------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Silvina Ramos , Paola Bergallo , Mariana Romero , Jimena Arias Feijo , con la colaboracin de Agustina Ramn Michel; El acceso

al aborto permitido por la ley: un tema pendiente de la poltica de derechos humanos en Argentina, en Derechos humanos en Argentina. Informe 2009. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2009. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------El acceso al aborto permitido por la ley: un tema pendiente de la poltica de derechos humanos en la Argentina Silvina Ramos 1 , Paola Bergallo 2 , Mariana Romero 3 , Jimena Arias Feijo 4 , con la colaboracin de Agustina Ramn Michel 5 CEDES Introduccin La salud reproductiva y los derechos sexuales y reproductivos adquirieron relevancia internacional a partir de la dcada del ochenta. En Argentina, con el retorno de la democracia en 1983 comenzaron a desarrollarse las primeras iniciativas de poltica pblica vinculadas a estos temas (Petracci y Ramos, 2006). A pesar de los avances registrados en estos veinticinco aos como la remocin de las prohibiciones de los servicios de planificacin familiar en 1986, la ratificacin por ley en 1985 de la Convencin sobre Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW) y la creacin de programas de salud reproductiva a nivel provincial a partir de 1991, 6 no fue hasta 2002 que se logr el consenso poltico necesario para aprobar una ley nacional que garantizara la provisin de servicios de salud sexual y reproductiva. De esta manera, en el marco de una profunda crisis social, poltica y econmica, se sancion la Ley de Salud Sexual y Procreacin Responsable (Ley N 25.673) 7 , formalizndose as la incorporacin de la salud sexual y reproductiva en la agenda de las polticas pblicas a nivel nacional. 8 La sancin de las leyes mencionadas junto a otras iniciativas legislativas y el establecimiento de polticas pblicas a nivel provincial y nacional han dado lugar a algunos avances progresivos aunque todava poco consolidados en el cumplimiento de las obligaciones estatales frente a los derechos sexuales y reproductivos. Una de las asignaturas an pendientes en la materia es la respuesta del Estado a la problemtica del aborto

Sociloga, investigadora titular del CEDES. Abogada, profesora de la Universidad de San Andrs. 3 Mdica, Maestra en Ciencias en Salud Reproductiva, investigadora asistente del CONICET e investigadora asociada del CEDES. 4 Sociloga, Magster en Administracin y Polticas Pblicas, investigadora asistente del CEDES. 5 Abogada, investigadora becaria del CEDES. 6 Vanse, Crdenas y Tandeter (2008), y Petracci y Ramos (2006). 7 Noviembre de 2003. 8 Es importante resaltar que en la Argentina, la mayor parte de los programas de salud reproductiva provinciales fueron puestos en marcha a partir de la sancin de leyes, esto es, como producto de procesos de negociacin poltica y no como decisiones de poltica sanitaria tomadas por las autoridades competentes.
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no punible o aborto legal a travs de una poltica pblica. 9 Al igual que en la mayora los pases de Amrica latina, el aborto en la Argentina est legalmente restringido. El Cdigo Penal, en adelante CPN, lo tipifica como un delito contra la vida y la persona, y lo sanciona con prisin para quien lo efecta y para la mujer que se lo causara o consintiera. El artculo 86 establece las siguientes causales de despenalizacin: 1) si el aborto se ha hecho con el fin de evitar un peligro para la vida o la salud de la madre y si este peligro no puede ser evitado por otros medios, y 2) si el embarazo proviene de una violacin o de un atentado al pudor cometido sobre una mujer idiota o demente. En este caso, el consentimiento de su representante legal deber ser requerido para realizar el aborto. 10 A casi noventa aos de la redaccin del artculo 86 del CPN, 11 los abortos permitidos por esta norma continan siendo inaccesibles para la mayora de las mujeres de nuestro pas. Es por eso que en este artculo nos concentramos en identificar y analizar los principales nudos crticos que en el 2008 enfrenta la agenda de la realizacin del derecho al aborto en los casos despenalizados como una cuestin central para la proteccin, la garanta y el cumplimiento del derecho a la salud sexual y reproductiva. El trabajo se organiza en nueve secciones. En la primera se presenta brevemente una descripcin de la poltica nacional de derechos sexuales y reproductivos. En la segunda seccin se ofrece una tipologa de las obligaciones del Estado con relacin al derecho a la salud sexual y reproductiva que, en particular, permite evaluar sus deberes frente al aborto legal. En la tercera seccin se formulan algunas aclaraciones metodolgicas. Entre el cuarto y el sptimo apartado se describe la situacin ante las obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad en los servicios de aborto cuando es legal. En la octava seccin se consideran algunos aspectos de la penalizacin del aborto y de la atencin post aborto. La novena seccin repasa brevemente la relacin entre los actores polticos y el aborto. Finalmente, se presentan las conclusiones a modo cierre. 1. El contexto de las polticas de salud sexual y reproductiva La creacin del Programa Nacional de Salud Sexual y Reproductiva (en adelante, el PNSSPR) en 2003 represent un importante impulso para las polticas sanitarias en salud reproductiva. Dado que las provincias son las responsables directas de la gestin de la salud, la implementacin del programa posibilit el aumento de la disponibilidad gratuita de insumos anticonceptivos en todo el territorio nacional y la coordinacin y el apoyo a las iniciativas provinciales caracterizadas por la heterogeneidad en su desarrollo. Los insumos disponibles se sumaron a aquellos ya distribuidos por las provincias que tenan programas e hicieron posible su disponibilidad, en las que carecan de toda iniciativa en materia de su suministro gratuito. Entre los anticonceptivos adquiridos por el PNSSPR se cont inicialmente con preservativos, pldoras, hormonales inyectables, anticonceptivos para la lactancia y dispositivos intrauterinos (DIU) con cajas de instrumental para su colocacin. En el 2006 se trabaj para incorporar anticonceptivos hormonales de emergencia (en adelante, AHE), nicos aptos para evitar embarazos frente a situaciones de violencia sexual, adquiridos y distribuidos por primera vez durante el 2007. La disponibilidad de insumos se facilit a partir de varias licitaciones
9 En este artculo nos referimos indistintamente a los casos de aborto previstos en el artculo 86 del CPN como casos de aborto no punible, casos de aborto legal, casos despenalizados, o casos de aborto permitidos por la ley. 10 Segn el CPN, las penas por este delito sern de reclusin o prisin de tres a diez aos, si obrare sin consentimiento de la mujer, siendo que esta pena podr elevarse hasta quince aos, si el hecho fuere seguido de la muerte de la mujer; y de reclusin o prisin de uno a cuatro aos, si obrare con consentimiento de la mujer. En este caso, el mximum de la pena se elevara a seis aos, si el hecho fuere seguido de la muerte de la mujer. 11 Esta norma mantiene hoy la redaccin original de 1921. Sin embargo, a lo largo de su historia sufri dos modificaciones en 1968 y 1976 cuando la redaccin de los incisos 1 y 2 se reemplaz segn se explica en infra nota 53.

nacionales e internacionales y su distribucin a travs de los programas provinciales especficos o las reas sanitarias de las provincias con responsabilidad en la planificacin familiar (PNSSPR, 2007). El programa contempl adems la asistencia tcnica y el apoyo poltico a las autoridades provinciales, as como la capacitacin de los equipos de salud y los referentes a nivel provincial. La sancin de la ley nacional fue seguida por otras relevantes en la materia como la Ley N 26.130 12 que regula las intervenciones de contracepcin quirrgica, y la Ley N 26.150 13 que crea el Programa Nacional de Educacin Sexual Integral. Estas leyes fueron polticamente necesarias ya que sin el debate y el consenso parlamentario, la mayora de las jurisdicciones del pas no lograban poner en marcha polticas en este campo, reflejo de las dificultades polticas e ideolgicas encontradas en la asuncin de estos temas. La instalacin del PNSSPR se desarroll gradualmente. Hasta el ao 2006 funcion dentro de la rbita de la Direccin Nacional de Maternidad e Infancia sin asignacin presupuestaria propia. Desde el 2006, pas a depender directamente de la Secretara de Programas Sanitarios y en el 2007, el programa ejecut partidas presupuestarias especficas. 14 Para el diseo de sus actividades el PNSSPR cont con la colaboracin de un Consejo Asesor, del que participaron expertos, representantes del sector pblico, organizaciones no gubernamentales, acadmicos y de organismos internacionales. Durante este primer perodo de consolidacin, el PNSSPR avanz de forma sostenida contribuyendo desde su funcin de rectora y su rol subsidiario de apoyo a los gobiernos provinciales. No obstante, esos avances no impidieron que actores como el Consorcio Nacional de Derechos Reproductivos y Sexuales (CONDERS), 15 dedicados al monitoreo de los servicios de salud sexual y reproductiva en las provincias, reportaran serios obstculos en la disponibilidad de insumos y servicios en algunas jurisdicciones. En ellas se detect el ocultamiento de anticonceptivos, 16 restricciones en la prctica de la anticoncepcin quirrgica, 17 restriccin en la informacin sobre los anticonceptivos disponibles, 18 falta de colocacin de DIUs y vencimientos de algunos anticonceptivos en sitios que reportaban faltantes por la omisin o por razones ideolgicas de la prescripcin de ciertos mtodos. 19 Otro sntoma de las dificultades polticas en la implementacin de una poltica pblica en este campo han sido las mltiples causas judiciales que el PNSSPR enfrent desde su creacin. Estas causas fueron presentadas por distintos actores ante distintos tribunales de la justicia provincial contra su funcin de distribucin gratuita de anticonceptivos hormonales y AHE. 20 Estos juicios an pendientes interfieren con las tareas para
Agosto de 2006. de 2006. 14 Fuente 11, Programa 25 Atencin primaria de la salud- Subprograma 3, Salud Sexual y Procreacin Responsable, Actividad 1 Apoyo para el desarrollo de la salud sexual y reproductiva. 15 CONDERS es una red de organizaciones dedicadas a la defensa y promocin de los derechos sexuales y reproductivos que, entre sus acciones de incidencia, lleva adelante junto a organizaciones provinciales el monitoreo de los programas locales de salud sexual y reproductiva. 16 Beatriz Martinelli, directora de Farmacia y Bioqumica de la provincia de Santa Fe descubri al iniciar su gestin en el 2008 que los envos del programa nacional no haban sido distribuidos en la provincia. Vase Ahora s habr pldoras y forros para todo el mundo, Pgina 12, 9/3/08. 17 Vase Ligaduras inaccesibles para pobres, Pgina 12, 28/6/07. 18 Vase Las deudas en salud reproductiva, Pgina 12, 18/12/08. 19 Para ms detalle vanse los informes provinciales de monitoreo producidos por las organizaciones referentes del CONDERS, http://www.conders.org.ar/monitoreo.asp. 20 El primer caso contra el PNSSPR, Mujeres por la Vida y otros vs. Min.Sal.Nac., se present en Crdoba en el 2003. y contina tramitndose ante los tribunales federales. En l, la Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba revoc una medida cautelar otorgada por la jueza de primera instancia (Sup. Const. 2003 Junio, 43 - LLC 2003, p. 417) y an se encuentra en la produccin de
12 13Octubre

