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Linstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques en Belgique: entre balbutiements et incantations

Steve JACOB
Professeur au dpartement de science politique lUniversit de Laval, Qubec

I.

Introduction

Depuis un certain nombre dannes, la pratique valuative se dveloppe dans la plupart des dmocraties occidentales. Cette volution naboutit cependant pas une institutionnalisation uniforme de cet instrument de pilotage de laction publique tant en termes dintensit du recours lvaluation quen matire de dispositifs institutionnels rigs. A cet gard, et sur la base de la situation observe, la Belgique semble accuser un retard certain en la matire. Cette impression est confirme par les comparaisons internationales. Cet article se penche sur cette situation et prsente les dispositifs institutionnels au niveau fdral. Il en ressort que le besoin de transparence de la population lgard de la gestion publique prend rarement la forme dune valuation et que le recours cette pratique demeure exceptionnel malgr le fait que la rhtorique politique mobilise souvent le concept. Pour expliquer ce dveloppement tardif en Belgique, nous nous concentrons sur trois caractristiques du systme politicoadministratif belge: la domination de la particratie, la faiblesse du parlement vis--vis de lexcutif et la fragmentation et la faible autonomie de ladministration. Le champ dobservation de cette tude se compose essentiellement des expriences inities au sein de ladministration fdrale. Nous ne nous attarderons pas sur la dynamique fdraliste dans le processus dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques qui mriterait une tude part entire. Signalons tout de mme que tant en Flandre quen Rgion de Bruxelles-Capitale, les valuations sont commandites de manire peu systmatique et en dehors de tout dispositif institutionnel encadrant cette pratique,1 alors quil existe une diffrence notable

1.

VAN AEKEN, K., S. JACOB & F. VARONE, Beleidsevaluatie: een sturingsinstrument voor het overheidshandelen, Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2003, pp. 29-37.

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en Wallonie, o se dveloppent des entreprises originales.2 Cette rgion consacre beaucoup dnergie la construction dun cadre mthodologique et institutionnel. Lobligation dvaluation lie loctroi de fonds europens explique en grande partie cette situation. En effet, certaines sous-rgions wallonnes, devant faire face la reconversion dun tissu conomique dliquescent, bnficient des fonds dits Objectif 1 . Cest par ce biais que les autorits politico-administratives dcouvrent les avantages et inconvnients engendrs par lvaluation des politiques. Lexercice ne semble pas avoir t trop douloureux , tant donn que le principe de lvaluation est gnralis dans le programme pluriannuel wallon (Contrat davenir pour la Wallonie) et que des structures organisationnelles sont mises sur pied pour en assurer la ralisation (Direction des programmes europens du ministre de la Rgion wallonne, Institut wallon de lvaluation, de la prospective et de la statistique). La Belgique se trouve donc dans une situation indite o, moins dun changement radical de la pratique actuelle, le dveloppement de lvaluation des politiques publiques au niveau fdral sera influenc par les possibilits de valorisation et dessaimage des expriences trangres et/ ou rgionales.

II. Linstitutionnalisation de lvaluation: prcisions terminologiques


Lvaluation des politiques publiques est traditionnellement prsente comme la dernire tape qui clture le cycle dune politique ou comme la phase qui impulse une nouvelle dynamique pour linscription lagenda, la formulation et la mise en uvre des programmes publics. Dun point de vue pratique, lvaluation permet un suivi matriel des politiques et une matrise de leurs effets. Dun point de vue symbolique, elle vise donner au citoyen limage dune administration dont laction est guide par la rationalit et accrotre la motivation des fonctionnaires en les incitant mieux apprcier les rsultats de leur travail pour les usagers.3 Cest traditionnellement ladministration que revient le soin de mettre en uvre les politiques publiques. A cette occasion, il arrive quun dcalage se produise entre la programmation lgislative et la ralit de lexcution. Lvaluation cherche identifier ces ventuels dcalages, les expliquer et proposer des mesures pour pallier les dficits de mise en uvre ou les lacunes dans la conception mme de la politique publique.4
2. AGARKOW, J.-M. & L. VANDENDORPE, Lvaluation des politiques publiques en Wallonie (pp. 83-95) in P. Destatte (dir.), Evaluation, prospective et dveloppement rgional, Charleroi: Institut Jules Destre, 2001. PERRET, B., Lvaluation des politiques publiques, Paris: La Dcouverte, 2001. JACOB, S. & F. VARONE, Lvaluation des politiques publiques en Belgique: tat des lieux au niveau fdral, Administration publique. Revue du droit public et des sciences administratives, 2001, pp. 119-29.

3. 4.

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En un mot, valuer une politique publique consiste en mesurer les effets propres et, en fonction de critres bien dfinis (ex. pertinence, efficacit, efficience, conomie), porter un jugement de valeur sur ces effets, quils soient voulus ou pervers, directs ou indirects, induits court ou long terme, etc.5 Lintgration de lvaluation au cur du paysage politique tmoigne du fait que llection nest plus le seul moment de la vie dmocratique mais que les dcideurs acceptent de se soumettre un contrle permanent. Toutefois, et parce que lvaluation est productrice de savoirs, cette volution est galement encourage par un souci damlioration de la conduite de laction publique. Comme le suggre Mancur Olson, celui qui labore une politique et qui est sans information sur les consquences quantitatives de cette politique est dans la position dun homme daffaires qui ne connatrait pas la valeur de ses ventes .6 Dans cette perspective, lanalyse des politiques publiques qui sintresse lactivit de ltat sapparente de la prescription . L analyse de la politique ( policy analysis ) dbouche sur une analyse pour le politique .7 Dans ce cas, lvaluation accrot les ressources cognitives des dcideurs. tant donn que les problmes de socit sont extrmement complexes et que lvaluateur ne doit pas baser son apprciation sur son propre jugement de valeur mais sur les donnes rcoltes, le recours lvaluation encourage une objectivation scientifique du politique.8 Il est possible dimputer lvaluation une pluralit de finalits, qui peuvent avoir une importance diffrente suivant les cas mais qui ne sont nullement incompatibles (ex. imputabilit, apprentissage, gestionnaire et dcisionnelle).9 Cet article analyse cet objet sous le prisme de son institutionnalisation. Depuis la rsurgence des thories (no-) institutionnalistes, le concept dinstitution est la mode et employ dans de multiples acceptions.10 Tel que nous le comprenons ici, le terme institution reprsente une rgle ou une organisation qui offre aux acteurs un cadre assurant une certaine prvisibilit de leur comportement rciproque et, par consquent, du rsultat de laction collective. Linstitutionnalisa-

5. 6.

7. 8.

9.

10.

JACOB, S. & F. VARONE, valuer laction publique: tat des lieux et perspectives en Belgique, Gand: Academia Press, 2003, p. 11. OLSON, M., The Plan and Purpose of a Social Report, The Public Interest, 1969. Texte cit par DURAN, P., Le savant et la politique: pour une approche raisonne de lanalyse des politiques publiques, Lanne sociologique, 1990, vol. 40, p. 236. DURAN, P., o.c., p. 228. FONTAINE, J., valuation des politiques publiques et sciences sociales utiles. Raisons des dcideurs, offres dexpertise et usages sociaux dans quelques pratiques rgionales, Politix, 1996, p. 60. LECA, J., Lvaluation comme intervention: sciences sociales et pratiques administratives et politiques, p. 216 in Finger, M. & B. Ruchat, Pour une nouvelle approche du management public, Paris: Seli Arslan, 1997. CLEMENS, E. & J. COOK, Politics and Institutionalism: Explaining Durability and Change, Annual Review of Sociology, vol. 25, 1999, pp. 441-66; SELZNICK, P., Institutionalism Old and New, Administrative Science Quarterly, vol. 41, 1996, pp. 270-7.

