22 - Fortunato Aiuti Di Stato

Aiuti di StAto e mercAto creditizio frA orientAmenti comunitAri e interventi nAzionAli di Sabino Fortunato
1. lo scoppio della bolla speculativa del mercato immobiliare collegata ai mutui subprime, originatasi negli Stati uniti gi nella seconda met del 2006 e pervenuta ai suoi massimi livelli sul finire del 2008, ha innescato com noto una crisi finanziaria e una crisi delleconomia reale a livello globale, tali da evocare i fantasmi della Grande depressione degli anni trenta del secolo scorso. ma se la crisi finanziaria stata subito avvertita come sistemica, la crisi delleconomia reale ha avuto valutazioni differenziate. Gli interventi dei pubblici poteri hanno avuto a oggetto immediatamente e in maniera mimetica il settore finanziario, mentre hanno inciso sulla economia reale solo in una seconda fase e in modo differenziato. quanto emerge dalle stesse fonti comunitarie sugli aiuti di Stato, in particolare dalle comunicazioni della commissione europea del 13 ottobre 20081, del 5 dicembre 20082, del 25 febbraio 20093 e del 17 dicembre 2008 (parzialmente modificata e integrata da una successiva comunicazione del 25
1 comunicazione ce n. 2008/c 270/02, in Gazzetta Ufficiale dellUnione europea, 25 ottobre 2008, c 270/8: lapplicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dellattuale crisi finanziaria mondiale. 2 comunicazione ce n. 2009/c 10/03, in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, 15 gennaio 2009, c 10/2: la ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dellattuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza. 3 comunicazione ce n. 2009/c 72/01 del 25 febbraio 2009, in Gazzetta Ufficiale dellUnione europea, 26 marzo 2009, c 72/1, concernente il trattamento degli attivi svalutati nel settore bancario della comunit. comunicazione ce n. 2009/c 16/01, in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, 22 gennaio 2009, c 16/1: Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dellaccesso al finanziamento nellattuale situazione di crisi finanziaria ed economica.
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diritto, etica e mercato dopo la crisi
febbraio 20095), intese a giustificare quegli aiuti nel contesto dellattuale crisi, le prime tre con riferimento al sostegno diretto delle istituzioni finanziarie e la quarta con riferimento al finanziamento delleconomia reale. Gli interventi sono concepiti, peraltro, quali deroghe temporanee e limitate ai principi generali del diritto comunitario, che valorizzano prioritariamente come strumenti di sviluppo economico e sociale il mercato e la concorrenza e guardano con sfavore agli aiuti statali alle imprese. nelle indicate comunicazioni il carattere sistemico della crisi il presupposto essenziale per dare fondamento agli aiuti di Stato in maniera cos inconsuetamente diffusa e intensa in base alla clausola dellart. 87, par. 3, lett. b) del trattato ce. la carta comunitaria, infatti, dichiara in via di principio incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi dagli Stati o comunque mediante risorse statali, che incidano sugli scambi intracomunitari, favorendo talune imprese o talune produzioni e che falsino o minaccino di falsare la concorrenza (art. 87, par. 1) 6. e tuttavia al divieto generale seguono deroghe (art. 87, parr. 2 e 3) e procedure autorizzatorie e sanzionatorie (artt. 88-89). in particolare, alle deroghe di diritto7 si accompagnano deroghe ampiamente discrezionali a opera della commissione8, per effetto di vere e proprie clausole generali che vengono di
5 comunicazione ce del 25 febbraio 2009 che modifica il quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dellaccesso al finanziamento nellattuale situazione di crisi finanziaria ed economica. Questa comunicazione non risulta pubblicata in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, ma esiste un testo consolidato delle due comunicazioni in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, 7 aprile 2009, c 83/1. 6 Si tratta dei quattro tradizionali elementi costitutivi della fattispecie di aiuto di Stato generalmente vietato, gi posti in luce dalla nota sentenza nel caso Altmark della corte Ge del 2 luglio 2003, c-280/00, punto 75 (in primo luogo deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. in secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri. in terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo beneficiario. in quarto luogo deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza). 7 il paragrafo 2 del citato art. 87 dichiara automaticamente compatibili (sono compatibili) con il mercato comune: gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dallorigine dei prodotti (lett. a); gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamit naturali oppure da altri eventi eccezionali (lett. b); gli aiuti concessi alleconomia di determinate regioni della repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione (lett. c). 8 il paragrafo 3 del citato art. 87 dispone che possono considerarsi compatibili con il mercato comune altre cinque categorie di aiuti, e in particolare: quelli destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione (lett. a); quelli destinati a promuovere la realizzazione di
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aiuti di stato e mercato creditizio fra orientamenti comunitari
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volta in volta riempite di contenuto dalle decisioni della commissione medesima, tanto che questa ha finito per elaborare, nel corso degli anni, linee guida che si risolvono sul piano giuridico in una preliminare autolimitazione della propria discrezionalit rispetto alle singole fattispecie concrete9. le comunicazioni sopra indicate si collocano in questo ambito normativo e fondano una interpretazione degli aiuti, attivati nellattuale contesto di crisi, come compatibili con il mercato comune in forza del citato art. 87, par. 3, lett. b), in quanto destinati a porre rimedio a un grave turbamento delleconomia di uno Stato membro. il grave turbamento delleconomia dellintero Paese membro (e in verit di tutti i Paesi della comunit) viene ravvisato proprio nel carattere sistemico della crisi, nella sua idoneit a estendersi in maniera pervasiva e contagiosa a tutti i settori delleconomia. il settore finanziario, e in ispecie quello degli intermediari finanziari, dalla commissione considerato strategico, poich volto ad alimentare i flussi delle risorse che affluiscono a tutti i settori delleconomia. la crisi finanziaria mondiale, se per un verso presenta problemi specifici legati al mercato creditiun importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento delleconomia di uno Stato membro (lett. b); quelli destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attivit o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (lett. c); quelli destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella comunit in misura contraria allinteresse comune (lett. d); le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della commissione (lett. e). 9 nella stessa direzione della cananea, Giacinto (1993), il ruolo della commissione nellattuazione del diritto comunitario: il controllo sugli aiuti statali alle imprese, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, pp. 399 e ss. (spec. p. 28) che parla di vere e proprie direttive amministrative; chiti, mario P. (200), Diritto amministrativo europeo, milano, Giuffr, p. 198, secondo il quale le comunicazioni sono equiparabili alle circolari amministrative che tuttavia possono essere disattese solo in virt di specifica e accurata motivazione che dia conto delle diverse ragioni di pubblico interesse fatte proprie dalle istituzioni; e nella giurisprudenza comunitaria corte Ge 2 febbraio 1987, causa c-310/85, punto 20 e ss.; corte Ge 26 settembre 2002, causa c-351/98 ove si precisa che la commissione vincolata dalle discipline o dalle comunicazioni da essa emanate in materia di controllo degli aiuti di Stato, nei limiti in cui queste ultime non derogano a norme del trattato e vengono accettate dagli Stati membri (punto 53). Per una valutazione complessiva del sistema europeo degli aiuti di Stato si veda Sinnaeve, Adinda (2007), How the eu manages subsidy competition, in markusen, Ann (ed.), Reining in the Competition for Capital, Kalamazoo, mi, W.e. upjohn institute for employment research, pp. 87 e ss.; Blauberger, michael (2008), From Negative to Positive Integration? European State id Control hrough Soft and ard a mPifG discusa, sion Paper 08/ [www.mpifg.de].
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zio dei mutui ipotecari e alle perdite dovute a strategie eccessivamente rischiose adottate dalle banche, per altro verso solleva problemi sistemici collegati allinaridimento del prestito interbancario, alla crisi di liquidit, al rischio di propagazione alleconomia reale e insomma alla erosione generale della fiducia nel sistema bancario e finanziario nel suo complesso, problemi che esigono allora interventi pubblici per ripristinare stabilit e corretto funzionamento di quel settore quale nodo essenziale delle economie nazionali e delleconomia mondiale10. Si deve comunque sottolineare che, se la comunicazione del 13 ottobre 2008 sembra mostrare scarsa consapevolezza della portata sistemica della crisi anche per molti settori delleconomia reale11, la successiva comunicazione del 17 dicembre 2008 segna una svolta nella convinzione che al di l del sostegno di emergenza al sistema finanziario, lattuale crisi mondiale richieda una risposta politica eccezionale e che essa comporter un aumento della disoccupazione, un calo della domanda e un deterioramento delle finanze pubbliche (par. .1). lart. 87, par. 3, lett. b) diventa cos la base giuridica comune agli aiuti pubblici della crisi, tanto nel settore finanziario quanto nel settore delleconomia reale. e si tratta di una decisa novit, poich i primi interventi risalenti al 2007 e sino ai primi di ottobre del 200812 sono stati autorizzati in base allart.
10 Si veda il paragrafo 1 della comunicazione ce del 13 ottobre 2008 (supra, nota 1). non si intende in questa sede compiere una analisi e una valutazione critica delle cause della crisi, bench si sia pienamente consapevoli che quellanalisi costituisce il presupposto per una adeguata e corretta impostazione dei rimedi. Sul punto si rinvia a draghi, mario (2009), Audizione, 17 marzo, vi commissione finanze camera dei deputati nel corso della Indagine conoscitiva sulle tematiche relative al sistema bancario e finanziario; visco, ignazio (2009), a crisi finanziaria e le previsioni degli economisti, lezione inaugurale del master in economia pubblica, roma, marzo, il quale osserva che se la politica economica ha gravi responsabilit, anche analisi e modelli previsivi hanno mostrato limiti importanti su cui necessario interrogarsi; Blundell-Wignall, Adrian, Atkinson, Paul, Hoon lee, Se (2008), the current financial crisis: causes and Policy issues, in Financial Market rends, oecd. Si vedano anche gli Atti della vi commissione finanze e tesoro del Senato della repubblica, con le Audizioni di consob, ABi e corte dei conti, relativi alla indagine conoscitiva sullutilizzo e la diffusione degli strumenti di finanza derivata e delle cartolarizzazioni nelle pubbliche amministrazioni. 11 nel paragrafo 11 della comunicazione la commissione ritiene, infatti, che in linea di principio non si possa prevedere il ricorso allarticolo 87, paragrafo 3, lettera b), in situazioni di crisi di altri singoli settori, se non sussiste un rischio analogo che tali situazioni abbiano un effetto sulleconomia di uno Stato membro nel suo insieme. 12 Si tratta dei casi relativi alla crisi della northern rock decisi il 5 dicembre 2007 e il 2 aprile 2008; della WestlB decisi il 30 aprile e l8 agosto 2008; della SachsenlB deciso il giugno 2008; della roskilde i deciso il 31 luglio 2008; della Bradford&Bingley deciso il 1 ottobre 2008; della Hypo real estate Holding deciso il 2 ottobre 2008; e delliKB deciso il 21 ottobre
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87, par. 3, lett. c)13 e con riferimento alle linee guida per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolt1, seguendo un approccio singolare e restrittivo15 del tutto inidoneo ad affrontare le particolarit e le sfide connesse allo stato di crisi generalizzato. il richiamo alla nuova e non sperimentata16 base giuridica ha una triplice funzione. in primo luogo, esso supplisce alla debolezza istituzionale dellunione europea nellaffrontare con provvedimenti unitari, definiti a livello comunitario, la crisi globale che ha colpito leconomia di tutti i Paesi membri oltre che degli altri Paesi avanzati ed emergenti del mondo17. Attraverso la filosofia degli aiuti di Stato gli interventi sono ricondotti alla competenza e alla specificit dei singoli membri dellunione, ma nel contempo vengono coordinati in un quadro di regole e principi comuni che valga a mantenere il vincolo sovranazionale della politica comunitaria quantomeno a livello di orientamenti condivisi18.
