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Les objectifs de la dcentralisation.

En somme, depuis 15 ans, deux tendances importantes ont marqu les interventions publiques: la centralisation et la bureaucratisation. Celles-ci ont affect non seulement ladministration publique qubcoise, mais aussi toutes les organisations. Les propositions de dcentralisation contenues dans ce Livre blanc vont mettre un frein la centralisation mais napporteront pas de rponse comme telle la bureaucratisation, qui est un phnomne plus large. Le corollaire de la dcentralisation, au niveau gouvernemental, sera donc de revoir les processus de dcision, le contenu de la rglementation et les procdures utilises. Cette lourde tche sera entreprise paralllement et conjointement avec la mise en uvre de la dcentralisation. - Livre blanc sur la dcentralisation (PROJET), 12 dcembre 1977, p. 33. Cest ainsi que se terminait la prsentation du contexte global de la dcentralisation. Nous sommes maintenant rendu la prsentation des objectifs viss par le projet de Livre blanc sur la dcentralisation de 1977. Cest le chapitre 2 du document. On retrouve deux types dobjectifs: les objectifs gnraux et les objectifs oprationnels. Les objectifs gnraux se divisent en deux groupes, soient ceux du point de vue du citoyen; et ceux du point de vue de ltat. Quatre objectifs peuvent tre fixs, du point de vue du citoyen: la responsabilit des dcisions aux citoyens; ladquation aux besoins; la cohrence de laction et des services; la transparence des structures et des responsabilits. Le premier objectif est la responsabilit des dcisions aux citoyens. Dans un monde o tout devient dpersonnalis et o les sentiments dappartenance et de responsabilit seffritent, il est essentiel de redonner aux citoyens un cadre et des moyens de reprendre en main leur devenir collectif et individuel en rapprochant les centres de dcision. Lexpression dmocratique ne peut se limiter un vote pour llection dun dput tous les quatre ans ou la participation de minorits des lections plus ou moins reprsentatives (patients dhpital, parents dans les coles, etc.), ou dlections par acclamation (frquentes dans les domaines scolaire et municipal). La revalorisation de lexpression dmocratique et le dveloppement du sens des responsabilits de la population sont les objectifs que les organismes dcentraliss devront permettre datteindre. De plus, le rapprochement des centres de dcision permettra davoir une dcision plus rapide et plus adquate. - Livre blanc sur la dcentralisation (PROJET), 12 dcembre 1977, pp. 37 et 38. Lobjectif est de permettre au citoyen davoir une influence sur les dcisions qui touchent les affaires locales par lentremise dinstances locales. Les 5 principaux objectifs suivants sont viss : - acclrer le dveloppement local durable; - consolider les bases de ldifice dmocratique; - dvelopper la bonne gouvernance; - raliser efficacement lquipement et le dveloppement local dans toutes les parties habites du territoire national - promouvoir les comptences locales.

VIII. Rappel des comptence


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La dcentralisation consiste en un transfert de pouvoirs de l'tat vers des personnes morales de droit public distinctes de lui. Cette dernire dispose d'une autonomie plus ou moins grande, selon le degr de dcentralisation, d'un budget propre, et reste sous la surveillance de l'tat, autorit de tutelle. La dcentralisation est un systme dadministration dans lequel le pouvoir de dcision est exerc la fois : par ltat - et par des personnes morales autonomes soumises au contrle, en principe de lgalit, des autorits tatiques. Autrement dit, la dcentralisation consiste dans le transfert dattributions de lEtat des collectivits ou institutions diffrentes de lui et bnficiant, sous sa surveillance, dune certaine autonomie de gestion Etant entendu que dcentralisation rime avec autonomie, ces conditions sont au nombre de trois : 1 L'autonomie matrielle : la structure dcentralise jouit de la personnalit morale ; elle dispose d'un patrimoine et d'affaires propres - qualifies le plus souvent d'affaires locales par opposition aux affaires nationales gres par l'Etat. 2 L'autonomie organique : les affaires de la structure dcentralise sont gres par des organes qui sont propres cette structure dcentralise. 3 L'autonomie fonctionnelle : la structure dcentralise gre ses affaires plus ou moins librement. Toutefois, cette triple autonomie ne signifie point indpendance. La structure dcentralise reste sous la surveillance de l'Etat. Cette surveillance est appele tantt contrle de lgalit ; tantt tutelle (tablissements publics - En droit administratif, la tutelle ne vise pas principalement protger les intrts de la collectivit locale. Elle tend, dabord, sauvegarder l'intrt gnral contre les excs ventuels des autorits locales).

On distingue la dcentralisation territoriale qui s'applique aux collectivits locales et la dcentralisation technique -ou fonctionnelle- concernant les institutions spcialises dotes de la personnalit morale comme les tablissements publics. dcentralisation nom fminin Cet article fait partie du DOSSIER consacr la Ve Rpublique et du DOSSIER consacr la France. Systme d'organisation des structures administratives de l'tat dans lequel l'autorit publique est fractionne et le pouvoir de dcision remis des organes autonomes rgionaux ou locaux.

Politique d'amnagement du territoire visant rtablir l'quilibre entre Paris et la province en incitant les entreprises industrielles et commerciales transfrer leurs usines et leurs bureaux en province.

Ensemble des mthodes d'organisation et de gestion consistant transfrer le pouvoir de dcision aux niveaux hirarchiques infrieurs. Processus par lequel un centre abandonne une part de ses fonctions au profit d'une priphrie. (Le mot a un sens abstrait quand il s'agit de dcentraliser le pouvoir [dcentralisation administrative et politique] et un sens concret quand il s'agit de dcentraliser des activits [dcentralisation conomique].)