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tion de lvaluation correspond donc une routinisation 11 du recours lvaluation et peut ds lors tre mesure laune de sa pratique effective au sein des instances politico-administratives. Les dispositifs institutionnels dvaluation des politiques publiques constituent le point de dpart de notre analyse. Un dispositif institutionnel se compose dorganisations et de rgles qui contribuent au dveloppement et la prennit de la pratique valuative dans un espace donn. Il se compose de rgles (ex. clauses valuatives), dorganisations (ex. comit dvaluation) et dacteurs ou de groupes dacteurs cest--dire dune communaut pistmique12 (ex. socit nationale dvaluation). Linstitutionnalisation est donc le processus par lequel les dispositifs institutionnels sont crs, modifis voire supprims. Concrtement, il est possible dattribuer des ambitions multiples ce processus (ex. lapproche fonctionnaliste met laccent sur la ralisation dvaluations). Selon nous, le processus dinstitutionnalisation concourt essentiellement linstauration dune certaine prvisibilit lors de la mise en uvre des politiques.

III. Les perceptions antagonistes de la pratique valuative


Une assertion, frquemment avance par nombre de chercheurs et dacteurs politico-administratifs, soutient quen Belgique, lvaluation des politiques publiques reste rare et surtout peu mthodique et disperse, sans doute en raison dune insuffisante prise de conscience de son utilit .13 La Belgique est donc rgulirement prsente comme retardataire malgr quelques entreprises rcentes telles que le rle jou par la Cour des comptes dans le secrtariat de la Socit europenne dvaluation,14 lorganisation de rflexions scientifiques lors de colloques, de journes dtudes15 ou de projets de recherches financs par les autorits publiques.16

11. 12. 13. 14. 15. 16.

MONNIER, E., valuations de laction des pouvoirs publics, Paris: Economica, 1992, p. 68. HAAS, P., Introduction: epistemic communities and international policy coordination, International organization, vol. 46, 1992, pp. 1-35. Introduction , Pyramides, Bruxelles: ULB, 2000, p. 15. http://www.europeanevaluation.org/ de VISSCHER, C. & F. VARONE (eds.), valuer les politiques publiques: regards croiss sur la Belgique, Louvain-la-Neuve: Academia Bruylant, 2001. Notre recherche a t finance par les Services fdraux des affaires scientifiques, techniques et culturelles (SSTC) et par le Ministre de la Rgion de Bruxelles-Capitale (MRBC Prospective research for Brussels). Que ces institutions soient ici remercies de leur soutien.

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La mesure des degrs dinstitutionnalisation et de maturit a fait rcemment lobjet de conceptualisations17 qui permettent de comparer les situations et de dresser un tat des lieux international du dveloppement de cette pratique comme latteste la figure suivante.

Figure 1.

Etat des lieux international de lvaluation des politiques publiques.

En observant cette figure, trois catgories de pays se distinguent aisment. Les pays pionniers ont un degr dinstitutionnalisation lev et prsentent, conjointement, un degr de maturit important (Australie, Canada, tats-unis, France, Norvge, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude, Suisse). Le groupe de pays intermdiaires se caractrise quant lui par une certaine maturit de la pratique, sans pour autant que celle-ci ne repose formellement sur une institutionnalisation leve (Allemagne, Danemark). A lautre extrme se situent les pays retardataires qui affichent une pratique valuative peu dveloppe de mme quun faible degr dinstitutionnalisation (Belgique, Espagne, Finlande, Japon, Nouvelle-Zlande, Italie, Irlande).

17.

Pour une prsentation de lindice de maturit voir FURUBO, J.-E., R. RIST & R. SANDAHL (eds.), International Atlas of Evaluation, New Brunswick & London: Transaction Publishers, 2002. Pour une prsentation de lindice dinstitutionnalisation voir VARONE, F. & S. JACOB, Institutionnalisation de lvaluation et Nouvelle Gestion Publique: un tat des lieux comparatif, Revue internationale de politique compare, vol. 11, 2004, pp. 274-83.

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Ce classement se fonde sur une comparaison dlments objectifs que nous rcapitulons dans le tableau 1 afin dillustrer la situation belge. Ces critres peuvent tre rpartis en deux catgories. La premire regroupe les instances dvaluation formelles qui existent au sein de ladministration (ex. centre de comptences en valuation) ou auprs du Parlement (ex. Commission parlementaire permanente dvaluation, Cour des comptes). En plus de ces instances politico-administratives, la mesure des degrs dinstitutionnalisation et de maturit prend en compte les facteurs qui favorisent la ralisation dvaluations de qualit ainsi que de leur utilisation par les dcideurs publics. Dans ce cas, il sagit essentiellement de lactivit des socits nationales qui encouragent lessor dun rseau professionnel grce la diffusion de connaissances thoriques et mthodologiques dans des revues spcialises ou dans la formulation de normes de qualit.
Tableau 1. Les caractristiques de lvaluation en Belgique. Institutionnalisation Maturit de la pratique18 Lvaluation est rpandue dans de nombreux secteurs de politiques publiques Instances dvaluation Instances dvaluation auprs de lExcutif Instances dvaluation auprs du Parlement Pratique de lvaluation au sein de la Cour des comptes 0/2 0/2 2/2 Degr dinstitutionnalisation Gouvernement Degr dinstitutionnalisation Parlement Pratique de lvaluation au sein de la Cour des comptes Soutien dvaluateurs (nationaux) pluridisciplinaires Organisation professionnelle Discours national concernant lvaluation Pluralisme des valuations ou des valuateurs au sein dun secteur de politiques publiques Prise en compte par lvaluation des effets et de la mise en uvre des politiques publiques Total 2/9 1/2

0/2 0/2 2/2 0/2 1/2 0/2 0/2

Socit nationale dvaluation Revue scientifique Rgles Forum Pratiques Standards de qualit

0/1 0/1 0/1

1/2

5/18

Cette perspective compare semble confirmer le point de vue gnral dun retard belge en matire dvaluation. Pour le vrifier, en nous basant sur une apprcia18. La Belgique ne fait pas partie des pays mentionns dans lInternational Atlas of Evaluation. Toutefois, afin de permettre une comparaison internationale qui englobe ce pays, nous avons cod les critres dtaills dans cet ouvrage.

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tion objective, cest--dire sur des situations concrtes dvaluation, nous avons ralis une enqute crite auprs des organismes publics au niveau fdral, afin de dresser un tat des lieux de lvaluation des politiques publiques qui se base sur les avis exprims par les personnes et les institutions directement impliques.19 Contrairement au on-dit largement rpandu et la mise en perspective internationale, la majorit des rpondants (56%) affirme raliser occasionnellement des valuations. Plus des deux tiers des valuations ralises rsultent dune initiative interne aux organismes publics. Elles sont conduites par un valuateur issu de lorganisation en charge de la politique publique value. Il semble donc que la pratique valuative se dveloppe en labsence dune institutionnalisation observable. Apparemment, ces lments contredisent les rsultats prsents, pour ce pays, dans ltat des lieux international. Nous reviendrons ultrieurement sur cette situation qui, ce stade, apparat comme un paradoxe. Pour affiner notre point de vue il est donc ncessaire de prsenter plus en dtail les dispositifs institutionnels fdraux.

