Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 50, Junio 2011.

ISSN 1315-2378

Interoperabilidad de Gobierno electrnico en Iberoamrica. Estudio comparativo y recomendaciones de futuro

J. Ignacio Criado1
Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales Universidad Autnoma de Madrid Madrid e-mail: ignacio.criado AT uam.es

Mila Gasc2
Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica ESADE Barcelona e-mail: mila.gasco AT esade.edu

Carlos E. Jimnez3
Servicio de Sistemas de Informacin Departamento de Justicia Generalitat de Catalunya Barcelona e-mail: cjimenezg AT xij.gencat.cat

J. Ignacio Criado. Licenciado (premio nacional extraordinario) y doctor (mencin europea y premio extraordinario de doctorado) en Ciencia Poltica y Administracin Pblica por la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y el Instituto Ortega y Gasset. Ha sido investigador visitante en diferentes instituciones acadmicas de prestigio (University of Manchester, Monash University, European Institute of Public Administration o London School of Economics) y visiting fellow en el Oxford Internet Institute. Ha impartido docencia en la UCM, Danube University Krems (como visiting lecturer) y la Universidad de Comillas (ICADE-Madrid). Tiene dos libros premiados sobre Internet y Gobierno: Entre Sueos Utpicos y Visiones Pesimistas. Internet y las TIC en la Modernizacin de las Administraciones Pblicas (2009, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica), y Construyendo la e-Administracin Local (2004, Madrid, EuroGestin Pblica), as como ms de una treintena de publicaciones nacionales e internacionales sobre Gobierno 2.0, reforma administrativa comparada, gestin de la calidad de los servicios y polticas pblicas y liderazgo poltico local. En la actualidad es profesor ayudante doctor (acreditado contratado doctor) en el Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Autnoma de Madrid.
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Mila Gasc. Licenciada y MBA por ESADE y doctora por la Universitat Rovira i Virgili en evaluacin de polticas pblicas (Premio Enric Prat de la Riba a la mejor tesis doctoral sobre gestin pblica, organizacin y funcin pblica, otorgado por la Escola dAdministraci Pblica de Catalunya). En la actualidad, es investigadora del Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica de ESADE, profesora del Departamento de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra y profesora externa de los estudios de Economa y Empresa y del Mster Oficial en Sociedad de la Informacin y el Conocimiento de la UOC (Universitat Oberta de Catalunya). Es, adems, consultora por cuenta propia en el mbito de la sociedad de la informacin. Con anterioridad ejerci como analista senior en el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Tiene una amplia experiencia docente (fue profesora en el Departamento de Gestin de Empresas de la Universitat Rovira i Virgili) e investigadora lo que le ha llevado a participar en numerosos congresos nacionales e internacionales, a publicar libros y artculos en castellano, cataln e ingls y a dirigir algunas tesis doctorales. Sus intereses se centran en las polticas pblicas de transicin a la sociedad del conocimiento, en la utilizacin de las TICs para el desarrollo y en la evaluacin de polticas.
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Carlos E. Jimnez. Ingeniero informtico por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED), postgrado en direccin de sistemas de informacin por la Universidad Politcnica de Catalunya (UPC) y mster universitario en sociedad de la informacin y el conocimiento por la Universidad Abierta de Catalunya (UOC), itinerario de investigacin. Dedicado tanto acadmica como profesionalmente al gobierno electrnico, trabaja actualmente como responsable de la gestin del cambio en el proyecto de la plataforma de justicia electrnica de la Generalitat de Catalunya e-Justicia.cat en el Servicio de Sistemas de Informacin del Departamento de Justicia. En dicho proyecto previamente trabaj en requisitos y procesos de anlisis y diseo funcional de elementos como los mdulos de gestin procesal o el expediente electrnico de la plataforma de e-Justicia. Es experto nacional para la Comisin Europea en temas de e-inclusin y ha participado como consultor en proyectos de interoperabilidad tales como la elaboracin de la Gua de Interoperabilidad para el Gobierno de Brasil (MPOG/SLTI), o la definicin del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII) para el CLAD. Presidente del captulo espaol del IEEE Technology Management Council, es autor de publicaciones y ha colaborado en actividades formativas y docentes con universidades y organismos internacionales. Resumen
Es cada vez una realidad mayor que los avances en gobierno-e vienen de la mano de la interoperabilidad. En este campo, muchos pases han desarrollado sus marcos de interoperabilidad, existen libros blancos producidos por expertos regionales, la industria de tecnologa ayuda a varios gobiernos a avanzar, hay algunos incipientes proyectos internacionales para abordar esta temtica y la academia comienza a producir algunos trabajos sobre el tema. La mayora de estas iniciativas tienen lugar a nivel nacional. Sin embargo, el panorama de interoperabilidad en Iberoamrica no es homogneo y, en este sentido, los diferentes pases han adoptado estrategias diferentes, lo que ha dado lugar a resultados slo exitosamente parciales y, frecuentemente, desequilibrados. Dado este contexto, el objetivo de este artculo es presentar, a travs de diversas dimensiones, el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrnico en 16 pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin. El trabajo que se presenta es consecuencia de la consulta a pases realizada por los autores durante el ao 2010 como parte del trabajo exploratorio llevado a cabo como paso previo a la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), impulsado por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y conceptualizado como mecanismo que ordena la produccin de conocimiento en materia de interoperabilidad y que constituye una gua en la que los pases iberoamericanos pueden apoyarse a la hora de tomar decisiones relacionadas con la colaboracin entre Estados en este mbito.

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El artculo expone varios datos que permiten calibrar el nivel de implantacin de la interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad, el despliegue de estrategias de interoperabilidad, los rganos de coordinacin interna existentes o las reas de polticas pblicas en que se han concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. As mismo, se hace referencia a las percepciones sobre beneficios y retos de futuro acerca de la interoperabilidad en Iberoamrica. Finalmente, se recogen algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cules son los caminos a seguir en cuanto a interoperabilidad en Iberoamrica.

Abstract
More and more, it is widely recognized that, nowadays, e-government developments are related to interoperability projects. In this field, many countries have developed their interoperability frameworks, there are several white books by regional experts, the technology industry helps several governments keep improving and innovating, there are some incipient international projects in order to approach this area, and the academia has already started writing about this issue. The majority of these initiatives take place at the national level. However, the situation in Iberoamerica is not homogeneous and, in this respect, the different countries have adopted different strategies. This has given rise to results only partially successful and, often, unbalanced. Given this context, the objective of this article is to present, using several dimensions, the level of implementation of the electronic Government interoperability projects in 16 countries in Iberoamerica in order to know the current situation in the region. This work is the result of the consultation, carried out by the authors in 2010, as a result of the exploratory field work that was conducted in order to shape the so-called Iberoamerican Interoperability Framework (Marco Iberoamericano deInteroperabilidad MII), promoted by the Latin American Centre of Administration for Development (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD). The framework was conceptualized as a mechanism that organizes knowledge production regarding interoperability and as a guide for Iberoamerican countries that are willing to have some support when making decisions concerning cooperation between countries. The article presents several data that allow calibrating the level of implementation of interoperability inside the countries that are part of the region. It looks deeply into important issues such as the level of priority of interoperability initiatives, the deployment of interoperability strategies, the internal coordination institutions that support interoperability, or the public policy areas that have been subject to interoperability projects. Also, it refers to the countries perceptions about the benefits and challenges regarding interoperability in Iberoamerica. Finally, it presents the authors reflections on the ways to follow regarding interoperability in the region.

Palabras clave: Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, nivel de implantacin, Gobierno electrnico, Iberoamrica Keywords: Iberoamerican Interoperability Framework, level of implementation, electronic Government, Latin America .

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Interoperabilidad de Gobierno electrnico en Iberoamrica. Estudio comparativo y recomendaciones de futuro

1.