2008. Si ricorder che in maniera pionieristica le prime esperienze di aiuti nel settore bancario risalgono alle decisioni relative al credit lyonnais e al Banco di napoli nella seconda met degli Anni novanta del secolo scorso. 13 la disposizione consente gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attivit o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Si veda sul richiamo alla disciplina degli aiuti per le imprese in difficolt la stessa comunicazione ce del 13 ottobre 2008, paragrafo 6 (supra, nota 1). Per una sintesi degli interventi autorizzati dalla commissione in quelle che vengono dalla stessa definite le prime due fasi della crisi si veda State id Scoreboard Spring 2009 Update, Special edition on State id interventions in the current financial and economic crisis, com(2009) 16, 08.0.2009, 5-9. 1 Si veda comunicazione ce su orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficolt, in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, 1 ottobre 200, c 2/2. 15 Si vedano al riguardo i rilievi di Werner, Philipp e maier, martina (2009), Procedure in crisis? overview and Assessment of the commissions State Aid Procedure during the current crisis, in European State id a Quarterly, pp. 177 e ss. 16 lart. 87, par. 3, lett. b) del trattato ce ha trovato applicazione in passato una sola volta negli anni ottanta con riferimento alla Grecia: si veda decisione del 7 ottobre 1987, in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, 22 marzo 1988, l 76/18 e il XVII Rapporto sulla politica di concorrenza(1987), 1988, parr. 186-187. 17 nonostante molteplici sollecitazioni, il consiglio europeo del 7 ottobre 2008 non ha accolto la proposta franco-italiana di istituire un fondo europeo per la gestione comune della crisi; n si ancora pervenuti ad accentrare nelle mani di unautorit comunitaria le competenze in materia di vigilanza finanziaria. 18 Analoga valutazione in tonetti, Alessandro (2009), la disciplina comunitaria e globale degli aiuti a favore del sistema bancario, in Giornale di diritto amministrativo, pp. 659 e ss. (spec. pp. 668-669), il quale contesta lopinione che la commissione abbia agito in maniera timida e opportunistica nei confronti degli Stati membri, avendo anzi utilizzato la disciplina
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in secondo luogo, quel richiamo incardina nella commissione la competenza applicativa del sistema derogatorio, per un verso ribadendo il coordinamento delle iniziative sulla base dei valori fondanti del mercato comune e della concorrenza e per altro verso accelerando ladozione delle misure necessarie ad affrontare la crisi da parte dei singoli Stati membri. vi sarebbe stata, infatti, la possibilit di invocare, su richiesta di ogni singolo Stato membro e a fronte di circostanze eccezionali che lo giustifichino, una decisione unanime del consiglio (piuttosto che della commissione) per derogare in toto allart. 87 e ai regolamenti previsti dallart. 8919 ; ma non chi non veda la complessit e intempestivit di una tale procedura e soprattutto il rischio di una completa disarticolazione delle regole sostanziali del quadro comunitario. in terzo luogo, lart. 87, par. 3, lett. b) contiene implicitamente il limite della straordinariet della misura, destinata a venir meno una volta che il grave turbamento delleconomia sia stato superato. Sotto questo profilo le comunicazioni ribadiscono a pi riprese il carattere eccezionale e temporaneo delle misure derogatorie per la crisi. in particolare la comunicazione del 22 gennaio 2009 individua un quadro di riferimento temporaneo per gli aiuti straordinari ammissibili in questa fase, collegando in astratto quella temporaneit alla durata della crisi ma in concreto prefissando un termine ultimo al 31 dicembre 2010 e un termine di verifica intermedia al 31.12.2009, entro cui commissione e Stati membri dovranno valutare leventuale evoluzione positiva della situazione e lopportunit di por fine alle misure eccezionali20.
degli aiuti di Stato alla stregua dello strumento pi incisivo per assicurare il coordinamento delle azioni pubbliche nazionali. donde linvito di alcuni commissari a considerare la questione degli aiuti di Stato non come il problema della crisi, ma come soluzione alla crisi (the state aid rules are part of the solution and they are not part of the problem: cos il commissario neelie Kroes). la stessa componente della commissione ha sottolineato, nellintervento tenuto l8 dicembre 2008 (the role of state aid in tackling the financial & economic crisis), che State aid rules give national governments the freedom to take aim at the root causes of the crisis, but stop them from shooting themselves in the foot, or their neighbours in the back. in senso opposto e piuttosto critico sulle debolezze mostrate dalle istituzioni comunitarie a fronte dei rinascenti protezionismi nazionali lautenberg, Alexis P. (2009), State Aid, nationalism and financial Protection in response to the Global crisis: the cohesion of the eu at the Stake, 16 giugnon [.Federalismi.it]. 19 la procedura consentita dallart. 88, par. 2, trattato ce. Per analoghi rilievi luja, raymond (2009), State Aid and the financial crisis: overview of the crisis framework, in European State id a Quarterly, n. 2, pp. 15-160. 20 ma anche la comunicazione del 13 ottobre 2008 evidenzia che qualora vi sia un grave turbamento delleconomia di uno Stato membro del genere sopra descritto, possibile ricorrere allarticolo 87, paragrafo 3, lettera b), non per una durata indeterminata, ma soltanto fino a quando la situazione di crisi ne giustifichi lapplicazione (par. 12).
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la preoccupazione della commissione europea legata, dunque, alla esigenza di mantenere il quadro complessivo degli aiuti di Stato nel periodo di crisi nellambito dei principi fondamentali dellacquis comunitario, a questo fine salvaguardando le regole sostanziali di tutela del libero scambio e della concorrenza 21 e incidendo piuttosto sulle regole procedurali mediante una speciale procedura di crisi che velocizzi lesame e lautorizzazione degli aiuti consentiti22.
21 la preoccupazione che le misure statali della crisi possano trasformarsi in un pericolo distorsivo della concorrenza e in politiche neo-dirigiste di protezionismo nazionale emerge nelle molteplici sedi internazionali in cui la questione stata affrontata (vedi in particolare le dichiarazioni finali del G-7 del 10 ottobre 2008, del G-8 del successivo 15 ottobre e del G-20 del 15 novembre), e non solo a livello delle istituzioni comunitarie. Sul punto si veda tonetti, Alessandro, la disciplina comunitaria e globale degli aiuti a favore del sistema bancario, cit., p. 661. 22 Ha cos sostenuto il commissario Kroes, in un discorso del 17 febbraio 2009: We need to be flexible on procedures yes - but not on principle. [] flexibility does not mean throwing out the rules. e si veda ancora Werner, Philipp e maier, martina, Procedure in crisis? overview and Assessment of the commissions State Aid Procedure during the current crisis, cit., p. 177, i quali tuttavia ritengono che la procedura di crisi solleva numerose potenziali problematiche in termini di valutazione, certezza giuridica, partecipazione e tutela dei terzi e ritorno agli standard pre-crisi, tali da incidere sul quadro delle stesse regole sostanziali. Quanto alla velocizzazione del processo decisionale da parte della commissione, gli autori sottolineano che la commissione ha mantenuto di fatto una media di un mese per ogni decisione a fronte di un periodo di diciotto mesi e oltre secondo la procedura normale (pp. 180-181). Sui caratteri della procedura valutativa di crisi si veda anche tonetti, Alessandro la disciplina comunitaria e globale degli aiuti a favore del sistema bancario, cit., p. 665 e s.; nonch State id Scoreboard (supra, nota. 13), p. 23 e s. la verifica preventiva prevede che gli Stati membri informino tempestivamente la commissione della intenzione di adottare misure e quindi notifichino subito i relativi progetti e nel modo pi completo possibile, comunque prima di darvi attuazione. A notifica completa, la commissione si impegna ad assumere velocemente la decisione, se del caso anche entro ventiquattrore e durante il fine settimana. i presupposti del rapido funzionamento della procedura di crisi sono close cooperation and full information da parte degli Stati membri, nel cui ambito si inseriscono altres le valutazioni preventive richieste alle Autorit nazionali competenti in materia di stabilit finanziaria. nel contempo, la commissione ha istituito un Economic Crisis eam, per i contatti con gli Stati membri, e ha delegato temporaneamente poteri a un ristretto numero di commissari (neelie Kroes, Jos manuel Barroso, Joaquin Almunia e charlie mccreevy) per autorizzare le cosiddette emergency rescue measures.lesperienza della procedura di crisi alla base della accelerazione di un pi generale tentativo di semplificazione procedurale da parte delle istituzioni comunitarie nellesame degli aiuti di Stato (State id ction Plan). il 29 aprile 2009 sono stati adottati dalla commissione un Best Practices code (si veda notice from the commission Best Practices Code on the conduct of State aid control proceedings, adopted on 29.0.09 [http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/reform.html] e una Simplified Procedure (si veda notice from the commission on a simplified procedure for treatment of certain types
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2. in questo contesto che trovano giustificazione i criteri dettati dalla commissione per la valutazione di ammissibilit degli specifici interventi che saranno (e sono stati) predisposti dai singoli Stati membri. Se si guarda in particolare al settore finanziario (ma gli orientamenti si ripetono anche per il finanziamento delleconomia reale), i criteri di ammissibilit che hanno a oggetto tanto regimi generali (a disposizione di varie o di tutte le istituzioni finanziarie in uno Stato membro) quanto interventi singolari (ad hoc per singole imprese) vengono cos declinati: a) laiuto devessere strettamente mirato allobiettivo, e cio a porre rimedio al grave turbamento delleconomia e non perseguire altre finalit; b) deve altres essere proporzionato allo scopo, ovvero limitato al minimo indispensabile senza andare al di l del fabbisogno necessario; c) deve avere carattere non discriminatorio e oggettivo; d) deve essere corredato di misure di salvaguardia, tese a evitare eventuali abusi e indebite distorsioni della concorrenza; e) deve avere carattere temporaneo e perci sottoposto a verifiche periodiche e accompagnato da adeguati incentivi alluscita; f) deve infine essere seguito, a crisi ultimata, da misure di adeguamento dell intero settore e/o da piani di ristrutturazione o liquidazione dei singoli beneficiari. Gli indicati criteri sono peraltro commisurati a un profilo soggettivo e a un profilo oggettivo, e cio alla situazione patrimoniale/economica del beneficiario e alla tipologia della misura di intervento programmato. I. in merito al profilo soggettivo acquista rilievo la distinzione fra imprese fondamentalmente sane, messe in difficolt esclusivamente dalle condizioni generali di mercato, e imprese che presentano gi allo scoppio della crisi difficolt endogene, derivanti dal loro particolare modello aziendale o da pratiche commerciali particolari. la differente situazione soggettiva pu in concreto giustificare un adeguamento del criterio sub c. relativo al trattamento oggettivo e non discriminatorio, perch per le imprese del secondo tipo, interessate da perdite derivanti da inefficienze, da una cattiva gestione delle attivit/passivit o da strategie rischiose,
of State aid, adopted on 29.0.09 [http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/reform. html]) che dovrebbero trovare applicazione dal 1 settembre 2009. Si veda al riguardo ungerer, Herbert (2009), State Aids 2008/2009: 12 months of crisis management and reforms, pp. 13 e ss. [http://ec.europa.eu/competition/speeches/text/sp2009_05_en.pdf]).
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gli interventi potrebbero e dovrebbero ricadere nel normale quadro degli aiuti al salvataggio e richiedere da un canto unampia ristrutturazione per ripristinare la redditivit a lungo termine, se non addirittura la liquidazione, e daltro canto misure compensative volte a limitare le distorsioni della concorrenza. di contro, le imprese illiquide ma fondamentalmente sane ricadono certamente nellambito di applicazione delle misure di crisi, avranno bisogno di una ristrutturazione meno sostanziale e le distorsioni della concorrenza che ne derivano saranno di norma pi limitate (in tal modo la distinzione soggettiva incide anche sullapplicazione dei criteri sub d. e f.). Peraltro deve riconoscersi che la determinazione della qualificazione del soggetto come fondamentalmente sano o gi in difficolt per problemi endogeni allo scoppio della crisi pone una spinosa e non agevole questione interpretativa. A quale momento occorrer guardare? Si tratter evidentemente di una data convenzionale, con tutti i limiti che ci comporta. la distinzione indubbiamente funzionale a evitare fenomeni di free riders, di utilizzazioni improprie delle misure di crisi da parte di soggetti le cui perdite non sono correlate alla corrente crisi finanziaria globale, ma a strategie aggressive con assunzione di rischi eccessivi, a cattiva gestione e difetto di supervisione o presenza addirittura di operazioni fraudolente. ma dal punto di vista tecnico, molte banche non hanno avuto piena consapevolezza dei rischi assunti, per lacquisizione di titoli pi volte oggetto di cartolarizzazione, ora deprezzati23. come classificare tali imprese ai fini che ci occupano? la differente situazione soggettiva sul piano economico/patrimoniale pu incidere anche nella definizione del criterio di proporzionalit evidenziato sub b., poich il principio di limitazione al minimo dellintervento necessario si sposa con la non gratuit dellintervento e la necessit che sussista un contributo significativo da parte del beneficiario e/o del settore sovvenzionato. in particolare potr essere prevista una remunerazione adeguata tendenzialmente vicina al prezzo di mercato in presenza, per esempio, di un intervento di garanzia dello Stato e in caso di escussione anche la copertura (in via di regresso) di una parte considerevole delle passivit in essere. ma ove il beneficiario non sia immediatamente in grado di corrispondere la remunerazione e/o la parziale copertura della passivit garantita, potrebbe introdursi una clausola di recupero (claback) o di cosiddetto ritorno a giorni migliori, per cui ci si impegna al pagamento non appena si sar in grado di farlo.
