Sentencia C-816/04 PONENCIA EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Nuevos ponentes al no acogerse proposicin de exequibilidad por el trmite PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Traslado PRUEBAS

EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Orden de tener en cuenta y traslado a la ciudadana ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Trmino de caducidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Extensin del examen a los vicios de competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia es un presupuesto del procedimiento De la integridad de la Carta Poltica y, en particular, de la radicacin del poder constituyente en el Pueblo soberano y del carcter constituido de los poderes por l configurados, se infiere que la facultad de reformar la Constitucin no es absoluta sino que tiene lmites competenciales, dado que con base en el poder de reforma la Carta no puede ser sustituida por otra. En tal virtud, el control constitucional de los mecanismos de reforma de la Constitucin se extiende al examen de los vicios de competencia en que el constituyente derivado pudo haber incurrido. puede concluirse, como lo hace la jurisprudencia y la doctrina, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, por lo cual, si la Constitucin atribuye a la Corte el control de los actos reformatorios por vicios de procedimiento (CP arts 241 y 379), debe entenderse que le atribuye tambin el control de los presupuestos del procedimiento, por lo que esta Corporacin tiene la facultad de verificar si el rgano que expidi la reforma tena o no competencia para hacerlo. Esto muestra entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los objetos de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitucin, entre ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar consecuencias paradjicas y contrarias al deber esencial de la Corte Constitucional de guardar la supremaca e integridad de la Carta. PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Lmites DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR COMPETENCIA Y TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Opcin metodolgica de anlisis y decisin directa de cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar Es razonable suponer que si la demanda contra un acto legislativo ha planteado acusaciones por competencia y por trmite, entonces la Corte

debera iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del rgano de reforma, pues slo resuelto este aspecto, podra adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento. A pesar de que la anterior consideracin es, desde un punto de vista estrictamente lgico y metodolgico, razonable, la Corte recuerda que la labor de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no consiste en discutir problemas tericos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento. Por ello, en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien nicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisin del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polmicos en torno a los cuales sea difcil alcanzar un acuerdo. Este enfoque se justifica, en esos casos, en el principio de eficiencia procesal (CP art. 228), pues la labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y con informacin y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones tericas difciles, cuando stas no sean estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto especfico debatido, y especialmente cuando no parezca posible lograr, en un plazo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en torno a esas consideraciones. La anterior opcin metodolgica, no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposicin acusada sera de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales. Ese estudio de los otros cargos se justifica en esos eventos por la funcin de guarda de la integridad y supremaca de la Carta (CP art. 241). CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD LEGISLATIVO-Parmetros normativos DE ACTO

El parmetro normativo aplicable al control de los actos legislativos est formado por las normas de la Constitucin y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto bsico y necesario para la adecuada formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, (ii) estn estrechamente relacionadas con la materializacin de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrtico, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formacin del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Anlisis de posible vicio de procedimiento en la presentacin o aprobacin del informe de ponencia

A pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona especficamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentacin o aprobacin de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formacin de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no slo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevn que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5 de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino adems por cuanto, como se explicar en esta sentencia, la aprobacin de dicho informe representa un paso necesario en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIO DE PROCEDIMIENTO-Cargo consistente en la votacin del informe de ponencia durante el sexto debate en la Cmara de Representantes en segunda vuelta DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Remisin no solo a una discusin jurdica sino tambin a problemas de valoracin fctica DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Recuento fctico del trmite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTARecuento fctico del trmite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTAValoracin probatoria y fctica CUERPO COLEGIADO-Organos de direccin ejercen un poder considerable/MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Deber de imparcialidad en la conduccin de los debates y de las votaciones MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Frente a abusos muchas veces el mecanismo de control interno resulta insuficiente MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Examen del sentido, motivacin y efectos de decisin de no cerrar la votacin del informe de ponencia y levantar la sesin MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTAExistencia de claras evidencias que permiten concluir que el levantamiento de la sesin estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que materialmente haba

ocurrido TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOIndicios e irregularidades concordantes que indican que la mesa directiva y algunos parlamentarios bloquearon el debate probablemente al considerar que no contaba con las mayoras requeridas TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOPosible defecto informtico que acompaa registros de todas las votaciones al expresar tipo de mayora: simple TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOAlteracin del orden en la plenaria de la Cmara porque una vez iniciada y adelantada la votacin la mesa directiva no la cerr formalmente MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOEfectiva dilacin del cierre de la votacin MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Unidad de designio utilizando los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobacin del proyecto MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Utilizacin indebida de facultades reglamentarias MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOUtilizacin indebida de facultades reglamentarias MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOInstitucin de levantamiento de la sesin aprovechada como mecanismo para ignorar efectos jurdicos y prcticos de una votacin que

materialmente se haba realizado La Corte concluye que una institucin como el levantamiento de la sesin fue aprovechada no como un recurso legtimo para superar una alteracin del orden en la Plenaria de esa Corporacin, sino como un mecanismo para ignorar los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que materialmente se haba realizado. MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOExistencia de irregularidad en el levantamiento de la sesin y en la falta de verificacin del resultado de la votacin del informe de ponencia VOTACION DEL INFORME DE PONENCIA EN EL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad y valor/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Deber y funcin INFORME DE PONENCIA EN PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia La Corte concluye que el informe de ponencia es un elemento de suma importancia en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En efecto, es a travs del informe de ponencia que los miembros del pleno de cada clula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden expresar, a travs de la aprobacin del informe, su acuerdo o desacuerdo con el mismo. En esa medida, la obligatoria presentacin de un informe de ponencia desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. Y es que los debates en el Congreso deben estar precedidos de una presentacin pblica de las razones que justifican la adopcin de una ley o acto legislativo. Por ello en numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicacin de la exposicin de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberacin y decisin de las cmaras. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Al menos en las plenarias debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado Conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso, no basta la presentacin de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cmaras puedan entrar en el examen especfico del articulado del proyecto. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-En plenarias debe existir votacin previa antes de entrar en la discusin especfica del articulado/INFORME DE

PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Regla de naturaleza condicional/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efecto jurdico de la aprobacin/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate general previo a su votacin En las plenarias, siempre debe existir votacin previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusin especfica del articulado. As no slo lo ha hecho la prctica parlamentaria sino que as lo ordena perentoriamente el artculo 176 del Reglamento del Congreso, que regula especficamente el tema. Dicha norma seala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando en forma suscinta la significacin y alcance del proyecto y luego podrn tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho. A regln seguido, la norma prev los efectos de la aprobacin del informe, al sealar que si la proposicin con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos. Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artculo prescribe un regla de naturaleza condicional, segn la cual, en caso que se apruebe la proposicin con que termina el informe de ponencia, proceder la discusin del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si as lo solicita uno de los miembros de la cmara correspondiente. As las cosas, el efecto jurdico de la aprobacin del informe de ponencia no es otro que permitir que el trmite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusin del articulado previa a su votacin. Contrario sensu, la falta de aprobacin del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trmite. Este artculo tambin prev un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votacin, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrn tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para sealar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artculos determinados, puesto que dicha discusin se hace posteriormente. DELIBERACION Y VOTACION EN EL PROCESO LEGISLATIVO-Fases con la finalidad de racionalizar los debates en las plenarias de las cmaras El Reglamento del Congreso, en desarrollo del artculo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cmaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberacin y votacin en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones bsicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientacin general; por consiguiente, nicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientacin general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusin y votacin especficas del articulado del proyecto. La previsin de dos fases de discusin general y especfica- en

el proceso legislativo dista de ser una regulacin extravagante del constitucionalismo colombiano, pues no slo existen muchos ejemplos semejantes en el derecho comparado sino que, adems, tiene una finalidad clara de economa y racionalizacin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de votacin favorable por la plenaria antes de entrar en la discusin y voto del articulado especfico La exigencia constitucional de que exista un informe de ponencia y de que ste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que sea posible entrar en la discusin y voto del articulado especfico, es una garanta que la Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una mayor economa y racionalidad de la deliberacin y formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En efecto, la discusin de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido bsico de un proyecto y sus propsitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votacin de la proposicin final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobacin o rechazo a esa orientacin global del proyecto. En cierto sentido, esa aprobacin del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es una reunin desordenada de artculos sino que es una totalidad, que tiene una orientacin poltica y normativa definida. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Votacin favorable por la plenaria es una aprobacin prima facie del proyecto como un todo La votacin favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobacin prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusin y votacin del articulado. Este paso, que cierra la fase de debate general del proyecto y permite entrar en el debate especfico del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no slo racionaliza la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras sino que, adems, introduce un principio de economa en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusin y votacin de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayoras constitucionalmente requeridas. INFORME DE PONENCIA EN LA FORMACION DE LA VOLUNTAD DEMOCRATICA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Justificacin adicional de la relevancia de la aprobacin INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efectos jurdicos y prcticos de la falta de aprobacin

Conforme al artculo 176 del Reglamento del Congreso y al anlisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobacin del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurdico, y es la imposibilidad de continuar con el trmite del proyecto, pues no slo as lo precisa esa norma reglamentaria sino que, adems, sera irrazonable y contrario al principio de consecutividad y a los propsitos del artculo 176 del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito bsico, el trmite del proyecto contine con el debate y aprobacin del articulado. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vaco del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobacin del informe de ponencia conduce al llamado hundimiento del proyecto, que algunos congresistas asimilan al archivo del mismo. En la prctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado. Con todo, en el presente caso, no es necesario que la Corte entre a determinar el valor jurdico de la costumbre parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al tema de la falta de aprobacin del informe de ponencia en plenaria, dicha costumbre es vlida, por cuanto representa una interpretacin totalmente razonable de las normas reglamentarias. INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-Votacin favorable es una forma de aprobacin prima facie del proyecto como un todo/INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-No obtencin de mayora requerida debe entenderse hundido o archivado TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobacin del informe de ponencia en la plenaria como requisito exigible VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la presentacin o aprobacin del informe de ponencia en comisiones o en plenarias/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVOInobservancia de la aprobacin del informe de ponencia como vicio de procedimiento Una irregularidad en la presentacin o aprobacin de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formacin de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no slo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevn que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160 y Ley 5 de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el Reglamento del Congreso ordena su aprobacin en la plenarias (Ley 5 de 1992, art 176) sino, adems, por cuanto, como se ha explicado, la aprobacin de dicho informe representa un paso necesario en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En efecto, como se seal, la aprobacin del informe de ponencia es el vehculo idneo para que los miembros del Congreso expresen su conformidad con la orientacin general del proyecto de que da cuenta dicho informe. Esta decisin tiene profundas implicaciones, en la medida en que representa una forma de aprobacin prima facie del

proyecto como un todo y constituye un presupuesto necesario para debatir y aprobar especficamente el articulado del proyecto y, por tanto, constituye un paso ineludible en el desarrollo de la actividad de las cmaras. En tal sentido, la aprobacin del informe de ponencia, al consistir en un requisito bsico para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, es una de las normas exigibles para el debido trmite de los actos legislativos y su inobservancia hace parte de aquellos vicios de procedimiento objeto de control judicial por parte de esta Corporacin. VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la votacin del informe de ponencia Una irregularidad en la votacin del informe de ponencia puede constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo, puesto que la aprobacin de dicho informe es un requisito necesario para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras en las plenarias. Ahora bien, el artculo 375 superior establece que el proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en dos perodos consecutivos, por lo que las irregularidades en la aprobacin de esas normas pueden representar un vicio en la formacin de ese acto, susceptible de provocar su inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobacin de un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votacin de dicho informe puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Carta para el trmite y aprobacin de los actos legislativos, por lo que puede provocar la inexequibilidad del acto legislativo. INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE UN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisito de la mayora absoluta para la aprobacin PROYECTO aprobacin DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos para la

INFORME DE PONENCIA EN PLENARIA EN SEGUNDA VUELTA DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobacin requiere mayora absoluta APROBACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVORazones contundentes para concluir que necesariamente incluye la aprobacin del informe de ponencia INFORME DE PONENCIA DE ACTO LEGISLATIVO EN LAS PLENARIAS DE LA SEGUNDA VUELTA-Aprobacin requiere mayora absoluta La aprobacin del informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda vuelta requiere mayora absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobacin del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobacin del proyecto como un todo y (ii) hace parte del

proceso de aprobacin del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisin que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado. INFORME DE PONENCIA EN PLENARIAS-Efectos de la votacin favorable y de su no aprobacin/INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobacin requiere mayora absoluta/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Consecuencias de irregularidades en la votacin El anlisis jurdico adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales: (i) en las plenarias, la votacin favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobacin prima facie del proyecto como un todo, y representa adems un paso necesario para que la cmara respectiva pueda entrar a debatir y votar especficamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse hundido o archivado; (ii) la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayora absoluta; y (iii) cualquier irregularidad en la votacin del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo. INFORME DE PONENCIA EN EL SEXTO DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Existencia de un vaco de procedimiento por la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia PRESIDENTE Y MESA DIRECTIVA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Excepcionalmente puede suspender o interrumpir una votacin por quebrantamiento del orden en las sesiones MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOManiobra para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que ya haba sido realizada materialmente En el presente caso, un anlisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesin no ocurri la suspensin de la votacin por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteci fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que ya haba sido realizada materialmente. As, como se pudo constatar, el

tiempo de votacin fue dilatado por la Mesa Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho. Transcurrieron adems varios minutos sin que votara ningn nuevo parlamentario. Ningn parlamentario plante una mocin de orden sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de interrupcin de la votacin. Todo lo contrario. La peticin era que la votacin fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva anunci que cerrara la votacin en el momento en que los representantes volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron. No obstante, de inmediato, el Segundo Vicepresidente de la Cmara se dirigi al Presidente y le advirti que si se cerraba la votacin, el proyecto se hundira y que por ello era mejor levantar la sesin por la alteracin del orden al interior del recinto. Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesin fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisin fue apelada por una parlamentaria y la sesin fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesin continu en perfecto orden y exista qurum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurdico y prctico a la votacin. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusin, que la votacin haba sido suspendida por el Presidente de manera legtima, en virtud de la facultad prevista en el artculo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesin haba sido restablecida, exista pleno orden en la sesin y haba qurum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicacin al artculo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cmaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoci los efectos jurdicos y prcticos de esa votacin. MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOVicio de procedimiento por supresin de efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia que no alcanz la mayora absoluta/MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOVicio de procedimiento provoca la inexequibilidad del acto La Corte concluye que en la sesin del 5 de noviembre de 2003 existi un vicio de procedimiento, que consisti en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia, la cual no alcanz la mayora absoluta requerida por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votacin implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levant indebidamente la sesin precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, adems, que an si se admitiera el argumento de que no se requera una

mayora calificada para la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta tesis que la Corte no comparte -, el vicio sealado subsiste, porque el efecto prctico de la votacin habra sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la conviccin de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cmara que esa mayora era necesaria, conviccin que es adems jurdicamente acertada. La supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la mencionada votacin es, de conformidad con los artculos 379 y 241 de la Constitucin, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayora absoluta exigido por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de actos legislativos. Y de otro lado, la votacin del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobacin de las reformas, y el propio artculo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente aprobados por las cmaras. La Cmara de Representantes viol entonces uno de los requisitos establecidos por el Ttulo XIII de la Carta para el trmite de las reformas constitucionales, puesto que desconoci que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayora absoluta de los miembros de cada cmara. PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMASAlcance Es indudable que, en funcin del principio de instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados en el trmite posterior en las cmaras. Esto ha sido reconocido no slo a nivel terico por esta Corte sino que adems existen casos significativos en donde esta Corporacin ha aplicado esa doctrina. PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO-Alcance del concepto TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOVicio constatado no fue subsanado por la votacin del da siguiente en donde el informe de ponencia obtuvo la mayora requerida/TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Nueva votacin es la concrecin de la supresin de las consecuencias jurdicas y prcticas de la votacin anterior que debi ser respetada/PLENARIA DE LA CAMARA EN EL TRAMITE DE LA LEY-Votacin ulterior no convalida defectos anteriores cuando naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de posibilidad de reexaminar el asunto La Corte considera que en el trmite del acto legislativo acusado el vicio constatado no fue subsanado por la votacin realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayora constitucionalmente

requerida, por cuanto precisamente esta nueva votacin, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materializacin. La nueva votacin es en efecto la concrecin de la supresin de las consecuencias jurdicas y prcticas de la votacin realizada el da 5 de noviembre de 2003, que debi ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cmara de Representantes y por esa Corporacin. Y es que la nueva votacin implic una suerte de anulacin o repeticin de la votacin del da anterior, con lo cual se consum el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisin adoptada por la plenaria de la Cmara el 5 de noviembre de 2003, la cual implicaba el hundimiento del proyecto. Por ello esa nueva votacin no puede ser asimilada a una convalidacin sino a la concrecin y consumacin del vicio analizado. El Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votacin sobre un informe de ponencia, dicha votacin pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cmara careca de competencia para adelantar esta nueva votacin. Ahora bien, en innumerables ocasiones, esta Corte ha sealado que las votaciones ulteriores de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en el trmite de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto. CONGRESISTA-Cambio de voto SEXTO DEBATE DE LA SEGUNDA VUELTA DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Carcter insubsanable del vicio de procedimiento constatado MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOElementos esenciales de la valoracin probatoria que permitieron desvirtuar la presuncin de buena fe que ampara la actuacin de las autoridades CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY O EN LA APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Funcin trascendental de la justicia constitucional/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Validez de una decisin mayoritaria/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Deliberacin y discusin pblica/PROCESO LEGISLATIVO-Deliberacin pblica/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Respeto y proteccin de derechos de las minoras A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formacin de las leyes o en la aprobacin de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones ms trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporneas. La razn de esa importancia es clara: la soberana popular hoy se expresa, en gran medida, a travs de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la

formacin de una voluntad democrtica de las asambleas representantivas, que exprese obviamente la decisin mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusin pblica, que haya permitido adems la participacin de las minoras. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisin mayoritaria no reside nicamente en que sta haya sido adoptada por una mayora sino adems en que sta haya sido pblicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisin hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadana y que, adems, las minoras hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepcin, la democracia no es la tirana de las mayoras, pues los derechos de las minoras deben ser respetados y protegidos. Adems, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en pblico pues de esa manera se logran decisiones ms racionales, justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces nicamente un sistema de agregacin de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberacin pblica, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten pblicamente y ofrecen razones sobre cul es la mejor decisin que puede adoptarse en un determinado punto. SESIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LAS DEMOCRACIAS CONSTITUCIONALES-Modelo deliberativo y pblico de formacin de las leyes y actos legislativos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Espacio de razn pblica JUEZ CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL PROCESO DE APROBACION DE LAS NORMAS EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Importancia de la labor de verificar la defensa de la regularidad y transparencia Es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como gua el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores ms importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobacin de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberacin y decisin legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formacin de una voluntad democrtica detrs de cada decisin legislativa. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD PROCEDIMIENTOS FRENTE A CONSTITUCIONALES-Mayor importancia DE LOS REFORMAS

Este control del respeto de los procedimientos es an ms importante frente a las reformas constitucionales, puesto que stas tienen que ser tramitadas con el mximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la

siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada ms y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitucin est dotada de supremaca y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayoras ms estrictas y procesos de aprobacin ms largos. CONSTITUCION POLITICA-Rigidez CONSTITUCION DE LA CONSTITUCION O NUCLEO DE LA CONSTITUCION-Reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional

Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nmero 02 de 2003, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. Actores: Gustavo Galln Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Daz (Expediente D-5122). Magistrados Ponentes: Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Bogot, treinta (30) de agosto de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En escritos separados los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Daz, por un lado, y Gustavo Galln Giraldo y ciento treinta (130) ciudadanos ms, por el otro, en ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad y actuando en nombre propio unos, y otros en esa condicin y adems en representacin de diversas organizaciones, demandaron la inconstitucionalidad del Acto Legislativo Nmero 02 de 2003, por medio del cual se modifican los

artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. La Sala Plena de esta Corporacin, en sesin llevada a cabo el da ocho (8) de marzo de 2004, resolvi la acumulacin de las dos demandas para que fueran decididas en la misma sentencia. Una vez cumplidos los trmites previstos en el artculo 242 de la Constitucin y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia. Es de advertir que votada la ponencia presentada por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, que propona la exequibilidad por el trmite del acto legislativo demandado, ella solo recibi tres votos a favor, por lo que fue votada favorablemente la inexequibilidad y la Corte determin nombrar como ponentes a los magistrados Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes. Sin embargo, los antecedentes del proyecto original se conservan en la presente sentencia. II. NORMA DEMANDADA ACTO LEGISLATIVO 02 18/12/2003 por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. "El Congreso de Colombia DECRETA:" Artculo 1. El artculo 15 de la Constitucin Poltica quedar as: Artculo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades pblicas y privadas. En la recoleccin, tratamiento y circulacin de datos se respetarn la libertad y dems garantas consagradas en la Constitucin. La correspondencia y dems formas de comunicacin privada son inviolables. Slo pueden ser interceptados o registrados mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca

la ley. Con el fin de prevenir la comisin de actos terroristas, una ley estatutaria reglamentar la forma y condiciones en que las autoridades que ella seale, con fundamento en serios motivos, puedan interceptar o registrar la correspondencia y dems formas de comunicacin privada, sin previa orden judicial, con aviso inmediato a la Procuradura General de la Nacin y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Al iniciar cada perodo de sesiones el Gobierno rendir informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad. Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artculo incurrirn en falta gravsima, sin perjuicio de las dems responsabilidades a que hubiere lugar. Para efectos tributarios judiciales y para los casos de inspeccin, vigilancia e intervencin del Estado, podr exigirse la presentacin de libros de contabilidad y dems documentos privados, en los trminos que seale la ley. Artculo 2. El artculo 24 de la Constitucin Poltica quedar as: Artculo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de l, y a permanecer y residenciarse en Colombia. El Gobierno Nacional podr establecer la obligacin de llevar un informe de residencia de los habitantes del territorio nacional, de conformidad con la ley estatutaria que se expida para el efecto. Artculo 3. El artculo 28 de la Constitucin Poltica quedar as: Artculo 28. Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisin o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. La persona detenida preventivamente ser puesta a disposicin del juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que este adopte la decisin correspondiente en el trmino que establezca la ley. En ningn caso podr haber detencin, prisin ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles. Una ley estatutaria reglamentar la forma en que, sin previa

orden judicial, las autoridades que ella seale puedan realizar detenciones, allanamientos y registros domiciliarios, con aviso inmediato a la Procuradura General de la Nacin y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, siempre que existan serios motivos para prevenir la comisin de actos terroristas. Al iniciar cada perodo de sesiones el Gobierno rendir informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad. Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artculo incurrirn en falta gravsima, sin perjuicio de las dems responsabilidades a que hubiere lugar. Artculo 4. El artculo 250 de la Constitucin Poltica tendr un pargrafo del siguiente tenor: Pargrafo 2. Para combatir el terrorismo y los delitos contra la seguridad pblica, y en aquellos sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios ordinarios de polica judicial no sea posible por excepcionales circunstancias de orden pblico, la Fiscala General de la Nacin conformar unidades especiales de Polica Judicial con miembros de las Fuerzas Militares, las cuales estarn bajo su direccin y coordinacin. Para el desarrollo de las labores propias de esta funcin, los miembros de la Unidad pertenecientes a las fuerzas militares se regirn, sin excepcin, por los mismos principios de responsabilidad que los dems miembros de la unidad especial. Artculo 5. Vigencia. Las adiciones a la Constitucin Poltica efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarn a regir a partir de su promulgacin. Las facultades especiales a las cuales se refieren los artculos 1, 2 y 3 se ejercern con estricta observancia de lo dispuesto en ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno Nacional expedir el Congreso de la Repblica antes del 20 de junio del ao 2004. El Gobierno presentar el proyecto a ms tardar el 1 de marzo del mismo ao, con mensaje de urgencia e insistencia. Los trminos para todo el trmite de control previo de constitucionalidad que har la Corte Constitucional se reducen a la mitad, en este caso. En caso de que esta ley Estatutaria no entrara en vigencia en los nueve (9) meses siguientes a la promulgacin de este acto legislativo, el Gobierno Nacional podr expedir un reglamento que regule en forma transitoria la materia. Las funciones a que se refieren el inciso 4 del artculo 15, el inciso 4 del artculo 28 y el pargrafo 2 del artculo 250 que se introducen por el presente acto legislativo se conferirn por el trmino de cuatro (4) aos prorrogables por la mayora absoluta

del Congreso de la Repblica. Los actos terroristas a que se refiere este Proyecto sern los definidos como tales por la legislacin penal vigente. III. LAS DEMANDAS A. Expediente D-5121 I. La competencia. Afirma en este aparte la demanda que las limitaciones impuestas al Estado colombiano por el Derecho Internacional para reformar la Constitucin dependen de la naturaleza de la obligacin internacional asumida por Colombia: si se trata de una obligacin prevista en un instrumento internacional del cual hace parte el Estado colombiano, este debe retirarse del instrumento, siguiendo las reglas previstas en el mismo o las del derecho internacional general, para no incurrir en incumplimiento de sus obligaciones; pero si se trata de una obligacin de derecho internacional imperativo o de ius cogens, el Estado colombiano no puede desconocerla. Lo anterior, por cuanto tanto el principio pacta sunt servanda como las normas imperativas de ius cogens son obligatorias para Colombia en virtud de lo establecido en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. II. Concepto de violacin: 1. Sobre la incompetencia del Congreso para derogar aspectos sustanciales de la Constitucin: Debido a que el Congreso ejerce un poder derivado o constituido, su facultad reformatoria de la Constitucin es limitada. No puede expedir una nueva Constitucin, sino tan solo modificarla. La modificacin hace referencia a los mecanismos necesarios para acoplar la Constitucin a los cambios histricos, dentro de la continuidad jurdica formal del ordenamiento fundamental, mecanismos que impiden la posibilidad de que la Constitucin se ponga al servicio de una mayora y pierda su naturaleza protectora de las minoras. Ahora bien, la derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitucin implica en realidad la expedicin de una nueva, como lo expresara esta Corporacin en la Sentencia C-551 de 2003, que examin la Ley 796 de 2003, convocatoria a un referendo constitucional. De conformidad con o anterior, existiran dos guas para determinar si la Constitucin Poltica fue derogada o simplemente reformada: examinar si se present un desconocimiento del bloque de constitucionalidad y si se derogaron principios y valores en los que la Constitucin se funda. Tras afirmar lo anterior, la demanda entra a demostrar que el acto legislativo impugnado constituye una violacin a los aspectos consubstanciales de la Constitucin, cosa que hace en los siguientes trminos:

- Derogacin del principio de separacin de poderes: citando jurisprudencia de esta Corporacin y tambin la Carta Democrtica Interamericana, la demanda afirma que este principio, recogido en el artculo 113 de la Carta, es consubstancial a la democracia porque impide la concentracin del poder en una sola autoridad. El Acto Legislativo acusado lo desconoce, por dos razones: en primer lugar, porque otorga facultades judiciales a las fuerzas militares; y en segundo lugar, porque otorga al Presidente la facultad de reglamentar el acto legislativo por decreto en el caso de que el Congreso no apruebe una ley estatutaria y la Corte Constitucional no la revise dentro de los apretados trminos dispuestos para esos fines. En efecto, prosigue el libelo de la demanda, el acto legislativo otorga facultades judiciales a las fuerzas militares, esto es, autoriza a las fuerzas militares para detener personas, realizar allanamientos, interceptar y registrar comunicaciones y ejercer funciones de polica judicial, con lo cual desconoce el aludido principio de separacin en la medida en que de conformidad con la nuevas normas, las Fuerzas Militares - que no pertenecen a la rama judicial - podran ejercer funciones propias de la actividad judicial. Agrega que la atribucin de limitar derechos como los regulados en la reforma constitucional, -libertad, intimidad, inviolabilidad del domicilio y de correspondencia- es judicial porque afecta el ejercicio de un derecho fundamental. Por las mismas razones arguye que la regulacin legal que desarrolle el acto legislativo no puede estar en cabeza de la Rama Ejecutiva, porque desplaza a la funcin legislativa dl Congreso. La lucha antiterrorista no puede pasar por alto el respeto integral a los derechos humanos, al derecho humanitario y a la democracia. - Superposicin de razones de seguridad a la garanta y respeto de los derechos humanos: Al parecer de los demandantes, el Acto Legislativo 02 de 2003 superpone las razones de seguridad a la prevalencia de los derechos humanos de las personas, desconociendo que uno de los fines esenciales del Estado, enunciado por el artculo 2 superior, es proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades y que el artculo 5 ibidem dispone que el Estado reconoce, sin discriminacin alguna, la primaca de los derechos inalienables de la persona. Por la misma razn el Acto Legislativo acusado desconoce, dice, el artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que estipulan el deber de respeto y garanta de los derechos humanos. Dicho deber implica abstenerse de introducir en la normatividad interna disposiciones con las cuales dicha garanta queda desconocida. No obstante lo anterior, el Acto Legislativo impugnado superpone razones de seguridad a los derechos humanos a la libertad, a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, y a la intimidad; el desconocimiento se produce por las atribuciones conferidas a autoridades militares que no cuentan con los requisitos de independencia e imparcialidad exigidos por los

tratados de derechos humanos y por la Constitucin colombiana. Lo anterior, dicen, no quiere decir que el Estado tenga que permanecer inactivo frente al terrorismo, sino que las acciones contra el mismo deben respetar los derechos humanos, pues la adopcin del sistema de gobierno democrtico implica que el mantenimiento del orden no se puede lograr en detrimento de las libertades pblicas. - Derogatoria de la prohibicin de que autoridades militares investiguen a personas civiles: Dice la acusacin, que el acto legislativo hace nugatorio uno de los postulados centrales de la Constitucin Poltica de 1991, cual fue el de no permitir bajo ninguna circunstancia que miembros de las fuerzas militares ejercieran atribuciones judiciales en relacin con civiles. En la Constitucin anterior, el artculo 26 permita que la privacin de la libertad se hiciera por orden escrita de autoridad competente, con lo cual, adems de los jueces, el ejecutivo poda mantener personas privadas de la libertad. El inciso 2 del artculo 28 de la Constitucin de 1886 permita que, previo dictamen del Consejo de Ministros, se ordenaran retenciones hasta por diez das por razones de orden pblico. Esas atribuciones, afirma la demanda, dieron lugar a que se presentaran numerosos casos de torturas y desapariciones forzadas, algunos de los cuales fueron conocidos por organismos internacionales de proteccin de derechos humanos, que fallaron en contra del Estado colombiano. Ante esta realidad, el constituyente de 1991, fij en el artculo 28 superior un plazo taxativo de 36 horas -que antes no tena rango constitucional- para que la persona privada de la libertad sea puesta a disposicin del juez y que la privacin de la libertad debera hacerse con fundamento en mandamiento escrito de autoridad judicial competente. La nica excepcin al respecto es la detencin administrativa que slo puede hacerse en las condiciones sealadas por la jurisprudencia constitucional. En el mismo orden de ideas, la demanda agrega que el artculo 213 de la Constitucin Poltica, ubicado dentro del captulo relativo a los estados de excepcin, dispuso que en ningn caso los civiles podrn ser investigados o juzgados por la justicia penal militar. Afirma que en el mismo sentido, esta Corporacin ha considerado que la asignacin de funciones de polica judicial a los militares est prohibida por el ordenamiento superior. Continua el libelo expresando que uno de los seis granes propsitos perseguidos por la Asamblea Constituyente fue la bsqueda de Instituciones Fuertes, capaces de solucionar los problemas de hoy y los desafos del siglo XXI, propsito dentro del cual se inclua la necesidad de reformar el estado de sitio para garantizar la vigencia de los derechos humanos, ampliando los controles y limitando las facultades de los estados de excepcin, en especial la posibilidad de que los militares ejercieran atribuciones judiciales en relacin con los civiles. Al parecer de los demandantes, el Acto Legislativo que impugnan desconoce todos los avances de la Constitucin de 1991 en el sentido descrito, porque atribuy a las fuerzas militares la posibilidad de detener personas sin orden

judicial previa; adems, extendi esa facultad para la prctica de allanamientos y registros de domicilios y de interceptacin de comunicaciones. Adems facult a las Fuerzas militares para que ejerzan atribuciones de investigacin sobre civiles a travs de las facultades de polica judicial. Si bien el acto legislativo pretende que tales facultades sean ejercidas bajo la direccin de la Fiscala General de la Nacin, lo cierto es que la recoleccin de evidencias ser realizada sin presencia de los fiscales de conocimiento, pues justamente se ejercer en los sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios de polica judicial no sea posible. - Derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitucin de 1991 por desconocimiento de tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Sostiene la demanda que el Acto Legislativo impugnado constituye una derogatoria de la Constitucin en aspectos consubstanciales a ella, pues desconoce flagrantemente tratados internacionales de derechos humanos reconocidos en el artculo 93 de la Constitucin y ratificados por el Estado colombiano. Al respecto, en primer lugar denuncia la incompatibilidad general del Acto con el bloque de constitucionalidad, por desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o tribunal independiente, declaracin de un estado de excepcin constitucional con vocacin de permanencia, desconocimiento del principio de distincin del derecho humanitario, y desconocimiento del principio pro homine del derecho internacional de los derechos humanos. * En cuanto al desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o tribunal independiente, asegura que los artculos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos estipulan esta garanta, y que, desconocindola, el acto legislativo establece en cabeza de las Fuerzas Militares funciones de polica judicial para investigar a personas civiles, y la facultad de limitar sus derechos. Agrega que como las Fuerzas Militares pertenecen a la Rama Ejecutiva no cumplen con los requisitos de independencia e imparcialidad exigidos por las normas internacionales de derechos humanos, por lo cual el cumplimiento de funciones judiciales por parte de las fuerzas militares constituye una intromisin indebida en las funciones jurisdiccionales de la Rama Judicial, y por esa razn, dice, esta Corporacin ha declarado reiteradamente inconstitucionales las normas a travs de las cuales se han dado facultades de polica judicial a las fuerzas militares. Prosigue la acusacin expresando que la asignacin de facultades judiciales a las fuerzas militares genera la obligacin por parte del agente de las Fuerzas Militares de que acte, por una parte, como militar cumpliendo labores que lo condicionan a tomar una posicin de contrincante y, por otra, como

funcionario con atribuciones judiciales, a actuar como rgano imparcial y autnomo. La funcin constitucional de las Fuerzas militares es extraa e incompatible con la funcin de investigacin de delitos y de limitacin de derechos, que son funciones tpicamente judiciales... Por ser las fuerzas militares colombianas parte de un conflicto armado de carcter interno permitirles el ejercicio de facultades judiciales configurara un claro conflicto de intereses pues participaran en combates y en acciones militares que seran susceptibles de ser investigadas por los mismos autores. Sobre este mismo tema, aduce que a pesar de que el Acto Legislativo dispone un control de la Fiscala sobre el ejercicio de tales funciones judiciales de las Fuerzas Militares, dicho control no es efectivo porque la norma constitucional no prev la direccin y coordinacin de la Fiscala, por lo cual su misin est limitada por razones de hecho y de derecho. Estima que por esta razn, esta Corte declar inconstitucional el artculo 1 del Decreto 2002 de 2002, que prevea, durante el estado de conmocin interior, el acompaamiento de la Fiscala a las operaciones que adelanta la Fuerza Pblica. Tambin refirindose a la atribucin de facultades de polica judicial a las fuerzas militares, estima que esta medida vulnera el principio de prevalencia de las autoridades civiles sobre las militares, reconocido por la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos, y recogido por el numeral 3 del artculo 189 de la Constitucin Poltica. * Sobre la presunta declaracin de un estado de excepcin con rango constitucional y con vocacin de permanencia a travs de la suspensin de la vigencia de garantas reconocidas en la Constitucin, la demanda alega que ese es el efecto del Acto Legislativo 02 de 2003, pues el mismo, durante cuatro aos prorrogables, introduce limitaciones que hacen nugatorios los derechos de imparcialidad e independencia judicial, afectando el ncleo esencial de los derechos a la libertad personal, la inviolabilidad domiciliaria y de comunicaciones y a la intimidad. Considera, por lo tanto, que en el artculo 5 del acto legislativo se declar un estado de excepcin, diferente a los establecidos en la Constitucin y en los tratados internacionales de derechos humanos... sin verificacin de las causas excepcionales o sobrevinientes que ameritaran la restriccin de derechos, con un lmite de tiempo que no est vinculado a criterios de necesidad y proporcionalidad. Agrega que este estado excepcional se decret sin los controles especficos que el artculo 214 de la Constitucin establece, y sin los lmites que han instituido para los estados de excepcin el artculo 27 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el artculos 4 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Polticos. Al parecer de los demandantes, la reforma introducida mediante el Acto Legislativo 02 de 2003, que modifica y ampla el rgimen de los estados de excepcin, se equipara a aquella clase de medidas que ha sido rechazada por el Comit de Derechos Humanos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. As pues, la demanda concluye que las prescripciones de los tratados internacionales y las recomendaciones del mencionado Comit de Derechos Humanos se ven vulneradas por el Acto Legislativo impugnado, adems de la

voluntad expresa del constituyente. * En lo relativo del principio de distincin entre personas civiles y combatientes, la demanda reprocha que el Acto Legislativo favorece el desconocimiento de tal principio, que se encuentra recogido en el derecho internacional humanitario y es su centro y fundamento. Este principio, conocido como el principio del derecho de Ginebra, y obligatorio en los conflictos armados sin carcter internacional, supone que la poblacin inocente debe ser respetada en todo tiempo y en todo lugar y debe ser alejada de los efectos nocivos del conflicto armado y se enuncia de la siguiente manera: las personas puestas fuera de combate y las que no participan directamente en las hostilidades sern respetadas, protegidas y tratadas con humanidad. El derecho humanitario vigente, aduce la demanda, se funda en los principios de proteccin a la poblacin civil as como en el de distincin entre civiles y combatientes, recogidos en los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949. El Protocolo I, dice, fue ratificado por Colombia y hace parte del derecho interno y del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con lo estipulado por el artculo 93 superior y por la jurisprudencia de esta Corporacin. Aunque el Protocolo I se refiere a conflictos armados de carcter internacional, resulta aplicable a los conflictos armados sin este carcter a que se refiere el Protocolo II, por expresa disposicin del prembulo y por efectos de la Clusula Martens sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre de La Haya de 1907, que establece que mientras aguardan que un cdigo ms completo de las leyes de la guerra pueda ser dictado, las Altas Partes Contratantes juzgan oportuno hacer constar que, en los casos no comprendidos en las disposiciones reglamentarias adoptadas por ellas, las poblaciones los beligerantes quedan bajo la salvaguardia y el imperio de los principios del derecho de gentes, tales como resultan de los usos establecidos entre naciones civilizadas, de las leyes de humanidad y de las exigencias de la conciencia pblica. Prosigue al acusacin diciendo que el derecho humanitario no conoce excepciones al principio de proteccin a la poblacin civil y que establece que en caso de duda acerca de la condicin de una persona, se la considerar como civil; as mismo prescribe que las personas civiles gozarn de la proteccin que confiere este titulo, salvo si participan directamente en la hostilidades y mientras dure tal participacin. En otras palabras, dicen los demandantes, la proteccin no se suspende de manera indefinida por participar en la hostilidades, sino tan solo temporalmente mientras se da la participacin. Ahora bien, la vulneracin del principio de distincin por el acto Legislativo 02 se genera, estiman los demandantes, por varias razones. La primera, por la dificultad de definir qu es el terrorismo y el consiguiente problema para calificar una conducta como terrorista sin incurrir en juicios meramente subjetivos. La segunda, por la ausencia de independencia de las Fuerzas Militares para valorar objetivamente si una conducta es o no terrorista cuando tienen la posibilidad de ejercer facultades en relacin con personas

civiles. En cuanto a lo primero, dice que la propia relatora de las Naciones Unidas sobre Terrorismo y Derechos Humanos ha dicho que el que para uno es un terrorista para el otro es un luchador de la libertad. Ahora bien, prosigue la acusacin, aunque la legislacin colombiana suministra un definicin de terrorismo que distingue entre el que se da dentro del conflicto armado y el que no, se trata de una definicin en la que cabe casi todo ataque o amenaza a personas o bienes, por lo cual incluye acciones sobre las que no existe en realidad una claridad sobre su carcter. Resalta entonces la demanda que la relatora especial de las Naciones Unidas sobre Terrorismo y Derechos Humanos estima que los derechos fundamentales de las personas corren peligro de ser suspendidos con la adopcin de medidas antiterroristas, y que eso puede suceder cuando grupos o personas no coinciden con la postura gubernamental. Concluyen entonces los demandantes que como las Fuerzas Militares no tienen condiciones de independencia e imparcialidad requeridas para ejercer atribuciones judiciales, por consiguiente el Acto Legislativo no da garantas. Su regulacin, dicen, slo permite que con posterioridad a la limitacin de derechos por parte de los militares se pueda verificar si existan elementos objetivos que permitan involucrar a la persona en la comisin de actos terroristas, con lo cual favorece que sea la poblacin civil y no los verdaderos terroristas los afectados con la medidas de restriccin de derechos. * Desconocimiento del principio pro homine del derecho internacional. Dice la demanda que de conformidad con este principio de interpretacin a favor del ser humano, recogido en el artculo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y en el 29 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, los tratados internacionales de derechos humanos no pueden ser invocados para garantizar en menor medida los derechos en ellos reconocidos. De lo anterior concluyen los demandantes que no son admisibles las argumentaciones en el sentido de entender que, en la medida en que los tratados internacionales permiten la restriccin de derechos humanos, estos tratados puedan ser citados para argumentar la restriccin permanente de algunos derechos . Agregan entonces, que el acto legislativo 02 se tramit y aprob con el argumento de que el derecho internacional permita la suspensin de derechos durante estados de excepcin y que aqu tan solo se estaban limitando tales derechos. Sin embargo, prosiguen, aun admitiendo en gracia de discusin que el acto legislativo solo establece una limitacin, resulta contrario invocar los tratados de derechos humanos para justificar limitaciones permanentes a las garantas establecidas en el ordenamiento interno... As, el tramite del acto legislativo desconoci normas de tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad porque de acuerdo a las normas que estipulan el principio pro homine, no es posible adelantar una reforma interna -en este caso una reforma constitucional- que restrinja las garantas establecidas en el ordenamiento domstico invocando el derecho internacional de los derechos humanos.