Introduccin

La adopcin de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CIGE), aprobada por la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, signific un hito en la construccin de una perspectiva regional para el desarrollo del Gobierno electrnico (Gobierno-e), definido como el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) en el Gobierno y las Administraciones Pblicas con el fin de mejorar los servicios pblicos, los procesos democrticos y reforzar la gobernanza de las polticas pblicas. La interoperabilidad se hace, as, crucial en los sectores pblicos nacionales pero, tambin, con respecto a las relaciones entre diferentes pases.

La interoperabilidad, entendida al menos como la capacidad mediante la cual sistemas heterogneos, no slo tecnolgicos, pueden intercambiar informacin y procesos tcnicos o datos, no es algo completamente nuevo dentro del sector pblico. Sin embargo, cada vez ms, toma este trmino mayor importancia entre las administraciones pblicas como consecuencia de la necesidad de satisfacer mejor las necesidades y expectativas del ciudadano y, por tanto, de implantar proyectos de Gobierno-e ms sofisticados y complejos que requieren la colaboracin de dos o ms rganos administrativos (Gasc y Roy, 2006; Gil-Garca et al., 2007; Mayer-Schnberger, 2005; Scholl y Klischewski, 2007).

Los pases de Iberoamrica no son una excepcin y en los ltimos aos importantes iniciativas se han puesto en marcha en, sobre todo, Brasil y Argentina. As, en el primer caso, ya desde el ao 2004 existe una arquitectura e-PING (Estndares de Interoperabilidad de Gobierno Electrnico) que define un conjunto mnimo de premisas, polticas y especificaciones tcnicas que reglamentan la utilizacin de las TIC en la interoperabilidad de servicios de gobierno electrnico (dos Santos, 2007). Con respecto a Argentina, el Decreto Presidencial 378/2005 exhorta
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la

implantacin

de

estndares

de

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interoperabilidad. En este contexto, el Foro de Responsables Informticos de la Administracin Pblica Nacional redact en 2008 el Marco de Interoperabilidad para la Administracin Pblica Nacional y sigue, en la actualidad, trabajando estas cuestiones como asesor en la coordinacin del Componente de Interoperabilidad para el Gobierno Electrnico, aprobado por la resolucin 99/2008 (Poggiese et al., 2008).

A pesar de estos intensos y concentrados esfuerzos, el panorama de interoperabilidad en la regin no es homogneo y, en este sentido, los diferentes pases han adoptado estrategias diferentes, lo que ha dado lugar a resultados slo exitosamente parciales y, frecuentemente, desequilibrados (GEALC, 2007; VV.AA., 2007). Dado este contexto, el objetivo de este artculo es presentar, a travs de diversas dimensiones, el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e en 16 pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin.

Los datos que se expondrn en las siguientes pginas para alcanzar dicha meta son resultado de la consulta a pases realizada por los autores durante el ao 2010 como parte del trabajo exploratorio llevado a cabo como paso previo a la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), impulsado por el Centro

Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y conceptualizado como mecanismo que ordena la produccin de conocimiento en materia de interoperabilidad y que constituye una gua en la que los pases iberoamericanos pueden apoyarse a la hora de tomar decisiones relacionadas con la colaboracin entre Estados en este mbito.

El artculo se divide en cinco secciones. En la primera se presenta el mencionado Marco. A continuacin, se exponen varios datos que permiten calibrar el nivel de implantacin de la interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad, el despliegue de estrategias de interoperabilidad, los rganos de coordinacin interna existentes o las reas de polticas pblicas en que se han concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. En una tercera seccin, se hace referencia a las percepciones sobre beneficios y retos de futuro acerca de la interoperabilidad en Iberoamrica. La informacin que aqu se presenta
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tambin es resultado de las consultas realizadas y, por tanto, refleja la opinin de los pases en este artculo analizados. Como consecuencia de la exposicin, el cuarto apartado permite recoger algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cules son los caminos a seguir en cuanto a interoperabilidad en Iberoamrica. Finalmente, en una seccin final, se presenta un resumen de los aspectos esenciales del artculo, las contribuciones ms destacadas, as como ideas para futuros trabajos derivados del mismo.

2.

El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad

Si bien hay cierta experiencia acumulada en relacin a proyectos de interoperabilidad intraadministrativa, horizontal o, incluso, vertical, no ocurre lo mismo en el mbito de la interoperabilidad entre Administraciones de diferentes pases. En este campo, el paradigma de colaboracin lo constituye la Unin Europea que ya en el ao 2004 publicaba su Marco Europeo de Interoperabilidad, documento revisado en el ao 2010 en el que se present su segunda versin.

En Iberoamrica, no hay prcticamente precedentes de iniciativas de interoperabilidad entre pases, siendo los ms consolidados el Acuerdo Complementario al Acuerdo de Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la Implementacin del Proyecto Interoperabilidad de Gobierno Electrnico, suscrito por ambos Estados en febrero de 2008, y el Convenio de Colaboracin para la Prestacin de Servicios de Validacin de los Certificados Electrnicos de Espaa y Portugal, cuya firma tuvo lugar en septiembre de 2009.

La ausencia de proyectos de estas caractersticas en la regin y, por tanto, la consecuente necesidad de contar con una gua que pautara el actuar de los pases en este campo dio lugar en septiembre de 2007 a la publicacin del llamado Libro Blanco de Interoperabilidad de Gobierno Electrnico para Amrica Latina y el Caribe cuyo objetivo era programar una serie de actividades prioritarias que aseguraran en un corto tiempo poder contar con un entorno y una plataforma de interoperabilidad regional eficientes que potenciaran el crecimiento con equidad de los pases dentro de mercados ampliados, con seguridad
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jurdica en un ambiente de convergencia de normas y disciplina as como, tambin, de avances en infraestructura y conectividad (CEPAL, 2007).

A pesar de constituir un importante aporte, el Libro Blanco no profundizaba en algunas cuestiones y presentaba, sobre todo, deficiencias en relacin a la interoperabilidad organizativa, la gobernanza de la interoperabilidad y la evaluacin de las iniciativas de interoperabilidad. Por ello, a principios del ao 2010, el CLAD encarga la elaboracin de un Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, adenda a la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, que defina unos fundamentos bsicos, aceptados colectivamente, para facilitar que los Gobiernos y Administraciones Pblicas de la regin, sea cual sea su nivel y tipo de relacin, puedan colaborar, si as lo desean, en el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones para mejorar su desempeo, ofrecer nuevos servicios pblicos o reforzar los procesos de gobernanza de las polticas pblicas que implican a dos o ms Estados.

El Marco, aprobado en la XII Cumbre Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica (Buenos Aires, 1 y 2 de julio de 2010), define la interoperabilidad como la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. En este sentido, la interaccin implica que las organizaciones involucradas compartan informacin y conocimiento a travs de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnologa de la informacin y las comunicaciones (Criado, Gasc y Jimnez, 2010).

As pues, en el contexto del Marco, la interoperabilidad no es slo una cuestin tecnolgica. Parte, por un lado, de principios que tratan de la diversidad de componentes con la utilizacin de diversos productos de mltiples proveedores en diferentes organizaciones pero, adems, tiene como objetivo la definicin de polticas, normas y estndares para la consecucin de la cooperacin entre los sistemas de diferentes organizaciones pblicas.

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En concreto, el Marco persigue:

1) Articular herramientas para el intercambio de experiencias de Gobierno-e y, especficamente, de interoperabilidad que tengan un potencial efecto demostracin y generen paradigmas y flujos de ideas comunes en este mbito.

2) Dotar de soluciones compartidas y reutilizables a las Administraciones Pblicas iberoamericanas para que puedan hacer frente a los nuevos retos que impone la cooperacin inter-administrativa y, en particular, la interoperabilidad regional o transfronteriza.

3) Orientar, a travs de la proposicin de pautas, medidas, acciones y criterios, el diseo, implantacin y evaluacin de las iniciativas de interoperabilidad que puedan tener lugar entre los pases de la regin.

4) Ayudar a sentar las bases en la construccin de un espacio iberoamericano que promueva e incentive iniciativas de interoperabilidad regional.

5) Servir de gua en la elaboracin de marcos nacionales de interoperabilidad que, adems de hacer nfasis en cuestiones de interoperabilidad intra-administrativa, horizontal y vertical, recojan, tambin, el espritu de colaboracin transfronteriza.