IV. Linstitutionnalisation balbutiante dune pratique innovante


Dans les pages suivantes nous rcapitulons les principaux lments concourant linstitutionnalisation de lvaluation en mettant en avant les dispositifs prennes sans recenser lensemble des initiatives ponctuelles. Le portrait de la situation fdrale se prcise ds lors que nous nous attardons sur lancrage institutionnel. En oprant une distinction qui tient compte essentiellement des acteurs linitiative de la dmarche et des finalits assignes aux valuations, il est possible didentifier trois modalits dinstitutionnalisation. La premire est dinitiative parlementaire et est luvre dans une perspective dapaisement des craintes dues certaines entreprises parlementaires, la seconde est dinitiative administrative et sinscrit dans une perspective daccompagnement de la mise en uvre, la dernire est ralise par des institutions traditionnelles (ex. Cour des comptes, Bureau fdral du Plan) dans une perspective de contrle ou dtudes prospectives. Le premier type est de nature parlementaire. Dans ce cas, lorsque le parlement adopte une loi, il y insre une clause valuative, cest--dire une disposition qui dicte une obligation dvaluation de lapplication de la loi. Ceci permet, dans certains cas, de dpassionner un dbat tendu en offrant ceux qui ne sont pas to19. Les rsultats de cette enqute ralise auprs de 174 personnes (ex. secrtaires et directeurs gnraux des administrations fdrales, chefs de cabinet, prsidents de parti et de syndicats, etc.) sont publis dans JACOB, S. & F. VARONE, Lvaluation des politiques publiques en Belgique: tat des lieux au niveau fdral, Administration publique. Revue du droit public et des sciences administratives, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 119-29.

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talement en accord avec le texte de bnficier dune sorte de garantie leur permettant un retour en arrire en cas de problme avec la mise en uvre de la nouvelle politique. Cest par exemple le cas de lvaluation de la loi relative la dpnalisation partielle de lavortement. Sans retracer lhistorique de ladoption de cette loi, rappelons simplement les vellits des partis sociaux-chrtiens lencontre de linterruption volontaire de grossesse.20 Ainsi, pour des raisons essentiellement politiques,21 le Parlement a concomitamment adopt une loi qui institue une Commission dvaluation de la loi du 3 avril 1990. Elle prcise dans son article premier que la Commission tablit lattention du Parlement, pour le 31 aot 1992, et par la suite tous les deux ans un rapport statistique (...), un rapport dtaillant et valuant lapplication et lvolution de lapplication de la loi [et] le cas chant, des recommandations en vue dune initiative lgislative ventuelle et/ou dautres mesures susceptibles de rduire le nombre dinterruptions de grossesse et amliorer la guidance et laccueil des femmes en tat de dtresse .22 Cest donc dans une perspective dapaisement quest introduite une clause valuative permettant de contrler la pratique et de sassurer que les interruptions volontaires de grossesse ne se multiplient pas dans une proportion intolrable. Dans les faits, le travail effectu par la Commission nationale dvaluation est dcevant et rpond faiblement aux attentes parlementaires qui souhaitent bnficier dinformations objectives afin de mener des campagnes de prvention cibles et de venir en aide le plus adquatement possible aux femmes qui ne souhaitent pas garder leur enfant. Toutefois, au fil du temps, cette question ne constitue plus un enjeu politique mobilisateur ainsi, indpendamment des critiques parlementaires rptes, les valuations ralises par cette commission demeurent des inventaires statistiques. Paradoxalement, conscients des limites que nous venons dnoncer, lors des dbats relatifs la question de leuthanasie, les parlementaires mettent en place exactement la mme procdure dvaluation. Ainsi, la Commission fdrale de contrle et dvaluation de la loi dpnalisant sous condition leuthanasie est rige le 25 septembre 2002. Le deuxime type de dispositif institutionnel est de nature administrative. Dans ce cas, les valuations sont ralises, parfois de propre initiative, par et/ou pour amliorer la gestion des services chargs de la mise en uvre de la politique. Cest par exemple le cas du service interne au sein du ministre de la Coopration au dveloppement et de lexercice entrepris par le secrtaire gnral du ministre de lEmploi.
20. 21. 22. MABILLE, X., Le dbat politique davril 1990 sur la sanction et la promulgation de la loi, Courrier hebdomadaire, n 1275, Bruxelles: CRISP, 1990. SWENNEN, B., Lvaluation de la politique dinterruption volontaire de grossesse, p. 103 in C. de VISSCHER & F. VARONE (eds), o.c. Loi du 3 avril 1990 relative linterruption de grossesse modifiant les articles 348, 350, 351 et 352 du Code pnal et abrogeant larticle 353 du mme Code, Moniteur belge, 5 avril 1990.

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La loi relative la coopration internationale belge23 contient une clause dvaluation qui prvoit que le ministre transmet annuellement la Chambre des reprsentants et au Snat un rapport dvaluation qui vise dterminer lefficience, lefficacit, la durabilit et limpact des aides octroyes conformment aux objectifs de la coopration internationale belge et aux critres de pertinence en vue dun dveloppement durable. Pour rpondre cette exigence rglementaire, un service spcialement charg des questions dvaluation est institu au sein de la Direction gnrale de la coopration internationale (DGCI). Le lgislateur souhaitant que ce service bnficie dune indpendance daction suggre la nomination dun directeur pour un mandat temporaire. Concrtement, ce service est charg de centraliser les demandes internes et de veiller au suivi des valuations commandes en externe. Dans le cas de la politique de lemploi commandite annuellement (1995-2002) par le Secrtaire gnral du ministre fdral de lEmploi et du Travail, nous sommes confront une auto-valuation o le responsable de ladministration charge son ministre dvaluer la politique quil met en uvre afin den tirer des leons lui permettant, ventuellement, de rorienter laction des services dont il a la charge. Cette initiative est originale dans le paysage administratif dautant plus que, gnralement, ni les dcideurs politiques ni les bnficiaires des politiques ne sont associs cette dmarche. Il y a une trs forte dtermination saffranchir du pouvoir politique et plus particulirement du cabinet du ministre de lEmploi et du Travail dont lintervention dans le processus est considre comme une ingrence qui risque dengendrer une censure. Comme en tmoigne Michel Jadot, Secrtaire gnral du ministre de lEmploi et du Travail, le rapport dvaluation de 1995 faisait quelque peu figure de pionnier. Les spcialistes reconnaissaient quil y avait en matire dvaluation des lacunes fondamentales, les autorits politiques sinquitaient, sans trop oser le dire, de cette prtention de ladministration dexprimer une opinion sur les politiques menes et les mdias se rjouissaient dobtenir enfin un clairage qui nallait pas dans le sens dun encensement des dcisions gouvernementales .24 Au moment de cette premire publication, le rapport est prsent au Collge des secrtaires gnraux o il suscite peu dmulation. Il ny a pas de volont dorganiser une grande valuation interministrielle qui impose de bnficier dun chef dorchestre exceptionnel pour coordonner lensemble, dautant plus que la majorit des secrtaires gnraux estiment quil ne leur est pas possible denvisager lexercice au sein de leur dpartement. En conclusion, et contrairement ce que nous retrouvons dans plusieurs pays (ex. France, Suisse, Pays-Bas, etc.), mentionnons le fait quen Belgique il ny a pas eu de tentative dinstitutionnalisation transversale au niveau de lexcutif. Limplica23. 24. Loi du 25 mai 1999 relative la coopration internationale belge, Moniteur belge, 1er juillet 1999. JADOT, M., Lvaluation administrative de la politique fdrale de lemploi, p. 87 in C. de VISSCHER & F. VARONE, o.c.