incrementar la disponibilidad de los anticonceptivos cuestionados y fortalecer la legitimidad de la poltica pblica. Entre estas causas es importante mencionar una cantidad de casos tributarios de la decisin de la Corte Suprema en Portal de Beln que prohibiera una presentacin comercial de la pldora del da despus. 21 Esta decisin contina influyendo hasta nuestros das en juicios abiertos que han logrado limitar la distribucin gratuita de AHE en Tierra del Fuego y Crdoba. 22 Adicionalmente, la articulacin de las acciones del PNSSPR con el resto de las reas clave con las que deba trabajar conjuntamente ha sido poco desarrollada. Es as, que slo se ha abordado de forma parcial la coordinacin con el Programa Nacional de Lucha contra el SIDA y ETS, el Plan Nacer, la Direccin de Nacional de Maternidad e Infancia, el Programa de Mdicos Comunitarios, la Direccin de Programas Sanitarios, la Direccin Nacional de la Juventud y el Programa Familias por la Inclusin Social del Ministerio de Desarrollo Social y con organizaciones no gubernamentales. Por ltimo, cabe destacar que el desempeo del PNSSPR se ha modificado durante el transcurso del 2008. El cambio de gestin a nivel nacional de diciembre de 2007 implic una parlisis del programa y una notable disminucin del apoyo ministerial a su desarrollo, hecho que queda demostrado por la discontinuidad en la provisin de anticonceptivos -resultante de la falta de gestin de las licitaciones-, 23 as como en la falta de visibilidad y apoyo al programa en el discurso pblico de la actual gestin. Una poltica de salud sexual y reproductiva requiere de un liderazgo y apoyo poltico permanentes, tal como lo han demostrado las iniciativas similares encaradas en otros pases de la regin. La ausencia de ese apoyo sugiere, entonces, un preocupante impasse en la gestin de la poltica de salud sexual y reproductiva del Estado nacional que, de no revertirse en el corto plazo, impactar muy negativamente en la capacidad del programa de responder apropiadamente a los deberes del Estado. Esta situacin de deterioro provoca serias preocupaciones, en particular, por los efectos discriminatorios que ese escenario puede tener para las mujeres en situacin de pobreza y otros grupos de mujeres vulnerables que exigen ms resguardos de estas polticas pblicas. 24 Este contexto de avances tenues en la promocin de la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva, a los que debe sumarse la percepcin de la paralizacin de algunas iniciativas positivas en el curso del ltimo ao, provee el trasfondo de la evaluacin del cumplimiento de parte del Estado de sus obligaciones de desarrollar polticas de aborto no punible que se realiza en las prximas secciones.
prueba. Adems, especficamente contra la incorporacin de AHE estn pendientes los casos: (a) en Tierra del Fuego, Defensor Pblico del Distrito Judicial Sur Dr. Julin De Martino s/amparo (contra la distribucin de la anticoncepcin de emergencia enviada por el programa nacional, en el que la Corte Suprema resolvi una cuestin de competencia en su decisin del 26/2/08); (b) en Crdoba, la causa Mujeres por la Vida Asoc. Civil sin Fines de Lucro vs. Superior Gobierno de la Provincia de Crdoba s/amparo Expte. 1270503/36, en la que Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Primera Nominacin, dict el 7/8/08 una decisin prohibiendo la distribucin gratuita de la pldora; y, finalmente, (c) en la ciudad de Rosario se ha planteado el caso Mayoraz, Nicols F. vs. Municipalidad de Rosario s/recurso contencioso administrativo sumario Expte. 1455/02, en el que se han dictado sentencias de primera y segunda instancia a favor de la distribucin de la anticoncepcin de emergencia y que an est pendiente de resolucin final. 21 En esta decisin, la mayora de los ministros de la Corte Suprema consider abortivo el anticonceptivo de emergencia INMEDIAT, con argumentos falaces y citas de informacin tergiversando jurisprudencia extranjera y haciendo referencia a un supuesto ganador del Premio Nobel que no era tal, segn lo detectado en la investigacin sobre la sentencia por Virginia Menendez, ex abogada del PNSSPR. C.S.J.N., 5/3/02. 22 Vanse las sentencias comentadas supra nota 20. 23 Estos problemas de gestin afectaron especialmente a las provincias que no hacan compras propias de insumos y que debieron hacer compras de emergencia. Vase, por ejemplo, Informe sobre Santiago del Estero del CONDERS. 24 Vase Demoras que cuestan demasiado, Pgina 12, 23/8/08.

2. Las obligaciones que surgen de los derechos a la salud sexual y reproductiva En la ltima dcada, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 25 el Comit de la CEDAW, 26 el Relator Especial para el Disfrute del Ms Alto Nivel del Derecho a la Salud, 27 el Comit de los Derechos del Nio, 28 y otros actores internacionales han desarrollado un marco conceptual para el anlisis de las normas y obligaciones que surgen del reconocimiento de un derecho a la atencin integral de la salud, y en particular, del derecho a la salud sexual y reproductiva, entre el cual se encuentra, adems, el derecho a acceder al aborto cuando es legal. Este marco proporciona una herramienta til para el anlisis de las obligaciones de los Estados a partir de tipologas de deberes interconectados. Entre ellas, se han especificado las siguientes categoras aplicables al derecho a la salud, y por ende, a sus aspectos particulares como los derechos a la salud sexual y reproductiva. Obligaciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad Estas obligaciones, interdependientes y vinculadas entre s, deben satisfacer cuatro estndares. En primer lugar, exigen la disponibilidad de infraestructura necesaria para la realizacin de los derechos sexuales y reproductivos. Incluye la exigencia de establecimientos de salud, insumos y servicios de salud sexual y reproductiva necesarios para permitir que varones y mujeres ejerzan sus derechos. Adems, es necesario que esos servicios se presten en condiciones de accesibilidad, es decir, que resulten fsica y econmicamente accesibles a todos los titulares de derechos. Por otra parte, los establecimientos, bienes y servicios de salud sexual y reproductiva deben satisfacer condiciones de aceptabilidad para todos los beneficiarios. Para ello, los servicios deben ser respetuosos de la autonoma de las personas y prever condiciones especiales, si fuera necesario, por razones de gnero, edad, situacin de discapacidad y/o diversidad cultural. Por ltimo, todos los servicios deben satisfacer estndares bsicos de calidad. Obligaciones de respeto, proteccin y cumplimiento Esta clasificacin organiza los deberes sustantivos del Estado, delimitando las acciones estatales 29 entre las conductas de abstencin en la obstruccin del disfrute del derecho a la salud sexual y reproductiva; la intervencin sobre la conducta de terceros que interfieran el disfrute de dicho derecho; y en la asuncin directa del compromiso de realizar el derecho para lo cual resulta necesario adoptar medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales o de otra ndole para efectivizar el derecho a la salud sexual y reproductiva. Otras categoras de obligaciones La tipologa de obligaciones distingue adems entre obligaciones con efecto inmediato y de cumplimiento progresivo. Las primeras son aquellas que deben satisfacer las necesidades esenciales de las personas y, por ello, urgentes, por lo cual no admiten regresividad y pueden ser exigidas independientemente de la disponibilidad de recursos. Las segundas, en cambio, son aquellas que pueden satisfacerse de forma
Observacin General 14, Documento E/C.12/2000/4, 11/8/00, sobre el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental reconocido en el artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 26 Vase, en especial, la Recomendacin General 24, Mujer y Salud, Documento A/54/38/Rev.1., 2/2/1999, sobre el artculo 12 de la CEDAW. 27 En especial, vase el Informe sobre el Derecho a gozar del ms alto nivel posible de salud fsica y mental, Documento A/61/338, presentado a la Asamblea General, 13/9/06 (definiendo las obligaciones del derecho a la salud frente a la obligacin de reducir la mortalidad materna). 28 Vanse, la Observacin General 3 del Comit de los Derechos del Nio sobre el VIH/SIDA y los derechos del nio, Documento CRC/GC/2003/3, 17/3/03; y la Observacin General 4 sobre la Salud y el Desarrollo de los Adolescentes en el contexto de la Convencin sobre los Derechos del Nio, Documento CRC/GC/2003/4, 21/7/03. 29 Vase, Observacin General 16 del CDESC, prr. 33.
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progresiva, y exigen la actuacin con toda la rapidez posible para lograr los objetivos que conlleva el derecho a la salud sexual y reproductiva. Finalmente, tambin se distingue entre obligaciones de medio y obligaciones de resultado. Tal como lo sugiere la denominacin, esta clasificacin diferencia entre obligaciones cuyo cumplimiento depende de la efectiva obtencin de un resultado especfico y otras que se realizan a partir del despliegue de acciones tendientes a realizarlas, independiente de cul sea su resultado. 3. Cuestiones metodolgicas En el captulo del Informe Anual 2002-2003 del CELS se revisaron varias cuestiones estructurales sobre la regulacin y las polticas pblicas en materia de derechos sexuales y reproductivos (CEDES en CELS, 2003). En esta ocasin, en cambio nos concentraremos en la problemtica del aborto no punible por la trascendencia que sta tiene como cuestin de derechos humanos an pendiente de un abordaje comprehensivo por la dirigencia poltica y los responsables del sistema de salud. Para ello presentamos nuestro anlisis organizado segn los cuatro tipos de obligaciones que surgen del derecho a la salud sexual y reproductiva en relacin con el aborto no punible, es decir, los deberes de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. Este anlisis se desarrolla en base a los datos disponibles sobre la satisfaccin de cada obligacin as como a una revisin del estado del derecho argentino aplicable al tema. Una aclaracin resulta necesaria aqu. Dada la estructura federal del Estado argentino, un anlisis completo del cumplimiento de las obligaciones estatales requerira un estudio pormenorizado de la situacin provincial. El alcance de esa revisin excedera ampliamente el objetivo de este artculo. Por lo tanto, nos hemos concentrado en la informacin disponible a nivel del gobierno nacional, con algunas referencias aisladas a la situacin de las provincias. Somos conscientes de las limitaciones de una mirada generalizadora de un territorio con las diferencias y desigualdades que caracterizan la prestacin de los servicios de salud sexual y reproductiva de nuestro pas. Pero pensamos de todos modos que esa mirada puede orientar la evaluacin de la situacin actual. Por ltimo, cabe aclarar que el acceso al aborto no punible no es solamente una cuestin de derecho a la salud. Se trata de un derecho que las mujeres tienen como consecuencia del juego del reconocimiento de varios principios. Es fundamentalmente una cuestin de igualdad, libertad y dignidad en la que los derechos a la autonoma, la autodeterminacin reproductiva, y el control del cuerpo sin discriminaciones tambin juegan de forma prominente. Empero, en este artculo hemos elegido analizar con ms nfasis las obligaciones del sistema sanitario argentino. Reconocemos, sin embargo, que esta mirada slo alcanza algunas de las obligaciones del Estado argentino y debera integrarse con la evaluacin de las obligaciones emergentes del derecho al aborto despenalizado para sujetos que dentro y fuera del Estado exceden a los actores del sistema sanitario. 4. La disponibilidad de servicios de acceso al aborto no punible Al definir la disponibilidad del derecho a la salud, el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, 30 declara en el prrafo 12 de la Observacin General 14: a) Disponibilidad. Cada Estado Parte deber contar con un nmero suficiente de establecimientos, bienes y servicios pblicos de salud y centros de atencin de la salud, as como de programas. La naturaleza precisa
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Observacin General 14, CDESC, prr. 12.