Para lograr estas metas, el documento se estructura en los siguientes apartados: 1) Principios inspiradores del Marco, 2) reas clave de interoperabilidad (tcnica, semntica, organizativa), 3) gobernanza de la interoperabilidad, 4) implantacin de las iniciativas de interoperabilidad definidas en el contexto del MII y 5) evaluacin de las iniciativas de interoperabilidad definidas en el contexto del MII.

3.

La interoperabilidad de Gobierno electrnico en los pases iberoamericanos

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Esta seccin ofrece una primera parte de los datos disponibles sobre la interoperabilidad de Gobierno-e en Iberoamrica. En particular, los diferentes apartados que componen esta seccin se centran en variables que permiten calibrar el nivel de implantacin de la interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e concedida por parte de los pases de Iberoamrica, el despliegue de estrategias de interoperabilidad, los pases y documentos de referencia utilizados en esta materia por sus responsables en cada pas, la denominacin y ubicacin orgnica de las unidades directivas encargadas de la interoperabilidad de Gobierno-e, los rganos de coordinacin interna dentro de las administraciones nacionales, as como las reas de polticas pblicas en que se han concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. Los datos disponibles resultan reveladores de un incipiente, si bien ya importante, nivel de implantacin de iniciativas de interoperabilidad de Gobierno-e en la regin.

3.1. Nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno electrnico

En este apartado se considera el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e concedida por parte de los pases de Iberoamrica. Los gobiernos de la regin han mostrado un nivel elevado de varianza en cuanto a las respuestas ofrecidas, si bien se observa una media de prioridad elevada. Entre el 10 y el 3, las puntuaciones extremas ofrecidas, el resto de pases estudiados han dotado a la interoperabilidad de una calificacin en torno al notable en cuanto a la preferencia que los responsables de las iniciativas consideran que ha merecido la cuestin en las agendas de gobierno de su pas. De hecho, la puntuacin media que se obtiene del anlisis roza el 7 (6,88). Con ello se confirma que todava existen prioridades que requieren un nivel ms elevado de atencin por parte de los responsables polticos nacionales, lo cual no impide apuntar el inters que despierta, en trminos generales, este tema en el conjunto de Iberoamrica.

3.2. Estrategias de interoperabilidad de Gobierno electrnico

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En relacin con lo anterior, la mayora de los pases que respondieron el cuestionario lo hicieron afirmativamente a la pregunta sobre la existencia de una estrategia de interoperabilidad de Gobierno-e. Tal y como se pone de relieve en el Grfico 1, un 75% de los pases cuentan con lo que consideran una estrategia de interoperabilidad, al menos, entendida como una lnea dentro de una poltica ms general de Gobierno-e. Ello confirma la necesidad en aumento de una visin global sobre el papel de la colaboracin intergubernamental en materia tecnolgica dentro de una buena parte de los pases de la regin. Sin embargo, ste no es el nico factor que nos permite observar el carcter estratgico que se otorga a la interoperabilidad dentro de los gobiernos de Iberoamrica.

Grfico 1. Existencia de una estrategia de interoperabilidad

Fuente: Elaboracin propia.

En este plano, hay que mencionar que la mayora de los pases iberoamericanos han promovido sus estrategias de interoperabilidad durante los ltimos aos. En particular, la segunda parte de la primera dcada del siglo XXI ha servido como punto de arranque para la mayora de las actuaciones de los pases de la regin de cara a mejorar la colaboracin intergubernamental en el mbito del Gobierno-e. De hecho, durante los dos ltimos aos se ha producido la mayor parte de las normativas dentro de los pases de la regin. A su vez, en aquellos casos en que todava no se puede dar por comenzada una estrategia de interoperabilidad, se ha reflejado una ntida voluntad de emitir actuaciones en breve lapso

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de tiempo e, incluso, algn caso manifiesta que se encuentran en proceso de discusin dentro del ejecutivo o el legislativo.

3.3. Referentes y documentos clave

Los pases analizados han aprovechado, en la medida de lo posible, documentos y Marcos de Interoperabilidad ya elaborados por otros tanto dentro como fuera de la regin. Con respecto al primer elemento, tal y como muestra la Tabla 1, para la prctica totalidad de los pases son o han sido de referencia el Libro Blanco de Interoperabilidad (87,5%) y el Marco Europeo de Interoperabilidad (81,25%).
Tabla 1. Documentacin considerada de referencia (%)*
Documentacin Libro Blanco de Interoperabilidad Marco Europeo de Interoperabilidad (V1) Estrategia de un pas especfico Gua interoperabilidad PNUD Nada Otros
Fuente: elaboracin propia. * Pregunta multi-respuesta.

Porcentaje 87,5 81,25 50 43,75 6,25 12,5

En relacin a los Marcos ya elaborados u otros documentos de pas, un 50% de los pases consultados afirman tener o haber tenido como referencia documentos de estrategia de un pas especfico. En concreto, y por orden de importancia, dentro de la regin, han sido nombrados Brasil (62,5%), Chile (56,25%), Espaa (43,75%) y Colombia (43,75%) mientras que los referentes externos han sido Reino Unido (43,75%), la Unin Europea (37,5%) y Canad (37,5%).

Como se observa, la necesidad de encontrar referentes en la regin es clara, tanto por lo que respecta a documentos de alcance general, como el Libro Blanco, como a instrumentos desplegados por otros pases iberoamericanos.

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En cuanto a la agrupacin de referencias, el 68,75% de los pases refiere seguir tres o ms de estos documentos. Slo un 6,25% de los pases admite no haber utilizado ninguna referencia externa al propio pas.

3.4. Organismos responsables de la interoperabilidad

Otro de los puntos clave para conocer cmo se despliega la interoperabilidad en las administraciones de Iberoamrica se refiere a los organismos impulsores de esta materia en los gobiernos nacionales. En la segunda columna de la Tabla 2 observamos que todos los pases estudiados, salvo Guatemala, cuentan con una unidad responsable del fomento de la interoperabilidad de Gobierno-e. Ello confirma el inters mostrado por los pases en esta materia, que se ha abierto camino mayoritariamente en los organigramas ministeriales. Asimismo, se pueden considerar otros aspectos, tales como la naturaleza de tales organismos y su ubicacin dentro del organigrama gubernamental.

Tabla 2. Denominacin y adscripcin de las unidades responsables de la interoperabilidad de Gobierno-e

Pases Argentina Denominacin de las autoridades responsables Oficina Nacional de Tecnologas de Informacin, Subsecretara de Tecnologas de Gestin, Secretara de la Gestin Pblica Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Programa Gobierno en lnea Secretara Tcnica de Gobierno Digital rea de Gobierno Electrnico, Secretara Ejecutiva de Estrategia Digital Subsecretara de Informtica Adscripcin orgnica Jefatura de Gabinete de Ministros

Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica Ministerio de Economa, Fomento y Turismo Secretara Nacional de la Administracin Pblica Presidencia de la Repblica

Unidad de Gobierno Electrnico e Integracin de Sistemas, Direccin de Innovacin Tecnolgica e Informtica Direccin General para el Impulso de la Espaa Administracin Electrnica Guatemala * Unidad de Tecnologas de Informacin, Centro de Apoyo Estratgico Unidad de Gobierno Electrnico Mxico Nicaragua Direccin General de Tecnologa

Ministerio de la Presidencia Vicepresidencia de la Repblica Secretara de Funcin Pblica Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

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Panam Per Portugal Uruguay

Venezuela

Autoridad Nacional para la Innovacin Gubernamental Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica Agncia para a Modernizao Administrativa, Secretria de Estado da Modernizao Administrativa Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Centro Nacional de Tecnologas de Informacin

Ministerio de la Presidencia Presidencia del Consejo de Ministros Presidncia do Conselho de Ministros Presidencia de la Repblica

Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias

Fuente: Elaboracin propia. * En este caso, se menciona expresamente en el cuestionario que la labor de la Unidad de Tecnologas de Informacin, Centro de Apoyo Estratgico, de la Vicepresidencia de la Repblica, se circunscribe al desarrollo de proyectos concretos relacionados con tecnologa, no es una unidad de direccin del Gobierno-e en el conjunto de la administracin nacional.