- Incompatibilidad de disposiciones especficas del acto legislativo con el derecho internacional de los derechos humanos. Prosigue la demanda sosteniendo que adems del los cargos arriba expuestos, que resultan violatorios del bloque de constitucionalidad y que invalidan el acto legislativo 02 de 2003 por vicios de trmite en su adopcin, debido a la falta de competencia del Congreso para actuar de esa forma, existen cargos particulares de violaciones generadas por normas especficas del acto legislativo. Dichas violaciones particulares se explican as: * Violacin del derecho a la circulacin por el establecimiento de un registro de domicilio a disposicin de las fuerzas militares. Sobre la base de que distintas normas internacionales reconocen el derecho a la circulacin, el cual slo es susceptible de limitaciones para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, el orden pblico la moral o la salud pblicas y los derechos libertades de los dems, concluyen que dicho derecho puede ser suspendido pero no derogado, desnaturalizado, privado de contenido o limitado de manera permanente. Ahora bien, el registro domiciliario de la poblacin adaptado por el artculo 2 del Acto legislativo impugnado desconoce el derecho a la circulacin pues se trata de una limitacin de carcter permanente, que hace inoperante la menciona garanta. Al respecto indican que una limitacin al derecho de circulacin, que en la prctica tenga el efecto de hacerlo inoperante, no est permitida ni siquiera durante las situaciones excepcionales. Las restricciones al derecho de circulacin no pueden llegar al extremo de provocar el desarraigo de las personas. Sostienen que a esas conclusiones lleg esta Corporacin en la Sentencia C-295 de 1996, al examinar la constitucionalidad de una disposicin que estableca la obligacin de inscripcin en la alcalda. Sobre este mismo punto agregan que un informe de residencia utilizado como instrumento de la lucha antiterrorista vulnera uno de los principios que, segn la jurisprudencia constitucional, deben regir la recoleccin y administracin de datos personales. Se trata del principio de finalidad, en virtud del cual el acopio, el procesamiento y la divulgacin de los datos personales deben obedecer a una finalidad constitucionalmente legtima, definida de manera clara, suficiente y previa. Sostienen tambin que el informe de residencia para finalidades de seguridad evidencia un deseo de control por parte del Estado sobre sus asociados, que adems parte de la presuncin de que todas las personas son potencialmente terroristas. En conclusin, consideran que el artculo 2 del Acto legislativo demandado hace nugatorio el derecho de circulacin reconocido en los tratados internacionales de derechos humanos, lo cual no puede ser decretado por el Congreso, por falta de competencia para ello, y constituye un vicio de procedimiento que afecta la constitucionalidad de esa norma. * Violacin del derecho de libertad personal y de inviolabilidad domiciliaria

y de correspondencia por la autorizacin constitucional de realizar detenciones, interceptacin de comunicaciones y allanamientos arbitrarios. Dice en este acpite la acusacin que la reforma constitucional establece una nueva modalidad de detenciones, allanamientos e interceptacin de comunicaciones que podran ser realizadas por las autoridades que se sealen en el reglamento, incluas las Fuerzas Militares. La detencin se podra mantener hasta por 36 horas. Durante ese tiempo la persona detenida no tendra acceso a ningn control judicial, ni siquiera al del hbeas corpus. De esta manera el proyecto de acto legislativo suspendera el hbeas corpus en los supuestos casos de terrorismo. Agregan que aunque el acto legislativo no dice expresamente que las autoridades militares tendran la facultad de realizar capturas, allanamientos y registros domiciliarios, sino que defiere ese sealamiento a la ley estatutaria, ese fue el objetivo de la reforma, como se deduce de las intervenciones de ciertos congresistas durante el debate correspondiente. De cualquier manera, sea cual fuera la interpretacin, no es posible que las Fuerzas Militares puedan capturar personas en las condiciones establecidas en la reforma pues, de ser as, se habran constitucionalizado detenciones, allanamientos, y registros domiciliarios e interceptaciones de comunicaciones arbitrarias que, en primer lugar, resultan incompatibles con una interpretacin sistemtica de la Constitucin, y que, en segundo lugar, violan los derechos de inviolabilidad domiciliaria y de correspondencia, el derecho de libertad y el derecho al recurso de hbeas corpus, reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad. * Violacin del principio de estricta reserva legal en reglamentacin de derechos humanos. Bajo este ttulo la demanda afirma que el artculo 5 del acto legislativo 0 de 2003 desconoce las normas del bloque de constitucionalidad que exigen estricta reserva legal para la regulacin de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y en la Convencin Americana sobre derechos Humanos. Explicando esta acusacin, los demandantes sealan que la regla de estricta reserva legal est contemplada en los tratados internacionales de derechos humanos, concretamente en el artculo 30 de la Convencin Americana sobre derechos Humanos y en el artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, previsin internacional que, dicen, tambin fue desarrollada en la Constitucin colombiana (Art. 152), que establece que slo a travs de leyes estatutarias se puede legislar sobre derechos fundamentales. - Incompetencia del Congreso para desconocer el principio pacta sunt servanda y para derogar normas imperativas de ius cogens. Dice aqu la acusacin que aunque en las lneas anteriores, con miras a demostrar la derogatoria de aspectos substanciales de la Constitucin, se dej probada la violacin del derecho internacional por parte del acto reformatorio impugnado, ahora es necesario profundizar en que a travs del mismo se

violaron los compromisos internacionales del Estado colombiano, por violacin del principio pacta sunt servanda y por desconocimiento de normas imperativas de ius cogens, violaciones estas ltimas que, independientemente de la inconstitucionalidad por derogatoria de asuntos consubstanciales a la Constitucin, constituyen una razn de inexequibilidad autnoma. Explicando este nuevo cargo, dicen los demandantes que el Acto Legislativo 03 de 2003 constituye una violacin de las obligaciones internacionales del Estado colombiano, y por ende del principio pacta sunt servanda. No obstante, dicha inconstitucionalidad es subsanable, pues el Estado puede denunciar los tratados internacionales de derechos humanos que se encuentra incumpliendo. No obstante, mientras no se adelante este trmite, el acto legislativo no debera entrar en vigencia, como en efecto ocurri. Explican que el artculo 9 superior reconoce ciertos principios de Derecho Internacional, dentro de los cuales est aqul segn el cual la soberana de los estados no es ilimitada. De otro lado, al ratificar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, se generaron obligaciones que el Estado colombiano debe honrar, por lo cual si expide normas internas que vayan en contrava de sus obligaciones internacionales, compromete su responsabilidad internacional. Agregan que diversas recomendaciones de las Naciones Unidas sealan que la asignacin de funciones judiciales a miembros de las Fuerzas Militares vulnera el deber de respeto y garanta de los derechos humanos. Recuerda que el 4 de abril de 2003 la Oficina en Colombia del Alto comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos inst al Estado colombiano para no introducir en el ordenamiento jurdico colombiano normas que facultes a los miembros de las fuerzas militares para ejercer funciones de polica judicial, no otras que sean incompatibles con la independencia de la justicia. Esa recomendacin, dicen, fue reproducida en la Declaracin aprobada sobre Colombia en la Comisin sobre Derechos Humanos de Naciones Unidas el 25 de abril del ao pasado, que se adopt previa negociacin con el Gobierno de Colombia y luego de que ste diera su consentimiento al respecto. Contrariando la recomendacin expresa del prrafo 13 de dicha Declaracin, el Ministro de Defensa radic ante el Congreso de la Repblica el proyecto de acto legislativo materia de esta demanda, que hoy est incorporado a la Constitucin. Enseguida la acusacin hace el recuento de diversas oportunidades en las cuales la comunidad internacional ha instado al Gobierno colombiano a no otorgar facultades de polica judicial a las fuerzas militares. Tratndose de recomendaciones provenientes de rganos creados en desarrollo de los compromisos adquiridos por los estados en virtud de la Carta de Naciones Unidas, tales como la comisin de Derechos Humanos, la Oficina del Alto comisionado de Naciones unidas para los Derechos humanos, y los mecanismos temticos y por pases (relatores y representantes especiales), la obligatoriedad de las recomendaciones de deriva del hecho de que el Estado colombiano es parte de las Naciones Unidas y, en consecuencia, est comprometido con el adecuado cumplimiento de los fines de la organizacin y

est obligado a respetar y acatar las decisiones. As se desprendera, dicen, del artculo 2.2 de la Carta, y del compromiso especfico que adquiera el Estado con cada decisin en concreto, como ha sucedido en el presente caso. Estas recomendaciones de rganos creados por los tratados de derechos humanos son obligatorias porque son rganos jurdicos que tienen la mxima autoridad para interpretar los tratados y definir qu hechos constituyen vulneracin de los mismos. Afirman que as lo reconoci la Sala de consulta del Consejo de Estado en respuesta a peticin formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Por todo lo anterior estiman que la reforma constitucional que se enjuicia constituye una flagrante violacin de las obligaciones internacionales de Colombia y del principio pacta sunt servanda, que no podra entrar en vigencia sin previa denuncia de los tratados respectivos. Por eso, solicitan a la Corte que en caso que decida que el acto legislativo no es inconstitucional, declare la constitucionalidad condicionada del artculo 5 de manera que la vigencia del acto legislativo quede supeditada a la denuncia de las normas internacionales vulneradas por el acto legislativo. En cuanto a la inconstitucionalidad insubsanable que se producira por desconocimiento de las normas de ius cogens, la demanda afirma que el poder de reforma de la Constitucin no puede llegar al punto de separarse de los valores de la tradicin democrtica; existen entonces unos lmites que se encuentran reconocidos por el derecho internacional, y tales son los impuestos a travs de las norma imperativas de ius cogens, definidas por el artculo 53 de la Convencin de Viena como aquellas aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma(s) que no admite(n) pacto en contrario y que slo puede(n) ser modificada(s) por una norma ulterior de Derecho Internacional General que tenga el mismo carcter. Estas normas imperativas, entre otros objetivos, persiguen proteger ciertos derechos y libertades fundamentales para la salvaguarda de la persona y el medio humano. Varias de las normas desconocidas por el acto legislativo 02 de 2003 seran de esa naturaleza. En primer lugar, dicen, los derechos a la independencia e imparcialidad judiciales constituyen norma imperativa de ius cogens, por cuanto se encuentran generalmente aceptados por la comunidad internacional, pues estn recogidos en el artculo 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en los artculos 8 y 25 de la Declaracin Americana sobre Derechos Humanos, en el artculo 6.1 del Convenio Europeo sobre derechos Humanos y en los artculos 7.1 y 26 de la Carta Africana. Adems, el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha dicho, observan, que no es posible formular reservas al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos que impliquen la derogatoria de las normas inderogables de derecho internacional, como las garantas judiciales. De otro lado, la independencia e imparcialidad de los jueces constituyen derecho internacional obligatorio independientemente de que los estados sean parte o no en los tratados que la prescriben, porque est establecida en el artculo 3 comn a los Convenios de Ginebra, que es

considerado el mnimo comn normativo de los pueblos civilizados. En segundo lugar, afirman que tambin el principio de distincin entre civiles y combatientes, en virtud de la vigencia de la Clusula Martes, es norma imperativa de ius cogens, y piedra angular del Derecho Internacional Humanitario. Dicho principio, vuelven a insistir, ha sido reconocido como parte del Derecho internacional consuetudinario, por lo cual no puede ser derogada por el constituyente, ni vulnerada, ni desconocida por la normatividad interna, incluso la constitucional. Para concluir este acpite, los demandantes aducen que las normas que otorgan facultades judiciales a las Fuerzas Militares son nulas a la luz del derecho internacional y del derecho nacional por desconocer disposiciones de ius cogens, concretamente el derecho de toda persona a la independencia e imparcialidad judicial, a un juicio justo as como el principio de distincin. 2. Vicios de trmite durante la discusin y aprobacin del Acto Legislativo. En este acpite la demanda pretende demostrar la irregularidades que se presentaron en el trmite que concluy con la expedicin del acto legislativo nmero 02 de 2003, irregularidades que explican as: a. Desconocimiento de la voluntad de la Plenaria de la Cmara de archivar el proyecto. - Dice la acusacin que el sexto debate se surti en cuatro sesiones que tuvieron lugar durante los das 29 de octubre y 4, 5 y 6 de noviembre de 2003. En la sesin del 29 de octubre, a pesar de que la discusin del proyecto de acto legislativo estaba en el orden del da, la Mesa directiva no consider conveniente realizarlo por la coyuntura poltica que atravesaba el pas. Sometida a votacin la modificacin del orden del da, fue aprobada la proposicin de incluir dentro del mismo el tema del acto legislativo. Sin embargo, dicen los demandantes, el Presidente de la Cmara, en el momento de anunciar el resultado de la votacin sobre el orden del da, present un resultado inverso al votado, es decir los votos que mayoritariamente aprobaron dar debate al proyecto fueron tomados como si decidieran afirmativamente excluirlo del orden del da. Agregan que algunos parlamentarios solicitaron que se reabriera el debate, pero la Mesa directiva argument que no era posible. Finalmente, dicen, la Plenaria decidi reabrir la discusin del orden del da, y cuando se iba a votar nuevamente, el representante Luis Fernando Duque seal que los asesores de la seora ministra de Defensa, en una actitud anarquista, estaban tratando de desintegrar el qurum mediante sugerencias dirigidas a los conservadores en el sentido de que se retiraran del recinto. Sostienen que debido a lo anterior, la Mesa directiva consider que no se guardaba la compostura necesaria para desarrollar el debate y levant la sesin. La decisin fue apelada y revocada por 53 votos a favor y 26 en contra, pero el qurum decisorio ya se haba disuelto.

En la sesin del 5 de noviembre el proyecto de Acto legislativo se someti a votacin nominal aclarndose a los seores congresistas que se encendera el registro electrnico y que aquellos que desearan votar manualmente lo podan hacer. Efectuada la votacin, dice la demanda que lo procedente era cerrarla para consolidar los resultados y verificar si el proyecto de acto legislativo haba sido aprobado o improbado. Sin embargo, el seor presidente no cerr la votacin, a pesar de que todos los Representantes presentes ya haban votado... El reloj avanzaba y la Mesa Directiva no cerraba la votacin. Posteriormente, el voto del Honorable Representante Alfredo Cuello fue anulado por haber utilizado medios electrnicos cuando el Secretario escrut su voto como si lo hubiera realizado manualmente. Transcurridos cinco minutos sin que se cerrara la votacin, dicen los demandantes que varios representantes protestaron y solicitaron el cierre; algunos se dirigieron al despacho del Secretario para vigilar su actuacin; entonces el Presidente solicit que se sentaran, no obstante lo cual autoriz al representante Borja a permanecer frente al Despacho del Secretario. Agregan que producto de la insistente peticin para cerrar la votacin el presidente asever que si los honorables representantes se sentaban entonces la cerrara; entonces el Segundo vicepresidente, honorable representante Edgar Ulises Torres Murillo, afirm lo siguiente: No la podemos cerrar, si se cierra se hunde, es mejor levantar la sesin por orden. Del mismo modo otro representante (Jos Joaqun Vives) inquiri al Presidente para que pusiera orden. Entonces el Presidente decidi levantar la sesin, ante las manifestaciones de inconformidad de los opositores del proyecto. Dicen entonces los demandantes que cuando se levant la sesin el proyecto registraba 83 votos a favor y 78 en contra; destacan que se requeran 84 para que fuera aprobado (mayora absoluta de conformidad con lo dispuesto por el artculo 375 superior, dado que los miembros de la Cmara en esta legislatura son 116). Por lo tanto, dicen, el proyecto no alcanz los votos necesarios para ser aprobado en el sexto debate. Lo que se evidenci en ese momento fue que la sesin haba sido levantada para evitar el hundimiento del proyecto y no por la falta de orden. Prosigue la demanda relatando como la decisin de levantar la sesin fue apelada por la representante Mara Isabel Urrutia, recurso que fue concedido y la sesin reabierta. Dicen que entonces la actuacin procedente por parte de la Presidencia era la de cerrar inmediatamente la votacin y consolidar el resultado, pero no lo hizo. Ante esto, las bancadas del Polo Democrtico y el Partido Liberal abandonaron el recinto como seal de protesta. En la sesin del jueves 6 de noviembre, dice la demanda que se someti a votacin nuevamente el informe de ponencia. Afirman que muchos congresistas dejaron constancia de la invalidez de la votacin con el argumento de que el proyecto se haba archivado el da anterior. No obstante, el presidente inici la votacin y el informe fue aprobado por una mayora de 104 votos contra 31. Continua el libelo afirmando que, en virtud de una proposicin aprobada cambiando lo decidido anteriormente sobre la manera en que se debatira el

proyecto (artculo por artculo), se procedi al debatir el articulado en bloque, con intervenciones de 5 minutos por cada parlamentario. Algunos representantes protestaron por este cambio, y anunciaron que su intervencin sera artculo por artculo. Dice la demanda que, mientras estos Representantes esgriman sus argumentos, el Presidente decidi dejar sus curules sin sonido. Posteriormente el articulado y todos los artculos fueron aprobados. - Relatado lo anterior, la acusacin entra a explicar por qu el trmite descrito viol el reglamento del Congreso. Al respecto sostiene lo siguiente: * El artculo 123 numeral cuarto del Reglamento establece que el nmero de votos debe ser igual al nmero de congresistas presentes en el momento de votar. Si el resultado no coincide, la eleccin debe anularse. Concordantemente, el artculo 126 ibidem prohbe a los congresistas retirarse del recinto cuando, cerrada la discusin, se abre la votacin. Ahora bien, frente a estas disposiciones, la actuacin de los asesores de la seora ministra de Defensa durante la sesin del 29 de octubre, que promovieron la desintegracin del qurum en plena votacin, resulta irreglamentaria. * En la sesin del da 5 de noviembre detectan los demandantes los siguientes vicios: (i) el levantamiento de la sesin durante el transcurso de una votacin, procedimiento expresamente prohibido por el artculo 132 del Reglamento; y (ii), la desviacin de poder de la mesa directiva, ya que las facultades que le otorga la ley al Presidente no fueron utilizadas para dirigir adecuadamente el debate sino para evitar el hundimiento del proyecto. Esta situacin, arguyen, contradice los artculos 6 y 122 superiores, segn los cuales las competencias de los funcionarios pblicos se encuentran regladas por el ordenamiento jurdico y ... los funcionarios pblicos no pueden hacer ms que los que les est permitido por las normas. Tratndose los anteriores de vicios que vulneran principios y valores constitucionales, y que afectan el proceso de formacin de la voluntad democrtica en las Cmaras, derivan inevitablemente, dice la acusacin, en la inconstitucionalidad de las normas as aprobadas. b. Violacin del derecho de representacin poltica por indebida restriccin del derecho de intervencin de los Congresistas durante el 8 debate. Bajo este acpite la demanda denuncia que en la sesin del 9 de diciembre la Mesa Directiva del Senado de la Repblica impidi la celebracin del octavo debate dentro de un marco democrtico y desconoci el derecho fundamental de los parlamentarios a esgrimir sus argumentos en torno al proyecto en discusin. Para fundamentar esta acusacin explican que en dicha sesin inicialmente se dio lectura a la ponencia mayoritaria favorable al proyecto; uno de los ponentes, dicen, la expuso por espacio de 24 minutos y 15 segundos (el senador Rafael Pardo). Otro senador (Hctor Hel Rojas) solicit la transmisin de debate por televisin; mientras los equipos se adecuaban para

tal fin, se decidi leer a la plenaria la ponencia disidente, lo cual tom 60 minutos y 35 segundos. El ponente Hector Hel Rojas se alistaba a intervenir cuando el presidente le advirti: puede disponer del tiempo que quiera pero todo gira en contra de los dems Senadores naturalmente. El tiempo restante se distribuye entre los inscritos. Entonces el senador Rojas le respondi: pues si quiere no hablamos para que los colegas puedan hablar; el presidente acept su determinacin, pero el ponente le precis que su decisin no era voluntaria sino obligada por la falta de garantas; el argumento del presidente (Germn Vargas Lleras), dice la demanda, era que el debate deba terminarse ese mismo da , dado que los intervinientes consideraban que la transmisin era requisito sine qua non para la validez del mismo. Dice la demanda que se propuso entonces una participacin por bancadas, alternativa que fue compartida, e intervinieron el senador Piacu durante 26 minutos y 40 segundos, y el senador Rojas durante 15 minutos y 15 segundos, ambos para oponerse al proyecto. En seguida el presidente dijo que, como consecuencia de la decisin de intervenir por bancadas, le dara prelacin a los voceros; entonces los inscritos rechazaron esa disposicin, con la tesis de que el rgimen de bancadas no se encontraba regulado por el ordenamiento. Ante esta nueva opinin, la Mesa Directiva revoc la decisin e impuso un lmite de 5 minutos a cada intervencin, pues segn el presidente el tiempo hasta las doce no nos da ms. Para ejecutar la medida, dice la demanda, se le orden al Secretario traer un reloj y cuando sonara eliminar el sonido de la respectiva curul. Prosigue la acusacin denunciado que se produjeron 20 de las 25 intervenciones programadas, con duraciones que oscilaron entre los 13:45 minutos del senador Garca y 1:15 minutos del senador Mereck. La atmsfera se alteraba constantemente por el timbre del reloj que repiqueteaba aleatoriamente -a veces con posterioridad a los cinco minutos y a veces antes del tiempo establecido-... Finalmente la sesin acab a las 00:04 a.m (o doce de la noche y cuatro minutos) del da 10 de diciembre de 2003. Explicando por qu las condiciones en que se surti el anterior debate resultan contrarias a la Constitucin, la demanda indica que la determinacin de la Mesa directiva de limitar las intervenciones hasta convertirlas en inocuas viol dos artculos del Reglamento del Congreso. El artculo 97, que seala que los oradores harn uso de la palabra por una sola vez en la discusin de un tema, con una extensin mxima de veinte (20) minutos . Por otro lado, el artculo 102, que al regular la duracin de las intervenciones nuevamente vuelve a decir que estas sern de veinte (20) minutos, que pueden ser prorrogados por el presidente. De lo anterior concluyen que en la sesin de 9 de diciembre no se respetaron los requisitos indispensables para garantizar la adecuada representacin democrtica, en primer lugar porque el Presidente condujo la sesin bajo el supuesto de que el debate slo poda hacerse ese da sin prorrogarse en el siguiente, y en segundo lugar, porque la forma de conducir la sesin llev a que algunos congresistas tuvieran que limitarse a intervenciones muy cortas. Tal irregularidad, agregan, constituy una violacin a los derechos de participacin y representacin polticas en condiciones de igualdad y, por consiguiente, genera la inconstitucionalidad del ltimo debate.

c. Aprobacin de proposiciones sustitutivas de sustitutivas en la votacin de los artculos 3 y 5, no votacin de la totalidad del artculo 3. Aduce aqu la demanda que las proposiciones votadas con las cuales se aprobaron los artculos 3 y 5 en el sexto debate eran sustitutivas de sustitutivas, a pesar de que, conforme al pargrafo del artculo 114 del Reglamento del Congreso, slo es posible presentar proposiciones sustitutivas de la principal. Adems, el artculo 3 no fue sometido a votacin, ya que no fue ledo por la Secretara, conforme lo ordena el artculo 125 del Reglamento; adems, dicho artculo contaba con cuatro proposiciones sustitutivas, por lo cual su aprobacin ha debido someterse a los dispuesto por el numeral 2 del artculo 115, que establece que propuesta una modificacin no ser admitida otra hasta tanto la respectiva cmara no resuelva la primera. - Para explicar esta acusacin dicen los demandantes que respecto del artculo 3 se present una proposicin sustitutiva por parte de los ponentes. Sin embargo, sta no fue sometida a votacin ni aprobada, porque los mismos ponentes presentaron otra proposicin supresiva de una parte del mismo artculo (eliminacin del ltimo inciso). Afirman entonces que teniendo en cuenta que en el Reglamento no existe la figura de la proposicin supresiva, se llega a la conclusin de que se trat de una proposicin sustitutiva que se realiz sobre otra sustitutiva, ya que, segn el Reglamento, una proposicin sustitutiva es aquella que pretende reemplazar a la principal. Agregan que posteriormente el coordinador de ponentes solicit que, dado que otra proposicin que l tena contena la misma supresin del ltimo inciso del artculo 3, se sometiera primero a votacin. Entonces esta tercera proposicin fue leda y rechazada por la Plenaria de la Cmara por 85 votos en contra y 40 a favor. Ante la desaprobacin, el Presidente propuso que se pusiera a consideracin la propuesta sustitutiva de la sustitutiva de los ponentes, es decir aquella que tambin se refera a la eliminacin del ltimo inciso; en seguida, sin haberla ledo se someti a votacin siendo aprobada por 87 votos a favor y 40 en contra. - En cuanto a la aprobacin el artculo 5, la acusacin sostiene que se present la misma irregularidad: la representante Gina Parody ley una proposicin sustitutiva; luego el representante Zamir Silva manifest que su proposicin era la misma, pero referente nicamente al primer prrafo. El presidente dispuso que se sometiera a consideracin la proposicin sustitutiva presentada por los ponentes; entones se ley una tercera proposicin, distinta de la inicialmente leda por la representante Gina Parody, que sometida a votacin obtuvo 94 votos a favor y 23 en contra. Resumiendo este cargo, la demanda dice que en conclusin, las proposiciones que se aprobaron por la Plenaria eras sustitutivas de sustitutivas, lo que significa que se quebrant el pargrafo del artculo 114 del Reglamento del Congreso. Adems, en el proceso de aprobacin del artculo 3 se vulner el numeral 2 del artculo 115, pues la proposicin sustitutiva del representante Silva fue votada, a pesar de que la sustitutiva de la sustitutiva de

los ponentes haba sido puesta a consideracin y la Corporacin no se haba manifestado al respecto. Aduce en seguida el libelo, que las disposiciones desconocidas del Reglamento no son caprichosas, y que buscan que no haya votacin de proposiciones que no han sido analizadas con detenimiento por los parlamentarios, ni de iniciativas surgidas intempestivamente a la hora de la votacin, que no han sido discutidas con anterioridad; por consiguiente, teniendo en cuenta que la aprobacin de proposiciones sustitutivas de sustitutivas vulnera la exigencia de que toda norma aprobada debe haber sido debatida, la aprobacin de los artculos 3 y 5 del acto legislativo 02 de 2003 fue hecha irregularmente y los artculos son por lo tanto inconstitucionales. d. Introduccin y aprobacin de un asunto nuevo durante la segunda vuelta. La acusacin denuncia que el Congreso discuti y aprob durante la segunda vuelta la autorizacin al Gobierno para expedir por reglamento la ley estatutaria. Tal disposicin, incluida en el artculo 5, no fue debatida ni aprobada durante la primera vuelta, sostiene la demanda. Con lo anterior se habra vulnerado el artculo 375 superior, conforme al cual en la segunda vuelta slo pueden debatirse iniciativas presentadas en la primera, el 225 del Reglamento del Congreso, que exige que el acto legislativo sea aprobado por mayora simple en la primera vuelta, publicado y nuevamente aprobado por mayora absoluta en la segunda, y el 226 ibidem segn el cual en la segunda "vuelta" slo podrn debatirse iniciativas presentadas en la primera, y las negadas en este perodo, no podrn ser consideradas nuevamente. Para demostrar que el asunto de las facultades concedidas al Gobierno para expedir por reglamento la ley estatutaria fue introducido en la segunda vuelta, la demanda transcribe el texto el artculo 5 tal y como fue aprobado en los cuatro debates de la primera vuelta. Seala entonces que la primera vez que se mencion la posibilidad de que el Gobierno reglamentara el acto legislativo fue en la ponencia para el quinto debate. Agrega que tratndose de un cambio sustancial de dicho artculo, pues se trataba de la modificacin en torno a la rama del poder pblico competente para reglamentar el acto legislativo, no poda entenderse cobijada por la excepcin del artculo 226 del Reglamento. e. Violacin del requisito constitucional de la publicacin oficial de los proyectos. Sostienen aqu los ciudadanos accionantes, que la modificacin el artculo 24 de la Constitucin Poltica, prescrita en el artculo 2 del Acto Legislativo acusado, no cumpli con la exigencia constitucional recogida en el artculo 157 superior, relativa a la publicacin oficial que debe hacerse antes de darle curso a un proyecto en la comisin respetiva. Mencionan que la prescripcin del artculo 157 constitucional es desarrollada por los artculos 147 y 156 del Reglamento. Conforme a este ltimo, para efectos de la publicacin de la ponencia debe presentarse un informe escrito, en original y dos copias, que debe ser entregado al secretario de la comisin permanente respectiva. La

publicacin debe hacerse en la Gaceta del Congreso dentro de los tres das siguientes, y, aunque el artculo admite la posibilidad de reproduccin del documento por cualquier medio mecnico, deja claro que ello en ningn caso reemplaza a la publicacin oportuna en la Gaceta. Continua la demanda indicando que el proyecto de acto legislativo publicado por el Gobierno el jueves 24 de abril de 2003 no prevea la modificacin del artculo 24 de la Carta. Posteriormente, el 5 de mayo se public una adicin al proyecto que s contemplaba la modificacin de dicho artculo. Empero, segn constancia de los ponentes, plasmada en la ponencia para segundo debate, tal proposicin fue tarda, por lo cual se estim conveniente que fuera nuevamente presentada por la Ministra de Defensa, quien lo hizo el 7 de mayo en el seno de la Comisin Primera Constitucional. Ahora bien, la ponencia para primer debate del acto legislativo 02 de 2003 se public en la Gaceta del Congreso del 6 de mayo. El texto constaba de cinco artculos y en ninguno de ellos se incorpor la adicin propuesta por el Ministerio de Defensa; por lo tanto, la modificacin del artculo 24 de la Constitucin Poltica no fue publicada antes de darle curso el trmite en la Comisin Primera de la Cmara. No obstante lo anterior, el texto aprobado en dicha Comisin contena la modificacin del artculo 24 de la Constitucin. Lo anterior, dicen los accionantes, plantea un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. f. Realizacin de una audiencia pblica como mera formalidad en el quinto debate en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes. Consideran los ciudadanos que incoan la presente accin que la forma en la que se realiz la audiencia pblica que tuvo lugar durante el quinto debate desconoce el principio de participacin democrtica, as como los derechos a la igualdad, libertad de expresin y participacin en el ejercicio y control del poder poltico, as como los artculos 230, 231 y 232 del Reglamento del Congreso. Denuncia que durante dicha audiencia intervinieron varios representantes a la Cmara, el Ministro y el Viceministro del Interior, la Ministra de Defensa, el Fiscal General de la Nacin, el Defensor del Pueblo, el Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, un general en retiro y finalmente se dio la palabra a personas particulares a quienes slo se les permiti hablar entre 3 y 3.5 minutos. Dicen entones que el objetivo de una audiencia pblica es la participacin de los ciudadanos para abrir espacios de expresin de sus opiniones acerca de normas que estn siendo tramitadas en el Congreso. Aaden que en el caso de la audiencia aludida la finalidad se desvirtu, ya que en ella se les dio prelacin a las intervenciones de los Representantes y los funcionarios pblicos, quienes ordinariamente tienen la posibilidad de participar en el proceso de toma de decisiones con preeminencia sobre los ciudadanos y ciudadanas.

Expresan que aunque la celebracin de la audiencias no es obligatoria, si estas se celebran se deben realizar en un ambiente propicio para que los argumentos esgrimidos tengan posibilidad de influir en el debate... Sin embargo, desconociendo este principio, pocas horas despus de terminada la audiencia, se present ponencia para el quinto debate, lo que demuestra con claridad que la sesin informal fue infructuosa. Agregan que no se hizo ninguna publicidad de las observaciones realizadas en la referida audiencia. Lo anterior, sostiene, origina un vicio de procedimiento insubsanable, por cuanto el artculo 5 del Reglamento del Congreso establece que se tendr como tal la vulneracin de las garantas constitucionales fundamentales. 3. Peticiones Como corolario de todo lo anterior, los demandantes formulan a la Corte Constitucional las siguientes peticiones: Como peticin principal, que se declare la inconstitucionalidad total del Acto Legislativo 02 de 2003, y como peticin subsidiaria, que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresin las autoridades que ella seale contenida en los artculos 1 y 3 del acto legislativo, bajo el entendido de que tales autoridades en ningn caso pueden ser integrantes de las Fuerzas Militares; as como la constitucionalidad condicionada del artculo 5, de manera que la vigencia del acto legislativo quede supeditada a la denuncia de las normas internacionales vulneradas por el mismo. De otro lado, como peticin especial se solicita que, no obstante los vicios de forma, la Corte se pronuncie sobre los dems cargos de la demanda. De igual manera se pide a la Corte la realizacin de una audiencia sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2003, de conformidad con el artculo 12 del decreto 2067 de 1991. B. Expediente D-5122 El demandante dentro del Expediente D-5122, ciudadano Wilson Alfonso Borja Daz, estima que el Acto Legislativo N 02 de 2003 desconoce los artculos 15, 24, 28, 93, 151, 160, 250 y 375 de la Constitucin Poltica, as como los artculos 84, 85, 119, 132, y 227 de la Ley 5 de 1992. Explicando las razones por las cuales se consideran desconocidas las anteriores disposiciones constitucionales u orgnicas, el demandante indica lo siguiente: Inconstitucionalidad por vicios de forma: - En cuanto a la violacin del artculo 119 numeral 1 y 132 de la Ley 5 de 1992, afirma que el da 5 de noviembre se vot la proposicin que contena el informe de ponencia al proyecto que devino en Acto Legislativo 02 de 2003, y ante el hecho de que no cont con la mayora de votos se manipul la sesin de tal forma que se desconoci el resultado de la votacin. La votacin

requerida para aprobar, afirma, era de 84 votos de los miembros de la Cmara. Una vez abierta, la votacin fue dilatada por parte del Presiente, en espera de que llegan los Representantes para obtener un resultado favorable para la iniciativa que hasta ese momento no contaba con la votacin suficiente para ser aprobada. Debido al desorden que gener la dilatacin de la votacin ... algunos parlamentarios protestaron y el presidente de la corporacin decidi levantar la sesin... posteriormente y pasados varios minutos, volvi a reabrir la sesin hecho que legitima la votacin porque se hizo dentro de la sesin. Prosigue el relato de lo acaecido diciendo que una vez reabierta la sesin el presidente inst a los representantes a entrar al recinto y votar, y algunos parlamentarios le pidieron que cerrara la sesin; ante la observacin hecha por el vicepresidente, segn la cual de cerrarse la votacin se hundira el proyecto, el presidente opt por levantar la sesin, y a citar para el da siguiente a las 9 a.m. La representante Mara Isabel Urrutia apel esta decisin, apelacin que fue aceptada, por lo cual nuevamente se reabri la sesin. No obstante, nuevamente la votacin fue suspendida y aplazada para el da siguiente, 6 de noviembre. Estima que no existe razn aparente que pueda dejar sin efecto la decisin tomada por la mayora de parlamentarios de no aprobar la proposicin del informe de ponencia (se refiere a la votacin del da 5 de noviembre). - En cuanto al desconocimiento de los artculos 84 y 85 de la Ley 5 de 1992 y de los artculos 151 y 160 de la Constitucin Poltica, afirma que la certificacin enviada por INRAVISIN prueba que la plenaria del 10 de diciembre se hizo en desconocimiento de los artculos 84 y 85 del Reglamento del Congreso, porque no se cit en su oportunidad y porque se realizaron dos sesiones el mismo da, teniendo en cuenta que la sesin del da 9 de diciembre fue declarada permanente. Adicionalmente, sostiene que por cuanto el proyecto se aprob el 10 de diciembre, se desconoci el artculo 160 superior, conforme al cual, dice el actor, el aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la Presidencia de cada cmara o comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la votacin (Lo trascrito entre comillas son palabras del demandante, no de la Constitucin) . Es decir, el actor estima que no hubo citacin para la sesin del da 10 de diciembre en donde se vot el proyecto en segunda vuelta, desconociendo lo expresamente estipulado en el inciso cuarto del artculo 160 de la Constitucin Poltica, y en contra de lo dispuesto por el artculo 84 del Reglamento. Y por otra parte, a su parecer se celebraron dos sesiones en el mismo da, contrariando el artculo 85 del Reglamento. Inconstitucionalidad por vicios de fondo - En cuanto al desconocimiento del artculo 15 de la Constitucin, relativo al derecho a la intimidad, el demandante afirma que la inviolabilidad de la correspondencia y comunicaciones desaparecer ya que cualquier polica podr inspeccionar la correspondencia y comunicaciones de los ciudadanos cuando sospeche que estos puedan tener algn vnculo con actividades terroristas. La polica que ordene la intervencin de las comunicaciones

privadas no va a requerir orden judicial para ello, como actualmente ocurre. Adicionalmente, la demanda afirma que el Acto Legislativo, en cuanto autoriza la interceptacin de comunicaciones, desconoce el Prembulo de la Constitucin, que busca asegurar a todos la vida, la convivencia , el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento y la libertad, dentro de un marco jurdico y democrtico. - Respecto del desconocimiento del artculo 24 superior que consagra la garanta de libre circulacin, afirma la demanda que la obligacin de reportarse ante las autoridades suministrando la informacin bsica sobre le lugar de residencia, se procura revivir normas ... declaradas inexequibles. Hace referencia concreta a las sentencias C-295 de 1996, C-251 de 2002 y C1024 de 2002. - En cuanto a la acusacin formulada por desconocimiento del artculo 28 superior, segn el cual toda persona es libre y nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisin o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley, la demanda explica que la privacin de la libertad mediante orden administrativa ha resultado inconstitucional. Al respecto menciona la Sentencia C-1024 de 2002, donde esta Corporacin indic tal cosa. - Sobre la inconstitucionalidad por desconocimiento del artculo 250 de la Carta Poltica referente a las funciones de la Fiscala, afirma que la jurisprudencia constitucional ha entendido que la Carta no permite la atribucin de funciones de polica judicial a las fuerzas militares. Al respecto cita nuevamente la sentencia C- 1024 de 2002. - Sobre la inconstitucionalidad por desconocimiento de los tratados internacionales suscritos por Colombia, el actor sostiene que el artculo 93 de la Constitucin introdujo entre nosotros la nocin del bloque de constitucionalidad, concepto que incluye junto a las normas superiores otras disposiciones contenidas en instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Estos tratados representan un lmite mnimo al Estado colombiano, en el sentido de no poderse disminuir sus garantas. Dicho lo anterior, sostiene sin sustentar sus afirmaciones, que el Acto legislativo que impugna desconoce gravemente las siguientes normas internacionales: * La reforma del artculo 15 vulnera el artculo 12 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, relativo al derecho a la intimidad, as como el artculo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el 11 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la Convencin sobre Derechos del Nio, y el artculo 16 del Protocolo I de Ginebra. * La reforma del artculo 24 desconoce el artculo 13 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el 22 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el 51 de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de

discriminacin contra la mujer. * La reforma del artculo 28 contradice el artculo 9 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el 4 y el 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el 7 y el 9 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, los Convenios II, III, y IV de Ginebra y los Protocolos I y II de Ginebra. * Finalmente, en cuanto a la reforma del artculo 250 superior, afirma que el pargrafo propuesto contradice el espritu de la Constitucin y la prohibicin expresa que se consigna en el artculo 121 inc. final de la misma. Frente a los tratados internacionales contradice las reglas relativas al juez natural. Pacto Internacional de Derechos civiles y Polticos. IV. INTERVENCIONES 1. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia. En representacin del Ministerio de la referencia intervino oportunamente el ciudadano Fernando Gmez Meja, quien solicit a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la norma acusada. Inicia la intervencin recordando que la presuncin constitucional de buena fe se deriva de la legitimidad de las instituciones para llevar a cabo los fines que la misma Carta les seala. Por lo cual la aludida presuncin contenida en el artculo 83 superior slo puede ser desvirtuada en el mbito procesal inherente a la administracin de justicia, probando debidamente que el agente estatal ha obrado con mala fe.con fundamento en lo anterior, considera que no son de recibo las aseveraciones contenidas en las demandas aqu acumuladas, conforme a las cuales durante el trmite de aprobacin del Acto Legislativo acusado se presentaron maniobras, manipulaciones o acciones dilatorias durante algunas sesiones de la segunda vuelta. Expuesto lo anterior, entra el intervinente a hacer un examen del trmite surtido por el Acto acusado, y posteriormente a referirse a cada uno de los cargos esgrimidos por vicios de procedimiento. a. En relacin con el cargo relativo a lo acaecido el da 5 de noviembre de 2003 en la reunin plenaria de la Cmara de Representantes durante el sexto debate, cargo segn el cual se desconoci la voluntad de la plenaria de archivar el proyecto, dice la intervencin ministerial que se debe tener en cuenta que en el acta publicada en la Gaceta 617 de 2003, consta en primer lugar que la votacin no fue cerrada, circunstancia -dice- que impide determinar el nmero de congresistas que votaron a favor y en contra, teniendo en cuenta, adems, que el presidente levant la sesin haciendo uso de la facultad que le conceda el artculo 43 del Reglamento del Congreso, en concordancia con el 44 ibidem.

b. En cuanto al cargo concerniente a la violacin del reglamento del Congreso por la invitacin de los asesores de la Ministra de Defensa y de algunos representantes a desintegrar el Qurum, sostiene la intervencin que de comprobarse tales irregularidades, las mismas daran lugar a las sanciones correspondientes, mas no a la invalidez del trmite del Acto Legislativo. c. Sobre el ataque que se funda en la presunta violacin del derecho de representacin poltica por indebida restriccin del derecho de intervencin de los congresistas durante el octavo debate, explica que debido a que los parlamentarios queran intervenir en ese mismo da, a fin de hacerlo ante las cmaras de televisin, el presidente del Senado, haciendo uso de la facultad que le concede el artculo 97 inciso tercero del Reglamento, le otorg a cada uno cinco minutos para exponer su criterio acerca del acto legislativo en discusin. d. En relacin con la acusacin por aprobacin de proposiciones sustitutivas de sustitutivas en la votacin de los artculos 3 y 5, y no votacin de la totalidad del artculo 3, estima que la acusacin se fundamenta en una interpretacin errnea del artculo 114 del Reglamento del Congreso. Explica que, en relacin con el artculo tercero, los demandantes parten de un supuesto de hecho falso cual es que al no existir proposicin supresiva, todas las proposiciones que se presenten son sustitutivas. Adems, existe constancia en el acta sobre el hecho de que el presidente someti a votacin la propuesta sustitutiva presentada por el doctor Zamir Amn Silva, la cual fue negada por la plenaria, razn por la cual continu como proposicin principal el texto aprobado en el quinto debate, y por ende era viable someter a consideracin la propuesta sustitutiva que modificaba el artculo 3, presentada por los ponentes, la cual efectivamente fue leda , sometida a votacin y aprobada, contrario a lo que manifiesta la demanda. En cuanto al artculo 5, su aprobacin fue reglamentaria pues la proposicin sustitutiva presentada por la representante Gina Parody fue aprobada, por lo cual no hubo lugar a poner a consideracin la presentada por el representante Silva. Por lo tanto, el artculo 5 fue aprobado en debida forma. e. Frente al cargo de violacin del requisito constitucional de publicacin oficial de los Proyectos, segn el cual la modificacin del artculo 24 superior, establecida en el artculo 2 del Acto Legislativo, en la ponencia para primer debate en la comisin Primera de la Cmara no cumpli con el requisito de publicacin oficial previsto en la constitucin y en el Reglamento, afirma la intervencin ministerial que acatado lo dispuesto en las normas pertinentes, la iniciativa de la ministra fue publicada. Sin embargo, los ponentes del proyecto no aceptaron dicha publicacin, por lo cual la ministra, como autora del proyecto, present a consideracin de la Comisin Primera de la Cmara una proposicin aditiva que incorporaba la modificacin propuesta., la cual fue aprobada. Al respecto, afirma que la Constitucin establece que las comisiones y las plenarias de las Cmaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley o de Acto Legislativo, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cmara no obliga a repetir todo el trmite, ya que una comisin accidental de conciliacin elabora un texto unificado en el

cual se armonizan las diferencias. f. En cuanto a la acusacin que se formula por la forma en la que se llev a cabo la audiencia pblica surtida durante e quinto debate, la intervencin oficial sostiene que la participacin democrtica se ve sujeta a lmites, no siendo un derecho absoluto. Pone de relieve que, aunque dicha audiencia no es de carcter obligatorio, en ella intervinieron no solo autoridades pblicas sino representantes de diversas organizaciones no gubernamentales, entidades privadas y personas naturales. El cargo, agrega, se fundamenta en un alcance que el artculo 97 del Reglamento no tiene, pues los trminos all previstos son mximos y aplicables a los congresistas y no a los invitados. Pasando a estudiar las acusaciones relacionadas con la presunta incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo acusado, sostiene la intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia lo siguiente que uno de los puntos contenidos en el programa de gobierno presentado a consideracin del pueblo como detentador exclusivo de la soberana, por el Presidente de la Repblica entonces en su calidad de candidato a la presidencia, radic en la necesidad de contar con un estatuto antiterrorista que facilitara la detencin, la captura y el allanamiento. Sostiene que el pueblo aval en las urnas la implementacin del citado programa. Agrega que el Acto Legislativo 02 de 2003 lejos de transformar los pilares de la Constitucin Poltica de 1991, propende por el afianzamiento del Estado social y de derecho Contina exponiendo que el cargo relativo a la incompetencia del Congreso denota ciertas imprecisiones. En primer lugar indica que cuando la acusacin seala que la atribucin de facultades de polica judicial a las Fuerzas Militares desconoce la separacin de poderes, olvida que dicha funcin de polica judicial es slo una herramienta auxiliar del actividad judicial. En igual sentido sostiene que tambin es equivocado el cargo segn atentan igualmente contra el mencionado principio las atribuciones dadas al Presidente para reglamentar el acto legislativo si el Congreso no lo hace. Destaca que la aludida atribucin es discrecional y transitoria, por lo cual la reforma no genera un nuevo esquema de competencias, ya que se trata de una medida transitoria y excepcional. La disposicin seala que es el Congreso el primer llamado a producir la referida reglamentacin, pero establecen mecanismos para que la misma sea expedida de todas maneras. Se trata, tan solo, de una solucin alterna. En cuanto a la acusacin segn la cual el Acto Legislativo elimina las garantas mnimas de los derechos humanos, la intervencin sostiene que se trata de aseveraciones que corresponden al fuero hermenutico de los demandantes, y que desbordan el anlisis de constitucionalidad, pues se deducen de hiptesis no plasmadas en el texto del Acto, amen de que desconocen la presuncin de buena fe de las actuaciones de las autoridades. La refirma, sostiene, contrario a lo dicho por los acusadores, avanza en la consecucin de los fines esenciales del Estado colombiano, evitando de contera el estatismo jurdico y la petrificacin de la Carta frente a su necesidad de evolucin adecuacin y ajuste a las manifestaciones dinmicas del entorno social.

