Working Paper

2012ko Urtarrilak 01

INFRAESTRUCTURAS Y PROCESO POLÍTICO

INFRASTRUCTURES AND POLITICAL PROCESS AZPIEGITURAK ETA PROZESU POLITIKOA

“La escasez de recursos actual hace que toda inversión no justificada significa la detracción de recursos para otras
aplicaciones social o económicamente necesarias y, como las inversiones que pueden imaginarse son teóricamente
infinitas, es indispensable el establecimiento de prioridades”.

Colegio Español de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos

Junio 2010

1. La ejecución de grandes infraestructuras es esenciales del progreso y del desarrollo humano,

una de las funciones esenciales del Estado
moderno. Con o sin colaboración privada, se trata
de proyectos difícilmente abordables sin la
iniciativa pública y que, por ello mismo,
constituyen una de las fundamentales
justificaciones de la actividad pública.
social y económico moderno.
3. Las inversiones en infraestructuras hacen
posible el transporte marítimo o terrestre, el
suministro energético o de agua, las redes de
centros sanitarios o de enseñanza, etc.

2. A través de las grandes infraestructuras, los Sin estas grandes inversiones sería casi imposible
Estados consiguen incrementos de la de entender el desarrollo social y económico de
productividad del trabajo y de la eficiencia occidente durante los últimos siglos.
económica que constituyen una de las bases

As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion neither of EKAI Center,
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that we may have a conflict of interest that could affect the objectivity of this report. Investors should consider
this report as only a single factor in making their investment decision.
GARAIA INNOVATION CENTER, GOIRU 1,A2 MONDRAGON.
TEL: 943250104 VITORIA-GASTEIZ 639641457
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4. Desde un punto de vista económico, la clave
esencial de las grandes infraestructuras radica en
su capacidad de conseguir incrementos
porcentuales sustanciales en la productividad del
trabajo, fundamentalmente a través de drásticas
reducciones de costes en el transporte de
mercancías terrestre o marítimo o en el
suministro de energía.
5. Las inversiones en infraestructura tienen por lo
tanto una específica y extraordinaria capacidad
de generar saltos cualitativos en el desarrollo
económico y social.
6. En la medida en que, como decimos, estas
inversiones son una de las esenciales misiones –y
oportunidades- del Estado moderno, la
responsabilidad política exige a los dirigentes
públicos y a los partidos políticos ser conscientes
de ello y, a la vez, consecuentemente
responsables ante los ciudadanos.
7. No obstante, si las grandes inversiones en
infraestructuras son una oportunidad para
grandes avances cualitativos en el desarrollo
social y económico, también lo son para grandes
errores.
8. Las grandes infraestructuras suponen un
importantísimo esfuerzo económico y, con
frecuencia, un impacto social o medioambiental
también de gran importancia. Los errores en las
decisiones de inversión en nuevas
infraestructuras tienen consecuencias, por lo
tanto, extraordinarias.
9. Un específico problema de las grandes
inversiones en infraestructura es el hecho de
que, evidentemente, tanto su aprobación como
sus características, dimensión, plazo de
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INFRAESTRUCTURAS Y
PROCESO POLÍTICO
ejecución, etc. dependen de decisiones
adoptadas en el ámbito político.
Esto significa que, lógicamente, estas decisiones
tienen todos los problemas que afectan
específicamente a las decisiones políticas.
Uno de ellos, que afecta especialmente a las
decisiones políticas de carácter económico, es el
de que, a la hora de abordar estas decisiones, el
Estado se equivoca frecuentemente. Y se
equivoca de forma sensiblemente superior a las
decisiones adoptadas por los agentes privados, a
falta de la disciplina impuesta a los mismos por el
mercado.
10. Pero, al contrario de lo que afirman algunos
teóricos liberales, el hecho de que el Estado se
equivoque frecuentemente al adoptar las
decisiones de inversión en grandes
infraestructuras, ello no significa en absoluto que
deba renunciar a esta función que, como hemos
indicado, es una función esencial entre las
habitualmente asumidas por el Estado moderno
y de difícil o imposible asunción por parte de los
agentes privados.
11. Lo que sí significa esta reflexión es que estas
decisiones deben someterse a los análisis y
técnicas propios de la economía política a la hora
de asegurar su adopción de la forma lo más
eficiente posible.
12. No es infrecuente en países en vías de
desarrollo confundir el nivel de “progreso” con la
“cuantía” de la inversión en infraestructuras.
Desgraciadamente, elevar el nivel de desarrollo
socio-económico de un país no es tan sencillo. El
éxito de la política de infraestructuras depende,
en mucho mayor grado, de la capacitación,