DROIT

Un maillage administratif complexe


Les collectivits locales

La dcentralisation consiste en un partage du pouvoir entre l'tat et des entits administratives autonomes, appels collectivits territoriales ou locales. La France, qui est historiquement un tat centralis, s'est engage dans un processus de dcentralisation avec les lois Defferre de 1982-1983. Par ce processus, l'tat (le pouvoir central) dlgue un certain nombre de ses comptences des collectivits, qui sont dotes de leurs propres organes de dcision lus par les administrs et de ressources propres, afin qu'elles puissent grer les affaires locales. Ce processus vise instaurer un meilleur quilibre des pouvoirs sur l'ensemble du territoire et transfrer certaines responsabilits au niveau local le plus adapt, mais dont la comptence se limite certains domaines (dcentralisation fonctionnelle) ou un certain territoire (dcentralisation territoriale). Il existe en France trois niveaux de collectivit locale : la commune, le dpartement et la Rgion, dont les assembles lues sont respectivement le conseil municipal, le conseil gnral et le conseil rgional. Chaque niveau est autonome par rapport l'autre et il ne peut pas y avoir de tutelle de l'un sur l'autre.
Dcentralisation et dconcentration

La dcentralisation se distingue de la dconcentration, qui vise amliorer l'efficacit de l'tat en transfrant certaines attributions de l'chelon administratif central aux fonctionnaires locaux (prfets, directeurs dpartementaux des services de l'tat). Ainsi, tandis que les services dconcentrs restent subordonns l'autorit de l'tat (ils constituent des agents du pouvoir central), les collectivits administratives dcentralises disposent d'une relle autonomie d'action (grce leur pouvoir juridique et leur autonomie financire). Cette distinction est toutefois souvent source de confusion car le systme franais d'administration territoriale tend se caractriser par une imbrication entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs de l'tat. En effet, le territoire gographique d'une collectivit dcentralise constitue aussi le ressort d'attribution de services administratifs dconcentrs de l'tat. Il existe par exemple des

services dpartementaux des impts, de l'agriculture, etc., qui sont placs sous l'autorit du gouvernement et non du conseil gnral. La dcentralisation de type territorial, politique, doit galement tre distingue d'une dcentralisation de type technique qui consiste crer des subdivisions administratives spcifiques (acadmies, rgions militaires, circonscriptions judiciaires) mais n'ayant pas de personnalit juridique. L'organisation administrative franaise forme donc un maillage extrmement complexe, qui est le rsultat d'une longue volution.
Dcentralisation et fdralisme

Si la dcentralisation confre une certaine autonomie aux collectivits territoriales, elle s'inscrit pourtant dans le cadre d'un tat unitaire et se caractrise par la dngation de tout caractre tatique aux collectivits locales. Ce refus, qui s'exprime notamment travers l'existence du pouvoir de tutelle, distingue profondment la dcentralisation du fdralisme. En permettant aux administrs de participer de prs la gestion de leurs affaires, la dcentralisation fait progresser la dmocratie et transforme les collectivits dcentralises en vritables contre-pouvoirs. Mais la dcentralisation est coteuse en raison des transferts de ressources qu'elle impose l'administration centrale. Elle prsente galement le risque, si elle est pousse trop loin, de menacer l'unit de l'tat. Le respect des originalits rgionales, qui est l'essence mme de la dcentralisation, favorise l'mergence des particularismes locaux et risque d'encourager les tendances autonomistes, voire scessionnistes. C'est pourquoi la dcentralisation territoriale s'accompagne toujours d'une tutelle administrative exerce par le pouvoir central, en vue de protger les collectivits locales contre les erreurs et les abus de leurs lus. Plusieurs formes de tutelles, a priori ou a posteriori, sont possibles. La plus classique consiste contrler la lgalit (conformit au droit) des dcisions des lus locaux. Elle peut s'tendre galement l'apprciation de l'opportunit de ces dcisions ; dans ce cas, elle remet en cause l'autonomie des collectivits dcentralises. La fonction de contrle peut tre exerce par l'autorit centrale elle-mme ou par ses reprsentants locaux. Enfin, le pouvoir central peut aussi exercer une tutelle sur les organes des collectivits locales, dont il est libre alors de prononcer la dissolution ou de provoquer la dmission (ainsi, en France, le Conseil des ministres a-t-il t amen prononcer la dissolution de l'Assemble corse en 1984).

Historique de la dcentralisation
La France est un tat unitaire dont l'organisation territoriale est complexe. Pour mieux la comprendre, il faut se rappeler ce qu'elle tait sous l'Ancien Rgime et suivre son volution depuis la Rvolution jusqu' la rforme dcentralisatrice de 1982. L'Ancien Rgime, pour des raisons historiques, est marqu par une forte centralisation des pouvoirs. La France s'est constitue lentement, par la conqute des provinces priphriques qui sont venues s'ajouter au noyau initial de l'le-de-France. Un pouvoir central fort s'est peu peu impos, qui a permis de cimenter cet ensemble disparate et a facilit l'assimilation des provinces nouvelles, tout en laissant la place une large dconcentration.