Sulla distinzione fra banche fondamentalmente sane e gi in difficolt e i profili problematici che essa solleva si veda luja, raymond, State Aid and the financial crisis: overview of the crisis framework, cit., p. 16 e s.
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Parimenti il principio di non discriminazione in caso di intervento di ricapitalizzazione induce a considerare positivamente la valutazione della necessit del sostegno compiuta da parte delle autorit nazionali di vigilanza finanziaria, il che presuppone lesame dei requisiti di solvibilit di ciascun potenziale beneficiario. Sulla portata del principio di non discriminazione con riguardo agli interventi di ricapitalizzazione delle banche la commissione ritornata in maniera molto pi dettagliata con la successiva comunicazione del 15 gennaio 20092, dedicata precipuamente a tali interventi, evidenziando che lacquisizione di azioni (ordinarie e/o privilegiate) da parte dello Stato pu perseguire un triplice obiettivo, comunque di carattere sistemico: ripristinare la stabilit finanziaria, garantire lerogazione di finanziamenti alleconomia reale, affrontare il rischio sistemico collegato alla eventuale insolvenza di banche in difficolt per il loro particolare modello operativo o per la loro strategia di investimento. Allo stesso tempo si sottolinea che lesigenza di raggiungere un corretto equilibrio fra stabilit finanziaria e obiettivi di concorrenza leale (fra Stati membri, fra banche e per il ritorno al normale funzionamento del mercato del capitale di rischio) esige ancor pi la necessit di distinguere fra banche fondamentalmente sane e con buone prestazioni e banche in difficolt con prestazioni inferiori. in generale la differenziazione nei regimi e interventi singoli di ricapitalizzazione va commisurata ai profili di rischio delle banche beneficiarie, nel senso che le banche con profili di rischio pi elevato dovranno sopportare un prezzo pi elevato per lintervento25. meno sicura invece una ulteriore distinzione soggettiva che pure sembra essersi inizialmente affacciata negli orientamenti della commissione e ripresa altres nella recente comunicazione del 25 febbraio 2009 sugli attivi deprezzati26, e cio quella fra banche sistemiche (o rilevanti) e banche non sistemiSi veda supra, nota. 2. lintervento a favore di banche fondamentalmente sane deve mirare agli obiettivi di stimolare la stabilit finanziaria e di sostenere il finanziamento delleconomia reale, subordinatamente alle condizioni specificate dai paragrafi 22-2 della comunicazione sulla ricapitalizzazione. lintervento a favore di altre banche con obiettivo di salvataggio soggetto a condizioni pi severe, sia sotto il profilo della remunerazione sia sotto il profilo di prevederne la liquidazione o comunque un piano di ristrutturazione ampia e profonda con cambiamenti nel management e nella corporate governance e misure compensative, piani da sottoporre entro sei mesi dalla ricapitalizzazione e secondo i principi espressi negli orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolt (vedi i paragrafi 3-5 della citata comunicazione). 26 la distinzione fra banche di importanza sistemica e non ripresa nella comunicazione citata (supra, nota. 3) come indicazione di opportunit per focalizzare, in situazione di penuria di risorse nel bilancio pubblico, le misure di rilievo degli attivi deprezzati su un numero limitato di banche dimportanza sistemica. Attiene dunque allordine di priorit degli interventi, piuttosto che al principio di non discriminazione.
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che (o non rilevanti). Si osservato che questa distinzione comprensibile sul piano politico, ma molto meno sul piano tecnico-giuridico ai fini dellammissibilit agli aiuti di Stato fondati sul grave turbamento delleconomia. Se si assume che il fallimento di una grande banca pu esso stesso determinare il grave turbamento dellintera economia del Paese interessato, la distinzione sembra avere senso. ma quale banca, anche di piccole dimensioni, in presenza di una crisi globale in atto non sufficientemente rilevante da richiamare interventi pubblici per porre rimedio al grave turbamento delleconomia? Gli Stati membri hanno di fatto mostrato la tendenza a presumere che tutte le banche hanno carattere sistemico, di fatto annacquando la distinzione27. 3. II. Passando allesame del profilo oggettivo, lattenzione della commissione nella comunicazione generale del 13 ottobre 2008 ricade su tre tipologie di diretto intervento a sostegno delle banche (istituzioni finanziarie): A) la concessione di garanzie statali a copertura di passivit bancarie; B) gli interventi di ricapitalizzazione 28 ; c) la liquidazione controllata di determinate banche. A queste tipologie deve aggiungersi una quarta, dettagliata nella comunicazione del 25 febbraio 200929 e avente a oggetto: d) lacquisizione, sotto molteplici forme, di attivi deprezzati delle banche (si tratta perlopi dei cosiddetti titoli tossici, ma non solo). la garanzia pubblica sui depositi ma anche sui prestiti interbancari ha costituito una delle forme di primo intervento per ripristinare la fiducia nel sistema finanziario e riattivare flussi di liquidit. essa non comporta un immediato esborso a carico dei bilanci statali, ma espone comunque al rischio di incremento del debito pubblico. Ancor pi il rischio si attualizza con gli interventi di sottoscrizione del capitale e con lacquisizione di attivi deprezzati, operazioni tutte che potrebbero affiancare altres le misure di liquidazione controllata delle banche. tali misure potrebbero risultare discriminatorie e favorire comportamenti opportunistici dei beneficiari in vista dellaiuto di Stato o politi27 Si veda anche su questi aspetti luja, raymond, State Aid and the financial crisis: overview of the crisis framework, cit., p. 17 e s. 28 Per tali operazioni occorre aver riguardo altres alla comunicazione di precisazioni del 15 gennaio 2009 di cui alla nota 2. 29 Si veda supra, nota 3.
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che aggressive ed espansionistiche con lutilizzo degli aiuti di Stato, il tutto con effetti gravemente distorsivi della concorrenza. di qui la necessit di un quadro comunitario comune e coordinato che orienti gli Stati membri a regolare gli interventi nella direzione strettamente necessaria a perseguire gli obiettivi di stabilit finanziaria e di riattivazione dei finanziamenti alleconomia reale. i criteri di ammissibilit degli aiuti trovano adeguamento e specificazione in relazione alle particolarit delle singole tipologie sopra indicate. 4. A) il principio di non discriminazione (criterio sub c.) assume un ruolo significativo con riguardo ai regimi generali o agli interventi singolari di garanzia sulle passivit delle banche nella determinazione dellestensione sia dei soggetti beneficiari sia delle passivit suscettibili di aiuto. occorre evitare interventi che possano distorcere la concorrenza tanto sui mercati limitrofi quanto nel mercato interno nel suo complesso, garantendo che laiuto possa beneficiare tutti i soggetti costituiti secondo il diritto dello Stato membro interessato comprese le controllate (anche da societ madri con sede in altri Stati) e aventi attivit significative in detto Stato, e ci al fine di impedire il verificarsi di negative spill-overs, come la fuga dei depositi nei Paesi che per primi adottino la misura di garanzia (si pensi a quanto accaduto per le banche inglesi a fronte degli interventi a favore delle banche irlandesi). daltro canto occorre evitare di favorire comportamenti opportunistici dei beneficiari (moral hazard), ci che si traduce nella selezione delle passivit suscettibili di garanzia pubblica. di qui la legittimit di garanzie sui depositi e titoli di debito dei clienti al dettaglio (per alimentarne la fiducia ed evitare le fughe dei depositanti), di determinati tipi di deposito allingrosso e anche di strumenti di debito a breve e a medio termine (purch non altrimenti garantiti, per alimentare il prestito interbancario e la liquidit) e comunque con limitazioni alla garanzia disponibile eventualmente in rapporto allentit del bilancio del beneficiario. ma di qui anche il divieto di coperture di debiti subordinati o indiscriminatamente di tutte le passivit, coperture che potrebbero tradursi nella salvaguardia di azionisti e altri portatori di capitale di rischio, sui quali invece opportuno e corretto che ricadano le perdite. il principio di proporzionalit (criterio sub b.), per cui laiuto deve essere limitato al minimo indispensabile, comporta che il beneficiario o quantomeno il settore beneficiato sopportino un costo dellintervento. Si gi ricordato, al paragrafo 2., che la garanzia non pu essere gratuita e deve basarsi su una remunerazione adeguata prossima a un possibile prezzo di mercato, secondo parametri che tengano conto del grado di rischio assunto dal garante e del profilo di credito del garantito; in caso di escussione, una parte considerevo-
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le della passivit deve far carico al privato beneficiario o al settore, immediatamente o comunque anche in un secondo momento mediante linserimento di clausole di recupero o di ritorno a giorni migliori. la temporaneit della garanzia (criterio sub e.) si esprime nella circostanza che la durata del regime di garanzia pu estendersi anche sino a due anni, purch sia assicurata una verifica semestrale sulla perdurante giustificazione dello stesso, regolarmente comunicata alla commissione. Anche dopo i due anni, se permangono le condizioni di crisi, la durata del regime pu essere ulteriormente estesa con lapprovazione della commissione. Quanto alle misure di salvaguardia (criterio sub d.), dirette a evitare abusi e distorsioni della concorrenza, il beneficiario deve impegnarsi a non intraprendere politiche industriali di espansione aggressiva ai danni dei concorrenti che non fruiscono del medesimo aiuto e lo Stato deve adottare misure sanzionatorie dei comportamenti lesivi, compresa la sospensione della garanzia concessa. in via esemplificativa, dovrebbero imporsi restrizioni a forme di pubblicit che sottolineino che la banca gode della garanzia statale o allutilizzo della garanzia per la fissazione dei prezzi o per espandere le attivit; o ancora si potrebbero porre limiti alle dimensioni del bilancio della banca beneficiaria con riguardo a parametri quali il Pil o la crescita del mercato monetario; n potrebbero consentirsi riacquisti di azioni proprie o emissione di nuove stock options per la dirigenza. il regime temporaneo di garanzia dovrebbe poi essere seguito da misure di adeguamento (criterio sub f) per il settore nel suo complesso e/o dalla ristrutturazione o liquidazione dei singoli beneficiari. in altre parole, appena la situazione dei mercati finanziari lo permetta e comunque entro sei mesi nel caso di pagamenti da effettuarsi in favore del beneficiario, dovrebbe essere notificato alla commissione un piano di ristrutturazione o di liquidazione della banca, affinch sia ripristinato il normale funzionamento del mercato. 5. B) Gli aiuti sotto forma di sottoscrizione del capitale delle banche tendono per un verso a rafforzare il patrimonio di base e di vigilanza e a incentivare ulteriori investimenti di rischio anche da parte dei privati, perseguendo la stabilit finanziaria del sistema e il ripristino della fiducia; per altro verso mirano a incrementare le disponibilit per il finanziamento alleconomia reale (grazie al miglioramento dei ratios di patrimonializzazione e solvibilit). le comunicazioni della commissione non escludono forme addirittura di nazionalizzazione di alcuni intermediari. ma evidente che sia nella forma della partecipazione minoritaria e soprattutto maggioritaria sia, e ancor pi, nella forma della nazionalizzazione si pongono rilevanti questioni sul piano della concorrenza fra Paesi membri e fra banche beneficiarie nonch sul piano della governance dellimpresa bancaria e dei suoi rapporti con i condizionamenti politici.
