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Introduccin.

En la segunda generacin de las reformas de la NGP, dos dcadas despus de stas, se ha producido un cambio de nfasis hacia el Gobierno de Conjunto (Whole-ofGovernment -WOG-), como alternativa a la gestin del rendimiento y las organizaciones de una sola funcin. Esto ocurre no solo en pases anglosajones, sino que tambin en otros que son reacios a la aplicacin de la NGP. Y aunque existen cuestionamientos sobre si este fenmeno es algo nuevo, ya que se plantea el viejo tema central de la coordinacin, es correcto decir que el enfoque se ha revitalizado y es ms integral. En el inicio, el documento esboza los argumentos centrales de las iniciativas del Gobierno de Conjunto, como reaccin a las experiencias negativas de las reformas de la NGP. En un segundo y tercer momentos, se discute qu es el enfoque WOG, as como sus distintos conceptos, significados y aplicaciones en diversos pases. Ya en el cuarto apartado se utilizan los elementos abordados en las tres primeras secciones para discutir las medidas del WOG. En quinto y sexto lugar, se discuten los efectos prcticos en el rendimiento, as como algunas lecciones del movimiento WOG. Por qu la iniciativa del Gobierno Conjunto? En segundo lugar, por la devolucin estructural que implic la transferencia de autoridad del nivel central poltico-administrativo; ya que esto pudo haber privado a la direccin poltico-administrativa de palancas de control y de flujo de informacin. En tercer lugar, porque el mundo se percibe cada vez ms inseguro y peligroso (terrosismo, crisis, desastres y amenazas). Cuarto, las medidas WOG son vistas como una medida de eficiencia y una respuesta a las presiones presupuestarias. Qu es el Gobierno de Conjunto -WOG-? El enfoque del WOG, y que contrasta con las caractersticas de la NGP, intenta implementar una estrategia integral con el conocimiento de otras ciencias sociales, y no solo de la economa como la NGP, y que es una respuesta a la fragmentacin causada por las anteriores reformas de esta ltima. El concepto de WOG, que en sus inicios fue marcado como la integracin a la hora de gobernar (JUG joined-up government-), se introdujo por primera vez en el gobierno de Blair en 1997 con el objetivo central de un mejor agarre en los asuntos malos a caballo en los lmites de las organizaciones del sector pblico, los niveles administrativos y los mbitos polticos. El WOG se present como oposicin y alternativa al seccionalismo, la visin de tnel el y el verticalismo. Y es en el nivel local donde el WOG ha encontrado mayor eco y vigor. Algunos autores hacen la distincin entre el JUG y el Gobierno Global. Pero el JUG denota la aspiracin de la coordinacin horizontal y vertical para mejorar las polticas, optimizar los recursos y crear sinergias. El mbito de aplicacin de WOG alcanza la formulacin de polticas, as como los vnculos horizontales y verticales; y los objetos de las iniciativas WOG pueden ser un grupo, una localidad, o un sector de la poltica. Las actividades WOG pueden abarcar

uno o todos los niveles de gobierno, y a grupos fuera del gobierno. Se trata de unirse en el nivel superior, pero tambin en la base, as como de integrar el nivel local y la participacin pblico-privada. El enfoque del Gobierno manifestaciones empricas. de Conjunta, interpretaciones analticas y

Desde una perspectiva general, el enfoque WOG puede verse como un diseo de organizacin o reorganizacin, bajo el supuesto que los lderes poltico-administrativos utilizan el diseo de las entidades pblicas para cumplir con los objetivos pblicos; que en el caso WOG se trata de obtener que las organizaciones gubernamentales trabajen juntas. Las condiciones previas exigen que los lderes tengan un grado alto de control sobre el cambio o los procesos de reforma. Segn la versin instrumental de la jerarqua, la direccin poltico-administrativa es homognea y acorde al diseo y rediseo de las organizaciones pblicas; es decir, sol hay una fuente de clculo y control racional. De tal manera que la caracterstica de la implementacin de medidas WOG es la agresividad de arriba hacia abajo; as como el fortalecimiento y reafirmacin del centro. Esto podra contener una lnea vertical que buscara el control de agencias o departamentos subordinados. Y una lnea horizontal que buscara que diferentes departamentos centrales especializados trabajasen juntos. El objetivo es disear un sistema jerrquico, mediante un liderazgo jerrquico, que aumente la probabilidad del gobierno de colaboracin o de coordinacin. Por otro lado, la versin de instrumental de la negociacin es basa en la heterogeneidad y en la diversidad del aparato pblico, as como de sus estructuras, roles, funciones e intereses. Lo que significa la diversidad de actitudes entre los diferentes lderes polticoadministrativos en los procesos de reforma de lo pblico, con su correspondiente espacio de negociacin y consenso. Y aunque las decisiones tomadas bajo esta perspectiva podran ser demasiado ambiguas, podran por otro lado, gozar de mayor legitimidad que en el enfoque jerrquico. Las experiencias de colaboracin reportan que los modelos burocrticos de prestacin de servicios estn siendo reemplazados por la gobernanza en red atendida por el enfoque WOG. Pero tambin algunas otras, reportan a la competencia y la rivalidad como forma de participacin en una misma rea de poltica. Una perspectiva cultural-institucional considera el desarrollo de las organizaciones pblicas como la evolucin y revolucin del diseo, que es caracterizado por la forma nica en que cada organizacin desarrolla formas institucionales o informales de valores. El equilibrio de la fragmentacin y la integracin, la individualizacin y la identidad comn, as como la presin del mercado y la cohesin cultural son un gran reto en las reformas del sector pblico. En esa lgica, las propuestas de reforma deben pasar por un filtro de compatibilidad cultural. Aqu, el liderazgo institucional puede, por un lado, administrar las necesidades de la historia, ser sensible a las tradiciones y proteger la trayectoria histrica; y por otro, puede ir cambiando las tradiciones culturales para adaptarse a un nuevo entorno y contexto cambiante. Esto a travs de la socializacin, la formacin y