Dcoupage administratif de l'Ancien Rgime

L'administration rgionale de l'Ancien Rgime repose sur un dcoupage du territoire en diffrentes circonscriptions correspondant chacune une zone de comptences particulires des services dconcentrs de l'tat. Ainsi, chaque service dispose d'un territoire qui lui est propre : gouvernement pour l'arme, bailliage pour la justice, gnralit pour les finances, le tout tant englob dans la province. Rapidement, la gnralit, dont la taille correspond peu prs trois dpartements actuels, s'impose comme circonscription prdominante, administre par les intendants du roi, anctres des prfets. Les attributions de ces derniers ne cessent de s'accrotre jusqu' la Rvolution, tant en matire de fiscalit que d'administration gnrale (police, justice, transports, sant). Sur le plan local, une multitude de petits groupements spontans cohabitent : paroisses, communauts rurales, villages, bourgs, villes. Pendant tout le Moyen ge, le roi a accord ces communauts de nombreuses franchises, s'appuyant sur elles pour lutter contre les seigneurs. Mais, une fois la fodalit vaincue, il leur a retir leur libert par crainte de voir se dvelopper de vritables contre-pouvoirs.
Cration des communes et des dpartements par la Rvolution

la veille de la Rvolution, l'tat est donc fortement centralis mais largement dconcentr au profit des intendants du roi, qui interviennent dans toutes les affaires rgionales et municipales. Les rdacteurs de la Constitution de 1789 ont cur de desserrer l'tau gouvernemental en restaurant les liberts locales. Soucieux tout la fois d'unifier l'administration du royaume, en supprimant les anciennes circonscriptions, et de dcentraliser le pouvoir en le transfrant des autorits locales lues, ils adoptent une srie de dcrets instituant la commune qui remplace l'ancienne paroisse et le dpartement. Conues sur un modle identique, ces deux entits ont une double nature : la fois organe de l'tat charg de transmettre les directives du pouvoir central et collectivit locale administre par des lus. la fin de la Rvolution, on compte 83 dpartements diviss en districts (les futurs arrondissements), eux-mmes diviss en cantons, subdiviss encore en un nombre souvent important de communes. Dans chacune de ces divisions, les organes dlibrants et les organes excutifs sont lus et contrls par des administrateurs, eux-mmes lus. Rapidement, la tutelle effective de l'tat devient illusoire ; l'unit d'action politique tant impossible, l'anarchie s'installe. En 1793, le dsordre atteint son comble avec le mouvement fdraliste qui menace dangereusement l'unit nationale. La raction ne se fait pas attendre : la Convention nationale met fin aux excs de la dcentralisation en envoyant dans les provinces des agents qu'elle nomme pour imposer ses volonts.
La rorganisation par Napolon Bonaparte

Napolon Bonaparte rtablit un systme rigoureux de centralisation. L'lection des autorits locales est supprime et des commissaires du gouvernement sont nomms la tte des dpartements pour les administrer selon les instructions du pouvoir central. La Constitution de l'an VIII (1799) et, sa suite, la loi du 28 pluvise ne font que confirmer ce retour en arrire. L'organisation gouvernementale est modifie, les dpartements sont diviss en arrondissements communaux, et Napolon place la tte de chaque dpartement un prfet, nomm et rvocable. Le prfet est assist d'un conseil gnral, charg essentiellement de rpartir l'impt, et d'une assemble consultative : le conseil de prfecture. Les membres de ces
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deux conseils sont dsigns par le gouvernement et rvocables tout moment. Les communes n'chappent pas la rorganisation : elles sont administres par un conseil municipal, compos de membres nomms, la tte duquel se trouve le maire, autorit galement nomme. Ces deux organes jouent un rle trs effac, leurs dcisions devant tre approuves par le prfet avant d'tre excutes.
La IIIe Rpublique et la cration de la commune comme collectivit territoriale

La centralisation se prolonge jusqu' la monarchie de Juillet, puis s'amorce un mouvement dcentralisateur. Le principe d'ligibilit des autorits locales est restaur le 21 mars 1833 pour les conseillers municipaux, et le 22 juin 1833 pour les conseillers gnraux. Ces deux lois sont compltes, en 1837 pour le dpartement et en 1838 pour les communes, par deux textes largissant les attributions de ces deux collectivits, qui restent cependant sous la tutelle du pouvoir central. Enfin, la IIIe Rpublique se montre trs dcentralisatrice : le 10 aot 1871, elle adopte une loi qui, sans modifier fondamentalement la structure administrative du dpartement, accrot l'autonomie des conseils gnraux et institue leurs cts des commissions dpartementales charges de les suppler et de contrler le prfet, qui reste le dtenteur de l'excutif. Cette loi, considre comme la grande charte du dpartement, est suivie le 5 avril 1884 par un texte applicable aux communes : les domaines d'intervention des organes communaux sont largis et une relative libert de dcision leur est confre. La commune devient une collectivit territoriale de plein exercice : lu au suffrage universel, le conseil municipal dcide des affaires de la commune, et le maire, lu en son sein, excute ses dcisions.
La difficile rgionalisation (1969)

Si la cration des communes et des dpartements remonte la Rvolution, les Rgions sont des units administratives rcentes. En 1955, 22 Rgions sont cres pour faciliter l'amnagement du territoire national et servir d'intermdiaire entre les dpartements et l'tat central. En dcembre 1958, la toute rcente Ve Rpublique, dont la Constitution proclame la libre administration des collectivits territoriales de la Rpublique (communes, dpartements et territoires d'outre-mer), tablit les plans rgionaux de dveloppement conomique et social et d'amnagement du territoire ; deux ans plus tard, elle opre une dconcentration administrative en crant 22 circonscriptions d'action rgionale. Le rejet du projet de rfrendum transformant les Rgions en collectivits territoriales entrane la dmission du gnral de Gaulle en 1969 et ralentit le mouvement de rgionalisation, sans pour autant l'interrompre. Le dcret du 9 janvier 1970 remplace les circonscriptions d'action rgionale par 22 Rgions. Par la loi du 5 juillet 1972, celles-ci deviennent des tablissements publics, dots de la personnalit juridique et possdant leur patrimoine et leur budget. Le prfet de Rgion, qui en est le prsident, tout en reprsentant l'tat, est assist d'un conseil consultatif compos de parlementaires et d'lus locaux.