En primer lugar, se puede observar la diversidad en cuanto a denominacin de los organismos y unidades creadas para el fomento de la interoperabilidad de Gobierno-e en cada uno de los pases. Muchos de esos organismos incluyen en su denominacin el concepto de gobierno electrnico, gobierno en lnea, gobierno digital, gobierno de gestin electrnica o administracin electrnica, si bien no sucede as en casos como el de Argentina, Brasil, Portugal o Venezuela, donde se opta por el trmino tecnologas de la informacin dentro de las denominaciones seleccionadas. Tambin cabe apuntar el caso pionero de Panam, donde se utiliza una acepcin, innovacin gubernamental, para caracterizar su unidad directiva.

En lo que respecta a los departamentos ministeriales de adscripcin, la variedad es tambin aqu la nota predominante, si bien se puede encontrar algn patrn compartido. La idea central que se puede observar es que la interoperabilidad de Gobierno-e se encuentra vinculada a ministerios prximos o muy cercanos al entorno presidencial, demostrando con ello la importancia que conceden los mximos dirigentes nacionales a esta vertiente de la actividad pblica (ver tercera columna de la Tabla 2). En efecto, esa dependencia de la Presidencia de la Repblica o Ministerio de la Presidencia dota de carcter sustantivo a las polticas de Gobierno-e, dado que desde ah es mucho ms factible su diseminacin al conjunto de la estructura gubernamental nacional. Al mismo tiempo, esto demuestra el carcter transversal y horizontal de las polticas de interoperabilidad de Gobierno-e, que afectan al resto de polticas pblicas.
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Adems, queda por observar la existencia de organismos de coordinacin interna de cara a la consolidacin de la interoperabilidad de Gobierno-e en todos los entes dentro del nivel central de gobierno. En este sentido, ni todos los pases disponen de este tipo de organismos coordinadores, ni en todos los casos se entienden de la misma manera, por lo que no se han podido identificar patrones comunes o conclusiones cerradas sobre su alcance y contenidos (ver Tabla 3). Evidentemente, la propia estructura interna de los gobiernos es diferente en cada pas, as como las competencias atribuibles en cada caso. Lo realmente importante aqu es que la naturaleza de los organismos de este tipo manifiesta, al menos en cierta medida, la capacidad para concertar actuaciones de interoperabilidad en el conjunto de la administracin nacional.
Tabla 3. Entes de coordinacin de la interoperabilidad de Gobierno-e en la administracin nacional
Pases Argentina Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Espaa Guatemala Mxico Nicaragua Panam Per Portugal Uruguay Venezuela Comit Tcnico Asesor Coordenao e-PING, Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de Informacin para la Administracin Pblica Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital Comits ejecutivo, jurdico, tcnico, operativo y representantes del administrador de esquemas y metadatos, Secretara Ejecutiva de Estrategia Digital En construccin. Comit para la interoperabilidad de mbito estatal que incorpore las cinco funciones del Estado: ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y participacin ciudadana Foro RED-GOES. Directores de tecnologas de las dependencias del gobierno central Consejo Superior de Administracin Electrnica Consejo tcnico, Comisin Intersecretarial para el desarrollo de Gobierno electrnico Comisin de Gobierno Electrnico de Nicaragua GOBeNIC Consejo Nacional para la Innovacin Gubernamental Comit de Interoperabilidad en la Administracin Pblica ICT Network Board (con representantes de todas las administraciones portuguesas), Agncia para a Modernizao Administrativa rea de Normas y Estndares Tecnolgicos, Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, y Consejo de Informtica Pblica Centro Nacional de Tecnologas de Informacin rganos de coordinacin interna

Fuente: Elaboracin propia.

3.5. reas de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrnico

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Un punto a considerar se refiere a los mbitos de accin pblica en que se han llevado a cabo proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e por parte de los pases iberoamericanos. En este sentido, se pueden identificar cuatro sectores de especial inters para desarrollar proyectos interoperables: Compras pblicas (81,3%), tributos (68,8%), seguridad social (62,5%) y trmites generales (62,5%) (ver Tabla 4). En este sentido, cabe subrayar que la mayora observan las compras pblicas como una oportunidad para desarrollar sus primeras iniciativas de interoperabilidad, especialmente, en aquellos casos que disponen de menos recursos. Por otro lado, las reas de tributos y seguridad social se encuentran tambin entre las preferidas para desarrollar proyectos de interoperabilidad, lo cual no es una sorpresa, dado que, en general, se trata de mbitos en los que el Gobierno-e se ha desarrollado de una manera muy notable. Finalmente, el caso de los trmites generales, tales como el anuncio del cambio de domicilio o la incorporacin al padrn municipal, tambin han alcanzado una buena cuota de inters en cuanto a iniciativas desplegadas.

Tabla 4. Pases que han desarrollado proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e (%)*

mbitos en que se han llevado a cabo proyectos de interoperabilidad Salud Polica Justicia Trmites generales (cambio de domicilio, padrn, etc.) Emergencias Compras pblicas Tributos Seguridad social Otros
Fuente: Elaboracin propia. * Pregunta multi-respuesta.

Porcentaje 43,8 37,5 43,8 62,5 0,0 81,3 68,8 62,5 43,8

En el otro extremo nos encontramos con el caso de las emergencias (0,0%) y, en menor medida, otros mbitos como polica (37,5%), justicia (43,8%) o salud (43,8%) (ver Tabla 4). En estos casos, existen sectores con una presencia importante de profesionales muy capacitados en cada uno de ellos y, tradicionalmente, bastante reacios a la implantacin de herramientas de Gobierno-e, cuanto ms a la colaboracin con otros mbitos gubernamentales, en la administracin de sus actividades operativas. Sin embargo, resultara interesante profundizar algo ms en esta cuestin en futuras investigaciones.

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De manera complementaria, se puede afirmar que junto a lo anterior, los pases perciben que determinados sectores cuentan con un mayor potencial de beneficio con su desarrollo. En particular, algunas de estas cuestiones incluyen reas como la sanidad, la justicia, el comercio o los tributos, si bien esta cuestin no presenta una visin homognea en todos los pases. En definitiva, este ltimo aspecto se puede percibir de una forma abierta aqu, dado que ser objeto de inters en la siguiente seccin.

4.

Percepciones sobre los beneficios y retos de futuro sobre la interoperabilidad

en Iberoamrica

Las consultas realizadas a los pases permitieron, adems de tener una visin general sobre el estado de sus iniciativas de interoperabilidad, obtener informacin de los responsables de dichas iniciativas o de los, ms ampliamente hablando, responsables de gobierno electrnico acerca de sus percepciones sobre los beneficios de la interoperabilidad as como de los retos que sta impone. Tres aspectos son abordados en esta seccin: 1) Los beneficios percibidos por los encuestados, independientemente de que sean potenciales o reales, 2) los retos de futuro, percibidos, en la actualidad, como barreras u obstculos al desarrollo de la interoperabilidad en los pases objeto del anlisis y 3) los retos tecnolgicos por ser, a corto plazo, uno de los aspectos determinantes del xito o fracaso.

4.1. Beneficios

Los beneficios estudiados por la literatura son tambin percibidos como tales por las administraciones pblicas que han puesto en marcha proyectos de interoperabilidad. Criado, Gasc y Jimnez (2010) resumen algunas de estas oportunidades haciendo referencia a: -

La posibilidad de cooperar entre niveles de gobierno y agencias de la administracin sin distincin del nivel de desarrollo tecnolgico; es decir, combinando diferentes tipos de tecnologas en los back offices de los organismos implicados.

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La simplificacin de la actividad administrativa y de los procesos de negocio/gobierno, lo que tiene como consecuencia una mayor eficiencia en el quehacer de las administraciones pblicas.