Refirindose al presunto desconocimiento de las normas imperativas de ius cogens, afirma que el cotejo entre la norma demandada y los instrumentos de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad desborda los lmites establecidos en los artculos 379 y 241, numeral 1 de la Carta, no resultando pertinente su alusin, excepto para indagar el contexto filosfico que, en armona con el resto de disposiciones constitucionales, Consagra la Carta. No obstante, afirma que el Acto legislativo, contrario a lo afirmado en la demanda, pretende dar garanta plena a los derechos humanos de los habitantes del territorio nacional. En efecto, recuerda que Colombia ha padecido durante dcadas las devastadoras consecuencias del flagelo del terrorismo. Agrega que para hacer frente al mismo se adoptaron innumerables medidas transitorias que resultaron ser ineficaces: en tal virtud, se consider que el terrorismo debe ser reconocido como un crimen de manifestacin permanente y no como un fenmeno coyuntural. Por esa razn, dice, se incorporaron al ordenamiento jurdico disposiciones para enfrentar el fenmeno del terrorismo , revestidas de mayor jerarqua normativa a travs del Acto Legislativo enjuiciado, normas que pretenden proteger a las personas residentes en Colombia y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Dice entonces la intervencin que las medidas adoptadas se rodean de los ms rigurosos controles y que su aplicacin est sometida a los lmites que impone un estado social de derecho como el colombiano. Bajo el supuesto de que los derechos no son absolutos, las restricciones previstas solo pueden darse bajo el cumplimiento de ciertos requisitos cuales son: (i) reserva material de ley: que slo sea para prevenir la comisin de actos terroristas; (ii) reserva formal de ley: la reglamentacin del acto legislativo se har por el Congreso, mediante ley estatutaria sujeta a control de constitucionalidad; (iii) control administrativo inmediato: se da aviso inmediato a la Procuradura General de la Nacin; (iv) control judicial posterior dentro de las 36 horas siguientes; (v) control poltico semestral, mediante informe rendido por el Gobierno al Congreso; (vi) responsabilidad personal por abuso de las facultades. Las facultades, destaca el interviniente, se otorgan solo como medida necesaria, para los casos en los que: (i) es nocivo para la investigacin el retardo ocasionado por la obtencin de la orden judicial; (ii) se requiere un largo tiempo y esfuerzo significativo para conseguirla; o, (iii) el presentarse frente al juez trunca el avance de una operacin. Todos los anteriores requisitos compensan con suficiencia - dice la intervencin- la ausencia de la orden judicial; adems, pone de presente la temporalidad de la facultades en comento, otorgadas slo por un trmino de cuatro aos, prorrogables por la mayora del los miembros del Congreso de al Repblica. Ahora bien, refirindose a la conformidad de las medidas descritas con el Derecho Internacional de los derechos humanos, la intervencin sostiene que

en este mbito normativo las injerencias o restricciones estn autorizadas, siempre y cuando no se produzcan de manera arbitraria o abusiva, y estn previstas en la ley, cosa que es justamente lo que hace el Acto Legislativo acusado. Menciona entonces diversas legislaciones de otros pases en las que se consagran previsiones similares a las contenidas en el acto legislativo impugnado, para demostrar que en el derecho comparado no es inslita la previsin de limitacin de derechos fundamentales sin la exigencia previa de orden judicial, siempre y cuando se rodee de garantas la vigencia de los derechos limitados. Por ltimo, en cuanto a la creacin de unidades especiales de polica judicial con miembros de las Fuerzas Armadas, aptas para desarrollar sus funciones en zonas de alto conflicto y difcil acceso en las que no exista autoridad judicial, la intervencin destaca que en la dinmica propia del conflicto colombiano, la accin investigativa de la Fiscala se ve frecuentemente truncada por la lejana o por la incapacidad material para ingresar a los lugares en que se desenvuelven los ilcitos y en que se encuentran los responsables materiales o intelectuales de su comisin. La posibilidad de que la Fiscala integre unidades conformadas por miembros de las Fuerzas Armadas, quienes actuaran bajo su direccin y control, responde a las necesidades del Estado colombiano y no contradice el sentido que derecho penal moderno otorga la labor de polica judicial. Adems, se rodea de las siguientes condiciones que hacen que la medida no resulte desproporcionada: (i) que sea para combatir el terrorismo; (ii) que se refiera a sitios del territorio en donde no exista autoridad judicial o donde el acceso de los funcionarios no sea posible por circunstancias de orden pblico; (iii) que la fiscala misma configure las unidades especiales; (iv) que los miembros de las mismas se sujeten a un rgimen de responsabilidad; (v) se trata de una facultad temporal del Fiscala, pro el trmino de cuatro aos, prorrogables por mayora absoluta del Congreso. En estas condiciones la medida en comento no afecta la imparcialidad del juez, la presuncin de inocencia, el derecho a controvertir los hechos y pruebas alegados dentro del proceso, el derecho a no auto incriminarse, el principio de la doble instancia, ni la garanta non bis in idem a que aluden los tratados internacionales de derechos humanos, en especial el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Humanos y el 8 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. Menciona que en el derecho comparado otorgan similares facultades a las Fuerzas Militares las legislaciones inglesa y alemana. 2. Intervencin del Ministerio de Defensa Nacional En representacin del Ministerio de Defensa Nacional, en forma oportuna intervino dentro del proceso la ciudadana Sandra Marcela Parada Acero, quien defendi a constitucionalidad del Acto Legislativo impugnado. a. Inicialmente la intervencin examina el problema de la inviolabilidad del domicilio y las comunicaciones privadas. Al respeto indica que el Acto Legislativo propone la limitacin del derecho a dicha inviolabilidad, pero sujeto a ciertos requisitos: (i) reserva material de ley y solo en los casos de

terrorismo; (ii) reserva formal de ley; (iii) control administrativo inmediato, (iv) control judicial posterior; (v) control poltico semestral, y (vi) responsabilidad personal. Agrega que la propuesta se consider necesaria para los casos en que (i) es nocivo para los fines de la investigacin el retardo producido por la obtencin de la orden judicial; (ii) se requiere largo tiempo y esfuerzo o afrontar un peligro muy grave para conseguir dicha orden; (iii) presentarse ante el juez truncara el avance de una operacin compleja que pretende la captura de varias personas o la obtencin de material probatorio. Estos requisitos y condiciones, dice, compensan de manera idnea la ausencia de orden judicial d manera que la limitacin de derechos resulta proporcionada. Destaca, adems el carcter temporal de la medida, dispuesta solamente por cuatro aos prorrogables por el Congreso. Sobre el mismo tema de inviolabilidad del domicilio entra luego la intervencin a referirse a la congruencia del Acto impugnado con el Derecho Internacional de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Sostiene que los artculos 17 del Pacto Internacional de Derechos humanos y el 11 de la Convencin Americana sobre derechos humanos permite la limitacin de los derechos a la intimidad, las comunicaciones privadas y el domicilio siempre y cuando est autorizada por la ley y en ella se consagren garantas contra el abuso y la arbitrariedad, que fue exactamente lo que se pretendi asegurar con el Acto Legislativo. Agrega que en el derecho comparado no es extraa la limitacin de los mencionados derechos con medidas legales similares a las que aqu se prevn. Al respecto comenta la constitucin y la legislacin espaola, la italiana, la francesa, la alemana, la canadiense, la estadounidense, a fin de demostrar que todas ellas autorizan restricciones de derechos similares a las previstas en el Acto Legislativo acusado. b. Pasa luego la intervencin a referirse al Acto legislativo en relacin con la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio; a este respecto indica que el artculo 28 de la constitucin entiende que tales derechos son limitables con orden judicial previa. El Acto permite limitarlos sin esta ltima, siempre y cuando se cumplan los mismos requisitos y condiciones previstos para la limitacin del derecho a la inviolabilidad del domicilio, la correspondencia y las comunicaciones privadas. Requisitos y condiciones que tambin aqu compensan la carencia de orden judicial, y preservan de la arbitrariedad, siendo adems una medida temporal por cuatro aos prorrogables por el Congreso. Aade que las disposiciones son congruentes con la normativa internacional recogida en los artculos 9 del Pacto Internacional de Derechos humanos y el 7 de la Convencin Americana sobre derechos humanos, relativos al derecho a la libertad personal, que permiten limitar tal garanta siempre y cuando la limitacin se autorice por la ley y no sea arbitraria. Destaca como tambin en la legislacin de otros pases se prevn limitaciones similares a las contempladas en el Acto Legislativo. c. En un nuevo captulo la intervencin estudia el Acto Legislativo en materia de registro de datos de residencia. En este punto la intervinente afirma que la existencia de registros de residencia es una medida que no viola ni limita el derecho a la libre circulacin de las personas, ni su libertad de escoger el lugar

de su domicilio. Sostiene que los artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos humanos y 22 de la Convencin Americana sobre derechos humanos no contienen ninguna prohibicin relativa a esta clase de empadronamientos y que el tema es tan usual en la prctica internacional que excede la posibilidad de cualquier listado. d. En cuanto a la creacin de unidades especiales de polica judicial con miembro de las fuerzas armadas, la intervencin del Ministerio de Defensa nacional repite textualmente las palabras de la intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia, allegada con anterioridad, por lo cual no se hace necesario researla nuevamente. Examinados los anteriores puntos, la intervencin vierte una serie de consideraciones relativas a la necesidad en que se encuentra la Nacin azotada por el flagelo del terrorismo, de contar con un instrumento jurdico que le permita enfrentar este flagelo. Con lo anterior, el objetivo primordialmente perseguido es la defensa de los derechos humanos de los residentes dentro del territorio nacional; ahora bien, las autoridades que harn uso de las nuevas facultades concedidas, tendrn cortapisas y controles de manera que quedan garantizados los derechos de aquellas personas respecto de las cuales sean aplicadas. Prosigue entonces la intervencin refirindose a la demanda, en cuanto la misma cuestiona la competencia del Congreso para expedir el acto legislativo impugnado. Sobre este punto indica que contrariamente a lo sostenido por los acusadores del Acto, el mismo fue expedido para facilitar a las autoridades el cumplimiento de su misin constitucionaldentro del marco del respeto a los derechos humanos y a los tratados suscritos por Colombia en estas materias. Con fundamento en lo anterior, el Ministerio intervinente solicita a la Corte no acceder a las peticiones de la demanda. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO Oportunamente intervino el seor Procurador General de la Nacin, Edgardo Jos Maya Villazn, para solicitar la declaratoria de inexequibilidad por vicios de forma del Acto Legislativo 02 de 2003. Subsidiariamente, la declaratoria de inhibicin frente a la demanda formulada por el ciudadano Borja Daz, por ineptitud sustantiva, y la exequibilidad condicionada de los artculos 1, 2 y 3 bajo los parmetros sealados en el concepto N 3557. No obstante, de no aceptarse este condicionamiento, solicita la inexequibilidad de la reforma constitucional introducida mediante el Acto Legislativo. En caso contrario, es decir si es aceptada la exequibilidad condicionada de los artculos 1, 2 y 3, pide tambin: (i) la declaratoria de exequibilidad del artculo 4 del acto legislativo, siempre que se entienda que el que los miembros de la Fuerza Pblica integren las unidades especiales de polica judicial a que se refiere dicha norma no significa que puedan desarrollar funciones de dicha polica, toda vez que su labor ser slo la de apoyo y acompaamiento en

razn de la naturaleza de su tarea; (ii) la inexequibilidad de la expresin y los delitos contra la seguridad pblica contenida en el artculo 4; (iii) la exequibilidad del inciso 1 del artculo 5, salvo la expresin antes del 20 de junio el ao 2004 que pide sea declarada inexequible; (iv) la inexequibilidad del inciso 4 del artculo 5; y (v) la exequibilidad condicionada del inciso 6 del artculo 5, en el entendido que el campo de aplicacin de las medidas restrictivas de los derechos en ella consagrados slo ha de aplicarse a la definicin legislativa contenida en el artculo 144 del Cdigo Penal. En sustento de estas solicitudes, el seor Procurador presenta a la Corte las siguientes consideraciones: 1. Consideraciones previas: a. Ineptitud sustantiva de la demanda contenida en el Expediente D-5122 Afirma aqu la vista fiscal que la demanda contenida en el Expediente D-5122 resulta inepta por cuanto tal como estn planteados los cargos, ellos escapan al mbito de control constitucional tratndose de actos reformatorios de la Constitucin ya que implica un juicio sobre el acatamiento o no de lo dispuesto positivamente en los preceptos superiores . Adems, en sentir del Ministerio Pblico, el ciudadano no cumpli con la obligacin de enunciar, tratndose de demandas de inexequibilidad contra actos legislativos, los valores, principio y derechos, as como la estructura constitucional desconocidos o sustituidos por el constituyente derivado, y adems, las razones por las cuales se produjo esa derogatoria o sustitucin constitucional para la cual no era competente el Congreso de la Repblica. Por lo anterior, los cargos no resultan claros ni especficos presentndose el fenmeno de la ineptitud sustantiva de la demanda. b. Pronunciamiento previo sobre la mayora de los cargos expuestos en las demandas de la referencia. Explica la vista fiscal que toda vez que ese Despacho ya se pronunci sobre la mayora de los cargos aqu planteados a travs del concepto N 3557 del 10 de mayo pasado, dentro del Expediente D-5091, considera pertinente reiterar ahora el concepto ya emitido y remite a la Corporacin a lo all expuesto. Recuerda entonces que en dicha oportunidad se seal que el Acto Legislativo resulta contrario a los fundamentos axiales de la Constitucin, por cuanto: 1. El Congreso de la Repblica desbord los lmites que en ejercicio de su poder de reforma tiene, al desconocer los valores, los principios y el bloque de constitucionalidad que guan su actuar y fijan el alcance de su competencia. Esos valores axiales, dice el Procurador, son, entre otros, la dignidad humana, la libertad, y la igualdad, los cuales se proyectan en el ordenamiento como lmite. A partir de esos postulados, el Ministerio Pblico considera que la reforma constitucional acusada, al incidir directamente en derechos de cara factura al Estado constitucional y despojarlos de su correspondiente garanta: la orden

judicial para ser limitados, est modificando contenidos esenciales adoptados por el Constituyente de 1991, que como tal impedan al Congreso de la Repblica ejercer su poder de reforma frente a estos tpicos. 2. Entrando en ms detalle, la vista fiscal afirma que a travs de las reformas aditivas contempladas en los artculos 1, 2 y 3 del acto legislativo acusado se afectan valores esenciales al sistema democrtico, como la dignidad humana y la libertad en sus distintas manifestaciones , si se tiene en cuenta que dichos derechos conllevan un deber de abstencin por parte del Estado en el sentido que la mejor proteccin que ste les puede brindar es precisamente no hacer, para que ellos puedan ser desarrollados en plenitud por el ser humano. Ahora bien, para que la limitacin de las libertades de correspondencia y comunicacin, de locomocin, el derecho a la intimidad, la libertad personal y la garanta de inviolabilidad del domicilio operen, el Estado debe agotar ciertos requisitos insalvables, que en el caso colombiano se traducen en la existencia de una orden judicial, en la que un funcionario que por definicin es imparcial, analice si los motivos aducidos por la autoridad ejecutante para limitar tales prerrogativas son ajustados a los principios de razonabilidad, necesariedad y proporcionalidad y como tal no resultan lesivos de la dignidad reconocida a todo se humano. El acto legislativo incorpora dentro del rgimen de normalidad una medida que segn la normativa internacional resulta admisible nicamente dentro de los estados de excepcin y de manera temporal, cual es la restriccin de las mencionadas libertades sin la garanta de la orden judicial previa. En cuanto a la temporalidad de la medida en el presente caso, el concepto advierte que a pesar de que el artculo 5 indique que las limitaciones (o suspensiones en los casos concretos de actos terroristas), de los derechos a la libertad personal, el domicilio, locomocin y a la inviolabilidad de la correspondencia y dems formas de comunicacin privada se permiten por el trmino de cuatro (4) aos, no existe realmente un lmite temporal a la vigencia de estas medidas pues la misma norma autoriza que puedan prorrogarse indefinidamente por el Congreso de la Repblica. Todo lo anterior evidencia, dice el Procurador, que en virtud de las disposiciones en cita no se est limitando sino suspendiendo una garanta esencial para el cabal ejercicio de derechos tales como el de la intimidad y el de la libertad, garanta que consiste en que tales derechos no pueden ser limitados sin previa orden de autoridad judicial competente. Suspensin que resulta inconstitucional porque rompe con el esquema de derechos y garantas acogido en la Carta Poltica como esencial dentro de un Estado social de derecho en normalidad, el cual, maximizando la proteccin que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 4 y la Declaracin Americana de Derechos humanos, artculo 276, brinda a los derechos fundamentales mencionados, impone que ni en los estados excepcionales es posible esa suspensin segn el artculo 214, numeral 2. En cuanto a lo preceptuado por el artculo 3 del acto legislativo, segn el cual

una ley estatutaria reglamentar la forma en que, sin previa orden judicial, las autoridades que ella seale puedan realizar detenciones, allanamientos y registros domiciliarios, el Ministerio Pblico resalta que la figura consagrada en la reforma aditiva no es una forma de la llamada detencin administrativa (prevista en el inciso 2 del artculo 28 superior), avalada por alguna doctrina de los organismos internacionales y por la Sentencia _024 de 1994, pues, de acuerdo al inciso 5 del artculo 3 del Acto Legislativo 02 de 2203, la detencin que all se consagra procede no ante la comisin de conductas delictivas, sino siempre que existan serios motivos para prevenir la comisin de actos terroristas, es decir la medida se utiliza para PREVENIR la consumacin de actos de terrorismo, ms no para la PERSECUCIN y posterior judicializacin de sus presuntos autores, n dentro de un proceso penal. Entra entonces el concepto fiscal a afirmar que la necesidad de perseguir el terrorismo no puede per se considerarse como un supuesto vlido para justificar el desconocimiento de principios consagrados en la Constitucin y el los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos. Prosigue el seor procurador afirmando que existe otra razn para declarar la inexequibilidad de los artculos 1, 2 y 3 del acto reformatorio de la Constitucin que proviene de la finalidad para la cual fueron expedidos, que es la de prevenir actos terroristas, como se desprende directamente del tenor de los artculos 1 y 3. Esta finalidad, afirma, imprime un grado de incertidumbre respecto de los eventos especficos en los cuales es procedente aplicar tales medidas restrictivas de los derechos humanos, lo cual se traduce en una falta de concrecin del campo de aplicacin de las mismas que da paso a la arbitrariedad. El constituyente no indica parmetros objetivos para establece cundo la detencin o el allanamiento resultan tiles para prevenir los actos terroristas. Se pregunta entonces la vista fiscal si esta ausencia de sealamiento quiere decir que el constituyente dej el asunto librado al legislador estatutario a s mismo se responde afirmando que en materia de expedicin de normas de carcter constitucional que restringen derechos y garantas fundamentales no es adecuado dejar estos espacios amplios a la concrecin que pueda hacerse mediante una ley, pues si tener parmetros para hacerlo cualquier criterio pude resultar vlido. Prosigue el concepto recordando que el Estado colombiano no puede desconocer los artculos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 276 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, conforme a los cuales, dice el Procurador, los Estados solo puede abstenerse de respetar los derechos y garantas reconocidas en el derecho internacional, por un perodo clara e inequvocamente determinado, en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin, cuya existencia haya sido proclamada oficialmente... es decir nicamente dentro de los estados de excepcin. En virtud de la aplicacin del bloque de constitucionalidad y del principio pacta sunt servanda, el Estado colombiano est obligado a respetar estos lmites. Pero adicionalmente, el constituyente de 1991, dice la vista fiscal, estableci

con mayor rigor la proteccin de los derechos humanos, al negar en el artculo 214 superior la posibilidad de suspenderlos, aun durante los estaos de excepcin. Disposicin que conforme al numeral 2 del artculo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos que consagra el principio pro homine, debe acatarse en cuanto protege de una manera ms amplia los derechos humanos fundamentales. En este orden de ideas, concluye en este aparte el concepto fiscal, la reforma vulnera los artculos 4 y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el 27 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, porque: (i) pretende suspender derechos inherentes a la libertad sin recurrir a la declaratoria del estado excepcional; (ii) no fija con exactitud y certeza la vigencia de las medidas adoptadas; (iii) la normatividad colombiana impide la suspensin de derechos fundamentales en todo tiempo, marco de proteccin que el Acto Legislativo no tienen en cuenta, y que era obligatorio respetar en virtud del principio pro homine recogido en el artculo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos . 3. En cuanto al aparte del artculo 5 del Acto Legislativo que se refiere a la potestad del Presidente de la Repblica de expedir mediante reglamento una normativa que es propia de una ley estatutaria, el seor procurador considera que dicha facultad no es de recibo pues, desvirta principios que son eje del Estado. En cuanto a las unidades especiales de polica judicial creadas, ellas no desconoceran el principio de la separacin de poderes en la medida en que a los miembros de la fuerza pblica no se les est asignando funciones judiciales. Empero, si el artculo 4 se interpreta en el sentido de segn el cual dichas funciones judiciales si les fueron asignadas, dicha interpretacin implicara que el congreso excedi su poder de reforma por desconocer el principio esencial de separacin e poderes. Por lo anterior, el condicionamientos: Acto legislativo podra admitirse bajo estos

- En los casos excepcionales en donde no sea posible obtener orden judicial se permita la intervencin previa del Ministerio Pblico como garante de los derechos afectados por el acto legislativo. - Las medidas adoptadas en el Acto Legislativo slo pueden ser aplicadas para conductas sealadas como terroristas dentro del conflicto armado. - Los miembros de la fuerza pblica no podrn ejercer funciones de polica judicial, solo de acompaamiento en las unidades especiales que se conformen. 4. Bajo un acpite intitulado el peligro de un eficientismo preventivo antigarantista, el seor procurador expresa su opinin en torno de elementos de juicio de carcter fctico relacionados con la coyuntura poltica militar por la que atraviesa el estado colombiano. Se pregunta en ese sentido qu habra

que hacer para, preservando los fundamentos del ordenamiento jurdico, contrarrestar los efectos desestabilizadores del terrorismo que amenazan destruir el Estado democrtico. En respuesta a este interrogante afirma que la solucin no puede ser el admitir la necesidad histrica de sacrificar libertades pblicas cuyo reconocimiento y vigencia son resultado de un largo proceso histrico. No obstante estar amenazada la supervivencia del Estado de derecho, tal amenaza no puede justificar el sacrificio de los valores que son su fundamento ontolgico y tico. Para salir del crculo vicioso consistente en que para preservar el sistema se destruyen libertades y que por preservar el sistema las libertades se hundan, es necesario hacer funcional la nocin del garantismo en el marco histrico conceptual que le corresponde a la Carta Poltica, marco segn el cual la abstencin estatal frente al ejercicio de los derechos de libertad ha de ser la regla, y la intervencin limitativa de esos derechos, ante la ocurrencia de circunstancias extraordinarias que amenacen la convivencia ciudadana , la estabilidad institucional o la seguridad del Estado la excepcin. Al eficientismo y al garantismo se les debe reconocer su mbito natural dentro e la Constitucin Poltica. Luego no es congruente con el principio de garantismo que preside nuestra constitucin Poltica, seguir concibiendo la idea de la eficacia estatal sobre la base del sacrificio de los derechos humanos y de la nocin axial de la dignidad humana en el altar del eficientismo, por ms excepcionales que sean las circunstancias del pas, las que contradictoriamente son invocadas con frecuencia para justificar este sacrificio. 5. Anlisis de los cargos por vicios de procedimiento o trmite en la formacin del acto legislativo a. Dice la vista fiscal que la adicin al proyecto de ley presentado por el Gobierno durante el primer debate (se adicion la norma modificatoria del artculo 24 de la Constitucin) no constituye un vicio de procedimiento que de lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad. Afirma que esta corporacin en las sentencias C-1707 de 2000, C-058 de 2002 y C-551 de 2003 ha expresado que el autor de un proyecto puede presentar modificaciones y adiciones al proyecto original hasta el cierre de la discusin en la comisin respectiva siempre que, atendiendo el principio de identidad, guarden unidad de materia con el proyecto presentado. Por lo anterior, el respectivo cargo no est llamado a prosperar pues la modificacin aditiva del proyecto fue formulada durante el curso del primer debate dado al mismo en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes por la ministra de Defensa y Seguridad Nacional, coautora del proyecto, y fue aceptada por los Representantes en esa misma sesin. Adems, la adicin guarda conexin ideolgica con el resto del proyecto sometido a debate. b. La celebracin de la audiencia pblica en la Comisin Primera Constitucional Permanente, a juicio del procurador materializa la democracia participativa y por tanto no vicia de inconstitucionalidad el trmite del acto legislativo. Arguye que la participacin ciudadana en la formacin de las leyes y actos legislativos no supone el deber de permitir su intervencin a travs de

audiencia pblica durante un lapso determinado. Estima que el congreso dio la oportunidad a la ciudadana de expresarse, al convocar a la audiencia pblica en la cual intervinieron las personas inscritas para el efecto. Las restricciones temporales en el uso de la palabra obedecieron a la necesidad de racionalizar el uso del tiempo. c. En cuanto a las irregularidades en el sexto debate realizado en la plenaria de la Cmara de Representantes, dice la vista fiscal que es menester acudir al Acta 077 de la sesin plenaria del 5 de noviembre, de la cual se desprende que ciertamente hubo irregularidades graves en el trmite del proyecto de acto legislativo en sesin celebrada en la Plenaria de la Cmara de Representantes el 5 de noviembre de 2003, las cuales constituyen vicios insubsanables que afectan la constitucionalidad integral del ordenamiento sometido a control. Dichas irregularidades, al parecer del procurador, seran las siguientes: - La presidencia de la sesin desconoci que conforme al artculo 132 del Reglamento, una vez iniciada la votacin no es posible interrumpirla, salvo que el congresista plantee una cuestin de orden sobre como se est votando, supuesto que no se present en esta oportunidad, pues las alteraciones de orden consistieron nicamente en que los representantes no ocupaban sus curules. Siendo as, no haba razn para interrumpir la votacin, simplemente no se quiso cerrar y efectuar su conteo, al parecer como una forma de lograr que quienes estaban ausentes del recinto pudieran ejercer su voto. Y aunque podra argumentarse que el vicio anterior se subsan con la votacin que se efectu al da siguiente, dice el procurador que no puede aceptarse el uso irregular de unas normas de procedimiento para desconocer la voluntad de una mayora. - Si bien el Presidente levant la sesin con fundamento en el artculo 77 del Reglamento, esta disposicin no resultaba aplicable, dice el procurador, por cuanto existe norma expresa que impide interrumpir el proceso de votacin. Agrega que el artculo 77 se refiere a la turbacin del orden durante la consideracin y no durante la votacin. - Es claro para el Ministerio Pblico que como la decisin de levantar la sesin fue impugnada y dicha impugnacin llev a que la Plenaria de la Cmara decidiera no levantar la sesin, no poda sostenerse que real mente la sesin estuvo levantada, ya que esta decisin no qued en firme. Por lo cual lo que a la presidencia le corresponda era ordenar de inmediato el cierre de la votacin y el conteo respectivo. Como esto no se llev a cabo, se desconoci el trmite. - En cuanto al actitud de los asesores de la Ministra de Defensa, advierte la vista fiscal que la diferencia entre el nmero de votantes en una y otra proposicin no supone el desconocimiento del artculo 126 del Reglamento del Congreso, que impone al congresista permanecer en el recinto una vez iniciado el acto de votacin. Por lo tanto, entre cada acto de votacin, los congresistas podan retirarse del recinto.

d. Sobre la aprobacin de proposiciones sustitutivas durante el sexto debate, el seor Procurador dice que, aunque ciertamente estn prohibidas las proposiciones sustitutivas de las sustitutivas, en el presente evento la proposicin aprobada por la plenaria del artculo 3 del proyecto no es una proposicin sustitutiva de sustitutiva, por cuanto como consta en el acta 078 publicada en la Gaceta N 633 de 2003, una vez negada la proposicin presentada por el Representante Zamir Silva, se puso en consideracin de la plenaria la de los ponentes, cuyo contenido fue precisado por la Representante Gina Parody, quien al hacer uso de la palabra antes de proceder a iniciar la votacin aclar que acogiendo la propuesta del representante Telsforo Pedraza en su proposicin se suprime el inciso final relativo a la informacin de las detenciones por los medios de comunicacin. Hubo en consecuencia una supresin parcial de la propuesta sustitutiva que se iba a colocar a disposicin de la plenaria como resultado del debate efectuado, mas no puede decirse que los ponentes plantearon otra proposicin sustitutiva en caso de que la inicial no fuese acogida, es decir, en reemplazo a otra proposicin sustitutiva puesta a consideracin de la plenaria. Con lo anterior, prosigue la vista fiscal se desvirta tambin otro de los cargo, que es el referente a la omisin del deber de dar lectura a previa a la proposicin que se va a votar pues el secretario dio lectura al artculo de la proposicin sustitutiva de los ponentes, y luego, ante la acotacin de la Representante Gina Parody, previamente a su votacin precis que La propuesta Seor Presidente que va a ser votada es la de los ponentes que est en el pliego de modificaciones tal como se los ley la Secretara sin el ltimo inciso. De esta manera, dice el concepto, los miembros de la plenaria tuvieron pleno conocimiento de la proposicin sometida a votacin. Adicionalmente, tampoco les asiste razn a los demandantes, dice el concepto fiscal, cuando afirman que los ponentes presentaron respecto del artculo5 una proposicin sustitutiva de otra sustitutiva, pues, segn se desprende del Acta 078, previamente a la votacin y al la lectura del artculo, la Representante Gina Parody inform el acuerdo al que haba llegado en la subcomisin de conciliacin; luego present el contenido del artculo propuesto. e. En relacin con el cargo formulado en torno a la vulneracin del artculo 375 superior, conforme al cual durante el segundo perodo ordinario del trmite de un acto legislativo slo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero, el Ministerio Pblico estima que les asiste razn a los demandantes. Aunque durante el curso de la segunda vuelta caben iniciativas distintas a las acogidas en la primera, estas siempre deben guardar relacin de conexidad con los temas que fueron debatidos en ella, es decir deben ser de su esencia. Examinado el trmite surtido por el acto legislativo, la vista fiscal observa en torno a este punto que, en desarrollo de la segunda vuelta, se incorpor una propuesta nueva relativa a que las funciones especiales all contempladas se cumpliran, mientras se expida la respectiva ley, conforme al reglamento transitorio que expida el Gobierno Nacional, quien adems est obligado a

presentar el proyecto de ley estatutaria en un trmino perentorio De lo anterior concluye que efectivamente se transgredi el artculo 375 inciso final. La vulneracin radica en que en la segunda vuelta se incorpor al proyecto un tema nuevo y distinto a los que vena examinndose durante la primera vuelta, relativo al otorgamiento de las mencionadas facultades legislativas al Gobierno. Como este asunto no es de la esencia de la materia que vena debatindose, pues no se trata de algo indispensable o inseparable del asunto, el inciso 4 del artculo 5 del acto legislativo, norma que recogi la referida propuesta, est afectado de inconstitucionalidad. f. En torno de la acusacin que formulan los demandantes, relativa al breve lapso durante el cual se concedi el uso de la palabra a los parlamentarios en curso del octavo debate, el Ministerio Pblico afirma que la reduccin de los espacios de intervencin de los congresistas no constituye un vicio de procedimiento que lleve a la inexequibilidad del ordenamiento acusado, pues conforme a los artculos 97 y 102, citados en la demanda, la ley ha fijado un lapso mximo de intervencin, mas no un lapso mnimo, y ello con el fin de racionalizar el uso el tiempo... por manera que no puede afirmarse que un lapso de intervencin mxima de cinco minutos sea una acto que vaya contra el Reglamento del Congreso. g. En cuanto a la acusacin formulada por el ciudadano Wilson Borja, conforme a la cual la sesin efectuada el 10 de diciembre de 2003 se realiz sin que mediara citacin previa, y que por cuanto la sesin efectuada el da anterior culmin a las 4:00 a.m (sic) se realizaron dos sesiones en el mismo da, el Procurador afirma que de acuerdo a la informacin incorporada al Acta 21 del 9 de diciembre de 2003, la sesin del da 9 se realiz hasta la media noche y fue justamente en el momento del cierre cuando se cit para la sesin plenaria efectuada al da siguiente. Por lo anterior, dice, la acusacin no est llamada a prosperar. VI. PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE En la sesin realizada el 30 de julio de 2004, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvi tener como pruebas dentro del presente proceso las siguientes: 1. Las grabaciones magnetofnicas de la audiencia pblica celebrada en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes el da 23 de septiembre de 2003 -tres (3) casetes- acompaadas como prueba en el expediente D-5121. 2. Las grabaciones magnetofnicas de la Sesin Plenaria de la Cmara de Representantes celebrada el 9 de diciembre de 2003 -cuatro (4) casetes-, acompaadas como prueba en el expediente D-5121. 3. Grabaciones de video, formato VHS, del debate celebrado en la Cmara de Representantes, que fue emitido el 5 de noviembre de 2003 -dos casetesacompaadas como prueba en los expedientes D-5121 y D-5122.

Aparte de ello, la Corte orden correr traslado de las pruebas antes mencionadas a la ciudadana en general, al entonces Presidente de la Cmara de Representantes, al Vicepresidente de la Cmara de Representantes y al Honorable Representante Joaqun Jos Vives en relacin con las demandas de la referencia. Dentro de este trmino, , presentaron escritos los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Daz, Carlos Rodrguez Daz y Kenny Campo, junto con otras personas que coadyuvan el escrito. La Corte precisa que los casetes de audio y video a que se ha hecho alusin, fueron ordenados como pruebas en el auto admisorio de las demandas instauradas. No obstante, luego de allegados tales materiales al expediente, no se haba ordenado que los mismos fuesen tenidos como pruebas ni se haba ordenado su traslado a la ciudadana. Por este motivo, la Corte, en auto posterior, dispuso que tales elementos fuesen tenidos efectivamente como pruebas pues todos ellos, especialmente la grabacin de video ya mencionada, resultaban muy importantes para efectos de la decisin a tomar por la Corte. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Competencia de la Corte Constitucional 1- La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2003, de conformidad con las facultades conferidas por los artculos 241-1 y 379 de la Constitucin Poltica. Caducidad de la accin pblica de inconstitucionalidad 2- El artculo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitucin slo podrn demandados ante esta Corporacin dentro del ao siguiente a su promulgacin. Las demandas de la referencia fueron promovidas el da 4 de marzo de 2004, es decir, dentro del trmino previsto en la norma citada, habida cuenta que el Acto Legislativo No. 02 de 2003 fue promulgado el 18 de diciembre de 2003, por lo que procede su examen. Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el control de constitucionalidad de los actos legislativos. 3- La Constitucin consagra expresamente el poder de reforma constitucional del Congreso, sujeta el ejercicio de ese poder a lmites y configura una instancia de control para la verificacin del respeto de esos lmites. En cuanto al poder de reforma constitucional del Congreso, la Carta de 1991, en el Ttulo V, al determinar la estructura del estado, dispone en el artculo 114, que corresponde al Congreso de la Repblica reformar la Constitucin, hacer las leyes y ejercer control poltico sobre el gobierno y la administracin. Posteriormente, en el Ttulo XIII, al regular la reforma de la Constitucin, establece en el artculo 374 que la Carta podr ser reformada

por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo. Finalmente el artculo 375 superior regula el procedimiento de aprobacin del acto legislativo y establece que podrn presentarlo el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o los diputados y los ciudadanos en un nmero equivalente, al cinco por ciento del censo electoral vigente. Igualmente seala que el proyecto deber ser tramitado en dos perodos ordinarios y consecutivos, en el primero de los cuales deber ser aprobado por la mayora de los asistentes, deber entonces ser publicado por el gobierno y en el segundo perodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de los miembros de cada cmara. Adems precisa que en este segundo perodo solo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero. De otro lado, el artculo 241 le confa a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin en los estrictos y precisos trminos de ese artculo. Al efecto, le atribuye en el numeral 1 la funcin de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin. Y por su parte, el artculo 379 establece que los actos legislativos solo podrn ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en este ttulo. 4- De lo expuesto en precedencia parecera inferirse que los nicos lmites a que debe atenerse el Congreso de la Repblica en ejercicio del poder de reforma de la Constitucin, por medio de acto legislativo, son estrictamente procedimentales, a saber el respeto las reglas sobre la iniciativa de reforma y sobre el trmite que debe surtirse en las cmaras. De acuerdo con ello, el control constitucional que se ejerce sobre los actos legislativos sera un control circunscrito al examen de los eventuales vicios en que se pudo haber incurrido en la iniciativa y en el trmite. No obstante, de la integridad de la Carta Poltica y, en particular, de la radicacin del poder constituyente en el Pueblo soberano y del carcter constituido de los poderes por l configurados, se infiere que la facultad de reformar la Constitucin no es absoluta sino que tiene lmites competenciales, dado que con base en el poder de reforma la Carta no puede ser sustituida por otra. En tal virtud, el control constitucional de los mecanismos de reforma de la Constitucin se extiende al examen de los vicios de competencia en que el constituyente derivado pudo haber incurrido. 5- Estos lmites del poder de reforma impuestos por la Carta y la consecuente legitimidad de esta Corte para verificar su respeto, fueron abordados con detenimiento en la Sentencia C-551de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, mediante la cual se cumpli la revisin de constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo constitucional. En ese fallo, la Corte expuso la siguiente doctrina, que es reiterada en la presente oportunidad: - El poder constituyente est radicado en el Pueblo y es ste el que tiene y conserva la potestad de darse una Constitucin. El poder del Pueblo es ejercicio pleno de poder poltico y no est sujeto a lmites jurdicos. - El poder de reforma o poder constituyente derivado se refiere a la capacidad

que tienen ciertos rganos del estado, en ocasiones con la consulta de la ciudadana, de modificar la Constitucin pero dentro de los cauces determinados por la Constitucin misma. Por tratarse de un poder constituido, el poder de reforma tiene lmites y est sujeto a controles. - Los lmites formales y procedimientales estn constituidos por las reglas y los procedimientos a los cuales estn sometidos los mecanismos de reforma constitucional previstos en la Carta. Pero aparte de esos lmites obvios, y sin desconocer que cualquier artculo de la Constitucin puede ser reformado, existen otros lmites que impiden que, so pretexto de reformar la Constitucin, sta sea sustituida por otra totalmente diferente pues ello desnaturaliza el poder de reforma y excede la competencia del titular de ese poder. - La Constitucin Poltica de 1991, si bien no establece clusulas ptreas, ni principios intangibles, tampoco autoriza expresamente su sustitucin integral. Lo nico que autoriza es que se reforme la Carta vigente, pero no establece que sta pueda ser sustituida por otra Constitucin. Por ello, la Constitucin debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. - Por lo tanto, en el constitucionalismo colombiano, el poder de reforma tiene lmites competenciales pues no puede sustituir la Constitucin de 1991. Se trata de un lmite expresamente establecido por el constituyente originario en el artculo 374 de la Constitucin adoptada en 1991 por la Asamblea Constituyente como comisionada del Pueblo soberano. - El poder constituido no puede arrogarse funciones propias del poder constituyente y por ello no puede llevar a cabo una sustitucin de la Constitucin pues con ello se estara erigiendo en poder constituyente originario y estara minando las bases de su propia competencia. - Para saber si el poder de reforma incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, pero no para revisar el contenido mismo de las reformas comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, pues esto equivaldra a un control material, sino para determinar si hubo o no una sustitucin total o parcial de la Constitucin de 19911. 6- Podra objetarse que la Corte carece de la facultad de verificar si un acto legislativo excedi o no las competencias del poder de reforma, por cuanto la Constitucin distingue entre vicios de carcter material y vicios relacionados con el procedimiento en la formacin del acto reformatorio, y limita el control judicial de dichos actos slo al segundo grupo (CP arts 241 ord 1 y 379). Sin embargo, es claro que la competencia del rgano a quien la misma Carta le ha conferido el poder de reforma constitucional es un aspecto bsico para el entendimiento tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de
1 La doctrina sobre los lmites competenciales del poder de reforma en el constitucionalismo colombiano ha sido reiterada por las sentencias C-1200 de 2003 y C-572 de 2004.

naturaleza material, razn por la cual este factor, la competencia, no puede escindirse del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos. Esto es entendible si se tiene en cuenta que un acto legislativo resultara inconstitucional, ya sea porque se contravinieron las normas que regulan su trmite en el Congreso, o ya sea porque el rgano que expidi el acto careca de competencia para ello, lo cual viciara de forma absoluta el procedimiento. As las cosas, puede concluirse, como lo hace la jurisprudencia y la doctrina, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, por lo cual, si la Constitucin atribuye a la Corte el control de los actos reformatorios por vicios de procedimiento (CP arts 241 y 379), debe entenderse que le atribuye tambin el control de los presupuestos del procedimiento, por lo que esta Corporacin tiene la facultad de verificar si el rgano que expidi la reforma tena o no competencia para hacerlo2. Esto muestra entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los objetos de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitucin, entre ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar consecuencias paradjicas y contrarias al deber esencial de la Corte Constitucional de guardar la supremaca e integridad de la Carta. En efecto, no podra admitirse que esta Corporacin avalara la constitucionalidad de un acto reformatorio que hubiera sido tramitado de manera impecable, pero por parte de un rgano que careca de competencia para hacerlo, es decir, que no estuviera contemplado expresamente dentro de los titulares del poder de reforma que de manera taxativa seala el Ttulo XIII de la Constitucin y dentro de los lmites competenciales que fija la Constitucin. Delimitacin del problema jurdico sujeto a anlisis 7- De conformidad con este entendimiento de la competencia de la Corte para el control judicial de los actos reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos, los demandantes estimaron que el Acto Legislativo No. 02 de 2003 adoleca tanto de vicios de procedimiento como de vicios relacionados con la competencia del Congreso para reformar la Constitucin. Segn su parecer, las cmaras no slo incurrieron en graves irregularidades de trmite sino que adems desbordaron su competencia como poder de reforma, ya que las modificaciones introducidas por el acto demandado habran equivalido a una sustitucin de la Carta de 1991, debido a la alteracin de ciertos elementos esenciales de la misma, y en especial a la vulneracin de normas del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, que prevalecen en el ordenamiento jurdico interno (CP art. 93). 8- Las reglas jurisprudenciales reiteradas en los fundamentos anteriores de esta sentencia permiten concluir que la determinacin del alcance de la competencia del rgano que reforma la Constitucin es en principio un fundamento necesario y previo para el estudio de la legitimidad del
2 Sobre la competencia como presupuesto del procedimiento ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1993 y C-551 de 2003, Fundamento 22. Ver, a nivel doctrinal, Paloma Biglino Campos.. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991. Augusto Cerri. Sindacanilita da parte della Corte Costituzionale dei presupposti della legge e degli atti aventi forza di legge en Revista Trimestrale di Diritto Pubblico, Milano, 1965, Ao XV. Igualmente ver Gustavo Zagrebelsky. La giustizia Costituzionale. Turn, Il Mulino, 1977, pp captulo 5, pp 124 y ss.

procedimiento reformatorio, por cuanto, como ya se explic, la competencia es un presupuesto del procedimiento. En tal contexto, es razonable suponer que si la demanda contra un acto legislativo ha planteado acusaciones por competencia y por trmite como sucede en el presente caso-, entonces la Corte debera iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del rgano de reforma, pues slo resuelto este aspecto, podra adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento. Bajo estos presupuestos, podra entenderse que la Corte deba entrar a resolver en la presente oportunidad todos los cargos por un eventual desbordamiento de competencia del Congreso al expedir el Acto Legislativo No 02 de 2003, antes de entrar en el anlisis de las impugnaciones por razones de trmite. 9- A pesar de que la anterior consideracin es, desde un punto de vista estrictamente lgico y metodolgico, razonable, la Corte recuerda que la labor de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no consiste en discutir problemas tericos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento. Por ello, en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien nicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisin del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polmicos en torno a los cuales sea difcil alcanzar un acuerdo. Ahora bien, en el presente caso, la Corte comenz por una discusin de los eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue posible llegar a un acuerdo que permitiera, dentro de un trmino razonable, tomar una decisin al respecto. La Corte examin entonces los fundamentos de cada una de las acusaciones por vicios de trmite descritas en el acpite de antecedentes de esta sentencia y consider que deba entrar en el anlisis detallado de uno de estos cargos, a saber el relacionado con la presunta irregularidad presentada al aprobar el informe de ponencia previo a la votacin del articulado del proyecto de acto legislativo en el sexto debate de la segunda vuelta. La Corte consider que ese cargo poda prosperar, lo cual podra conducir a la declaratoria de inexequibilidad de dicho acto legislativo y hara innecesario el estudio sistemtico y detallado de las otras acusaciones. 10- Esta opcin metodolgica de entrar a analizar y decidir directamente los cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar, aun cuando pueda parecer ms lgico estudiar otra acusacin previamente, no es una invencin de esta sentencia ni de esta Corte. As, en muchsimos eventos, esta Corte ha declarado la inexequibilidad de una disposicin con base en un determinado cargo de procedimiento, lo cual la ha llevado a no estudiar las otras acusaciones contenidas en la demanda3. Esta metodologa ha sido tambin
3 Entre muchas otras, ver las siguientes providencias: la Sentencia C-573 de 2004, MP Rodrigo Uprimny Yepes, que declar inexequible el inciso 12 del numeral 2 artculo 8 de la Ley 812 de 2003, por violar la regla de unidad de materia; la Corte se abstuvo entonces de estudiar los otros cargos de la demanda, pues la norma sera en todo caso retirada del ordenamiento. Ver igualmente la sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime Crdoba Trivio, que declar la inexequibilidad del artculo 22 de la Ley 797/03, que dispona un descuento del 50% en el cobro de copagos y cuotas moderadores de los pensionados que devengaran mesadas de hasta tres salarios mnimos. La demanda presentaba, esencialmente, cargos por violacin del principio de consecutividad y del principio a la igualdad. La Corte slo estudi la primera censura y con base en ella declar la inexequibilidad del precepto. La sentencia C-147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, que declar la inexequibilidad de algunos apartados de la Ley 788 de 2002, referentes a los impuestos aplicables a los juegos de suerte y azar, con base en la comprobacin de irregularidades en el trmite legislativo, consistentes

utilizada por otros tribunales constitucionales de otros pases4. Este enfoque se justifica, en esos casos, en el principio de eficiencia procesal (CP art. 228), pues la labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y con informacin y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones tericas difciles, cuando stas no sean estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto especfico debatido, y especialmente cuando no parezca posible lograr, en un plazo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en torno a esas consideraciones5. Y eso sucedi en el presente caso en relacin con los vicios de competencia, por lo que la Corte entr en el estudio sistemtico del cargo de trmite que tena mayores posibilidades de prosperar, en el entendido de que si dicha acusacin conduca a la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba improcedente, por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos, por cuanto, en todo caso, la norma demandada sera retirada del ordenamiento. 11- La anterior opcin metodolgica, que como ya se explic, ha sido utilizada en otras sentencias, no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposicin acusada sera de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales6. Ese estudio de los otros cargos se justifica en esos eventos por la funcin de guarda de la integridad y supremaca de la Carta (CP art. 241). En efecto, si la Corte encuentra que claramente la disposicin acusada vulnera la Carta por su contenido material, entonces es razonable que as lo seale, precisamente para prevenir que en un futuro ese mismo contenido sea adoptado por el
en la violacin de los principios de consecutividad e identidad. En consecuencia, la Corte no analiz los cargos por vicios de fondo, relativos a la afectacin de los principios de seguridad jurdica y buena fe respecto al pago del tributo. Igualmente la sentencia C-087 de 2001 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, que declar la inexequibilidad de algunas disposiciones de un proyecto de ley, que modificaba la Ley 142/94, en lo relativo al uso de Gas Licuado de Petrleo en automotores, proyecto que haba sido objetado por el Gobierno. La objecin prosper por violacin del principio de unidad materia, por lo que la Corte no analiz los dems cargos que haban sido planteados por el Ejecutivo. Igualmente la sentencia C-08 de 1995, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, que realiz la revisin de un proyecto de ley estatutaria sobre hbeas data. Esta revisin recae no slo sobre la formacin de la ley sino tambin sobre su contenido. Adems, varios intervinientes cuestionaron el contenido material de la ley. Sin embargo, la Corte encontr un vicio de procedimiento, declar la inexequibilidad del proyecto y se abstuvo de examinar la constitucionalidad de su contenido. 4 Ver por ejemplo la sentencia del Consejo Constitucional en Francia 110 del 24 de diciembre de 1979, en donde ese tribunal declar la inconstitucionalidad del proyecto de presupuesto. En ese caso, una de las demandas, presentada por los diputados socialistas, contena cargos por vicios de procedimiento y vicios de fondo. El Consejo Constitucional se limit al examen de uno de los cargos de procedimiento, pues ste result suficiente para declarar la inconstitucionalidad del proyecto, y se abstuvo de examinar las otras acusaciones. Ver al respecto Louis Favoreu, Loic Philip. Les grandes dcisions du conseil constitutionnel. (6 Ed) Paris, Sirey, 1991, pp 416 y ss. 5 Para una defensa del minimalismo como metodologa de decisin judicial, ver la tesis de Cass Susntein sobre los argumentos tericamente incompletos en Cass Sunstein. (1996) Legal Reasoning and Political Conflict. New York, Oxford University Press. Captulo 2, pp 35 a 61. Ver igualmente su texto. One case at a time. Judicial minimalism on the Supreme Court. Harvard University Press, 1999. 6 Un ejemplo reciente fue la sentencia C-754 de 2004, MP Alvaro Tafur Galvis, en donde la Corte constat que el Congreso haba incurrido en vicios de procedimiento en la aprobacin de la norma acusada que inevitablemente conducan a su inexequibilidad. Sin embargo, la Corte entr a estudiar las acusaciones de fondo contra esa disposicin y concluy que sta vulneraba materialmente la Carta.