de los establecimientos, bienes y servicios depender de diversos factores, en particular el nivel de desarrollo del Estado Parte. Con todo, esos servicios incluirn los factores determinantes bsicos de la salud, como agua limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas, hospitales, clnicas y dems establecimientos relacionados con la salud, personal mdico y profesional capacitado y bien remunerado habida cuenta de las condiciones que existen en el pas, as como los medicamentos esenciales definidos en el Programa de Accin sobre medicamentos esenciales de la Organizacin Mundial de la Salud. La disponibilidad de servicios de salud para el ejercicio del derecho al aborto no punible, en condiciones de seguridad e higiene, con personal capacitado, y material tcnico apropiado, es una de las obligaciones emergentes del reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos. Esta exigencia implica que los servicios deben ser ofrecidos en los tres sub-sectores del sistema de salud y que, de existir, las barreras que obstaculizan su provisin deben ser removidas. Ello porque las prcticas que limitan la disponibilidad de servicios de aborto cuando es legal generan abortos en condiciones de riesgo y violan por tanto los derechos reproductivos de las mujeres. Desde la perspectiva de la salud pblica, la alta tasa de mortalidad materna por abortos inseguros es un indicador de los serios incumplimientos del Estado frente al deber de disponibilidad de servicios de aborto seguro cuando es legal. 31 Las complicaciones de abortos inseguros han sido la primera causa de muertes maternas en la Argentina en los ltimos veinte aos, representando un tercio del total de esas muertes. Junto a Trinidad y Tobago y Jamaica, la Argentina es el nico pas de Amrica latina en el que las complicaciones de abortos representan la primera causa de muertes maternas (Ramos et al., 2004). Segn estimaciones recientes 32 realizadas por las investigadoras Pantelides y Mario (CEDES, 2007) a solicitud del Ministerio de Salud de la Nacin, en la Argentina se realizan alrededor de 450.000 abortos al ao, lo que significa ms de un aborto por cada dos nacimientos (0,64 abortos por cada nacimiento). Si bien no es posible determinar qu porcentaje de los abortos inseguros y de las muertes maternas por aborto corresponden a abortos que deberan haber sido realizados en el sistema de salud como consecuencia de su encuadre en las amplias permisiones del CPN, las cifras presentadas dan cuenta de la dimensin del problema del aborto y son indicio de las gravsimas falencias en la disponibilidad de servicios tanto de prevencin de embarazos no deseados como de atencin de la salud en condiciones de accesibilidad, aceptabilidad y calidad. Con el objetivo de avanzar en la disponibilidad de servicios de aborto legal, en los ltimos aos, a nivel del gobierno nacional y en algunas provincias se han generado iniciativas de legislacin, regulacin y poltica pblica. En septiembre de 2004, el Ministerio de Salud de la Nacin y los ministros de salud de las provincias reunidos en el Consejo Federal de Salud (COFESA) suscribieron el compromiso para la Reduccin de la Mortalidad Materna en la Argentina. En ese acuerdo sealaron la necesidad de garantizar el acceso a la
31 El tema de la elevada mortalidad y la morbilidad de la mujer como consecuencia del aborto fue objeto de varias recomendaciones a la Argentina. (CEDAW 1997, 2002, 2004, CDESC 1999, CDN 2002). 32 Sobre la historia del aborto en el pas, cabe recordar que la Argentina representa una excepcin en la regin latinoamericana dado que nunca particip de los sistemas de encuestas nacionales de fecundidad realizadas entre las dcadas de 1970 y 1980. Probablemente, la transicin temprana de la fecundidad y los intereses geopolticos que fundamentaron las polticas pronatalistas de distintos gobiernos obstaculizaron el acceso a informacin relacionada a la demanda insatisfecha en planificacin familiar o a las prcticas en salud reproductiva de la poblacin. Este hecho ha limitado contar, por mucho tiempo, con informacin que permitiera estimar la magnitud del aborto. Al mismo tiempo, en las ltimas dcadas fueron pocos los estudios que se realizaron sobre poblaciones o reas especficas que permitieran tener idea de esta magnitud, aun cuando la hiptesis es que la prctica se encontraba y encuentra ampliamente extendida (Ramos y Viladrich, 1993).

atencin del aborto no punible en los hospitales pblicos dando cumplimiento a lo estipulado en el CPN (COFESA, 2004) y asumieron el compromiso de elaborar una reglamentacin para que en los hospitales pblicos se atendieran los abortos permitidos en el CPN. Recin en 2007, y posiblemente catalizadas por la resonancia de varios casos en los que se haba negado el acceso a servicios de aborto a mujeres que se encontraban en algunas de las circunstancias del artculo 86 del CPN, se conocieron las primeras reacciones ante el compromiso del COFESA. Ese ao el gobierno de la provincia de Buenos Aires hizo pblico el Protocolo de aborto no punible 33 y el de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires hizo lo propio con el Procedimiento para la atencin profesional de prcticas de aborto no punibles. 34 Ese mismo ao Neuqun aprob el Procedimiento para la atencin profesional de prcticas de aborto no punibles. 35 El objetivo de estas directivas fue garantizar la prestacin de servicios de aborto para los casos encuadrados en el artculo 86 incisos 1 y 2 del CPN, instruyendo a los efectores del sistema de salud pblica cmo y cundo se debe actuar y en qu plazos. Sin embargo, la proliferacin de regulaciones locales ha seguido criterios diversos a la hora de interpretar los permisos del CPN y las condiciones para acceder a los mismos. Adicionalmente, corresponde mencionar la iniciativa del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Rosario. En el 2007, se aprob por ordenanza el Protocolo de Atencin Integral para la Mujer en Casos de Aborto no punible, 36 la primera norma del pas en el mbito de los servicios de salud municipal. En forma simultnea, consolidando una poltica pblica proactiva y con alta visibilidad, el Ministerio de Salud de la Nacin encomend la elaboracin de la Gua tcnica para la atencin integral de los abortos no punibles (en adelante, la Gua Tcnica Nacional) desde el PNSSPR. El documento oficial, de octubre de 2007, fue elaborado por un equipo de expertos especialmente convocado por la Secretara de Programas Sanitarios, con el apoyo de la Organizacin Panamericana de la Salud. Esta gua tcnica contempla los procedimientos a seguir en casos de solicitudes de interrupcin de un embarazo segn el artculo 86 del CPN y provee el marco jurdico para que el equipo de salud se sienta respaldado en su prctica. Adems incluye una descripcin de los procedimientos mdicos y quirrgicos recomendados por la Organizacin Mundial de la Salud en su publicacin Aborto sin riesgos. Gua tcnica y de polticas para Sistemas de Salud (2003). A las acciones de los poderes ejecutivos mencionadas hasta aqu deben sumarse los proyectos de ley presentados ante el Congreso de la Nacin y las legislaturas provinciales. Desde la recuperacin de la democracia, se han presentado en las Cmaras del Congreso ms de cincuenta proyectos de ley para regular el CPN 37 . Los proyectos han propuesto reformar el CPN de diversas formas, eliminar la penalizacin del aborto, aumentar las causales de despenalizacin con o sin sistemas de plazos, regular los permisos existentes, organizar una consulta popular o convocar una comisin especial. Por otro lado, algunos de esos proyectos promueven restringir los permisos vigentes, derogando partes del artculo 86, o establecer un subsidio a mujeres violadas embarazadas para que stas continen con su embarazo. No obstante, ninguna de esas iniciativas ha sido tratada en el recinto hasta la fecha y muy pocos proyectos se discutieron en las comisiones de las cmaras.

Resolucin N 304, 29/1/07, Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires. Resolucin N 1.174, 28/5/07, Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. 35 Resolucin N 1.380, 28/11/07, Ministerio de Salud y Seguridad Social de la provincia de Neuqun. 36 Ordenanza N 8.186, 14/6/07, Concejo Deliberante de la Ciudad de Rosario, provincia de Santa Fe. 37 El listado completo de los proyectos de ley se encuentra disponible en www.despenalizacion.org.ar.
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En diciembre de 2004, en otro espacio del Poder Ejecutivo Nacional, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos cre la "Comisin para la Elaboracin del Proyecto de Ley de Reforma y Actualizacin Integral del CPN". 38 En julio de 2006, ese Ministerio dio a conocer la propuesta de reforma del CPN que propona considerar no punible a la mujer cuando el aborto se practicare con su consentimiento y dentro de los tres meses desde la concepcin, siempre que las circunstancias lo hicieran excusable. Este anteproyecto, el nico desarrollado en el seno del Poder Ejecutivo Nacional con una propuesta legislativa, nunca lleg a ser tratado en el Congreso debido a que poco despus de su presentacin fue retirado de escena. Entre 2001 y 2008 se han presentado ante el Congreso un total de cuarenta y cinco proyectos. 39 En el ltimo tiempo, la presin ejercida por casos que tomaron estado pblico aceler la discusin de proyectos en la Cmara de Diputados donde miembros de diversos partidos han colaborado para promover intentos de regular el acceso al aborto no punible. A mediados de 2007 la comisin de Accin Social y Salud Pblica de la Cmara de Diputados analiz dos proyectos de ley 40 de los cuales surgi un proyecto consensuado con dictamen. Ese proyecto unificado pas a la Comisin de Legislacin Penal y al no ser tratado durante el ao 2007 el dictamen perdi validez. En el 2008, sin embargo, un nuevo proyecto de regulacin que unificaba renovadas propuestas de los legisladores fue considerado por los asesores de las comisiones de Legislacin Penal y Accin Social y Salud Pblica, pero cuando se haba previsto su tratamiento pblico en una sesin unificada de ambas comisiones en noviembre de 2008, la sesin se posterg sin fecha hasta el momento. 41 La intervencin de las legislaturas provinciales para generar reglas claras tampoco ha sido relevante. En noviembre de 2007, la Legislatura de La Pampa fue la primera en votar una ley para la atencin sanitaria en casos de aborto no punible. 42 Sin embargo, el gobernador la vet tan solo quince das despus. 43 Durante el 2008, la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires discuti, en la Comisin de Salud, cuatro proyectos de la oposicin al gobierno de la Ciudad que ofrecan una regulacin de los permisos del artculo 86. 44 Los debates incluyeron cinco audiencias pblicas con especialistas de diversas disciplinas, ciudadanos y representantes de organizaciones de la sociedad civil. 45 Es de esperar que el trabajo en un proyecto unificado avance durante el prximo ao. Ese mismo ao se present un proyecto similar en la legislatura de la Provincia de Santa Fe que an no ha sido tratado en comisin. 46

Cabe destacar que la comisin estaba integrada por un grupo de diez expertos, todos ellos varones. Entre ellos, se incluyen proyectos de ley, de declaracin/resolucin, y proyectos reingresados durante ese mismo perodo. Durante el ao 2008, tres proyectos tuvieron estado parlamentario en la Cmara de Senadores y catorce en la Cmara de Diputados. 40 El primero, fue presentado durante el ao 2005 por la Diputada Nacional Marino y otros Proyecto 4395-D-05 sobre rgimen para el procedimiento en casos de aborto no punible. Este proyecto perdi estado legislativo sin dictamen de comisin o tratamiento en recinto y volvi a ser presentado por su autora en 2007 como Proyecto 0028-D-07. El segundo, presentado en 2006, se trata del proyecto de los Diputados Nacionales Augsburger, Sesma, Tate y Di Pollina, registrado como Proyecto 5453-D-06 sobre aborto no punible: rgimen de asistencia, reingresado en 2008 como Proyecto 0451-D-08 sobre Ley Nacional de Asistencia al Aborto no punible. 41 Vase La ley de aborto no punible, al freezer, Pgina 12, 18/11/08. 42 Ley N 2.394, Provincia de La Pampa. 43 Decreto N 155, 17/12/07. 44 Los proyectos son de autora de los legisladores y legisladoras: Diana Maffia y otros (N 1306/08), Gabriela Alegre (N 1305/08), Juan Cabandi y otros (N 921/08) y Pablo Failde y Alicia Bello (N 1475/08) sobre los tres primeros, vase Proponen ampliar la lista de abortos no punibles, La Nacin, 7/8/08; y Buscan evitar barreras al aborto no punible, Pgina 12, 7/7/08. 45 Vase Por una normativa clara, Pgina 12, 4/10/08 y Comenz el debate para reglamentar los abortos no punibles, La Nacin, 4/10/08. 46 Se trata de un proyecto presentado por la Diputada Provincial Lucrecia Aranda (Socialista) por el cual se intenta reglamentar al aborto no punible.
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Los emprendimientos normativos presentados demuestran el reconocimiento de la problemtica desde actores en ambos poderes del Estado nacional y las provincias. Ese reconocimiento ha sido fomentado tambin en el contexto de la intervencin del poder judicial en casos de resultado dispar en los que se requera la prestacin de servicios de aborto no punible que se consideran en la seccin 5 infra. Sin embargo, las iniciativas normativas son dbiles, no han sido acompaadas por polticas pblicas proactivas y sostenidas para hacerlas efectivas y, como consecuencia de ello, la disponibilidad efectiva de servicios de aborto legal resulta extremadamente deficiente. Por un lado, cabe sealar los problemas generados por la brecha de implementacin entre las normas escritas en las jurisdicciones donde existen, y la prctica cotidiana de disponibilidad de servicios de aborto legal y las barreras que obstaculizan el acceso al aborto segn se relata ms adelante. A ello debe sumarse que en las restantes jurisdicciones del pas se carece siquiera de normas y/o de polticas pblicas sobre el tema lo cual contina produciendo serias deficiencias en los servicios de aborto despenalizado y una situacin de desigualdad en materia de acceso a los mismos. En definitiva, ni en las jurisdicciones con algn tipo de regulacin ni en las que no existe ninguna se cumple con la obligacin de establecer claramente servicios disponibles en la red de prestadores pblicos, semipblicos y privados para todas las regiones del pas. Por ltimo, ese contexto se enmarca en el cambio de poltica sobre el tema observado desde la nueva gestin del PNSSPR y las autoridades del Ministerio de Salud de la Nacin que durante el 2008 no han avanzado en la difusin y la implementacin de la Gua Tcnica Nacional ni en otras iniciativas de poltica pblica sobre el tema como consecuencia, quizs, de la falta de percepcin de la importancia del aborto como un problema de salud pblica y de derechos humanos. 47 La situacin en otras dependencias del Estado Nacional tampoco parece diferente ya que no se registran iniciativas de polticas pblicas o reglas desarrolladas por o en coordinacin de las reas especficas para garantizar la disponibilidad de servicios de aborto legal para las nias y adolescentes, las vctimas de violencia sexual, las mujeres discapacitadas, las mujeres indgenas, las mujeres en situacin de prisin, las mujeres pobres, las que viven en reas rurales, y otros grupos vulnerables. A nivel provincial existen slo algunos protocolos que contemplan el tema. 48 Adicionalmente, la falta de supervisin del funcionamiento de los aseguradores y prestadores semi-pblicos (obras sociales y sus efectores) y privados (empresas de medicina prepaga) es otra de las reas en las que las obligaciones estatales de disponibilidad no son satisfechas. Adems, los dficits en el cumplimiento de las obligaciones de disponibilidad de servicios de aborto legal operan en un contexto de obstculos especficos que limitan la accesibilidad a los servicios como resultado de prcticas institucionales e individuales complejas en la aplicacin de las normas del CPN, segn se considera en la seccin 5 infra. 5. La accesibilidad de los servicios de aborto no punible En el prrafo 12 de la Observacin General 14 del Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, ste ha definido la obligacin de accesibilidad como:

Sobre la identificacin de la problemtica del aborto como una cuestin de poltica criminal, vase la entrevista a Graciela Ocaa, Las palabras de la ministra, Pgina 12, 26/12/07, y a Silvina Ramos donde da cuenta del debilitamiento de la poltica de salud sexual y reproductiva de este gobierno, Hay un silenciamiento sobre el tema aborto, Pgina 12, 15/1/09. 48 En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo se cre -por Resolucin N 304/07 del Ministerio de Salud- el Programa Provincial de Salud para la Prevencin de la Violencia Familiar y Sexual y la Asistencia a las Vctimas. Este programa dict el Protocolo de Deteccin y Asistencia a Mujeres Vctimas de Maltrato y el de Aborto No Punible y de Accin ante Vctimas de Violacin. Sobre otras iniciativas provinciales, vase, Crdenas y Tandeter (2008).
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b) Accesibilidad. Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin discriminacin alguna, dentro de la jurisdiccin del Estado Parte. La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas: i) No discriminacin (); ii) Accesibilidad fsica (); iii) Accesibilidad econmica (asequibilidad) (); y iv) Acceso a la informacin (). Por lo tanto, el Estado argentino tiene la obligacin de garantizar que los establecimientos, bienes y servicios de salud sexual y reproductiva sean accesibles a todos y, en particular, que los servicios de atencin del aborto no punible tambin lo sean. La situacin de los servicios de aborto legal representa una gran deuda para el Estado argentino. Los dficits en la accesibilidad a los servicios son resultado de un conjunto de barreras que exigen urgente remocin. Estas barreras pueden clasificarse de diversa forma. Adems, todas ellas interactan reforzando los efectos discriminatorios en la accesibilidad a los servicios de aborto legal. a) Las barreras legales Una de las primeras dificultades para el acceso al aborto legal es la existencia de desacuerdos sobre la constitucionalidad de los permisos y la extensin de los mismos. Es as que en varios planteos judiciales actores que incluyen a operadores jurdicos y profesionales del sistema de salud han cuestionado la procedencia de los requerimientos de mujeres que se encontraban en las situaciones previstas por el CPN. En casos de mujeres embarazadas cuya vida se encontraba en peligro como el de Ana Mara Acevedo o casos de peligro para la salud como C.P. de P.A.K., 49 stas debieron lidiar con la interferencia de un sistema judicial que les neg un derecho o las someti a extendidos procesos para autorizar abortos teraputicos que claramente deban realizarse segn el CPN. Adems, el permiso de aborto en el caso de peligro para la salud ha sido interpretado de forma acotando su alcance al peligro para la salud fsica. Esta prctica desconoce que la mera referencia textual a la salud exige su interpretacin de forma integral, tal como lo han entendido la mayora de nuestros tribunales al definir el derecho a la salud segn la OMS (Gonzlez Vlez, 2008). En otras ocasiones, se ha cuestionado la constitucionalidad y el alcance del permiso de aborto en casos de violacin. As, en primer lugar, mujeres violadas con una discapacidad mental han encontrado oposiciones dentro del sistema judicial o sanitario a la realizacin de abortos segn el inciso 2 del artculo 86. En el 2006, en LMR, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Buenos Aires revirti la sentencia de cmara que haba denegado la autorizacin de un aborto a una joven violada que sufra un retardo mental. Casos similares llegaron a los tribunales superiores de las provincias de Mendoza 50 y Entre Ros, 51 en el 2006 y el 2007, respectivamente, y otra decisin sobre la cuestin fue emitida por una sala del Tribunal de Familia de Baha Blanca que autoriz el aborto a una nia discapacitada mental violada en el 2008. 52 Las objeciones frente al inciso 2 del artculo 86 incluyen tambin su interpretacin restrictiva al considerar que slo comprende a las mujeres violadas que son idiotas o dementes, segn la obsoleta terminologa del CPN.

SCBA, "C. P. d. P., A.K. s/autorizacin", 27/6/05, LLBA, Julio-2005, 629. Sala 1 SCJ de Mendoza, C., S. M. y otros, 22/8/06, La Ley, 2006-E, 171. La Corte Suprema resolvi de igual manera que el tribunal superior de Buenos Aires. 51 S.T Entre Ros, Defensora de P Y.M N (en repr. de persona por nacer) s/ medida cautelar de proteccin de persona, 20/9/07, LL Litoral, noviembre-2007, 1069. 52 Tribunal de Familia de Baha Blanca, S.G.N s/ situacin, 1/10/2008, Causa 30.790.
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En estos casos, se argumenta, sin fundamentacin y con una lectura errnea del texto del artculo, 53 que la permisin slo alcanza a las mujeres violadas que sufren una discapacidad mental. Esta interpretacin restrictiva carece de sustento en el texto de la norma y no puede defenderse ms que con apelaciones a razones eugensicas incompatibles con nuestra Constitucin. El debate jurdico en torno a esta norma se ha desarrollado en la doctrina y muy tangencialmente ha sido considerado en algunos casos recientes. Si bien su consideracin excedera los objetivos de este artculo, 54 es importante sealar que ni la historia del texto ni los principios constitucionales en juego permiten concluir que nuestro sistema institucional autoriza el aborto de la mujer violada que sufre de una discapacidad mental y se lo niega a la que carece de tal imponindole una maternidad forzada por la violencia. 55 En igual sentido, estos actores han intentado oponerse a las nuevas normas administrativas intentan facilitar el acceso al aborto no punible. Durante el 2008, en la ciudad de Buenos Aires, una organizacin pro vida demand la inconstitucionalidad del Protocolo de Atencin de Abortos No Punibles. El caso an pendiente fue rechazado en primera instancia. 56 De esta forma, el acceso a los servicios de aborto legal ha sido dispar para nias o mujeres violadas que carecan de discapacidad mental. En un sentido positivo, cabe recordar que a pesar de las interpretaciones restrictivas que los servicios de salud y la justicia han promovido, algunos fallos recientes se han pronunciado en una direccin opuesta. En el 2007 una jueza de menores 57 autoriz la realizacin de un aborto a una nia violada aplicando el inciso 1 del artculo 86 del CPN. Junto a esta decisin que finalmente no fue aplicada porque la nia tuvo un aborto espontneo es de trascendencia la resolucin de un tribunal de Ro Negro que interpretando correctamente el inciso 2 del artculo 86 autoriz el aborto en un caso de violacin. 58 Si bien los dos antecedentes judiciales reseados han significado, en lo formal, un avance respecto de la jurisprudencia anterior, ellos deben ser evaluados en un contexto en que se reiteran las discusiones judiciales sobre el alcance de los permisos del CPN que no siempre terminan con un resultado positivo, tal como sucedi durante el 2008 en Mendoza con el caso de una nia de 12 aos violada. En esta ocasin a pesar de que su madre solicit el aborto termin desistiendo de l ante las dilaciones y las maniobras intimidatorias de