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tion des administrations belges est moindre en comparaison avec ce que nous observons dans dautres pays. En consquence, lorsque le gouvernement souhaite obtenir une valuation dans un domaine prcis, il sadresse directement soit un centre de recherche qui lui est familier (le plus souvent en recourant un appel doffres en procdure ngocie) soit au Bureau fdral du Plan. La dernire modalit dinstitutionnalisation de lvaluation que nous avons observe est structure autour dorganisations de conseil et/ou de contrle traditionnelles bnficiant dune certaine assise et lgitimit qui, peu peu, tendent leur mission aux pratiques valuatives. Le premier de ces organismes est le Bureau fdral du Plan, organisme dintrt public, charg danalyser et de prvoir lvolution socio-conomique ainsi que les facteurs qui dterminent cette variation, et dvaluer les consquences des choix de politiques conomiques et sociales en vue den amliorer la rationalit, lefficacit et la transparence. Plac sous lautorit du Premier ministre et du ministre de lconomie, il reoit du Conseil des ministres les directives orientant ses activits et la demande des Chambres lgislatives, du Conseil central de lconomie ou du Conseil national du travail, il peut procder toute autre forme dvaluation des politiques conomiques, sociales et cologiques arrtes par lautorit fdrale .25 Cest dans le cadre de ses missions que le Bureau fdral du Plan accomplit ponctuellement des missions valuatives. A titre dexemple, mentionnons le cas de lvaluation de la simplification des charges administratives pesant sur les entreprises pour laquelle le Gouvernement arc-en-ciel sest engag une rduction de 25% au cours de la lgislature prcdente,26 de lanalyse des rpercussions micro-conomiques de certains programmes pour lemploi27 ou les rflexions relatives lvaluation des politiques de dveloppement durable.28 La seconde organisation que nous retrouvons dans cette catgorie est la Cour des comptes. A linstar dautres organisations trs anciennes, les Cours des comptes europennes voient leurs rles et missions voluer. Certaines sengagent alors clairement dans une dmarche o lvaluation est au cur de leur travail (ex. Pays-Bas et Suisse) tandis que dautres, soucieuses de prserver limage de rigueur et de respectabilit que leur procurent les missions de contrle (rgularit, conformit, lgalit) des deniers publics, tentent daccommoder leur travail avec
25. Loi du 21 dcembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses, Moniteur belge, 23 dcembre 1994. Cette loi redfinit les comptences du Bureau du Plan cr par la loi du 15 juillet 1970 portant organisation de la planification et de la dcentralisation conomique. KEGELS, C., La simplification des procdures administratives pesant sur les entreprises, Working paper, n 04-00, Bruxelles, 2000. LOPEZ-NOVELLA, M., Effets de certains subsides temporaires lembauche: une analyse micro-conomique des plans plus et du plan avantage lembauche, Working paper, n 16-03, Bruxelles, 2003. DRESSELAERS, P., Beleidsevaluatie voor een duurzame ontwikkeling, Working paper, n 6-04, Bruxelles, 2004.

26. 27.

28.

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quelques aspects emprunts lvaluation des politiques publiques (ex. France et Belgique). Originellement charge du contrle des administrations publiques, la Cour des comptes de Belgique voit, au fil du temps, ses comptences et missions voluer.29 La dernire rforme en la matire lui octroie une nouvelle comptence qui tend le champ des contrles. En effet, la loi du 10 mars 199830 confie la Cour des comptes le contrle du bon emploi des deniers publics .31 Malgr ce changement lgislatif, les membres de la Cour vitent de qualifier les travaux qui sinscrivent dans le cadre de cette loi dvaluations prfrant recourir aux termes daudit, de contrle, denqute ou danalyse. Cette organisation hsite donc sengager de manire claire et dtermine dans la nouvelle voie qui lui est propose. Elle tente dadapter linstrument valuatif aux missions traditionnelles quelle exerce depuis des dcennies. Les critres retenus par la Cour des comptes pour lexcution de ces nouveaux audits , comme elle les appelle, sont ceux de lconomie, de lefficacit et de lefficience. Jusqu prsent, la mise en uvre de cette loi demeure embryonnaire. Les valuations ralises concernent principalement des politiques secondaires.32 Il faudra voir dans le futur quelles seront les orientations prises lorsque la Cour aura dpass le stade de lapprentissage et quelle se sera familiarise entirement avec cette nouvelle comptence. La question primordiale sera de voir si la Cour parvient se dsinhiber de la crainte de contrler lactivit parlementaire et lopportunit des politiques qui constitue llment le plus sensible dune valuation.33 Toutefois sur la base de lexemple britannique, il nous semble, que la Cour des comptes ferait lobjet de critiques si elle saventurait sur cette voie. En effet, au dbut des annes quatre-vingt-dix, les rapports du National Audit Office (NAO) contenaient de svres critiques lencontre de la politique gouvernementale. Les ministres se sont
29. En ce qui concerne le rle jou par la Cour des comptes en matire de contrle de gestion, voir BUYSE, F., Lvaluation des politiques publiques: approches thoriques et exprimentations par la Cour des comptes en Belgique, Mmoire de licence, UCL, 1997. TROSCH, A., Lvaluation des politiques publiques en Belgique (pp. 43-54) in C. de VISSCHER & F. VARONE, o.c. DUMAZY, W. & A. TROSCH, La nouvelle comptence de la Cour des comptes en matire de bon usage des deniers publics, Pyramides, 2000, pp. 41-2. Par exemple, les thmes retenus par la Cour des comptes portent sur les accises sur les huiles minrales une radiographie du contrle , loctroi du minimum des moyens dexistence ou laide aux victimes dactes intentionnels de violence . Sur ce point, lexemple franais des Chambres rgionales des comptes est clairant. Celles-ci se heurtent aux intrts des acteurs politiques qui dnoncent un possible gouvernement local des juges et le risque dun garement vers le contrle dopportunit . Pour contourner cet obstacle, les Chambre rgionales des comptes sappuient sur la publicit de leurs travaux pour en asseoir la pratique en mobilisant lattention dun large public sur leurs conclusions. Ceci leur permet de justifier leur existence voire leur ncessit. Sur ce point, Olivier Benot considre quune institution a besoin des mdias pour stablir, sinstituer, se protger et perdurer . BENOIT, O., Les chambres rgionales des comptes face aux lus locaux. Les effets inattendus dune institution, Revue franaise de science politique, vol. 53, 2003, pp. 545-7.

30. 31. 32.

33.

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dfendus en dnonant la politisation de laction du NAO et la perte de son indpendance du fait de son entre dans larne politique.34 Dans la pratique, les reprises parlementaires des conclusions et recommandations du rapport de la Cour des comptes, empreint de timidit et de frilosit, sont faibles pour ne pas dire inexistantes. Ceci sexplique en partie par la tenue lcart des parlementaires, qui le rapport nest adress quen fin de parcours. En effet, les parlementaires ne sont pas informs au pralable de laudit et ils ne sont en rien associs la dmarche en cours de processus (mme pas le prsident de la Commission parlementaire concerne). En consquence, le Parlement qui est le destinataire lgitime de cette valuation sen dsintresse fortement. Il semble que la procdure de la Cour des comptes pour transmettre son rapport (simple envoi la Chambre sans quune sance de prsentation ne soit prvue) ne soit pas celle qui favorise la meilleure valorisation politique de la question. Ainsi, de laveu dun parlementaire, ce rapport rejoint la pile des rapports transmis la Chambre dont la plupart sont peu consults et dbattus.