Legislador. Sin embargo, ese examen se justifica si existe dentro de la Corte una claridad suficiente que permita constatar tambin la inconstitucionalidad material de la disposicin. Por el contrario, si el tema material o competencial es de tal complejidad, que no parece probable que la Corte llegue, en un tiempo prudente, a una conclusin firme al respecto, entonces resulta razonable que el juez constitucional se abstenga de tomar determinaciones al respecto y entre a examinar el vicio procedimental que tiene mayor posibilidad de prosperar. Eso sucedi en el presente caso. 12- Conforme con lo expuesto, el primer problema jurdico que asumir la Corte ser el estudio del cargo de inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2003 relativo a las irregularidades en la aprobacin del informe de ponencia previo a la aprobacin del articulado en el sexto debate en la Cmara de Representantes. Con el fin de resolver esta controversia, la Corte comenzar por recordar el precedente jurisprudencial sobre el parmetro normativo del control de constitucionalidad de los actos legislativos. Esta revisin de la doctrina constitucional en la materia resulta necesaria, pues podra considerarse que esta acusacin relativa a las irregularidades en la aprobacin del informe de ponencia est llamada a fracasar, por cuanto el Ttulo XIII de la Constitucin no establece explcitamente que el trmite de los actos legislativos incluya la presentacin y aprobacin de un informe de ponencia, por lo que habra que concluir que jams podra declararse la inconstitucionalidad de un acto legislativo por un vicio relacionado con la votacin de dicho informe, ya que, conforme al artculo 379 superior, los actos legislativos slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en ese ttulo XIII. Entra pues la Corte a recordar su jurisprudencia en torno a este punto. Parmetros normativos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos 13- Decisiones anteriores de esta Corporacin conforman un precedente consolidado y unnime, segn el cual el parmetro normativo propio del control de los actos reformatorios de la Constitucin no puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas del ttulo XIII, por la sencilla razn de que esas normas constitucionales remiten a otros textos jurdicos.7 En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta tambin ciertas normas constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), en tanto estas disposiciones establecen requisitos bsicos y esenciales para la debida formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. 14- Esta conclusin es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el anlisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Ttulo XIII para verificar la regularidad de la aprobacin de los actos legislativos. En efecto, del tenor literal del artculo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo,
7 Sobre este parmetro normativo del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin , pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, C-387 de 1997, M.P. Fabio Morn Daz, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Daz , C-487 de 2002, M.P. lvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

que el trmite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro por cada vuelta, pues una regla de semejantes caractersticas slo podra derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artculos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del ttulo XIII. Consecuencias similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no estn expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado ttulo XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del parmetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la publicacin del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisin correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboracin de informe de ponencia destinado al pleno de cada cmara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las vueltas (CP art. 160), los trminos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la aprobacin en una cmara legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones. Con base en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artculo 379 superior, segn el cual los actos legislativos slo pueden ser declarados inexequibles por violacin de los requisitos establecidos en el ttulo XIII de la Carta, no puede ser interpretado de manera exegtica y estricta, pues dicha hermenutica desvirtuara todo el sistema de control de las reformas constitucionales previsto por la Carta. Esto ya haba sido establecido con claridad por esta Corte, cuando seal al respecto: Seala el artculo 379 del estatuto Fundamental que los actos legislativos slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el ttulo referente a la reforma de la Constitucin. Sin embargo, el adverbio solo no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trmite complejo que se cumple con ocasin de los proyectos conducentes a la modificacin de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situacin que adquiere una especial relevancia tratndose del reglamento del Congreso, pues pese a su carcter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneracin de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgnica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)8. 15- La anterior doctrina, segn la cual, las normas del Reglamento del Congreso son tambin, en ciertos aspectos, parmetros de constitucionalidad para verificar la regularidad del trmite de un acto legislativo, es
8 Sentencia C-387 de 1997, MP Fabio Morn Daz, Fundamento 2.

jurisprudencia reiterada y unnime de esta Corte9. As, entre otras, la sentencia C-614 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 2, explic que conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporacin, cuando la Constitucin Poltica sea reformada por el Congreso, el trmite correspondiente no slo debe sujetarse a lo previsto en el artculo 375 superior, sino que, adems, debe ceirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5 de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la va del Acto Legislativo. Esto significa que para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, adems del Ttulo XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que sealen requisitos necesarios para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. 16- De otro lado, esta Corte ya respondi en la sentencia C-551 de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett, a la posible objecin de que esa interpretacin podra restar toda eficacia al mandato del artculo 379 de la Carta, segn el cual los actos legislativos slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el ttulo XIII. En esa sentencia, la Corte concluy que es factible armonizar ese mandato del artculo 379 con la evidencia de que es imposible ejercer el control constitucional de los actos reformatorios de la Constitucin, sin tomar en consideracin otras disposiciones de la Carta y del Reglamento del Congreso distintas a aquellas que hacen parte del referido Ttulo XIII. La Corte precis que esa armonizacin es posible si se distingue, con base en el principio de instrumentalidad de las formas, entre las irregularidades que podan surgir del desconocimiento de una norma del Reglamento del Congreso y los vicios de inconstitucionalidad de un acto legislativo. Dijo entonces la Corte: Con base en esa distincin, es razonable concluir que el mandato del artculo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitucin, nicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formacin, entendiendo por ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artculo 379, segn el cual esos actos slo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el ttulo XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP10, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobacin de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Ttulo XIII.
9 Ver, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-551 de 2003 y C-1200 de 2003. 10 La expresin LEMP hace referencia en esa sentencia a la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participacin.

As, se mantiene la diferencia que esta Corte ha hecho entre referentes normativos, disposiciones pertinentes y vicios procedimentales de inconstitucionalidad. Como sucede en cualquier proceso constitucional, toda la Constitucin y las normas orgnicas y estatutarias que la desarrollan, deben ser analizadas en su conjunto para determinar el alcance de un principio o una regla constitucional. Este, en virtud del principio de interpretacin integral y sistemtica de la Carta. Sin embargo, no todas las normas que conforman el marco amplio de referencia para el ejercicio del control constitucional, son pertinentes y aplicables a una determinada cuestin, caso o problema jurdico. As, los artculos relativos a la mocin de censura, no son pertinentes ni aplicables al procedimiento de formacin de la ley convocante de un referendo. Adems, no cualquier irregularidad tiene la entidad suficiente para constituir un vicio que autorice a la Corte para declarar la inconstitucionalidad total o parcial de dicha ley. Expresamente el artculo 379 estipula que la convocatoria a referendo y los dems actos en l mencionados, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este Ttulo. El Congreso debe entonces, en lo pertinente, aplicar el reglamento al aprobar una ley de referendo, o cualquier otra ley, pero dicho reglamento no puede ser interpretado aislada y exegticamente sino de conformidad con los principios y valores constitucionales que desarrollan. Por consiguiente, no cualquier irregularidad o cualquier infraccin de una norma del reglamento del Congreso o de la LEMP referidas al trmite del referendo implican la inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la formacin de esa ley, como paso necesario para la adopcin por el pueblo de una reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378). Por consiguiente, nicamente las violaciones del Ttulo XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el Ttulo XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artculo 379).11 17- El anlisis precedente muestra que el parmetro normativo aplicable al control de los actos legislativos est formado por las normas de la Constitucin y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto bsico y necesario para la adecuada formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, (ii) estn estrechamente relacionadas con la materializacin de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrtico, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formacin del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados
11 Sentencia C-551 de 2001. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamentos 10 y 11.

en el Titulo XIII12. 18- Los anteriores criterios son suficientes para concluir que, a pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona especficamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentacin o aprobacin de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formacin de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no slo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevn que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5 de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino adems por cuanto, como se explicar ulteriormente en esta sentencia, la aprobacin de dicho informe representa un paso necesario en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. 19- Conforme a lo anterior, el cargo de las demandas sobre la existencia de un posible vicio de procedimiento en la votacin del informe de ponencia en el sexto debate durante la segunda vuelta es constitucionalmente relevante, por lo cual entra la Corte a examinarlo. El cargo por el presunto vicio de procedimiento consistente en la votacin del informe de ponencia durante el sexto debate en la Cmara de Representantes 20- Los demandantes en ambos expedientes consideran que el Congreso incurri en un vicio de procedimiento en la votacin del informe de ponencia en la plenaria de la Cmara de Representantes. Segn su parecer, al ser votado ese informe, en la sesin del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayora absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviacin de poder, levant la sesin, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votacin que haba ocurrido, por cuanto dicha votacin implicaba el hundimiento del proyecto. Segn su criterio, ese hecho vulnera numerosas normas del Reglamento del Congreso, y en particular el artculo 132, que establece que iniciada una votacin, sta no puede interrumpirse. Dichas irregularidades y vulneraciones del Reglamento del Congreso configuran, segn los demandantes, un vicio de procedimiento, pues afectaron la formacin de la voluntad de las cmaras, por lo cual el Acto Legislativo debe ser declarado inexequible. El Procurador comparte los criterios de los actores, pues considera que efectivamente hubo una violacin del artculo 132 del Reglamento del Congreso, ya que la mesa directiva interrumpi una votacin en curso. Segn su parecer, en este caso no poda invocarse el artculo 77 del mismo Reglamento, que faculta al Presidente a levantar la sesin, por desorden, por cuanto no slo prima la norma expresa, que prohbe interrumpir el proceso de votacin, sino que, adems, la alteracin del orden consista nicamente en que los parlamentarios no se sentaban en sus curules. Para la Vista Fiscal, ese vicio no fue convalidado con la votacin del da siguiente, pues no puede avalarse el uso irregular de unas normas de procedimiento para desconocer la voluntad de las cmaras.
12 bdem, Fundamento 10.

Uno de los intervinientes, por el contrario, se opone a la demanda, pues considera que no existi ninguna irregularidad en esa sesin, ya que realmente no hubo votacin, por cuanto sta no fue nunca cerrada debido al levantamiento de la sesin. Adems, segn su parecer, dicho levantamiento fue legtimo pues, frente a una situacin de desorden, el Presidente de la Cmara utiliz la facultad que le confieren los artculos 43 y 44 del Reglamento del Congreso de tomar las decisiones necesarias para mantener el orden interno en las cmaras. 21- Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea este cargo es el siguiente: realmente existi o no un vicio de procedimiento en la sesin del 5 de noviembre de 2003 en la votacin del informe de ponencia en la Plenaria de la Cmara de Representantes en Segunda Vuelta, en especial por el levantamiento de la sesin ordenado por el Presidente de esa Corporacin y la falta de cierre y certificacin de la votacin que aparentemente habra ocurrido? Como se puede ver, la respuesta a ese interrogante remite no slo a una discusin jurdica sino tambin a problemas de valoracin fctica, puesto que existen controversias sobre qu fue realmente lo que ocurri en dicha sesin. Por ello la Corte comenzar por realizar un recuento detallado sobre los aspectos fcticos del trmite de la norma acusada que, en criterio de los demandantes, sustentan la configuracin del vicio de procedimiento (Ver infra fundamentos 22 a 37), para despus efectuar la valoracin probatoria de ese recuento (Ver infra fundamentos 38 a 62). Precisada la situacin fctica, la Corte proceder entonces al anlisis jurdico de tales hechos (Ver infra fundamentos 63 y ss), con el objeto de determinar si dicho cargo est o no llamado a prosperar. Recuento fctico del trmite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento 22- Con el objeto de determinar la prosperidad del cargo estudiado, la Corte considera fundamental realizar un recorrido detenido por la actuacin cumplida en el Congreso de la Repblica con ocasin del sexto debate de la segunda vuelta del Acto Legislativo 02 de 2003 pues, a juicio de los demandantes, en l se incurri en el vicio analizado en este pronunciamiento. La Corte no slo analizar lo sucedido en la plenaria del 5 de noviembre de 2003, sino que tendr adems en cuenta ciertos hechos antecedentes en especial las plenarias del 29 de octubre y 4 de noviembre- y posteriores la plenaria del 6 de noviembre- que permiten contextualizar mejor lo ocurrido en esa sesin del 5 de noviembre. 23- En la sesin del da martes 28 de octubre de 2004 de la Plenaria de la Cmara de Representantes se seal el da mircoles 29 de ese mes como fecha para debatir y votar, en sexto debate, segunda vuelta, el proyecto del acto legislativo conocido como Estatuto Antiterrorista. En esta fecha sesion la Plenaria de esa Corporacin, la que fue presidida por la Mesa Directiva integrada por los representantes Alonso Rafael Acosta Osio, Jorge Luis

Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Murillo13. Inicialmente se realiz el registro electrnico y manual de los representantes y luego el Secretario General, a solicitud de la Presidencia, dio lectura al orden del da. ste comprenda el llamado a lista y verificacin del qurum y la consideracin de los negocios sustanciados por la Presidencia, los informes de las Comisiones Accidentales, los proyectos para segundo debate y finalmente de lo que fuera propuesto por los representantes. En el penltimo punto se haban relacionado ocho asuntos para ser considerados por la Cmara y el correspondiente al Proyecto de Acto Legislativo Nmero 223 de 2003 Cmara, 015 de 2003 Senado, se encontraba en primer lugar. 24- Luego de que el Secretario General certificara que se haba integrado el qurum decisorio, se someti a votacin la aprobacin del orden del da y a partir de ese momento varios representantes solicitaron que se considerara la posibilidad de aplazar el debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues los das sbado 25 y domingo 26 de octubre se haban realizado las jornadas electorales correspondientes al referendo y a la eleccin de autoridades locales y el da martes 28 haba sido archivado, en el Senado de la Repblica, el proyecto de acto legislativo sobre reeleccin presidencial. Estas circunstancias, segn dichos representantes, aconsejaban el aplazamiento del debate. Otros representantes, en cambio, solicitaron que se aprobara el orden del da tal como estaba concebido, es decir, que se debatiera y votara en el curso de esa sesin el acto legislativo. En el curso de las intervenciones se tocaron otros temas como el trmite de una mocin de censura al entonces ministro Fernando Londoo Hoyos, la actitud asumida por el Presidente de la Repblica ante el representante Germn Varn Cotrino en un desayuno de trabajo realizado ese da en el Palacio de Nario y el allanamiento de la vivienda de la Representante Mara Isabel Urrutia. Transcurridas tres horas de deliberaciones, el representante Pedro Arenas Garca solicit que se declarara la suficiente ilustracin, lo que fue aceptado por la Mesa Directiva. Por este motivo, el Presidente puso en consideracin de la Plenaria la exclusin del orden del da de dos proyectos de ley y del proyecto de acto legislativo correspondiente al Estatuto Antiterrorista, lo que fue aprobado por la Plenaria. No obstante, varios representantes, entre ellos el propio Pedro Arenas Garca, pusieron de presente que lo que se haba aprobado era la inclusin y no la exclusin del orden del da de los citados proyectos, contrariamente a como lo haba entendido la Mesa Directiva. Ante tal situacin, el Presidente puso a consideracin de la Cmara la reapertura de la discusin y sta fue reabierta. Acto seguido, el representante Luis Fernando Duque Garca intervino para denunciar la actitud anarquista que est sucediendo aqu en la Cmara de Representantes, alentada por la asesora de la seora ministra, de desintegrar el qurum, de decirles a los Conservadores que se retiren14. Luego, la Presidencia someti nuevamente a consideracin la exclusin del orden del da de los proyectos ya indicados, proposicin que fue radicada en
13 Para el desarrollo de esta sesin, ver Gaceta del Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, pp 1 a 28. 14 Gaceta del Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, p 21.

ese momento. La votacin para la aprobacin del orden del da fue abierta y cerrada pero el Presidente no contabiliz los votos sino que levant la sesin argumentando que la Cmara no ha guardado la compostura necesaria frente a toda la temtica y convoc a la Plenaria para el martes cuatro de noviembre con el mismo orden del da. Esta decisin fue apelada y al momento de la votacin el secretario inform que se haba disuelto el qurum decisorio. La sesin fue entonces levantada y el debate y la votacin del acto legislativo se aplazaron para el martes siguiente. 25. Puede advertirse, entonces, que en la sesin del 29 de octubre de la Plenaria de la Cmara, como lo pusieron de presente varios representantes, no exista suficiente claridad sobre el sentido del debate promovido. Para todos no era claro que lo que se estaba haciendo era modificando la orden del da a fin de excluir el debate y la votacin del proyecto de acto legislativo. La confusin lleg a tal punto que, en tanto que la Mesa Directiva someti a consideracin la exclusin de tres proyectos del orden del da, la Plenaria entendi que lo que se estaba votando era su inclusin. De all la necesidad de reabrir la discusin y de votar nuevamente la exclusin de tales proyectos. No obstante, para tal momento el qurum ya se haba desintegrado y ante ello se levant la sesin. Adems, en esa sesin se denunci expresamente la actitud asumida por una asesora de la Ministra de Defensa en el sentido de invitar a los representantes conservadores a retirarse del recinto con el fin de desintegrar el qurum y se puso de presente que el proyecto deba discutirse, mucho ms si los parlamentarios all reunidos no estaban para hundir per se las cosas, segn lo indic el representante Luis Fernando Duque Garca15. 26. El martes 4 de noviembre de 2003 se realiz una nueva sesin de la Cmara de Representantes16. El Secretario General dio lectura al orden del da, que era el mismo de la sesin anterior, y a continuacin se consideraron las propuestas de excluir del orden del da cuatro proyectos de ley y el proyecto de acto legislativo. La Plenaria aprob la exclusin de los cuatro proyectos de ley y rechaz la exclusin del proyecto de acto legislativo. Luego de considerarse varias proposiciones, la Cmara continu con la discusin del proyecto de acto legislativo. La Secretara General dio lectura a la proposicin con la que terminaba el informe de ponencia presentado por los representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodrguez, Zamir Silva y Armando Benedetti. Luego la Mesa Directiva puso en consideracin la proposicin de archivo del proyecto presentada por el representante Wilson Borja, pero sta fue retirada antes de que fuera considerada por la plenaria. La Mesa Directiva dio un receso de cinco minutos y luego otro de media hora para que se inscribieran los representantes que queran intervenir en la discusin; el Presidente anunci entonces que a cada uno se le concederan 10 minutos, que a los ponentes se les concederan 15 minutos y que terminadas las intervenciones se realizara la votacin. No obstante, luego de algunas mociones de orden, la Mesa Directiva indic que no tiene ningn problema en que hoy se debata el informe de ponencia, y se vote hoy el informe de
15 Ibdem, p 21 16 Para el desarrollo de esta sesin, ver Gaceta del Congreso No 612 del 24 de noviembre de 2003, pp 3 a 28.

ponencia exclusivamente... y dejemos para maana la discusin del articulado17. Luego precis que quienes queran intervenir en la discusin del articulado deban inscribirse en esa fecha y no al da siguiente. 27- A continuacin intervino el Coordinador de ponentes, representante Zamir Silva Amn, quien dijo que participaba de la tesis general contenida en el proyecto, se pronunci en torno a los argumentos esgrimidos por quienes estaban en contra del mismo y expuso que se haba apartado de las modificaciones introducidas en la Comisin Primera de la Cmara por desconocer las competencias ordinarias del Congreso. Luego intervino el ponente representante Armando Benedetti. Posteriormente la Mesa Directiva concedi el uso de la palabra a los representantes Gustavo Petro Urrego, Venus Albeiro Silva, Adriana Gutirrez Jaramillo, Alexander Lpez Maya, Tefila Roa, Mara Isabel Urrutia Ocor y Wilson Alfonso Borja Daz. Cada uno de ellos, de manera detenida, expuso los motivos con base en los cuales estaba a favor o en contra del proyecto. Finalmente la Mesa Directiva concedi el uso de la palabra a la Ministra de Defensa Marta Luca Ramrez. Terminada la intervencin de la Ministra, la Presidencia cerr el debate y cit para el da siguiente a partir de las 10:00 a.m. para entrar a votar el informe de ponencia y luego proceder a discutir y votar el articulado del proyecto. La Mesa Directiva dej constancia del nmero de representantes que se haban inscrito para intervenir en el debate del articulado a realizarse el da siguiente. 28. Es pues claro que en la sesin del 4 de noviembre de 2003 la Cmara inici el estudio del proyecto de acto legislativo. Para ello, tras la exclusin de cuatro proyectos de ley, la Mesa Directiva dio lectura al informe de ponencia, puso en consideracin una solicitud de archivo que luego fue retirada y fij las reglas de juego para el debate y la votacin del informe de ponencia y del articulado correspondiente al proyecto. Luego de ello intervinieron los ponentes, quienes expusieron la tesis general contenida en el proyecto y los motivos por los cuales consideraban que deba ser aprobado por la Plenaria de la Cmara. Posteriormente intervinieron varios de los representantes que se haban inscrito, los que, en su mayora, se mostraron en contra del contenido general del proyecto. El debate del informe de ponencia culmin con la intervencin de la Ministra de Defensa. Luego es claro para la Corte que el informe de ponencia fue ampliamente discutido en esa sesin de la Plenaria de la Cmara de Representantes. De all que los distintos intervinientes en el debate hayan dado cuenta de cul era la postura que tenan en torno al contenido general del proyecto pues, sin llegar a considerar el articulado que lo integraba, expusieron argumentos generales en los que apoyaban su posicin. Desde luego, la aprobacin del informe de ponencia no constituye, en manera alguna, una postura definitiva en torno al articulado que integra el proyecto sometido a consideracin, pero si contribuye a definir el espacio de discusin en el que se han de adoptar luego posiciones en torno a temas particulares. De all que, frente al caso presente,
17 Ibdem p pg.14

la Corte pueda concluir que ese mbito de discusin fue abordado por cada uno de los intervinientes en el debate. 29. La siguiente sesin de la Plenaria de la Cmara de Representantes se realiz el mircoles 5 de noviembre de 2003 a partir de la 1:10 de la tarde 18. El Secretario General dio lectura al orden del da, que comprenda el llamado a lista y la verificacin del qurum y la consideracin de los negocios sustanciados por la Presidencia, de los proyectos para segundo debate y de lo que propusieren los representantes. A continuacin se dio lectura a la proposicin contenida en el informe de ponencia y luego se realiz una intensa discusin acerca del alcance de las expresiones realizadas en ese da por el Ministro del Interior y de Justicia en una reunin con varios parlamentarios del Partido Conservador y de acuerdo con las cuales el Presidente de la Repblica considerara la posibilidad de anticipar elecciones parlamentarias en caso de perder las mayoras en el Congreso. En el debate intervinieron los representantes Telsforo Pedraza, Csar Laureano Negret Mosquera, Plinio Edilberto Olano Becerra, Germn Navas Talero, Carlos Julio Gonzlez Villa, Carlos Arturo Piedrahita Crdenas, Alexander Lpez Maya, Juan de Dios Alfonso Garca, Pedro Nelson Pardo Rodrguez, Gustavo Petro Urrego, Oscar Leonidas Wilches Carreo, Wilson Alfonso Borja Daz, Alonso Acosta Osio, Arcngel Clavijo Valencia, Venus Albeiro Silva Gmez, Carlos Eduardo Enrquez Maya, Henry Quiroga Castro y Alfonso Campo Escobar. 30- Luego de tales intervenciones, y cuando haban transcurrido dos horas de la sesin, hizo uso de la palabra el representante Omar Flrez Vlez, quien solicit que la Cmara se ocupara del orden del da y en particular del proyecto de acto legislativo correspondiente al Estatuto Antiterrorista. La Mesa Directiva interpret tal intervencin como una solicitud para que se declarara la suficiente ilustracin de la Plenaria, interpretacin que fue ratificada por quien haba hecho la proposicin, y al ser puesta a consideracin de la Plenaria, fue aceptada. Por este motivo se avoc el estudio de ese proyecto y, acto seguido, el Secretario General dio lectura al informe con que terminaba la ponencia y pidi al Presidente que se sometiera a consideracin de la Plenaria. El informe terminaba sealando que los ponentes presentaban ponencia favorable y por ello solicitaban a los miembros de la Honorable Cmara de Representantes dar segundo debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo.19 A esa altura de la sesin, el Presidente Alonso Acosta Osio record a los representantes que el debate correspondiente al informe con que terminaba la ponencia haba quedado cerrado el da anterior, 4 de noviembre; que en esa fecha haban acordado iniciar al da siguiente, 5 de noviembre, por la votacin del informe y que despus discutiran artculo por artculo, efecto para el cual se haban registrado las personas que iban a intervenir en el debate de cada artculo. En seguida, para claridad de la Cmara, le pidi al Secretario informar cul es la votacin que se requiere para este tipo de Acto
18 Para el desarrollo de esta sesin, ver Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, pp 3 a 24 19 Ibdem, p 16.

legislativo con el fin de que haya claridad, requerimiento ante el cual el Secretario contest: Segn el reglamento seor Presidente, este proyecto requiere mayora absoluta; por lo tanto, deben votarlo positivamente 84 honorables representantes. En seguida la Mesa Directiva orden la apertura del registro electrnico y la realizacin de la votacin manual de aquellos que no podan votar electrnicamente. La Mesa Directiva precis que si se votaba SI se aprobaba el informe de ponencia y que si se votaba NO se estaba negando el informe de ponencia. 31- Hasta este momento la reconstruccin de la sesin del 5 de noviembre de la Plenaria de la Cmara de Representantes puede hacerse con base en lo registrado en el acta de la Plenaria que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No.617, del martes 25 de noviembre de 2003. No obstante, a partir de tal momento ese documento resulta insuficiente para determinar lo ocurrido pues las referencias a los hechos que sucedieron a continuacin se hacen de una manera fragmentaria, al punto que no permiten conocer lo acaecido. Ahora bien, resulta necesario conocer detalladamente lo ocurrido en esa sesin, en particular a partir del momento en que el secretario lee la proposicin del informe de ponencia, puesto que, conforme a los cargos de la demanda, esos hechos tienen gran relevancia en el presente proceso de control de constitucionalidad. Por ello, y ante la insuficiencia de la Gaceta del Congreso para ese propsito, Corte orden que se incorporara formalmente al proceso la videocinta correspondiente a esa sesin de la Plenaria de la Cmara, la cual haba sido aportada por los demandantes pero era necesario ponerla en conocimiento de la ciudadana y en especial de la mesa directiva de las Cmaras, para que quien tuviera inters pudiera pronunciarse acerca de ella. Precisamente para permitir esa intervencin ciudadana y de los miembros de la mesa directiva, la Corte, por auto del 30 de julio de 2004, suspendi sus deliberaciones, incorpor formalmente como prueba los videos y grabaciones magnetofnicas relativos a esas sesiones, y corri traslado de las mismas a la ciudadana en general y al entonces Presidente y Vicepresidente de la Cmara de Representantes. 32- Entra pues la Corte a examinar lo que sucedi en esa sesin, a partir de ese momento, con base en la videocinta que hace parte del proceso. Para facilitar el seguimiento cronolgico de esos hechos, la Corte toma como punto de partida (i) la lectura por el secretario de la proposicin final del informe de ponencia y (ii) el inicio formal de la votacin ordenado por el Presidente, y a partir de esos hechos cronometra el tiempo transcurrido. La Corte considera que esos dos hechos son importantes pues, teniendo en cuenta que todos los parlamentarios estaban advertidos que ese da se iba a votar el informe de ponencia, entonces la lectura de la proposicin final por el secretario y su solicitud de que se sometiera a consideracin de la Plenaria equivala a una advertencia a todos los representantes que en ese momento se iba entrar a votar ese punto. Por consiguiente, a partir de ese instante, los parlamentarios que podan haberse retirado temporalmente del recinto de la Cmara, tenan la posibilidad y la obligacin de retornar a sus curules para ejercer su derecho y su deber de votar. De otro lado, la orden del Presidente al Secretario de abrir el registro electrnico marca el comienzo formal de la votacin. La Corte advierte y destaca entonces los siguientes hechos:

- A los 2 minutos y 15 segundos de la apertura de la votacin y a los 4 minutos y 15 segundos de la lectura de la proposicin final, 18 representantes ya haban votado manualmente, acercndose para ello hasta el Secretario General. Ese da votaron manualmente 21 representantes, lo cual significa que en esos primeros dos minutos de votacin formal, haban sealado el sentido de su decisin prcticamente todos los representantes que votaron manualmente. El voto electrnico, por su parte, es inmediato, puesto que se realiza por el registro en la curul de cada parlamentario y es instantneamente registrado. - A los 2 minutos y 40 segundos de iniciada la votacin y a los 4 minutos 40 segundos de la lectura de la proposicin final, el Presidente manifest: Aqu hay parlamentarios presentes que no han votado y se les recuerda a todos que tienen votar. Diez segundos despus se registr el voto manual del representante Germn Velsquez. - A los 3 minutos y 5 segundos de iniciada la votacin y a los 5 minutos 5 segundos de la lectura de la proposicin final, teniendo en cuenta que pese al tiempo transcurrido no se cerraba la votacin, el representante Wilson Borja le pregunta a la Mesa Directiva: Lo van a sacar a la fuerza?. - Diez segundos ms tarde, un representante que no es posible identificar, hace la misma pregunta. A partir de este momento empieza el malestar entre varios representantes, son frecuentes las voces de protesta ante la actitud asumida por la Presidencia de no cerrar la votacin y ya algunos representantes empiezan a abandonar sus curules y a acercarse a la Mesa Directiva. - No obstante que varios representantes hicieron uso simultneamente de la palabra y a que se observaba cierta agitacin dentro del recinto, es posible seguir la secuencia de los acontecimientos. As, a los 3 minutos y 30 segundos de iniciada la votacin y a los 5 minutos 30 segundos de la lectura de la proposicin final, el Presidente de la Cmara afirm: Por favor, orden, orden, orden en la Plenaria, orden en la Plenaria, orden o levanto la Plenaria. Esta fue la primera afirmacin que se hizo por parte de la Mesa Directiva en el sentido que si no se haca orden se cerraba la votacin. A partir de este momento, varios representantes reaccionaron verbalmente y otros ms se levantaron tambin de sus curules. Algunos segundos despus el Presidente reitera: Por favor, orden en la Plenaria, orden o levanto la Plenaria. Yo he dicho con orden. Estamos en votacin. - A los 3 minutos 50 segundos de iniciada la votacin y a los 5 minutos 50 segundos de la lectura de la proposicin final se registra el voto manual del representante Carlos Julio Palacios. Pocos segundos despus se escuchan varias voces: Presidente, se enterr, se enterr. Es una alusin al hundimiento del proyecto de acto legislativo pues ste no parece haber alcanzado la mayora sealada por el secretario; han transcurrido 4 minutos desde que se inici formalmente la votacin y 6 minutos de la lectura de la proposicin final, y la votacin no es cerrada por el Presidente ni

certificada por el secretario. Ante dicha situacin, continan las voces de protesta. - A los 4 minutos y 15 segundos de iniciada la votacin y a los 6 minutos 15 segundos de la lectura de la proposicin final se registra el voto manual del representante Alfredo Cuello. Pocos segundos despus, el Presidente manifiesta: Con calma. Ah acaban de llegar los parlamentarios que estaban aqu afuera del recinto, a votar. La Corte constata que despus de ese instante ningn parlamentario se acerca a votar manualmente, lo cual indicara que desde ese momento no hay ningn voto nuevo, pero la votacin sigue abierta. - A los 4 minutos y 40 segundos de iniciada la votacin y a los 6 minutos 40 segundos de la lectura de la proposicin final, varios representantes afirman Que cierre, Que cierre. La inconformidad en la plenaria aumenta. Muchos representantes se ponen de pie y se aglomeran frente a la Mesa Directiva. - A los 5 minutos de iniciada la votacin y a los 7 minutos de la lectura de la proposicin final, el Presidente manifiesta: Pido un poquito de calma. Por favor ocupan las curules honorables representantes. Ocupen las curules que estamos en votacin. Pocos segundos despus, es anulado el voto del representante Alfredo Cuello, al parecer por haber votado electrnica y manualmente. - A los 5 minutos y 30 segundos y a los 7 minutos 30 segundos de la lectura de la proposicin final, un representante afirma: Presidente, cirrelo, Presidente. Lo que se pide es que se cierre el registro de la votacin. Unos diez segundos despus, un representante, que no es posible identificar, afirma: Presidente, no hay garantas. Y pocos instantes ms tarde, el Presidente hace un nuevo llamado a los representantes para que se sienten. - A los 6 minutos y 30 segundos de iniciada la votacin y a los 8 minutos 30 segundos de la lectura de la proposicin final, el representante Wilson Borja, quien se encontraba cerca del secretario de la Cmara, afirma: Si no hay garantas nos vamos. Han transcurrido adems ms de dos minutos sin que sea registrado ningn voto manual. - A los 6 minutos y 45 segundos de iniciada la votacin y a los 8 minutos y 15 segundos de la lectura de la proposicin final, el presidente afirma: Si se sientan los parlamentarios cierro la votacin. Se me sientan para cerrar la votacin. Casi inmediatamente, el Segundo Vicepresidente de la Cmara, Edgar Eulises Torres Murillo, se dirige al Presidente y le dice: Si la cierra se hunde. Si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesin, por el orden. En esta afirmacin hay un claro reconocimiento del efecto que se produca si, en ese momento, se cerraba la votacin que se haba abierto haca ya 7 minutos y despus de casi 9 minutos de la lectura de la proposicin final: el hundimiento del proyecto ante la falta de la mayora absoluta requerida para la aprobacin del informe de ponencia favorable. O al menos as lo entenda la Mesa Directiva. Pocos segundos despus el Presidente deja de anunciar que va a

cerrar la votacin si se sientan los parlamentarios y simplemente afirma: Por favor, se sientan los honorables representantes. Se sientan los honorables representantes. - A los 7 minutos y 20 segundos de iniciada la votacin y a los 9 minutos 20 segundos de la lectura de la proposicin final, se acerca el representante Vives al Presidente de la Cmara y le manifiesta: Cunto tiempo vas a esperar, ponle orden a esta vaina. Diez segundos ms tarde, el Segundo Vicepresidente de la Cmara, Edgar Eulises Torres Murillo le reitera al Presidente: Alonso, Alonso, levanta la sesin. Entonces inmediatamente, el Presidente afirma: Se levanta la sesin y se cita para maana a las nueve de la maana para el mismo... para la discusin. No hay orden y se levanta la sesin. La reaccin de muchos representantes no se hace esperar. Varios gritan: Bandidos. Bandidos. Bandidos. - A los 7 minutos y 50 segundos de iniciada la votacin y a los 9 minutos 50 segundos de la lectura de la proposicin final, el Presidente afirma: Se sientan y se hace orden. Se sientan y hay orden. Se sientan y hay orden. Si no hay orden. Yo he dicho que si no hay orden se levanta la sesin y se ha levantado la sesin. Frente a esta afirmacin las protestas son mucho ms enrgicas. - A los 8 minutos y 40 segundos de iniciada la votacin y a los 10 minutos 40 segundos de la lectura de la proposicin final, la representante Mara Isabel Urrutia Ocor afirma: Presidente, apelo la decisin de levantar la sesin porque no se contaron los votos. Presidente, apelo la decisin, Presidente. Ante esta solicitud, el Presidente afirma: O se sientan los parlamentarios para ponerle orden al debate. Acaban de apelar la decisin de levantar la sesin. A continuacin, el Presidente puso a consideracin de la Plenaria la decisin de levantar la sesin y no fue aprobada por la Plenaria. Por ese motivo, la sesin continu. No obstante, el representante Joaqun Jos Vives Prez, haciendo uso de la palabra afirm: Seor Presidente, es claro que su conduccin no brinda garantas a esta Corporacin, usted abre la votacin deliberadamente y podemos estar dos o tres das a ver si logran los votos suficientes para aprobar este proyecto. Es difcil aceptar algunos resultados, seor Presidente. Por dems, usted ya levant esta sesin, no hay nada diferente que convalidar el resultado que est, que segn el registro tiene qurum pero no tiene los votos suficientes, este proyecto ha sido archivado porque Colombia entiende que no es conveniente, yo quiero pedirles, a la Bancada del Partido Liberal, al Polo Democrtico y a todos aquellos que sienten que aqu no hay garantas, que nos retiremos de este recinto, que esta sesin ya fue levantada y que este proyecto ya fue archivado. Luego intervino el representante Gustavo Petro Urrego, quien tambin cuestion la direccin de la votacin por la Mesa Directiva, a la cual calific de absolutamente arbitraria y seal que por eso se retiraba y procedi a

abandonar el recinto. Entonces la representante Nancy Patricia Gutirrez Castaeda solicit la verificacin del qurum y que se reabriera y se verificara la votacin. Frente a esa solicitud, intervino el Presidente Alonso Acosta Osio, quien neg que en el curso de la votacin se hubieren irrespetado las garantas; que la sesin haba sido levantada por el desorden. 33- El Presidente, teniendo en cuenta la solicitud de la representante Gutirrez Castaeda, orden al secretario abrir el registro electrnico para verificar el qurum. Haban transcurrido 21 minutos y 45 segundos de iniciada la votacin y 23 minutos y 45 segundos de la lectura de la proposicin final. En ese momento, la sesin est en perfecta calma, y varios congresistas votan manualmente para efectos de esta verificacin del qurum. A los 45 segundos de iniciada esta verificacin de qurum, que en su proceso material se realiza exactamente como una votacin nominal, el Presidente avisa a todos los Parlamentarios presentes en el recinto, que tienen que votar. Aproximadamente un minuto ms tarde, el secretario solicita a los auxiliares del Recinto favor apremiar a los honorables Representantes que se encuentran para que voten. La verificacin de qurum termina a los 2 minutos y 30 segundos de haberse iniciado, cuando el presidente solicita al secretario que informe si hay o no qurum decisorio, a lo cual ste responde positivamente. 34- Luego de esa verificacin de qurum, la sesin contina e intervienen varios representantes, a saber: Muriel de Jess Benito-Revollo Balseiro, Juan Hurtado Cano, Mara Teresa Uribe Bent, William Ortega Rojas, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Omar Flrez Vlez, Alfonso Campo Escobar, Ivn Daz Mateus, Luis Fernando Velasco Chvez y Javier Ramiro Devia Arias. Estas intervenciones estn fielmente reproducidas en el correspondiente Acta de la Sesin20 y sern tenidas en cuenta por la Corte, en lo pertinente, en la valoracin fctica y en el anlisis jurdico de los hechos ocurridos en dicha plenaria. La Presidencia anunci que, con base en las atribuciones disciplinarias que le confiere el artculo 73 del Reglamento del Congreso, que lo faculta para imponer sanciones por irrespeto, les suspenda el derecho a intervenir en el resto del Debate y de la Sesin a los parlamentarios Wilson Borja, Alexnder Lpez, Venus Albeiro y a la doctora Mara Isabel Urrutia21. Por ltimo, se cerr la sesin y se cit para el da siguiente a las 9:00 de la maana. 35. El da jueves 6 de noviembre de 2003 se realiz una nueva sesin de la Plenaria de la Cmara de Representantes22, la cual fue presidida inicialmente por el Presidente Provisional Oscar Arboleda Palacio, quien dio instrucciones al Secretario General para abrir el registro electrnico y hacer las anotaciones de carcter manual a que haya lugar23. La Mesa Directiva dio lectura y luego someti a aprobacin el orden del da, en el que se inclua, como proyecto para segundo debate, el Proyecto de acto legislativo nmero 223 de 2003 de Cmara, 015 de 2003 Senado. En ese momento, los
20 Ver Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, pp 20 y ss. 21 Ibdem, p 617. 22 Para el desarrollo de esta sesin, ver el acta publicada en la Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003 23 Ibdem, p 4

representantes Alexander Lpez Maya y Venus Albeiro Silva dejaron constancias en el sentido que ese proyecto haba sido archivado en la sesin del da anterior y que lo que se pretenda, al incluirlo nuevamente en el orden del da, era pasar por encima de una decisin ya tomada el da de ayer24. A continuacin intervinieron varios representantes, as: Wilson Borja interpuso apelacin contra la sancin de exclusin del debate impuesta el da anterior por la Mesa Directiva; Alexander Lpez Maya y Venus Alberio Silva se pronunciaron tambin contra esa sancin; Luis Fernando Almario Rojas solicit un llamado de atencin en razn de lo ocurrido durante la sesin anterior y Mara Isabel Urrutia Ocor afirm que el proyecto se haba hundido el da anterior y agreg: No s cmo vamos a hacerlo para revivirlo hoy, no se cul va a ser el sistema, pero haba doce votos manuales y haba 68 en la Pizarra, hagan la cuenta eran ochenta votos, despus llegaron tres compaeros ms en el transcurso de hora y media y se completaron ochenta y tres votos, sigui hundido el Proyecto, y no s que seguimos discutiendo, se levant la Sesin, pas todo eso y hoy nos sancionan25. En seguida, el representante Telsforo Pedraza manifest que no hubo resultado de la votacin por cuanto el Presidente, con base en el artculo 77 de la Ley 5, haba levantado la sesin. Intervinieron tambin los representantes Alfonso Campo Escobar, Eduardo Enrquez Maya y Juan Hurtado Cano. Luego de ello, la Presidencia y la Mesa Directiva revocaron la sancin impuesta el da anterior a varios representantes por alterar el orden en el recinto. Con posterioridad intervinieron los representantes Wilson Alfonso Borja Daz, Gustavo Petro y Muriel Benito-Revollo Balseiro y despus de ellos, tom la palabra la Ministra de Defensa Marta Luca Ramrez. Enseguida, el representante Jess Ignacio Garca Valencia, en nombre suyo de de 39 representantes ms, dio lectura y anex la siguiente constancia: Los suscritos Representantes a la Cmara pertenecientes al partido Liberal Oficialista, al Liberalismo Uribista, al Polo Democrtico, al Conservatismo, al Partido Popular Colombiano y a fuerzas independientes dejamos constancia. Primero. Que votamos negativamente el proyecto de Acto Legislativo denominado Estatuto Antiterrorista. Segundo. Que en plena votacin el Presidente de la Corporacin levant la sesin y por eso nos retiramos del recinto, ya que se convoc para el da de maana jueves a las 9 a.m. Tercero. Que el Presidente continu la sesin en forma irreglamentaria. Cuarto. Que en la sesin no hubo garantas para que la Cmara expresara su voluntad libremente.
24 Ibdem p 11 25 Ibdem p 15.