Este artculo mantiene hoy su redaccin original de 1921. Sin embargo, en 1968 como consecuencia de los desacuerdos sobre el alcance de los permisos previstos en el mismo, el decreto-ley 17.567 incorpor la demanda de gravedad en el peligro mencionado en el inciso 1 y, reform el inciso 2, eliminando la frase o de un atentado al pudor cometido sobre una mujer idiota o demente, y requiriendo que se hubiera iniciado la accin judicial por la violacin y el requisito de que si la vctima fuere una menor o una mujer idiota o demente sera necesario el consentimiento de su representante legal. Estos cambios confirmaron respecto del inciso segundo que la norma estableca una permisin del aborto en caso de violacin y aclaraba la necesidad de representacin legal en el caso de violacin de la mujer idiota o demente o de la mujer menor de edad. Sin embargo, hasta nuestros das contina discutindose cul es el alcance de estos permisos segn se menciona al describir las barreras legales en el acpite 5. Esta reforma vigente durante el gobierno militar que dirigi el pas entre 1968 y 1973 fue dejada sin efecto por el gobierno electo en 1973 que revirti las reformas al CPN hechas por la dictadura anterior. La situacin se reiter en 1976, cuando la ltima dictadura volvi a introducir las mismas reformas que su antecesora en 1968 y esa reforma qued sin efecto nuevamente en 1984 cuando el nuevo gobierno democrtico dej sin efecto las reformas que haba impuesto el Proceso en el CPN. De esta historia, surge con claridad que incluso en las ltimas dos dictaduras que gobernaron al pas la disputa legal sobre la extensin de este permiso del CPN estaba aclarada a favor de la interpretacin que permite el aborto en caso de violacin a toda mujer. 54 Para una revisin de este debate vanse: Faerman (2008) y Ferrante (2009, indito); Bergallo y Ramn Michel (2009, en prensa). 55 Vase Aborto no punible. Declaracin de Juristas, Buenos Aires, 22 de septiembre de 2008. 56 Caso resuelto por el Juez Guillermo Scheiber, juez subrogante del Juzgado N 13 en lo Contencioso administrativo de la ciudad de Buenos Aires. Vase El calvario de una pro vida, Pgina 12, 18/12/08. 57 Trib. Men. N 1 de Mar del Plata, "O., M. V. s/Vctima de abuso sexual ", 14/2/07, LLBA, abril-2007, 333. 58 Juzg. de Inst. N 12 General Roca -Ro Negro-, "Asesora de Menores Penal s/pedido", 31/3/2008, causa 40.871-J12-IA.
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grupos que influyeron en el cambio de opinin de la menor y su familia durante la extendida intervencin de un juez provincial para la autorizacin. 59 Por otra parte, los casos judiciales reseados hasta aqu se desarrollan con frecuencia en torno a planteos de actores conservadores que incluyen incluso a jueces que restringen o deniegan el acceso al aborto con argumentos fundamentados en la proteccin de la vida embrionaria o intrauterina. A esa vida suele reconocrsele el estatus de titularidad de un derecho absoluto que se prioriza llevando a denegar cualquier justificacin para los permisos del CPN. Permisos que por lo dems reflejan la prevalencia que el legislador en 1921 dio al derecho de la mujer cuya vida o salud estn en riesgo o que ha sido vctima de una violacin. 60 Al respecto, es importante destacar que en algunos de los casos que concluyeron con decisiones positivas se perdido en instancias judiciales inferiores, tal como ocurri en las Provincias de Buenos Aires, Mendoza, o Entre Ros. En estos casos los jueces de primera instancia o las cmaras provinciales haban considerado inconstitucional o simplemente inaplicable el artculo 86 fundando tal conclusin en un supuesto derecho constitucional a la vida protegido de forma absoluta que no admitira ningn tipo de ponderacin frente a los derechos de las mujeres embarazadas a la vida, la salud, o el no sufrir una maternidad forzada como consecuencia de una violacin. As con esos argumentos fundamentalizados y otras pautas de exgesis literalista dudosa como la supuesta proteccin absoluta de la vida desde la concepcin en la Convencin Americana de Derechos Humanos o la Convencin de los Derechos del Nio esos tribunales inferiores han producido desconcertantes decisiones carentes de fundamentacin racional. A las barreras sealadas generadas por la incertidumbre, la falta de fundamentacin y el cuestionamiento de la interpretacin jurdica del CPN se agregan los obstculos tambin legales emergentes de la judicializacin indebida de la solicitud de autorizacin para las prcticas de los abortos permitidos y otra serie de restricciones en la implementacin del acceso al aborto tales como la exigencia de grupos interdisciplinarios, comits de tica y mltiples profesionales para constatar la presencia de una situacin de aborto no punible, la demanda de denuncia policial o judicial en caso de violacin, o el absurdo reconocimiento de legitimacin activa 61 a parejas que manifestando su voluntad de adoptar han interferido en procesos legales demorando el aborto en casos de clara permisin. Todas estas barreras legales, judiciales y administrativas generan obstculos y demoras injustificadas en el acceso inmediato a los servicios de aborto legal. Afectan, adems, de forma especial a las mujeres pobres, las nias y adolescentes, y las mujeres discapacitadas que suelen experimentar grandes limitaciones en el acceso a la justicia, es decir, el acceso a la representacin legal necesaria para asegurar resultados en los casos de judicializacin. Por otra parte, estos obstculos legales son intermediados de forma cotidiana por la accin de operadores jurdicos que promueven interpretaciones restrictivas, y autoridades hospitalarias, funcionarios pblicos o profesionales de la salud que ante las condiciones de incertidumbre demoran u obstruyen la prestacin de servicios. En este contexto deben dimensionarse tambin los efectos de la oposicin sostenida, basada en supuestos fundamentos legales, que justificaran la penalizacin total del aborto que se interpone frente a los proyectos de legislacin o regulacin los actores polticos y legisladores que cuestionan la misma constitucionalidad de las permisiones del artculo 86 del CPN utilizan incondicionalmente la objecin de conciencia para negar sus deberes profesionales.
Juzg. N 1 de Familia Mendoza, B., L. A., 16/9/2008, Lexis, N 7004790. Vanse, Polmica en Mendoza: la justicia rechaz el pedido de aborto de una nena de 12 aos que fue violada, Clarn, 16/8/08. 60 Para una revisin de los argumentos jurdicos en juego en el debate vase Bergallo y Ramn Michel (2009, en prensa). 61 As sucedi en el caso de la Ciudad de Baha Blanca citado supra nota 52.
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Frente a este escenario de restricciones al acceso a un derecho reconocido en el cuerpo normativo vigente, ya en el ao 2000, el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en respuesta al informe peridico presentado por la Argentina expres que: Preocupa al Comit que la criminalizacin del aborto disuada a los mdicos de aplicar este procedimiento sin mandato judicial incluso cuando la ley se lo permite (Comit de Derechos Humanos, 2000: prr 14). El Comit procedi a recomendar que se eliminen todos los obstculos al aborto cuando ste no est penalizado por la ley. No obstante, los incumplimientos de estas recomendaciones se mantienen y actualmente el gobierno argentino enfrenta la negociacin de la solucin del caso LMR 62 presentado por las organizaciones de mujeres 63 frente al Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas en las que el Estado nacional ha reconocido su responsabilidad- a travs de un dictamen de la Secretara de Derechos Humanos de la Nacin- por violacin de los derechos de la menor a acceder al aborto legal, estando pendiente el dictamen final del Comit. b) Las barreras econmicas La ausencia de regulaciones que exijan la cobertura de los servicios de aborto legal y su inclusin en el Plan Mdico Obligatorio determina la restriccin en el acceso econmico para todas las mujeres dentro de los tres sub-sistemas de salud. Esta situacin afecta desproporcionadamente a las mujeres ms pobres y a las adolescentes ya que las de mayores recursos podrn acceder a un aborto seguro en clnicas privadas asumiendo el costo. Solo puede recogerse aqu como un avance muy menor en sentido positivo que algunos de los proyectos de ley o regulaciones sanitarias comentados ms arriba exigen la cobertura de los servicios. Otro dato positivo en ese sentido lo representa la decisin en el caso N. de Z. c/ Famyl S.A. 64 en el que la Corte Suprema resolvi durante el 2008 que una empresa de medicina prepaga deba cubrir los gastos de la extirpacin del tero de una mujer resultante de un aborto incompleto. Esta decisin es relevante ya que aclara el deber de los efectores de salud de los subsistemas privado y semi-pblico de atender y cubrir los costos de las complicaciones post-aborto. c) Las barreras de informacin El deber de accesibilidad exige la produccin de informacin sobre los servicios de aborto en distintos niveles. Por un lado, esa obligacin demanda generar informacin sobre la accesibilidad a los subsidios y beneficios sobre los servicios. Por otro lado, tambin requiere producir datos sobre el funcionamiento del sistema de prestacin de servicios. La elaboracin de informacin de ambos tipos contina siendo una deuda de la gestin de los servicios de salud para acceder al aborto permitido por la ley. Ni el Estado Nacional ni los estados provinciales generan ningn tipo de informacin oficial sobre la demanda de servicios de abortos no punibles ni las condiciones de prestacin de los mismos cuando ellos efectivamente son provistos. En su funcin supervisora de la prestacin privada o semi-pblica de servicios de salud, el Estado Nacional y las provincias tampoco producen
SCBA R., L. M., 31/7/06, LLBA, Agosto- 2006, 895. El caso es sobre el pedido de autorizacin para que se interrumpa el embarazo de una nia discapacitada mental violada de Guernica, Provincia de Buenos Aires, en junio de 2006. Vase El costo de no cumplir con el Cdigo Penal, Pgina 12, 26/11/07. 63 El Instituto de Gnero, Derecho y Desarrollo (INSGENAR), de Rosario, la Asociacin Catlicas por el Derecho a Decidir, de Crdoba, y el Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM). 64 Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallo N. 289. XLIII, 9/11/08.
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informacin o la monitorean sobre la prestacin de los servicios de aborto legal por terceros. En igual sentido, no existe informacin disponible sobre el funcionamiento del seguro de salud en la cobertura de los abortos legales ni se producen datos sobre los centros de atencin del sistema sanitario que prestan servicios de aborto legal, la asignacin de personal adecuado y capacitado para la prestacin de esos servicios, o la existencia de medios tcnicos apropiados para la realizacin de los abortos de forma segura e higinica, entre otros. Por otra parte, las barreras de informacin incluyen las limitaciones en el alcance de la informacin sobre aborto no punible que es incluida en la consejera sobre salud sexual y reproductiva y en los mbitos de suministro de informacin y educacin sexual. En estos casos la falta de aseguramiento de la provisin de informacin completa sumada a situaciones intencionales de ocultamiento, deformacin o censura en los mbitos de prestacin de servicios de informacin en la que sta debera incluirse, representa otro incumplimiento de la obligacin de garantizar el acceso a los servicios. Como en el caso de las barreras mencionadas anteriormente, es de esperar que los obstculos en la accesibilidad de informacin sobre los servicios de aborto no punible afecten de forma especial a las mujeres ms pobres, a las adolescentes, a las mujeres rurales, las discapacitadas y las mujeres de poblaciones indgenas. d) Las barreras geogrficas La obligacin de prestar servicios de aborto no punible supone la garanta de disponibilidad y accesibilidad a dichos servicios en todo el territorio del pas con especial cuidado de las zonas rurales y las poblaciones aisladas geogrficamente. Ello requiere el despliegue de acciones para favorecer el acceso de la poblacin ms marginada geogrficamente entre las cuales se ha recomendado, por ejemplo, la organizacin de brigadas educativas y de apoyo en lderes comunitarias para mejorar la captacin de los casos de mujeres que requieren la prestacin del servicio (IPPF/RHO, 2008). No se conocen iniciativas de ningn tipo especialmente referidas a abordar esta problemtica por lo que sta tambin parece ser una cuestin pendiente que requerir atencin en la agenda de trabajo de las polticas pblicas de aborto no punible. 6. La aceptabilidad de los servicios de aborto no punible En la Observacin General 14, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales define la aceptabilidad como el tercer elemento esencial del derecho a la salud: c) Aceptabilidad. Todos los establecimientos, bienes y servicios de salud debern ser respetuosos de la tica mdica y culturalmente apropiados, es decir respetuosos de la cultura de las personas, las minoras, los pueblos y las comunidades, a la par que sensibles a los requisitos del gnero y el ciclo de vida, y debern estar concebidos para respetar la confidencialidad y mejorar el estado de salud de las personas de que se trate. Este aspecto del derecho a la salud alude al contexto en que las personas lo ejercen y exige la incorporacin de condicionamientos ticos y culturales frente al bienestar fsico y mental. A tal fin, el derecho internacional de los derechos humanos ha desarrollado un conjunto de criterios en torno al respeto de la integridad de las personas, con independencia de su contexto cultural y social. En ese mbito, la aceptabilidad del derecho a la salud implica especialmente la obligacin de respeto del derecho a la autonoma reproductiva, el derecho de 15

tomar decisiones sin injerencias ajenas, y a la confidencialidad de la informacin sobre la salud sexual y reproductiva de las personas. Adems, el respeto a la autonoma reproductiva resultar aceptable cuando se preste debida atencin a las situaciones particulares de grupos vulnerables. Sin embargo, la revisin de la aceptabilidad de los servicios de aborto no punibles en nuestro pas sugiere un grave dficit del rol desempeado por el Estado argentino a la hora de cumplir los deberes emergentes del derecho a la salud en este contexto. En las polticas de salud sexual y reproductiva, con la excepcin de la Gua Tcnica y algunas previsiones de las cuatro normas provinciales sobre atencin de los abortos no punibles y la atencin de la violencia sexual, no hay seales del desarrollo de acciones especficas para la prestacin de los servicios de aborto respetuosos de la autonoma reproductiva de mujeres de grupos vulnerables. Las carencias de abordajes particularizados ya han sido mencionadas en los puntos anteriores, pero cabe recordar aqu que se encuentra pendiente el fortalecimiento y la coordinacin de polticas especficamente orientadas a garantizar el acceso al aborto legal de nias y adolescentes y de las mujeres discapacitadas. En ambos casos, resulta necesario reforzar y coordinar las iniciativas en marcha sobre la salud de las mujeres adolescentes y discapacitadas con las propuestas dirigidas a que en los casos de aborto no punible se regule la injerencia de los padres, tutores o representantes; se creen mecanismos que garanticen sus derechos a ser escuchadas; y se establezcan instancias para la resolucin de discrepancias entre los representantes y las adolescentes o mujeres discapacitadas, cuando no existiera acuerdo sobre la decisin de aborto. Si bien el trabajo con adolescentes y con personas discapacitadas ha ido adquiriendo un desarrollo progresivo en los espacios institucionales del Estado, todava est pendiente que dicho trabajo se extienda coordinadamente a la intervencin en la garanta de derechos de las nias y adolescentes y las mujeres discapacitadas para la prestacin de los servicios de atencin de los abortos no punibles en condiciones de aceptabilidad dado que los casos que han tomado estado pblico demuestran gran improvisacin, incertidumbre y cuando no, negligencia de los actores involucrados para procesar los casos de nias y adolescentes violadas. Desde el ao 2006 se han conocido varios casos en los que nias o adolescentes violadas, en algunos casos con discapacidades mentales, han enfrentando junto a sus madres y familiares procesos judiciales exigidos indebidamente. Estos procesos son el resultado de la ausencia de polticas especficas que anticipen el tratamiento de los servicios de aborto legal para poblaciones que demandan cuidados especficos como las nias, adolescentes y las mujeres discapacitadas. 7. La calidad de los servicios de aborto no punible Al definir la calidad como factor esencial del derecho a la salud, la Observacin General 14 en su prrafo 12, del Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales afirma: d) Calidad. Adems de aceptables desde el punto de vista cultural, los establecimientos, bienes y servicios de salud debern ser tambin apropiados desde el punto de vista cientfico y mdico y ser de buena calidad. Ello requiere, entre otras cosas, personal mdico capacitado, medicamentos y equipo hospitalario cientficamente aprobados y en buen estado, agua limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas. No resulta extrao encontrar que en el contexto de la precariedad de las iniciativas existentes y la ausencia de polticas pblicas integrales, la preocupacin por la calidad de los servicios de aborto no punible parece ocupar un segundo plano. 16

