CORRUPCIN E INEQUIDAD EN LOS SERVICIOS PBLICOS EN EL PER

Gustavo Yamada y Ricardo Montero, BCRP, 21/12/2011

ndice
Motivacin y principales resultados Revisin bibliogrfica Marco terico Metodologa y bases de datos Principales resultados Resumen de resultados Conclusiones y recomendaciones

Motivacin y principales resultados

Cada ciudadano que tiene que realizar algn trmite en una dependencia estatal termina usualmente mortificado por las largas colas, por el trato descorts o simple maltrato de los funcionarios pblicos y, en muchos casos, por el requerimiento de coimas para agilizar o hacer efectivo el servicio. Instituciones pblicas como la Polica y el Poder Judicial muestran, simultneamente, tasas altas de pago de coimas, as como una baja proporcin de usuarios que terminan exitosamente sus trmites. Resulta crucial una evaluacin emprica de la incidencia efectiva de estos costos relativamente ocultos entre los distintos estratos sociales, para acceder a los servicios del Estado. Estos costos desincentivaran a los hogares con menos recursos a acceder a los mencionados servicios, actuando como una barrera significativa para la igualacin de oportunidades.

Motivacin y principales resultados

La principal hiptesis de trabajo es que los hogares de menores ingresos se ven castigados en tres dimensiones:
En primer lugar, tienen menores posibilidades de acceder a los servicios pblicos. En segundo lugar, incluso los hogares pobres que llegan a acceder a los mismos enfrentan mayores barreras burocrticas que eventualmente terminan reduciendo su probabilidad de terminar con xito sus trmites. Finalmente, sufren un tercer castigo al verse obligados a pagar coimas relativamente ms altas (con respecto a su nivel de ingresos) como contrapartida de la prestacin real de los servicios pblicos.

Motivacin y principales resultados

La investigacin encuentra evidencia estadsticamente significativa de entre dos y tres tipos de castigos que enfrentan los pobres en el Per. En primer lugar, salvo el caso de los centros educativos estatales, los pobres tienen menor probabilidad de acceso a todos los dems servicios pblicos, tales como la Polica, el Poder Judicial y los servicios de infraestructura. En segundo trmino, los pobres tienden a gastar una proporcin mayor de sus ingresos por concepto de coimas exigidas por los funcionarios pblicos en servicios tan importantes para ellos como seguridad (polica), y servicios de salud, adems de aquellos provistos por los gobiernos regionales y los ministerios. Asimismo, existe evidencia estadstica de que los pobres tienen menor probabilidad de culminar exitosamente sus trmites en la polica y los servicios bsicos. En trminos agregados, sin embargo, este efecto no es tan claro.

Revisin bibliogrfica
Diversos estudios muestran que la corrupcin reduce el crecimiento del PBI per cpita (Leite y Weideman 1999, Tanzi y Davoodi 2000 y Abed y Davoodi 2000) puesto que sociedades con altos niveles de corrupcin destinan una fraccin importante de sus factores de produccin a la obtencin y perpetuacin de rentas, en vez de la generacin de riqueza. Asimismo, altos ndices de corrupcin han sido asociados con mayores niveles de desigualdad econmica del pas (Gupta, Davoodi y Alonso-Terme 1998), con aumentos en la tasa de mortalidad infantil, incrementos en la tasa de desercin escolar en primaria (Gupta, Davoodi y Tiongson 2000) y con reducciones en el nivel de desarrollo humano (Akay 2006).

Revisin bibliogrfica
Sin embargo, como mencionan Gatti, Paternostro y Riglioni (2003), la mayora de estudios al respecto se han hecho utilizando datos agregados por pases en muestras de corte transversal o panel, con muy poca informacin acerca de la manera en que la corrupcin afecta a diferentes grupos dentro de una nacin. En esta lnea, resaltan los estudios realizados por Jennifer Hunt. Sus resultados muestran que un incremento en el nivel de consumo del hogar incrementa la probabilidad de acceder a servicios pblicos. Adicionalmente, se encuentra que un incremento en el gasto familiar en el Per aumentara la proporcin de pagos de coimas. Sin embargo, las autoras encuentran que este efecto es causado por un mayor uso del servicio por parte de la poblacin de mayores ingresos, as como por una composicin de servicios con mayores corrupcin entre los mas pudientes.