Quinto. Que en el momento en que el Presidente levant la sesin despus de haber mantenido la votacin indefinidamente, no obtuvo los votos suficientes para la aprobacin del proyecto. Sexto. Que ante los vicios de trmite presentados propiciados por la Mesa Directiva, demandaremos ante la Corte Constitucional el Acto Legislativo en el evento en que fuere aprobado. Adems de ello, el representante Jess Ignacio Garca Valencia y la representante Clara Pinillos dejaron tambin la siguiente constancia: El artculo 132 del Reglamento, dice que iniciada una votacin no podr interrumpirse, salvo que algn Congresista plantee una cuestin de orden, sobre la forma como se est votando, en el da de ayer ningn Congresista plante Mocin de Orden sobre la votacin, es ms, se esper por un largo tiempo, para que llegaran otros Congresistas cosa que no sucedi, el artculo 129, adems, dice seor Presidente que podr emplearse cualquier procedimiento electrnico que acredite el sentido del voto de la votacin, nosotros preguntamos, puede una votacin abrirse y luego de levantada la Sesin continuar abierta en la siguiente Sesin? La respuesta es Negativa, porque el artculo 135, que habla de una segunda votacin la circunscribe nicamente a los empates, y dice que en caso de empates o igualdad en la votacin de un Proyecto, se proecedr a una segunda votacin en la misma, o en Sesin posterior, segn lo estime la Presidencia. En este ltimo caso, se indicar expresamente en el orden del Da, que se trata de una segunda votacin. Luego es claro, que una votacin no puede pasar de una Sesin a otra, y que solo puede haber una segunda votacin cuando hay empate. Ahora, el resultado de la votacin, es el que figura en el registro electrnico al final de la Sesin, y si esta no se cerr, pues basta simplemente confrontar el Registro con los votos manuales, que tena el Secretario registrados, para que quede expresa constancia que el Acto Legislativo no fue aprobado. Esta postura fue compartida luego por el representante Joaqun Jos Vives Prez. Finalmente intervino el representante Javier Ramiro Devia Arias, quien indic que el Secretario General no haba podido certificar el resultado de la votacin dado que el Presidente, por alteracin del orden, haba levantado la sesin. Luego, la Cmara aprob que se iniciara el proceso de votacin del informe de ponencia y por ello se anunci que se hara el llamamiento a lista de los parlamentarios. En ese momento, los representantes Gustavo Petro Urrego, Wilson Borja Daz y Tefila Roa dejaron constancia en el sentido que ya haban votado ese informe de ponencia y que se vean forzados a votar nuevamente por encontrarse presentes en la Sesin y para evitar sanciones de la Mesa Directiva. Realizada la votacin, el secretario la verific indicando que en contra de la ponencia se haban depositado 32 votos y que por la aprobacin del informe de ponencia se haban depositado 104 votos. En razn de ello, el Secretario General concluy: Ha sido aprobado el informe de

ponencia, conforme lo establece la Constitucin para las reformas constitucionales en segunda vuelta, mayora absoluta26. 36- Verificada la votacin y luego de varias intervenciones ms, la Mesa Directiva dio inicio al debate del articulado del proyecto. En el curso de l se dio la palabra a los 27 representantes que se haban inscrito. Los que se encontraban presentes se pronunciaron a favor o en contra del proyecto. En el curso del debate se conform una Comisin para conciliar el texto del artculo primero del proyecto, se verific el qurum, la Plenaria se declar en sesin permanente, se aprob una propuesta para que se dejara de considerar artculo por artculo y se debatiera la totalidad del articulado, algunos representantes dejaron constancia de la forma como se estaba contrariando la jurisprudencia constitucional al discutir en bloque el proyecto de acto legislativo. Se verific nuevamente el qurum y se procedi a la votacin de cada uno de los artculos. Segn consta en el acta de esa sesin, cada uno de los 5 artculos del proyecto de acto legislativo y su ttulo fueron aprobados por mayora absoluta, de la siguiente forma: el artculo primero obtuvo 95 votos a favor, el segundo 101, el tercero 87, el cuarto 96 y el quinto 90. 37- El recuento precedente del desarrollo de las sesiones del 29 de octubre y del 4, 5 y 6 de noviembre de 2003 de la Plenaria de la Cmara de Representantes permite tener una visin de conjunto del debate en plenaria de la Cmara de Representantes del Acto Legislativo. En particular, la Corte ha detallado lo acaecido a partir del momento en que fue leda la proposicin final del informe de ponencia y se inici la votacin de la misma en la sesin del 5 de noviembre. Lo ha hecho con base en el video que hace parte del expediente pues, como se indic, la informacin que sobre tales incidencias aparece en la Gaceta del Congreso, sin entrar en contradiccin en ningn momento con los hechos registrados con el video, es sin embargo fragmentaria y no da cuenta de todo lo sucedido. Todos estos elementos son necesarios para analizar fctica y jurdicamente el cargo de la demanda, que consiste esencialmente en que el levantamiento de la sesin del 5 de noviembre fue irregular y tuvo como propsito el desconocimiento de la votacin del informe de ponencia que se haba realizado ese da, la cual, por no haber alcanzado la mayora requerida, implicaba el hundimiento del proyecto. Entra pues la Corte a discutir las implicaciones fcticas y jurdicas de esos eventos, con el fin de determinar si efectivamente se configur un vicio de procedimiento en la formacin del Acto Legislativo No 02 de 2003, que pudiera acarrear su inexequibilidad. Valoracin probatoria y fctica de lo ocurrido en la sesin del 5 noviembre de 2003. 38- Desde el punto de vista fctico, la pregunta que obviamente surge del anterior recuento es la siguiente: Por qu razn la Mesa Directiva no cerr la votacin del informe de ponencia en la sesin del 5 de noviembre, si el motivo esencial que aparentemente provocaba el desorden y las protestas de algunas parlamentarios era precisamente la dilacin de la presidencia en ordenar dicho
26 Ibdem, p 22

cierre? Por qu en vez de cerrarla, procedi a levantar la sesin, interrumpiendo o suspendiendo una votacin en curso, que adems en la prctica ya haba culminado pues haban transcurrido varios minutos sin que ningn representante votara? 39- La respuesta a estos interrogantes es muy importante, pues el hecho que no se haya cerrado la votacin, que se haya alterado el orden en la Plenaria y que se haya levantado la sesin no es necesariamente relevante frente al control constitucional del proceso de formacin del acto legislativo demandado. En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonoma del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Adems, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5 de 1992, art 44). Con todo, es claro que las decisiones de quienes dirigen esas Corporaciones, y en especial las del Presidente, tienen importancia, pues disciplinan las sesiones y las deliberaciones, y por ello pueden afectar la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras o vulnerar derechos de minoras. As, desde los textos ya clsicos de Condorcet hasta las obras contemporneas del premio Nobel de economa Arrow, las ciencias sociales han mostrado que, en ciertas condiciones, la definicin de los temas a ser abordados y el orden mismo de las votaciones tienen una influencia determinante en los resultados de las decisiones colectivas27. Sin que sea necesario que la Corte acoja en su integridad estos enfoques, estos elementos son suficientes para concluir que los rganos de direccin de los cuerpos colegiados ejercen un poder considerable. Esto explica que la Carta seale que es un derecho de las minoras polticas participar en las mesas directivas de las cmaras (CP art. 112). Y por esa misma razn, dichas mesas directivas tienen un deber de imparcialidad en la conduccin de los debates y de las votaciones. Ha dicho al respecto esta Corte: Es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cmaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicacin del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5 de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitucin y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantas a todos los miembros de la correspondiente clula congresional (subrayas no
27 Se trata de la llamada paradoja de Condorcet y de los teoremas de la imposibilidad y del caos de Arrow, que explican el enorme poder de quien maneja la agenda de los debates. La literatura al respecto es inmensa. Ver por ejemplo Kenneth Arrow y Herv Raynaud. Opciones sociales y toma de decisiones mediante criterios mltiples. Madrid, Alianza Editorial, 1989. Ver una presentacin pedaggica en Daniel A. Farber y Philip P Frickey. Law and Public Choice. A Critical Introduction. Chicago: The University orf Chicago Press. 1991, pp 38 y ss. En Colombia, ver Hugo Lpez. Puede existir el bien comn? El teorema de la imposibilidad de Arroz y la nueva democracia colombiana en Lecturas de Economa, No 34, 1991, pp 11 y ss; y Tulio El Chinchilla. La mayora no existe. Medelln, Universidad de Antioquia, Coleccin El Legado del Saber. 2003.

originales)28. Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisin de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minoras, el mecanismo interno de control de las cmaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisin de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cmaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formacin de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las cmaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. Esto explica que no slo esta Corte sino tambin otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuacin de esas mesas directivas como elementos que podan configurar vicios de procedimiento en la formacin de las leyes. As, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional espaol examin si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados haba o no incurrido en una violacin del reglamento de la cmara, y si dicha vulneracin poda o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrn Sierra, declar inexequible el artculo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cmara de Representantes. 40- Conforme a lo anterior, es relevante examinar el sentido, la motivacin y los efectos de la decisin de no cerrar la votacin del informe de ponencia y levantar la sesin tomada por la Mesa Directiva en la sesin del 5 de noviembre. En especial, es necesario que la Corte examine si dicha decisin tuvo como consecuencia la vulneracin de normas constitucionales sobre la aprobacin de los actos legislativos, y en especial si obedeci o no a la deliberada intencin de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cmara en un momento determinado. Para la Corte es evidente que, de ser as, se afectara la validez del proceso de formacin de la voluntad parlamentaria y se podra estar viciando la legitimidad del proceso legislativo. Entra pues la Corte a valorar fcticamente ese punto. 41- Una primera interpretacin de la conducta de la Mesa Directiva es que sta actu en forma vlida, en la medida en que la aparente dilacin del cierre de la votacin tena un propsito legtimo, que era permitir que pudieran votar aquellos parlamentarios que se haban retirado del recinto durante las dos horas anteriores, las cuales estuvieron dedicadas a debatir otro tema, que era el comportamiento del Ministro del Interior. Y en esas condiciones, el levantamiento de la sesin sera tambin vlido, debido al desorden que surgi por la actitud de aquellos parlamentarios que queran forzar un cierre de la
28 Sentencia C-222 de 1997, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo. Consideracin 2

votacin. Y como la sesin fue levantada, entonces la votacin no pudo culminar y parecera lo ms adecuado aplazar la votacin para la siguiente sesin. 42- Esta interpretacin del comportamiento de la Mesa Directiva parece encontrar sustento en tres elementos bsicos: de un lado, en las propias declaraciones del Presidente y de ciertos parlamentarios, de otro lado en la existencia de un cierto desorden en la sesin y, finalmente, en el principio de buena fe. As, en primer trmino, el propio Presidente justific sus decisiones invocando la necesidad de mantener el orden y permitir que votaran aquellos parlamentarios que se haban retirado temporalmente del recinto. As, poco despus de que los representantes Vives y Petro hubieran cuestionado la decisin de levantar la sesin y hubieran denunciado la falta de garantas, el Presidente respondi en los siguientes trminos: Como los Parlamentarios no procedieron al acto de organizarse en la votacin, pues la Presidencia, levant la Sesin en uso de la facultad que le da la Ley 5. Cuando se levant la Sesin, en ese momento, hubo un Parlamentario, que apel la decisin de la Presidencia, lo permite el Reglamento de la Cmara, se someti a votacin y la Cmara decidi no levantar la Sesin. La Presidencia en esa decisin, quiso mantener el Orden en la Plenaria de la Cmara; por lo tanto, ese ha sido el procedimiento que la ley seala y lo que ha hecho la Presidencia de la Cmara, respetando la Ley 5. Vuelvo a ratificar, que cada vez que la Plenaria de la Cmara, no guarde orden en las votaciones o frente a la discusin de los temas, la Presidencia levantar la sesin, porque creo que aqu debe haber orden para las garantas que pide todo el mundo. La Presidencia puede abrir una votacin y solicitar que se apremie a todos los parlamentarios para que vengan a votar, eso nunca ha sido extrao a la Plenaria de la Cmara. Entonces, por favor, no se puede venir a decir aqu que se estn irrespetando garantas, porque lo que estaba haciendo la Presidencia de la Cmara, era, apremiando a los parlamentarios que a veces salen, aqu afuera del recinto, para que ingresen a votar incluso, haba parlamentarios dentro del recinto que no haban votado; sin embargo, un grupo de parlamentarios, ha considerado que no estaban guardadas las garantas, si ellos quieren retirarse, es parte de la facultad poltica que se puede tomar por parte de una Bancada dentro del desarrollo institucional y poltico de un debate, que se puede realizar frente a la aprobacin de un proyecto. Eso es vlido en cualquier escenario democrtico que puede haber en cualquier Congreso de cualquier parte del mundo. Se respeta la decisin de que abandonen el recinto algunos colegas, eso es vlido como protesta. La Presidencia de la Cmara no acepta el hecho que se diga que no haya garantas, aqu no se pueden venir a implorar garantas cuando se les da el uso de la palabra, y cuando van a hablar los otros, entonces no

hay garantas.29 Posteriormente, el Presidente argument que no poda registrarse ni certificarse la votacin pues al levantarse la Plenaria, la votacin no se convalid, porque no se cerr el Registro Electrnico30, y que precisamente para subsanar la actuacin, en funcin del artculo 2 del Reglamento del Congreso, que permite la correccin y subsanacin de ciertos vicios de trmite, era necesario someter a votacin el informe con que termina la ponencia, para despus discutir el articulado, con el fin de que no haya nada que vicie el procedimiento y que la correccin formal del procedimiento sea clara y concreta frente a ello31. Esa tesis fue apoyada por el Secretario, quien, frente a la pregunta del Representante Devias Arias sobre si haba habido o no votacin y si sta poda o no ser certificada, respondi que la Secretara no ha certificado dicha votacin, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del seor Presidente cuando, levant la Sesin32. Otros parlamentarios, tanto en la sesin del 5 de noviembre como en la sesin del 6 de noviembre apoyaron esas argumentaciones del Presidente y consideraron que su comportamiento haba sido adecuado33. 43- Conforme a lo anterior, la motivacin del levantamiento de la sesin no habra sido desconocer la voluntad de las cmaras sino todo lo contrario: amparar el derecho y el deber de votar de todos los parlamentarios. Sin embargo, segn esta justificacin, como ocurri un grave desorden, debido a los gritos e incluso amagues de pelea, entonces era legtimo que el presidente, con base en sus facultades reglamentarias, hubiera levantado la sesin. Y no hubo ningn error manifiesto ni falsa motivacin del presidente al tomar esa determinacin por cuanto efectivamente exista un desorden en la sesin, como se puede comprobar al observar el video. 44- Finalmente, segn este enfoque, incluso si existieran algunas dudas acerca del comportamiento de la Mesa Directiva, en todo caso habra que admitir la legitimidad de su comportamiento pues, en virtud del principio de buena fe (CP art. 83), las actuaciones de las autoridades deben entenderse conformes a la buena fe y motivadas por propsitos compatibles con el ordenamiento. Segn esta visin, nicamente la existencia de pruebas contundentes permitira desvirtuar esa presuncin de buena fe, las cuales no existiran en el presente caso. 45- La Corte reconoce que la anterior argumentacin parece a primera vista admisible. Y es que indudablemente hubo un cierto desorden en la sesin el 5 de noviembre y efectivamente la Mesa Directiva explic pblicamente que sus decisiones pretendan mantener el orden en la plenaria y asegurar el ejercicio del derecho y deber del voto por todos los representantes. Igualmente es cierto
29 Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 18. 30 Ibdem, p 19. 31 Ibdem, p 21. 32 Ibdem. p 24. 33 Ver, en la sesin del 5 de noviembre, las intervenciones de los representantes Hurtado Cano, Arboleda Palacio, Flrez Vlez, Daz Mateus, Enrquez Rosero y Devias Arias

que el principio de buena fe (CP art. 83) implica que las actuaciones de las autoridades estn cubiertas por una presuncin de comportamiento conforme a derecho. Y por ello una actuacin irregular o una desviacin de poder por parte de la Mesa Directiva tienen que aparecer probadas, a fin de desvirtuar dicha presuncin de buena fe. Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte no puede acoger la tesis de que la actuacin de la Mesa Directiva se ajust a las regulaciones del Reglamento del Congreso, por cuanto existen claras evidencias, en el presente expediente, que permiten concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la sesin estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que materialmente haba ocurrido. Entra pues la Corte a sealar los elementos fcticos y probatorios que, analizados en conjunto, permiten llegar a esa conclusin. 46- Un primer aspecto que obviamente debe ser tenido en cuenta es que todos los miembros de la Mesa Directiva votaron a favor del proyecto. En efecto, dicha mesa estaba integrada por los parlamentarios Alonso Rafael Acosta Osio (Presidente), Jorge Luis Caballero Caballero (Primer Vicepresidente) y Edgar Eulises Torres Murillo (Segundo Vicepresidente). Teniendo en cuenta que la votacin fue en estos casos nominal, es posible determinar el voto individual de cada representante. En tal contexto, un examen de la votacin del informe de ponencia en los das 5 y 6 de noviembre, as como del voto del articulado del proyecto en la sesin del 6 de noviembre, permite concluir que todos los miembros de la Mesa Directiva apoyaron integralmente el proyecto en todas las ocasiones34. Esto en s mismo no es obviamente irregular ni cuestionable, pero es un hecho que pone en evidencia que exista de parte de los miembros de dicha Mesa Directiva un inters compartido en que el proyecto fuese aprobado. 47- Existen adems, en segundo lugar, ciertos hechos antecedentes que son significativos. Como se explic anteriormente, en la sesin del 29 de octubre hubo confusin en torno a la votacin del orden del da, pero el resultado fue que se aplaz la discusin y el voto del proyecto de Acto Legislativo, a pesar de que muchos parlamentarios creyeron que haban votado precisamente para que dicho proyecto fuese debatido ese mismo da. Esto ocurri en un momento en que quienes apoyaban el proyecto consideraban oportuna la postergacin de su debate, por cuanto los resultados del referendo unos das antes y el hundimiento de la reeleccin el da anterior haban generado, segn su parecer, una coyuntura poco favorable a la aprobacin de ese acto legislativo. Por el contrario, los opositores al proyecto queran debatirlo y votarlo en esa oportunidad. Fue entonces votada la reapertura de la discusin del orden del da, que obtuvo mayora de 63 a favor frente a 48 en contra, para un total de 111 representantes. Eran las 5 y 21 de la tarde, segn el registro electrnico35. Casi inmediatamente, como ya se relat, un parlamentario denunci que una asesora de la Ministra de Defensa estaba invitando a los
34 Ver en la Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 17, la votacin del informe de ponencia en la sesin del 5 de noviembre. Para las votaciones del informe de ponencia y del articulado el 6 de noviembre, ver Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003, pp 22 y 23 (informe de ponencia), pp 51 a 53 (art. 1), pp 54 y 55 (art. 2), pp 58 y 59 (art. 3), pp 60 y 61 (art. 4) y pp 62 y 63 (art. 5). 35 Ver Gaceta del Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, p 20.

representantes conservadores a retirarse del recinto con el fin de desintegrar el qurum. Entonces, por la solicitud de varios parlamentarios, se procedi a votar la propuesta de mantener en el orden del da la discusin del acto legislativo, a fin de abordar su debate ese mismo da, y precisamente en el momento en que dicha propuesta estaba obteniendo un resultado favorable, la Mesa Directiva levant la sesin, invocando el desorden36. La decisin de levantar la sesin fue entonces apelada, y obtuvo voto mayoritario la opcin de seguir sesionando, pero la reunin no pudo continuar por cuanto el secretario seal que el qurum decisorio haba sido disuelto.37 Esa apelacin fue votada a las 5 y 40 de la tarde, segn el registro electrnico, y obtuvo 53 sufragios a favor y 26 en contra, lo cual daba un total de 79 representantes, que era menor al qurum decisorio requerido, que es la mayora de los miembros de la Cmara, por lo cual el Presidente decidi levantar la sesin. 48- Varios hechos merecen ser destacados de esta sesin del 29 de octubre. De un lado, entre la votacin para reabrir la discusin del orden del da y aquella que resuelve la apelacin transcurren menos de 20 minutos, segn el registro electrnico, pero el nmero de representantes que votaron disminuye de 111 a 79. Esto indica que 32 parlamentarios se retiran en ese breve espacio de tiempo, lo cual da sustento a la protesta del representante que denunciaba una estrategia por disolver el qurum, a fin de que no fuera discutido el proyecto ese da. En segundo lugar, la Corte no puede dejar de constatar un aspecto preocupante de la votacin que decidi la apelacin, y en virtud de la cual el secretario habra constatado la ausencia de qurum decisorio. Y es que hay una constancia de los representantes Jaime Amn y Eduardo Crissien, segn la cual no los dejaron votar ese punto, cuando se acercaron a hacerlo38. En tercer lugar, la mesa directiva, en esta oportunidad, cerr rpidamente la votacin, impidiendo incluso que algunos congresistas manifestaran su voto y contribuyeran numricamente a mantener el qurum decisorio. En efecto, segn el registro electrnico, la votacin de la apelacin comienza a las 5 y 40 de la tarde y la sesin es levantada a las 5 y 43 PM por falta de qurum decisorio39. Contrasta esa actitud de la mesa directiva en esta sesin con la que tendra frente a la votacin del informe de ponencia en la sesin del 5 de noviembre. Aqu, en menos de tres minutos, es votada una apelacin y cerrada la sesin, sin que haya apremios de la Mesa Directiva para que los parlamentarios que se haban retirado retornaran a votar; una semana ms tarde, la votacin queda abierta indefinidamente, mientras la Mesa Directiva apremia a todos los representantes a votar. Finalmente, en esta oportunidad, al igual que ocurrir en la sesin del 5 de noviembre, tambin la Mesa Directiva levanta la sesin en un momento en que ocurre una votacin que les parece desfavorable. 49- Los hechos ocurridos en esta sesin del 29 de octubre muestran una serie
36 Ver Gaceta del Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003, p 22. 37 Gaceta del Congreso No 608 del 21 de noviembre de 2003 38 Ibdem, p 28 39 Ibdem p 23 y p 28.

de indicios e irregularidades concordantes que indican que la Mesa Directiva y los parlamentarios partidarios del acto legislativo bloquearon el debate del acto legislativo ese da, muy probablemente porque consideraban que en ese momento el proyecto no contaba con las mayoras requeridas, debido a los efectos polticos que en esa coyuntura tenan los resultados del referendo el domingo anterior y el hundimiento de la reeleccin el da anterior. As, hubo abandonos del recinto para disolver el qurum; posteriormente la sesin fue levantada por el Presidente invocando el desorden; y, finalmente, la votacin de la apelacin fue rpidamente cerrada, impidiendo el voto de algunos parlamentarios, todo lo cual contribuy directamente a la disolucin del qurum decisorio. 50- Estos hechos antecedentes permiten valorar mejor el comportamiento de la Mesa Directiva en la sesin del 5 de noviembre, que entra esta Corte a analizar. El primer elemento a ser destacado en esta oportunidad es que los miembros de dicha Mesa Directiva estaban plenamente convencidos de que eran necesarios 84 votos favorables para la aprobacin del informe de ponencia, y que en caso de que no se alcanzara esa cifra, el proyecto se hunda. As lo manifiesta expresamente ese da el secretario, antes de la votacin, y lo confirma en la sesin del da siguiente al certificar que el informe haba obtenido la mayora requerida40. Esa misma conviccin orienta las palabras del Vicepresidente Torres cuando, al constatar que no ha sido alcanzado ese nmero de votos favorables, le dice al Presidente que no cierre la votacin, porque si lo hace el proyecto se hunde. 51- Una precisin es importante con el fin de evitar equvocos a partir de una mala lectura del registro de las votaciones en las actas de la Gaceta del Congreso. El problema es el siguiente: el registro de las votaciones del informe de ponencia en las actas de las sesiones del 5 y 6 de noviembre es acompaado de una expresin que dice: tipo de mayora: simple 41. Podra entonces pensarse que para los miembros de la Mesa Directiva y de la Cmara era claro que esa votacin del informe de ponencia slo requera mayora simple. Sin embargo eso no es as; tal vez por un defecto del sistema informtico, esa expresin tipo de mayora: simple acompaa los registros de todas las votaciones que se realizan en la Cmara de Representantes, como se puede constatar en la lectura de los registros de la votacin del articulado al da siguiente, que es acompaada por el mismo encabezado, a pesar de que nadie podra afirmar que la aprobacin de esos artculos requiere mayora simple42. E igualmente ha sucedido con el registro de votaciones del articulado
40 En la sesin del 5 de noviembre, antes de la votacin dice: Segn el reglamento seor Presidente, este proyecto requiere mayora absoluta; por lo tanto, deben votarlo positivamente 84 honorables representantes. En la sesin del 6 de noviembre dice: Ha sido aprobado el informe de ponencia, conforme lo establece la Constitucin para las reformas constitucionales en segunda vuelta, mayora absoluta 41 Ver en la Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 16, esa expresin en el registro de la votacin del informe de ponencia en la sesin del 5 de noviembre. La misma expresin aparece en el registro de la votacin del informe de ponencia en la sesin del 6 de noviembre. Ver Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003, p 2. 42 Ver que los registros de las votaciones de los artculos del Acto Legislativo en la sesin del 6 de noviembre van precedidos de la misma expresin tipo de mayora: simple. Ver Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003, p 51 (art. 1), p 54 (art. 2), p 55 (art. 3), p 60 y (art. 4) y p 62 (art. 5).

de otros actos legislativos en segunda vuelta43. La Corte precisa entonces que esa expresin tipo de mayora: simple en el registro de las votaciones en las actas no tiene ningn valor jurdico ni probatorio, y por ello considera que es incontrovertible que la Mesa Directiva tena la conviccin de que se requeran 84 votos para aprobar el informe de ponencia; ese elemento es de gran importancia para explicar las motivaciones de la Mesa Directiva, teniendo en cuenta que todos sus integrantes tenan inters en que el proyecto fuera aprobado. 52- Un segundo aspecto esencial de esta sesin es la manera como surge y se desarrolla el desorden. As, un anlisis del video y del acta muestra que algunos representantes tomaron aproximadamente dos horas para pronunciarse sobre el incidente protagonizado en la maana de ese da por el entonces Ministro del Interior y de Justicia. No obstante, tras un llamado del representante Omar Flrez Vlez, la Plenaria se ocup del proyecto de acto legislativo. Hasta ese momento la sesin transcurri normalmente, sin alteracin alguna del orden. Ahora bien, tomada por la Plenaria de la Cmara la decisin de ocuparse del proyecto de acto legislativo, el Secretario General dio lectura al informe con que termina la ponencia, la Mesa Directiva precis que se trataba de votar tal informe, el Secretario General certific que la mayora que se requera para aprobar ese informe era de 84 votos y luego se inici la votacin electrnica y manual. Hasta este momento tampoco se presentaron alteraciones del orden en la sesin. La votacin transcurri en calma hasta que varios representantes, un poco ms de tres minutos despus de que se haba abierto el registro para la votacin y unos cinco minutos despus de la lectura de la proposicin final del informe de ponencia, empezaron a manifestar su inconformidad, dado que la Mesa Directiva dilataba el tiempo de votacin. Posteriormente, como se explic, hubo un cierto incremento del desorden, por cuanto algunos parlamentarios se levantaron de sus curules, se acercaron a la Mesa Directa y manifestaron verbalmente su protesta por el no cierre formal de la votacin. Una clara conclusin surge de estos hechos: no es que la votacin no se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteracin del orden en la Plenaria. La realidad fue la inversa: El orden se alter porque, una vez iniciada y adelantada la votacin, la Mesa Directiva no la cerr formalmente, lo cual provoc un cierto desorden por las protestas de algunos parlamentarios. Entonces, es claro que la votacin se abri, que los representantes votaron, ya sea electrnica o manualmente y que el orden se alter con posterioridad y no con ocasin de la votacin. 53- En tercer trmino, hubo una efectiva dilacin del cierre de la votacin, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior al trmino
43 Ver, por ejemplo, el registro en las actas de las votaciones del articulado del Acto Legislativo No 1 de 2003 en la Plenaria de la Cmara de Representantes, que viene acompaado tambin de la expresin tipo de mayora: simple. Ver Gaceta del Congreso No 378 del 31 de julio de 2003, pp 11, 15, 18, etc.

empleado en otros eventos en el trmite de este mismo acto legislativo. As, en la sesin del 5 de noviembre, la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes dilat durante casi 8 minutos la votacin del informe con que terminaba la ponencia. Haban transcurrido adems casi diez minutos desde que se haba ledo la proposicin final con que terminaba el informe de ponencia y aproximadamente haban transcurrido cuatro minutos sin que ningn parlamentario votara. Ntese en cambio que la verificacin del qurum, que se realiz posteriormente en esa sesin, y que se practica de la misma manera que una votacin nominal, tom dos minutos y medio. Igualmente conviene recordar la prontitud con que esa misma Mesa Directiva cerr la votacin de la apelacin del levantamiento de la sesin del 29 de octubre, incluso impidiendo que dos parlamentarios pudieran votar. Pero claro, las preocupaciones de la Mesa Directiva, que estaba integralmente a favor del proyecto, fueron en uno u otro caso distintas; todo indica que en la sesin del 29 de octubre exista el inters de evitar que hubiera qurum decisorio, y por ello es cerrada rpidamente la votacin y los Vicepresidentes se abstienen de votar. Por el contrario, en la sesin del 5 de noviembre, todo indica que el inters es permitir que la mayora requerida sea alcanzada y por ello se dilata el llamado cierre de la votacin, a pesar del desorden que esa decisin provoca. 54- En cuarto trmino, y directamente ligado a los dos anteriores elementos, efectivamente hubo un desorden en la sesin, pero que estuvo en gran medida ocasionado por la dilacin de la votacin, por el sentido mismo de la decisin tomada, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votacin, por qu entonces el Presidente no proceda a cerrarla, si ya haba transcurrido un tiempo ms que razonable para que todos los representantes presentes en el capitolio hubieran votado?. En efecto, despus de tres minutos de iniciada la votacin del informe, comenz a haber un cierto desorden en la sesin, pues algunos parlamentarios gritaron para solicitar su cierre; en los minutos siguientes ese desorden se mantuvo; adems varios representantes se levantaron de sus curules para acercarse a la mesa directiva. En esas circunstancias el Presidente, en vez de cerrar la votacin, decidi levantar la sesin. Los representantes que haban votado contra la ponencia le imputaron entonces a la Mesa Directiva que el propsito de esa decisin era evitar el hundimiento del proyecto y de all por qu reaccionaran en la forma en que lo hicieron: Primero pidieron el cierre de la votacin, luego protestaron enrgicamente ante la actitud asumida por la Presidencia de no cerrar la votacin y levantar la sesin, posteriormente dieron cuenta de su inconformidad aludiendo la falta de garantas por parte de la Mesa Directiva y por ltimo concluyeron que, consultando la voluntad de la Plenaria expresada en la votacin, el proyecto ya haba sido hundido al no reunirse la votacin calificada requerida para su aprobacin y por ello abandonaron el recinto. Ahora bien, esa percepcin de los representantes que haban votado en contra de la aprobacin del informe de ponencia tena un fundamento razonable? La respuesta a este interrogante surge de la secuencia cronolgica expuesta por la Corte. La votacin se inicia en calma pero, en la medida en que la Mesa Directiva dilata el tiempo de votacin, los nimos de varios representantes se alteran. Mientras transcurre el tiempo y la Mesa Directiva se muestra

renuente a cerrar la votacin, aumentan las manifestaciones de inconformidad de muchos representantes: Se levantan de sus curules, dirigen reclamos a la Presidencia, se aglomeran frente al escritorio del Secretario General, solicitan reiteradamente el cierre de la votacin y lamentan la falta de garantas en el proceso legislativo. 55- En quinto trmino, las pruebas aportadas al expediente contienen manifestaciones verbales y actitudes de la Mesa Directiva que indican claramente que la motivacin de su actuacin no fue tanto mantener o restablecer el orden en la sesin sino evitar el hundimiento del proyecto. As, cuando haban transcurrido 3 minutos y 30 segundos desde la apertura de la votacin y 5 minutos y 30 segundos de la lectura de la proposicin final del informe de ponencia, la Presidencia da a conocer que si no hay orden en la Plenaria, levantar la sesin. Esta determinacin se anuncia tambin diez segundos ms tarde. A partir de entonces no vuelve a plantearse. Luego, cuando ya han transcurrido 6 minutos y 45 segundos de la apertura de la votacin, la Presidencia anuncia Si se sientan los parlamentarios cierro la votacin. Se me sientan para cerrar la votacin. Esta afirmacin de la Mesa Directiva es muy significativa pues si bien hace varios minutos haba considerado la posibilidad de levantar la sesin, en un momento posterior se limita a pedirles a los representantes que ocupen sus curules y que luego de ello proceder a cerrar la votacin. Esta afirmacin de la Presidencia produce un relativo efecto, al punto que se observa que varios parlamentarios se dirigen a sus curules. No obstante, transcurridos escasos cinco segundos de ese llamado, el Segundo Vicepresidente de la Cmara, Edgar Eulises Torres Murillo, se dirige al Presidente para manifestarle: Si la cierra se hunde. Si la cierra se hunde. Es mejor levantar la sesin, por el orden. Estas sugerencias no pueden ser ms significativas: No interesa ya que los nimos se calmen, que los representantes que piden la clausura de la votacin ocupen sus curules y que luego de ello la Presidencia, como lo haba anunciado, cierre la votacin. Lo que interesa a la Mesa Directiva es el efecto del cierre y de la contabilizacin de los votos: Como, de manera fundada, se advirti que el informe de ponencia no sera aprobado con la mayora constitucionalmente exigida, lo mejor era levantar la sesin. Y as se lo hizo saber expresamente el Segundo Vicepresidente al Presidente de la Cmara. Esta manifestacin fue reiterada unos segundos despus por ese mismo Vicepresidente que le dijo: Alonso, Alonso, levanta la sesin. Estas expresiones no son gratuitas. Recogen el punto nuclear de la controversia suscitada en la Cmara de Representantes pues de lo que se trataba era precisamente de no cerrar la votacin y de levantar la sesin para evitar el hundimiento del proyecto de acto legislativo. La Mesa Directiva tena la absoluta conviccin que si se cerraba la votacin, el proyecto se hunda pues anteriormente ya el secretario haba sealado que se requera una mayora absoluta de 84 votos y en ese momento los votos no alcanzaban ese nmero. Por ello, no es casualidad que unos segundos ms tarde, la Presidencia tomara la decisin compatible con el propsito de evitar el

hundimiento del proyecto de acto legislativo por no aprobacin del informe de ponencia: levantar la sesin. 56- En sexto trmino, es importante destacar que la votacin, a pesar de que no fue formalmente cerrada por el Presidente, ni fue certificada oficialmente por el secretario, materialmente ocurri y sus resultados son conocidos, pues aparecen registrados en el acta de esa sesin. En efecto, la Gaceta del Congreso No 617 de 2003, que contiene el acta de ese da, reproduce en las pginas 16 y 17 el voto nominal de los parlamentarios presentes en ese momento, tanto electrnico como manual. Y a favor del informe de ponencia votaron 83 parlamentarios44, de los cules 71 electrnicamente y 12 manualmente, mientras que votaron negativamente 48, de los cuales 40 electrnicamente y 8 manualmente. 57- Con el fin de evitar equvocos, la Corte aclara que las pginas 18 y 19 de esa misma Gaceta reproducen aparentemente otra votacin, y en la cual los votos favorables pareceran superar ampliamente los 84 votos positivos requeridos, pues figuran 83 votos electrnicos por el SI, a los cules habra que sumar 11 votos positivos manuales, para un total de 94 votos por el SI. Sin embargo, es claro que esas pginas no registran la votacin del informe de ponencia sino que reproducen la verificacin de qurum solicitada despus por la representante Nancy Patricia Gutirrez Castaeda. El voto positivo significa aqu simplemente que la persona segua presente en el recinto, pero no que aprobaba el informe de ponencia. Esto explica que en ese momento aparezcan votando positivamente numerosos congresistas que haban votado negativamente unos minutos antes el informe de ponencia, puesto que se trata de representantes que estaban en contra de la ponencia pero que no haban abandonado el recinto45, contrariamente a lo que hicieron otros parlamentarios que se retiraron para protestar por el manejo dado por la Mesa Directiva a la votacin. Por consiguiente, es claro que la votacin del informe de ponencia que se verific ese da dio el siguiente resultado: 83 votos a favor del informe de ponencia y 48 en contra. 58- En sptimo lugar, la Corte destaca que la decisin de levantar la sesin fue apelada y la sesin fue entonces reestablecida. Esto significa que los controles internos funcionaron inicialmente. Luego de unos minutos, la calma se restableci totalmente, por lo cual no exista ningn impedimento para que el presidente cerrara entonces la votacin y certificara el resultado. Pero se abstuvo de hacerlo, cuando no pareca existir ninguna justificacin para no cerrar la votacin y certificarla, pues la sesin haba continuado, debido a la apelacin, el orden estaba totalmente restablecido y ya haba transcurrido todo el tiempo necesario para que cualquier representante que se hubiera retirado del recinto hubiera ya retornado. En efecto, como ya se explic, al proceder a verificar el qurum, ya haban transcurrido ms de 20 minutos
44 La Corte destaca que el voto del representante Alfredo Cuello aparece registrado tanto electrnicamente como manualmente, pero obviamente slo puede ser contabilizado una vez. La llamada anulacin de ese voto por el secretario consisti simplemente en evitar la doble contabilidad de ese voto. 45 As, una comparacin de la lista de votacin nominal del informe de ponencia en la pgina 16 y de la verificacin de qurum en la pagina 19 muestra al menos a los siguientes representantes que aparecen votando positivamente para la verificacin del qurum, aun cuando haban votado negativamente la ponencia: Manuel Berro Torres, Musa Besailed, Arcngel Clavijo, Carlos Quintero, William Ortega, Luis Velasco, Edgar Fandio, Wellington Ortiz y Freddy Snchez.

desde la apertura formal de la votacin. Adems, haba una solicitud expresa de la Representante Gutirrez Castaeda de que se verificara el qurum, a fin de permitir la verificacin y certificacin de la votacin. Sin embargo, la Mesa Directiva decidi aplazar la sesin para el da siguiente. La explicacin ms razonable de esa abstencin de la Mesa Directiva de cerrar y certificar la votacin es entonces la tentativa de no reconocer los resultados de dicha votacin, porque entendan que sta no haba alcanzado los votos requeridos y que por ende el proyecto se entenda hundido. 59- Los anteriores elementos permiten inferir la existencia, al menos desde la sesin del 29 de noviembre, de una unidad de designio en la accin de la Mesa Directiva y era la siguiente: utilizar todos los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobacin del proyecto de acto legislativo. La Mesa Directiva utiliz entonces indebidamente, en una suerte de desviacin de poder, las facultades que le confiere el reglamento para mantener el orden en las sesiones, para evitar el debate y votacin del acto legislativo en la sesin del 29 de octubre, y para no reconocer los efectos de la votacin del informe de ponencia en la plenaria del 5 de noviembre. Y es que ese 5 de noviembre materialmente la votacin se realiz y fue la renuencia de la Mesa Directiva a registrar el resultado la que le llev primero a dilatar el tiempo de votacin y luego a levantar la sesin, aprovechando el desorden que su propio comportamiento haba en gran medida generado. Y aunque luego la sesin se reinici, la votacin se dio como aplazada para la sesin del da siguiente. Es decir, ni se contabilizaron los votos, ni mucho menos se dio por hundido el proyecto de acto legislativo como consecuencia de la no aprobacin, por la mayora absoluta requerida, del informe de ponencia. 60- A la luz de esa unidad de designio, y teniendo en cuenta las expresiones citadas del Vicepresidente de la Cmara, adquiere un significado particular la decisin aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesin en la sesin del 5 de noviembre, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votacin, por qu entonces el Presidente no procedi a cerrarla, si ya haba transcurrido un tiempo ms que razonable para que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se haban retirado momentneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la motivacin de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de la sesin sino otra distinta: no registrar la votacin que haba ocurrido, por cuanto tenan la conviccin de que sta implicaba el hundimiento del proyecto. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que una institucin como el levantamiento de la sesin fue aprovechada no como un recurso legtimo para superar una alteracin del orden en la Plenaria de esa Corporacin, sino como un mecanismo para ignorar los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que materialmente se haba realizado. 61- Es lgico suponer que esa estrategia de la Mesa Directiva de no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de la votacin que haba ocurrido pretenda el siguiente propsito: dar una oportunidad para que, por fuera de los debates en el Congreso, pudiera lograrse una mayora suficiente para hacer aprobar el

proyecto. Y efectivamente ese propsito es concretado con la votacin del da siguiente, en donde el informe de ponencia obtiene 104 votos a favor y 32 en contra, frente a los 83 a favor y 48 en contra del da anterior. Ahora bien, la Corte no puede dejar de constatar, por su relevancia constitucional, que un elemento esencial de ese incremento de la mayora a favor de la ponencia fue el cambio de voto de al menos 14 representantes, que en la sesin del 5 de noviembre se opusieron al informe de ponencia, mientras que en la plenaria del 6 de noviembre votaron a favor de la misma, como se puede constatar con una comparacin de los registros de la votacin nominal en esas dos sesiones46. 62- Conforme a lo anterior, y una vez analizadas las sesiones celebradas por la plenaria de la Cmara de Representantes durante los das 29 de octubre, 4, 5 y 6 de noviembre de 2003, la Corte concluye que indudablemente existi una irregularidad en el levantamiento de la sesin del 5 de noviembre y en la falta de verificacin del resultado de la votacin del informe de ponencia que ocurri ese da. La pregunta que obviamente surge es la siguiente: configura dicha irregularidad un vicio de procedimiento susceptible de provocar la invalidez del acto legislativo No 02 de 2003? Este interrogante es natural pues, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, y en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, no toda irregularidad en el trmite de una ley o de un acto legislativo configura un vicio de procedimiento. Es indispensable que sta sea de suficiente entidad para que comprometa principios y valores constitucionales, y en especial es necesario que ese defecto de trmite haya tenido consecuencias sobre la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras o haya desconocido el contenido bsico institucional diseado por la Carta47. Entra pues la Corte a valorar jurdicamente el alcance de la irregularidad constatada. Ahora bien, como ese defecto de trmite ocurri en la votacin del informe de ponencia, es natural que esta Corporacin comience por examinar la finalidad y el valor de la votacin del informe de ponencia dentro del trmite de los actos legislativos. El significado y el valor de la votacin del informe de ponencia en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. 63- El artculo 160 de la Constitucin Poltica consagra, entre otras previsiones, la obligacin de que los proyectos de ley y de acto legislativo cuenten con un informe de ponencia, tanto en las comisiones como en las plenarias. En este segundo informe, destinado a las plenarias, esa disposicin constitucional establece que el ponente deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisin y las razones que determinaron su rechazo. La funcin del informe de ponencia, bajo estos
46 El registro de la votacin manual del informe de ponencia en la sesin del 5 de noviembre aparece en la Gaceta del Congreso No 617 del 25 de noviembre de 2003, p 17. El registro de la votacin del informe de ponencia en la sesin del 6 de noviembre aparece en la Gaceta del Congreso No 663 del 9 de diciembre de 2003, pp 22 y 23. La comparacin muestra un cambio de voto negativo a positivo de al menos los siguientes 14 parlamentarios: Octavio Benjumea, Manuel Berro Torres, Musa Besailed Fallad, Jorge Casabianca, Francisco Crdoba , Luis Jimnez Tamayo, Luis Monsalvo Gnecco, John Velazaquez, Edgar Fandio, Wellington Ortiz, Freddy Snchez, Gustavo Lanziano y Martha Vergara de Prez. 47 Sobre este principio, ver, entre otras, las sentencias C-737 de 2001, C-872 de 2002 y el auto 170 de 2003

presupuestos, no es otra que permitir que los miembros del pleno de cada clula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley. Al respecto la Corte, en la sentencia C-1079 de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas, seal: De ah pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la presentacin analtica formal del tema y no simplemente la manifestacin personal de una posicin del Congresista, pues aquella exposicin, indispensable y vlida en una democracia, deber presentarse a lo largo de las discusiones y debates que la Constitucin dispuso para ello. Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posicin frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trmite legislativo. Con base en lo anterior, la Corte concluye que el informe de ponencia es un elemento de suma importancia en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En efecto, es a travs del informe de ponencia que los miembros del pleno de cada clula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden expresar, a travs de la aprobacin del informe, su acuerdo o desacuerdo con el mismo. En esa medida, la obligatoria presentacin de un informe de ponencia desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. Y es que los debates en el Congreso deben estar precedidos de una presentacin pblica de las razones que justifican la adopcin de una ley o acto legislativo. Por ello en numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicacin de la exposicin de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberacin y decisin de las cmaras. As, la sentencia C-1250 de 2001, MP Manuel Jos Cepeda Espinosa, precis que la finalidad de la publicacin de la ponencia es la de permitir un debate abierto y democrtico del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mnima en las decisiones48. 64- De otro lado, conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso, no basta la presentacin de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cmaras puedan entrar en el examen especfico del articulado del proyecto. As, en el trmite en comisiones, si la proposicin con que termina la ponencia es favorable a que la clula aborde el debate del proyecto, entonces, segn lo establece el artculo 167 del Reglamento del Congreso o Ley 5 de 1992 se proceder en consecuencia sin necesidad de votacin del informe. Por el contrario, si la ponencia propone archivar o negar el proyecto, se debatir esta propuesta y se pondr en votacin al cierre del debate. Esto significa que en el trmite en las comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la votacin del
48 En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias C-760 de 200 y C-551 de 2003

articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de ponencia. Sin embargo, en las plenarias, siempre debe existir votacin previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusin especfica del articulado. As no slo lo ha hecho la prctica parlamentaria sino que as lo ordena perentoriamente el artculo 176 del Reglamento del Congreso, que regula especficamente el tema. Dicha norma seala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando en forma suscinta la significacin y alcance del proyecto y luego podrn tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho. A regln seguido, la norma prev los efectos de la aprobacin del informe, al sealar que si la proposicin con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos. Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artculo prescribe un regla de naturaleza condicional, segn la cual, en caso que se apruebe la proposicin con que termina el informe de ponencia, proceder la discusin del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si as lo solicita uno de los miembros de la cmara correspondiente. As las cosas, el efecto jurdico de la aprobacin del informe de ponencia no es otro que permitir que el trmite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusin del articulado previa a su votacin. Contrario sensu, la falta de aprobacin del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trmite. Este artculo tambin prev un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votacin, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrn tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para sealar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artculos determinados, puesto que dicha discusin se hace posteriormente. 65- Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en desarrollo del artculo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cmaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberacin y votacin en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones bsicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientacin general; por consiguiente, nicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientacin general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusin y votacin especficas del articulado del proyecto. 66- La previsin de dos fases de discusin general y especfica- en el proceso legislativo dista de ser una regulacin extravagante del constitucionalismo colombiano, pues no slo existen muchos ejemplos semejantes en el derecho comparado sino que, adems, tiene una finalidad clara de economa y racionalizacin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras.