La loi de dcentralisation (1982)


C'est au dbut du premier septennat de Franois Mitterrand que s'opre un mouvement plus ample de dcentralisation rgionale, dans le cadre d'une rforme profonde de l'administration territoriale. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des Rgions consacre les principes de la libre administration des collectivits locales et de leur
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autonomie, de mme qu'elle institue des assembles de reprsentants lus. La loi tend ainsi les principes dj reconnus la commune depuis 1884 au dpartement, puisqu'elle transfert l'excutif dpartemental du prfet au prsident du conseil gnral, et la Rgion, qui est rige en vritable collectivit territoriale. Une disposition importante de la loi de dcentralisation restreint le contrle exerc par l'tat sur les collectivits, ce qui accrot leur autonomie. Alors qu'un contrle de tutelle permettait auparavant au reprsentant de l'tat (le prfet) d'exercer a priori un contrle portant sur l'opportunit des dcisions des collectivits, seul demeure un contrle de leur lgalit (c'est--dire de leur conformit au droit franais) ; ce contrle est exerc a posteriori par le juge administratif, saisi par le prfet. La loi du 2 mars 1982 est suivie de tout un ensemble de lois (dont celles du 10 et du 29 juillet 1982, du 7 janvier et du 22 juillet 1983, du 25 janvier 1985, du 6 fvrier 1992) relatives aux transformations institutionnelles et aux transferts de comptences de l'tat vers les collectivits locales. Dans certains domaines, l'essentiel des comptences peut tre transfr une collectivit (comme les bibliothques et les coles primaires la commune, les transports scolaires et les collges au dpartement, ou encore les lyces et la formation professionnelle la Rgion). En revanche, pour des matires comme l'environnement, l'urbanisme, la voirie ou l'amnagement du territoire, les comptences doivent tre fragmentes. Dans les domaines o elles dtiennent des comptences conjointes qu'elles exercent de faon autonome, leur libert d'action peut devenir une source d'incohrences. C'est pourquoi les collectivits locales doivent faire preuve d'une concertation constante, tandis que les reprsentants locaux de l'tat ont la tche d'orchestrer un amnagement cohrent du territoire. En outre, si la dcentralisation prsente l'avantage d'adapter les politiques publiques au niveau local le plus appropri et de favoriser la dmocratie de proximit , elle est susceptible de crer de nouveaux dsquilibres au niveau national, en raison d'une ingalit dans la rpartition des ressources financires ou encore de divergences dans les choix politiques.

Le renforcement de la dcentralisation (lois de 2003 et 2004)


Adopte le 28 mars 2003, la loi constitutionnelle relative l'organisation dcentralise de la Rpublique inscrit la dcentralisation dans la Constitution : l'organisation de la Rpublique est dcentralise (art. 1er). Elle garantit notamment l'autonomie financire des collectivits locales (en valorisant les ressources fiscales au dtriment des dotations de l'tat), renforce les mcanismes de dmocratie locale (en prvoyant des rfrendums locaux) et introduit l'exprimentation locale (qui permet une collectivit locale d'appliquer des politiques publiques hors de ses comptences et pendant une priode donne). La loi du 13 aot 2004 vient prciser la loi constitutionnelle en matire de transfert de comptences et de moyens. Elle concerne de nombreux domaines de l'action publique (dveloppement conomique, voirie, action sociale, logement, sant, ducation et culture, entre autres).

CONOMIE
Pour divers pays d'Europe occidentale, la dcentralisation des activits est un lment de la politique d'amnagement du territoire. Pour la France, c'en est un lment essentiel. Juste aprs la Seconde Guerre mondiale, il est apparu indispensable de rduire le dsquilibre entre Paris et la province. Depuis lors, de nombreux efforts ont t faits en ce sens, mais avec des rsultats ingaux selon les types d'activit. La dcentralisation industrielle a fonctionn assez bien d'une faon gnrale. Diverses mesures restrictives ont t adoptes partir de 1955 pour limiter le dveloppement industriel de l'le-de-France alors que des mesures incitatives ont t prises pour le favoriser en province, spcialement dans les rgions sous-industrialises de l'Ouest. Cette politique s'est inscrite, il est vrai, dans un contexte de croissance et surtout de restructuration de l'appareil productif. Elle a rduit fortement le nombre des emplois industriels dans l'agglomration parisienne (de 0,5 million environ) et a nettement augment leur nombre en province (de 0,6 million environ). Elle a eu cependant ses limites : le plus souvent, il y a eu un simple transfert en province des activits de fabrication qui profitaient de salaires moins levs; par ailleurs, ce sont surtout les rgions proches de Paris, l'ouest et au sud-ouest, qui en ont profit. La dcentralisation des activits tertiaires a galement t mise en uvre sur le mme modle, avec un mlange de mesures limitatives et incitatives, mais avec une ampleur beaucoup plus rduite. Elle a t mise en route plus tardivement, partir de la fin des annes 1960, dans un contexte conomique plus difficile. Elle a surtout rencontr de vives rsistances. Elle s'est faite sous la contrainte pour quelques activits dpendant de l'tat (administration, enseignement suprieur, recherche) ou d'entreprises nationalises (banques, assurances), mais elle n'a pratiquement pas touch le secteur priv.
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administration territoriale dcentralise comprend les services des collectivits territoriales. Elle se distingue de ladministration territoriale tout court qui rassemble les services des collectivits, mais aussi les services dconcentrs de ltat. Les collectivits territoriales sont des structures administratives franaises, distinctes de ladministration de ltat, qui doivent prendre en charge les intrts de la population dun territoire prcis. Ainsi une commune est-elle charge des intrts des personnes vivant sur son territoire. La dfinition et lorganisation des collectivits territoriales sont dtermines par la Constitution (article 34 et titre XII), les lois et les dcrets. Ces dispositions sont rassembles dans le Code gnral des collectivits territoriales. Depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, seul le terme collectivit territorialeCollectivit territorialeStructure administrative, distincte de ladministration de ltat, qui doit prendre en charge les intrts de la population dun territoire prcis. est juridiquement fond et non lexpression collectivit locale relevant dsormais du langage courant. Une collectivit territoriale est dfinie par trois critres :