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i criteri da rispettare per la legittimit di questi aiuti sono fondamentalmente gli stessi fissati nel quadro generale, tenendo conto peraltro della tendenziale irreversibilit dellintervento. Sulla portata del principio di non discriminazione con riguardo alla ricapitalizzazione delle banche si in parte gi detto, a proposito del profilo soggettivo e della distinzione fra banche fondamentalmente sane e banche con difficolt endogene. Quanto al principio di proporzionalit, la direttiva della commissione prevede che i beneficiari dovrebbero contribuire il pi possibile con i propri mezzi, compresa la partecipazione privata, che la ricapitalizzazione deve mirare al mantenimento dei requisiti minimi di solvibilit rafforzati e/o (con) la limitazione delle dimensioni totali del bilancio dellistituzione finanziaria interessata e che il prezzo di emissione degli strumenti (anche sotto forma di arrant, capitale subordinato e cos via) deve essere fissato sulla base di una valutazione orientata al mercato30 e preferibilmente mediante emissione di azioni privilegiate o comunque con lintroduzione di clausole di recupero o cosiddette di ritorno a giorni migliori. in realt la questione del prezzo delle misure statali di ricapitalizzazione ha carattere polifunzionale, nel senso che si interseca con molteplici criteri di ammissibilit dellaiuto. Questi aspetti trovano un pi ampio sviluppo nella comunicazione del 5 dicembre 2008 dedicata precipuamente alla ricapitalizzazione31. il principio di non discriminazione induce a differenziare il prezzo con riguardo ai profili di rischio di ciascun beneficiario, tenendo conto degli indicatori che discendono dai requisiti normativi di solvibilit e di adeguatezza patrimoniale prospettica, dagli spread dei Credit Default Sap (cdS) e i rating anteriori alla crisi32. la determinazione del prezzo si combina altres con il principio di temporaneit dellintervento, reso di pi difficoltosa applicazione dalla tendenziale irreversibilit della misura. Si precisa che le condizioni di fissazione dei prezzi dovrebbero dare alla banca un incentivo per rimborsare lo Stato non appena
30 tuttavia si ammette che gli attuali livelli di mercato potrebbero non riflettere necessariamente quelle che potrebbero essere considerate le normali condizioni di mercato (par. 2). 31 Si veda supra, nota 2. 32 Si veda comunicazione citata, parr. 13 e 1. la comunicazione contiene indicazioni dettagliate sulla metodologia di calcolo, accogliendo le raccomandazioni della Banca centrale europea del 20 novembre 2008 (parr. 16-18, nonch 26-30) e sviluppando nellAllegato osservazioni sulla determinazione del prezzo del capitale proprio e sugli indicatori per la valutazione dei profili di rischio. Si prevede anche che ove i conferimenti di capitale statali siano effettuati a condizioni paritarie rispetto a quelli di privati con partecipazioni significative (30 per cento o pi), la remunerazione sar ritenuta automaticamente congrua (par. 21).
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terminata la crisi33 e che lincentivo alluscita del capitale statale mediante una maggiorazione (add-on) del prezzo di ingresso fissato auspicabile, eventualmente accompagnato da clausole di aumento nel tempo (o di step-up). ovviamente non si tratta dellunico meccanismo di uscita, poich si ipotizzano anche opzioni call o clausole di rimborso o che incoraggino la raccolta di capitale privato prevedendo, per esempio in sede di pagamento dei dividendi, una remunerazione obbligatoria dello Stato (che aumenti nel tempo). ma anche una politica restrittiva di dividendi potrebbe fungere da incentivo alluscita3. Analogamente ai regimi di garanzia, anche i regimi di ricapitalizzazione hanno un limite di durata biennale con verifica semestrale, da attuarsi mediante una relazione alla commissione sullattuazione delle misure adottate, con la possibilit di revisione delle misure di salvaguardia e di riclassificazione di una impresa inizialmente considerata fondamentalmente sana fra quelle in difficolt, abbisognevoli di un piano di ristrutturazione35. Misure di salvaguardia (a tutela di imprese concorrenti) e misure di adeguamento, anche mediante piani di ristrutturazione, seguono linee simili a quelle gi esaminate per gli interventi di garanzia parimenti per la distinzione fra imprese fondamentalmente sane e imprese con difficolt endogene36. va anche sottolineato che le nazionalizzazioni (government takeovers) delle banche non sono trattate autonomamente e ricadono, in quanto aiuti di Stato, sotto i regimi generali degli interventi per le istituzioni finanziarie sin qui analizzati (regimi di ricapitalizzazione o, se del caso, di garanzia statale). il problema fondamentale in caso di nazionalizzazione collegato alla remunerazione dei vecchi azionisti, che deve riflettere non pi del valore attuale delle azioni detenute. ovviamente il divieto di aiuto ex art. 87, par. 1, trattato ce si applica alle imprese e non agli azionisti persone fisiche, non qualificabili come imprese. nella specie potrebbe trattarsi di azionisti fondi di investimento, imprenditori o gruppi bancari che ricevono una remunerazione pi elevata rispetto al valore di mercato37.
33 Si vedano il par. 19, ma anche i parr. 20, 25 e 26, comunicazione citata, con lulteriore precisazione (in nota 2) che tutti gli incentivi di uscita o incentivi a rimborsare lo Stato si intendono volti alla sostituzione del capitale statale mediante il capitale privato nella misura necessaria e adeguata nel contesto di un ritorno a normali condizioni di mercato. 3 Si vedano i parr. 31-3 comunicazione citata. 35 Si vedano i parr. 0-2 comunicazione citata. 36 Si vedano i parr. 3-5 comunicazione citata e i parr. 35 e 2 della comunicazione del 13 ottobre 2008 (supra, nota 1). 37 Sul punto luja, raymond, State Aid and the financial crisis: overview of the crisis framework, cit., p. 152 e s.
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6. c) fondi pubblici, sotto forma di contributi o anche solo di garanzia, potrebbero accompagnare altres liquidazioni controllate in casi individuali o come seconda fase di un salvataggio, laddove si renda evidente che la banca non pu essere ristrutturata con successo. Anche qui il principio di non discriminazione impone che la scelta del tipo di passivit da rimborsare con fondi pubblici segua i criteri gi esaminati per i regimi di garanzia, con esclusione di azionisti ed eventualmente di determinati tipi di creditori (portatori di strumenti rappresentativi di capitale di rischio) sempre al fine di non favorire situazioni di moral hazard e rispettare altres il principio di proporzionalit dellintervento. Quanto alla temporaneit, difficile prefissare la durata della liquidazione che deve svolgersi comunque in maniera ordinata e che potrebbe comportare addirittura la prosecuzione dellattivit sino alla revoca dellautorizzazione, purch non si dia luogo a nuove attivit, quale misura di salvaguardia a tutela dei concorrenti, del resto implicita al processo liquidatorio. e, sempre nellottica della salvaguardia della concorrenza, leventuale cessione della banca o di sue parti o attivit a terzi deve realizzarsi attraverso una procedura aperta e a condizioni di mercato, anche al fine di massimizzare il prezzo. ove aiuti siano previsti a vantaggio dei terzi acquirenti, occorrer un esame individuale secondo le regole per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolt38. d) la quarta tipologia di intervento pubblico pu consistere nella acquisizione di attivi bancari deprezzati (impaired assets), tipologia solo accennata nella comunicazione generale del 13 ottobre 200839 ma ampiamente sviluppata nella comunicazione del 25 febbraio 20090. fra le cause principali della crisi finanziaria vi stata e vi com noto lincertezza sulla valutazione e sulla localizzazione dei cosiddetti titoli tossici, incertezza che si ben presto estesa anche ad attivi non originariamente tossici ma che per effetto della spirale al ribasso innescatasi su tutti i mercati hanno finito per subire perdite per cos dire di trascinamento, anche al di l dei loro valori reali1.
Si vedano i parr. 3-50 comunicazione del 13 ottobre 2008 (supra, nota 1). Si veda il par. 0, ove si precisa che lacquisto o lo scambio di attivi da parte dello Stato dovr avvenire con una svalutazione che rifletta i rischi sottostanti, senza indebite discriminazioni per quanto riguarda i venditori. 0 Si veda supra, nota 3. 1 Per lelencazione dei possibili attivi bancari e dei meccanismi di formazione delle relative perdite si veda comunicazione citata (supra, nota. 3), par. 15, nota 1. ovviamente, stabilire quale sia il valore reale o effettivo o fondamentale di un cespite non affatto agevole soprattutto in tempi di crisi generalizzata.
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rientra innanzitutto nella responsabilit delle stesse banche valutare i rischi collegati agli attivi acquisiti e assicurarsi di poterli sopportare, assorbendone le eventuali perdite. e le banche hanno adottato misure significative, procedendo a importanti riduzioni di valore degli attivi detenuti, a riclassificarli (passando per esempio, per effetto di modifiche allo iAS 39, strumenti finanziari dalla categoria dei titoli di negoziazione a quella dei titoli disponibili per la vendita o detenuti sino alla scadenza) in modo da non dover evidenziare immediatamente perdite per effetto di valutazioni al fair value comunque inattendibili in mercati illiquidi, a dotare il patrimonio netto di capitale supplementare costituendo riserve ulteriori. ma tutte queste misure si sono rivelate spesso insufficienti, compresa la ricapitalizzazione mediante investimento pubblico, proprio a causa della segnalata incertezza valutativa degli attivi deprezzati e della loro effettiva allocazione e consistenza. nella comunicazione si segnalano cifre che danno il senso della enorme gravit del problema. le svalutazioni di attivi bancari effettuate da met 2007 al febbraio 2009 ammontano a 1063 mld di dollari (737,6 per banche uSA e 293,7 per banche europee, comprese quelle svizzere). ma importanti istituzioni ed economisti hanno compiuto stime ben pi elevate: il fmi parla di svalutazioni che dovrebbero attestarsi a circa il doppio di quelle ufficialmente contabilizzate, e cio a 2200 mld di dollari; nouriel roubini indica svalutazioni che si attesterebbero addirittura a oltre il triplo, a circa cio 3600 mld di dollari2. lincertezza valutativa e allocativa, che mina sia la stabilit finanziaria dellintero sistema sia la ripresa del finanziamento alleconomia reale3, costituisce dunque una questione autonoma, non risolvibile mediante aiuti di ricapitalizzazione (che rischierebbero di ripetersi allinfinito, pregiudicando tanto la ristrutturazione del settore bancario nel suo complesso, quanto lequilibrio gi precario dei conti pubblici). essa va direttamente eliminata attraverso interventi di salvataggio degli attivi deprezzati, ci che pu avvenire attraverso varie forme come lacquisto, la concessione di garanzia sul relativo valore, lo scambio di attivi (titoli tossici contro titoli del debito pubblico). nella misura in cui queste operazioni avvengono a un prezzo superiore al prezzo di mercato o trattandosi di garanzia a condizioni che non sarebbero accettate sul mercato da un operatore privato indipendente, esse hanno per
Si veda comunicazione citata par. 6, nota 2. considerati obiettivi immediati della misura di salvataggio degli attivi deprezzati: cos la comunicazione citata parr. 5-7. considerati obiettivi di lungo termine, da conciliare con gli obiettivi immediati: si veda comunicazione citata parr. 8-12.
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effetto o di liberare la banca beneficiaria dalla necessit di registrare una perdita o una riserva per copertura di perdite prevedibili o indennizzarla a posteriori di dette perdite ovvero di liberare il patrimonio di vigilanza per ulteriori utilizzi e danno luogo, pertanto, ad aiuti di Stato da assoggettare ai principi generali di necessit, proporzionalit e minimizzazione delle distorsioni della concorrenza, insomma ai criteri gi formulati nella comunicazione generale del 13 ottobre e nella comunicazione sulla ricapitalizzazione del 5 dicembre 2008, con le specificit definite nella apposita comunicazione del 25 febbraio 20095. Ancora una volta la preoccupazione della commissione quella di stabilire principi comuni e condizioni coordinate entro cui lazione degli Stati membri non finisca per pregiudicare in maniera duratura il ripristino di una situazione normale di mercato, favorendo di contro protezionismo finanziario e frammentazione del mercato interno. e ci emerge nella definizione delle finalit degli interventi di salvataggio degli attivi deprezzati, i quali, se hanno come obiettivi immediati stabilit finanziaria e riattivazione dei flussi di finanziamento alleconomia reale, devono comunque conciliarsi con obiettivi di pi lunga durata, quali il ritorno alla normalit concorrenziale dellintero settore bancario e la sostenibilit dei bilanci pubblici6. il salvataggio degli attivi deprezzati misura paragonabile a quella di ricapitalizzazione, ma allo stesso tempo pi pericolosa. come la prima esso realizza un meccanismo di assorbimento delle perdite e di miglioramento dei fondi propri regolamentari; ma a differenza della ricapitalizzazione, il salvataggio degli attivi deprezzati aumenta il rischio per lo Stato che si puntualizza sui soli attivi deprezzati e non si distribuisce su tutti gli attivi e fondi della banca, eventualmente pi redditizi7. una precondizione di ammissibilit di ogni regime di salvataggio degli attivi deprezzati, che influisce su tutti i criteri pi volte indicati, il rispetto del principio di trasparenza da parte dellistante beneficiario. Questi ha lonere di fornire una informazione completa, anteriore allattivazione dell intervento pubblico, sulle svalutazioni di ciascun attivo interessato alla misura, s da poter determinare lammontare dellaiuto e delle perdite subte dalla banca alla cessione degli attivi8.
comunicazione di cui supra, nota 3, parr. 16-18. la commissione precisa che lassenza di un coordinamento preventivo degli interventi statali impone obbligazioni supplementari a posteriori nei controlli degli aiuti di Stato. Si vedano i parr. 13-1 comunicazione citata. 7 Si veda par. 21, nota 1, comunicazione citata. 8 Per la descrizione dettagliata delle informazioni dovute si veda parte ii Allegato iii della comunicazione citata.