V. Les dterminants structurels du paysage politico-administratif


En fonction des lments descriptifs que nous venons de prsenter, nous pouvons considrer que linstitutionnalisation de lvaluation en Belgique est de type technocratique. Cette caractrisation tient compte du degr douverture limit du dispositif qui ne rassemble que quelques fonctionnaires chargs de la mise en uvre des politiques et de la finalit de contrle qui domine la conduite des travaux valuatifs. La nature de cette institutionnalisation sexplique de diffrentes manires. Nous nous attarderons sur trois lments en particulier: la prpondrance de lexcutif sur le pouvoir lgislatif, la fragmentation et la faible autonomie de ladministration publique et la domination des partis sur le systme politico-administratif. Ces caractristiques et les acteurs qui les alimentent (le Parlement, les ministres, les hauts fonctionnaires et les partis politiques) sont gnralement tudis de manire isole dans une perspective descriptive. Leur combinaison nous semble pertinente pour analyser le dveloppement de lvaluation des politiques publiques. En effet, la gnralisation du recours cette pratique pourrait terme influer sur les relations entre les diffrents acteurs considrs puisque les rsultats des valuations permettraient didentifier les faiblesses ou les lacunes dans llaboration, la formulation, lapplication ou la mise en uvre des politiques.

34.

GLYNN, J., A. GRAY & B. JENKINS, Auditing the three Es: the Challenge of Effectiveness, Public Policy Administration, vol. 7, 1992, p. 56.

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A.

Une mobilisation parlementaire inexistante

Comme nous lavons vu, le travail parlementaire fait peu de place la pratique valuative. Or, un moment o de nombreux observateurs saccordent constater un dclin gnralis du parlementarisme, lvaluation des politiques publiques permettrait dinsuffler une nouvelle dynamique aux assembles parlementaire dont lune des tches est le contrle de lExcutif. Le lieu o pourrait se dvelopper cette pratique est la commission parlementaire. Jusqu prsent, le recours des commissions est une pratique du parlementarisme qui consiste en ltude prparatoire des projets et propositions de loi. Les diverses matires sont rparties en un certain nombre de commissions permanentes.35 Le travail en commission consiste dgrossir un dossier et permet ses membres de poser des questions des hauts fonctionnaires, dauditionner les personnes comptentes dans le domaine (tant du secteur priv que public) ou dinterpeller le ministre. Ces commissions nont pas une vocation de contrle mais tendent informer au mieux les assembles par la collecte dune masse impressionnante de donnes recueillies parfois via des auditions. Paralllement aux commissions permanentes, des commissions spciales ou temporaires charges dexaminer un projet ou une proposition de loi spcifique peuvent tre cres. A lorigine, le droit denqute tait considr comme un instrument dinvestigation lors de la contestation de llection dun membre du Parlement. Par la suite, ce droit volua vers une finalit plus politique dinformation la dcision. En ralit, et contrairement la tendance actuelle, la vocation juridique des commissions denqute parlementaire est un cas exceptionnel.36 En vertu de larticle 56 de la Constitution, chaque Chambre a le droit denqute et peut donc constituer des commissions ad hoc portant sur des problmes de socit (ex. commission denqute sur les sectes, sur les tueurs du Brabant, sur les disparitions denfants, sur la SABENA). Ce droit existe depuis 1830 et est rgl par la loi du 3 mai 1880.37 Entre 1880 et 1972, les Chambres mobilisrent cette procdure six reprises.38 Depuis quelques annes, le recours ce moyen de contrle est en

35.

36. 37. 38.

Instaures en 1920, neuf commissions permanentes existent actuellement: commission de lconomie, de la politique scientifique, de lducation, des institutions scientifiques et culturelles nationales, des classes moyennes et de lagriculture; commission de lintrieur, des affaires gnrales et de la fonction publique; commission des relations extrieures; commission des finances et du budget; commission de linfrastructure, des communications et des entreprises publiques; commission de la justice; commission de la dfense nationale; commission des affaires sociales; commission de la sant publique, de lenvironnement et du renouveau de la socit. VELU, J., Considrations sur les rapports entre les commissions denqute parlementaire et le pouvoir judiciaire, Bruxelles: Bruylant, 1993, pp. 12-3. Elle a t modifie par la loi du 30 juin 1996 et par le rglement dordre intrieur de la Chambre adopt le 23 octobre 1997. LAGASSE, N. & X. BAESELEN, Le droit denqute parlementaire, Bruxelles: Bruylant, 1998, p. 1.

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augmentation,39 comme si les parlementaires voyaient en elle un puissant moyen de revalorisation du Parlement .40 Toutefois, ni les commissions permanentes, ni les commissions denqute ne concourent au dveloppement de la pratique valuative puisque les instances dvaluation particulires sont composes lextrieur du Parlement (ex. Commission nationale sur lIVG ou sur leuthanasie). Il est intressant de constater quau moment o la crise de lgitimit est la plus grande suite laffaire Dutroux, le Parlement sest faiblement mobilis en direction de lvaluation et quil privilgie le recours une commission parlementaire charge de dbusquer les dysfonctionnements ou les incomptences et de dsigner des responsables voire des coupables. Ce choix atteste dun caractre formel et dune finalit de contrle trs affirme mais galement dune volont parlementaire de rester le matre du jeu en vitant de sadresser des tiers dont lobjectivit pourrait tre conteste et dont les rsultats auraient peut-tre mis plus de temps tre fournis. De plus, en sen tenant laffaire Dutroux, la mdiatisation des travaux de la Commission (dont les rediffusions des dbats en direct la tlvision) poursuit un objectif de transparence mais galement de thrapie collective dune nation. Cette commission parlementaire ne sest que faiblement attarde sur les causes profondes de cette situation en sinterrogeant sur des lments tels que les formations des policiers et des gendarmes, les montants des budgets allous ces services, etc. En consquence, une ambitieuse rforme des polices est initie sans sappuyer sur des lments objectifs en la matire. Par ailleurs, comme cest le cas dans dautres dmocraties occidentales, les initiatives parlementaires visant ladoption de nouvelles rglementations sont nombreuses mais aboutissent moins souvent que celles entreprises par le Gouvernement. Cette prpondrance gouvernementale en matire dinitiative lgislative restreint les potentialits dintroduction de clauses valuatives dans le texte soumis lapprobation parlementaire puisque le Gouvernement ninsre pas dans un texte quil propose des mesures de nature valuer son action et quil ny a pas damendements introduits dans ce sens par les membres du Parlement. Comme nous lavons vu dans le cas de linterruption volontaire de grossesse, ladoption dune clause valuative sinscrit dans le dbat politique et lexcution des prescrits lgaux et rglementaires passe, dans la plupart des cas, par la cration dune structure permanente (commission nationale, bureau dvaluation) auprs de ladministration responsable de la mise en uvre de la politique value.
39. 1972: publicit la tlvision, 1980: maintien de lordre et milices prives (Snat), 1985: drame du Heysel, 1987: livraison darmes, 1988: fraude et infraction au trait de non-prolifration par le Centre dtude de lnergie nuclaire et des entreprises connexes, 1988: tueurs du Brabant I, 1992, traites des tres humains, 1993: achats darmes, 1996: sectes, 1996: enfants disparus, 1996: tueurs du Brabant II, 1999: dioxine, 2002: SABENA. ERGEC, R., Introduction au droit public. Le systme institutionnel, Bruxelles: Story-Scientia, 1994, pp. 159-60.

40.