Adems de la capacidad resolutiva de los servicios y de cuestiones tcnicas relativas a las buenas prcticas mdicas, la demanda de calidad de los servicios exige tambin que stos respeten los principios ticos que guan la prctica mdica 65 y que se elaboren estndares para evaluar su calidad. Por ejemplo, un estndar de calidad debera exigir que las opciones de los distintos procedimientos tcnicos disponibles se pongan a consideracin de las mujeres y que los profesionales estuvieran adecuadamente capacitados para prestar una atencin sensible a la situacin y a las necesidades de cada usuaria. Por otro lado, dada la extensin de la prctica profesional de la objecin de conciencia en la prestacin de los servicios de aborto, sta debera estar regulada para que no obstruya la garanta de acceder a esa prestacin. Adicionalmente, la calidad de los servicios debera ser motivo de evaluacin continua y por ello, la poltica pblica debera incluir la produccin de indicadores sobre su desempeo y calidad, de forma tal de alimentar un sistema de vigilancia, control y monitoreo, otro de los componentes esenciales de la garanta de la calidad. Finalmente, la creacin de instancias de participacin y articulacin con las organizaciones comunitarias y de la sociedad civil podra representar una contribucin significativa al monitoreo y rendicin de cuentas de las polticas pblicas. Las protocolizaciones de la prctica de abortos no punibles mencionadas en la seccin 4. indican un avance relativo en materia de resguardos de la calidad de las prestaciones. Cabe resaltar que slo la Gua Tcnica Nacional, incorpora la preocupacin expresa por los modelos de atencin integral con estndares de calidad que incluyen el respeto de los principios ticos en la prestacin de los servicios; opciones tcnicas para la realizacin de los abortos con el menor nivel de complejidad posible para cada caso; la disponibilidad de profesionales capacitados; la atencin de calidad y sensible de los profesionales de la salud frente a las mujeres que requieren los servicios. Los otros protocolos slo consideran los estndares de calidad en trminos generales, e incluyen referencias breves a la objecin de conciencia. Las iniciativas para abordar los aspectos relativos a la calidad de los servicios y sus prestaciones son todava incompletas al tiempo que presentan algunas deficiencias. Por ejemplo, en la mayor parte de los servicios de salud pblicos de la Argentina, la atencin del aborto no punible al igual que la atencin de las complicaciones de abortos 66 que en la Argentina representan la segunda causa de egresos obsttricos luego del parto en los establecimientos de salud pblicos- no respeta el deber de ofrecer las opciones de tratamientos acorde a la mejor evidencia disponible. Por el contrario, se contina utilizando el legrado para realizar los abortos y/o para atender un aborto incompleto toda vez que la aspiracin manual endouterina 67 , est indicada y su seguridad y costo-efectividad ha sido ampliamente probada (Kestler, 2005). En esta misma lnea, tampoco se ha avanzado en la utilizacin de medicamentos para inducir el aborto 68 cuya seguridad y costo-efectividad tambin han sido cientficamente comprobadas. Estos medicamentos, incluidos desde 2005 en la Lista de Medicamentos Esenciales de la OMS (OMS, 2007) permiten intervenciones seguras, de bajo costo para los servicios, a la vez que amplan el rango de opciones disponibles para las mujeres.
Vase, FIGO, Code of Ethics, Professional and Ethical Responsibilities Concerning Sexual and Reproductive Rights. Se asume como complicacin de un aborto a todas aquellas causas que requirieron la internacin en un servicio de salud, independiente de si puso o no en riesgo la salud o la vida de la mujer. La nica informacin disponible en el pas proviene de la sistematizacin que realiza la Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud del Ministerio de Salud de la Nacin sobre datos de establecimientos pblicos. En el 2005, sin Salta y Tucumn, se reportan 68869 mujeres egresadas de los hospitales por complicaciones de aborto, cifra similar a la del 2000. (Ministerio de Salud de la Nacin, 2007). 67 La aspiracin manual endouterina es ampliamente utilizada hace ms de 30 aos. Involucra la evacuacin del contenido uterino a travs de una cnula plstica (Organizacin Mundial de la Salud, 2003). 68 Se hace referencia particularmente a la mifepristona y el misoprostol, incluidos como opciones en Aborto Sin Riesgos: Gua tcnica y de polticas para Sistemas de Salud de la Organizacin Mundial de la Salud. Slo la segunda est disponible en Argentina, con indicacin para afecciones gstricas, a pesar de la evidencia cientfica internacional que apoya los beneficios de su utilizacin en obstetricia.
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La obligacin de prestar el servicio con estndares de calidad tambin requiere asegurar los niveles de complejidad y capacidad resolutiva necesarios para garantizar la atencin en tiempo oportuno y con la infraestructura y recursos humanos para tratar posibles complicaciones o efectuar las referencias necesarias para garantizar la atencin de las poblaciones alejadas o atender complicaciones que superen la capacidad resolutiva del centro en cuestin. Poco parece haberse avanzado en este sentido y no existe evidencia de las prcticas de referencia y coordinacin entre los distintos niveles (Ramos et al, 2004:94). En esta lnea, en el caso de las muertes por complicaciones de abortos inseguros, el hecho de que, segn muestran algunos estudios, las mujeres que ingresan a los servicios por esta causa lo hacen en un estado fsico-clnico que no compromete irreversiblemente su sobrevivencia, evidencia la inadecuada capacidad resolutiva y la deficiente calidad de atencin de los servicios pblicos para asistir a estas mujeres y evitar sus muertes (Ministerio de Salud y Accin Social, 1989; Ramos et al., 2007). Las muertes maternas atribuibles a una deficiente calidad de la atencin, incluidas las muertes por complicaciones de aborto, fueron extensamente documentadas en un estudio reciente donde se observ que las mujeres tienen 10 veces ms riesgo de morir en aquellas instituciones que atienden menos de 1.500 partos, considerando este nmero como proxy de la presencia de especialistas de guardia, banco de sangre y formacin de residentes. En ese mismo estudio se document que las familias de las mujeres con complicaciones de aborto reportaron demoras en la decisin de buscar atencin dado el temor de ser estigmatizadas en los servicios, as como tambin demoras en la identificacin de la gravedad de la complicacin por parte de los servicios de salud (Ramos et al., 2004). Sobre la formacin tcnica de los profesionales, si bien se han desarrollado algunas capacitaciones en el marco de la iniciativa de mejoramiento de la atencin post aborto puesta en marcha en 2007 y que continuara en la actual gestin del ministerio, todava la formacin especializada de los profesionales enfrenta varias carencias, tanto en los aspectos tcnicos como de su abordaje integral. A menudo, los profesionales del sistema de salud muestran desconocimiento de las normativas vigentes, y actitudes prejuiciosas, estereotipadas, y estigmatizantes de las mujeres que solicitan un aborto incluso en los casos en los que est permitido. La ausencia de acciones de capacitacin para promover la eliminacin de estas prcticas resulta otra de las cuestiones pendientes de la calidad de los servicios de aborto. Segn un estudio realizado por la Direccin de Maternidad e Infancia del Ministerio de Salud en el ao 2004, 9% de las maternidades del pas que respondieron la encuesta indicaron que realizaban los legrados sin anestesia, indicador inequvoco de la violencia institucional a la que se enfrentan las mujeres en situacin de aborto (Lomuto y Nigri, 2004). Complementariamente, un estudio realizado por el Instituto de Gnero, Derecho y Desarrollo (INSGENAR) tambin report violaciones a partir de un relevamiento cualitativo de testimonios de mujeres en situacin de exclusin atendidas en los hospitales de Rosario. Algunos de los testimonios relevados son elocuentes si saben que te hiciste un aborto te hacen el raspaje en carne viva y no querida ahora aguntatela, mam. Mir, ahora vienen ac quieren que no les duela (Chiarotti et al., 2003:33;34). Tambin alcanza niveles alarmantes la sub-regulacin y el monitoreo del ejercicio de la objecin de conciencia. Si bien no existen estudios que den cuenta del funcionamiento de la prctica de objecin, basta mencionar como ejemplo que en dos de los casos judicializados recientemente, a pesar de contarse con decisiones de los tribunales superiores de las provincias de Mendoza y Entre Ros autorizando el aborto a menores discapacitadas mentales violadas, no fue posible encontrar un mdico en el sistema sanitario pblico de ambas provincias que prestara el servicio. Peor an, en el caso de la Provincia de Entre Ros, no fue posible encontrar un solo mdico del sistema de salud pblico o privado que objetora la prctica y el aborto fue practicado en otra provincia del pas.

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Por ltimo, tambin cabe resaltar entre los incumplimientos de la obligacin de calidad de la prestacin de los servicios de aborto legal, la inexistencia de iniciativas para la evaluacin continua en la forma de produccin de informacin e investigaciones que aborden las condiciones de calidad en la prestacin de los servicios, el desempeo profesional, y la experiencia de las mujeres usuarias. Estas falencias resultan ms preocupantes cuando se observa que ninguna de las regulaciones recientes contempla previsiones para la evaluacin de la calidad de los servicios, la produccin de informacin e investigaciones y espacios para el monitoreo y control interno y externo de los servicios, tal como recomienda la gua Aborto Sin Riesgos: Gua tcnica y de polticas para Sistemas de Salud (OMS, 2003). En un estudio sobre cobertura y caractersticas de la notificacin de los egresos de establecimientos oficiales, realizado en el ao 2005 a solicitud del Ministerio de Salud de la Nacin, se estim que la notificacin de los egresos hospitalarios por causa en el sistema informacin de ese ministerio presenta estndares deficientes. Por un lado, las instituciones de los subsectores privado y de obras sociales no tienen ninguna obligacin de notificar esos eventos y, por el otro, el nivel de notificacin de los recursos y produccin alcanza el 40% entre los establecimientos del subsector pblico (CEDES, 2007). Adicionalmente, en ese estudio se observ que el 80% de las causas bsicas de muerte de embarazos terminados en aborto correspondieron a abortos sin especificar cuando el estndar internacional aceptado causas mal definidas es de 15% (Ministerio de Salud y Accin Social, 1992b y 1996b citado en Ramos et al., 1998). 8. Otros problemas vinculados al aborto Entre las situaciones de potencial vulneracin de los derechos de las mujeres, debe considerarse la atencin de las complicaciones de aborto. Esta preocupacin ha dado origen a la "Gua para el Mejoramiento de la Atencin Post Aborto", del Ministro de Salud de la Nacin en 2005 que procura contribuir a disminuir la morbimortalidad materna y a mejorar la calidad de atencin de las mujeres que ingresan con complicaciones de abortos, proponiendo un modelo integral para la atencin de la urgencia y la consejera en salud sexual y reproductiva previa al alta mdica. Esta gua enfatiza la provisin de los servicios desde una perspectiva de derechos, incluye la tcnica, cuidado del material y ventajas de la aspiracin manual endouterina frente al legrado, el tratamiento del dolor y las opciones anticonceptivas para las mujeres que desean posponer o evitar un nuevo embarazo. Durante los dos ltimos aos el Ministerio ha llevado adelante capacitaciones a referentes y equipos de salud y ha provisto de insumos a las provincias. An as, la aplicacin del modelo propuesto es desigual y est condicionado a las discrecionalidades y opiniones de los funcionarios pblicos. Otro aspecto fundamental que debe considerarse para comprender cabalmente la vulneracin de derechos de las mujeres reside en las dinmicas en las que opera la penalizacin prevista en el artculo 85 del CPN. Segn los datos disponibles sobre egresos hospitalarios para el ao 2005, 68869 mujeres recibieron atencin en hospitales pblicos por abortos incompletos (Ministerio de Salud de la Nacin, 2007). Este nmero junto a las estimaciones de abortos realizados de forma clandestina referidas en el punto 4., sugiere que la capacidad disuasoria de la penalizacin es baja o directamente nula y solo sirve para extender la inseguridad de la prctica que implica, adems, un riesgo de muerte para las mujeres ms pobres de nuestra sociedad. Como es sabido, la norma de penalizacin del aborto opera, tambin, en un contexto en el que la persecucin judicial y policial del delito tampoco es de trascendencia. Si bien no hay reportes oficiales sobre el tema, esa conclusin se desprende de la significativa diferencia observable entre las cifras del aborto clandestino y las de mujeres encarceladas por el delito de aborto. Por lo tanto, la reticencia a reformar la actual regla de penalizacin a pesar de su comprobada ineficacia es otro reflejo ms del doble estndar en el que opera el control del cuerpo de las mujeres ejercido a travs de la criminalizacin del aborto. 19