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lonere di piena trasparenza, peraltro, sussiste non nei confronti del pubblico, ma nei confronti della commissione europea, degli esperti indipendenti e delle autorit nazionali. il valore degli attivi oggetto della misura pubblica, infatti, devessere certificato da esperti indipendenti, riconosciuto e validato dalla competente autorit nazionale di vigilanza. A questa informazione deve contestualmente accompagnarsi (ma potrebbe anche seguire dopo lammissione al beneficio, in considerazione dei tempi pi ampi necessari allindagine) un esame completo delle attivit (anche quelle non oggetto di intervento pubblico) e del bilancio della banca beneficiaria, teso a verificare la profittabilit dellintervento (examen de la viabilit) per la banca stessa. l esito dellesame va comunicato alla commissione per la valutazione di eventuali necessarie misure di adeguamento9. il principio di non discriminazione comporta anche qui una differenziazione applicativa della misura in base al profilo di rischio e alla profittabilit per ciascun beneficiario. Si ricorder anche che tende qui ad affacciarsi la distinzione non solo fra banche fondamentalmente sane e banche in difficolt, ma anche fra banche sistemiche e banche non sistemiche, distinzione di dubbia utilit ma che pu spingere lo Stato verso un ordine di priorit degli interventi. Quanto alla prima distinzione, lesame adeguato degli attivi potrebbe portare alla rilevazione di perdite che implicano una situazione di insolvenza tecnica della banca, con la conseguenza che si dovrebbe procedere a qualche forma di gestione amministrativa o liquidatoria forzata della banca e salvo che per ragioni di stabilit finanziaria del sistema non si ritenga che sia opportuno rilevare gli attivi e proseguire lattivit per il tempo necessario a elaborare un piano di ristrutturazione o procedere a una liquidazione ordinata. il principio di non discriminazione (o di oggettivit) gioca il suo ruolo altres nella individuazione degli attivi ammissibili allaiuto. ovviamente i cosiddetti titoli tossici (tioli collegati ai mutui subprime americani, a fondi speculativi e a prodotti derivati) sono naturalmente eleggibili, ma pu essere necessario allargare il paniere anche ad altri titoli deprezzati a seguito della spirale ribassista e di cui la commissione fornisce un elenco per esigenze di coordinamento a livello comunitario50, giungendo persino a ritenere ammissibili anche titoli non corrispondenti ai criteri indicati e senza specifica giustificazione, purch contenuti al massimo fra il 10 per cento e il 20 per cento del valore totale degli attivi bancari oggetto di intervento pubblico51.
Si vedano i parr. 19-20 comunicazione citata. Si vedano i parr. 32 e 33 nonch Allegato iii comunicazione citata. 51 cos il par. 35 della comunicazione citata; ma si vedano anche i parr. 9-50.
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A ogni buon conto, anche in forza del principio di proporzionalit, il peso delle perdite deve ricadere prioritariamente sugli azionisti52 e, ove lonere non sia misurabile ex ante, la banca dovrebbe impegnarsi alla copertura della perdita o dei rischi anche in una fase successiva, mediante la stipula di clausole appropriate53. ma ladeguata ripartizione dei costi fra azionisti creditori e Stato presuppone una corretta valutazione degli attivi precedentemente allintervento pubblico, al fine di quantificare il prezzo di cessione degli attivi oggetto di salvataggio e la corretta remunerazione dellintervento, quale che sia la forma che questo possa assumere. Quanto agli indicati profili, va precisato che: la metodologia generale di valutazione devessere stabilita a livello comunitario, per evitare distorsioni di concorrenza e arbitraggi fra imprese di differenti Stati; le difficolt valutative potranno suggerire anche le forme di intervento, e cos in luogo della cessione degli attivi deprezzati, quella degli attivi valutabili a una good bank dello Stato o addirittura la nazionalizzazione della banca interessata; il valore di riferimento degli attivi deprezzati dovrebbe essere costituito dal valore corrente di mercato, salvo che la situazione di crisi ne abbia determinato la poca significativit o addirittura lassenza; il valore (o prezzo) di cessione sar inevitabilmente superiore al valore corrente di mercato, donde laiuto di Stato, ma dovrebbe comunque riflettere il sottostante valore economico reale, sulla base dei flussi di cassa e secondo un orizzonte temporale di medio/lungo termine; ove sia necessario allontanarsi dal valore economico reale, dovranno seguire una profonda ristrutturazione del beneficiario e clausole di recupero; il prezzo dovr inglobare una adeguata remunerazione dello Stato; la commissione si avvarr di comitati di esperti nel processo valutativo5. la forma di intervento pi appropriata rientra nella competenza dei singoli Stati membri, ma quale che sia tale forma (cessione diretta degli attivi deprezzati a una bad bank dello Stato nel rispetto di una rigorosa separazione patrimoniale, funzionale e organizzativa, con riduzione al minimo di possibili conflitti di interesse; regime di assicurazione o di garanzia statale; regime misto) la ripartizione dei costi dellintervento deve sortire i medesimi risultati (principio di equivalenza)55.
Quanto agli obbligazionisti pu essere considerato adeguato un certo grado di protezione, al fine di preservare stabilit finanziaria e fiducia nel sistema. 53 Si veda par. 2 comunicazione citata. 5 Si vedano i parr. 37-3 e Allegato iv comunicazione citata. 55 Si vedano i par. -6 e Allegato ii comunicazione citata. lAllegato ii contiene una interessante sintesi delle esperienze gi in passato maturate nei regimi di gestione degli attivi deprezzati o anomali, secondo il sistema della bad bank o il sistema di assicurazione, negli uSA, in Svezia, francia, italia, Germania, Svizzera e repubblica ceca.
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come ogni misura di crisi, anche il salvataggio degli attivi deprezzati caratterizzato dalla temporaneit, non solo perch, secondo quando previsto dalla comunicazione generale per le banche, la durata del regime di tale intervento fissato a due anni massimo, con il solito meccanismo di revisione semestrale, ma anche perch la commissione precisa che il regime specifico di questo aiuto deve prevedere un termine di sei mesi dal momento in cui reso applicabile nello Stato membro entro cui le banche potranno avanzare domanda di ammissione e individuare gli attivi eleggibili (con possibilit di riconduzione successiva per gli attivi la cui scadenza va oltre i sei mesi). e ci al fine di evitare comportamenti opportunistici delle banche, che non evidenzino immediatamente ogni informazione necessaria con la speranza di avanzare la istanza in un momento successivo quando la situazione peggiori ulteriormente56. la partecipazione a tale aiuto potrebbe addirittura essere resa obbligatoria dallo Stato membro, proprio al fine di risolvere alla radice la crisi di fiducia indotta dalla permanente situazione di incertezza pi volte segnalata; e comunque, anche se facoltativa, dovrebbe essere accompagnata da adeguati incentivi57. Anche per gli aiuti collegati al salvataggio degli attivi deprezzati, dovranno attivarsi misure di salvaguardia (utilizzo degli aiuti per riattivare il finanziamento alleconomia reale e non per finanziare politiche aggressive di crescita a danno dei concorrenti; politiche restrittive nella distribuzione dei dividendi e nella retribuzione dei manager58) e misure di adeguamento della banca interessata e/o dellintero settore, al fine di acquisire una redditivit durevole che consenta di proseguire lattivit senza ulteriori aiuti di Stato (un piano di ristrutturazione la cui ampiezza collegata a molteplici fattori rilevabili altres dalla relazione sullesame di profittabilit che la banca deve presentare in sede di domanda di ammissione; una ristrutturazione profonda normalmente richiesta in presenza di attivi deprezzati che conducano a un patrimonio netto negativo o a una situazione di insolvenza tecnica oppure in presenza di aiuti ricorrenti o aiuti gi utilizzati per coprire perdite o evitarle o in misura nel complesso superiore al 2 per cento del totale degli attivi della banca ponde56 Si veda par. 26 comunicazione citata. una partecipazione al regime di aiuto oltre il semestre potrebbe ammettersi solo nella eventualit di circostanze eccezionali e imprevedibili, non dipendenti da responsabilit della banca istante, e a condizioni pi restrittive quanto per esempio al costo e alle misure di compensazione da sopportare (par. 29). 57 Si vedano i parr. 27-28 comunicazione citata. 58 Si vedano i parr. 30-31 comunicazione citata; ma anche i parr. 57-59 ove si precisano anche, quali misure compensative a tutela dei concorrenti: la riduzione dimensionale della banca o di sue filiali redditizie o la loro cessione; la sottoscrizione di impegni comportamentali in merito alla limitazione delle attivit.
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rati in funzione del relativo rischio e in presenza di violazioni degli obblighi di informativa preliminare)59. 7. Qualche cenno opportuno compiere anche sul quadro temporaneo degli aiuti di Stato programmabili per favorire il rifinanziamento delleconomia reale, posto che i relativi interventi incidono altres sul mercato del credito. la crisi degli intermediari finanziari ha, infatti, rapidamente contagiato i settori delleconomia reale per la restrizione del credito (credit crunch) che ne conseguita, anche nei confronti di imprese fondamentalmente sane. la necessit di rompere il circolo vizioso ha imposto interventi pubblici nei singoli Stati membri al di l delle iniziative di politica generale e delle misure ordinarie di aiuto. di qui lesigenza della commissione europea di dettare un quadro di riferimento per coordinare le iniziative dei singoli Stati e nel contempo ricondurle al rispetto dei principi fondamentali del trattato comunitario, evitando la frammentazione del mercato interno e il protezionismo. la comunicazione del 17 dicembre 200860, che fa seguito al Piano europeo per il rilancio economico61, ricorda innanzitutto la possibilit di adozione delle misure di politica generale che non ricadono nella nozione di aiuto di Stato (come le proroghe per il pagamento di oneri previdenziali e assistenziali e anche di imposte; o le misure per i dipendenti; o i sostegni diretti a favore dei consumatori: rottamazione ecc.); nonch la possibilit di utilizzo di aiuti nel quadro degli strumenti ordinari esistenti e secondo la cosiddetta strategia di lisbona (sostegni pubblici a iniziative di sviluppo sostenibile a medio e lungo termine nei campi della ricerca, dello sviluppo e dellinnovazione, investimenti soprattutto per le Pmi e per le imprese in fase di avvio, formazione, sviluppo regionale e protezione dellambiente; cui si aggiungono il cosiddetto regolamento de minimis e il regolamento generale di esenzione per categoria) 62. ma accanto a queste misure e in forza dellart. 87, par. 3, lett. b) trattato ce, la commissione consente misure supplementari e temporanee, applicabili solo sotto forma di regime, e non in forma individuale, in via di principio alle imprese sane non in difficolt al 1 luglio 2008 e con durata limitata al 31 dicembre 2010 (principio di temporaneit) nel perseguimento di due obiettivi fondamentali: sbloccare la concessione di prestiti alle imprese, consentendo
Si vedano i parr. 51-56 comunicazione citata. Si veda supra, nota , nonch la successiva comunicazione del 25 febbraio 2009, citata alla nota 5, contenente alcune modifiche alla precedente. 61 Si veda il documento della comunicazione della commissione al consiglio europeo com (2008) 800 del 26 novembre 2008. 62 Si vedano le Sezioni 2 e 3 della comunicazione citata supra, nota .