La posibilidad de utilizar ms fcilmente estndares abiertos y aplicaciones tecnolgicas, lo que puede llevar a una reduccin del coste en tecnologa.

La reutilizacin de datos y funcionalidades que puede redundar en una disminucin de los costes de desarrollo de sistemas de informacin.

La mejora de la toma de decisiones como consecuencia de la obtencin de datos agregados y de informacin de mayor calidad.

La promocin de la cooperacin internacional en mbitos en los que se requieren nuevas herramientas.

La mayor sencillez en la realizacin de trmites por el ciudadano o usuario de los servicios pblicos (por ejemplo, ahorro de tiempo o de dinero).

La mayor capacidad de promover la transparencia y la rendicin de cuentas ante los stakeholders.

La consecucin de una visin integral e integrada de los servicios pblicos tanto por parte de las administraciones pblicas como de los beneficiarios y otros actores implicados, independientemente del nmero de organismos o procesos que intervengan en su confeccin final.

Por otro lado, la Tabla 5 recoge las respuestas proporcionadas por los encuestados. Puede observarse la coincidencia entre los beneficios potenciales sealados por los autores y los reales, apuntados por los gobiernos consultados.

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Adems, en trminos generales, tambin puede afirmarse que existe una amplia coincidencia en relacin a la percepcin de los beneficios que conllevan las iniciativas de interoperabilidad. En este sentido, la mayor parte de los pases coincide en apuntar (con un 87,5%) una mayor rapidez en la prestacin de servicios as como la visin integral e integrada de los mismos. A continuacin, con algo ms de un 81% se nombra la mayor comodidad para el ciudadano, seguido de una mayor comunicacin entre las administraciones (75%).

Tabla 5. Principales beneficios percibidos con la interoperabilidad (%)*

Beneficios Menores costes Mejora de la calidad de la informacin Ms rapidez en el servicio Mayor comodidad para el ciudadano Mayor comunicacin entre administraciones Visin integral e integrada de los servicios Otros
Fuente: Elaboracin propia. * Pregunta multi-respuesta.

Porcentaje 62,5 68,75 87,5 81,25 75 87,5 12,5

Si se analizan con mayor detalle las respuestas obtenidas, se observa que casi un 70% de los pases percibe que la interoperabilidad aporta cinco o ms ventajas (ver Tabla 6).
Tabla 6. Porcentaje de pases por nmero de diferentes tipos de beneficios percibidos
Nmero de diferentes tipos de beneficios 6 5 4 3 2 NC
Fuente: Elaboracin propia.

Porcentaje 56,25 12,5 6,25 12,5 6,25 6,25

En ntima conexin con los beneficios sealados se encuentra la percepcin acerca de cules son los mbitos de gobierno ms relevantes para poner en marcha proyectos de interoperabilidad. En este sentido, la Tabla 7 muestra que son tres las reas ms claramente identificadas por los encuestados: Comercio e intercambio de mercaderas (75%), aduanas, fronteras y movimientos migratorios (56,25%) y seguridad (56,25%). Dada la escasa experiencia en materia de interoperabilidad entre pases, a priori, las respuestas
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proporcionadas parecen ser bastante lgicas puesto que tienen que ver con, por un lado, el intercambio de bienes y servicios y trasvases de poblacin entre pases, algo que ocurre frecuentemente, y, por el otro, la posibilidad de aumentar la percepcin de seguridad, lo que es importante teniendo en cuenta el alto nivel de riesgo percibido que existe en algunos de los pases de Iberoamrica. Criado, Gasc y Jimnez (2010) afirman al respecto: Los Estados iberoamericanos experimentan una creciente circulacin de personas entre ellos, as como con terceros pases, de manera que actuaciones de interconexin entre los sistemas aduaneros facilitar que estos procesos se realicen de una manera ordenada y siguiendo los intereses de los respectivos actores involucrados, as como evitando situaciones indeseadas. Adems, todo ello facilitar un servicio ms eficiente y cercano a la ciudadana y las empresas, en la medida que se dispone de una informacin ms robusta y consistente (p. 35). As mismo, las amenazas que experimenta la seguridad de los Estados iberoamericanos por parte de la delincuencia internacional convierten esta dimensin en una de las ms relevantes de cara a promover iniciativas transfronterizas de colaboracin. En particular, la posibilidad de compartir datos e informacin sobre narcotrfico, terrorismo, trata de personas y dems amenazas a la seguridad que son comunes a la mayora de los pases de la regin resulta de especial inters, siempre teniendo en cuenta que en este mbito es donde se deben extremar las medidas de garanta para evitar el acceso de terceros a los datos de las Administraciones Pblicas involucradas en los intercambios (p. 36).
Tabla 7. reas percibidas como relevantes para interoperar (%)*
rea Fronteras, aduanas y migracin Transporte Seguridad Seguridad social Comercio y mercaderas Salud y vigilancia sanitaria Tributos Otros
Fuente: Elaboracin propia. * Pregunta multi-respuesta.

Porcentaje 56,25 12,5 56,25 12,5 75 12,5 6,25 12,5

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4.2. Retos de futuro

Como afirma Gasc (2011), las iniciativas de interoperabilidad no estn exentas de riesgos o barreras que cuestionan las posibilidades reales que existen de alcanzar los objetivos pretendidos. Por un lado, se encuentran aquellos problemas especficos asociados a la tecnologa que son consecuencia de los diferentes momentos en trminos de gobierno electrnico por los que estn transitando las organizaciones implicadas lo que, a su vez, condiciona el nivel de inversin de recursos y, por ende, las caractersticas de las infraestructuras tecnolgicas de las que se dispone. Pero, adems, existe una serie de dificultades, de alcance ms general, que trascienden el mbito tecnolgico y de las que el xito de las iniciativas de interoperabilidad depende, si cabe, con ms fuerza. La Tabla 8 recoge, en este sentido, los obstculos que los pases consultados perciben como ms importantes a la hora de desarrollar iniciativas de interoperabilidad entre Estados:
Tabla 8. Principales retos considerados para la interoperabilidad (%)*
Retos Barreras tecnolgicas Diversidad de idiomas Demasiados actores Cultura organizativa Barreras legislativas/jurdicas Barreras relacionadas con la seguridad y privacidad Sistema poltico Altos costes
Fuente: Elaboracin propia. * Pregunta multi-respuesta.

Porcentaje 68,75 25 75 87,5 75 50 62,5 12,5

El factor ms apuntado es la cultura organizativa. No en vano se ha sealado en diversas ocasiones que no existe cultura de cooperacin en el sector pblico. Y es que slo cuando el ciudadano es considerado el verdadero foco, la prioridad absoluta, es que la cooperacin deviene un valor. Sin embargo, en la actualidad, todava imperan valores, creencias y rituales asociados a perspectivas buro-tecno-cntricas sustentadas en la prevalencia de los intereses poltico-burocrticos por encima de los del ciudadano. Como consecuencia de ello, suele dominar un principio de localidad, lo que implica que, normalmente, los actores toman decisiones buscando maximizar, primero, sus

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beneficios personales y, despus, los de su unidad administrativa, los de su organismo, los de su sector, los de su mbito geogrfico y los de su pas, en ese orden.

Las barreras legislativas son otro importante elemento a tener en cuenta. Ciertamente, a pesar de la aparicin reciente de esquemas nacionales o marcos de interoperabilidad, en trminos generales, varios elementos normativos relacionados directa o indirectamente con el intercambio de informacin se revelan obsoletos y no contemplan las necesidades actuales.

La pluralidad de actores es el tercer aspecto sealado por los encuestados. Sin duda alguna, el gran nmero de organismos e individuos implicados en iniciativas de interoperabilidad tanto a nivel tcnico como poltico dificulta la implantacin de los proyectos, sobre todo, aquellos de mbito transfronterizo en los que no slo se tiene que hacer frente al nmero de actores sino, tambin a las diversas caractersticas de los mismos.