Marco terico

Metodologa y bases de datos

En el estudio se utilizaron dos fuentes de informacin. En primer lugar, la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), en especial el mdulo de Gobernabilidad, Democracia y Transparencia de la misma. En este mdulo, entre los aos 2004 y 2006, se recogi informacin sobre el acceso a los servicios pblicos, la conclusin del uso del servicio, as como informacin relacionada al empleo de coimas o sobornos en las instituciones pblicas. Esta informacin solo est disponible hasta el ao 2006, por lo que no es posible utilizar datos ms recientes. Son 22 instituciones sobre las que se obtuvo informacin, entre las que se encuentran instituciones de los tres poderes del Estado, as como de los distintos niveles de gobierno. Estas 22 instituciones han sido clasificadas en ocho grandes proveedores de servicios: polica nacional, gobiernos regionales y municipalidades, ministerios, poder judicial, centros de estudios estatales, empresas de servicios bsicos (electricidad, agua y telfono), establecimientos de salud, y aduanas y migraciones.

Metodologa y bases de datos

En segundo lugar, se utiliz una encuesta sobre funcionarios y servidores pblicos realizada por Apoyo Opinin y Mercado para el Banco Mundial en el ao 2001. En esta se recoge informacin sobre las caractersticas de los empleados pblicos, la percepcin sobre el manejo administrativo y el desempeo de la institucin a la que pertenecen, as como informacin relacionada a los valores ticos de los mismos. En particular, el presente estudio utiliza la informacin sobre la percepcin del nivel de corrupcin y de la burocracia en las instituciones pblicas, y sobre el nivel de honestidad de sus empleados.

Metodologa y bases de datos

Se utilizan tres ecuaciones empricas. En la primera, se modela el uso que los hogares hacen de cada uno de los servicios del Estado con una especificacin probabilstica de variable dependiente dicotmica a partir de una funcin de utilidad aleatoria.
=
+
Donde,

+
4

+
5

=1 =

+
>0

Metodologa y bases de datos

La segunda ecuacin se estima para determinar el efecto que tiene el nivel de consumo sobre la proporcin del gasto familiar que es destinado a pagos de coima, utilizando la siguiente especificacin:
= + +
1 4

+
5

+ +

La variable Mills representa la inversa del ratio de Mills proveniente de la ecuacin de uso de los servicios. Esta variable se incluye, siguiendo a Heckman (1979) para tomar en cuenta que existe sesgo de seleccin al solo observar los pagos de aquellas personas que efectivamente utilizan cada servicio.

Metodologa y bases de datos

Finalmente deseamos conocer si la tasa de conclusin exitosa de los trmites es homognea o no entre hogares con distintos niveles de riqueza. De esta manera se puede plantear el siguiente modelo probabilstico:
= +
1

=1 =

>0

Donde

En este caso, se utiliza la estimacin por mxima verosimilitud propuesta por Van de Ven y Van Praag (1981) para estimaciones probit con sesgo de seleccin utilizando como modelo de seleccin la ecuacin de uso del servicio. Cada una de estas estimaciones se realiza tanto para la muestra completa como para cada uno de los ocho grandes proveedores de servicios. Sin embargo, debido a limitaciones de informacin, no es posible utilizar las variables provenientes de la base de datos de Apoyo y el Banco Mundial para las regresiones desagregadas segn proveedor.

Principales resultados
El acceso a los servicios que provee el Estado es limitado en muchos casos. Aquellos ciudadanos que llegan a acceder estn expuestos a la burocracia y corrupcin de las instituciones.

Cuadro 1 Acceso, corrupcin y burocracia en servicios pblicos (porcentajes de casos salvo nmero de trmites)
Tipo de institucin Polica Gobierno municipal Ministerios Sistema judicial Centros de estudios estatales Servicios bsicos Hospitales, centros de salud, Essalud Aduanas y migraciones Total Uso 5% 29% 5% 4% 58% 51% 58% 1% 26% Coima 30% 2% 3% 8% 0% 0% 0% 5% 1% Trmites 3.2 3.2 3.6 6.6 2.6 10.3 4.8 5.0 5.3 Culmina 86% 93% 84% 56% 97% 94% 92% 92% 93%

Principales resultados
Cuadro 2 Acceso a servicios pblicos segn quintil de gasto

Tipo de institucin Polica Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros salud, ESSALUD Servicios bsicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboracin: Propia

1 2% 2% 0% 3% 26% 73% 59% 27%

2 3% 2% 0% 4% 27% 68% 60% 41%

Quintil 3 5% 3% 1% 5% 26% 63% 59% 54%

4 7% 4% 1% 5% 29% 51% 57% 63%

5 11% 7% 4% 7% 35% 32% 53% 69%

La mayora de instituciones analizadas presenta distribuciones de acceso a travs de los quintiles bastante regresivas.