elle est dote de la personnalit morale, qui lui permet dagir en justice. Allie la dcentralisationDcentralisationProcessus consistant pour lEtat transfrer au profit des collectivits territoriales certaines comptences et les ressources correspondantes., elle fait bnficier la collectivit territoriale de lautonomie administrative. Elle dispose ainsi de son propre personnel et de son propre budget. Au contraire, les ministres, les services de ltat au niveau local ne sont pas des personnes morales. Il sagit seulement dadministrations manant de ltat ; elle dtient des comptences propres, qui lui sont confies par le lgislateur (ParlementParlementOrgane collgial qui exerce le pouvoir lgislatif (adoption des lois et contrle du pouvoir excutif). En France, le Parlement est compos de deux chambres : lAssemble nationale et le Snat.). Une collectivit territoriale nest pas un tat dans ltat. Elle ne dtient pas de souverainet et ne peut pas se doter, de sa seule initiative, dorganes nouveaux ; elle exerce un pouvoir de dcision, par dlibration au sein dun conseil de reprsentants lus. Les dcisions sont ensuite appliques par les pouvoirs excutifs locaux. Depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivits se voient reconnatre un pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences.

Les collectivits territoriales ne suivent cependant pas toutes les mmes rgles de fonctionnement et nont pas toutes le mme statut. Voir tous les onglets

Sur la toile publique

Site du ministre de lIntrieur pour la rubrique collectivits locales La Direction gnrale des collectivits locales (DGCL) "constitue le lien administratif et technique privilgi entre ltat et les collectivits locales." Sur ce site elle informe sur son activit ; donne accs des bases de donnes juridiques et chiffres relatives aux collectivits locales ; propose la consultation de documents officiels produits par ses services partenaires ; renvoie sur des offres demplois territoriaux.

Repres, histoire et patrimoine


Les textes fondateurs du systme ducatif
Le domaine de l'ducation est rgi par des principes fondamentaux dont certains sont formuls dans la Constitution de la Rpublique, d'autres par la loi. L'ensemble des textes rglementaires concernant l'ducation sont runis dans le code de l'ducation.

Les grandes lois en vigueur Les lois plus anciennes Les plans pour l'ducation Le code de l'ducation 9

Le prambule de la Constitution de la Ve Rpublique dclare que "la Nation garantit l'gal accs de l'enfant et de l'adulte l'instruction, la formation professionnelle et la culture", raffirmant ainsi les principes d'galit des chances, de droit la formation et l'obligation faite l'tat d'organiser un enseignement public selon les principes de gratuit et de lacit. Les autres grands principes du systme ducatif franais ont t formuls par la loi, en application de la Constitution. Les principales lois concernant l'ducation sont des lois spcifiques, mais aussi les lois de finances qui fixent chaque anne le budget du ministre

Les grandes lois en vigueur


ce titre ont t prises les grandes lois suivantes, toujours en vigueur aujourd'hui :

La loi n 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole met en uvre des priorits pour lever le niveau de formation des jeunes Franais : faire russir tous les lves, redresser la situation de l'enseignement des langues, mieux garantir l'galit des chances et favoriser l'insertion professionnelle des jeunes et l'emploi. La loi engage la modernisation de l'ducation nationale selon trois axes : mieux faire respecter les valeurs de la Rpublique, mieux organiser les tablissements et les enseignements, mieux grer le systme ducatif. Tout sur la Loi sur l'cole, sur le site EduScol La loi quinquennale n 93-1313 du 20 dcembre 1993 relative au travail, l'emploi et la formation professionnelle, a dcentralis les actions de qualification des jeunes de 16 25 ans. La loi d'orientation n 89-486 du 10 juillet 1989 fait de l'ducation la premire priorit nationale. Elle a modifi et complt la lgislation sur le systme ducatif, en rorganisant les rythmes scolaires ainsi que les cycles d'apprentissage. Les lois de dcentralisation (loi n 83-663 du 22 juillet 1983, modifie par la loi n 85-97 du 25 janvier 1985 ; loi n 2004-809 du 13 aot 2004), ont transfr aux communes, aux dpartements et aux rgions les charges de fonctionnement et d'quipement des locaux scolaires, et ont fait des collges et lyces des tablissements publics locaux d'enseignement.

Les lois plus anciennes


Parmi les lois plus anciennes, on peut citer les plus remarquables, encore applicables aujourd'hui dans certaines de leurs dispositions :

La loi d'orientation n 71-577 du 16 juillet 1971 sur l'enseignement technologique a instaur l'apprentissage et pose le principe du droit la formation continue. La loi Debr n 59-1557 du 31 dcembre 1959 a permis de dfinir les rapports actuels entre l'tat et les tablissements d'enseignement priv: elle ne reconnat pas d'"enseignement priv" en tant que tel, mais uniquement une pluralit d'tablissements. La loi Astier du 25 juillet 1919 a dfini l'organisation de l'enseignement technique industriel et commercial. La loi Goblet du 30 octobre 1886 a permis la lacisation des personnels des coles publiques et fix l'organisation gnrale de l'cole primaire. Les lois de la IIIe Rpublique ou "lois Ferry" : la loi du 16 juin 1881 a tabli la gratuit absolue de l'enseignement dans les coles primaires. Les lois des 28 mars 1882 et 30 octobre 1886 ont dfini et organis l'enseignement primaire obligatoire, pour les garons et les filles, et ont instaur la lacit.