4.3. Retos tecnolgicos

Como ha recogido el apartado anterior, los obstculos tecnolgicos, si bien en cuarto lugar (el 68,75% de los pases los ha mencionado), no dejan de ser una preocupacin para los responsables de la interoperabilidad. Por ello, se ha considerado oportuno abordarlo separadamente.

Los resultados inequvocos que arrojan los anlisis con respecto a esta cuestin es que prcticamente todos los pases coinciden en el principal problema: Los datos (ver Tabla 9). Disgregacin de bases de datos, inexistencia de modelos de datos comunes y, en general, problemas importantes con los datos son algunos de los aspectos mencionados por varios pases.

Adems, en este grupo de anlisis se encuentran lneas bastante equilibradas que identifican las problemticas comunes. A excepcin del apartado otros la distribucin de pases gira
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en torno al 50% o ms para cada problemtica, y ms de la mitad de los pases seala siete tipologas o ms, lo que indica que un alto nmero de pases coincide en las reas en las que encuentran dificultades tecnolgicas. Este aspecto es tambin interesante desde el punto de vista de las soluciones ya que dicho de otro modo o, desde otra perspectiva- la mayora de los pases estarn interesados en solventar las mismas tipologas de dificultades y, por lo tanto, es terreno sobre el que la colaboracin puede potenciar el impulso conjunto. Asimismo, es interesante sealar que problemticas relacionadas con los datos (cualitativos y cuantitativos) y su almacenamiento, con la seguridad y la privacidad, con los estndares o con la discrecionalidad a la hora de definir soluciones son las ms comunes mientras que los aspectos relacionados con infraestructuras poco desarrolladas estn menos extendidos.
Tabla 9. Porcentaje de pases que tienen una tipologa de dificultad dada (%)*
Problemtica Poco desarrollo de infraestructuras Diversidad de opciones para la adopcin de estndares Disgregacin de las bases de datos Alta discrecionalidad en la definicin de sistemas de informacin Inexistencia de modelos de datos comunes Problemas de seguridad informtica Baja prctica en el uso de estndares Ausencia del principio de neutralidad tecnolgica Problemas con los datos Desconocimiento sobre informacin generada Otros
Fuente: Elaboracin propia. * Pregunta multi-respuesta.

Porcentaje 43,75 50 81,25 62,5 87,5 56,25 75 62,5 93,75 62,5 12,5

Tabla 10. Porcentaje de pases por nmero de tipologas-problemas (%)

Nmero de tipologas 11 Tipologas 10 Tipologas 9 Tipologas 8 Tipologas 7 Tipologas 6 Tipologas 5 Tipologas 4 Tipologas 3 Tipologas 2 Tipologas
Fuente: Elaboracin propia.

Porcentaje 6,25 12,5 18,75 6,25 12,5 12,5 6,25 12,5 6,25 6,25

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5.

Recomendaciones de futuro sobre la interoperabilidad en Iberoamrica

Esta seccin abre la puerta a una reflexin ms amplia acerca de una serie de recomendaciones de futuro para promover la interoperabilidad de Gobierno-e en Iberoamrica. Las dos secciones anteriores han ofrecido una ntida y amplia panormica sobre los avances desarrollados hasta la fecha en esta materia dentro de la regin, as como de las principales percepciones de los responsables de su gestin en los gobiernos nacionales, teniendo en cuenta las barreras y oportunidades que ofrece en el futuro prximo. A partir del anlisis de todo ello, los autores de este trabajo pretenden ofrecer unas ideas y, sobre todo, recomendaciones para desarrollar la interoperabilidad de Gobierno-e en Iberoamrica, sobre todo, a raz de la relevancia que ha alcanzado tras la aprobacin del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, as como su ratificacin en la XX Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata en diciembre de 2010.

Recomendacin 1. Los pases iberoamericanos deberan promover una vertiente estratgica de la interoperabilidad a travs de una perspectiva integrada sobre el Gobierno-e, teniendo en cuenta unas bases comunes a nivel regional. En este sentido, disponer de un documento a la manera de un esquema o marco nacional de interoperabilidad resulta esencial, de cara a dar a conocer a todas las entidades administrativas nacionales los patrones y estndares tcnicos, semnticos y organizativos que deben seguir en los proyectos de Gobierno-e. Es por ello que los Estados iberoamericanos deberan ser capaces de definir estrategias nacionales autnomas, pero subrayando al mismo tiempo aspectos que puedan ser compartidos tanto dentro como fuera de las fronteras administrativas nacionales, de manera que se proyecte en el futuro un potencial avance coordinado en la materia, ya desde la definicin de los lineamientos generales. Esto facilitar que a la hora de implantar iniciativas con otros pases, todos los organismos pblicos involucrados estn listos para afrontar los proyectos compartidos desde unas bases estratgicas comunes, previamente determinadas.

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Casi todos los pases iberoamericanos estn siendo conscientes de la necesidad de establecer unos lineamientos estratgicos en torno a la interoperabilidad de Gobierno-e para convertir la colaboracin interadministrativa en una vertiente ms de su actividad. Esto ha supuesto una confirmacin de la madurez que la cooperacin en materia de tecnolgica est adquiriendo en el quehacer de las administraciones iberoamericanas. De hecho, se ha concretado de una manera importante en la creciente presencia de este tema en foros y encuentros regionales o actividades de Gobierno-e en los que han participado todos o algunos de los pases de la zona, de manera que las conclusiones de los mismos se orientan hacia una voluntad manifiesta de cooperacin regional, de cara a mejorar el aprendizaje compartido y desarrollar patrones comunes de desarrollo en esta materia.

Recomendacin 2. Los organismos de coordinacin interna deben orientarse en cada uno de los pases a facilitar la promocin de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando el carcter transversal de las iniciativas y proyectos a implantar. Los casos apuntados en las pginas anteriores demuestran la necesidad de consolidar el Gobierno-e de una manera concertada dentro del conjunto de las administraciones pblicas nacionales, teniendo en cuenta la variedad de organismos, reas de polticas y necesidades concretas de cada servicio pblico. Ello convierte en imprescindible que exista un espacio en el que todas esas perspectivas se puedan poner en sintona, de una forma concertada, de cara a mejorar los resultados e impactos de las actuaciones puestas en marcha. Entonces, para lograr su sostenibilidad ser necesario seguir unas pautas comunes que faciliten la colaboracin en el futuro con otros actores o entidades de gobierno.

De hecho, los pases de la regin iberoamericana ya estn traduciendo el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e en la creacin de unidades de coordinacin interna dentro de sus gobiernos, incluyendo organismos para su gobernanza. Lo anterior pone de relieve que el despliegue de tecnologas de informacin y comunicacin se ha convertido en una dimensin sustantiva de las polticas pblicas nacionales, que requiere de una adecuada gestin y, al mismo tiempo, de un decidido apoyo poltico. Estos aspectos parecen estar cada vez ms claros dentro de los pases de Iberoamrica, en la medida que los organismos creados para la direccin del Gobierno-e suelen posicionarse dentro de la
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esfera presidencial o, en su caso, en ministerios con una elevada influencia poltica. Adems, esos organismos de coordinacin interna pretenden desplegar su impronta en el conjunto de la administracin nacional.

Recomendacin 3. Los pases de Iberoamrica deberan trabajar en la configuracin de una instancia intergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad o bien promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de organismos multilaterales ya existentes. En el primer supuesto, se tratara de crear ex novo una instancia que pudiera aglutinar el inters de todos los pases de la regin por promover la gobernanza de procesos de Gobierno-e. Ello implicara dotacin de los medios necesarios para definir y consolidar una estrategia regional de interoperabilidad, as como los criterios de consulta, adopcin de decisiones y actualizacin de todos aquellos documentos o estndares que sus miembros decidan dotarse. El segundo caso, quiz ms realista, supondra la creacin o fortalecimiento de comits o grupos de trabajo sobre interoperabilidad de Gobierno-e dentro de instituciones multilaterales ya existentes, tales como la CEPAL, la OEA o el CLAD, de cara a adoptar esas mismas decisiones compartidas. En cualquiera de los dos casos anteriores, sera tambin deseable la consolidacin de otros espacios e iniciativas de colaboracin, tales como un observatorio digital para la interoperabilidad en Iberoamrica, la difusin y aprendizaje de buenas prcticas, el trabajo conjunto con universidades y proyectos de investigacin o la creacin de unos premios a la interoperabilidad de Gobierno-e.