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En comparaison avec dautres pays, la Belgique implique, trs rarement, des valuateurs externes (ex. un autre organisme public) et privs dans la conduite dune valuation initie par une clause rglementaire. Lexplication de cette situation est chercher dans les origines mmes des clauses valuatives. Puisque ce sont les questions politiquement sensibles qui sont soumises valuation, les parlementaires nentendent pas laisser nimporte qui semparer de la question au risque daboutir des conclusions ventuellement gnantes. Dailleurs, la nature de la clause est trs diffrente entre les deux secteurs que nous avons prsents. En matire de coopration au dveloppement, nous sommes confront une clause valuative porte gnrale tandis quen ce qui concerne lIVG et leuthanasie nous avons faire avec un texte instituant une commission ad hoc. En consquence, le parlement belge sinvestit peu dans la dmarche valuative. Il dicte quelques clauses valuatives mais ne constitue pas dinstance interne ad hoc dans lesquelles sigeraient des parlementaires chargs de lvaluation de certaines politiques. Lutilisation des rapports dvaluation est influence par la nature des attentes originelles. Puisque le recours lvaluation apparat comme un instrument dapaisement au cours de dbats thiques, le parlement prte moins dattention aux valuations y compris celles quil a sollicites ds lors que les enjeux se dplacent. Ceci explique sans doute la faible utilit politique et le dsintrt des parlementaires lgard des conclusions de certaines valuations raliss par dautres organismes comme la Cour des comptes. Comme nous la expliqu un parlementaire: Il est prfrable de faire de bonnes lois ds le dpart plutt que de commander des rapports supplmentaires que nous navons pas le temps de lire . Cette dclaration illustre le dcalage existant entre le temps court du politique et celui plus long de lvaluation.

B.

Une haute fonction publique fragmente et peu indpendante

Le faible dveloppement de lvaluation sexplique galement par la nature de la haute fonction publique. En Belgique, les hommes politiques mnent une carrire essentiellement linaire,41 cest--dire quils obtiennent un ou deux mandats lectifs avant de devenir ministre. Il y a donc une vritable professionnalisation de la vie politique qui empche les acteurs daccepter une prise de recul lgard de leurs actions. De plus, en labsence dune socialisation commune (comme cest le cas en France par le biais de lcole nationale dadministration ENA), la Belgique voit les sommets de son Etat coloniss par les lites issues de ses mondes sociologiques, en mme temps que ses appareils ltaient par les organisations syndicales qui en sont galement issues .42
41. 42. FIERS, S., Carrirepatronen van Belgische parlementsleden in een multilevel omgeving (1979-99), Res Publica, vol. 43, 2001, pp. 171-92. SEILER, D.-L., Un systme consociatif exemplaire: la Belgique, Revue internationale de politique compare, vol. 4, 1997, p. 614.

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Dune manire gnrale, ladministration se caractrise par une strict division of labour between civil servants and politicians, a strong hierarchy, a clear compartmentalization of ministries and services, long careers based both on seniority and, paradoxically, partisan patronage, a very technocratic culture, and a surprising degree of alienation from politics and political actors .43 Il nexiste pas de procdure de coordination permettant de surmonter la fragmentation, mme si, durant les annes quatrevingt, les hauts fonctionnaires belges se regroupent au sein dun collge des secrtaires gnraux. Ce conseil dicte des avis sur les questions administratives caractre gnral quil transmet au ministre en charge de la Fonction publique.44 Cet organe de coordination nest que faiblement sensibilis aux questions valuatives. Dailleurs, lexemple du secrtaire gnral du ministre de lEmploi et du Travail suscite des ractions plutt empreintes de curiosit en raison du caractre frondeur de la manuvre que dun rel enthousiasme lgard de lexercice ralis. A la suite dune tude empirique des relations politico-administratives au niveau fdral, Christian de Visscher constate que la haute fonction publique est fragmente, peu litiste et quelle ne dveloppe pas un esprit de corps par lequel ses membres dfendraient ses intrts. Dans cette situation, le secrtaire gnral apparat comme un gestionnaire proactif qui se consacre au pilotage stratgique de son organisation .45 Cependant, un certain nombre dauteurs saccordent reconnatre que les hauts fonctionnaires disposent de capacits de production de savoirs experts limits. Cette situation induit une double consquence. Dune part, les rflexions stratgiques sont inities au dpart des bureaux dtude des partis et dautre part, les travaux standardiss des organisations internationales constituent la source principale dinformations des hauts fonctionnaires qui tentent den reproduire les mthodes.46 Les relations politico-administratives sont troitement imbriques. Certains considrent dailleurs quune sparation entre ces deux univers, tenue pour vidente par une grande partie de la doctrine classique, ne correspond pas aux faits et est impraticable .47 Cest ainsi que la subordination de ladministration au pouvoir politique conduit en Belgique son asservissement . A ce sujet, certains hommes politiques considrent que linverse est galement possible et que des dossiers font lobjet dune obstruction de la part de ladministration.48 Dans cette situation, lattitude quadopte le ministre est de sappuyer sur son cabinet et, ventuellement,
43. 44. 45. 46. 47. 48. DIERICKX, G., Senior Civil Servants and Bureaucratic Change in Belgium, Governance, vol. 16, 2003, pp. 324-5. Il est rare quun ministre ne soit en charge que du seul portefeuille de la Fonction publique. de VISSCHER, C., La relation entre autorit politique et haute fonction publique suite au plan Copernic, Les cahiers des sciences administratives, 2003, p. 61. DIERICKX, G., o.c., pp. 336-41. STENMANS, A., La transformation de la fonction administrative en Belgique. Administration publique et socit, Bruxelles: CRISP, 1999, p. 83. STENMANS, A., o. c., p. 45.

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sur quelques experts pour contourner les rsistances internes de ladministration.49 Dans les deux cas, le lien politico-administratif particulirement troit est influenc par le fait que ladministration est largement politise50 mme si le souci de dpolitiser ladministration est pratiquement aussi vieux que celle-ci .51 Depuis les annes soixante, il existe des procdures de rpartition des postes au sein de la haute fonction publique qui centralisent la rpartition des charges entre les mains des partis de la coalition. Chaque parti dispose, en fonction de sa reprsentativit, dun certain nombre de crdits quil change en fonction dune grille dattribution selon laquelle un secrtaire gnral vaut cinq points, un directeur gnral trois points et ainsi de suite.52 En tudiant les relations politico-administratives, Christian de Visscher et Gauthier le Bussy considrent que la politisation engendre la marginalisation des hauts fonctionnaires dans le processus de dcision. Cette carence en termes dinfluence relgue, dans la plupart des cas, ladministration un rle de simple excutant53 puisque la haute administration belge nest gure associe au processus de prise de dcision politique, en partie parce que les ministres ont des ides assez rudimentaires sur le rle des hauts fonctionnaires, en partie parce que ces derniers restent eux-mmes attachs au modle bureaucratique traditionnel et ont de laversion pour la politique .54 A de rares exceptions prs, ladministration vite de sinterroger sur lefficacit de son action et, tant donn que les contrles de lopportunit suivent la voie hirarchique jusquau ministre en fin de course, il est rare de voir se dvelopper des pratiques autorflexives. De plus, alors que la Belgique se caractrise par les sommets, les conclaves, les pactes, les accords et autres tables rondes 55 associant un grand nombre dacteurs reprsentatifs, il nen est rien de lvaluation qui est, pour une large part, monopolise par ladministration. Signalons qu ces procdures de ngociations collectives sajoute une volution rcente de la gestion politique belge selon laquelle il est rgulirement fait appel des commissions davis ou des conseils consultatifs afin de tter le pouls de la population
49. SUETENS, M. & S. WALGRAVE, Belgian Politics Without Ministerial Cabinets? On the Possibilities and Limitations of a New Political Culture, Acta Politica, vol. 36, 2001, pp. 180-205. Sur ce sujet, voir WILWERTH, C. (e.a.), Les cabinets ministriels et autres: statuts, rles et pouvoirs, Bruxelles: Bruylant, 2001; PELGRIMS, C., Ministerile kabinetten als flexibele brug tussen politiek en administratie. Een onderzoek naar de instroom in de ministerile kabinetten, Res Publica, vol. 44, 2002, pp. 627-50. HONDEGHEM, A., La politisation de ladministration en Belgique: vers une nouvelle culture?, Revue franaise dadministration publique, 1998, p. 259. DAURMONT, O., Introduction, Pyramides, 2001, p. 12. DIERICKX, G., o. c., p. 332. de VISSCHER, C. & G. le BUSSY, La politisation de la fonction publique: quelques rflexions dordre comparatif, Pyramides, 2001, p. 70. STENMANS, A., o.c., pp. 105-106. SEILER, D.-L., o.c., p. 616.