manipulacin de smbolos encaminados hacia la modificacin de las actitudes de los miembros de la organizacin. En el enfoque WOG, el xito depende no solo de la cuestin de la estructura, sino que se pone mayor nfasis en la cuestin cultural. La estructura no es suficiente para alcanzar los objetivos; el cambio cultural es necesario, los procesos y actitudes deben ser abordados. Una caracterstica de la segunda etapa de reformas, mencionada al inicio del documento, es que est menos preocupada en los cambios estructurales y ms en el cambio evolutivo como resultado de la eleccin poltica racional. La segunda etapa de reformas se caracteriza entonces, por la construccin de un sentido fuerte y unificado de valores, trabajo en equipo, la participacin organizada de participantes, la confianza, la gestin basada en valores, la colaboracin, la mejora y desarrollo personal de los funcionarios. Es necesario restablecer la tica comn y la cultura de la cohesin en el sector pblico para enfrentar la cada vez mayor corrupcin de la lealtad y la desconfianza que son cada vez mayores. Son pues la construccin de cdigos de valores de conducta, de cambios culturales, de un espritu nico en el sector pblico, las condiciones previas para lograr trabajar en conjunto Bajo esa lnea, el liderazgo compartido es fundamental para el xito de las iniciativas WOG; es una medida que juega un papel importante para las buenas prcticas y el establecimiento de normas. Las normas tambin juegan un papel importante en el xito de las iniciativas WOG ya que estas pueden influir en la prctica profesional en el aparato pblico. La perspectiva de los mitos observa a las reformas y sus conceptos principales en trminos de mitos, smbolos y modas; porque las reformas no son solamente instrumentales, de diseo estructural y compatibilidad cultural, son tambin sobre la promocin de los smbolos y las modas de la reforma. Uno de los ejemplos ms concretos sobre un mito es el del gobierno basado en el valor que se ha propagado como una moda, y que ya se ha formalizado. Por otro lado, la colaboracin pblico-privado se ha convertido en una moda y un lema dominante en el discurso acerca del WOG. La dinmica y los posibles efectos de las medidas del WOG. Cuestionamientos centrales son cmo hacer que las diferentes medidas WOG encajen entre si, si son compatibles o hay conflictos o tensiones tpicos; si se pueden ver como una estrategia en general o como ms independientes y ligeramente acopladas. La tensin puede surgir entre la colaboracin horizontal y la rendicin de cuentas vertical. Los lderes polticos pueden combinar el fortalecimiento del centro con la coordinacin horizontal. Bajo ese esquema, la coordinacin horizontal se entiende como parte de la estrategia de coordinacin jerrquica que utiliza instrumentos verticales y horizontales. Y esto puede ser visto como el intento de modificar dos caractersticas tpicas de la NGP, la descentralizacin y la fragmentacin. Halligan (2005) dice que