Principales resultados
Cuadro 3 Incidencia de episodios de coima entre usuarios, segn quintil de gasto

Tipo de institucin Polica Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros de salud, Essalud Servicios bsicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboracin: Propia

1 26% 6% 3% 1% 1% 0% 0% 0%

2 28% 7% 2% 2% 1% 0% 0% 0%

Quintil 3 29% 7% 8% 2% 2% 0% 0% 0%

4 30% 8% 4% 4% 2% 1% 0% 0%

5 32% 9% 4% 3% 3% 1% 0% 0%

Sin embargo, la incidencia de episodios de coima no sigue el mismo patrn, golpeando a los pobres tanto como a los no pobres.

Principales resultados
Cuadro 4 Proporcin del gasto per cpita de los hogares destinado a corrupcin, segn quintil de gasto

Tipo de institucin 1 Polica Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros salud, ESSALUD Servicios bsicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboracin: Propia

Quintil 2 6.80% 7.81% 3.99% 1.17% 0.21% 0.02% 0.01% 0.01% 3 5.84% 3.64% 2.82% 0.29% 0.20% 0.04% 0.03% 0.01% 4 4.36% 6.28% 1.11% 0.90% 0.17% 0.05% 0.05% 0.02% 5 2.72% 3.20% 0.63% 0.48% 0.25% 0.23% 0.03% 0.02% 11.83% 2.52% 0.24% 0.08% 0.13% 0.03% 0.02% 0.00%

Las coimas exigidas en las instituciones pblicas son relativamente ms altas para los hogares pobres, actuando como un impuesto regresivo.

Principales resultados
Cuadro 5 Tasa de conclusin de trmites, segn quintil de gasto

Tipo de institucin Polica Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros salud, ESSALUD Servicios bsicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboracin: Propia

1 77% 54% 86% 79% 95% 98% 93% 94%

2 85% 61% 83% 85% 93% 98% 94% 96%

Quintil 3 87% 54% 98% 83% 93% 98% 93% 95%

4 88% 56% 90% 82% 92% 97% 91% 94%

5 87% 56% 93% 87% 90% 97% 89% 93%

En algunas instituciones, los hogares con mayores ingresos son beneficiados con tasas de xito ms altas al realizar sus trmites.

Principales resultados
Cuadro 6 Efectos impacto sobre la probabilidad de uso de servicios, el pago de coimas y probabilidad de trmino de trmite.
Variable
Ln(gasto) Burocracia (1 al 7) Corrupcin (1 al 7) Honestidad Edu JH= primaria Edu JH= secundaria Edu JH= sup. no universitaria Edu JH= sup. Universitaria JH Hombre JH casado Edad Poder Judicial Oficinas servicio de agua Ministerio de Agricultura Ministerio de Industria Sunat Aduanas Hospitales Centros de salud EsSalud Miembros del hogar