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a queste di continuare ad avere accesso ai finanziamenti; stimolare le imprese a proseguire in una politica di investimenti per una crescita durevole e sostenibile delleconomia, soprattutto con riguardo al settore energetico e dei prodotti verdi63. Gli aiuti specifici a ci finalizzati si riassumono nei seguenti6 : concessione di sussidi (in denaro o altro), al di l dei limiti gi previsti dal regolamento de minimis, per un importo complessivo in un triennio di 500.000 al lordo di imposte e ogni altro onere, ivi compresi altri aiuti fruiti dal 1 gennaio 2008 ed esclusi i settori della pesca e dellagricoltura; concessione di garanzia statale ai prestiti (sino allimporto del 90 per cento) sia per investimenti che per capitale di esercizio con riduzione del premio da pagare65 ; concessione di prestiti di qualsiasi durata e di ogni tipo a tassi agevolati, purch si tratti di contratti conclusi entro il 31 dicembre 2010 e per il pagamento di interessi anteriori al 31 dicembre 2012; concessione di prestiti agevolati per la produzione di cosiddetti prodotti verdi, che comporti lapplicazione anticipata delle norme comunitarie a tutela dellambiente o che vada al di l delle limitazioni imposte da tali norme; deroga temporanea alle linee guida sugli investimenti in capitale di rischio delle Pmi, la cui soglia massima innalzata per un periodo di dodici mesi da 1,5 mln di euro a 2,5 mln di euro e il cui livello di partecipazione degli investitori privati e ridotto dal 50 per cento al 30 per cento; semplificazione dei criteri previsti dalla comunicazione sullassicurazione dei crediti allesportazione66, al fine di consentire temporaneamente la copertura assicurativa dello Stato dei rischi non cedibili in quanto normalmente assicurabili sul mercato. 8. Se il quadro di riferimento comunitario evidenzia lo sforzo della commissione europea di predisporre linee di indirizzo per le misure di crisi che consentano, a crisi superata, il ripristino delle dinamiche di mercato e di concorrenza secondo i principi tradizionali dellunione, qual stata la risposta degli
Si veda la Sezione .1, comunicazione citata. Per i dettagli si veda la comunicazione citata, Sezioni .2-.7 e 5.1. 65 le modifiche apportate alla comunicazione citata da quella successiva del 25 febbraio 2009 riguardano soprattutto il metodo di calcolo del premio sulla garanzia. 66 la si veda in Gazzetta Ufficiale dellUnione Europea, 17 settembre 1997, c 281/.
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Stati membri e in particolare quali gli interventi messi in atto dallo Stato italiano? va sottolineato che gli interventi degli Stati europei hanno seguito inizialmente linee di indirizzo divergenti dal piano predisposto e messo in atto dagli Stati uniti, Paese da cui ha avuto origine la crisi. Gli uSA, infatti, hanno puntato subito, dopo i primi interventi individuali di salvataggio e prestazioni di garanzia, a un piano di salvataggio dei titoli tossici, suscitando grandi polemiche e contrasti per una misura che poteva e pu tradursi nellassoluzione degli intermediari finanziari con costi esclusivamente a carico dei contribuenti. A fine 2008 il congresso americano ha approvato lEmergency Economic Stabilization ct, che autorizza il Segretario del tesoro ad adottare il roubled sset Relief Program (tArP) e cio ad acquistare o impegnarsi ad acquistare titoli problematici (sia quelli collegati ai mutui immobiliari sia quelli che il segretario del tesoro nella sua discrezionalit dovesse ritenere necessari), emessi prima del 1 marzo 2008, utilizzando un fondo di ben 700 miliardi di dollari67. il provvedimento, concepito inizialmente come strumento a disposizione dellesecutivo per interventi sostanzialmente insindacabili, ha subto in sede di approvazione congressuale una serie di temperamenti e correttivi che mirano a incentivare anche i privati al piano di salvataggio, a ricondurre gli acquisti a meccanismi di mercato e a sottoporre loperato del Segretario di Stato a numerosi controlli oltre che al sindacato giurisdizionale68. Quanto agli Stati dellunione europea, da ottobre 2008 a fine marzo 2009 la commissione ha autorizzato, sulla base delle nuove linee guida per il settore creditizio in forza dellart. 87, par. 3, lett. b) trattato ce, 23 regimi generali di aiuto e 10 interventi ad hoc in favore di singole istituzioni finanziarie. in particolare, i regimi generali hanno riguardato 12 misure di garanzie, 5 di ricapitalizzazione, 1 misura istitutiva di un fondo per il salvataggio di attivi e 5 regimi misti, per un ammontare complessivo inclusi gli interventi ad hoc di circa 3.000 miliardi di euro (di cui comunque 2.300 relativi a regimi di garanzia, e quindi rappresentativi del rischio massimo assunto dagli Stati ma non ancora di effettivi esborsi) pari al 2 per cento del Pil europeo69. in merito, poi, al Quadro di riferimento temporaneo per gli aiuti di Stato diretti a riattivare i
Per lanalisi dellintervento vedi napolitano, Giulio (2008), il nuovo Stato salvatore: strumenti di intervento e assetti istituzionali, in Giornale di diritto amministrativo, pp. 1083 e ss. 68 Ibidem, p. 1089 e s., in cui si individuano cinque livelli di controlli legali e politici. 69 Per ulteriori dettagli si rinvia al rapporto della commissione State id Scoreboard (supra, nota 13), pp. 1 e ss. si veda anche la relazione del funzionario della direzione Generale sulla concorrenza della commissione ungerer, Herbert, State Aids 2008/2009: 12 months of crisis management and reforms, cit., pp. 3 e ss. ,
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flussi finanziari verso i settori delleconomia reale, i regimi autorizzati sono 2, di cui 8 relativi ai sussidi sino a 500 mila, per prestiti a interessi agevolati, 3 per investimenti in capitale di rischio, 3 per la produzione di prodotti verdi e 6 per misure di garanzia70. deve peraltro osservarsi che recentemente si aperta una nuova fase, che vede accentuarsi gli interventi diretti al salvataggio di attivi anomali (anche mediante costituzione di appositi veicoli, le cosiddette bad bank), riavvicinando cos le politiche di soccorso degli Stati europei a quelle degli Stati uniti71. 9. Anche il Governo italiano si mosso, ovviamente, con alcune misure riconducibili al quadro comunitario degli aiuti di Stato, nellintento soprattutto di contrastare la sfiducia del pubblico nel sistema bancario e finanziario e solo parzialmente a sostegno delleconomia reale. Secondo la classificazione suggerita da Giulio napolitano (ripercorrendo lapproccio pragmatico di mario nigro sui moduli organizzativi di pubblicizzazione del credito risalente a unopera di quarantanni fa72), si potrebbero inquadrare quelle misure in quattro categorie:
Si veda State id Scoreboard (supra, nota 13), pp. 21 e ss., ove anche riferimenti specifici agli aiuti per i settori automobilistico e del trasporto aereo. 71 Si veda ungerer, Herbert, State Aids 2008/2009: 12 months of crisis management and reforms, cit., p. 3 e s.: the union is now entering a new phase of restructuring and crisis management in the banking sector, as the flurry of State aid decisions recently taken has shown. the cleaning up of the balance sheets and required restructuring will be the dominant topic over the next weeks and months. Anche mario draghi, nel suo Intervento del 17 marzo 2009 alla camera dei deputati, vi commissione, nel corso della Indagine conoscitiva sulle tematiche relative al sistema bancario e finanziario, ha osservato: Gli interventi hanno evitato un collasso del sistema, ma non hanno ancora portato chiarezza sui bilanci di quelle banche che pi hanno investito in titoli tossici: permane lincertezza sullentit e la distribuzione delle perdite nei bilanci di quelle che erano le pi grandi banche mondiali. inoltre prevedibile che la recessione deteriorer gli attivi bancari. 72 nigro, mario (1969), Profili pubblicistici del credito, milano, Giuffr. lapproccio pragmatico di mario nigro si contrapponeva ai tentativi di razionalizzazione sistematica proposti in particolare da massimo Severo Giannini secondo le formule del credito come servizio pubblico (Giannini, massimo Severo (1939), osservazioni sulla disciplina della funzione creditizia, in Scritti giuridici in onore di S. Romano, Padova, cedam, oggi in Id. (2002), Scritti, ii, milano, Giuffr, pp. 1 e ss.) e, pi tardi, come ordinamento sezionale (Giannini, massimo Severo (199), istituti di credito e servizi dinteresse pubblico, in moneta e credito, pp. 111 e ss. (oggi in Id. (2003), Scritti, iii, milano, Giuffr, pp. 57 e ss.; Giannini, massimo Severo (1991), Gli ordinamenti sezionali rivisitati, in Amorosino, Sandro (a cura di), a ristrutturazione delle banche pubbliche, milano, Giuffr, oggi in Id. (2006), Scritti, iX, milano, Giuffr, pp. 127 e ss.).
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(A) le misure riconducibili al modulo di pubblicizzazione finanziaria, mediante il quale lo Stato mira a garantire lesposizione debitoria delle banche per incrementarne la liquidit; (B) quelle relative al modulo di pubblicizzazione proprietaria, con cui lo Stato sostiene il processo di ricapitalizzazione e, pi in generale, di ripatrimonializzazione del sistema bancario, considerando la portata strategica del settore; (c) quelle relative al modulo di pubblicizzazione funzionale, diretto a riattivare i flussi finanziari verso leconomia reale e indirettamente a incidere sulla governance delle istituzioni finanziarie; (d) le misure relative al modulo di pubblicizzazione regolamentare, inteso a ridisegnare le regole del sistema finanziario per garantirne la stabilit e prevenire crisi future, soprattutto mediante il rafforzamento dei sistemi di vigilanza anche a livello globale73. mentre le ultime misure hanno dichiaratamente carattere strutturale, ma sono al contempo le pi difficili da definire e soprattutto da implementare, le prime tre misure hanno carattere dichiaratamente congiunturale (temporaneo ed eccezionale), poich strumentali al superamento della grave crisi sistemica attraversata dalleconomia nazionale e in verit dallintera economia mondiale. resta ovviamente la preoccupazione di un forte condizionamento dei meccanismi di mercato, difficile da riassorbire in tempi ragionevolmente brevi alla cessazione dello stato di crisi. (A) Alle misure di pubblicizzazione finanziaria sono ascrivibili le garanzie statali sui depositi bancari al dettaglio, nonch le garanzie statali sulle passivit le operazioni temporanee di scambio di titoli, per agevolare laccesso delle banche italiane a una adeguata provvista di liquidit. la garanzia sui depositi bancari al dettaglio, che il ministero delleconomia e delle finanze autorizzato a fornire per 36 mesi (dallentrata in vigore del d.l. 9 ottobre 2008, n. 155 convertito nella legge n. 190/2008 che lha introdotta), si affianca ai sistemi di garanzia dei depositanti istituiti con i contributi degli stessi intermediari su basi privatistiche (si vedano gli artt. 96 e 96-bis tuf) e ha carattere integrativo e aggiuntivo della garanzia interbancaria, nel senso che dovr prima attivarsi la garanzia privata e quindi subentrer quella statale, ove il fondo risulti insufficiente (art. , comma 1, d.l. n.
73 napolitano, Giulio (2009), lintervento dello Stato nel sistema bancario e i nuovi profili pubblicistici del credito, in Giornale di diritto amministrativo, n. , pp. 79 e ss.