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La loi Guizot du 28 juin 1833 a impos aux communes d'ouvrir et d'assurer une partie du fonctionnement d'une ou plusieurs coles primaires et aux dpartements d'entretenir une cole normale d'instituteurs. La loi Falloux du 15 mars 1850 a fond la libert de l'enseignement en autorisant de faon limite l'aide publique aux tablissements privs.

Les plans pour l'ducation


ct des grandes lois, des "plans pour l'ducation" ont pu tre un moyen retenu par certains gouvernements pour mettre en uvre de manire plus progressive des rformes de l'ducation. On peut citer le plan Langevin-Wallon labor la Libration qui, s'il n'a jamais t appliqu, a longtemps constitu une rfrence. En 1959, le plan Berthoin a permis de prolonger la scolarit obligatoire - dj porte 14 ans par la loi Jean Zay du 9 fvrier 1936 - jusqu' 16 ans.

Le code de l'ducation
Le code de l'ducation runit l'ensemble des dispositions relatives au systme ducatif franais, portant sur les principes gnraux et l'administration, les enseignements scolaires, les enseignements suprieurs et les personnels. Par ce code, premire tape sur la voie de la simplification de la rglementation relative l'ducation, les usagers - lves, parents, enseignants, autres personnels du service public accdent plus facilement au droit de l'ducation en un seul document de rfrence, selon un plan cohrent, se substituant ainsi une centaine de lois parses.

TRAVAIL DE CAPITALISATION DES EXPERIENCESDANS LE DOMAINE DELELABORATION ET DE LA MISE EN UVREDES PLANS COMMUNAUX DE DEVELOPPEMENT(PCDs) Dcembre 2003 2 AVANT PROPOS Depuis quelques annes, les expriences dans le domaine de la planification participativelocale se multiplient Madagascar sous forme des Plans Communaux de Dveloppement,appels communment PCD. Le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement(PNUD) Madagascar a dj appuy linitiative pour uniformiser les dmarches suivre en lamatire par le biais du Programme MAG/97/007-DAP1 en impulsant la mise en place dunguide qui tait valid par tous les intervenants dans ce domaine en 2002. Aprs des multiplesexpriences du Programme dans lutilisation de ce guide, il est ncessaire den tirer lesmeilleures leons et les acquis pour perfectionner le systme et ladapter au contexte, trsvolutif, du dveloppement communal.Comme il est dj prvu dans le guide dlaboration de PCD les dmarches adoptes dans sonlaboration doivent tre revues priodiquement afin de pouvoir tirer des leons surdventuels problmes et de mieux adapter le processus suivant les contextes.La capitalisation qui fait lobjet de ce rapport a t ralise dans le but de rechercher unemeilleure approche, avec
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toutes les parties prenantes, sur la dmarche en matiredlaboration et de mise en uvre des PCDs, et dassurer la pertinence des outils dveloppspar le Programme. La russite de ce travail dpendait beaucoup de la franche collaborationdes Communes, des Comits de Dveloppement Communal, des Associations fminines, desConsultants et des ONGs qui taient tous des partenaires du PNUD, impliqus dansllaboration des PCDs de Manakara, Fianarantsoa II et de Tular, les sites visits pourltude.Lquipe des consultants chargs de cette tude tient remercier toutes ces parties prenantesde llaboration du PCD, tous les membres de lquipe du Programme MAG/97/007-DAP1du PNUD pour toutes leurs contributions et pour tout leur appui durant la mission. Ils tiennentgalement remercier particulirement Monsieur Olivier Rakotonirina, Expert Nationalresponsable de la composante Gouvernance de ce Programme, pour avoir cr toutes lesconditions afin que cette tude aboutisse. Les consultants chargs de la capitalisation desexpriences en laboration et mise en uvredes PCDs 3 SOMMAIRE O. RESUME 6 1. Contexte et historique de l'intervention du Programme 6 2. Les objectifs et les activits du Programme dans llaboration et la mise enuvre des PCDs 6 3. Les principaux acquis et contraintes sur llaboration et la mise en uvre desPCDs 8 4. Les leons tires de lexprience du PNUD sur llaboration et la mise en uvredes PCDs 12 5. Principales recommandations 14 I. INTRODUCTION 15 II. CONTEXTES 16 2.1 Contexte juridico-institutionnel et financier de la mise en place des PCDs 16 2.2.1. Le processus de dcentralisation Madagascar 162.1.2. Lenvironnement juridique et financier des Communes 172.1.3 Outils et mcanismes dappui au dveloppement communal 18 2.2. Cadre thorique du dveloppement 20 2.2.1. La place et le rle du PCD dans lespace communal de dveloppement 202.2.2. Dfinition du dveloppement 212.2.3. La communaut cible du dveloppement 212.2.4. Des organismes de dveloppement 222.2.5. les agents du dveloppement 222.2.6. Le processus de dveloppement 24 2.3. Problmatiques et hypothses 25 2.4. Cadre mthodologique 26 2.4.1. Phasage des travaux 262.4.2. Les visites de terrain 27 III. DEMARCHES ET OUTILS RELATIFS AU PCD DEVELOPPES PAR LEPROGRAMME DANS LA ZONE 29

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Les dmarches de sensibilisation et danimation 29 3.1.1. La communication interpersonnelle 29