En ese sentido, la existencia de organismos de interoperabilidad de Gobierno-e para su gobernanza debe orientarse a garantizar una adecuada implantacin de proyectos transnacionales. La dimensin de la gobernanza de la interoperabilidad descansa en la existencia de organismos administrativos que lideran el Gobierno-e en los pases de la regin iberoamericana, algo que se halla en una fase de alta consolidacin. La gobernanza de la interoperabilidad requiere de la colaboracin de los organismos nacionales, siempre preservando la autonoma e independencia de las instituciones nacionales, al mismo tiempo que asientan una colaboracin transfronteriza para adoptar acuerdos de manera conjunta. Esto requiere, adems de la voluntad poltica expresada por los responsables de Gobierno-e
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nacionales, de un creciente dinamismo en el sistema de relaciones intergubernamentales entre los organismos pblicos participantes.

Recomendacin 4. Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboracin interadministrativa e intergubernamental dentro de los sectores pblicos nacionales, en todos sus niveles, y entre todos los empleados pblicos. En este plano, resulta pertinente apuntar la necesidad de atender factores de diversa ndole, siendo los relacionados con la esfera legal/normativa y personal/capital humano, los ms sustantivos. Del lado legal/normativo, la diversidad de partida dentro del entorno iberoamericano es elevada. Sin embargo, ms all de ello, se puede trabajar en el establecimiento de criterios y plazos compartidos para evitar dilaciones en la implementacin de actuaciones por potenciales incompatibilidades legales. Del lado del personal/capital humano, resulta imprescindible que los pases de la regin dispongan de empleados pblicos con la capacitacin requerida de cara a desarrollar proyectos de Gobierno-e con participacin de agencias de diferentes pases. De manera complementaria, el fortalecimiento de una cultura administrativa orientada a la colaboracin interadministrativa e intergubernamental debe cimentarse sobre un liderazgo hbrido (habilitado para gestionar tanto redes de polticas pblicas como redes tecnolgicas), que sea capaz de traducir las aspiraciones polticas manifestadas por cada uno de los pases, en actuaciones configuradoras de servicios pblicos digitales interoperables y de valor aadido para la ciudadana.

En todo caso, y tal y como se ha puesto de manifiesto en las secciones anteriores, todava se perciben notables resistencias culturales e institucionales ligadas al despliegue de proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e. Este tipo de barreras suele ser ms persistente que las de carcter tcnico o, incluso, relacionadas con el financiamiento de las iniciativas a llevar a cabo. Lo anterior pone de manifiesto, una vez ms, la importancia de las variables soft (frente a variables hard de carcter tcnico) en los proyectos tecnolgicos dentro de las administraciones pblicas, ms si cabe cuando se trata de actuaciones que requieren de la colaboracin de actores procedentes de diferentes administraciones e, incluso, de distintos pases. Por consiguiente, lo anterior pone de nuevo sobre la mesa la importancia del desarrollo de una buena gestin pblica en el mbito de la interoperabilidad.
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Recomendacin 5. Desde un punto de vista tecnolgico, si bien se han alcanzado importantes logros, deben continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad de las comunicaciones entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas semnticos y tcnicos asentados en soluciones y plataformas abiertas, as como por promover un tratamiento organizado de los datos. El conjunto de los pases de Iberoamrica requiere que sus avances en Gobierno-e se consoliden sobre unos soportes compartidos desde un plano tecnolgico, si bien esta es la vertiente en la que se han alcanzado mayores logros durante los ltimos aos. Por consiguiente, se recomienda atender de una manera especfica las necesidades ms acuciantes a las que han de hacer frente las administraciones pblicas para mejorar la interoperabilidad de Gobierno-e, especialmente los siguientes: El establecimiento de unos patrones comunes para facilitar la adquisicin, procesamiento, almacenamiento e intercambio de los datos, as como la consolidacin de mecanismos para consolidar la confianza entre los actores administrativos participantes en los intercambios, incluyendo tambin las correspondientes garantas a la privacidad de los potenciales afectados.

Resulta imprescindible que en esta vertiente se desarrollen unos protocolos que faciliten la estandarizacin de toda la dimensin tcnica que supone la interoperabilidad de Gobiernoe, que si bien se puede considerar ciertamente desarrollada requiere de futuros tratamientos comunes. En este sentido, se debe comenzar por establecer unos principios tcnicos compartidos en materia de software de fuentes abiertas, el establecimiento de estndares y arquitecturas abiertos, que se encuentren en consonancia con el tipo de servicios pblicos interoperables a implementar. As, determinadas organizaciones internacionales, tales como IEEE, IETF, ISO o W3C suelen emitir directrices que pueden ayudar a converger a las polticas nacionales en diferentes materias tcnicas. Con ello, se puede lograr el mximo nivel de homologacin en cuanto a los componentes y recomendaciones sobre normas, protocolos y estndares necesarios para la interoperabilidad de Gobierno-e en el mbito iberoamericano.

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Recomendacin 6. Los ciudadanos son los receptores ltimos de las actuaciones en materia de interoperabilidad de Gobierno-e; por ello es necesario, por un lado, identificar reas de trabajo con valor aadido para ellos, teniendo en cuenta tambin las propias necesidades de los gobiernos nacionales, y, por el otro, evaluar las iniciativas implantadas con un espritu de mejora continua. Todos los asuntos apuntados en las pginas anteriores, as como otros que puedan ir surgiendo son especialmente relevantes para generar servicios pblicos transfronterizos de alto valor aadido para los ciudadanos, as como para conformar informacin de inters regional a partir de datos procedentes de diferentes administraciones. Las administraciones pblicas iberoamericanas se encuentran

desarrollando proyectos de interoperabilidad en diferentes reas clave a nivel nacional, singularmente, compras pblicas, tributos o seguridad social, mostrando una clara aproximacin a las necesidades de la ciudadana. Al mismo tiempo, se ha evidenciado el inters por la promocin de proyectos internacionales de interoperabilidad en mbitos diversos, sobre todo, comercio y mercaderas, fronteras, migracin y aduanas, as como en materia de seguridad, apareciendo como cuestiones emergentes otras materias tales como el transporte, la salud, la vigilancia sanitaria o los tributos. En definitiva, existe un conjunto de reas de accin pblica con claro inters para la colaboracin intergubernamental

Dada la diversidad de pases y de los problemas a enfrentar, se sugiere iniciarse con el diseo de actuaciones conjuntas en las que participen dos o varios pases, sin necesidad de esperar a un acuerdo en el conjunto de la regin para llevar a cabo la interoperabilidad en un mbito concreto. Ello se ha de garantizar a travs de los oportunos espacios de dilogo y mecanismos de colaboracin, que deben actuar de manera dinmica para adaptarse lo ms rpidamente posible a las necesidades que puedan identificarse en adelante. En definitiva, las experiencias prcticas nacionales en materia de interoperabilidad implantadas en las administraciones pblicas iberoamericanas deberan servir como modelo para desarrollar iniciativas transfronterizas, teniendo en cuenta que se han identificado ya cuestiones de inters comn para algunos o todos los pases de la regin.

Pero, adems, las iniciativas de interoperabilidad deben evaluarse en trminos de las innovaciones, concertaciones o implementaciones a las que den lugar, de la realizacin y
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grado de xito de stas y de la satisfaccin tanto de los stakeholders como de los destinatarios finales (especialmente ciudadanos pero, tambin, organizaciones y empresas) con el objetivo de conseguir la sucesiva mejora de los componentes de los proyectos puestos en marcha. La evaluacin de resultados en base a diferentes criterios (eficacia, eficiencia, equidad, pertinencia, sostenibilidad) se convierte, as, en una herramienta de anlisis fundamental que permite gestionar y dirigir adecuadamente las actuaciones en materia de interoperabilidad y obtener enseanzas y experiencias para futuros proyectos de colaboracin.