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155/2008)7. Si tratta, comunque, di una misura destinata ad agire pi sul piano psicologico, della ripresa di fiducia dei risparmiatori nel sistema bancario, e per questa via a difenderne la liquidit evitando la corsa al ritiro dei depositi. la concessione di garanzia del ministero delleconomia e delle finanze sulle passivit delle banche italiane, purch risultanti da operazioni di finanziamento poste in essere successivamente al 13 ottobre 2008 e aventi durata residua non inferiore a tre mesi e non superiore a cinque anni, persegue pi direttamente la finalit di sostenere la liquidit delle banche cercando di riattivare il mercato dei prestiti interbancari; nel contempo se ne ribadisce la temporaneit, poich il regime attivabile sino al 31 dicembre 2009 (art. 1-bis, comma 1, d.l. citato, come modificato in sede di conversione75). nella stessa linea si muovono le operazioni di scambio temporaneo di titoli di Stato con strumenti finanziari detenuti da banche italiane o passivit delle banche italiane controparti (art. 1-bis, comma 2, d.l. citato), operazioni che consentono alle banche che ne fossero temporaneamente sfornite di disporre di strumenti finanziari inclusi nelle categorie ammesse o accettate come garanzia nelle operazioni di prestito presso leurosistema ovvero sul mercato interbancario. la garanzia statale, inoltre, pu estendersi anche a favore di altri soggetti che mettano a disposizione di banche italiane titoli stanziabili per operazioni di rifinanziamento presso leurosistema (art. 1-bis, comma 3, d.l. citato), al fine di agevolare il trasferimento di detti titoli fra diversi comparti dellattivit finanziaria, a vantaggio del settore bancario. Queste tre ultime tipologie di intervento sono complementari alle misure di ricapitalizzazione (di cui si dir fra poco) (art. 1-bis, comma 6) e devola garanzia del fondo interbancario ha origini comunitarie. la regolamentazione comunitaria prevedeva una soglia minima di 20.000 a depositante, che stata elevata a 100.000 a seguito della crisi (passando per una fase intermedia in cui il tetto stato elevato a 50.000). litalia prevede una soglia superiore, che giunge agli 103.291,38 per depositante. la versione originaria del d.l. n. 155/2008 limitava la garanzia ai soli depositanti di banche italiane (aventi cio sede legale in italia). in sede di conversione la limitazione stata eliminata, evidentemente nel rispetto del principio comunitario di non discriminazione e al fine di ricomprendervi anche i depositanti di filiali e succursali italiane di banche estere: si veda il Dossier n. 80 di novembre 2008 del Servizio Studi del Senato sul disegno di legge A.S. n. 1230 per la conversione in legge del d.l. n. 155/2008 (pp. 39 e ss.), ove anche una ricostruzione dei sistemi di garanzia dei depositi vigenti in italia e una sintesi di quelli dei principali paesi esteri, nonch i recenti sviluppi in sede comunitaria. 75 la norma in oggetto (art. 1-bis) stata inserita nel testo del d.l. n. 155/2008 durante la conversione nella legge n. 190/2008, ma proviene dal d.l. del 13 ottobre 2008, n. 157 che stato contestualmente abrogato ma in concreto trasfuso nel detto provvedimento, facendo salvi gli atti gi posti in essere.
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no comunque realizzarsi in maniera onerosa per i beneficiari nel rispetto di condizioni di mercato, previa valutazione tecnica della Banca ditalia, intesa sostanzialmente a verificare che loperazione si risolva in un approvvigionamento di liquidit in un contesto di adeguatezza patrimoniale della banca beneficiaria e di capacit di questa di far fronte alle obbligazioni assunte (art. 1-bis, comma 5). inoltre i crediti del ministero delleconomia e delle finanze derivanti da tali operazioni sono assistiti da privilegio generale sui beni mobili e immobili, che prevale su ogni altro privilegio (art. 1-bis, comma ). il decreto del ministero delleconomia e delle finanze del 27 novembre 2008, che detta i criteri, le modalit e le condizioni delle dette operazioni76, completa il quadro di conformit delle misure ai principi sanciti in sede comunitaria, stabilendo (art. 1): nel rispetto del principio di proporzionalit che lentit delle operazioni poste in essere limitata a quanto strettamente necessario per porre rimedio alla attuale grave turbativa delleconomia, prevedendo un monitoraggio semestrale i cui esiti vanno comunicati alla commissione europea, n lammontare massimo delle operazioni per singola banca pu eccedere il patrimonio di vigilanza, incluso il patrimonio di terzo livello; nel rispetto del principio di salvaguardia della concorrenza che le banche beneficiarie devono svolgere la propria attivit in modo da non abusare del sostegno ricevuto e conseguire indebiti vantaggi per il tramite dello stesso, in particolare nelle comunicazioni commerciali rivolte al pubblico, pena lesclusione dallammissione a successive operazioni di sostegno, e che lespansione delle attivit di bilancio delle banche beneficiarie a livello di crescita aggregata non debba superare determinati limiti.
76 lo si veda in Gazzetta Ufficiale, 9 dicembre 2008, n. 287. il d.m. tiene conto in modo pi consapevole dei principi sanciti dalla comunicazione ce del 13 ottobre 2008, e in particolare dei principi di proporzionalit, non discriminazione, temporaneit, nonch delle misure di salvaguardia e di adeguamento dirette a limitare abusi a danno di imprese concorrenti e ad avviare processi di ristrutturazione duratura. vengono altres seguite le raccomandazioni della Banca centrale europea del 20 ottobre 2008 sui termini economici della garanzia rilasciata dallo Stato. le caratteristiche delle passivit (strumenti finanziari di debito) delle banche italiane ammissibili alla garanzia statale e il relativo procedimento sono fissati agli artt. 2 e 7 del d.m.; gli artt. 3 e 8 specificano le caratteristiche delle operazioni di scambio di titoli e il relativo procedimento di ammissione; mentre gli artt. e 7 trovano applicazione alle garanzie dello Stato a favore di terzi che forniscano titoli utilizzabili a fini di rifinanziamento con leurosistema. le caratteristiche della garanzia statale e le condizioni economiche sono sancite dagli artt. 5 e 6; e lobbligo di presentare un piano di ristrutturazione da parte della banca che attiva la garanzia statale disciplinato dallart. 9.
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(B) il modulo della pubblicizzazione proprietaria si espresso con la previsione che legittima il ministero delleconomia e delle finanze a sottoscrivere (o a garantire la sottoscrizione di) aumenti di capitale di banche italiane e di societ capogruppo di gruppi bancari italiani per le quali la Banca ditalia abbia accertato una situazione di inadeguatezza patrimoniale. la partecipazione dello Stato assume la forma di azioni senza diritto di voto privilegiate nella distribuzione dei dividendi (sino alla data di eventuale cessione a terzi), con il duplice intento da un canto di non spingere la pubblicizzazione sino al punto di incidere sullautonomia gestionale dellimpresa bancaria e daltro canto di offrire allo Stato unadeguata remunerazione per ripagare i contribuenti del sacrificio sofferto77. lintervento pubblico deve essere, comunque, accompagnato da un piano di risanamento (programma di stabilizzazione e rafforzamento) della durata minima di trentasei mesi, valutato anchesso dalla Banca ditalia e suscettibile di modifiche in corso dopera, ma pur sempre per le variazioni sostanziali previa autorizzazione del ministero e sentito il parere dellAutorit di vigilanza (art. 1 d.l. n. 155/2008). la Banca ditalia valuta inoltre che le politiche dei dividendi, approvate dallassemblea della banca richiedente, per il periodo di durata del programma di stabilizzazione e rafforzamento, siano coerenti con il programma stesso. come richiesto dagli orientamenti comunitari, la valutazione delle condizioni per lintervento del ministero dunque effettuata dalla Banca ditalia, quale organo tecnico che accerta linadeguatezza patrimoniale della banca ricapitalizzanda e verifica ladeguatezza del programma di stabilizzazione e di rafforzamento e le politiche distributive dei dividendi. non si tratta di un intervento ablativo, poich presuppone listanza della banca interessata. diversamente a dirsi per le banche nei cui riguardi fossero adottate le procedure di cui al titolo iv del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (testo unico bancario), poich la competenza a deliberare aumenti di capitale cui partecipi il tesoro qui spostata a favore dei commissari straordinari (previa autorizzazione della Banca ditalia) e sottratta agli organi decisionali della banca (in particolare allassemblea) (art. 2 d.l. n. 155/2009)78.
in sede di conversione stato precisato che le azioni sottoscritte dallo Stato non vengono computate nel limite complessivo della met del capitale sociale, proprio a tutte le azioni senza diritto di voto o con voto limitato a particolari argomenti o con voto subordinato al verificarsi di particolari condizioni non meramente potestative (art. 2351 c.c., comma 2), e che sono riscattabili dallemittente, purch la Banca ditalia attesti che loperazione non pregiudica le condizioni finanziarie e di solvibilit della banca n del gruppo bancario di appartenenza. 78 la norma, anzi, allarga le ipotesi che possono legittimare lAutorit ad adottare tutti i provvedimenti previsti dal titolo iv del testo unico Bancario (tuB), e dunque sia quel77
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ove si tratti di banche cooperative, le azioni acquisite dal ministero possono superare i limiti partecipativi previsti in via ordinaria79. infine escluso lobbligo di promuovere unofferta pubblica di acquisto in caso di superamento della soglia partecipativa del 30 per cento, anche per acquisiti di concerto (in deroga agli articoli 106, comma 1, e 109, comma 1, tuf) 80. (c) il modulo di pubblicizzazione funzionale trova espressione nei cosiddetti tremonti bond, obbligazioni emesse da banche italiane e da societ capogruppo di gruppi bancari italiani e sottoscritte dal tesoro, con la finalit di rafforzare il patrimonio di vigilanza della banca beneficiaria, che deve essere fondamentalmente sana, e per questa via riattivare i flussi finanziari necessari ad alimentare lerogazione del credito verso leconomia reale (art. 12 d.l. 29 novembre 2008, n. 185 convertito nella legge 28 gennaio 2009, n. 2). non si tratta in questo caso di operazioni di salvataggio, ma di una misura per raflo di amministrazione straordinaria sia quello di gestione provvisoria che di liquidazione coatta. viene in particolare aggiunta lipotesi di ricorso alle procedure in oggetto in una situazione di grave crisi, anche di liquidit, della banca o della societ capogruppo di un gruppo bancario, avente rilevanza sistemica, e che quindi possa recare pregiudizio alla stabilit complessiva del sistema finanziario. la fattispecie osserva la relazione che accompagna il disegno della legge di conversione ha dunque una connotazione di maggiore flessibilit rispetto a quelle gi esistenti, riferendosi a una situazione di grave crisi e prescindendo dalla necessit di perdite, essendo sufficiente una crisi di liquidit; lampliamento giustificato dal requisito aggiuntivo del possibile impatto sistemico della crisi. 79 il testo originario del d.l. n. 157/2008 prevedeva anche che fossero derogate le disposizioni speciali in materia di esercizio del diritto di voto e la relazione accompagnatoria specificava che la deroga riguardava in particolare la regola per cui ogni socio ha un solo voto a prescindere dal numero di azioni possedute, al fine di garantire lesercizio di poteri commisurati alla partecipazione acquisita. labrogazione di tale parte mi sembra discendere dalla contraddizione con quanto previsto per tutte le altre banche.Quanto ai limiti partecipativi nelle banche cooperative, si ricorder che in via ordinaria, ai sensi dellarticolo 30, comma 2, tuB, la partecipazione al capitale sociale delle banche popolari, da parte di ciascun socio, non pu superare lo 0,5 per cento del capitale stesso, mentre, ai sensi dellarticolo 3, comma , del medesimo tuB, nessun socio di una banca di credito cooperativo pu possedere azioni il cui valore nominale superi i 50.000 euro. il comma 5 dellart. 1 d.l. n. 155/2009 stabilisce inoltre che la qualit di socio di una banca popolare acquisita dalla data di sottoscrizione delle azioni da parte dal ministero, in tal modo derogando alle previsioni in materia di cui allarticolo 30, commi 5 e 6, tuB, i quali prevedono che lammissione a socio sia subordinata al gradimento da parte del consiglio di amministrazione della banca. 80 Peraltro il d.l. 29 novembre 2008, n. 185 (convertito nella legge 28 gennaio 2009, n. 2), contenente le misure urgenti per il sostegno alle famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale, ha modificato gli artt. 10, 10-bis e 10-ter del tuf al fine di rafforzare le difese delle societ italiane quotate in caso di lancio di unofferta pubblica di acquisto o di scambio (si veda art. 13).