Accueil

Leons du programme ACORDS

Situations sur le terrain

L'tat, ses

dmembrements, et les Programmes de dveloppement Reforme de lEtat Madagascar

La politique de dcentralisation et

La politique de dcentralisation et Rforme de lEtat Madagascar


La rforme dcentralisatrice relance Madagascar depuis 1996, participe la refondation de lEtat et au renforcement de la dmocratie, processus activement soutenus par le programme ACORDS travers ses activits. Lensemble de ces rformes est articul autour de trois axes : dcentralisation, dconcentration et dmocratie locale. Les expriences du programme ACORDS nous amnent proposer cinq constats majeurs quant ltat du lieu de ce processus:

Absence dune vision et dun pilotage clair de la rforme impliquant tous les acteurs concerns. Le Ministre en charge de la dcentralisation se montre incapable mettre en musique lensemble des Ministres concerns (ministres sectoriels, ministre de finances et ministre de lintrieur). Le processus de dcentralisation est actuellement triplement contraint par lincompltude des textes, leur manque relatif de cohrence et le dcalage qui existe parfois entre les textes et la ralit du terrain. Le cadre institutionnel et juridique sous-tendu par le PN2D ncessite des nouvelles dispositions et des clarifications rapides, tant en termes institutionnels quoprationnels (clarification des textes, rsolution des conflits de pouvoir entre structures dcentralises et dconcentres, redploiement des personnels et dconcentration effective des budgets). Cette clarification est encore trs lente et reste partielle. Le processus 2D reste pour linstant lEtat daffichage. Le dernier constat concerne lorientation des programmes sectoriels par les Partenaires Techniques et Financiers ( PTF), chacun privilgiant son approche. Rares sont les PTF qui sont rentrs dans lappui au processus de dcentralisation. A noter aussi que certains bailleurs appuient dun ct le processus mais dun autre ct, pour leurs interventions sectorielles, financent des programmes dont les modes opratoires contournent les communes.

La consquence de cet tat de fait est que la stratgie de mise en uvre de cette politique reste encore peu cohrente et comprhensible par lensemble des partenaires, avec des messages parfois ambigus lancs tout la fois aux collectivits, lues ou non, et aux PTF.

Des rformes restes la capitale en absence dune impulsion politique provenant du sommet de lEtat
Labsence dimpulsion politique provenant du sommet de lEtat pour promouvoir plus de dcentralisation na pas pouss les Ministres revoir leurs modes opratoires. A cela, se sont ajouts (i) un problme de cohrence entre diffrents lments de politique et (ii) une faible
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coordination interministrielle en matire de mise en uvre de la 2D. Les arbitrages et les priorits fixs par le MFB ont par ailleurs fortement limit la marge de manuvre des Ministres. Par ailleurs, la plupart des Ministres ont des stratgies de mise en uvre de la politique 2D qui ne dcoulent pas dune vision clairement affirme et partage avec lensemble des travailleurs. Ainsi, les rformes inhrentes la mise en uvre de la politique 2D sont restes la capitale : Plusieurs services dconcentrs de lEtat affirment tre souvent marginaliss dans les processus de rforme de leur secteur. Alors que les rformes envisages doivent engendrer des dlgations de pouvoirs et de moyens aux structures dconcentres. En ralit, les STD nont quune vague ide des rformes en cours et de leur finalit. En consquence, il y a peu dagents au niveau dconcentr capables de conduire des rflexions ce sujet. Les ministres font un double jeu sur la dconcentration :

Ils ne sy opposent pas, ils savent bien que la dconcentration est un pan important de la politique de dcentralisation dfinie par le gouvernement auquel ils appartiennent ; Mais ils ne sactivent pas pour redployer les ressources daction ncessaires au bon fonctionnement et au rayonnement de leurs dmembrements.

Ils privilgient le centralisme des moyens et la multiplication des administrations nationales de projets concurrentes des structures prennes. Oprant sous contrle du niveau central,celles-ci chappent lautorit de tutelle des communes. lissue de ces projets, on dcouvre que les structures dconcentres ne sont pas en mesure de relayer laccompagnement; On sen tonne et on conclut, que les structures dconcentres ne prennent pas dinitiatives.

Une rforme sans un leadership clair pour la conduire


La dcentralisation est une mission transversale, de rforme en profondeur de lEtat. Elle constitue un dfi politique, technique et administratif complexe qui exige une forte capacit de gestion pour maintenir le cap. La cohrence et la coordination entre les diverses entreprises de rforme sont capitales. Il est indispensable que la structure en charge de cette mission jouisse de lautorit et des capacits ncessaires pour (i) faire avancer le processus de la rforme, (ii) arbitrer les divers intrts en jeu et, (iii) et assurer linterface ncessaire entre les ministres sectoriels, le gouvernement et les bailleurs de fonds. Se pose alors la question de la capacit du Ministre en charge de la dcentralisation mener, grer et excuter une telle politique sectorielle. Quid galement de la capacit des bnficiaires finaux, les communes "digrer" convenablement ces acquis ? Le Ministre en charge de la Dcentralisation Madagascar se trouve ainsi dans une situation paradoxale : Structurellement trs faible, il est nanmoins charg dimpulser une dynamique interministrielle sur des dossiers dimension nationale extrmement stratgiques et forte rpercussion financire ; Rforme de la fiscalit locale, renforcement des communes et des
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rgions, PN2D, rpartition des comptences et des ressources entre collectivits, consituent autant de dossiers dont lissue dpend de ministres beaucoup plus puissants qui revient la dcision finale.
Le processus 2D : Un ensemble de reformes ltat daffichage