eficiencia, transparencia y –a la inversa- del nivel
de corrupción de los gestores políticos.
13. En síntesis, no son las inversiones en
infraestructuras lo que permite los saltos
cualitativos en el desarrollo socio-económico de
los países, sino las “buenas” inversiones que no
sólo son correctamente aprobadas sino, además,
eficientemente ejecutadas.
14. No hay que desdeñar el importante papel
que el liderazgo y la capacidad de decisión de los
responsables políticos tiene en la consecución de
los grandes proyectos de infraestructuras.
15.Pero tan importante como el liderazgo y la
capacidad de decisión son el conjunto de
controles que el sistema democrático debe
establecer para asegurar la eficiencia y
legitimidad de las decisiones públicas.
16. Un primer requisito esencial es el de la
transparencia. Transparencia, evidentemente,
sobre el proceso de decisión y la ejecución de la
decisión. Pero transparencia, fundamentalmente,
sobre las razones que explican y justifican el
proyecto.
17. La transparencia es necesaria, entre otras
cosas, para asegurar la existencia de un
verdadero consenso o debate social sobre la
propuesta.
18. Es evidente que consenso o debate social no
significa necesariamente unanimidad. Los
mecanismos mayoritarios establecidos en el
sistema democrático existen precisamente para
asegurar que, en caso necesario, las decisiones se
adoptan por mayoría a pesar de la existencia de
una oposición minoritaria. Sin perjuicio de que,
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INFRAESTRUCTURAS Y
PROCESO POLÍTICO
evidentemente, la altísima trascendencia que,
desde el punto de vista tanto de los costes
sociales y ecológicos como del impacto
económico tienen estos proyecto obliga a
esfuerzos proporcionales a efectos de conseguir
suficientes niveles de consenso social.
19. En la generalidad de los proyectos de
infraestructura confluirán los aspectos negativos
derivados de sus costes económicos y sus
habituales impactos sociales o ecológicos con los
aspectos positivos, fundamentalmente derivados
de su positivo impacto económico.
Si estos aspectos positivos y negativos están
correctamente analizados y son bien explicados
no son tan difíciles de entender por parte de la
ciudadanía como a veces parece quererse
transmitir.
20. Uno de los factores que probablemente más
dificulta el debate eficiente de las ventajas e
inconvenientes de los proyectos de
infraestructura es la radical fragmentación social
que en algunos países occidentales se produce
entre dos ámbitos políticos y sociales claramente
diferenciados en relación precisamente con su
posicionamiento ante nuevos proyectos de
infraestructura.
21. En casos extremos, esta polarización genera
posicionamientos sistemáticamente opuestos
entre los dos sectores sociales. En función de
estos posicionamientos, uno de los dos sectores
sociales tiende a situarse de forma sistemática a
favor de los nuevos proyectos de infraestructura
y el otro sector, al contrario, a posicionarse
sistemáticamente en contra.

22. Estos posicionamientos son con frecuencia
una manifestación del fenómeno de alternancia
y/o complementariedad de las distintas opciones
políticas, propio de las sociedades democráticas
avanzadas. Como consecuencia de esta dinámica
de complementariedad, los partidos políticos
tienden a situarse en una dinámica que podemos
calificar como “dialécticamente cómoda”, dando
por supuesto que los errores derivados de su
respectivo posicionamiento unilateral serán en
todo caso moderados o reconducidos por el
posicionamiento también permanentemente
unilateral del otro sector político. En la práctica,
esta dialéctica supone la existencia de un sector
político sistemáticamente opuesto a los nuevos
proyectos de infraestructura pero que
inconscientemente da por supuesto que sus
posiciones serán en cuanto a sus efectos
prácticos moderadas por el otro sector político
que, a su vez, tiende a posicionarse
sistemáticamente a favor de los nuevos
proyectos de infraestructura, dando también por
supuesto que otro u otros sectores se encargarán
de desarrollar la función crítica necesaria al
respecto.
23. Esta fragmentación socio-política tiene
efectos claramente negativos en la medida en
que dificulta gravemente la seriedad y
profundidad de los análisis y debates en relación
con los nuevos proyectos de infraestructuras. En
particular, en situaciones de tensionamiento
político, cuando a esta insuficiente seriedad y
profundidad se le añade un nivel suficiente de
agresividad política, nos encontramos ante el
entorno más adecuado para la adopción de
decisiones gravemente erróneas en la política de
infraestructuras. Y ello tanto por el hecho de que
se dejen de impulsar infraestructuras
verdaderamente necesarias como –al contrario-
por llevar adelante proyectos de excesivo coste o
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INFRAESTRUCTURAS Y
PROCESO POLÍTICO
de repercusiones sociales o ecológicas
desproporcionadas.
24. En este tipo de situaciones, el partidismo
político lleva a situar el propio enfrentamiento
por encima del análisis racional y, en definitiva,
por encima del interés general, con grave daño a
largo plazo para el desarrollo social y económico
del país.
25. Muchas de nuestras sociedades han estado,
en este sentido, políticamente “incapacitadas”
para abordar la política de infraestructuras en
términos racionales y objetivos, con capacidad
para analizar los aspectos positivos y negativos
de cada proyecto con un suficiente nivel de
objetividad y primando en todo caso los intereses
generales sobre los particulares.
26. De cualquier forma, ante este fragmentación
del debate político en relación con la política de
infraestructuras, es evidente que las
responsabilidades no pueden situarse al mismo
nivel cuando nos estamos refiriendo a colectivos
sociales o empresariales que se posicionan a
favor o en contra de determinados proyectos que
cuando se trata de los responsables políticos. Es
evidente que son estos últimos quienes ponen en
marcha los análisis, debates y procesos de
decisión política y, en definitiva, son los que
deben asumir la máxima responsabilidad de
asegurar que en las decisiones finales son
suficientemente tenidos en cuenta –y analizados
con la suficiente seriedad- tanto los efectos
sociales y ecológicos del proyecto como sus
efectos presupuestarios y –en su caso- los efectos
positivos sobre el desarrollo económico que tal
proyecto pueda suponer.