As, los casos francs y belga, entre otros, muestran la existencia de momentos distintos de discusin y votacin, de ndole general para el proyecto y especfica para su articulado. Esto, obviamente, con las particularidades propias de cada legislacin nacional.49 67- Estos ejemplos de derecho comparado muestran que la regulacin colombiana acerca del informe de ponencia dista de ser estrambtica o irracional. Por el contrario, la exigencia constitucional de que exista un informe de ponencia y de que ste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que sea posible entrar en la discusin y voto del articulado especfico, es una garanta que la Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una mayor economa y racionalidad de la deliberacin y formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En efecto, la discusin de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido bsico de un proyecto y sus propsitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votacin de la proposicin final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobacin o rechazo a esa orientacin global del proyecto. En cierto sentido, esa aprobacin del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es una reunin desordenada de artculos sino que es una totalidad, que tiene una orientacin poltica y normativa definida. 68- Es obvio que esa aprobacin del proyecto como un todo, que las cmaras realizan al aprobar el informe de ponencia, no es ms que inicial, o si se quiere, prima facie, y no debe ser confundida con la aprobacin final que realizan del mismo, una vez debatido y votado favorablemente el articulado, conforme al artculo 115 del Reglamento del Congreso50. Igualmente es claro que esa divisin entre la discusin general del proyecto y la discusin especfica del articulado no implica que existan dos debates del mismo proyecto en la plenaria puesto que la Carta no dispone que un acto
49 Por ejemplo, la formacin de las leyes en Francia distingue claramente en el trmite en plenarias dos momentos: la discusin general y la discusin detallada. La primera fase permite un debate general del texto y de su orientacin, sin que haya un anlisis del contenido concreto de los artculos propuestos, mientras que en la segunda fase, las fuerzas polticas discuten especficamente cada artculo. Para el caso del derecho belga, no slo se diferencia entre la discusin general de la orientacin del proyecto y el debate especfico del articulado sino que, adems, se exige que tanto la comisin como la plenaria no slo aprueben el articulado sino que adems deben aprobar tambin el proyecto en su conjunto. Esta exigencia es tan estricta que incluso un proyecto que tenga un solo artculo debe ser discutido y votado dos veces, pues no slo debe aprobarse la disposicin sino tambin el proyecto en su conjunto. Sobre el particular ver, Jean-Pierre Bonhoure et al. Les principales tapes de la procdure lgislative en el portal de la Asamblea Nacional de ese pas, especficamente en www.assembleeationale.fr/connaissance/collection/5.asp. Igualmente, Michel Leroy. L'laboration des lois et le contrle de leur lgalit. Tomado del portal del Consejo de Europa, especficamente en www.coe.int/T/F/affaires_juridiques/ 50 Dice este artculo, en lo pertinente: Aprobado el articulado de un proyecto, el Presidente dispondr que el Secretario d lectura al ttulo del proyecto, y preguntar seguidamente: "Aprueban los miembros de la Comisin (o Corporacin, si se trata en sesin plenaria) el ttulo ledo?" A la respuesta afirmativa, el Presidente expresar: "Quieren los Senadores (o Representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la Repblica (o acto legislativo)?".

legislativo requiera ms de ocho debates. Simplemente lo que sucede es que el Reglamento del Congreso, en desarrollo de la Constitucin ha distinguido dos fases dentro del debate en cada plenaria: (i) la discusin y votacin general del proyecto como un todo y (ii) la discusin y votacin especficas del articulado individual. 69- Con todo, en el trmite en las plenarias, es claro que nicamente si las cmaras aprueban el informe de ponencia, pueden entonces entrar a debatir y discutir el articulado individualmente. Y esa distincin es perfectamente lgica, en trminos de economa y racionalizacin de la actividad legislativa, ya que no tiene mucho sentido que si una cmara, despus de haber deliberado y discutido la ponencia, no manifiesta su acuerdo con la orientacin general del proyecto, deba entrar de todos modos a discutir y votar el articulado, que lo nico que hace es concretar dicha orientacin general. Y la razn es obvia: si un parlamentario se opone a todo un proyecto, es en el fondo porque no le ve ningn punto oportuno, por lo que no es de esperarse que dicho congresista vote favorablemente el articulado. Por el contrario, si el parlamentario tiene discrepancias frente a algunos artculos, pero manifiesta su acuerdo frente a otras disposiciones y frente a la orientacin general del proyecto, lo razonable es que vote favorablemente el informe de ponencia y se oponga a algunos artculos en particular. Esto explica que en la prctica parlamentaria, el informe de ponencia obtenga usualmente una mayora ms clara que cualquiera de los artculos individuales que componen el proyecto, y por ello es razonable que la Carta y el Reglamento del Congreso exijan que las cmaras voten favorablemente la ponencia, antes de entrar a discutir y votar el articulado individualmente. 70- Conforme a lo anterior, la votacin favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobacin prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusin y votacin del articulado. Este paso, que cierra la fase de debate general del proyecto y permite entrar en el debate especfico del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no slo racionaliza la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras sino que, adems, introduce un principio de economa en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusin y votacin de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayoras constitucionalmente requeridas. 71- Podra objetarse a la anterior tesis que ella inhibe la deliberacin de las cmaras, por cuanto el informe de ponencia tendra que ser votado favorablemente para que las cmaras pudieran entrar a discutir el proyecto, y que eso sera contrario a la Carta, que favorece la deliberacin, y por ello establece exigencias menores para deliberar que para decidir. La Corte considera que ese reparo, a pesar de que se funda parcialmente en una premisa cierta, no es de recibo, ya que confunde la discusin de la ponencia con la votacin de la proposicin con que sta termina, y por ende ignora que la votacin del informe de ponencia es una decisin de la plenaria de aprobar, prima facie, el proyecto como un todo.

As, es cierto que la Carta promueve la deliberacin y por ello, por ejemplo, el qurum para deliberar es menor que el qurum decisorio (CP art. 145). Pero eso no afecta la argumentacin desarrollada en los fundamentos anteriores de esta sentencia, por la sencilla razn de que la votacin favorable del informe de ponencia no es un requisito para que la Cmara pueda deliberar acerca de la orientacin del proyecto, por cuanto para dicha discusin basta la presentacin del informe y que exista el qurum constitucionalmente exigido para deliberar. La votacin del informe de ponencia es un paso posterior de la discusin de la orientacin general del proyecto por la plenaria, tal y como sucedi en el presente caso. En efecto, como ya se relat en esta sentencia, el coordinador de ponentes, el representante Zamir Silva Amn, explic la ponencia y la orientacin general del proyecto de acto legislativo en la sesin del 4 de noviembre de 2003, y luego ese mismo da, la plenaria debati ese informe, pues intervinieron numerosos congresistas a favor y en contra51. En cambio, las votaciones de esa ponencia se realizaron en las sesiones del 5 y 6 de noviembre, tal y como ha sido ampliamente explicado en esta sentencia, lo cual muestra que la votacin es una decisin de las cmaras, para aprobar o rechazar la orientacin general del proyecto, y que, por el contrario, la deliberacin general en torno a la ponencia y al sentido bsico del proyecto no requiere ninguna decisin previa, sino nicamente que la ponencia haya sido presentada y que exista el qurum deliberatorio. 72- Ahora bien, lo que sucedi en esa sesin no fue excepcional pues es prctica corriente de las plenarias del Congreso colombiano someter a debate la mocin favorable con que termina el informe de ponencia y que esa discusin sea amplia y profunda, antes de que las cmaras procedan a votar la mocin y entren en la discusin y votacin especficas del articulado. Los ejemplos son innumerables, por lo cual basta sealar algunos casos. As, en la sesin del 22 de noviembre de 2001, fue presentado el informe de ponencia del Proyecto No 130 de 2001 sobre seguridad social de los taxistas, que fue ampliamente debatido y slo despus de esa discusin, la plenaria aprob la ponencia y entr a discutir y votar el articulado especfico52, trmite que se prolong hasta la sesin siguiente. Igualmente, en esa misma sesin, fue presentado el informe de ponencia del proyecto de ley 59 de 2000 Cmara, que es aprobado slo despus de un largo y amplio debate53. Un ejemplo significativo es la ley que convoc al referendo del ao pasado, cuyo trmite fue ampliamente estudiado por esta Corte54. En esa ocasin, el informe de ponencia a la plenaria de la Cmara fue presentado el 28 de octubre de 2002, pero las discusiones de dicho informe, y de la orientacin general del proyecto no lograron agotarse en esa sesin, ni en la del da siguiente del 29 de octubre, por lo que dicho informe fue votado nicamente en la sesin del 30 de octubre, y slo entonces esa plenaria entr a discutir y votar los artculos individuales55.

51 Ver Gaceta del Congreso No 612 del 24 de noviembre de 2003, pp 15 y ss 52 Ver Gaceta del Congreso No 27 de 2002, p 17 (lectura de la proposicin final de la ponencia) y p 22 (votacin de dicha proposicin) 53 Ver Ibdem, p 7 (lectura de la proposicin final de la ponencia) y p 15 (votacin de dicha proposicin) . 54 Ver Sentencia C-551 de 2003. MP Eduardo Montealegre Lynett. 55 Ver Gaceta del Congreso No 34 de 2003, p 11 en donde aparece la lectura de la proposicin final de la ponencia y Gaceta del Congreso No 36 de 2003, p 15, en donde figura la votacin de dicha proposicin.

Efectos jurdicos y prcticos de la falta de aprobacin del informe de ponencia: el hundimiento o archivo del proyecto. 73- La relevancia de la aprobacin del informe de ponencia en la formacin de la voluntad democrtica del Congreso encuentra justificacin adicional en los efectos que origina en el trmite de las leyes y de los actos legislativos. Como ya se explic, el voto favorable de la ponencia cierra la fase de debate general del proyecto y es un requisito ineludible para que las plenarias aborden el debate y la votacin especfica del articulado. Con todo, un interrogante subsiste, por cuanto el artculo 176 de la Ley 5 de 1992, antes reseado, que regula los efectos de la aprobacin del informe de ponencia, no establece expresamente el procedimiento aplicable en el evento de que no se obtenga la mayora necesaria para aprobar el informe de ponencia, fuera de sealar que no puede seguirse con el debate especfico del articulado. Esto suscita un problema jurdico, que tiene obvia relevancia en el presente caso, y es el siguiente: cul es el efecto de una votacin de un informe de ponencia, que no alcanza la mayora necesaria para ser aprobado, pero que tampoco obtiene una votacin mayoritaria en contra? Es claro que en ese caso, las cmaras no pueden entrar a discutir y votar el articulado, puesto que no ha sido cumplido un paso previo necesario. Pero debe entenderse negado o archivado el proyecto? Entra la Corte a examinar ese punto. 74- Es claro que la falta de aprobacin del informe de ponencia no implica que el proyecto haya sido expresamente negado, puesto que no obtuvo una decisin en contra. Tampoco puede entenderse que la falta de aprobacin conduzca automticamente al archivo del proyecto, en los trminos del Reglamento del Congreso, en la medida en que las causas del archivo estn expresamente sealadas en esa normatividad y, entre ellas no est dispuesta esta circunstancia. En efecto, la Ley 5 de 1992 prev seis casos de archivo de un proyecto pero ninguno de ellos hace referencia al hecho de que el informe de ponencia no alcance la mayora requerida56. Sin embargo, conforme al artculo 176 del Reglamento del Congreso y al anlisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobacin del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurdico, y es la imposibilidad de continuar con el trmite del proyecto, pues no slo as lo precisa esa norma reglamentaria sino que, adems, sera irrazonable y contrario al principio de consecutividad y a los propsitos del artculo 176 del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito bsico, el trmite del proyecto contine con el debate y aprobacin del articulado. 75. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vaco del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobacin del informe de ponencia conduce al llamado hundimiento del proyecto, que algunos congresistas asimilan al archivo del mismo. En la prctica, el
56 Los casos expresos de archivo previstos por Ley 5 de 1992 son: (i) cuando una cmaras insiste frente a las objeciones del gobierno pero la otra las encuentra fundadas (art. 200); (ii) cuando la Corte Constitucional, frente a una objeciones presidenciales, declara inexequible el proyecto (art. 199); (iii) cuando un proyecto es apelado, y la Plenaria niega la apelacin (art. 166); (iv) Cuando el pleno aprueba una enmienda total al proyecto, y da traslado a la comisin para que sta lo acoja en primer debate, pero la comisin lo rechaza; (v) cuando la ponencia propone archivar el proyecto y esa proposicin es aprobada (art. 157); y finalmente (vi) cuando un proyecto es votado negativamente en una de las plenarias (art. 184)

archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado. 76- Los propios debates del presente acto legislativo ilustran esa costumbre parlamentaria. As, en la sesin del 5 de noviembre de 2003, el Vicepresidente Torres, al constatar que la votacin no alcanzaba la mayora requerida, le dice al presidente que no cierre la votacin, porque, de hacerlo, el proyecto se hunde. Luego, en su intervencin, el representante Vives argumenta que el proyecto se entiende archivado, por cuanto no obtuvo la mayora requerida. En la sesin del da siguiente, varios representantes consideran tambin que el da anterior el proyecto se haba hundido, en la terminologa de algunos, o haba sido archivado, en las palabras de otros57, precisamente porque no haba logrado la mayora requerida. Quienes se opusieron a esa tesis, en ningn momento cuestionaron su premisa, esto es, que si la votacin del informe de ponencia no alcanza la mayora requerida, entonces el proyecto se entiende hundido o archivado; su diferencia de criterio derivaba de que algunos consideraban que no haba habido votacin el 5 de noviembre, debido al levantamiento de la sesin58, mientras que otros argumentaban que el informe haba sido aprobado, pues la mayora requerida era simple y no absoluta59. Pero todos los representantes compartan una conviccin, que refleja una prctica parlamentaria reiterada, y era la siguiente: si la votacin del informe de ponencia no alcanza la mayora requerida, entonces el proyecto no puede continuar su trmite, por cuanto se entiende hundido o archivado. 77- Conforme a esa costumbre parlamentaria, es claro que la no aprobacin de un informe de ponencia acarrea el hundimiento del proyecto, que en la prctica equivale a su archivo, pues se entiende que el trmite del mismo queda interrumpido. La pregunta obvia que surge es si esa costumbre parlamentaria armoniza o no con las disposiciones constitucionales y reglamentarias al respecto, puesto que expresamente la Ley 5 de 1992 no prev que las prcticas parlamentarias puedan ser fuente de derecho, y menos que ellas puedan contradecir el Reglamento o la Constitucin. En efecto, el artculo 3 de ese cuerpo normativo establece que si en el Reglamento no se encuentra disposicin aplicable al caso, entonces se acudir a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional. Ntese que esa norma, que define las fuentes del derecho parlamentario colombiano, no menciona explcitamente la costumbre parlamentaria. 78- Con todo, en el presente caso, no es necesario que la Corte entre a determinar el valor jurdico de la costumbre parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al tema de la falta de aprobacin del informe de ponencia en plenaria, dicha costumbre es vlida, por cuanto
57 Ver al respecto, en la Gaceta del Congreso No 663 de 2003, las intervenciones en al sesin del 6 de Noviembre de los representantes Maria Isabel Urrutia (p 15), Wilson Borja ( p 18), Jos Joaqun Vives (p 20) 58 Ver al respecto, en la Gaceta del Congreso No 663 de 2003, las intervenciones en al sesin del 6 de Noviembre de los representantes Telsfora Pedraza (p 16) y Javier Ramiro Devia (p 20). 59 Tal fue la tesis defendida por el representante Manuel Mesas Enrquez Rosero en la sesin del 5 de noviembre. Ver Gaceta del Congreso. No 617 de 2003, pp 22 y 23. Para este congresista, el informe de ponencia slo requiere mayora simple, pues la mayora absoluta es para el voto del articulado, por lo que la ponencia haba sido aprobada y la Cmara deba entrar a discutir y votar el articulado.

representa una interpretacin totalmente razonable reglamentarias, como se explicar brevemente.

de

las

normas

As, ante la necesidad de otorgar fuerza normativa a las previsiones del citado artculo 176, la costumbre parlamentaria ha otorgado un efecto prctico a la falta de aprobacin del informe de ponencia: el hundimiento del mismo. Este efecto prctico de hundimiento encuentra sustento normativo suficiente, habida cuenta que, como se tuvo oportunidad de sealar, el voto favorable del informe de ponencia es un presupuesto necesario para que la plenaria pueda entrar a discutir el articulado. Por consiguiente, si ese presupuesto no se cumple, es razonable que la plenaria se abstenga de continuar el trmite del proyecto y entienda que ste se hundi. 79- Podra objetarse a esa costumbre parlamentaria que la figura del hundimiento no existe en la Ley 5 de 1992 y que en la prctica sta equivale al archivo del proyecto, con lo cual las cmaras estaran archivando proyectos por fuera de las hiptesis previstas en el Reglamento del Congreso. Ese reparo parte de una premisa que es en parte vlida, pues en estricto rigor, pueden presentarse tres hiptesis distintas: (i) que el informe de ponencia no obtenga la mayora requerida, o (ii) que dicho informe obtenga mayora negativa, o (iii) que sea aprobada una proposicin de archivo del proyecto. En las hiptesis (ii) y (iii), conforme a los artculos 157 y 184 del Reglamento, el proyecto debe ser archivado, y es natural que as sea, pues existe una mayora en su contra. Por el contrario, en la primera hiptesis, el proyecto no cuenta con la mayora necesaria para continuar su trmite, pero tampoco ha sido negado, por lo cual surge la siguiente duda: por qu atribuirle a esa situacin, en donde no es claro que exista una mayora en contra del proyecto, el mismo efecto que en aquellos casos en donde la voluntad mayoritaria claramente se opone al proyecto? Y efectivamente, la Corte considera que el Reglamento del Congreso podra regular en forma diversa esa hiptesis, atribuyendo un efecto a la falta de aprobacin del informe de ponencia que sea distinto al archivo del proyecto. As, (i) frente a la imposibilidad de continuar con el debate y la aprobacin del articulado, derivada de la falta de aprobacin del informe de ponencia, pero (ii) frente a la improcedencia del archivo del proyecto, al no haber sido rechazado por la mayora de la plenaria, el Reglamento del Congreso podra estipular que en esos casos fuera presentado y debatido un nuevo informe de ponencia, que pudiera entonces ser nuevamente votado por la plenaria. Esta eventual regulacin resultara acorde con la proteccin del principio de consecutividad y el respeto a la voluntad democrtica de las cmaras, pues la posibilidad de que los ponentes del proyecto del acto legislativo presenten un nuevo informe, que sea nuevamente debatido y sujeto a aprobacin, permite que el proceso legislativo no se vea truncado por la falta de votos necesarios para la aprobacin del informe de ponencia, cuando tampoco existe claramente una mayora en contra de la iniciativa, que es el caso que justifica plenamente el archivo del proyecto. Sin embargo, lo cierto es que en este momento, el Reglamento del Congreso no establece una regulacin especfica de qu deben hacer las cmaras frente a la falta de mayora necesaria para aprobar el informe de ponencia, fuera de

sealar que el trmite no puede continuar. De otro lado, dicho reglamento tampoco prev, salvo los casos de empate (Ley 5 de 1992, art 135), la posibilidad de repetir una votacin sobre un mismo punto. Por ende, en esas circunstancias, y teniendo en cuenta que conforme a la Ley 5 de 1992, (i) la falta de aprobacin de la ponencia impide continuar el trmite pero (ii) no es posible repetir una votacin sobre un mismo punto, entonces, mientras el Reglamento del Congreso no sea completado en este punto, la solucin dada por la prctica parlamentaria a la votacin del informe que no alcanza la mayora requerida es razonable y perfectamente jurdica: el proyecto se entiende hundido, esto es, jurdicamente archivado. Votacin de informe de ponencia y aprobacin de actos legislativos. 80. Una conclusin surge del anlisis precedente. En el segundo debate en las plenarias, la votacin favorable del informe de ponencia es una forma de aprobacin prima facie del proyecto como un todo, que cierra la fase de debate general y representa por ello un requisito necesario para que la cmara respectiva pueda entrar a debatir y votar especficamente el articulado del proyecto. Por consiguiente, mientras el Reglamento del Congreso no regule especficamente el tema, si la ponencia no obtiene la mayora requerida, entonces el proyecto debe entenderse hundido o archivado. La pregunta que surge para efectos del presente proceso de constitucionalidad es entonces la siguiente: la aprobacin del informe de ponencia en las plenarias es tambin uno de los requisitos exigibles dentro del trmite de los actos legislativos y, por tanto, las disposiciones que regulan esta materia hacen parte del parmetro normativo aplicable al control de constitucionalidad de esta clase de actos reformatorios de la Constitucin? 81- Tal y como ya se haba indicado anteriormente, la respuesta al anterior interrogante es afirmativa. Una irregularidad en la presentacin o aprobacin de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formacin de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no slo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevn que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160 y Ley 5 de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el Reglamento del Congreso ordena su aprobacin en la plenarias (Ley 5 de 1992, art 176) sino, adems, por cuanto, como se ha explicado, la aprobacin de dicho informe representa un paso necesario en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En efecto, como se seal, la aprobacin del informe de ponencia es el vehculo idneo para que los miembros del Congreso expresen su conformidad con la orientacin general del proyecto de que da cuenta dicho informe. Esta decisin tiene profundas implicaciones, en la medida en que representa una forma de aprobacin prima facie del proyecto como un todo y constituye un presupuesto necesario para debatir y aprobar especficamente el articulado del proyecto y, por tanto, constituye un paso ineludible en el desarrollo de la actividad de las cmaras. En tal sentido, la aprobacin del informe de ponencia, al consistir en un requisito bsico para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, es una de las normas exigibles para el debido trmite de los actos legislativos y su inobservancia hace parte de aquellos

vicios de procedimiento objeto de control judicial por parte de esta Corporacin. 82- Con todo, podra objetarse que en los casos de actos legislativos la aprobacin del informe de ponencia no es necesaria, por cuanto dichos proyectos no deben referirse a un mismo tema, como esta Corte lo ha reconocido anteriormente, por lo que no es procedente la aprobacin del proyecto como un todo y de su orientacin general antes de entrar a debatir el articulado. 83- La Corte considera que el anterior reparo no es admisible porque, aunque parte de una premisa cierta, extrae conclusiones indebidas, en la medida en que deja de lado otras premisas necesarias a este razonamiento. As, es cierto, como lo seal la sentencia C-222 de 1997, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, Fundamento 3, que la regla de unidad de materia (CP art. 158) adquiere una connotacin especial en los actos legislativos, puesto que la materia en estos casos est dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados ttulos, captulos o artculos de la Constitucin, o la adicin a ella con disposiciones que no estn incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva. Por ello, un acto legislativo puede referirse a distintos temas de la Carta, y en ese sentido puede ser multitemtico, como tambin puede serlo la ley que convoca a un referendo. Igualmente es cierto que, como esa misma sentencia lo indic, est excluida la votacin en bloque de un Acto Legislativo compuesto por varios artculos. Sin embargo, no por ello puede concluirse que la Constitucin y el Reglamento del Congreso excluyen a los actos legislativos de la exigencia de votar el informe de ponencia, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto, a pesar de su diversidad temtica, es natural que un acto legislativo est animado por un propsito determinado, y por ello es precisamente presentado por sus promotores como un proyecto comn. Esto es an ms claro en el presente caso, en donde explcitamente el ttulo del acto legislativo hace explcito dicho objetivo, al sealar que la finalidad de las reformas es enfrentar el terrorismo. Por ende, como los actos legislativos, a pesar de su diversidad, guardan un propsito global, es natural que la Carta y el Reglamento del Congreso impongan a las plenarias el deber de votar previamente el informe de ponencia, antes de abordar el examen del articulado. 84- De otro lado, las normas que regulan el informe de ponencia, su contenido, su aprobacin y sus efectos, no establecen que stas nicamente se aplican a los proyectos de ley. Por el contrario, explcitamente, la Carta seala literalmente que todo acto legislativo debe tener el correspondiente informe pues el artculo 160 establece que esa exigencia se aplica a todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo. Por su parte, el artculo 227 del Reglamento del Congreso seala que las normas que regulan el proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrn en el trmite legislativo constituyente plena aplicacin y vigencia. Es obvio entonces que las reglas sobre contenido y aprobacin del informe de ponencia establecidas en esa ley orgnica distan de tener incompatibilidad con la Carta, por lo que tienen plena aplicacin en el proceso de aprobacin de los actos

legislativos. 85- Por todo lo anterior, es evidente que la aprobacin de un acto legislativo en las plenarias incluye la correspondiente aprobacin de los informes de ponencia. Esto es tan claro, que la costumbre parlamentaria es unnime en ese aspecto. Los ejemplos son numerosos60, pero un caso interesante es el proyecto No 168 de 2001 Cmara, que contena un artculo nico, pues se trataba de adicionar el artculo 180 de la Carta. A pesar de tener una sola disposicin, la Plenaria de la Cmara consider que era necesario debatir y votar primero el informe de ponencia, antes de abordar el artculo nico. Por ello, la ponencia fue presentada, fue ampliamente debatida y votada favorablemente, con la mayora requerida, y slo entonces procedi la cmara a examinar y votar el artculo nico61. Igualmente, en anteriores oportunidades, esta Corte ya haba sealado claramente que las irregularidades de los informes de ponencia y de su votacin podan representar vicios de procedimiento en la formacin de los actos legislativos susceptibles de provocar su inexequibilidad. Por ejemplo, la sentencia C-543 de 1998, MP Carlos Gaviria Daz, Fundamento 4.1.3., indic que la vulneracin del artculo 175 del Reglamento del Congreso y del artculo 160 de la Carta, que definen el contenido que debe tener el informe de ponencia ante las plenarias, poda provocar la inconstitucionalidad de un acto legislativo. Dijo expresamente esa sentencia que ese mandato constitucional y, por ende, el del Reglamento del Congreso, eran aplicables a los Actos Legislativos ya que la obligacin que se consagra en el canon constitucional citado emana del principio de publicidad y tiene como propsito fundamental permitir a todos los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas han sido rechazadas, permitiendo de esta manera una participacin ms activa e integral en el desarrollo del proceso legislativo. 86- El anlisis anterior permite entonces concluir que una irregularidad en la votacin del informe de ponencia puede constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo, puesto que la aprobacin de dicho informe es un requisito necesario para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras en las plenarias. Ahora bien, el artculo 375 superior establece que el proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en dos perodos consecutivos, por lo que las irregularidades en la aprobacin de esas normas pueden representar un vicio en la formacin de ese acto, susceptible de provocar su inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobacin de un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votacin de dicho informe puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Carta para el trmite y aprobacin de los actos legislativos, por lo que puede provocar la inexequibilidad del acto
60 Ver, entre muchos otros, ver por ejemplo el debate y la aprobacin en la Plenaria de la Cmara de Representantes, en primera vuelta, del Acto Legislativo No 091 de 2001, en donde primero se presenta el informe de ponencia, es debatido, luego es votado, y slo entonces entra la Cmara a estudiar y votar el articulado. Ver Gaceta del Congreso No 25 de 2002, pp 9 y ss. 61 Ver Gaceta del Congreso No 38 de 2002, p 6 (lectura de la proposicin final de la ponencia), p 8 (votacin favorable de dicha proposicin) y slo entonces se entra a votar el artculo nico.

legislativo. El requisito de la mayora absoluta para la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos. 87- Solucionado el interrogante sobre las consecuencias de la falta de aprobacin del informe de ponencia dentro del trmite de los proyectos de acto legislativo, asume la Corte el siguiente problema jurdico: Qu clase de mayora se requiere para aprobar un informe de ponencia dentro del trmite en segunda vuelta de un proyecto de acto legislativo? Ese tema es de ineludible discusin, por cuanto, en cierta medida, los actores consideran que el vicio consisti en que la votacin del informe de ponencia no obtuvo la mayora requerida, mientras que esa tesis fue objetada por algunos parlamentarios, que consideran que dicho informe puede ser aprobado por mayora simple62. Adems, varios magistrados de esa Corte consideraron en los debates en la Sala Plena que dicho informe requera nicamente mayora simple. Entra pues la Corte a examinar ese punto. 88- El inciso segundo del artculo 375 de la Constitucin establece, a propsito de los requisitos para la aprobacin de proyectos de acto legislativo, que el trmite del proyecto tendr lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos y que en el segundo periodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de los miembros de cada cmara. A su vez, existe una regla general, dispuesta en el artculo 146 de la Carta, segn la cual en el Congreso pleno, en las cmaras y en comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial. Conforme a lo anterior, es claro que la Constitucin establece una regla general, que es que las cmaras adoptan sus decisiones por mayora simple. Pero igualmente es claro que una de las excepciones a esa regla general es el trmite del proyecto de acto legislativo en segunda vuelta, pues el artculo 375 precepta que su aprobacin requiere de mayora absoluta. El punto esencial de discusin es entonces si la aprobacin del informe de ponencia en plenaria en segunda vuelta se encuentra o no cubierta por la excepcin del artculo 375 superior, caso en el cual requerira mayora absoluta, o si se rige por la regla general del artculo146 de la Carta, caso en el cual bastara la mayora simple. 89- Segn una primera interpretacin, la aprobacin de un informe de ponencia durante la segunda vuelta del trmite de un proyecto de acto legislativo requiere mayora simple y no absoluta. El argumento esencial que sustenta esa tesis es el siguiente: la regla general, de acuerdo con el artculo 146 Superior, reiterado por el artculo 118 del Reglamento del Congreso, es la mayora simple y slo admite excepciones a condicin de que estn expresamente consagradas en la Constitucin. Ahora bien, segn esta hermenutica, no se encuentra en la Carta ninguna norma que expresamente estipule que la aprobacin del informe de ponencia durante la segunda vuelta de un acto legislativo est sometida a la regla de mayora absoluta, por cuanto el artculo 375 hace referencia, expresa y literalmente, a la aprobacin del
62 Ver la intervencin ya referida del representante Manuel Mesas Enrquez Rosero en la sesin del 5 de noviembre. Ver Gaceta del Congreso. No 617 de 2003, pp 22 y 23.

proyecto, que es el articulado, pero no a la aprobacin del informe de ponencia. Segn esta visin, una cosa es el proyecto, que es el conjunto de artculos, y otra es la ponencia, que son los argumentos a favor del proyecto. Por lo tanto, segn esta argumentacin, al ser las excepciones de interpretacin estricta y ante la ausencia de regla constitucional expresa que prescriba la obligacin de contar con mayora absoluta para la aprobacin del informe de ponencia, una conclusin se impone: este paso se rige por la regla general de decisin en las cmaras, que es la mayora simple. 90- Fuera de los anteriores criterios literales y lgicos, esta tesis invoca en su favor tambin argumentos de precedentes, de costumbre parlamentaria y criterios sistemticos y finalsticos. As, desde el punto de vista de los precedentes, esta visin argumenta que la Corte habra sealado, en varios casos, no slo que las reglas sobre mayoras calificadas son excepciones de interpretacin estricta63 sino que incluso habra indicado expresamente que cuando la Carta exige mayora absoluta para aprobar el proyecto, en todo caso la ponencia puede ser aprobada por mayora simple. Algunos magistrados citaron a favor de esta tesis las sentencias C-055 de 1995 y C-140 de 1998 de esta Corporacin. Adems, segn esta interpretacin, no existe ningn caso en donde la Corte haya sealado que la votacin de la ponencia necesite mayora absoluta, incluso cuando se trata del trmite de proyectos que requieren dicha mayora, por lo cual habra una suerte de lnea jurisprudencial consolidada, segn la cual, la votacin de la ponencia en ningn caso precisa de mayora absoluta. De otro lado, segn esta visin, no existe ninguna costumbre parlamentaria consolidada, segn la cual, la votacin de estos informes deba hacerse por mayora absoluta en el trmite de actos legislativos en segunda vuelta. Finalmente, desde el punto de vista sistemtico y finalstico, esta tesis considera que la exigencia de mayora absoluta para la aprobacin del informe de ponencia es contraria al principio deliberativo, que la Carta propugna, puesto que la votacin del informe de ponencia sera nicamente un requisito para abrir el debate, esto es para entrar a deliberar el proyecto, por lo cual es posible que la ponencia no cuente con la mayora absoluta, pero que despus de la deliberacin, muchos de los artculos logren dicha mayora, precisamente, entre otras cosas, por cuanto el debate puede permitir que ciertos parlamentarios modifiquen su posicin. La exigencia de una mayora absoluta para la aprobacin del informe de ponencia sera entonces contraria a la promocin de la deliberacin en las cmaras. En efecto, la necesidad de contar con una mayora absoluta en este caso impondra condiciones ms gravosas para continuar el trmite en la instancia de debate y votacin del articulado del proyecto de acto legislativo. 91- La Corte considera que, a pesar de su aparente solidez, la tesis precedente, que sostiene que la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos no requiere mayora absoluta, es inaceptable. Como se ver, dicha interpretacin se funda parcialmente en premisas vlidas, pero es
63 En apoyo de esa tesis, se citan las sentencias C-08 de 1995, C-011 de 1997 y C-374 de 1997

equivocada, por cuanto no logra comprender la verdadera naturaleza jurdica de la aprobacin del informe de ponencia y su importancia en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, con lo cual interpreta indebidamente el alcance del artculo 375 superior, segn el cual, la aprobacin de los actos legislativos en segunda vuelta requerir el voto de la mayora de los miembros de cada cmara. Adems dicha hermenutica no slo desconoce ciertas prcticas parlamentarias sino que, adems, deja de lado claros precedentes de la Corte en la materia y atribuye un significado inadecuado a otras decisiones de esta Corporacin en este tema. 92- As, es cierto que la regla general para la adopcin de las decisiones por las cmaras es la mayora simple. Es igualmente cierto que las excepciones a esta regla deben ser expresas. Y tambin es cierto, que por tratarse de excepciones, y conforme a clsicos principios hermenuticos, los casos de mayora calificada previstos en la Constitucin deben ser interpretados de manera estricta, a fin de no convertir la excepcin en regla. Sin embargo, de lo anterior no se desprende que la aprobacin del informe de ponencia deba ser aprobado por mayora simple, por cuanto expresamente el artculo 375 lo excepta de la regla general, en la medida en que dicha aprobacin no es un simple requisito para empezar a deliberar el proyecto sino que es una de las decisiones que necesariamente tienen que adoptar las plenarias para poder aprobar el proyecto de acto legislativo, por lo cual obviamente la aprobacin del acto legislativo incluye la votacin afirmativa del informe de ponencia. Por su importancia para la decisin del presente caso, pasa la Corte a examinar con mayor atencin este punto. 93- El argumento esencial para sostener que la aprobacin del informe de ponencia requiere nicamente mayora simple es en el fondo que esta decisin est cubierta por el artculo 146 de la Constitucin, que, como se vio, consagra una regla general de aprobacin por mayora simple y permite la excepcin de la mayora absoluta, a condicin que se funde una disposicin constitucional expresa que as lo exija. Por tanto, segn esa visin, al no encontrarse una disposicin en la Carta que en su tenor literal disponga que el informe de ponencia deba aprobarse por mayora absoluta, resultara aplicable la regla general, esto es, la mayora simple. Sin embargo, este argumento no analiza con rigor el texto constitucional que precisamente establece esa excepcin a la regla de mayora simple en el caso que nos ocupa, que es el artculo 375 superior, que dice expresamente que la aprobacin del proyecto requerir el voto de la mayora de los miembros de cada Cmara., mandato que ha sido desarrollado por el Reglamento del Congreso, que en su artculo 119 seala que requieren mayora absoluta las reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo perodo ordinario y consecutivo de su trmite en el Congreso. En tales circunstancias, el problema interpretativo a ser resuelto es el siguiente qu se entiende por la aprobacin del proyecto de acto legislativo, segn el tenor literal del artculo 375 de la Carta, o la aprobacin de la reforma constitucional, que es la expresin usada por el Reglamento del Congreso? La respuesta a esta pregunta es decisiva pues si dicha aprobacin no incluye la votacin del informe de ponencia en las plenarias, entonces la tesis de la

mayora simple es la correcta; por el contrario, si dicha aprobacin incluye ineludiblemente la aprobacin del informe, entonces la tesis apropiada es la de la mayora absoluta. 94- Como se explic largamente en esta sentencia, la votacin del informe de ponencia en las plenarias no es simplemente un requisito para entrar a deliberar en torno al proyecto y al articulado, sino que es una decisin de las cmaras, por medio de la cual stas manifiestan su conformidad con la orientacin general del proyecto, luego de haber debatido la ponencia y la conveniencia y oportunidad del proyecto como un todo. Esta votacin del informe de ponencia representa entonces la decisin con la cual las plenarias cierran la fase general del debate y votacin del proyecto como un todo, para entrar en la fase especfica de discusin y votacin del articulado individualmente. Por consiguiente, la votacin del informe de ponencia no es simplemente un requisito para deliberar sobre el proyecto sino que tiene otra naturaleza jurdica: es una aprobacin del proyecto como un todo, que se hace despus de la correspondiente deliberacin sobre el mismo, y que constituye un paso necesario para poder entrar a discutir y aprobar el articulado individualmente considerado. Y como ya se explic en esta sentencia (Ver supra fundamento 71), la objecin de que esa tesis sera equivocada, debido al carcter multitemtico de ciertos actos legislativos, no es de recibo, pues en todo caso los proyectos de reforma constitucional tienen una orientacin determinada y las normas 95- El anlisis precedente muestra que existen al menos dos razones contundentes para concluir que la expresin aprobacin del proyecto de acto legislativo del artculo 375 de la Carta incluye necesariamente la aprobacin del informe de ponencia, y son las siguientes: de un lado, es obvio que un proyecto no es simplemente un conjunto de artculos sino que es adems una totalidad, y por ello la aprobacin del proyecto como un todo, que es la esencia de la votacin del informe de ponencia, es un momento de la aprobacin del proyecto, as como la votacin del articulado individual es el otro momento de dicha aprobacin. De otro lado, incluso si no se aceptara la tesis anterior, en todo caso lo cierto es que la aprobacin del informe de ponencia es una decisin que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado del proyecto, por lo que obviamente hace parte del proceso de aprobacin del proyecto mismo. Y es que la expresin aprobacin del proyecto debe ser interpretada razonablemente, y por ello debe incluir aquellos pasos que son esenciales e ineludibles para la aprobacin de los actos legislativos, entre los cuales se encuentra la votacin del informe, pues su no aprobacin impide continuar el trmite. 96- Las consideraciones anteriores muestran que el argumento literal y lgico que funda la tesis de la mayora simple es equivocado. Como se recordar, el elemento central de dicho razonamiento es la distincin entre la ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto es solamente el articulado, por lo que nicamente la aprobacin del articulado, pero no aquella de la ponencia, requiere mayora absoluta. Ese argumento acierta en distinguir entre el

proyecto y la ponencia, pero desconoce la naturaleza de la votacin del informe de ponencia, pues olvida que la aprobacin de dicho informe no es un requisito formal para deliberar sino que tiene otro carcter: la aprobacin del informe, que ocurre despus de la deliberacin sobre la ponencia, es (i) una decisin que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que adems representa (ii) un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado. 97- Conforme a lo anterior, y haciendo una interpretacin estricta pero razonable del alcance del artculo 375 de la Constitucin, la Corte concluye que la aprobacin del informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda vuelta requiere mayora absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobacin del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobacin del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de aprobacin del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisin que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado. 98- Esta conclusin permite, de otro lado, refutar el argumento segn el cual la tesis de la mayora absoluta inhibira indebidamente el proceso deliberatorio de las cmaras. En efecto, esa tesis parte del supuesto de que la aprobacin del informe de ponencia es nicamente un paso para poder entrar a discutir el proyecto. Pero, como ya se explic en esta sentencia (Ver en especial supra fundamento 71), eso no es as, pues la deliberacin acerca de la ponencia no requiere ninguna decisin previa y la votacin del informe tiene otra naturaleza: es una decisin de la plenaria de aprobar la orientacin general del proyecto como un todo, como decisin previa y necesaria para debatir y votar el articulado. 99- Como se ve, los argumentos literales, lgicos y sistemticos para defender la tesis de la mayora simple, a pesar de ser respetables, son inaceptables, pues desconocen la verdadera naturaleza jurdica de la votacin del informe de ponencia. Restan por examinar entonces las objeciones fundadas en la costumbre parlamentaria y en los precedentes de esta Corte. 100- La costumbre parlamentaria en Colombia en relacin con la exigencia de mayora absoluta para la votacin del informe de ponencia de los actos legislativos en segunda vuelta no es absolutamente clara. As, es indudable que existe la conviccin en los congresistas, que adems tiene pleno sustento normativo, de que el informe de ponencia tiene que ineludiblemente ser votado en las plenarias, tanto en el trmite de leyes como de los actos legislativos, por cuanto dicha votacin representa un paso necesario para poder entrar a debatir y votar el articulado. Sobre eso no existe duda y, como ya se mostr en esta sentencia, los ejemplos son innumerables (Ver supra Fundamentos 72 y 85). Por el contrario, la costumbre en relacin con la mayora exigida para la votacin de los informes de ponencia de aquellos proyectos que requieren mayora absoluta no es totalmente clara, por la sencilla razn de que en la mayor parte de los casos, las ponencias logran una muy ampla mayora, por

lo que no suele existir debate sobre la mayora exigida. Sin embargo, los ejemplos existentes indican que los parlamentarios tienen la conviccin generalizada, y que encuentra pleno sustento normativo, de que la aprobacin de dichas ponencias requiere mayora absoluta en aquellos eventos en que la norma a ser aprobada necesita de dicha mayora. As, el relato fctico de lo sucedido en la sesin del 5 de noviembre de 2003 demuestra que los representantes a la Cmara estaban convencidos de la necesidad de contar con tal mayora. Igualmente, trmites de otros actos legislativos tambin contienen ejemplos similares. Tal es el caso del proyecto de acto legislativo nmero 09 de 2001 Senado, 091 de 2001 Cmara, por el cual se modifica el perodo de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y Ediles. En este trmite, una vez votado el informe de ponencia, el Presidente del Senado, por requerimiento de un parlamentario, solicit al Secretario certificar que la votacin cumpla con lo preceptuado constitucionalmente, a lo cual ste contest, s cumple constituyndose la mitad ms 1 de los integrantes de la Corporacin por tratarse de segunda vuelta64. Igualmente, aunque no tan claro como el anterior, es el caso de la aprobacin en segunda vuelta del Proyecto de Acto Legislativo No 212 Cmara y 015 Senado de 2001, que reforma el artculo 96 de la Carta. En la sesin plenaria de la Cmara del 13 de diciembre de 2001 fue inicialmente debatido y votado el informe de ponencia, y luego fueron votados los artculos del proyecto. Frente a una solicitud de un parlamentario de que certificara la votacin, el secretario certific globalmente que las aprobaciones se haban hecho con la mayora absoluta requerida65. Tambin, los trmites de ciertas leyes estatutarias muestran esa costumbre parlamentaria. As, en la sesin del 2 de diciembre de 2003 de la Cmara de Representantes fue sometido a consideracin el informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria No 05 de 2002 Cmara, el cual fue discutido y aprobado. Frente a la solicitud de la presidencia de que anunciara la votacin, el secretario respondi: Ha sido aprobado, seor presidente, de conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Poltica y en el Reglamento del Congreso este proyecto que requiere mayora absoluta66. Por consiguiente, la costumbre parlamentaria indica que existe la prctica generalizada y la conviccin jurdica en el Congreso, que adems tiene pleno sustento normativo en la Constitucin y en la Ley 5 de 1992, de que en las plenarias el informe de ponencia tiene que ser aprobado, para que el proyecto pueda continuar su curso. Igualmente, aunque en este punto las evidencias no son tan claras, existen ejemplos que indican que tambin existe la prctica y la conviccin jurdica, tambin con pleno sustento normativo en la Constitucin y en la Ley 5 de 1992, de que la mayora requerida para la aprobacin de los actos legislativos en segunda vuelta es la mayora absoluta. Por consiguiente, y sin que sea necesario que la Corte deba analizar en esta sentencia la posible fuerza normativa que podra tener la prctica parlamentaria, lo cierto es que el argumento a favor de la tesis de la mayora simple fundado en la costumbre parlamentaria carece de sustento, por cuanto no existe ninguna costumbre en el Congreso de aprobar esas ponencias en la segunda vuelta de los actos legislativos nicamente con mayora simple. Por el contrario, las evidencias
64 Ver Gaceta del Congreso, Senado de la Repblica, No. 245 del 20 de junio de 2002, pgina 10 65 Ver Gaceta del Congreso. No 40 del 28 de febrero de 2002, pp 49 y ss. 66 Ver Gaceta del Congreso. No 09 del 2 de febrero de 2004, pp 22 y ss.