50. 51. 52. 53. 54. 55.

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avant de prendre une dcision qui de la sorte bnficierait dune plus grande lgitimit.56 Le paysage administratif se caractrise galement par un environnement no-corporatiste o chacun cherche asseoir durablement ses positions dans des dispositifs administratifs ou leur priphrie. Ceci conduit une prolifration institutionnelle assez impressionnante pour un observateur extrieur dautant plus que, dans certains cas, il existe des liens directs entre les cabinets ministriels et certains groupes dintrts. En ralit, lEtat cherche le plus souvent sadresser des reprsentants fiables , ce qui conduit gnralement un processus encadr politiquement qui induit une surreprsentation dassociations priphriques aux partis politiques (un des effets de la pilarisation); une surreprsentation de reprsentants ou dexperts tiquets politiquement (...) Ce que la situation belge ajoute au modle gnral (...), cest donc une cooptation, un cadenassage de la reprsentation .57 Enfin et probablement en consquence, le mouvement managrial est plus rcent en Belgique que dans dautres dmocraties occidentales. Ce retard sexplique en partie par lattention apporte aux rformes constitutionnelles,58 mme si, comme cest le cas ailleurs depuis de nombreuses annes, le thme de la modernisation de ladministration publique est devenu rcurrent.59 Cest depuis 1996, et plus particulirement suite laffaire Dutroux, que les discours portant sur laction des services publics intgrent la notion de dysfonctionnement . Il est donc naturel que, lors de la campagne lectorale prcdant les lections lgislatives de 1999, lensemble des programmes des partis comportait des propositions visant la rforme et la modernisation de ladministration publique, tant donn que les citoyens attendaient des changements radicaux. Ainsi, le premier chapitre de la dclaration gouvernementale prononce devant le Parlement le 14 juillet 1999 par le Premier ministre visait reconstruire une administration efficace et attentive .60 Durant la lgislature (1999-2003), le ministre de la Fonction publique et de la modernisation de ladministration, Luc Van den Bossche, par son projet faisant rfrence lastronome polonais, Nicolas Copernic, entendait oprer une rvolution destine pallier les insuffisances du systme administratif fdral et mener vers une modernisation acclre de la fonction publique .61 Cependant, alors que la
56. 57. 58. ERALY, A., Le pouvoir enchan. Etre ministre en Belgique, Bruxelles: Labor, 2002, p. 153. GENARD, J.-L., A propos dune sociologie de ltat, communication indite. Celles de 1993 consacrent le caractre fdral du pays en octroyant une autonomie trs large lorganisation des administrations rgionales qui, dans certains cas, deviennent des laboratoires et sont lobjet dune attention plus grande que ladministration fdrale. G. DIERICKX, o.c., p. 322. DAMAR, M., La rforme de ladministration (pp. 309-326) in E. de Cattalay (dir.), La fin du dficit budgtaire. Analyse de lvolution rcente des finances publiques belges (1990-2000), Bruxelles: De Boeck, 2002. Gouvernement fdral, La voie vers le XXIe sicle. Dclaration gouvernementale prononce devant le Parlement le 14 juillet 1999 par le Premier ministre Guy Verhofstadt et accord de gouvernement, Bruxelles, S.F.I., 1999, p. 20. VAN DEN BOSSCHE, L., Fondements de la modernisation de ladministration fdrale, p. 1.

59.

60.

61.

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dclaration gouvernementale annonait le dveloppement de lvaluation lgislative ainsi que de certaines politiques publiques (ex. justice, coopration au dveloppement, emploi), le projet Copernic ne contenait pas de rfrence explicite la pratique valuative. Afin datteindre son idal, le ministre de la Fonction publique considrait quil tait primordial dencourager louverture, la transparence et le contrle de laction administrative. Ladministration de son ct devait sorganiser autour de valeurs fondamentales comme la serviabilit, lobjectivit, le respect, lintgrit, les possibilits dpanouissement du fonctionnaire et la qualit du cadre de travail. De plus, le projet lorsquil affirmait quon se proccupe davantage de l esprit que de la lettre sur le plan des aspects lgalistes de la performance dans un environnement en mutation 62 encourageait le dveloppement du management au dtriment de ltat de droit.63 Toutefois, ladaptation de la structure administrative une culture du management sinspirait dune philosophie qui considre ladministration plutt apolitique, qui excute fidlement et loyalement des objectifs politiques, esquisss et fixs par un gouvernement ,64 ce qui cadre mal avec la situation belge. En conclusion, nous constatons que lvaluation ne constitue pas le remde miracle 65 une crise de la gouvernance mais quelle peut tout de mme contribuer donner du sens et approfondir le mouvement de transparence des administrations publiques.

C.

Les entrepreneurs politiques paralyss par le poids des partis

Comme le dmontre la description du paysage politico-administratif, il existe peu dincitation au dveloppement de la pratique valuative. Il est ncessaire de sappuyer sur des porteurs de projets qui peuvent mobiliser un vnement ou un acteur influent pour appuyer leur dmarche. Toutefois, ces porteurs de projets risquent de se heurter aux structures partisanes qui ont un poids considrable dans lensemble du systme politique belge. Aucun observateur de la vie politique ne peut contredire le fait que le pouvoir politique est entre les mains des partis politiques mme si la Constitution ignore leur existence .66 A cet gard, un rcent essai, dnonce le fait que les partis politiques sont les acteurs dominants du systme belge et ceux qui les contrlent sont les matres du jeu. Dans un paysage institutionnel de plus en plus morcel, ils assurent une certaine cohrence, mais ils simmiscent aussi dans une srie de dcisions o ils nont pas leur place et parasitent le
62. 63. 64. 65. 66. Gouvernement fdral, o. c., p. 25. Sur ce point, voir le numro consacr la relation entre les notions de management et dEtat de droit de la revue Pyramides, 2000. Gouvernement fdral, o.c., p. 19. PERRET, B., Lvaluation des politiques publiques, Informations sociales, 2003, n 110, p. 25. YSEBAERT, C., Politicographe: mmento politique, Bruxelles: Kluwer, 18e d., 2000, p. 171.

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bon fonctionnement des assembles parlementaires, des gouvernements et de ladministration. Que reste-t-il de la sparation du pouvoir excutif et lgislatif chre Montesquieu lorsque des structures partisanes contrlent lun et lautre? Nous vivons dans une dmocratie au moment des lections, dans une particratie,67 cest--dire dans un rgime de partis, le reste du temps .68 Dans de telles conditions comment est-il possible denvisager le dveloppement dune valuation indpendante et critique? En effet, depuis de nombreuses annes, le pouvoir ne se trouve ni dans un poste de dput, ni dans celui de ministre mais dans le chef dun prsident de parti. Ce sont les partis qui font et dfont les gouvernements et leur dictent leur ligne de conduite. De plus, les chambres sont devenues avant tout des lieux dexpression de la volont des partis, lesquels prdterminent ceux de leurs membres qui sont prsents llection et, le cas chant, la nomination en qualit de ministre .69 Rgulirement, le Gouvernement tente de limiter ce poids particratique par exemple en rduisant leffet dvolutif du vote en case de tte. Cependant, la composition pyramidale hyper-hirarchise des partis ne laisse que peu de place lexpression de voies discordantes qui nont dans la plupart des cas que le choix de la dissidence pour sexprimer. Celle-ci se paie au prix fort en raison dune absence de moyens financiers et dnormes difficults de russite du fait du nombre considrable de dispositions lgislatives annihilant lgalit entre les partis durant une campagne lectorale. Les prsidents de parti font et dfont les carrires des hommes politiques mais galement des hauts fonctionnaires, des magistrats, etc. Dans un tel systme il est difficilement concevable denvisager le dveloppement de lvaluation. Si elle parvient nanmoins merger, ce trait caractristique pse lourdement sur le degr douverture du dispositif. Il peut tre soit extrmement limit afin den assurer le contrle soit au contraire largi mais uniquement aux reprsentants agrs des partis au pouvoir. Cette prsentation fournit un premier clairage de limpact que peut produire le poids des partis sur le comportement des parlementaires. Les situations contrastes auxquelles nous sommes confront nous offrent une premire explication de la faible implication et utilisation de lvaluation dans certaines arnes parlementaires et administratives composes dacteurs qui bnficient dune marge de manuvre extrmement rduite.