Recomendacin final. El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad establece un mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada pas debera promover su propia concepcin de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya con un mnimo comn denominador en el conjunto de Iberoamrica. Desde una perspectiva regional, el MII garantiza la existencia de unas bases compartidas por todos los pases, adoptadas desde el mximo nivel poltico, y asentadas en una visin comn sobre la necesidad de trabajar de forma coordinada para promover el Gobierno-e en el conjunto de Iberoamrica. Al mismo tiempo, el MII puede servir de mecanismo de legitimidad para los pases de la regin de cara a adoptar iniciativas internas y, al mismo tiempo, para lograr avances colectivos en materia de interoperabilidad, independientemente de la variedad en el desarrollo tecnolgico, econmico, idiomtico, cultural y de sistemas administrativos dentro de Iberoamrica. A su vez, la inexistencia de presiones normativas, o instancias supranacionales de adopcin de decisiones colectivas en Iberoamrica, implica que la voluntad para llevar adelante la interoperabilidad transnacional se ha de fundamentar en actuaciones cooperativas e independientes. stas, no obstante, requerirn para su xito de calendarios comunes para lograr objetivos, configurar indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos adaptados a las exigencias de los distintos pases, as como organizar peridicamente controles y evaluaciones entre homlogos como proceso de aprendizaje conjunto.

Lo anterior tambin requiere de la existencia de unas lgicas compartidas que impidan una diversidad de proyectos, incluso dentro de la misma poltica pblica, que no sean
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sustentados en las mismas bases tcnicas, semnticas y organizativas. La existencia de un documento como el MII ofrece una excelente oportunidad a los pases de la regin para desarrollar proyectos intergubernamentales de Gobierno-e desde diferentes puntos de vista, grupos de pases o sectores de polticas. De entrada, se puede confirmar que existe una voluntad claramente definida de colaborar entre los pases de la regin. Esa voluntad se sostiene en las opiniones manifestadas en el cuestionario que nutre este artculo por los responsables de la materia en cada gobierno nacional, en un desarrollo estimable de lineamientos estratgicos que dota de sentido a la cooperacin entre pases, as como en los diferentes hitos alcanzados hasta la aprobacin del MII. En este ltimo sentido, destacan la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CLAD, 2007), el Libro Blanco de la Interoperabilidad de Gobierno Electrnico para Amrica Latina y el Caribe (VV.AA, 2007), los indicadores compartidos para el 2015 dentro del Plan de Accin sobre la Sociedad de la Informacin de Amrica Latina y el Caribe (eLAC), as como los acuerdos bsicos de colaboracin entre diferentes pases ya vigentes a da de hoy. Estos documentos y acuerdos refuerzan una voluntad comn que se debe ir consolidando progresivamente con actuaciones concertadas con carcter regional.

6.

Conclusin

Esta seccin de conclusin presenta un resumen de los aspectos esenciales del artculo, las contribuciones ms destacadas, as como ideas para futuros trabajos derivados del mismo. Como consecuencia de la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, durante el ao 2010, se realiz una consulta a los pases de Iberoamrica con el objetivo de conocer el desarrollo de las iniciativas en materia de interoperabilidad en Gobierno electrnico que haban emprendido as como su percepcin de los beneficios y retos implcitos. Fruto de dicha consulta ha sido el presente artculo, cuyo objetivo ha consistido en presentar el el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad en 16 pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin.

A grandes rasgos, las conclusiones ms importantes extradas del anlisis de los datos son:

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A pesar del inters que despierta la interoperabilidad en los gobiernos nacionales de la regin, todava no es sta una prioridad en todos ellos. Se requiere, en este sentido, un nivel ms elevado de atencin a este cada vez ms fundamental elemento del Gobierno electrnico.

La mayora de pases consultados afirman contar con una estrategia de interoperabilidad y aquellos que no la tienen prevn elaborarla en el corto plazo.

En la mayor parte de los casos, la elaboracin de dichas estrategias ha tomado como referente documentos generales o marcos nacionales de otros pases, tanto en la regin como fuera de ella. As, entre los primeros destaca la utilizacin del Libro Blanco de Interoperabilidad o de la primera versin del Marco Europeo de Interoperabilidad mientras que, entre los segundos, cabe referirse a Brasil y Chile en Iberoamrica y a Reino Unida en Europa.

Si bien todos los pases, excepto Guatemala, cuentan con una unidad responsable del fomento de la interoperabilidad en Gobierno electrnico, existe una gran heterogeneidad en cuanto a la denominacin de los organismos y unidades, la adscripcin a los departamentos ministeriales o la existencia de organismos de coordinacin interna. La variedad institucional en este sentido es, elevada, lo que puede dificultar la puesta en marcha de proyectos de interoperabilidad transfronterizos.

Los cuatro sectores en los que ms se han desarrollado iniciativas de interoperabilidad incluyen las compras pblicas, los tributos, la seguridad social y los trmites en general.

Los pases perciben que los programas de interoperabilidad aportan importantes beneficios entre los cuales destacan la rapidez en el servicio, la visin integral e integrada de los servicios, la mayor comodidad para el ciudadano y la mayor comunicacin entre administraciones. As mismo, sealan como reas clave a la hora de interoperar el comercio y mercaderas, las aduanas, fronteras y migracin y la seguridad.
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Tambin apuntan importantes retos para el desarrollo de la interoperabilidad, entre los que mencionan la cultura organizativa, las barreras legislativas, la pluralidad de actores y los retos de carcter tecnolgico. Entre estos ltimos, coinciden los entrevistados en sealar que los principales problemas que se encuentran estn asociados a los datos.

A la luz de la situacin descrita, el artculo hace nfasis en las siguientes seis recomendaciones: -

Los pases iberoamericanos deberan promover una vertiente estratgica de la interoperabilidad a travs de una perspectiva integrada sobre el Gobierno-e, teniendo en cuenta unas bases comunes a nivel regional.

Los organismos de coordinacin interna deben orientarse en cada uno de los pases a facilitar la promocin de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando el carcter transversal de las iniciativas y proyectos a implantar.

Los pases de Iberoamrica deberan trabajar en la configuracin de una instancia intergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad o bien promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de organismos multilaterales ya existentes.

Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboracin interadministrativa e intergubernamental dentro de los sectores pblicos nacionales, en todos sus niveles, y entre todos los empleados pblicos.

Desde un punto de vista tecnolgico, si bien se han alcanzado importantes logros, deben continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad de las comunicaciones entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas semnticos y tcnicos asentados en soluciones y plataformas abiertas, as como por promover un tratamiento organizado de los datos.
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Los ciudadanos son los receptores ltimos de las actuaciones en materia de interoperabilidad de Gobierno-e, por ello es necesario identificar reas de trabajo con valor aadido para ellos, teniendo en cuenta tambin las propias necesidades de los gobiernos nacionales

Estas reflexiones son coherentes con los conceptos y directrices establecidos en el Marco Iberoamericano de Interoperabilidad. Creemos, en este sentido, que el MII establece un mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada pas debera promover su propia concepcin de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya con un mnimo comn denominador en el conjunto de Iberoamrica.

En otro mbito, es necesario seguir estudiando los programas de interoperabilidad en Iberoamrica y contribuir, as, a la reflexin terica y al desarrollo prctico. En este sentido, algunas de las cuestiones en las que debe seguir profundizndose incluyen el anlisis de la formulacin de estrategias de interoperabilidad (qu las motiva, cmo se elaboran, qu actores estn implicados), las implicaciones de la variedad institucional detectada a la hora de poner en marcha proyectos de interoperabilidad transfronterizos, la superacin de las barreras culturales y legales o la evaluacin de los resultados de las iniciativas de interoperabilidad en trminos de, sobre todo, su eficacia, eficiencia, pertinencia, equidad y sostenibilidad. Todo ello para seguir mejorando la accin de gobierno y la calidad de los servicios que se prestan a la ciudadana en todos los pases de la regin.

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