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forzare il sistema e per evitare che, in un contesto macroeconomico fortemente deteriorato, si avvii una spirale perversa tra emergere di sofferenze e restrizione del credito81. e proprio per questo si tratta di un intervento temporaneo, attuabile sino al 31 dicembre del 2009 nel rispetto degli orientamenti comunitari, e dunque a condizione che: sussista una specifica richiesta dellemittente, che pu essere solo una banca italiana o una societ capogruppo di gruppi bancari italiani, le cui azioni sono negoziate su mercati regolamentati; loperazione risulti economica nel suo complesso per il ministero e tenga conto delle condizioni di mercato, anche se la remunerazione degli strumenti finanziari cos emessi pu essere collegata (in tutto o in parte) agli utili distribuibili ex art. 233 c.c. (donde il vincolo conforme per lassemblea che decide sulla destinazione degli utili); loperazione persegua le finalit di assicurare un adeguato flusso di finanziamenti alleconomia e un adeguato livello di patrimonializzazione del sistema bancario; gli strumenti finanziari da emettere siano privi dei diritti di voto e comunque del diritto di nominare un componente indipendente del consiglio di amministrazione o del consiglio di sorveglianza o un sindaco ex art. 2351 c.c. (ultimo commma); il carattere temporaneo dellintervento pu essere rafforzato dalla previsione (statutaria) a favore dellemittente della facolt di rimborso o riscatto, purch la Banca ditalia attesti che loperazione non pregiudica le condizioni finanziarie o di solvibilit della banca n del gruppo bancario di appartenenza; gli strumenti finanziari siano comunque computabili nel patrimonio di vigilanza (core ier 1) e abbiano allora lo stesso grado di subordinazione delle azioni ordinarie; al fine di rafforzare questo profilo di patrimonializzazione, se ne pu prevedere la convertibilit in azioni ordinarie, su richiesta dellemittente (lesercizio della facolt di conversione ovviamente sospensivamente condizionato alla delibera di aumento del capitale); la sottoscrizione da parte del ministero subordinata alla valutazione da parte della Banca ditalia delle condizioni economiche delloperazione e della computabilit degli strumenti finanziari nel patrimonio di vigilanza;
81 cos mario draghi nel suo Intervento del 17 marzo 2009 alla camera dei deputati (supra, nota 71).
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venga sottoscritto un protocollo dintenti fra la banca interessata e il ministero che impegni la prima al rispetto del livello e delle condizioni di credito da assicurare alle piccole e medie imprese e alle famiglie, di adeguati livelli di liquidit a favore dei creditori delle pubbliche amministrazioni per fornitura di servizi e di beni, di politiche di dividendi coerenti con lesigenza di mantenere adeguati livelli di patrimonializzazione; sul piano della governance della banca beneficiaria, lemittente adotti un codice etico che fra laltro contenga previsioni in materia di remunerazione dei vertici aziendali (limiti alle stock options e quantaltro). i criteri, le modalit e condizioni di sottoscrizione degli strumenti finanziari sono ulteriormente definiti in un d.m. del 25 febbraio 2009 (in Gazzetta Ufficiale, 7 marzo 2009, n. 55), il quale fa pi puntuale applicazione delle linee guida comunitarie e dei criteri di determinazione del costo delloperazione per il beneficiario raccomandati dalla Banca centrale europea. in particolare disposto che le banche che ricorrono agli interventi previsti dal (presente) decreto devono svolgere la propria attivit in modo da non abusare del sostegno ricevuto senza intraprendere politiche di espansione aggressive incompatibili con gli obiettivi di cui allart. 12, comma 1, del d.l. n. 185, e conseguirne indebiti vantaggi (art. 1, comma 3) e che la Banca ditalia monitora lespansione delle attivit di bilancio delle banche interessate (art. , comma 1) 82. la legge prevede, altres, a tutela della finalit di riattivazione delle linee di credito verso leconomia reale, un monitoraggio sulle operazioni e sui loro effetti sulleconomia. A tal fine istituisce speciali osservatori presso le prefetture, con la partecipazione dei soggetti interessati. la Banca ditalia, a sua volta, fornisce al ministero delleconomia dati e analisi sullandamento del credito e sui suoi costi, su base regionale, a ulteriore integrazione e completamento delle ampie informazioni disaggregate a livello territoriale gi diffuse nelle proprie pubblicazioni. essenziale ha osservato il governatore della Banca ditalia83 che lanalisi delle condizioni del credito a livello locale non sconfini in un ruolo di pressione sulle banche che spinga ad allentare il rispetto di criteri di sana e prudenil d.m. prevede anche che il protocollo di intenti, a sottoscriversi fra banca interessata e ministero, venga definito sulla base di un accordo quadro tra il ministero e lAssociazione Bancaria italiana e abbia a oggetto la disponibilit complessiva di credito da concedere a favore delle famiglie e delle piccole e medie imprese, definita tenendo conto delle esigenze di sviluppo delleconomia, della domanda di credito attesa e della necessit di assicurare una prudente allocazione del credito. laccordo quadro stato regolarmente stipulato. 83 Si veda sempre supra, nota 71.
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te gestione nella selezione della clientela. ritengo che debbano essere evitate interferenze politico-amministrative nelle valutazioni del merito di credito di singoli casi. il credito e deve restare attivit imprenditoriale, basata su un prudente apprezzamento professionale della validit dei progetti aziendali. le banche imprudenti prima o poi finiscono in dissesto e smettono anche di far credito. ma la prova sollecitata dalla crisi severa e richiede di sapere essere bravi banchieri anche quando leconomia va male. di fronte allinevitabile peggioramento della qualit del credito dovuta alla recessione occorrono scelte lungimiranti: non basta tenere i conti in ordine. un fermo sostegno ai clienti con buon merito di credito evita che una stretta creditizia eccessiva aggravi la recessione e quindi peggiori la posizione degli stessi clienti delle banche. (d) da ultimo occorre sottolineare la grande difficolt di por mano agli interventi di pubblicizzazione regolamentare, in altre parole a ridisegnare le norme che devono governare nellimmediato dopo-crisi su basi rinnovate i mercati finanziari e pi in generale leconomia globale, dando vita a quella che stata definita la Bretton Woods del XXi secolo e cos a un sistema di Global egal Standard per un futuro sostenibile che eviti il ripetersi di crisi cos estese e disastrose. ovviamente, nulla impedisce che i singoli Stati o pi estese aree regionali (come lunione europea) affrontino il tema con riferimento al proprio ambito di competenza territoriale, ci che in parte accaduto e sta accadendo8. ma evidente che, proprio le caratteristiche globali della crisi, rendono del tutto insufficienti sforzi individuali ed esigono regole parimenti globali. Sennonch proprio su tale aspetto, al di l dei buoni propositi e delle manifestazioni di intenti o di generici documenti, le divergenze sembrano farsi pi profonde. A cominciare dalla denominazione stessa del progetto, che la cancelliera tedesca, Angela merkel, ha voluto indicare pi genericamente come Global Charter e il ministro italiano, Giulio tremonti, ha designato pi puntualmente come egal Standard e che, da ultimo, nei documenti ufficiali del G-8, tenutosi a lAquila dall8 al 10 luglio 2009, divenuto meno impegnativamente il dodecalogo del cosiddetto lecce framework, dal documento elaborato dai ministri delle finanze degli otto Paesi riuniti a lecce per i lavori preliminari allo stesso G-8.
8 Si veda per gli Stati uniti il documento del congressional oversight Panel, Special Report on Regulatory Reform, January, 2009; per la Gran Bretagna financial Services Authority, he urner Revie: regulatory response to the global banking crisis; e per lue the Highlevel Group on financial Supervision in the eu, Report, Brussels, 25 febbraio 2009 (cosiddetto rapporto de arosire).
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Anche sul grado di vincolativit di questi nuovi standard permangono contrasti fra chi ritiene sufficiente un approccio da soft la e chi invoca di contro veri e propri trattati internazionali vincolanti; e cos ancora persistono divergenze sui contenuti e soprattutto sulla filosofia di fondo che dovrebbe contrassegnare questo nuovo attivismo delle pubbliche autorit in merito alla eteroregolazione e alla vigilanza della comunit degli affari, quando ancora echeggiano gli inni da poco innalzati alle liberalizzazioni e alla deregolamentazione dei mercati e degli intermediari finanziari. il percorso non si presenta, dunque, n agevole n breve, come hanno confermato gli esiti del G-8 de lAquila, il quale da un canto ha riconosciuto che reforms of financial regulations will be implemented swiftly, ensuring a level playing field e che the crisis has revealed the importance of propriety, integrity and transparency regarding the conduct of international business and finance, so as to strengthen business ethics, ma daltro canto ha rinviato alle iniziative gi intraprese dallocSe e da altre organizzazioni internazionali il compito di sviluppare principi e standard comuni delineati nel lecce framework e per i quali sussiste limpegno a riprenderli nel G-20 di Pittsburgh programmato per il prossimo autunno85.
la dichiarazione dei ministri delle finanze del G-8, riuniti a lecce il 13 giugno 2009, cos si esprime sul punto: the crisis has revealed the importance of strengthening our commitment to standards of propriety, integrity and transparency. to address these issues in a comprehensive fashion, we agreed on the need to develop the lecce framework a set of common principles and standards regarding the conduct of international business and finance which builds on existing initiatives and lays the foundation for a stable growth path over the long term (see the attached annex for details). We are committed to working with our international partners to make progress with this initiative, with a view to reaching out to broader fora, including the G-20 and beyond. We discussed regulatory reform in our countries and at the international level. We are swiftly implementing the decisions taken at the london Summit and call on others to join our efforts to ensure global financial stability and an international level playing field. We urge the relevant international institutions to closely monitor the implementation of these decisions. We also call on the fSB to develop a toolbox of measures to promote adherence to prudential standards and cooperation with jurisdictions.Si riporta qui di seguito il cosiddetto lecce framework: he ecce Frameork: Common Principles and Standards for Propriety, Integrity and ransparencyWe are in the middle of the worst crisis since the Great depression. the breadth and intensity of the prolonged downturn have revealed the importance of strengthening our commitment to standards of propriety, integrity and transparency. excessive risk taking and the violation of these basic principles contributed to undermine international economic and financial stability. this occorre both in areas that relied on self regulation and market discipline and in fields with formal rules and oversight, revealing flaws in the functioning of markets. for the market economy to generate sustained prosperity, fundamental norms of propriety, integrity and transparency in economic interactions must be respected. the magnitude and reach of the crisis
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locSe, in effetti, unitamente ad altre quattro organizzazioni internazionali linternational labour organization (ilo), linternational monetary fund (imf), la World Bank (WB) e la World trade organization (Wto) si assunto il compito di effettuare dapprima un inventario degli strumenti gi esistenti a livello di cooperazione internazionale sul piano economico e sociale86 e quindi di elaborare i principi comuni da sottoporre allapprovazione dei maggiori Paesi del mondo, su cui peraltro ha aperto un pubblico confronto in rete87.
has demonstrated the need for urgent action in this regard. reform efforts must address these flaws in international economic and financial systems with resolve. this will require promoting appropriate levels of transparency, strengthening regulatory and supervisory systems, better protecting investors, and strengthening business ethics. today, we, the G-8 finance ministers, discussed the need for a set of common principles and standards for propriety, integrity and transparency regarding the conduct of international business and finance. We have agreed on the objectives of a strategy, the lecce framework, to create a comprehensive framework, building on existing initiatives, to identify and fill regulatory gaps and foster the broad international consensus needed for rapid implementation. the lecce framework recognizes that there is a wide range of instruments, both existing and under development, which have a common thread related to propriety, integrity and transparency and classifies them into five categories: corporate governance, market integrity, financial regulation and supervision, tax cooperation, and transparency of macroeconomic policy and data. Specific issues covered include, inter alia, executive compensation, regulation of systemically important institutions, credit rating agencies, accounting standards, the cross-border exchange of information, bribery, tax havens, non-cooperative jurisdictions, money laundering and the financing of terrorism, and the quality and dissemination of economic and financial data. international institutions and for a have already developed a significant body of work addressing a number of important issues in these areas, but, in many cases, the initiatives suffer from insufficient country participation and/or commitment. today, we agreed to create a coherent framework which builds on work done by the imf, World Bank, oecd, fSB, fAtf, and other international organizations, to strengthen the global market system. to ensure effectiveness, we will make every effort to pursue maximum country participation and swift and resolute implementation. We are committed to working with our international partners to make progress with the lecce framework, with a view to reaching out to broader fora, including the G-20 and beyond. i documenti si possono rintracciare sul sito ufficiale del G-8 2009 de lAquila [www.g8italia2009.it/G8/Home/G8-G8_layout_locale-1199882089535_Home.htm]. 86 Global Charter/egal Standard. n Inventory of Possible Policy Instruments, oecd [www.oecd.org/globalstandard/blog], 19 marzo 2009. 87 Per alcuni interessanti interventi, si veda il sito oecd [www.oecd.org/globalstandard/ blog]. liniziativa passata, comunque, per varie tappe sin dagli inizi del 2009, su cui vedi il timeline of Global Standard sempre nel sito delloecd.
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