existentes se orientan en la direccin contraria. 101- Finalmente, los precedentes de esta Corte favorecen decisivamente la tesis de la mayora absoluta. As, una revisin sistemtica de la jurisprudencia de la Corte no permiti encontrar ningn caso en que esta Corporacin hubiera avalado que pudiera ser aprobado por mayora simple el informe de ponencia en aquellos casos en donde la Carta exiga mayora absoluta para la aprobacin del proyecto. Los precedentes citados por algunos magistrados en los debates en Sala Plena tocan puntos distintos y no justifican la tesis de la mayora simple. As, la sentencia C-055 de 1995, MP Alejandro Martnez Caballero, no analiza especficamente el tema y se limita, en el fundamento 7, a distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero nicamente para sealar que, conforme al artculo 157 superior, la obligacin de publicacin en la Gaceta del Congreso hace referencia al proyecto y no a la ponencia. El segundo precedente invocado para defender la tesis de la mayora simple es ms relevante, pero trata igualmente de otro asunto. Se trata de la sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Daz, decisin en la que esta Corporacin asumi el estudio sobre la constitucionalidad de una norma que confera facultades extraordinarias al Presidente, las que, de acuerdo con lo reglado en el artculo 150-10 de la Carta, requieren de mayora absoluta, requisito que a juicio del demandante, no se haba cumplido. Para la Corte, el cargo resultaba infundado, porque lo que fue aprobado por mayora simple no era la norma que confera las facultades extraordinarias, sino la proposicin de reabrir el debate de ese artculo. La Corte aclar entonces que la solicitud de reabrir el debate de un artculo no requiere de su aprobacin por mayora absoluta, pues se trata de una determinacin distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposicin que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesin de facultades extraordinarias, en nada afecta la votacin requerida, pues la Constitucin lo que exige es que la aprobacin de la concesin de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayora absoluta. Este caso tampoco est referido a la votacin del informe de ponencia. El tercer precedente invocado fue la sentencia C-551 de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett, sobre la ley de referendo. Como es sabido, la ley que convoca a un referendo constitucional requiere mayora absoluta, pero esta sentencia precis, en el fundamento 316, que no necesitaba de dicha mayora la decisin acerca de si se votaba o no en bloque el informe de conciliacin. Sin embargo, es claro que esta sentencia tampoco se refiere a la votacin del informe de ponencia sino a otra decisin de trmite tomada por la plenaria en la aprobacin de esa ley convocante. 102- Como se puede ver, los anteriores precedentes, que fueron los nicos invocados en los debates de Sala Plena para sustentar la tesis de la mayora simple, no analizan directamente el problema de la votacin del informe de ponencia, por lo cual de ellos no puede desprenderse una ratio decidendi, segn la cual la aprobacin de dicho informe no requiere mayora absoluta. A

lo sumo, dichos precedentes simplemente indican que no necesitan mayora absoluta todas las decisiones que toman las cmaras en el trmite de un proyecto que requiere mayora absoluta, pues algunas de ellas, como la de reabrir la discusin de un artculo o la de votar en bloque un informe de conciliacin, pueden ser adoptadas por mayora simple. Sin embargo, ntese que ninguna de esas decisiones es en s misma una aprobacin del proyecto como tal, mientras que el anlisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia ha permitido concluir que la aprobacin del informe de ponencia es una expresin del acuerdo de la cmara respectiva frente al proyecto, por lo cual se entiende integrada al proceso aprobatorio del proyecto como tal. 103- Esta diferencia decisiva entre la votacin del informe de ponencia y otras decisiones tomadas en el trmite de las leyes o de los actos legislativos explica que el nico precedente realmente relevante sobre la materia indique claramente que la aprobacin del informe de ponencia requiere de mayora absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayora calificada. Se trata del Auto No. 170 de 2003, M.P. lvaro Tafur Galvis, una decisin reciente y unnime de esta Corte, que decidi devolver al Congreso un proyecto de ley estatutaria destinado a reglamentar el Habeas Corpus, a fin que se surtiera nuevamente el trmite legislativo a partir del segundo debate en la Cmara de Representantes. En virtud del artculo 153 superior, la aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exige la mayora absoluta de los miembros del Congreso. La Corte concluy que en ese caso no era posible verificar, conforme con las certificaciones enviadas por el secretario de la Cmara de Representantes, que la ponencia para segundo debate del proyecto de ley estatutaria hubiera alcanzado los ochenta y cuatro (84) votos necesarios para su aprobacin la mitad ms uno de los miembros de la Cmara de Representantes , circunstancia que tena la suficiente entidad para constituir un vicio de trmite, que sin embargo era subsanable. La Corte sustent su decisin en los siguientes argumentos: En efecto la Corte encontr que en la sesin plenaria del 7 de noviembre de 2002 de la Cmara de Representantes que consta en el Acta No. 024 publicada en la Gaceta 039 de 2003, la mencionada corporacin aprob por mayora de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cmara la ponencia para segundo debate del proyecto de ley referido, segn se certific por el secretario general de dicha Corporacin. Respecto de la informacin as suministrada el Magistrado Sustanciador requiri al secretario general de dicha clula legislativa para que diera certeza sobre si el nmero de 154 honorables representantes corresponda a los votos afirmativos o al del qurum, con que se habra aprobado el proyecto, tomando en cuenta que la mayora exigida por la Constitucin y la ley en este caso es la mayora absoluta de los miembros de la Corporacin (art.153 C.P. y 117-2 de la Ley 5 de 1992). El seor secretario de la Cmara de Representantes expidi una nueva

certificacin que de manera idntica a la que fuera remitida a la Corte inicialmente seal que la mencionada corporacin aprob la ponencia para segundo debate del proyecto de ley referido por mayora de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cmara. De dichas certificaciones bien cabe interpretar que con un qurum de 154 honorables representantes se imparti aprobacin al proyecto por la mayora de los presentes, nmero que puede ser de setenta y ocho (78) votos afirmativos en adelante, lo que sugiere que dicha mayora no es la necesaria para que se configure la mayora absoluta requerida, que la constituye la mitad ms uno de los 166 honorables representantes que conforman la Cmara, es decir, ochenta y cuatro (84) votos, como mnimo. En estas circunstancias, con base en la informacin que obra en el expediente, no sera posible entonces establecer si la aprobacin del proyecto en esta etapa del trmite se ajust al cumplimiento del requisito en anlisis, pues en el acta tampoco consta la discriminacin de los votos, ni se hace manifestacin expresa alguna en el sentido de indicar que la mayora con que se aprob el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitucin. Para la Corte esta circunstancia configura un vicio de trmite que por ser subsanable no conlleva la declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley que se examina, pues sin que se alteren los principios y reglas propios de la funcin legislativa y en especial el mandato contenido en el artculo 153 superior sobre la aprobacin de los proyectos de ley estatutaria en una sola legislatura, as como el principio de consecutividad, puede retrotraerse la actuacin para enmendar la falla en el trmite en que se ha incurrido en el presente caso (...) As las cosas en aplicacin del referido principio de instrumentalidad de las formas procesales, la Corte devolver el proyecto de ley referido al Congreso de la Repblica para que este surta nuevamente el trmite respectivo a partir del segundo debate en la Plenaria de la Cmara de Representantes en la que se deber dar aprobacin a la ponencia respectiva dejando expresa constancia del nmero de votos emitidos y del cumplimiento del requisito de mayora absoluta sealado en la Constitucin (art 153 C.P.) (subrayas no originales). Ntese que este auto unnime no slo asimila los conceptos de aprobacin de ponencia y aprobacin de proyecto, que muestra que para la Corte la aprobacin de la ponencia hace parte del proceso aprobatorio del proyecto, sino que expresamente devuelve el texto a la plenaria de la Cmara para que sta d aprobacin a la ponencia respectiva dejando expresa constancia del nmero de votos emitidos y del cumplimiento del requisito de mayora absoluta sealado en la Constitucin. El auto no slo declara entonces la existencia de un vicio de procedimiento por cuanto, entre otras cosas, no se pudo constatar que la ponencia hubiera sido aprobada por mayora absoluta sino que, adems, retrotrae el trmite del proyecto hasta la votacin de la ponencia y no la del articulado- y exige, de manera expresa e inequvoca, que

dicha ponencia sea aprobada por mayora absoluta. Por consiguiente, la ratio decidendi de este auto de la Sala Plena es indiscutible: la exigencia de mayora absoluta contenida en el artculo 153 de la Carta cobija al informe a la ponencia, tanto as que en caso que ste no obtuviera al menos 84 votos en el pleno de la Cmara de Representantes, se estaba ante un vicio de procedimiento de la entidad suficiente para afectar el trmite legislativo. As las cosas, la razn de la decisin en la providencia en comento consiste en la tesis segn la cual requiere mayora absoluta la aprobacin de la ponencia para segundo debate de un proyecto que requiera mayora absoluta, doctrina que es plenamente aplicable al trmite de los actos legislativos en segunda vuelta. Sntesis del examen jurdico y fctico. 104- El anlisis jurdico adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales: (i) en las plenarias, la votacin favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobacin prima facie del proyecto como un todo, y representa adems un paso necesario para que la cmara respectiva pueda entrar a debatir y votar especficamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse hundido o archivado; (ii) la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayora absoluta; y (iii) cualquier irregularidad en la votacin del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo. A su vez, el anlisis fctico desarrollado en los fundamentos 22 a 62 de esta sentencia permiti constatar que haba existido una grave irregularidad en la plenaria del 5 de noviembre, por cuanto la sesin fue levantada esencialmente con el propsito de no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia que haba ocurrido ese da. El paso obvio que la Corte debe adelantar en este momento es entonces valorar jurdicamente esa situacin fctica, con base en las conclusiones normativas anteriormente sealadas. La existencia de un vicio de procedimiento consistente en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia. 105- El anlisis probatorio adelantado por la Corte permiti concluir que el 5 de noviembre de 2003, la proposicin favorable con la que terminaba el informe de ponencia en el sexto debate del trmite del acto legislativo demandado fue sometida a votacin y obtuvo, segn aparece registrado en la correspondiente acta, 83 votos. La votacin, a pesar de que no fue formalmente cerrada, en realidad termin fctica y jurdicamente, y corresponda al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al artculo 122 del Reglamento del Congreso, la votacin es el acto colectivo por medio del cual las Cmaras y sus Comisiones declaran su voluntad

acerca de una iniciativa o un asunto de inters general. Y la votacin nominal, que fue la que se efectu ese da, se realiza siguiendo el orden alfabtico, segn lo ordena el artculo 130 de ese mismo cuerpo normativo. En la prctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los congresistas usa el registro electrnico, mientras que unos pocos anuncian su voto al secretario, quien lo registra. Esta forma de votacin permite entonces conocer inmediatamente el resultado de la decisin, puesto que los votos quedan todos registrados. Y por ello en el presente caso es posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva levant la sesin, sin verificar formalmente dicho resultado, ya que basta tener en cuenta el registro electrnico de la votacin y agregar a esa cifra el nmero de los votos depositados manualmente ante el Secretario. El resultado es inequvoco: 83 votos a favor de la ponencia. 106- Ahora bien, conforme a la costumbre parlamentaria, y teniendo en cuenta la conviccin de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cmara de Representantes de que el informe de ponencia requera en el presente caso 84 votos favorables, para la Corte es indudable que el efecto prctico de la votacin del 5 de noviembre era el hundimiento del proyecto de acto legislativo, que en la realidad equivala a su archivo. Una pregunta surge: corresponda ese efecto prctico al efecto jurdico? 107- Para responder a ese interrogante, es necesario recordar que la votacin del informe de ponencia de un acto legislativo en las plenarias en segunda vuelta requiere mayora absoluta. Es pues necesario determinar cul es el nmero de votos que constituan mayora absoluta en la Cmara de Representantes en ese momento. Ahora bien, la frmula para la composicin de la Cmara de Representantes est definida en el artculo 176 de la Constitucin, norma que dispone que habr dos representantes por cada circunscripcin territorial y uno ms por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fraccin mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil. La misma norma faculta a la ley para que sta establezca una circunscripcin especial para asegurar la participacin de la Cmara de Representantes de los grupos tnicos y de las minoras polticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante tal circunscripcin se podr elegir hasta cinco representantes. Estas reglas constitucionales han sido desarrolladas legalmente, tanto por la Ley 5 de 1992, que dispone una composicin de ciento sesenta y un (161) miembros, nmero al que deben agregarse las cinco curules dispuestas por la Ley 649 de 200167, para un total de ciento sesenta y seis (166) representantes a la Cmara. Por tanto, la mayora absoluta de la Cmara de Representantes, correspondiente a la mayora de sus miembros equivale a 84 congresistas. Este, por tanto, es el nmero mnimo de votos necesario para obtener mayora absoluta, cifra que es de naturaleza reglamentaria, por lo que permanece invariable, incluso cuando al momento de verificarse el acto aprobatorio 67
El artculo 1 de la Ley 649/01, dispone que De conformidad con el artculo 176 de la Constitucin Poltica habr una circunscripcin nacional especial para asegurar la participacin en la Cmara de Representantes de los grupos tnicos, las minoras polticas y los colombianos residentes en el exterior. || Esta circunscripcin constar de cinco (5) curules distribuidas as: dos (2) para las comunidades negras, una, (1) para las comunidades indgenas, una (1) para las minoras polticas y una (1) para los colombianos residentes en el exterior.

especfico no se hagan presentes la totalidad de los miembros de la corporacin correspondiente, en la medida en que son esas normas legales las que fijan la integracin estructural de la corporacin de que se trate, las cuales tienen como objeto esencial determinar quines estn facultados para intervenir en el proceso decisorio. 108- Por tanto, el nmero de integrantes de la Cmara de Representantes es 166, cifra que permanece invariable, mientras la regulacin jurdica no vare, y que sirve de referente para verificar si una determinada votacin ha obtenido o no la mayora absoluta, que es 84 votos, como adecuadamente lo seal el secretario de esa Corporacin. Ahora bien, la votacin afirmativa en el presente caso fue de 83 votos. Esto significa que el informe de ponencia no alcanz la mayora constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurdicamente que el proyecto no poda seguir su trmite. 109- El resultado jurdico y prctico de la votacin de la sesin del 5 de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto. Sin embargo, la sesin fue levantada por la mesa directiva de la Cmara, sin reconocer el efecto jurdico y prctico de esa votacin, lo cual equivale a una supresin de los efectos de dicha votacin, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisin de las cmaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrtica del Congreso. Por ello, en anteriores oportunidades, esta Corte haba sealado que la supresin de una votacin era un grave vicio de trmite, As, la sentencia Sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrn Sierra, seal que el artculo 157 de la Carta exige que el proyecto sea aprobado en la correspondiente Comisin permanente de cada Cmara, aprobacin que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votacin expresa, especfica. Este criterio fue reiterado por la sentencia C-1147 de 2003, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 5.2., que indic que la validez del tramite legislativo exige tanto el debate como la votacin, y resalt que esta ltima -la votacin- no puede presumirse ni suprimirse, y que, por el contrario, la misma debe ser expresa y especfica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participacin activa de todas las instancias legislativas. 110- Con todo, podra argumentarse que en el presente caso no hubo esa supresin de los efectos de la votacin por cuanto el levantamiento de la sesin estuvo justificado, por el alboroto existente en ese momento. Entra pues la Corte a examinar este punto. 111- Efectivamente, al ser levantada la sesin, exista un cierto desorden en la Cmara, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que vot integralmente a favor del proyecto, en cerrar, segn la terminologa del Congreso, la votacin y certificar y reconocer su resultado. Por su parte, el artculo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto hasta la sesin siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado el orden en la sesin. Pero igualmente el artculo 132 del mismo Reglamento del Congreso establece que si se ha iniciado una votacin, sta no podr interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestin de orden sobre la

forma como se est votando. Estos artculos del Reglamento del Congreso son normas que desarrollan valores esenciales de la Constitucin, pues salvaguardan la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. As, el primero busca asegurar el orden en los debates, y por ello confiere facultades al Presidente y a la Mesa Directiva para mantener la calma en las sesiones. El segundo, por su parte, no slo protege la decisin del cuerpo colegiado, evitando que sta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una votacin, sta deba ser terminada y certificada. Esta prohibicin del artculo 132 protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados 112- Una interpretacin sistemtica de esas dos normas reglamentarias permite concluir que slo en casos excepcionales puede el Presidente suspender o interrumpir una votacin por un quebrantamiento del orden en las sesiones. As, el artculo 132 seala que anunciado por el Presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando. Este artculo 132 es entonces una norma prohibitiva cerrada, pues slo admite expresamente una excepcin, que es el planteamiento por un congresista de una cuestin de orden sobre la forma como se est votando. Ahora bien, una interpretacin sistemtica indica que la cuestin de orden a que hace referencia esa disposicin tiene un significado preciso y tcnico, y es la posibilidad de que un congresista haga una observacin sobre el modo de votacin, que son las formas de votacin reguladas en los artculos anteriores del reglamento, a saber la votacin ordinaria, nominal o secreta. En efecto, este artculo 132 se encuentra despus de las disposiciones que regulan los modos de votacin, las cuales asimilan las expresiones modo de votacin y forma de votacin. As, el artculo 131 define la votacin secreta como aquella que no permite identificar la forma como vota el Congresista. Por consiguiente, es natural concluir que la excepcin del artculo 132 hace referencia a los modos o formas de votacin regulados en los cuatro artculos que lo anteceden, y que la expresin cuestin de orden es otra forma de denominar las mociones de orden que el Reglamento del Congreso autoriza que los congresistas planteen. As las cosas, el artculo 132 slo autoriza interrumpir una votacin, en aquellos eventos en que un congresista formula una mocin de orden sobre el modo de votacin, como podra ser una solicitud de que la votacin fuera nominal en vez de ordinaria. De otro lado, desde el punto de vista literal, el artculo 77 no faculta expresamente el Presidente a interrumpir una votacin por alteracin del orden, pues esa norma habla de otra cosa; esa disposicin prev la posibilidad de diferir hasta la sesin siguiente la consideracin de cualquier asunto, en caso de que haya turbacin del orden en las cmaras. Pero obviamente es distinta una votacin, que es un momento de decisin, y la consideracin de un asunto, que tiene una connotacin diversa, pues hace referencia ms a la actividad de debate o de control de las cmaras.

113- El anlisis precedente parece llevar a la siguiente conclusin: no podra nunca interrumpirse una votacin por una decisin del Presidente de levantar la sesin por un eventual desorden en la plenaria, pues esa hiptesis no est prevista como una excepcin a la prohibicin del artculo 132 del Reglamento del Congreso, ni el artculo 77 confiere expresamente esa facultad al Presidente. Y no est prevista dicha posibilidad, no slo porque el artculo 132 no menciona el desorden como causa justificativa de la interrupcin de una votacin sino, adems, porque esa norma no faculta a la Presidencia a tomar esa determinacin autnomamente, ya que cualquier decisin debe estar precedida de una mocin planteada por un congresista, la cual no fue presentada en el presente caso. Con todo, la Corte considera que esa interpretacin extrema, que deriva empero del tenor literal de los artculos 77 y 132 del Reglamento del Congreso, no puede ser adoptada, pues lleva a resultados irrazonables. Basta pensar en una situacin en donde haya ocurrido una terrible calamidad en medio de una votacin, como un incendio o un atentado, para comprender que en esa hiptesis es perfectamente razonable que la Presidencia interrumpa la votacin en curso. Sin embargo, el hecho de que la prohibicin de interrumpir una votacin iniciada sea tan estricta muestra el cuidado que tuvo el Legislador orgnico en proteger la libertad e intangibilidad de las votaciones. Y en especial, esa prohibicin tan rigurosa busca evitar intervenciones de la Mesa Directiva que pudieran alterar el resultado de las votaciones en curso, y por ello el Reglamento del Congreso no faculta al Presidente a autnomamente interrumpir una votacin en curso por una eventual alteracin del orden en las cmaras. Por ello, aunque no puede llegarse a la tesis extrema de que en ningn caso el Presidente puede interrumpir una votacin en curso por alteraciones del orden, el hecho de que ni el artculo 132 ni el artculo 77 del Reglamento del Congreso hayan previsto esa hiptesis tiene al menos una consecuencia normativa y es la siguiente: en principio el Presidente no puede interrumpir una votacin por alteracin del orden, pues el Reglamento del Congreso no lo faculta expresamente a ello. Sin embargo, por un criterio de razonablidad, esa prohibicin no puede ser interpretada como una interdiccin absoluta sino como una prohibicin prima facie, de suerte que nicamente situaciones excepcionales de alteracin del orden facultan a la Mesa Directiva a interrumpir una votacin en curso. 114- En el presente caso, un anlisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesin no ocurri la suspensin de la votacin por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteci fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que ya haba sido realizada materialmente. As, como se pudo constatar, el tiempo de votacin fue dilatado por la Mesa Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho. Transcurrieron adems varios minutos sin que votara ningn nuevo parlamentario. Ningn parlamentario

plante una mocin de orden sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de interrupcin de la votacin. Todo lo contrario. La peticin era que la votacin fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva anunci que cerrara la votacin en el momento en que los representantes volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron. No obstante, de inmediato, el Segundo Vicepresidente de la Cmara se dirigi al Presidente y le advirti que si se cerraba la votacin, el proyecto se hundira y que por ello era mejor levantar la sesin por la alteracin del orden al interior del recinto. Esas pruebas apreciadas en su conjunto muestran entonces que la decisin de levantar la sesin y suspender el reconocimiento jurdico y prctico de dichos efectos de la votacin no estuvo esencialmente motivada por preservar el orden y la intangibilidad del resultado de esa votacin sino precisamente por evitar reconocer sus efectos prcticos y jurdicos. Los efectos prcticos, pues, acreditada como estaba la insuficiencia de votos para aprobar la proposicin con que terminaba el informe de ponencia, la Mesa Directiva utiliz el levantamiento de la sesin como un recurso extremo para evitar el hundimiento del proyecto de acto legislativo. Los efectos jurdicos, por cuanto, ante la insuficiencia de la votacin para aprobar el informe de ponencia, la Cmara no estaba facultada para continuar con el debate y la aprobacin del articulado del proyecto de acto legislativo. 115- La Corte destaca que todas estas pruebas, y en especial el video de la sesin del 5 de noviembre de 2003, fueron puestas en conocimiento de la ciudadana y en especial de la mesa directiva de las Cmaras, para que quien tuviera inters pudiera pronunciarse acerca de ellas. Precisamente para permitir esa intervencin ciudadana y de los miembros de la mesa directiva, la Corte, por auto del 30 de julio de 2004, suspendi sus deliberaciones, incorpor formalmente como prueba los videos y grabaciones magnetofnicas relativos a esas sesiones, y corri traslado de las mismas a la ciudadana en general y al entonces Presidente y Vicepresidente de la Cmara de Representantes. 116- Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesin fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisin fue apelada por una parlamentaria y la sesin fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesin continu en perfecto orden y exista qurum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurdico y prctico a la votacin. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusin, que la votacin haba sido suspendida por el Presidente de manera legtima, en virtud de la facultad prevista en el artculo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesin haba sido restablecida, exista pleno orden en la sesin y haba qurum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicacin al artculo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cmaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoci los efectos jurdicos y prcticos de esa votacin. 117- Las anteriores irregularidades son particularmente graves, no slo porque

estuvieron orientadas a distorsionar la formacin de la voluntad democrtica del Congreso sino, adems, por cuanto fueron desarrolladas por la Mesa Directiva, que tiene una especial responsabilidad en conducir imparcialmente las deliberaciones y las votaciones, como ya se explic en esta sentencia (Cf supra Fundamento 39). 118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesin del 5 de noviembre de 2003 existi un vicio de procedimiento, que consisti en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia, la cual no alcanz la mayora absoluta requerida por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votacin implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levant indebidamente la sesin precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, adems, que an si se admitiera el argumento de que no se requera una mayora calificada para la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta tesis que la Corte no comparte -, el vicio sealado subsiste, porque el efecto prctico de la votacin habra sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la conviccin de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cmara que esa mayora era necesaria, conviccin que es adems jurdicamente acertada. 119- La supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la mencionada votacin es, de conformidad con los artculos 379 y 241 de la Constitucin, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayora absoluta exigido por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de actos legislativos. Y de otro lado, la votacin del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobacin de las reformas, y el propio artculo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente aprobados por las cmaras. La Cmara de Representantes viol entonces uno de los requisitos establecidos por el Ttulo XIII de la Carta para el trmite de las reformas constitucionales, puesto que desconoci que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayora absoluta de los miembros de cada cmara. La Corte no puede entonces sino constatar la existencia de ese vicio de procedimiento y extraer del mismo la conclusin que la Constitucin impone: la inexequibilidad del Acto Legislativo. 120- Con todo, podra argumentarse, como lo hacen algunos intervinientes, que la anterior conclusin no es de recibo por cuanto el vicio fue subsanado con la votacin que tuvo lugar en la sesin del 6 de noviembre de 2003, en la cual, la proposicin con la que terminaba el informe de ponencia del acto legislativo obtuvo la mayora absoluta requerida. Entra pues la Corte a examinar este punto.

La falta de convalidacin o saneamiento del vicio. 121- Es indudable que, en funcin del principio de instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados en el trmite posterior en las cmaras. Esto ha sido reconocido no slo a nivel terico por esta Corte sino que adems existen casos significativos en donde esta Corporacin ha aplicado esa doctrina. As, en el plano abstracto, la Corte ha sealado que incluso un vicio muy grave, como podra ser una votacin irregular, puede ser convalidado en el proceso mismo de formacin de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propsito que la regla de procedimiento pretenda proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tena competencia para efectuar ese saneamiento 68. En esos casos, ha concluido la Corte, si el vicio de procedimiento existi pero fue convalidado, es obvio que, en funcin de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposicin acusada.69 En el plano concreto, en determinados eventos, la Corte ha admitido que ciertas irregularidades, incluso aquellas cometidas por el Presidente de la respectiva corporacin, no acarrean la inconstitucionalidad de la norma demandada, por cuanto stas pueden resultar inocuas, debido a la convalidacin posterior de la actuacin por el Congreso. As, la sentencia C374 de 1997, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, analiz si era vlido que las comisiones conjuntas hubieran delegado en el presidente de una de ellas la posibilidad de decidir si el trmite de la ley deba ser ordinario o estatutario. La Corte consider que esa delegacin era un vicio, por cuanto el voto de los congresistas es personal e intransferible. Sin embargo, la Corte consider que no era procedente declarar la inexequibilidad de la ley, pues los pasos posteriores en los que s participaron los miembros de las comisiones y las cmaras directamente, como la aprobacin de los textos y de la conciliacin, convalidaron la determinacin adoptada en cuanto al proyecto se le dio el trmite de ley ordinaria, que es lo que, a juicio de la Corte, ha debido hacerse, segn la Constitucin. Dijo entonces la Corte: Declarar la inconstitucionalidad de la Ley no obstante haberse cumplido en el curso del proceso aprobatorio correspondiente aquello que resulta de los mandatos constitucionales, por el slo hecho de que quien decidi en un primer momento sobre tal trmite careca de competencia para hacerlo, cuando el rgano cuya autoridad l haba asumido actu despus de conformidad con lo resuelto, sin revocarlo ni modificarlo, sera desconocer no solamente la evidencia de que la Constitucin no fue violada con dicho trmite, sino desautorizar las posteriores determinaciones de las comisiones y corporaciones competentes, que mantuvieron el criterio adoptado, aplicable al proyecto que estudiaban, criterio que, adems, es el mismo acogido por la Corte.
68 Sentencia C-737 de 2001. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 28. En el mismo sentido, ver la sentencia C-872 de 2002 y el auto 170 de 2003. 69 Ibdem.

122- La tesis de la posible convalidacin del vicio ocurrido en la sesin del 5 de noviembre de 2003 encuentra entonces sustento no slo en general en el principio de instrumentalidad de las formas sino, adems, en decisiones especficas de esta Corte, que muestran que una irregularidad cometida por la Mesa Directiva, incluso grave, no acarrea ineluctablemente la configuracin de un vicio de inconstitucionalidad, ni tampoco obligatoriamente la inexequibilidad de la norma aprobada, puesto que dicha irregularidad puede ser saneada por actuaciones posteriores de las comisiones o de las plenarias. Adems, esta posibilidad tiene sustento normativo expreso en los artculos 2 y 5 del Reglamento del Congreso, que establecen la posibilidad de corregir formalmente o subsanar los vicios de procedimiento. As, el artculo 2 establece que uno de los principios de interpretacin de esa ley es aquel de la correccin formal de los procedimientos, que consiste en la posibilidad de subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que as se garantiza no slo la constitucionalidad del proceso de formacin de las leyes, sino tambin los derechos de las mayoras y las minoras y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. Por su parte, el artculo 5, al definir los vicios insubsanables, no excluye expresamente las irregularidades ocurridas en los procesos de votacin, por lo cual podra entenderse que stas pueden ser saneadas. 123- Es pues posible que un vicio ocurrido en una votacin, a pesar de su gravedad, pueda resultar saneado en el trmite ulterior de las cmaras, como lo ha reconocido la doctrina, esta Corte y otros tribunales constitucionales. As, a nivel doctrinal, varios autores admiten la posibilidad de que una irregularidad grave en una votacin pueda entenderse saneada, si de todos modos queda claro que, a pesar de dicha irregularidad, la ley cont con la mayora necesaria requerida, pues se habra cumplido la finalidad de la votacin, que es determinar si el proyecto cuenta o no con la mayora requerida. Esta situacin es conocida por algunos doctrinantes como la prueba de la resistencia del voto, segn el cual, no procede anular una ley, si a pesar de los vicios en su votacin, resulta claro que el proyecto contaba con mayoras suficientes70. Un ejemplo, a nivel de derecho comparado, de aplicacin de esta doctrina es la decisin No 225 del 23 de enero de 1987 del Consejo Constitucional en Francia, la cual declar que un proyecto no deba ser declarado inconstitucional, a pesar de que haba ocurrido un grave vicio en su votacin, por cuanto de todos modos era claro que contaba con la mayora requerida. En ese caso, algunos parlamentarios delegaron su voto en otros parlamentarios, desbordando las estrictas posibilidades en que dicha delegacin estaba permitida por el reglamento de la Asamblea Nacional; el proyecto fue entonces impugnado por esa razn. El Consejo Constitucional admiti que haba existido una violacin del Reglamento, pero que no proceda anular la votacin, por cuanto no haba evidencias de distorsin de la voluntad de los delegantes e, incluso sin tener en cuenta esos votos irregulares, el proyecto contaba con una mayora suficiente71.
70 Ver, por ejemplo Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p 138. 71 Dijo el Consejo Constitucional en el considerando 4, que una irregularidad en la delegacin del voto no implicaba la nulidad del procedimiento de adopcin de ese texto, salvo si queda establecido, de un lado, que

Podra entonces entenderse que en el presente caso, a pesar de que la supresin de los efectos de la votacin del 5 de noviembre de 2003 realmente configura un grave vicio de procedimiento, no procede declarar la inexequibilidad del acto legislativo, por cuanto dicho vicio habra resultado convalidado, en la medida en que no slo el informe de ponencia obtuvo al da siguiente una amplia mayora, pues cont con 104 votos a favor, sino que, adems todos los artculos del proyecto fueron aprobados con mayoras claras. 124- A pesar de lo anterior, la Corte considera que en el trmite del acto legislativo acusado el vicio constatado no fue subsanado por la votacin realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayora constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votacin, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materializacin. La nueva votacin es en efecto la concrecin de la supresin de las consecuencias jurdicas y prcticas de la votacin realizada el da 5 de noviembre de 2003, que debi ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cmara de Representantes y por esa Corporacin. Y es que la nueva votacin implic una suerte de anulacin o repeticin de la votacin del da anterior, con lo cual se consum el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisin adoptada por la plenaria de la Cmara el 5 de noviembre de 2003, la cual implicaba, como ya se explic, el hundimiento del proyecto. Por ello esa nueva votacin no puede ser asimilada a una convalidacin sino a la concrecin y consumacin del vicio analizado. 125- De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votacin sobre un informe de ponencia, dicha votacin pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cmara careca de competencia para adelantar esta nueva votacin. Ahora bien, en innumerables ocasiones, esta Corte ha sealado que las votaciones ulteriores de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en el trmite de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto. Por ejemplo, en mltiples ocasiones, la Corte ha constatado un vicio en la actuacin de una plenaria sobre un artculo o proyecto, pero el asunto es luego sometido a comisin de conciliacin y es nuevamente votado por la plenaria, con lo cual podra concluirse que la segunda votacin de la plenaria convalida o sanea los defectos ocurridos anteriormente. Pero la Corte ha considerado que esa nueva votacin no tiene la virtualidad de corregir los vicios precedentes, cuando la irregularidad ocurrida ha privado a las cmaras de la posibilidad de continuar con el trmite del proyecto. Un ejemplo, entre muchos otros, es el siguiente: la sentencia C08 de 1995, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, declar la inexequibilidad de un proyecto de ley estatutaria sobre hbeas data, debido a que la votacin en una de las plenarias se realiz sin el qurum decisorio. La Corte encontr que, a pesar de que el texto fue nuevamente votado por las plenarias, en la medida en que hubo necesidad de una conciliacin del texto, debido a las discrepancias entre las cmaras, y que esa nueva votacin obtuvo la mayora
uno o varios diputados aparecen registrados como habiendo emitido un voto contrario a su opinin y, de otro lado, que de no tomarse en cuenta ese o esos votos, la mayora requerida no hubiera sido alcanzada. Un anlisis de esta decisin en Georges Vedel Excs de pouvoir lgislatif et excs de pouvoir administratif en Cahier du Conseil Constitutionnel, 96-2. prrafo 38.

requerida, sin embargo el vicio no fue saneado. Dijo entonces la sentencia: (M)al podra entenderse convalidada la actuacin cumplida durante el segundo debate, por cuanto -se repite- la Constitucin sanciona la falta de qurum con la ineficacia (artculo 149 C.P.) y, por otra parte, sin un texto efectivamente aprobado en la plenaria de una de las cmaras no poda hablarse de discrepancias que pudieran ser dirimidas mediante el procedimiento de las comisiones accidentales de conciliacin, es decir, la carencia de efectos del segundo debate en la Cmara de Representantes haca inocua la aplicacin del artculo 161 de la Carta. De la misma manera, en el presente caso, la cmara careca de competencia para realizar la segunda votacin del 6 de noviembre, por lo que esta segunda votacin no saneaba el vicio ocurrido el da anterior. 126- Los argumentos anteriores son suficientes para concluir que el vicio ocurrido en la sesin del 5 de noviembre no fue saneado por la votacin del 6 de noviembre de 2003. A ellos slo cabra agregar que un anlisis de la nueva votacin muestra que este caso no soportara la llamada prueba de resistencia del voto, por cuanto, como ya se explic, al menos 14 parlamentarios cambiaron su voto de un da al otro, pues el 5 de noviembre haban votado globalmente contra el proyecto, y el 6 de noviembre lo apoyaron inequvocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo, que todos esos parlamentarios que haban votado el da anterior en contra de la ponencia, hubieran votado ese da en contra de los artculos individuales, entonces resulta que la votacin del da siguiente no cumple la prueba de la resistencia del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de manera importante los resultados. En efecto, si se resta 14, que fue el nmero de congresistas que cambiaron claramente su posicin, a la votacin obtenida el 6 de noviembre, entonces aparece que slo un artculo obtendra la mayora requerida, como lo muestra el siguiente cuadro, en donde en la columna I la Corte transcribe los resultados registrados el 6 de noviembre para cada artculo y en la columna II resta a ese resultado los 14 votos: Artculo votado 1 2 3 4 5 I 95 101 87 96 90 81 88 73 82 76 II

Ntese entonces que nicamente el artculo 2 alcanzara los 84 votos requeridos, mientras que ninguno de los otros artculo logra esa cifra. Es obvio que a este clculo puede objetrsele que algunos de esos 14

representantes pudieron votar negativamente algunos artculos, por lo cual, frente a esas disposiciones sus votos no debera ser restados de la mayora obtenida el 6 de noviembre. Sin embargo, lo cierto es que esos 14 parlamentarios apoyaron en general todos los artculos72. Con todo, es claro que este clculo es aproximado y que la Corte no pretende realizar una prueba matemtica estricta; por ejemplo, este anlisis no tiene en cuenta los casos de aquellos representantes que el da anterior no votaron, por no encontrarse en la sesin plenaria al momento de la decisin, y que al da siguiente apoyaron el proyecto. No es posible determinar cuntos de ellos pudieron variar su posicin. Sin embargo, este anlisis es suficiente para concluir que la segunda votacin no admite una mnima prueba de resistencia del voto pues hubo cambios significativos de un da a otro. Y esto es inquietante, precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva de levantar la sesin para aplazar la votacin hasta el da siguiente surti los efectos buscados, pues alter la decisin del al menos 14 representantes, con lo cual distorsion la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. 127- La Corte aclara que no est cuestionando que un congresista modifique su posicin frente a un asunto, puesto que esos cambios son legtimos. Incluso, esta Corte ha admitido que un congresista cambie pblicamente su voto en el curso de la votacin misma, mientras sta no haya terminado73. Lo que es cuestionable en el presente caso es que el cambio de voto hubiera ocurrido sin que mediara ningn nuevo debate pblico del asunto en la Plenaria. Esto agrega una nueva irregularidad al trmite del presente acto legislativo, pues el cambio de voto no respondi a una deliberacin de las cmaras, con lo cual se desconoci el principio de publicidad y la necesidad de que las decisiones de las cmaras sean fruto de un debate. Por ello esta Corte haba sealado con claridad que en el trmite de los actos legislativos est excluida la votacin fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos polticos externos a la sesin misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensin de imponer una mayora sin previo debate, atropellando los derechos de las minoras o impidiendo el uso de la palabra o la discusin a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.74 128- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el vicio del 5 de noviembre de 2003 no fue convalidado ni saneado por la votacin ocurrida el da siguiente. Carcter insubsanable del vicio de procedimiento constatado. 129- Por ltimo, debe la Corte verificar si el vicio de procedimiento en que se incurri en el sexto debate de la segunda vuelta del trmite del acto legislativo es de naturaleza subsanable y si por ello resulta aplicable lo dispuesto en el pargrafo del artculo 241 de la Carta, segn el cual, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento de este tipo, ordenar devolver el proyecto al Congreso para que corrija la irregularidad.
72 Por ejemplo, un examen atento de la votacin del artculo 3 indica que 11 de esos representantes votaron a favor de ese artculo. Ver Gaceta del Congreso No 663 de 2003, pp 58 y 59. 73 Ver sentencia C-543 de 1998, MP Carlos Gaviria Daz, Fundamento 6. 74 Sentencia C-222 de 1997. MP Jos Gergorio Hernndez Galindo.

130- Para esta Corporacin, en el presente caso, no procede aplicar dicho pargrafo por cuanto, por su naturaleza, se trata de un vicio insubsanable que afecta la integralidad de la formacin del Acto Legislativo, ya que hubo una distorsin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. La presente situacin es entonces distinta a aquellos casos anteriores en donde la Corte ha ordenado una subsanacin de un vicio ocurrido en una votacin. As, en una ocasin, esta Corporacin consider que una falta de qurum para decidir era un vicio subsanable, a pesar de su gravedad, y orden la devolucin al Congreso de una ley afectada por ese vicio. Segn la Corte, el vicio poda ser saneado por cuanto era factible repetir el segundo debate en la Cmara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobacin de tratados internacionales, no se exige que su aprobacin se produzca durante una sola legislatura75. Igualmente, el mencionado Auto No. 170 de 2003, M.P. lvaro Tafur Galvis, orden retornar un proyecto de ley estatutaria, a pesar de que no haba prueba de que hubiera sido aprobado por mayora absoluta. Sin embargo, ntese que en esos eventos no hubo distorsin de la voluntad democrtica de las cmaras, sino que falt un elemento para que la formacin de dicha voluntad fuese totalmente regular, y por ello poda considerarse que el vicio podra ser subsanado permitiendo que las cmaras aportaran ese elemento. La situacin en este caso es distinta, pues lo que existi fue una alteracin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, que el juez constitucional no puede legitimar. 131- Pero de otro lado, incluso si por su naturaleza el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su correccin se realizara por fuera de los dos perodos ordinarios consecutivos que el artculo 375 de la Constitucin exige para la aprobacin de los actos legislativos. Ahora bien, en anteriores oportunidades, esta Corte haba indicado que en aquellos casos en que la Carta impone trminos preclusivos para adoptar una ley, entonces las posibilidades de subsanacin se ven reducidas, por cuanto la eventual subsanacin se hara por fuera del trmino previsto por la Carta, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan. Por ejemplo, la sentencia C-008 de 1995, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, constat que un proyecto de ley estatutaria estaba afectado por un vicio de procedimiento y concluy que ste era insubsanable, por cuanto la Constitucin establece que la aprobacin de las leyes estatutarias deber efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente que, al momento de proferir este fallo, el trmino constitucional dado al Congreso se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata concluy, por lo que no era aplicable el pargrafo del artculo 241 de la Carta. Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, encontr un vicio de procedimiento en la aprobacin de la ley del plan y concluy que ste no poda ser subsanado, pues la devolucin de la ley al Congreso implicara el desconocimiento del trmino perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999, por lo cual tal posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado, a la
75 Sentencia C-203 de 1995. MP Jos Gregorio Hernndez Galindo. Consideracin C.

fecha es insubsanable. Por esas mismas razones, es imposible aplicar el pargrafo del artculo 241 de la Carta. 132- Finalmente, por la naturaleza del vicio y debido al principio de consecutividad, una eventual correccin del vicio implicara repetir toda la segunda vuelta. Ahora bien, las normas vigentes, a saber, el artculo 202 del Reglamento del Congreso, en armona con el artculo 45 del Decreto 2067 de 1991, establecen un trmino para la subsanacin, que es de 30 das, el cual siempre ha sido considerado por esta Corte como un plazo preclusivo, que no admite ampliaciones. As, la sentencia C-255 de 1996 declar la inexequibilidad de la Ley 194 del 6 de julio de 1995, "por medio de la cual se aprueba la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986." En esa ocasin, la Corte haba constatado la existencia de un vicio subsanable y haba devuelto la ley al Congreso para que corrigiera el defecto constatado. Sin embargo, el Presidente de la Cmara solicit a la Corporacin que se ampliaran los trminos, pues el proceso al Presidente de la Repblica que en ese momento se adelantaba, haba impedido corregir el vicio de procedimiento en ese trmino. La corte neg esa posibilidad y dijo al respecto: La Corte entiende la trascendencia que tiene para el pas y para el trabajo de la Cmara de Representantes el proceso seguido al seor Presidente. Sin embargo, esta Corporacin fij a las Cmaras el plazo mximo autorizado por el artculo 45 del Decreto 2067 de 1991, pues tal norma establece que para la correccin de un vicio subsanable el "trmino no podr ser superior a treinta das contados a partir del momento en que la autoridad est en capacidad de subsanarlo". No es pues posible ampliar tal trmino, por lo cual, y en cumplimiento de lo ordenado por esa misma norma y por la Constitucin, no queda otra alternativa a la Corte que proceder a decidir sobre la constitucionalidad de la ley bajo revisin76 (subrayas no originales). 133- Por ende, en el asunto bajo examen, las disposiciones que regulan la posibilidad de subsanacin de los vicios de procedimiento en la formacin de los actos legislativos no pueden ser aplicadas. Sntesis del examen y decisin a tomar 134- Por la importancia y complejidad del asunto decidido, procede la Corte a resumir los principales elementos de su anlisis. - La Corte reitera que, conforme a lo sealado en la sentencia C-551 de 2003, corresponde a esta Corporacin examinar la constitucionalidad de las reformas constitucionales no slo por vicios de trmite sino tambin por un eventual desbordamiento de las competencias del poder de reforma. Por ello era vlido que los actores presentaran, como lo hicieron, cargos no slo relativos al
76 Sentencia C-255 de 1996, MP Alejandro Martnez Caballero, Fundamento 11.

trmite del Acto Legislativo No. 02 de 2003 sino tambin a posibles excesos en el poder de reforma. - Como la competencia es el presupuesto del procedimiento, en principio pareca lgico que la Corte examinara previamente los cargos por competencia. Y efectivamente, la Corte comenz por una discusin de los eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue posible llegar a un acuerdo que permitiera, dentro de un trmino razonable, tomar una decisin al respecto. Ahora bien, como la labor de los jueces no consiste en discutir problemas tericos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento, la Corte decidi analizar el cargo de trmite que tena mayores posibilidades de prosperar, en el entendido de que si dicha acusacin conduca a la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba improcedente, por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos, por cuanto, en todo caso, la norma demandada sera retirada del ordenamiento. - El cargo estudiado fue el siguiente: los actores consideraban que el Congreso incurri en un vicio de procedimiento en la votacin del informe de ponencia en la plenaria de la Cmara de Representantes. Segn su parecer, al ser votado ese informe, en la sesin del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayora absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviacin de poder, levant la sesin, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votacin que haba ocurrido, por cuanto dicha votacin implicaba el hundimiento del proyecto. - Para resolver ese cargo, la Corte record, en primer trmino, su jurisprudencia constante acerca del cul es el parmetro normativo del control de constitucionalidad de los actos legislativos, a fin de precisar que debe ser tenido en cuenta no slo el Ttulo XIII de la Carta sino adems las normas de la Constitucin y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto bsico y necesario para la adecuada formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, (ii) estn estrechamente relacionadas con la materializacin de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrtico, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formacin del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta, y en especial por el ttulo XIII, para la aprobacin de dichas reformas. - Esos criterios fueron suficientes para concluir que, a pesar de que el Ttulo XIII de la Carta no menciona especficamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentacin o aprobacin de dicho informe en las plenarias puede constituir un vicio de procedimiento en la formacin de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no slo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevn que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5 de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino adems por cuanto la aprobacin de dicho informe representa un paso necesario en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras.