Uso
0.029*** -0.026*** -0.007***

Coima
-0.003** 0.002**

Trmino
-0.015***

N. A.
-0.007** N. A.

N. A.
-0.002

N.A.
0.01*** 0.023*** 0.04*** 0.04***

N. A. N. A. N. A. N. A.
0.003**

N. A. N. A. N. A. N. A.
0.014**

N. A.
0.004***

N. A.
0.0001**

N. A.
-0.0003

N. A.
0.01*** 0.277*** -0.032*** -0.065*** 0.016*** -0.063*** 0.273*** 0.314*** 0.189*** 0.008***

N. A.
-0.045***

N. A.
0.131***

N. A. N. A.
-0.030*** 0.094***

N. A. N. A.
0.110***

N.D.
-0.044***

N. A. N. A.
0.133***

N. A. N. A.

N. A. N. A.

Fuente: ENAHO 2004-2006. Apoyo y Banco Mundial 2001 N.A.: No aplicable a esta etapa del modelo. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Principales resultados
Cuadro 7 Efectos impacto sobre la probabilidad de acceso a servicios. (por tipo de proveedor de servicios)
Variables Ln(gasto) Prom. Coima Prom Exito Costa Selva Edad Casado Rural Primaria Secundaria Sup. No Univ. Sup. Univ. Miembros Polica 0.0265*** 1.3092*** -0.1559*** -0.0048*** 0.0008 -0.0004*** 0.0091*** -0.0126*** 0.0097*** 0.0251*** 0.0368*** 0.0345*** 0.0037*** Gob. Reg. 0.0847*** 10.828*** 0.8645*** -0.1121*** -0.0213*** -0.0015*** 0.0553*** -0.0015 0.028*** 0.0528*** 0.0951*** 0.1178*** 0.0339*** Ministerios 0.0289*** 3.7283*** 0.0071 0.0098*** -0.0035* 0.0003*** 0.0123*** 0.0558*** 0.0058*** 0.0224*** 0.0287*** 0.0379*** 0.0054*** P. Judicial 0.0173*** 3.9212*** 0.0005 -0.0114*** -0.0038** 0.0002*** -0.01*** -0.0071*** 0.006*** 0.0161*** 0.0284*** 0.0363*** 0.0034*** CC. Estudios Estatales -0.0946*** -3.1508*** -0.7588*** -0.0949*** 0.0075 -0.0048*** 0.085*** -0.0942*** 0.0419*** 0.015** -0.0061 -0.0896*** 0.12*** Servicios Bsicos 0.1249*** -13.0884*** -0.377*** 0.0002 0.0235*** 0.0024*** 0.0098** -0.3239*** 0.069*** 0.1129*** 0.1321*** 0.0755*** 0.0418*** Hospitales/ Essalud 0.0293*** 13.4662*** 0.4017*** -0.1079*** -0.1277*** -0.0006*** 0.0935*** 0.026*** 0.029*** 0.0342*** 0.0953*** 0.064*** 0.0327*** Aduanas y Migraciones 0.0066*** 2.6802*** 0.0019 0.0018*** -0.003*** -0.0001*** 0.0003 -0.0021*** -0.0005 0.0024** 0.0027** 0.0081*** 0.0009***

Fuente: ENAHO 2004-2006. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Principales resultados
Cuadro 8 Efectos impacto sobre la proporcin del gasto destinado a coima. (por tipo de proveedor de servicios). CC. Estudios Estatales 0.0735 0.5424 -0.0407 0.0023 -0.2006 0.0073 -0.8217 Servicios Bsicos 0.0172 0.0147 0.0092 -0.0005 -0.0344 0.0036* -0.1752 Hospitales/ Aduanas y Essalud Migraciones -0.0431** -0.3205* -0.0005 -0.0005 0.0229 -0.0020 0.7544*** -0.1113 0.5670 0.2146* -0.0080 -0.0837 0.0087** -0.1021

Variables

Polica

Gob. Reg. Ministerios -0.0458* 0.0604 0.0182 0.0007 -0.0345 0.0050 0.4456 -0.1295** 0.2024 0.1683** -0.0039 0.1261 -0.0006 0.3697

P. Judicial -0.1104 -0.6442 0.0357 -0.0007 0.0163 0.0006 1.0302

Ln(gasto) -0.1401*** Prom xito -0.6096*** JH Hombre 0.0209 Edad 0.0013 Lima 0.1127*** Num. de tramites 0.016*** Constante 1.4587***

Fuente: ENAHO 2004-2006. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Principales resultados
Cuadro 9 Efectos impacto sobre la probabilidad de trmino de un trmite (por tipo de proveedor de servicios) CC. Estudios Estatales Servicios Bsicos Hospitales/ Essalud -0.00365*** -3.28125*** 0.00157 -0.00018*** -0.00915*** -0.00229*** Aduanas y Migraciones -0.0023 1.27029 -0.00057 -0.0001 0.00919 0.0002

Variables

Polica

Gob. Reg.