Uno de los mecanismos que histricamente ha funcionado para reducir la aplicacin concreta de la fuerza del derecho penal en las mujeres que se han practicado un aborto en la clandestinidad, ha sido la anulacin procesal frente a la autoincriminacin, por un lado, o la violacin del deber de proteccin del secreto de los profesionales de la salud frente a la mujer, por otra parte. Esta jurisprudencia es abundante y dispar y su anlisis escapara al objetivo de este acpite. Sin embargo, cabe mencionar que en este ltimo caso respecto del secreto profesional, en varias jurisdicciones del pas los tribunales han resuelto que el deber de confidencialidad conlleva la anulacin de un proceso iniciado con su violacin. Esta interpretacin del secreto profesional, cuestin de competencia regulatoria provincial, no es uniforme en todas las jurisdicciones y, en algunos casos ha dado lugar en los ltimos tiempos a sentencias que revertan la interpretacin del deber de secreto profesional que databan en la dcada del sesenta como la famosa decisin en el plenario Natividad Fras vigente en el territorio de la ciudad de Buenos Aires. 69 Como consecuencia de ello, la situacin jurdica de las mujeres en casos de abortos clandestinos puede sintetizarse como sigue. Cuando las mujeres ingresan a los establecimientos pblicos del sistema de salud por abortos incompletos, en algunos servicios del pas se realiza la denuncia policial, la cual en ciertas circunstancias deriva en un proceso judicial contra la mujer. Las prcticas de denuncia varan entre jurisdicciones y al interior de las mismas y no existen datos oficiales o investigaciones que revelen la dimensin del fenmeno de denuncia ni las experiencias de las mujeres que las sufren. Si bien desde algunos mbitos 70 se ha instado a los mdicos a no denunciar a las mujeres que concurren a hospitales pblicos con secuelas de abortos mal realizados, haciendo valer el secreto mdico por sobre la obligacin de los funcionarios pblicos de denunciar todos los delitos que lleguen a su conocimiento, precisamente porque est en juego la salud de las mujeres, 71 es frecuente que el personal hospitalario dude de la legalidad de esta interpretacin y ante la duda o la errnea comprensin del derecho avance en la denuncia. En esta lnea, un estudio de 2001 mostr que el 60% de los profesionales consultados estaba de acuerdo con realizar la denuncia policial frente al 34,3% que estaba en desacuerdo (Ramos et al., 2001). Por otra parte, en una investigacin reciente llevada adelante frente a los Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instruccin de Capital Federal se reportaron 760 denuncias contra mujeres por el delito de aborto realizadas entre enero de 1994 y noviembre de 2007. 72 En la jurisprudencia, como se ha referido ms arriba, la situacin es dispar entre jurisdicciones. En los tribunales nacionales con competencia penal en la Ciudad de Buenos Aires es reconocido el plenario en el caso citado Natividad Fras. 73 No obstante resulta preocupante que en la misma jurisdiccin se ha generado en los ltimos aos una jurisprudencia disidente en casos como la sentencia emitida en G. N. 74 en la cual se ha pretendido revertir la aplicacin de la decisin plenaria de 1966, imponiendo un retroceso a las interpretaciones anteriores a la dcada del sesenta.
Plenario C. Crim. y Corr. de la Cap. Fed, Natividad Fras, 26/8/1966, J.A. 1966, V, 69. Vanse las declaraciones de Miguel ngel Capiello, Ministro de Salud de la provincia de Santa Fe, Santa Fe: alientan no denunciar abortos, La Nacin, 28/1/09, y Puso el grito en el cielo, Rosario 12, 6 /11/08. 71 Un fallo importante en la direccin contraria fue el de la Corte Suprema de Santa Fe en 1998 que fall a favor de la mdica que haba denunciado a una mujer. CS de Santa Fe, I.M., 8/1998, LA LEY, 1998-F, 547. 72 Documento de Trabajo del Proyecto Aportes a favor de la despenalizacin del aborto en Argentina, CEDES, GJG, Buenos Aires, 2008. 73 La reconstruccin del holding de este caso es compleja dado que se trata de varios votos individuales, pero, en sntesis, la mayora entendi que la violacin de secreto profesional implicaba la nulidad de la causa penal contra la paciente aunque la denuncia contra los coautores, instigadores o cmplices del aborto era admisible. 74 Sala VII C. Crim. y Corr. de la Cap. Fed., G. N, 17/4/07, causa N 30.739, en sitio web Diario Judicial, 27/4/07, consultado el 29/8/07.
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9. Los actores polticos y el aborto En el campo del debate social y la lucha poltica sobre el acceso al aborto seguro, varios actores han cobrado relevancia en la historia poltica reciente. Precisamente uno de los rasgos centrales de ese proceso ha sido la cada vez ms marcada pluralidad de actores que intervienen en la escena para hablar de este problema y promover cambios con vistas a mejorar la situacin de las mujeres. En este escenario se destaca sin duda el movimiento de mujeres y, en l, los grupos feministas, ambos usinas de ideas y acciones. Pero tambin se han sumado legisladores/as, dirigentes sindicales, organizaciones juveniles, expresiones de la cultura, comunicadores sociales y profesionales de la salud. En esta historia tambin se observa una diversidad de instrumentos utilizados en la accin poltica: declaraciones, solicitadas, consensos de expertos, programas, materiales de difusin, campaas, conmemoraciones, presentaciones judiciales, manifestaciones pblicas, encuentros de mujeres, leyes, compromisos internacionales, entre otros. Los actores e instrumentos de accin poltica que intervinieron en el tema del acceso a la anticoncepcin tambin lo han hecho en el caso del aborto, aunque con una magnitud algo menor. Para los actores sociales y polticos, sin duda las dificultades para fijar posicin pblica sobre el aborto son mayores, a pesar de ser una prctica que miles de mujeres y varones de esta sociedad resuelven moralmente en forma cotidiana (Petracci y Ramos, 2006). De todos modos, mirado en perspectiva histrica, se observa en la actualidad una situacin en la que la ecuacin parece haberse invertido y as, son muchos menos los que no sienten la responsabilidad ciudadana de opinar pblicamente sobre el tema o quienes no tienen ms remedio que hacerlo. Si bien el acceso al aborto legal y seguro fue una reivindicacin del movimiento de mujeres desde la recuperacin de la democracia (los encuentros nacionales de mujeres, espacios privilegiados del debate interno del movimiento desde hace ms de veinte aos), fue la reforma constitucional de 1994 la que dio al tema una prensa impensada y al movimiento de mujeres una visibilidad mayor, as como una experiencia poltica de alianzas y confrontaciones que hasta ese momento no haba tenido (CEDES en CELS, 2003 y Ramos et al., 1998). El proceso alrededor de la reforma constitucional contribuy a colocar el tema del aborto en la escena poltica. En ese escenario el movimiento de mujeres actu defensivamente, pero ese episodio le sirvi para fortalecer su lugar como actor poltico. Esta experiencia poltica, sumada a la fuerza que el movimiento internacional de mujeres estaba demostrando con la movilizacin y las conquistas alcanzadas en las conferencias de Naciones Unidas durante la segunda mitad de los noventa Cairo y Beijing, fundamentalmente, fortalecieron interna y externamente las capacidades de los grupos de mujeres. Los profesionales de la salud tambin resultaron un actor clave en el proceso de debate social sobre el aborto. Su papel descansa en la legitimidad que tienen como comunidad cientfica y profesional con peso decisivo en el debate, el diseo y la aplicacin de normas legales que regulan la prctica del aborto y tambin porque los mdicos tienen legal, normativa, social y culturalmente adjudicada una autoridad experta para intervenir en salud y enfermedad. El nico estudio disponible sobre las opiniones de los gineclogos/as y obstetras se llev a cabo a fines de la dcada de los noventa (Ramos et al., 2001). En este estudio se relevaron las opiniones de profesionales de la salud de estas especialidades que se desempean en los establecimientos pblicos de la ciudad de Buenos Aires y del Gran Buenos Aires sobre diversos temas centrales de la agenda de la salud reproductiva: anticoncepcin, aborto y derechos sexuales y reproductivos. Con respecto al tema del aborto, la mayora de los profesionales consultados opin que el aborto es un problema de salud pblica de gran relevancia (78%); que los mdicos deben proveer abortos cuando no son ilegales (73,5%); que no se debe 21