Certes la dconcentration est en avance pour les secteurs sociaux mais avec des limites ds que lon touche la dconcentration des budgets dinvestissement ou la mise en uvre des projets et des programmes financs par l'Etat et les partenaires au dveloppement. En ralit, le respect de la matrise d'ouvrage des Collectivits Territoriales Dcentralises ( CTD) pour leurs domaines de comptence est confront une rticence gnrale au sein des Ministres. Aucun ministre sectoriel na rflchi au mode daccompagnement des CTD, ni par ailleurs larticulation des actions des CTD et de leurs Services Techniques Dconcentrs (STD). Cette articulation demeure encore conceptualiser. Les espaces de concertation, quand ils ont t crs, ne sont pas encore fonctionnels. Par ailleurs, il nexiste pas darticulation entre les mcanismes de programmation oprs par les services de lEtat et ceux relevant des communes. Limplication des communes dans la gestion post-ralisation des investissements reste limite ; L'approche communautaire domine encore, ne tenant pas compte pour certains secteurs - par exemple l'ducation - des comptences des communes.

Banque mondiale - madagascar : Discours pessimiste mais raliste sur la dcentralisation

MM. Jacques Morisset, Adolfo Brizzi, et Hugues Rajaonson.

La dcentralisation a t le thme dbattu la Banque Mondiale vendredi dernier lors d'une rencontre avec les acteurs du dveloppement. "Dcentralisation Madagascar, une utopie ncessaire" a t l'intitul de l'intervention de Jacques Morisset, lead economiste la Banque Mondiale. Il a dress l'tat des lieux, a rappel la tension entre avantages et les freins de la dcentralisation et a propos les jalons pour une stratgie.

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La dcentralisation a toujours figur dans la Constitution de Madagascar depuis l'indpendance. La refonte de la Constitution en 1991 a mis l'accent sur l'application du systme d'autonomie pour assurer l'effectivit de la dcentralisation. Et pourtant, l'tat des lieux dnonce une dcentralisation budgtaire minimale qui est en contradiction avec la dcentralisation politique et administrative. Elle reprsente 5% des dpenses publiques affectes aux gouvernements locaux contre 35% dans les pays de l'OCDE. Le rapport voque pourtant des rformes "pas de tortue".

Le gouvernement dtient 95% du budget, 1,5% sont affects aux 22 rgions et 3,5% pour les 1549 communes. Une telle disparit est gnratrice de tensions sociales, politiques et conomiques. La dconcentration se heurte de nombreux obstacles. La population est ingalement rpartie sur le territoire renforant ainsi le manque de connectivit. Le fractionnement ethnique avec repres culturels et historiques diffrencis ne facilite pas la dconcentration politique et administrative.

Quant la concentration budgtaire, les rformes avancent pas de tortue. Des efforts restent faire par rapport au renforcement du cadre institutionnel au centre et services dconcentrs. Les impts locaux et les dpenses locales n'ont pas connu de hausse significative. Les transferts de fonds restent minimes (exemple, le Fonds de dveloppement local est estim 0,6% des dpenses publiques totales). Les obstacles la dcentralisation

Dans son intervention, Jacques Morisset est revenu sur les avantages et les freins de la dcentralisation. La rduction des ingalits rgionales, la mise en place d'une politique de proximit et la responsabilisation directe sont cites comme tant les avantages de cette structure. Les freins sont d'ordre historique, conomique et social. L'avidit du pouvoir central, l'hritage de la colonisation, le manque de capacit locale, l'absence de vision globale et la cohrence macroconomique sont les obstacles qui entravent la mise en place effective de la dcentralisation.

Le manque de volont politique a t point du doigt par les participants ce dbat. La difficult partager le pouvoir a toujours t le principal problme des dirigeants. En parlant de capacit, les collectivits territoriales dcentralises ont besoin de renforcer leur capacit. Par ailleurs, les partenaires techniques et financiers ont t sollicits multiplier les changes pour qu'il y ait plus de cohrence dans leurs actions. " Il faut penser l'harmonisation des outils mis la disposition des collectivits territoriales. Parfois, les approches sont diffrentes d'un acteur un autre, voire contradictoires avec celles des lgislateurs locaux ", explique Andr Vanhoorebeke du PNUD.

L'amnagement conomique et social du territoire redfinit le rle de l'Etat et du secteur priv. On parle de cluster lequel consiste la concentration sur un territoire rduit d'entreprises travaillant dans le mme secteur ayant un dynamisme important. Ce qui entrane l'adoption de diffrents modles conomiques selon les rgions. 16

Le manque de communication participe la lenteur du processus. Deux conditions s'imposent ce niveau : une meilleure distribution de l'information et une grande campagne de sensibilisation pour acqurir l'adhsion de l'opinion publique pour augmenter l'implication et la participation des populations locales ( l'exemple du Mali) dans la mise en place de la structure.

Autre problme soulev lors du dbat est celui de la rpartition territoriale. Il semble que la rpartition actuelle rpond des besoins de proximit des services publics et ne tient pas compte de la viabilit conomique ( l'exemple des fokontany et communes). Par contre, les rgions ont pris en compte les potentialits conomiques dans leur rpartition.

Plus aller plus loin, le problme de la dcentralisation pourrait mme relever d'un problme de reprsentation. Le terme "fanjakana" qui signifie royaume, donc la prsence d'un roi, un souverain anantit toute notion de dcentralisation et de dconcentration.

"A mon avis, il faut bannir le mot 'fanjakana' du vocabulaire administratif", conclut Hugues Rajaonson du CREM.

Le Country Manager, Adolfo Brizzi a conclu la sance en rappelant le rle d'quilibrage et de distribution de l'Etat dans la dcentralisation pour assurer la paix sociale.

Le transport sera le thme de cette semaine sur lequel les acteurs du secteur sont invits dbattre la Banque Mondiale.

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