Ministerios

P. Judicial

Ln(gasto) 0.05154* Prom. Coima 2.58017** JH Hombre 0.03516* Edad -0.00267*** Lima 0.08534*** Num. De tramites -0.00276*

-0.01016*** 0.01347 0.00368 -1.79646*** -6.55126** -27.75478*** -0.00454* -0.01294 0.07716*** -0.00018* -0.0002 -0.00145** 0.00764* 0.0686** -0.03464 -0.00216*** -0.00236** -0.00745***

-0.00475*** 0.00614* 1.41293*** -35.49192*** -0.00306** -0.0048* -0.00001 -0.00028*** 0.01112*** 0.04915*** -0.00254*** 0.00442***

Fuente: ENAHO 2004-2006. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Resumen de resultados
Cuadro 10 Resumen de efectos en cada modelo (por tipo de proveedor de servicios)
Resumen Riqueza Corrupcin Burocracia Riqueza Burocracia Num. Trmites Riqueza Corrupcin Num. Trmites Total castigos por nivel de riqueza Polica Regresivo Aumenta Aumenta Regresivo Incrementa Incrementa Regresivo Facilita Estorba 3 Gob. Reg. Regresivo Aumenta Reduce Regresivo N.S. N.S. Progresivo Estorba Estorba 2 Ministerios P. Judicial CC. Estudios Estatales Servicios Bsicos Regresivo Reduce Aumenta N.S. N.S. Incrementa Regresivo Estorba Facilita 2 Hospitales/ Essalud Regresivo Aumenta Reduce Regresivo Incrementa N.S. Progresivo Estorba Estorba 2 Aduanas y Migraciones Regresivo Aumenta N.S. N.S. N.S. Incrementa N.S. N.S. N.S. 1

Acceso Regresivo Regresivo Progresivo Aumenta Aumenta Reduce N.S. N.S. Aumenta Coima Regresivo N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. Culminacin Exitosa N.S. N.S. Progresivo Estorba Estorba Facilita Estorba Estorba Estorba 2 1 0

Resumen de resultados
Los resultados sealan a la Polica Nacional como la institucin ms regresiva entre las analizadas. Tanto en el acceso a sus servicios, como en la distribucin del cobro de coimas y la probabilidad de finalizar un trmite, los hogares pobres son especialmente castigados. Otras instituciones como los gobiernos regionales, los ministerios, las prestadoras de servicios bsicos y los centros de salud ponen en desventaja a los pobres en dos de las tres etapas. Se encuentra heterogeneidad en los efectos de la corrupcin sobre el acceso a los servicios pblicos, as como en la interrelacin entre la burocracia y la corrupcin.

Resumen de resultados
Mayores niveles de burocracia tienden a elevar los pagos de coimas en los centros de salud y la Polica Nacional. La corrupcin tiene un efecto mixto sobre las tasa de conclusin exitosa de trmites. En la polica y los centros de estudios estatales se encuentra el fenmeno de la coima como aceite que acelera los trmites En el resto de servicios (salvo migraciones y aduanas donde no se hallan efectos significativos), los funcionarios pblicos tienden a incrementar los niveles burocrticos para poder recibir mayores ingresos por coimas.

Conclusiones y recomendaciones
La simplificacin administrativa no solo es buena para reducir los costos de transaccin y aumentar la competitividad de la economa peruana, sino tambin para disminuir la carga inequitativa que pesa sobre las familias pobres del Per. Es decir, eliminar las fuentes de corrupcin a lo largo y ancho del Estado sera una poltica social progresiva. Alternativas eficaces de atacar estos problemas seran la simplificacin administrativa (para reducir las fases de tramitacin) y el gobierno electrnico, es decir la informatizacin de los procesos y trmites, de manera que se reduzcan las instancias de contacto directo del ciudadano con funcionarios pblicos y el poder de discrecionalidad de estos ltimos.

Conclusiones y recomendaciones
Se deben promover sanciones ms severas a funcionarios pblicos que cometen actos de corrupcin, tales como penas de prisin efectiva e inhabilitacin permanente del ejercicio de la funcin pblica. Se debe fortalecer las instancias de control de la gestin pblica tales como la Contralora General de la Repblica, el Ministerio Pblico, el Poder Judicial y la Defensora del Pueblo. Estas entidades deberan coordinar ms estrechamente sus acciones y establecer alianzas con los organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicacin para una labor ms efectiva en el combate de la corrupcin (Panfichi y Alvarado, 2011). Es necesario de diagnosticar ms detalladamente las fuentes de corrupcin en cada institucin y disear estrategias pertinentes para eliminarlas segn cada caso.