67.

68. 69.

Dans un ouvrage prcdent, Alain Eraly dfinit la particratie comme un rgime o lessentiel du pouvoir politique est aux mains des directions de partis et des ministres en tant que membres des partis, et o la gestion des affaires publiques est assure par les cabinets sous le contrle de la presse plus que du Parlement . ERALY, A., Le pouvoir enchan. tre ministre en Belgique, Bruxelles: Labor, 2002, p. 82. DESTEXHE, A., A. ERALY & E. GILLET, Dmocratie ou particratie?, Bruxelles: Labor, 2003, p. 6. BATSELE, D., Contrle de ladministration, Bruxelles: PUB, 1994-1995, p. 100.

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VI. Lincantation de lvaluation plutt que sa ralisation


A laune des lments explicatifs prsents dans cet article, il semble que la pratique valuative, contrairement aux affirmations de certains responsables politico-administratifs soit balbutiante au niveau fdral. A linverse de ce que nous pouvons observer dans dautres pays, il est difficile didentifier un porteur de projets fort que se soit un individu pris isolment ou une organisation dans son ensemble qui se mobiliserait pour encourager le dveloppement et le recours lvaluation des politiques.70 Trs souvent, lvaluation demeure lapanage de certaines administrations qui tendent la monopoliser. Sur la base des exemples observs, nous constatons que lvaluation privilgie les finalits de contrle plutt que celles dapprentissage et damlioration des politiques publiques. Dans ce contexte, il est normal que les acteurs de mise en uvre prouvent une certaine apprhension lgard de cet instrument dautant plus que, pour certains dentre eux, il apparat comme un effet de mode passager dont lutilit reste dmontrer. Pour surmonter ce constat, il nous semble ncessaire denvisager un plan global du dveloppement de lvaluation qui associerait un grand nombre dacteurs concerns par lamlioration de la gestion publique. En un mot, il convient de dpasser la rhtorique de lintention au profit de la pratique de laction. En effet, rgulirement, les dcideurs annoncent leur volont de sengager dans une nouvelle direction sans quil ne sensuive de vritable concrtisation. Par exemple, en 1999, lors de la formation du Gouvernement arc-enciel , lefficacit de ladministration est, comme nous lavons dit, considre comme une priorit. Ainsi, la dclaration gouvernementale prcise que le Gouvernement, avec le Parlement et en collaboration avec le bureau de coordination du Conseil dtat, procdera une valuation de la lgislation. Celle-ci est un moyen damliorer lefficience, ladhsion citoyenne et la qualit juridique de la lgislation. Cette valuation de la lgislation permettra de juger leur fonctionnement et leur efficacit, de sorte quelles puissent tre revues et, au besoin, abroges .71 Malgr cet engagement solennel, linstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques na pas t mise lagenda politique par le Gouvernement Verhofstadt Ier (1999-2003). A dautres moments, les hommes politiques voquent la ncessit de recourir lvaluation pour clarifier un dbat conjoncturel. Dans ce cas, lvaluation dont la ralisation serait trop longue pour sinscrire vritablement dans lespace du problme soulev vise apaiser une polmique partisane et donner la fausse impression de souhaiter lobjectivation de largumentation. Par exemple, lorsqu
70. Par exemple, aux Pays-Bas, le dveloppement de lvaluation doit beaucoup lengagement de la Cour des comptes qui procde des mta-valuations (valuations dvaluations) des travaux ministriels en la matire. En France, le Commissariat gnral du Plan qui cherchait contrler les dispositifs interministriels mis en place est lacteur qui sest le plus investi dans lessor de la pratique. Gouvernement fdral, o.c., p. 22.

71.

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lautomne 2002, Daniel Ducarme (prsident du MR) dclare que la politique dintgration des trangers est un chec, Laurette Onkelinx, ministre de lEmploi et de lgalit des Chances, dclare quelle va commander au Centre pour lgalit des chances quoique acteur engag dans le champ concern une valuation de la politique dintgration. Plus gnralement et pour largir le dbat, nous pouvons nous demander si les dcideurs publics nentretiennent pas parfois contrecur un mythe de la transparence quils ne souhaitent pas vraiment. Ce raisonnement considre que, dans certains cas (ex. ngociation, laboration dun compromis), la politique a besoin de zones dombre. Ainsi, lvaluation considre comme une forme dobjectivation de la gestion publique est mise en avant sans quil nexiste de vritable volont de la voir aboutir. Alors quil semble ncessaire de politiser lvaluation, cest--dire dencourager limplication et la participation active des parlementaires, pour dpasser le stade technocratique actuel et rendre les rsultats accessibles un plus grand nombre de citoyens, ce constat illustre le chemin quil reste parcourir. Comme le dmontre le paradoxe que nous avons mis en vidence au dbut de notre expos, lincantation administrative existe galement. En effet, lcart entre la situation observe sur la base de la comparaison internationale et la pratique dclare semble attester une survalorisation des exercices entrepris au sein des administrations. Dans ce cas, les rpondants dclarent raliser des valuations en considrant toute pratique rflexive comme tant de lvaluation. En agissant de la sorte, ces gestionnaires souhaitent apparatre modernes. Il serait donc intressant de sinterroger sur limage vhicule par cette pratique dans les politiques de modernisation administrative o elle semble tre rgulirement convoque sans ncessairement induire les effets esprs. Pour cela, il est ncessaire dvaluer les politiques de modernisation administrative et de sinterroger sur la pertinence, lefficacit, lefficience des instruments mobiliss dans cet exercice. Il serait pour le moins cocasse quune valuation de ce type mette en vidence la faible utilit de lvaluation des politiques. Cependant, cet enseignement serait dun intrt considrable pour les gestionnaires publics. En conclusion, la pratique valuative deviendra effective lorsque les incantations rptes se substitueront des ralisations effectives permettant un apprentissage tant mthodologique que pratiques lensemble des acteurs associs la conduite de laction publique.

SUMMARY
The Institutionalisation of Policy Evaluation in Belgium: Groping in the Dark and Black Magic Since a few decades, policy evaluation is a main topic in Western democracies. It identifies, measures and appreciates effects, outcomes and impacts of a policy. Yet, there is not a
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common way to institutionalise that policy instrument; one can observe many differences in terms of its intensity and maturity, as well as a diversity of institutional device. Compared to other countries, Belgium is characterized by a low visibility and weak decisional impact of evaluation. Public demand for enlightening state action rarely takes the form of a demand for evaluation. The word Evaluation is frequently pronounced, but most often in a political sense. In this article three types of arguments can be put forward to explain this lack of evaluation: a lacking commitment of Parliament and political staff, the fragmentation and weak autonomy of the civil service and the domination of political parties upon the Belgian political and administrative system.

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