esta segunda ola de reformas, en Australia, combina la recentralizacin y la coordinacin horizontal. Pero la implementacin de estas medidas WOG no ha roto del todo con la NGP, sino que ha intentado hacerlas compatibles con la misma. Esto puede generar tensin por ejemplo en el momento de la recentralizacin y la coordinacin horizontal. Por otro lado, la recentralizacin de WOG pude ser vista como una condicin previa para el trabajo en conjunto del gobierno, tanto vertical como horizontalmente. Primero porque permite mayor y mejor control, planificacin y capacidad en la implementacin de las medidas verticalmente; segundo, porque se incrementa la posibilidad de controlar las unidades intersectoriales, la colaboracin y los organismos especializados. Algunas de las tensiones que pueden generarse son en la intensidad de la colaboracin, as como hacer compleja la prestacin de servicios y la toma de decisiones, y tambin en cuanto a la rendicin de cuentas intersectorial. Por otro lado, la coordinacin intersectorial puede ser demasiado amplia e integrar agencias que de inicio deben estar separadas. Otra cuestin fundamental es cmo combinar y equilibrar los esfuerzos de reestructuracin cultural y los de colaboracin. Aunque la reestructuracin pueda ser necesaria, el desconocimiento sobre los efectos de la misma puede hacer que falle tal medida; y las tradiciones culturales en las organizaciones y en los distintos sectores pueden socavar los cambios estructurales. El incremento de la especializacin y la verticalidad como medidas de la NGP ha sido contrarrestada, en esta segunda ola de reformas, por medidas como la reafirmacin del centro y la re regulacin (Christensen y Legreid, 2006). La coordinacin y la coherencia se buscan en la poltica pblica, y un Gobierno ms estratgico se presenta como una respuesta a la descentralizacin (Peters, 2005). Esto se debe a la fragmentacin, la socavacin del control poltico y los problemas de coordinacin y capacidad de las primeras reformas de la NGP. Incluye sobre todo el incremento de la capacidad central poltica y administrativa, as como la creacin de ms instrumentos y organismos reguladores. La anterior especializacin horizontal de la NGP es contrarrestada por programas y proyectos intersectoriales, y por las redes de colaboracin entre las instituciones y funciones que pueden aumentar la coordinacin general del sistema. El enfoque WOG se considera ms apropiado que la especializacin de funciones, como una reaccin a la pilarizacin del sector pblico tpico de la NGO; lo que estamos viendo es un nuevo equilibrio o ajuste del modelo de NGP bsico, de forma ms centralizada pero sin ningn cambio fundamental. Regulacin, rendimiento y Gobierno en Conjunto. Las medidas de reforma como la gestin del rendimiento, auditoria al desempeo, el seguimiento y el control, se han orientado a la dimensin vertical de la administracin pblica; y las reformas administrativas en el sector central en este aspecto, han dejado de lado la cooperacin en todos los sectores. Por lo que la coordinacin horizontal en el

nivel central se ha vuelto ms difcil, por ejemplo la cooperacin en algunas reas de poltica. Una respuesta a esto es poner mayor nfasis en los objetivos colectivos del gobierno, para reconstruir la capacidad del gobierno central. Una de las iniciativas WOG es desarrollar un solo objetivo para las organizaciones como un reto para la coordinacin vertical y horizontal. Problemas como la pobreza y el medio ambiente, son intersectoriales y no se resuelven aisladamente por una agencia pblica especializada. La mayor autonoma e independencia de las organizaciones gubernamentales puede traer serios problemas de coordinacin (Mayntz y Scharpf, 1975). El deseo de coordinar es mayor que el deseo de ser coordinado. Las reformas en trminos de gestin del rendimiento, regulacin a la gestin financiera, gestin del dilogo, contratos, se han dirigido especialmente a la coordinacin vertical que a la coordinacin horizontal o gobierno de conjunto. Entre mayor autonoma, ha habido mayor control a travs de la gestin del desempeo. En suma, el gobierno central se caracteriza por tener serios problemas de coordinacin entre distintos sectores y agencias. Los ejecutivos se concentran en sus propios sectores, fragmentando horizontalmente las reas polticas, y generando as problemas de coordinacin intersectorial. Lo que provoca la necesidad de iniciativas WOG. Conclusin. El enfoque de Gobierno de Conjunto (WOG) ha planteado serios cuestionamientos al rendimiento del sector pblico. Existe tensin entre las iniciativas WOG y los sistemas de gestin del rendimiento. La gestin del desempeo ha motivad a las personas y las organizaciones a cumplir sus objetivos de rendimiento propios y ha habido una tendencia hacia la fragmentacin de las formas de organizacin. Pero WOG tiene como objetivo promover la cooperacin en redes y la colaboracin entre las organizaciones Los enfoques JUG y WOG son vistos como buenos aun con la divisin del trabajo y la especializacin modernos que imposibilitan su implementacin. El enfoque WOG tambin plantea cuestiones como la rendicin de cuentas vertical y horizontal; una respuesta es que precisamente las iniciativas WOG surgen como respuesta a esos problemas de control generadas por la primera generacin de reformas de la NGP. Una leccin que debe rescatarse es que una talla no sirve para todos. Que las iniciativas o el enfoque WOG no son una panacea que resolver todos los problemas. La implementacin de los instrumentos WOG solo deber realizarse despus de un anlisis y estimacin de costos (Juilliet y Bakvis, 2004). Otra leccin es que la poltica de alto nivel y los cambios en la organizacin del gobierno central no son necesariamente las herramientas de reforma ms importantes para promover las iniciativas WOG. WOG necesita esfuerzos cooperativos y no puede ser impuesta con facilidad de arriba hacia abajo. Una tercera leccin s que la construccin de un sistema WOG es un proyecto de largo plazo que requiere de largo tiempo para ponerlo en prctica. Nuevas capacidades,

cambios en cultura organizacional, rendicin de cuentas, legitimidad, poder, relaciones y confianza son tareas fundamentales que necesitan mucha paciencia. La cuestin fundamental es si WOG ser un movimiento de reforma o fuerte o se desvanecer y ser sustituido por las nuevas iniciativas de reforma.