penalizar el aborto practicado para salvar la vida de una mujer (86,7%), o en los casos de violacin (83,3%) o malformacin fetal (82,2%), decisin autnoma de la mujer (40%), que la despenalizacin del aborto es una estrategia adecuada para reducir la mortalidad materna (79%), y que los hospitales pblicos deberan realizar los abortos no punibles (73%). En el marco del proyecto Hacia el acceso al aborto no punible se realiz un estudio para relevar las opiniones de los miembros de dos sociedades cientficas que nuclean mdicos tocogineclogos. 75 La encuesta auto-administrada abordaba diversos temas, entre ellos, la condicin legal del aborto, el aborto no punible y la experiencia profesional con casos de aborto no punible. Segn sus resultados, el 77% de los consultados estuvo de acuerdo con la despenalizacin del aborto en la Argentina, entendida como que una mujer no vaya presa por realizarse un aborto; 93% se manifest de acuerdo con que las instituciones deben garantizar la prctica de aborto no punible, el 83 % acord con que toda mujer violada, no slo la mujer discapacitada mental tiene derecho al aborto y el 92 % acord con que el embarazo producto de violacin comparta un riesgo para salud psquica de la mujer. Por ltimo, 81% acord que la despenalizacin del aborto es una estrategia adecuada para reducir la mortalidad materna. Respecto del lugar del aborto en la agenda pblica y poltica, pueden observarse signos positivos de avances que pueden sintetizarse en los siguientes puntos: La conformacin y el sostenimiento, desde el ao 2005 hasta la fecha, de un frente de ms de 239 organizaciones no gubernamentales que adhieren a la Campaa Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito (www.abortolegal.com.ar). La visibilidad permanente del tema en los medios de comunicacin y el espacio ganado en los medios por voces que apoyan esta reivindicacin (Petracci, 2004 y Carbajal, 2009, en prensa). La sociedad, que capilarmente reivindica el acceso a la interrupcin voluntaria del embarazo. Los profesionales mdicos, que aparecen pblicamente mucho ms que antes como voces legitimadas para opinar sobre este tema 76 . La opinin pblica, que muestra un consistente mayoritario consenso a favor de la despenalizacin del aborto. Ahora bien, cules han sido las estrategias de incidencia del movimiento de mujeres que han contribuido con un peso relativo difcil de mensurar a impulsar estos avances? Sin duda la diversificacin de actores con voz en el debate y de instrumentos de accin poltica han sido estrategias clave de la accin poltica del movimiento de mujeres. Para el debate poltico, no parece ser lo mismo que la reivindicacin del acceso al aborto seguro sea presentada exclusivamente en el discurso de los grupos de mujeres, que lo sea tambin aunque de diversas maneras- en los discursos de otros actores sociales. Tambin ha sido eficaz un discurso basado en la construccin del aborto como un problema de salud pblica y de justicia social. Y este sentido, las evidencias arman el discurso por s solas: un problema de salud pblica, porque las complicaciones de abortos inseguros son la primera causa de muertes maternas y as lo han sido en los ltimos veinte aos en la Argentina. En este caso, la evidencia cientfica (magnitud de la prctica del aborto, egresos hospitalarios por complicaciones de abortos y efectos de los abortos inseguros sobre la morbimortalidad materna) ha tenido un papel esclarecedor y argumentativo clave (FISA, 2007). Un problema de justicia social, porque son las mujeres
SAEGRE y SAGIJ. El 67 % de los respondentes eran mdicos y el 33 % restante bioqumicos/as, trabajadores/as sociales, obsttricas, psiclogos/as y de otras profesiones. 76 Vanse al respecto las declaraciones del Dr. Barbato en El mdico debe atender, Pgina 12, 9/11/08; del Dr. Taranto en Una luz roja ignorada, Pgina 12, 22/9/08; y del Dr. Sebastiani en Alerta y polmica: usan un antiinflamatorio para abortar, Clarn, 30/3/08 y Para bajar la primera causa de muertes maternas del pas, Pgina 12, 9/5/05.
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ms vulnerables de la sociedad las que sufren las consecuencias ms negativas de la ilegalidad del aborto, y tienen que recurrir a procedimientos inseguros que ponen en riesgo su salud y su vida. Sin embargo, a pesar de estos signos positivos para la agenda democrtica, los sectores conservadores, mayoritariamente ligados a la Iglesia Catlica recrean permanentemente los cuestionamientos a estos avances en polticas y legislacin. Entre las acciones emprendidas se incluyen los pedidos de inconstitucionalidad del PNSSPR, la difusin de informacin deliberadamente errnea sobre los efectos de algunos mtodos anticonceptivos como la AHE, los recursos de amparo que frenaron el acceso al aborto a mujeres en las situaciones contempladas en el CPN, entre otras. En este contexto, nuevas formas de accin y nuevos argumentos deben ser pensados y traducidos al lenguaje de la accin poltica, de tal manera de seguir consolidando los avances alcanzados y promover la necesaria ampliacin del horizonte de los derechos sexuales y reproductivos, derechos intrnsecamente ligados a la libertad de las mujeres y a su capacidad de integracin plena en la vida social y poltica de nuestro pas. Conclusiones En este artculo hemos revisado la situacin de las garantas de los derechos sexuales y reproductivos en la Argentina a travs de un foco especial, el acceso al aborto no punible. Nos animaron las evidencias y la conviccin de que la falta de acceso al aborto permitido por la ley constituye una de las violaciones de los derechos humanos de las mujeres ms flagrantes en nuestro pas. Sin embargo, un diagnstico comprehensivo de la situacin implica mirar el escenario de los derechos sexuales y reproductivos en perspectiva histrica. En esa lnea, pueden resaltarse algunos avances y lecciones de la historia reciente que resultan positivos y alentadores. La primera leccin es que en la Argentina existe una verdadera tradicin de activismo poltico sobre la salud y los derechos sexuales y reproductivos. El movimiento de mujeres tiene un lugar y una voz instalados en el escenario poltico y una presencia capilar y siempre activa en espacios muy diversos de la sociedad. Si bien este activismo no implica una garanta absoluta para la consolidacin y ampliacin de estos derechos en los mbitos de la justicia, la legislacin, las polticas pblicas y el debate social, resulta una usina de iniciativas, argumentos y acciones de incidencia con la persistencia y el compromiso poltico necesarios para que esos procesos avancen. Tambin debe reconocerse que el Estado, en sus diversas manifestaciones institucionales, est aggiornndose y sintonizando con lo que en la sociedad viene sucediendo hace muchas dcadas: las mujeres y los varones de nuestra sociedad tienen prcticas sexuales y reproductivas que no se han regido por los marcos normativos (usaban mtodos anticonceptivos cuando estaban prohibidos e interrumpan y siguen interrumpiendo un embarazo a pesar de que el aborto est tipificado como un delito). Tambin va lentamente sintonizando no slo con lo que la sociedad hace, sino tambin con lo que ella opina respecto de los temas centrales de este campo, tal como lo muestra la evidencia sobre opinin pblica disponible (Petracci 2004 y 2007). 77 En ese sentido, los cambios habidos en el Estado en los ltimos aos, en particular en la poltica
Todos los estudios concluyen que la gran mayora de la poblacin expresa un acuerdo contundente con los derechos que el Estado debe respetar y garantizar a travs de una poltica pblica de salud sexual y reproductiva: que mujeres y varones tengan la posibilidad de decidir libremente cuntos hijos tener y cundo. Sobre la despenalizacin del aborto el acuerdo se ubica entre el 44 y el 62% de la poblacin en los diversos estudios disponibles. En el ltimo sondeo de 2006, el 62% se manifest de acuerdo con el hecho de que una mujer no sea penada por la ley/ no vaya presa por haberse realizado un aborto. Este alto acuerdo respecto de la despenalizacin del aborto se matiza cuando se trata de situaciones especficas, los acuerdos son ampliamente mayoritarios (por
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pblica nacional durante la gestin del Dr. Gonzlez Garca al frente del Ministerio de Salud de la Nacin pero tambin en las legislaciones a nivel nacional y provincial, no inspiraron prcticas ni valores nuevos sino que apuntaron a que las prcticas existentes tuvieran menos consecuencias negativas para la vida, la salud y los derechos de la poblacin, en particular de las mujeres y entre ellas, de las mujeres socialmente ms desprotegidas. La legislacin y las polticas pblicas de acceso a servicios de anticoncepcin se han desarrollado en los ltimos diez aos en la Argentina saldando, aunque slo parcialmente, una deuda que el pas tena para con las mujeres, y que otros pases de Amrica Latina encararon con mejor sentido de la oportunidad y responsabilidad que el nuestro. En el mismo sentido, los programas de atencin a las complicaciones de abortos inseguros, de larga data en algunos pases de la regin, se instalan lentamente en el pas, disminuyendo en parte las consecuencias de los abortos en condiciones de riesgo. Tambin como sntoma positivo puede sealarse que el debate sobre el aborto se ha fortalecido en estos ltimos aos y que actualmente se establece sobre la base de informacin confiable, evidencia cientfica, situaciones concretas de mujeres reales que muestran los costos intolerables de la ilegalidad y se sustenta entre otros argumentos- en una apelacin al derecho de las mujeres a no sufrir las consecuencias de los abortos inseguros. Tambin algunas decisiones en materia de poltica pblica han avanzado considerablemente, dando lugar a resoluciones ministeriales o legislativas locales que intentan regular el acceso al aborto no punible, an cuando stas tengan algunas deficiencias en su diseo y muchas ms en su implementacin. Por ltimo, tambin debe reconocerse el signo positivo que representa que algunos actores de la dirigencia poltica han comenzando a percibir que los derechos sexuales y reproductivos deben formar parte de la agenda de derechos humanos y de la agenda democrtica. Y, por cierto con muchas dificultades, han comenzado a dar muestras de responsabilidad para legislar y disear e implementar polticas pblicas en este campo, a pesar de los embates, siempre presentes, de los sectores ms conservadores y anti-derechos de la sociedad argentina. Sin embargo, todos estos avances no han permitido todava consolidar una poltica pblica que pueda implementarse en situacin de plena legalidad, incuestionable legitimidad y consistente calidad tcnica. La fragilidad de estas polticas, y por ende la violacin de derechos, se manifiestan de muchas formas y a travs de muchos canales. Muestra de ello y tan slo como algunos de sus indicadores ms evidentes- son, entre otros, la ausencia de lneas presupuestarias especficas para garantizar la compra de los insumos anticonceptivos en los presupuestos provinciales; la discrecionalidad poltica con la cual las autoridades sanitarias toman decisiones respecto de la distribucin de algunos insumos anticonceptivos o del acceso al aborto no punible; y por ltimo, el abusivo uso de la objecin de conciencia -exclusivamente en el sector pblico- o la interposicin de barreras administrativas y/o mdicas para el acceso a determinados mtodos anticonceptivos. Una especial consideracin merece la situacin del aborto no punible. A pesar de que el derecho argentino permite hace aos el aborto en ciertas circunstancias, no se ha cumplido an con el deber de respetar, promover, y proteger el derecho a acceder a esa permisin. La falta de cumplimiento de las obligaciones de
encima del 80%) en las situaciones definidas como no punibles por el CPN: violacin y atentado al pudor cometido sobre una mujer idiota o demente y peligro para la vida o la salud de la madre. La gran mayora (88% y 83% respectivamente) manifest acuerdo con la interrupcin voluntaria de la gestacin si una mujer demente o discapacitada mental qued embarazada debido a una violacin y si la vida de la mujer corre peligro debido al embarazo o el parto.

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ofrecer servicios de aborto legal disponibles y accesibles en condiciones de aceptabilidad y calidad constituye una clara violacin a los derechos humanos de las mujeres de nuestro pas tal como se lo ha evidenciado en este artculo. Resulta lamentable adems que, frente la inaccin del Estado, desde diversos sectores de nuestra sociedad se contine oponiendo interpretaciones restrictivas del CPN que incluso con alcances que ni las dictaduras que gobernaron el pas entre 1968 y 1973, y 1976 y 1983, haban exigido. En otros casos ms extremos an parece asombroso que en la actual persecucin de la convivencia democrtica, algunos sectores argumenten a favor la derogacin de los permisos del CPN siguiendo los pasos de la dictadura de Augusto Pinochet en 1989 o el gobierno sandinista de Daniel Ortega de Nicaragua en 2005, quienes eliminaron permisos de aborto -similares a los contemplados en el derecho argentino- de las normas de sus respectivos cdigos penales. En el mismo sentido, resulta difcil creer que algunos sectores de nuestro sistema judicial estn proponiendo revertir jurisprudencia que -como el caso Natividad Fras- ya en 1966 haba aclarado los alcances del deber de proteger de la persecucin penal a las mujeres que llegaban al sistema sanitario con abortos incompletos. Sin duda resta mucho por hacer y hay algunas cuestiones que resultan todava parte inexcusable del trabajo estratgico de incidencia poltica. En primer lugar, las estrategias de los sectores conservadores ligados a la Iglesia Catlica se recrean permanentemente y son cada da ms inescrupulosas en trminos de sus formas y contenidos. Si bien son sectores minoritarios, su accionar gravita fuertemente en la escena poltica, amedrentando o distrayendo la atencin de muchos de quienes deberan estar dedicados a consolidar las garantas de ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos. En este contexto, nuevos argumentos, nuevas formas de accin y nuevas alianzas deben ser pensados y traducidos al lenguaje de la accin poltica con agilidad y persistencia. En segundo lugar, algunas ausencias argumentativas en el debate social son llamativas y necesitan ser introducidas y visibilizadas ms y mejor. Entre ellas, una de las ms importantes es la apelacin al Estado laico y a la responsabilidad de legislar para la diversidad de posiciones ticas y morales, y ms significativo an, la apelacin al derecho de las mujeres a preservar su intimidad en las decisiones relativas a su sexualidad y reproduccin, consigna que orient las luchas del feminismo por el acceso al aborto legal en muchos otros lugares del mundo. En un punto, es extremadamente sencillo: como seala Dbora Diniz, La dignidad humana exige que se respeten por igual la conciencia y la libertad de todo ser humano. Eso significa, llanamente, que nadie puede decidir por otra persona, ni imponerle sus convicciones. Para que la libertad pueda ser ejercida, es necesario que haya respeto por la libertad ajena, que no haya dominio improcedente (o sea que ni el Estado, ni la sociedad, ni las Iglesias se inmiscuyan en las decisiones de la ciudadana) y que la ley sea soberana. (...) En una democracia todas las personas tienen igual derecho a conducir su vida de la manera que decidan, respetando el derecho de las dems a hacer lo mismo, siempre y cuando se cumpla la ley. La separacin entre el Estado y las Iglesias es sana, pues permite que las personas crean en lo que quieran creer, y que se renan libremente con otros que creen lo mismo, sin caer en confusiones como querer imponer a toda la sociedad esas creencias. Por eso, una verdadera convivencia pacfica dentro del pluralismo requiere contar con un Estado laico, que garantice un rgimen de tolerancia, y el imperio de la ley y la razn (Diniz, 2008). En tercer lugar, el debate social informado sobre los derechos sexuales y reproductivos, y en particular sobre el aborto, debe sostenerse y ampliarse. Todava est pendiente la incorporacin del tema del aborto en las agendas polticas de varios actores sociales clave, en lderes de opinin, en plataformas partidarias, en las curriculas de formacin terciaria, en todos aquellos espacios donde se puedan presentar evidencias, intercambiar opiniones, capacitar a los recursos humanos que ms o menos directamente pueden estar 25

involucrados en la garanta de esos derechos y del acceso al aborto y, fundamentalmente, sacar al aborto del oscuro silenciamiento al que la sociedad argentina ha estado habituada por muchos aos. Por ltimo, resta tambin que la dirigencia poltica y partidaria en sus expresiones legislativas y ejecutivastome conciencia de la gravedad e injusticia de la situacin descripta y asuma ms decididamente los derechos sexuales y reproductivos y en particular, el derecho al aborto no punible como parte de la agenda no negociable de la democracia argentina. Bibliografa
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