- La Corte examin cuidadosamente las pruebas a fin de poder valorar qu haba ocurrido en esa sesin. La Corte destaca que todas estas pruebas, y en especial el video de la sesin del 5 de noviembre de 2003, fueron puestas en conocimiento de la ciudadana y en especial de la mesa directiva de las Cmaras, para que quien tuviera inters pudiera pronunciarse acerca de ellas. - Este detallado anlisis fctico permiti, en primer trmino, concluir que el 5 de noviembre de 2003, el informe de ponencia fue sometido a votacin y obtuvo 83 votos a favor. La votacin, a pesar de que no fue formalmente cerrada, en realidad termin fctica y jurdicamente, y corresponda al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al artculo 122 del Reglamento del Congreso, la votacin es el acto colectivo por medio del cual las Cmaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de inters general. Y la votacin nominal, que fue la que se efectu ese da, se realiza siguiendo el orden alfabtico, segn lo ordena el artculo 130 de ese mismo cuerpo normativo. En la prctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los congresistas usa el registro electrnico, mientras que unos pocos anuncian su voto al secretario, quien lo registra. Y por ello en el presente caso es posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva levant la sesin, sin verificar formalmente dicho resultado, ya que basta tener en cuenta el registro electrnico de la votacin y agregar a esa cifra el nmero de los votos depositados manualmente ante el Secretario. El resultado es inequvoco: 83 votos a favor de la ponencia. - Este examen fctico tambin permiti concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la sesin estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de esa votacin. - Los elementos esenciales de esta valoracin probatoria, que permitieron desvirtuar la presuncin de buena fe que ampara la actuacin de las autoridades, fueron bsicamente los siguientes: (i) la motivacin de la Mesa Directiva, pues todos sus miembros apoyaron inequvocamente el acto legislativo; (ii) ciertos hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo ocurrido en la sesin del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de designio de la Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobacin del proyecto de acto legislativo: (iii) la conviccin de esa Mesa Directiva y de la Cmara de que eran necesarios 84 votos para la aprobacin del informe de ponencia, y que si no se lograban, el proyecto se hunda; (iv) la forma de desarrollo del desorden en la sesin, que permite concluir que no es que la votacin no se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteracin del orden en la Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alter porque, una vez iniciada y adelantada la votacin, la Mesa Directiva no la cerr formalmente, lo cual provoc las protestas de algunos parlamentarios; (v) la dilacin del cierre de la votacin, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior al trmino empleado en otros eventos en el trmite de este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo Vicepresidente de la Cmara, registradas claramente en el video, y que hacen explcita la motivacin de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente

que no puede cerrar la votacin porque si la cierra se hunde y que por ello es mejor levantar la sesin, por el orden; (vii) el significado que adquiere entonces, a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio anteriormente mencionada, la decisin aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesin, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votacin, por qu entonces el Presidente no proceda a cerrarla, si ya haba transcurrido un tiempo ms que razonable para que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se haban retirado momentneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la motivacin de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de la sesin sino otra distinta: no registrar la votacin que haba ocurrido, por cuanto tenan la conviccin de que sta implicaba el hundimiento del proyecto. - Precisados los hechos, la Corte entr entonces a estudiar los problemas jurdicos que deban ser resueltos para poder decidir acerca del cargo, para lo cual comenz por examinar el significado y valor de la votacin del informe de ponencia. La Corte destac que, conforme a la Constitucin y el artculo 167 del Reglamento del Congreso, no basta la presentacin de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cmaras puedan entrar en el examen especfico del articulado del proyecto. La votacin del informe de ponencia es entonces un paso posterior de la discusin de la orientacin general del proyecto por la plenaria, pero que precede el debate y la votacin del articulado. Por ello la votacin favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobacin prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusin y votacin del articulado. Este paso, que cierra la fase de debate general del proyecto y permite entrar en el debate especfico del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no slo racionaliza la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras sino que, adems, introduce un principio de economa en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusin y votacin de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayoras constitucionalmente requeridas. - La Corte record que en la prctica parlamentaria colombiana, la no aprobacin del informe de ponencia acarrea el hundimiento del proyecto y que dicha prctica tienen sustento normativo pues, mientras el Reglamento del Congreso no regule especficamente el tema, si la ponencia no obtiene la mayora requerida, el proyecto debe entenderse archivado, pues no puede continuar su trmite. - La Corte concluy que la votacin del informe de un acto legislativo en las plenarias en segunda vuelta requera mayora absoluta, por cuanto expresamente el artculo 375 lo excepta de la regla general de mayora simple, en la medida en que dicha aprobacin no es un simple requisito para empezar a deliberar el proyecto sino que es una de las decisiones que necesariamente tienen que adoptar las plenarias para poder aprobar el proyecto de acto legislativo, por lo cual obviamente la aprobacin del acto legislativo

incluye la votacin afirmativa del informe de ponencia. - La Corte consider entonces que no era vlido el argumento que distingua entre la ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto es solamente el articulado, por lo que nicamente la aprobacin del articulado, pero no aquella de la ponencia, requiere mayora absoluta. Ese argumento acierta en distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero desconoce la naturaleza de la votacin del informe de ponencia, pues olvida que la aprobacin de dicho informe no es un requisito formal para deliberar sino que tiene otro carcter: la aprobacin del informe, que ocurre despus de la deliberacin sobre la ponencia, es (i) una decisin que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que adems representa (ii) un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado. - Para sustentar la tesis de la mayora absoluta, la Corte no slo tuvo en cuenta los anteriores argumentos literales y lgicos sino que tambin analiz la prctica parlamentaria colombiana y los precedentes jurisprudenciales. En particular, la Corte destac que no haba podido citarse ninguna decisin de esta Corporacin que hubiera avalado que pudiera ser aprobado por mayora simple el informe de ponencia en aquellos casos en donde la Carta exige mayora absoluta para la aprobacin del proyecto respectivo. Por el contrario, exista un claro precedente en sentido contrario, a saber el Auto No. 170 de 2003, M.P. lvaro Tafur Galvis, una decisin reciente y unnime de esta Corte, que conclua que la aprobacin del informe de ponencia requiere de mayora absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayora calificada, como las leyes estatutarias. - Precisados los elementos fcticos y resueltos los principales problemas jurdicos, la Corte procedi a valorar jurdicamente lo ocurrido en la sesin del 5 de noviembre de 2003, con el fin de determinar si existi o no un vicio de procedimiento - La Corte concluy que, conforme a la costumbre parlamentaria, y teniendo en cuenta la conviccin de la Mesa Directiva y de la Cmara de Representantes de que el informe de ponencia requera en el presente caso 84 votos favorables, era indudable que el efecto prctico de la votacin del 5 de noviembre era el hundimiento del proyecto de acto legislativo, que en la realidad equivala a su archivo. - La Corte consider que ese efecto prctico coincida con el efecto jurdico, por cuanto la votacin no haba alcanzado la mayora absoluta requerida, ya que la Cmara de Representantes, conforme al artculo 176 de la Carta, desarrollado por las leyes 5 de 1992 y 649 de 2001, est integrada por 166 miembros. Por tanto, la mayora absoluta de la Cmara de Representantes, correspondiente a la mayora de sus miembros, es de 84 congresistas, nmero que permanece invariable, mientras la regulacin jurdica no sea modificada, y que sirve de referente para verificar si una determinada votacin ha obtenido o no la mayora absoluta. Esto significa que el informe de ponencia no alcanz la mayora constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurdicamente que el proyecto no poda seguir su trmite.

- El resultado jurdico y prctico de la votacin de la sesin del 5 de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto. Sin embargo, la sesin fue levantada por la mesa directiva de la Cmara, sin reconocer los efectos jurdicos y prcticos de esa votacin, lo cual equivale a una supresin de dichos efectos, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisin de las cmaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrtica del Congreso. - La Corte analiz si poda considerarse justificado el levantamiento de la sesin debido al desorden, para lo cual tuvo en cuenta que efectivamente, al ser levantada la sesin, exista un cierto desorden en la Cmara, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que vot integralmente a favor del proyecto, en cerrar, segn la terminologa del Congreso, la votacin y certificar y reconocer su resultado. Por su parte, el artculo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto hasta la sesin siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado el orden en la sesin. Pero igualmente el artculo 132 del mismo Reglamento del Congreso establece que si se ha iniciado una votacin, sta no podr interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando. - Estos artculos del Reglamento del Congreso son normas que desarrollan valores esenciales de la Constitucin, pues salvaguardan la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En especial, el artculo 132 no slo protege la decisin del cuerpo colegiado, evitando que sta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una votacin, sta deba ser terminada y certificada. Esta norma protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados - Una interpretacin sistemtica de esas dos normas reglamentarias permite concluir que slo en eventos excepcionales puede el Presidente suspender o interrumpir una votacin por un quebrantamiento del orden en las sesiones. En el presente caso, un anlisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permiti a la Corte concluir que en esa sesin no ocurri la suspensin de la votacin por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteci fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurdicos y prcticos de una votacin que ya haba sido realizada materialmente. - Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesin fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisin fue apelada por una parlamentaria y la sesin fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesin continu en perfecto orden y exista qurum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurdico y prctico a la votacin. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusin, que la votacin haba sido suspendida por el Presidente de manera legtima, lo cual la Corte no acepta, era imperativo

entonces terminarla, pues la sesin haba sido restablecida, exista pleno orden en la sesin y haba qurum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicacin al artculo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cmaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoci los efectos jurdicos y prcticos de esa votacin. - En la sesin del 5 de noviembre de 2003 existi entonces un vicio de procedimiento, que consisti en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia. Esa votacin implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levant indebidamente la sesin precisamente para no reconocer dicho efecto. - Para la Corte es igualmente claro, adems, que an si se admitiera el argumento de que no se requera una mayora calificada para la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta tesis que la Corte no comparte -, el vicio sealado subsiste, porque el efecto prctico de la votacin habra sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la conviccin de la Mesa Directiva y de la Cmara de que esa mayora era necesaria, conviccin que es adems jurdicamente acertada. - La supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la mencionada votacin es, de conformidad con los artculos 379 y 241 de la Constitucin, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayora absoluta exigido por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de actos legislativos. Y de otro lado, la votacin del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobacin de las reformas constitucionales. - El vicio constatado no fue subsanado por la votacin realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayora constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votacin, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materializacin. La nueva votacin es en efecto la concrecin de la supresin de las consecuencias jurdicas y prcticas de la votacin realizada el da 5 de noviembre de 2003, que debi ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cmara de Representantes y por esa Corporacin. Y es que la nueva votacin implic una suerte de anulacin o repeticin de la votacin del da anterior, con lo cual se consum el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisin adoptada por la plenaria de la Cmara el 5 de noviembre de 2003. - De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votacin sobre un informe de ponencia, dicha votacin pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cmara careca de competencia para adelantar esta nueva votacin. Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, como la Cmara careca de competencia para realizar la segunda votacin del 6 de

noviembre, esta segunda votacin no sanea el vicio ocurrido el da anterior. - Finalmente, la Corte destaca que la nueva votacin no soportara la llamada prueba de resistencia del voto, segn el cual, no procede anular una ley, si a pesar de los vicios en su votacin, resulta claro que el proyecto contaba con mayoras suficientes. En efecto, pudo constatarse que al menos 14 parlamentarios cambiaron su voto de un da al otro, pues el 5 de noviembre haban votado globalmente contra el proyecto, y el 6 de noviembre lo apoyaron inequvocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo, que todos esos parlamentarios que haban votado el da anterior en contra de la ponencia, hubieran votado ese da en contra de los artculos individuales, entonces resulta que la votacin del da siguiente no cumple la prueba de la resistencia del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de manera importante los resultados. Aparentemente slo el artculo 2 sobre informe de residencia hubiera obtenido la mayora requerida. Y esto es inquietante, precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva de levantar la sesin para aplazar la votacin hasta el da siguiente surti los efectos buscados, pues alter la decisin del al menos 14 representantes, con lo cual distorsion la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. - Por ltimo, la Corte consider que en este caso era imposible devolver el acto legislativo al Congreso para que subsanara el vicio, por las siguientes tres razones: (i) por su naturaleza, ya que hubo una distorsin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, que no puede ser avalada por el juez constitucional; (ii) porque incluso si el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su correccin se realizara por fuera de los dos perodos ordinarios consecutivos que el artculo 375 de la Constitucin exige para la aprobacin de los actos legislativos; (iii) finalmente, porque en todo caso la subsanacin implicara repetir la segunda vuelta, por lo cual sera hecha por fuera del trmino de 30 das que, para los eventos en que es posible la subsanacin, establece el artculo 202 del Reglamento del Congreso, en armona con el artculo 45 del Decreto 2067 de 1991. Consideraciones finales 135- El examen adelantado en esta sentencia muestra que la Corte constat una grave irregularidad en la sesin del 5 de noviembre de 2001, pues la Mesa Directiva levant indebidamente la sesin y suprimi los efectos de la votacin del informe de ponencia que haba ocurrido ese da. El anlisis jurdico demostr que esa irregularidad constitua un vicio de procedimiento en el trmite del Acto Legislativo No 2 de 2003 pues afect la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. Ese vicio no fue saneado en el trmite posterior en el Congreso, pues la votacin del da siguiente fue la materializacin de ese vicio. Y no es posible devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio. Por todo lo anterior, la conclusin que deba tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tena que ser declarado inexequible.

136- Esta declaracin de inexequibilidad de una reforma constitucional debido a que prosper un cargo por vicios de forma podra ser objetada como un culto excesivo de parte de esta Corte al respeto de rituales sin sustancia. Nada ms alejado de la realidad, tanto desde el punto de vista terico y general como en el caso concreto. 137- A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formacin de las leyes o en la aprobacin de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones ms trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporneas. La razn de esa importancia es clara: la soberana popular hoy se expresa, en gran medida, a travs de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formacin de una voluntad democrtica de las asambleas representantivas, que exprese obviamente la decisin mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusin pblica, que haya permitido adems la participacin de las minoras. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisin mayoritaria no reside nicamente en que sta haya sido adoptada por una mayora sino adems en que sta haya sido pblicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisin hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadana y que, adems, las minoras hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepcin, la democracia no es la tirana de las mayoras, pues los derechos de las minoras deben ser respetados y protegidos. Adems, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en pblico pues de esa manera se logran decisiones ms racionales, justas e imparciales. Por ello, Kant consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho era el siguiente: "son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados"77. El proceso legislativo no debe ser entonces nicamente un sistema de agregacin de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberacin pblica, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten pblicamente y ofrecen razones sobre cul es la mejor decisin que puede adoptarse en un determinado punto. 138- En las democracias constitucionales en general, y especficamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberacin pblica y el respeto a los procedimientos en las cmaras no son rituales vacos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formacin de la voluntad democrtica, que sea pblica y lo ms imparcial posible, y que adems respete los derechos de las minoras. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cmaras y a espaldas de la opinin pblica. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas polticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporneo inevitables, sin embargo es
77Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985,Segundo Apndice, p 61.

claro que las democracias constitucionales, y especficamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y pblico de formacin de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunin de las cmaras no tiene por objetivo nicamente formalizar la votacin de una decisin, que fue adoptada por las fuerzas polticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinin ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de inters nacional. El Congreso es un espacio de razn pblica. O al menos la Constitucin postula que as debe ser. Y por ello las fuerzas polticas que buscan una decisin legislativa, y con mayor razn una decisin que se plasme en una reforma constitucional, deben acudir a ese espacio de razn pblica a presentar sus razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberacin pblica es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus concepciones especficas pues deben desarrollar justificaciones pblicas de sus posturas. Esto debera permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional ms justas e imparciales. Por ello, la Corte ha resaltado que en un rgimen democrtico el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto ste le da legitimidad a la organizacin estatal. A travs del debate se hace efectivo el principio democrtico en el proceso de formacin de las leyes, ya que hace posible la intervencin de las mayoras y de las minoras polticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusin, la controversia y la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la Repblica78. 139- La importancia del respeto de los procedimientos de decisin de las cmaras explica que en la actualidad la gran mayora de los ordenamientos jurdicos hayan atribuido a los tribunales constitucionales, como una de sus competencias esenciales, el control de la regularidad de esos procedimientos. Es obvio que subsisten diferencias nacionales, pues en algunos pases, el juez constitucional no toma en cuenta el Reglamento como parmetro de constitucionalidad, por lo que nicamente la vulneracin de los procedimientos previstos directamente en la Carta puede provocar la anulacin de una ley79; en cambio, en otros casos, como en Colombia, la propia Carta ordena a las cmaras el respeto de su reglamento, por lo cual la infraccin de esas disposiciones reglamentarias es tambin susceptible de provocar la inconstitucionalidad de una ley80. Pero en casi todos las democracias constitucionales, una de las funciones esenciales de la justicia constitucional es la vigilancia del respeto a los procedimientos en la aprobacin de las leyes. Esto ha permitido superar concepciones arcaicas, segn las cules, la vigilancia del cumplimiento de esos procedimientos desconoca la separacin de poderes, pues vulneraba la independencia del Congreso, por lo que los procedimientos de aprobacin de las leyes eran actos
78 Sentencia C-801 de 2003, MP Jaime Crdoba Trivio, Fundamento 4.2, criterio reiterado en las sentencias C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-370 de 2004. 79 Es el caso de Italia. Ver al respecto la sentencia 9 de 1959, tesis que ha sido empero criticada por ciertos autores italianos, para quienes el reglamento debe ser tambin parmetro de constitucionalidad. 80 En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional espaol ha utilizado el reglamento de las cmaras como parmetro de constitucionalidad. Ver en particular la sentencia STC 99 de 1987.

internos de las cmaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial. Hoy se admite que eso no es as, pues no slo el Congreso est sometido a la Constitucin sino que adems el procedimiento legislativo busca precisamente asegurar el respeto al principio democrtico, evitando que existan atropellos a las minoras o que las decisiones legislativos no sean pblicamente debatidas. Y por ello, una de las justificaciones esenciales de la justicia constitucional es que sta debe operar como una guardiana del proceso democrtico. 140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como gua el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores ms importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobacin de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberacin y decisin legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formacin de una voluntad democrtica detrs de cada decisin legislativa. 141- Este control del respeto de los procedimientos es an ms importante frente a las reformas constitucionales, puesto que stas tienen que ser tramitadas con el mximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada ms y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitucin est dotada de supremaca y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayoras ms estrictas y procesos de aprobacin ms largos. 142- Estos requisitos ms exigentes que se establecen para la reforma de la Constitucin no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garanta misma del rgimen constitucional y de la supremaca de la Carta. En efecto, si la Constitucin puede ser reformada por el mecanismo ordinario de aprobacin de una ley, y con las mayoras propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe Constitucin, ya que el Legislador no estara sujeto a ningn mandato superior, puesto que podra modificar las normas constitucionales por la simple expedicin de una ley. Una Constitucin que no es rgida no es entonces una verdadera Constitucin, razn por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razn, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitucin son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurdico81. En efecto, si la Constitucin de un pas es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los rganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarqua, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional sealan cmo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la constitucin de la
81 Ver, entre otros, el texto ya clsico de Alf Ross. "Sobre la auto-referencia y un difcil problema de derecho constitucional" en El concepto de validez y otros ensayos. Mxico: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Airel, 1991. p 63 y ss

constitucin o el ncleo de la constitucin, y por ello la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional. 143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobacin de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitucin, en qu queda la supremaca y la integridad de la Constitucin y en qu queda la distincin entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garanta de los contenidos materiales de la Constitucin implica la proteccin de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo. 144- Finalmente, en el presente caso, la declaracin de inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 era ineludible pues el vicio constatado distaba de ser un vicio formal puramente formal, segn la sugestiva expresin de Zagrebelsky82, esto es, no era una irregularidad que no comprometiera ningn valor o principio constitucional sustantivo. Por el contrario, el vicio consisti, nada ms y nada menos, que en el desconocimiento del procedimiento agravado propio de reforma constitucional y en la distorsin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, puesto que se pretendi ignorar una votacin que mostraba que la reforma no haba alcanzado la mayora absoluta exigida por la Carta. Y si eso no es un vicio de inconstitucionalidad, entonces qu puede ser un vicio de procedimiento en la aprobacin de un acto legislativo? VIII. DECISIN Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE: DECLARAR INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo, por el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta. Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

JAIME ARAUJO RENTERA

82 Ver Gustavo Zagrebelsky. La giustizia Costituzionale. Turn, Il Mulino, 1987, p 134.

Presidente Con aclaracin de voto

ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIO Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado

RODRIGO UPRIMNY YEPES Magistrado (E)

ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado

CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Magistrada

IVN HUMBERTO ESCRUCERA MAYOLO Secretario General (E)

Aclaracin de voto a la Sentencia C-816 de 2004 del Magistrado JAIME ARAUJO RENTERIA NORMAS SOBRE COMPETENCIA-Estructura diversa de otras normas jurdicas en la teora del derecho (Aclaracin de voto) CONTROL DEL PROCEDIMIENTO DE FORMACION COMO DEL CONTENIDO DE LA NORMA JURIDICA-Puede reducirse a un problema de competencia desde la teora del control de constitucionalidad (Aclaracin de voto) NORMA CONSTITUCIONAL IRREFORMABLE-Carencia competencia para modificacin (Aclaracin de voto) de

Cuando una Constitucin consagra normas irreformables; el rgano reformador de la Constitucin, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables. PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PODER CONSTITUYENTE-Diferencia fundamental segn la teora del derecho constitucional (Aclaracin de voto) Existe en la teora del Derecho Constitucional una diferencia fundamental entre el poder de reforma de la Constitucin y el poder constituyente. El poder constituyente no tiene, en principio, lmites para reformar la constitucin; en cambio el poder de reforma puede tener lmites expresos (normas irreformables), o lmites implcitos, que seran los valores o principios constitucionales, sin los cuales la Constitucin deja de ser lo que es, o deja de existir y ese cambio dejara de ser modificacin para convertirse en destruccin de la Constitucin. CONSTITUCION POLITICA-Estructura normativa/CONSTITUCION POLITICA-Partes (Aclaracin de voto) Modernamente las Constituciones tienen una estructura normativa que es bsicamente la siguiente: Parte dogmtica y parte orgnica. La parte dogmtica a su vez se compone ordinariamente de un prembulo, los principios fundamentales, los derechos fundamentales, otros derechos humanos y los mecanismos de proteccin y aplicacin de los derechos. La parte orgnica, como su nombre lo indica, se refiere a los principales rganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, rganos de control, etc.), a las competencias de stos rganos y a la forma de escogencia, calidades e inhabilidades de los titulares de stos rganos. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y NORMAS DE LA CONSTITUCION-Prevalencia de principios en caso de conflicto/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Carcter de fundamentales/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Lmites al

reformador de la Constitucin (Aclaracin de voto) En caso de conflicto entre las normas que establecen los principios fundamentales y otras normas de la Constitucin, deben prevalecer los principios fundamentales. La decisin del constituyente de establecer unos principios constitucionales y denominarlos as, adems de simblica, quiere significar que esos principios son fundamentales para el modelo de Estado que el constituyente escogi y que por lo mismo deben permanecer; es por lo tanto de un gran realismo normativo ya que le fijan un lmite al reformador de la Constitucin. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES-Carcter de expresos o implcitos (Aclaracin de voto) Los principios fundamentales pueden ser expresos o implcitos. Son expresos los que el Constituyente defini de sta manera; en nuestro caso el ttulo primero (I) de la Constitucin; que quiere significar que lo primero es lo primero: Los principios fundamentales son el fundamento del estado que el Constituyente eligi. Son principios implcitos aquellos que pueden deducirse lgicamente de los sealados expresamente. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES-No pueden desconocerlos el rgano constituido al reformar la Constitucin/PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCION-Carencia de competencia del rgano constituido, reformador de la Constitucin, para modificarlos (Aclaracin de voto) El rgano reformador de la Constitucin, que es un rgano constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla violar stos principios fundamentales de la Constitucin (expresos o implcitos). Al reformar la Constitucin tiene el lmite de los principios constitucionales. Carece; en consecuencia el rgano constituido, reformador de la Constitucin, de competencia para modificar stos principios fundamentales. CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCION POLITICACompetencia para la proteccin (Aclaracin de voto) El guardin de la Constitucin; que es un rgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardin de la integridad de la Constitucin. CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia para vigilar que el reformador de la Constitucin no exceda su competencia/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Lmites es un tema de doble competencia (Aclaracin de voto)

Determinar si el rgano reformador de la Constitucin ha excedido los lmites de su competencia al reformar la Constitucin; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no poda reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardin de la Constitucin. En pocas palabras, el guardin de la Constitucin tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitucin no exceda su competencia de reforma. En sntesis, el tema de los lmites al poder de reforma no es ms que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del rgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que l consider fundamentales al momento de crear la Constitucin. ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Inconstitucionalidad por procedimiento y falta de competencia (Aclaracin de voto) En el caso concreto que nos ocupa los Principios Constitucionales, expresos e implcitos, establecidos por el pueblo colombiano en el ttulo primero (I) de la Constitucin fueron vulnerados y en consecuencia el Acto Legislativo era inconstitucional, no solo por procedimiento, sino tambin por falta de competencia. Referencia: expedientes D-5121 y 5122 Magistrados Ponentes: Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporacin, me permito aclarar el voto por las siguientes razones: 1. En la teora del derecho las normas sobre competencia tienen una estructura diversa de otras normas jurdicas y se diferencian de las que simplemente mandan, prohben, permiten o facultan y aunque se parecen a stas ltimas, sin embargo, no son desde el punto de vista lgico-jurdico exactamente iguales. 2. Desde la teora del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de formacin de la norma jurdica; como del contenido de la norma jurdica, puede reducirse a un problema de competencia. Esta es la posicin de Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en ltima instancia a un tema de competencia. Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posicin: Si la Constitucin de Colombia prohbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violacin del contenido de la Constitucin es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues

el artculo de la Constitucin que prohbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento. 3. Cuando una Constitucin consagra normas irreformables; el rgano reformador de la Constitucin, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables. 4. Existe en la teora del Derecho Constitucional una diferencia fundamental entre el poder de reforma de la Constitucin y el poder constituyente. El poder constituyente no tiene, en principio, lmites para reformar la constitucin; en cambio el poder de reforma puede tener lmites expresos (normas irreformables), o lmites implcitos, que seran los valores o principios constitucionales, sin los cuales la Constitucin deja de ser lo que es, o deja de existir y ese cambio dejara de ser modificacin para convertirse en destruccin de la Constitucin. Por ejemplo, los revolucionarios franceses en el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano consideraron que el principio de separacin de poderes y la garanta de los derechos de los ciudadanos era consustancial al concepto de constitucin, sin ellos la Constitucin se destrua, por eso dijeron: Toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de los Poderes determinada, no tiene Constitucin. 5. Modernamente las Constituciones tienen una estructura normativa que es bsicamente la siguiente: Parte dogmtica y parte orgnica. La parte dogmtica a su vez se compone ordinariamente de un prembulo, los principios fundamentales, los derechos fundamentales, otros derechos humanos y los mecanismos de proteccin y aplicacin de los derechos. La parte orgnica, como su nombre lo indica, se refiere a los principales rganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, rganos de control, etc.), a las competencias de stos rganos y a la forma de escogencia, calidades e inhabilidades de los titulares de stos rganos. En caso de conflicto entre las normas que establecen los principios fundamentales y otras normas de la Constitucin, deben prevalecer los principios fundamentales. La decisin del constituyente de establecer unos principios constitucionales y denominarlos as, adems de simblica, quiere significar que esos principios son fundamentales para el modelo de Estado que el constituyente escogi y que por lo mismo deben permanecer; es por lo tanto de un gran realismo normativo ya que le fijan un lmite al reformador de la Constitucin. 6. Los principios fundamentales pueden ser expresos o implcitos. Son expresos los que el Constituyente defini de sta manera; en nuestro caso el ttulo primero (I) de la Constitucin; que quiere significar que lo primero es lo primero: Los principios fundamentales son el fundamento del estado que el Constituyente eligi. Son principios implcitos aquellos que pueden deducirse

lgicamente de los sealados expresamente. 7. El rgano reformador de la Constitucin, que es un rgano constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla violar stos principios fundamentales de la Constitucin (expresos o implcitos). Al reformar la Constitucin tiene el lmite de los principios constitucionales. Carece; en consecuencia el rgano constituido, reformador de la Constitucin, de competencia para modificar stos principios fundamentales. 8. El guardin de la Constitucin; que es un rgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardin de la integridad de la Constitucin. Determinar si el rgano reformador de la Constitucin ha excedido los lmites de su competencia al reformar la Constitucin; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no poda reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardin de la Constitucin. En pocas palabras, el guardin de la Constitucin tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitucin no exceda su competencia de reforma. En sntesis, el tema de los lmites al poder de reforma no es ms que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del rgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que l consider fundamentales al momento de crear la Constitucin. En el caso concreto que nos ocupa los Principios Constitucionales, expresos e implcitos, establecidos por el pueblo colombiano en el ttulo primero (I) de la Constitucin fueron vulnerados y en consecuencia el Acto Legislativo era inconstitucional, no solo por procedimiento, sino tambin por falta de competencia. Fecha ut supra. JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado

Aclaracin de voto del Magistrado ALFREDO BELTRN SIERRA, en relacin con la sentencia C-816 de 30 de agosto de 2004 (expedientes D5121 y D-5122). CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Anlisis de competencia sin que se hubiere llegado a una conclusin definitiva (Aclaracin de voto)

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro en este caso mi voto, para expresar que la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 18 de diciembre de 2003 fue declarada por la Corte por haberse incurrido en el vicio de procedimiento a que se refiere la Sentencia, durante el sexto debate del proyecto de reforma constitucional, es decir en el segundo debate de la segunda vuelta en la Cmara de Representantes. Sin embargo, ha de sealarse que durante la discusin del proyecto de sentencia la Corte Constitucional analiz, sin que al respecto se hubiere llegado a una conclusin definitiva, si el Congreso de la Repblica tendra o no competencia para adoptar las modificaciones incluidas a los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin, en cuanto podran afectar principios esenciales de la Constitucin Poltica, emanados directamente de la Asamblea Constituyente de 1991, que actu por expreso mandato del Constituyente primario. Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado

Aclaracin de voto a la Sentencia C-816/04 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Necesidad de pronunciarse sobre la posible existencia de vicios por falta de competencia (Aclaracin de voto) Sin perjuicio del valor que, en general, puedan tener las razones que esgrimi la Corte para sustentar su decisin, considero que en este caso concreto se impona un pronunciamiento de fondo en relacin con los cargos por falta de competencia del Congreso para la adopcin de las normas que integraban el acto legislativo acusado. Dicha exigencia surga, en primer lugar, del hecho de que la competencia es un presupuesto del procedimiento, de manera que solo cabe analizar la regularidad del trmite de reforma cuando previamente se ha establecido la competencia del rgano que tramito la reforma. Si en un proceso en el que de manera expresa de plantea la existencia e vicios de competencia, la Corte entra a examinar el trmite, implcitamente asume que el rgano cuya actuacin se revisa tena competencia para adoptar la reforma, y que por consiguiente lo que procede es el examen del regular ejercicio de esa competencia de conformidad con la normas que guan el procedimiento aplicable a ese efecto. Adicionalmente a las anteriores razones metodolgicas, considero que existan, tambin, consideraciones de oportunidad y conveniencia para que la Corte hubiese abordado el estudio de los cargos por falta de competencia del Congreso para adoptar las disposiciones contenidas en el acto legislativo acusado. Al margen del salvamento de voto que suscrib conjuntamente con los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Alvaro Tafur Galvis, estimo del caso hacer unas consideraciones adicionales, para aclarar el alcance de mi posicin en relacin con la necesidad de que la Corte se hubiese pronunciado en esta sentencia sobre la posible existencia de vicios por falta de competencia del Congreso de la Repblica para aprobar las normas contenidas en el Acto Legislativo sometido a su control. Como quiera que en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte precis que el control de constitucionalidad de las reformas a la Constitucin comprende el examen de los vicios competenciales en los que pudiese haber incurrido el rgano encargado de tramitar la reforma, especficamente los derivados de la ausencia de competencia del poder de reforma para sustituir la Constitucin, quienes actuaron como demandantes en el presente proceso plantearon diversos cargos en este frente. No obstante que en la sentencia de cuyo sentido ahora me aparto se seala que desde un punto de vista estrictamente lgico y metodolgico, lo razonable habra sido que se hubiese iniciado el estudio de las demandas con el anlisis de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del rgano de reforma, como quiera que ello es un fundamento necesario y previo para el estudio de la legitimidad del procedimiento reformatorio, la Corte opt por omitir un pronunciamiento en esa materia, a partir de la consideracin de que

resultaba metodolgicamente recomendable, en este caso concreto, entrar a analizar y decidir directamente los cargos que tenan mayor potencialidad de prosperar, y que si como resultado de ese anlisis, se conclua, como en efecto ocurri, que el acto reformatorio de la Constitucin deba ser declarado inexequible, devendra innecesario el estudio sistemtico y detallado de las otras acusaciones. Sin perjuicio del valor que, en general, puedan tener las razones que esgrimi la Corte para sustentar su decisin, considero que en este caso concreto se impona un pronunciamiento de fondo en relacin con los cargos por falta de competencia del Congreso para la adopcin de las normas que integraban el acto legislativo acusado. Dicha exigencia surga, en primer lugar, del hecho de que la competencia es un presupuesto del procedimiento, de manera que solo cabe analizar la regularidad del trmite de reforma cuando previamente se ha establecido la competencia del rgano que tramit la reforma. Tal como se expresa en la Sentencia de la que he disentido, no podra admitirse que esta Corporacin avalara la constitucionalidad de un acto reformatorio que hubiera sido tramitado de manera impecable, pero por parte de un rgano que careca de competencia para hacerlo. Esto es, carece de sentido abordar el estudio del trmite de reforma sin que previamente se haya establecido si quien lo llev a cabo tena competencia para hacerlo. Inclusive, cuando sea posible anticipar que el anlisis del trmite conducir a la inexequibilidad del acto reformatorio, no cabe, frente a expresos cargos de inconstitucionalidad por ese concepto, eludir el pronunciamiento sobre la competencia del rgano que llev a cabo la reforma, porque ello implicara, un pronunciamiento implcito y carente de motivacin en relacin con dicha competencia. Esto es, si en un proceso en el que de manera expresa se plantea la existencia de vicios de competencia, la Corte entra a examinar el trmite, implcitamente asume que el rgano cuya actuacin se revisa tena competencia para adoptar la reforma, y que por consiguiente lo que procede es el examen del regular ejercicio de esa competencia de conformidad con la normas que guan el procedimiento aplicable a ese efecto. Al apartarse de la anterior consideracin metodlogica, la Corte incurri en la contradiccin de evaluar el procedimiento de reforma adelantado por un rgano que, eventualmente, poda ser incompetente para llevar a cabo la reforma, y manifestar, al mismo tiempo, que se abstena de realizar pronunciamiento alguno en materia de competencia. Sin embargo, si el rgano era incompetente, todo el trmite estaba viciado, sin que fuese posible anlisis alguno sobre el procedimiento. Adicionalmente a las anteriores razones metodolgicas, considero que existan, tambin, consideraciones de oportunidad y conveniencia para que la Corte hubiese abordado el estudio de los cargos por falta de competencia del Congreso para adoptar las disposiciones contenidas en el acto legislativo acusado. Ello le habra permitido, por un lado, precisar, frente a unas pretensiones muy concretas, los alcances del control que est llamada a ejercer la Corte frente a un cargo por sustitucin de la Constitucin, y, por otro, fijar o

definir, en una materia tan sensible como la propia del acto legislativo acusado, unos criterios sobre si caba afirmar que al adoptar las disposiciones en l contenidas el Congreso haba incurrido en un vicio por sustitucin de la Constitucin. Habra podido la Corte avanzar, en primer lugar, en el anlisis sobre la configuracin de los cargos por vicios de competencia, para reiterar y ampliar la doctrina conforme a la cual, por virtud de un claro mandato constitucional, los mismos no pueden convertirse en un subterfugio para abordar un control por vicios de contenido en una reforma constitucional, frente a normas de la propia Constitucin o a normas de derecho internacional que se integren al bloque de constitucionalidad. Tambin habra podido la Corte, y habra debido hacerlo as, precisar la metodologa que debe emplearse en el control de constitucionalidad frente a cargos por sustitucin de la Constitucin, para precisar que la misma debe orientarse a establecer si por virtud de la reforma, la Constitucin ha sido total o parcialmente reemplazada por una distinta, lo que implicaba, en el caso concreto, frente a las pretensiones de los demandantes, identificar los elementos definitorios de la Constitucin que se tenan por sustituidos, analizar, despus, el alcance de las disposiciones del Acto Legislativo, para concluir, en la comparacin de esos dos extremos, si de tales disposiciones poda predicarse que sustituan la Constitucin y, por consiguiente el Congreso haba incurrido en un vicio de competencia. Sin perjuicio del estudio que en concreto cabe realizar sobre cada uno de los temas involucrados, y que no sera posible anticipar, sin agotar previamente el anlisis de los cargos con la exigencia metodolgica que se ha planteado, es posible sealar que, de la manera como estaban estructuradas las demandas no se habra podido concluir, en general, que se haba presentado una sustitucin de la Constitucin. En la medida que, por las razones que quedaron consignadas en el salvamento de voto, considero que no caba declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2003 por vicios de procedimiento, y que, prima facie, no cabe afirmar que dicho acto legislativo comportase una sustitucin de la Constitucin, estimo que la Corte, sin el anlisis de todos los aspectos relevantes y en una decisin que contradice su jurisprudencia sobre la instrumentalidad de las formas y el respeto por el principio democrtico, hizo prevalecer lo formal sobre lo sustancial, en contrava con el expreso mandato constitucional, Fecha ut supra, Rodrigo Escobar Gil Magistrado

Aclaracin de voto de los Magistrados JAIME CORDOBA TRIVIO y RODRIGO UPRIMNY YEPES a la sentencia C-816 de 2004 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanabilidad por fuera de los dos periodos legislativos ordinarios (Aclaracin de voto) Segn nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trmite de un Acto Legislativo podra no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos, consideramos que la correccin puede realizarse por fuera de los dos perodos legislativos consecutivos. La razn esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente: la Constitucin, al regular el procedimiento de formacin de los actos legislativos, distingue ntidamente los dos perodos, pues el artculo 375 superior establece reglas especficas para cada uno de ellos. Pero eso no es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobacin en la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se trata de dos fases ntidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qu trasladarse a la primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio de conservacin del derecho, que tambin se aplica a las reformas constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de la segunda vuelta podra dejar en firme la primera vuelta. Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estbamos frente a un vicio insubsanable pues haba habido una distorsin de la voluntad democrtica (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba subsanable, no era posible corregirlo en el trmino de treinta das previsto por las normas vigentes artculo 202 del Reglamento del Congreso y artculo 45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras ese lmite legal de treinta das se encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la correccin de vicios subsanables. A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que deba aplicarse la excepcin de inconstitucionalidad frente a ese trmino de 30 das, a fin de conceder un plazo ms amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedera en este caso la conservacin de la primera vuelta por cuanto, por las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contena en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trmite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado para que no desborde los lmites competenciales del poder de reforma. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES

DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Improcedencia de pronunciamiento sobre los vicios de competencia (Aclaracin de voto)

1- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, los suscritos magistrados Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes, nos permitimos aclarar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia. Compartimos la decisin de declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003. Igualmente estamos de acuerdo con la casi totalidad de la motivacin de la sentencia, de la cual somos adems ponentes. Aclaramos nuestro voto bsicamente por dos aspectos: (i) por cuanto discrepamos del fundamento 131 de la sentencia, que seala que es imposible subsanar vicios de procedimiento de los actos legislativos por fuera de los dos perodos ordinarios consecutivos; y (ii) para reiterar nuestra posicin sobre la improcedencia de que la Corte se pronunciara en este caso sobre los vicios de competencia en que pudo incurrir el Congreso al aprobar este acto legislativo. Brevemente explicamos ambos aspectos. La subsanabilidad de los actos legislativos por fuera de los dos perodos legislativos ordinarios. 2- El fundamento 131 de la sentencia afirma que una de las razones por las cuales no era posible subsanar el vicio de procedimiento que afect el presente acto legislativo era la siguiente: que la eventual correccin del vicio se realizara por fuera de los dos perodos consecutivos ordinarios que el artculo 375 de la Carta exige para la aprobacin de los actos legislativos. No estamos de acuerdo con este argumento. Segn nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trmite de un Acto Legislativo podra no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos, consideramos que la correccin puede realizarse por fuera de los dos perodos legislativos consecutivos. 3- La razn esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente: la Constitucin, al regular el procedimiento de formacin de los actos legislativos, distingue ntidamente los dos perodos, pues el artculo 375 superior establece reglas especficas para cada uno de ellos. As, en la primera vuelta, la aprobacin del proyecto se realiza por mayora simple, mientras que en la segunda vuelta es necesaria la mayora absoluta. Pero eso no es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobacin en la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se trata de dos fases ntidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qu trasladarse a la primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio de conservacin del derecho, que tambin se aplica a las reformas constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de la segunda vuelta podra dejar en firme la

primera vuelta. 4- En tal contexto, consideramos que no es razonable argumentar que un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta no puede ser subsanado por fuera de los dos perodos consecutivos, pues esa tesis implicara que los actos legislativos no pueden nunca ser subsanados. En efecto, las demandas contra un acto legislativo slo pueden hacerse despus de que ste ha sido aprobado en el segundo perodo, por lo cual, la eventual decisin de la Corte sobre esa demanda tiene lugar obligatoriamente por fuera de ese segundo perodo constitucional. Un clculo elemental lo muestra. As, la sola revisin de constitucionalidad de una demanda de inconstitucionalidad puede tomar 130 das hbiles, conforme al procedimiento previsto por el decreto 2067 de 1991: diez das para la admisin, treinta das para el concepto del Procurador General, otros treinta para la presentacin del proyecto por el magistrado sustanciador, y sesenta ms de que dispone la Corte para adoptar la decisin. Y eso sin contar el trmino de pruebas, que es en general necesario en los casos de demandas contra actos legislativos, pues los cargos suelen cuestionar aspectos del trmite, que requieren una verificacin fctica. La decisin de estas demandas toma entonces ms de cuatro meses. Ahora bien, el perodo legislativo ordinario ms largo comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, que son menos de cinco meses, y en un mes es imposible aprobar una vuelta de una reforma constitucional, por los perodos de reflexin exigidos por la Carta entre cada debate, pues el artculo 160 superior exige que entre el primero y el segundo debate medie un lapso no inferior a ocho das, y entre la aprobacin del proyecto en una de las cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das. 5- Por consiguiente, de admitirse la tesis sostenida en el fundamento 131 de la presente sentencia, nunca podra subsanarse un vicio ocurrido en la aprobacin de un acto legislativo, ya que la orden de correccin de la Corte se realizara siempre por fuera de los dos perodos consecutivos ordinarios. Sin embargo, la Carta en ninguna parte prohbe la correccin de los vicios cometidos en la aprobacin de los actos legislativos, pues el pargrafo del artculo 241 superior habla genricamente de la existencia de vicios de procedimiento subsanables en la formacin de cualquier acto sujeto a control de la Corte. Pero eso no es todo; expresamente el artculo 202 del Reglamento del Congreso, que ha sido citado por innumerables sentencias de esta Corte, sin que esta Corporacin haya nunca cuestionado su constitucionalidad, habla de la posibilidad de subsanar vicios de procedimiento en la formacin de un acto legislativo, caso en el cual la Corte ordenar devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cmaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. La referencia de esta norma a la devolucin de los actos legislativos al Congreso carecera de sentido si la correccin del vicio no pudiera hacerse por fuera de los dos perodos consecutivos, puesto que inevitablemente la decisin de la Corte se produce una vez agotado este segundo perodo. Finalmente, no tiene lgica que la Constitucin admita la correccin de vicios de procedimiento frente a actos que requieren un menor esfuerzo de las cmaras, como una ley, pero que prohba dicha correccin en relacin con los actos legislativos, que son normas que han requerido un trabajo ms arduo de las cmaras. Esta regulacin sera contraria a los

principios de conservacin del derecho, de instrumentalidad de las formas y de economa legislativa, pues equivaldra a decir que es posible corregir los vicios de procedimiento de aquellos actos que ms fcilmente pueden ser reaprobados por el Congreso, mientras que dicha subsanacin no sera posible en las normas cuya aprobacin requiere mayor esfuerzo. Es tanto como decir que la Carta propugna la conservacin y correccin de las normas que son ms fciles de rehacer mientras que impide la conservacin y correccin de aquellas disposiciones que son particularmente difciles de aprobar, lo cual es irrazonable. 6- Por todo lo anterior, concluimos que es posible subsanar ciertos vicios de procedimiento de los actos legislativos ocurridos en la segunda vuelta y que dicha correccin, por la fuerza de los hechos, tiene que realizarse por fuera de los dos perodos consecutivos ordinarios que seala el artculo 375 de la Carta. Ahora bien, contra esa tesis pueden ofrecerse tres objeciones, que son las que en el fondo subyacen al fundamento 131 de la sentencia, a saber: (i) que expresamente el artculo 375 seala que el trmite del proyecto debe tener lugar en dos perodos ordinarios y consecutivos; (ii) que esa exigencia cumple un propsito constitucional importante, que es que exista continuidad y concentracin en la produccin de un acto tan importante, como puede ser la reforma constitucional; (iii) y que existen precedentes en materias semejantes, como los proyectos de ley estatutaria o la ley del plan, en donde la Corte concluy que la subsanacin era imposible, por cuanto la aprobacin de la ley se hara por fuera del trmino exigido por la Carta, a saber, una legislatura para la ley estatutaria (CP art. 151) o el trmino de seis meses para presentar la ley del plan (CP art. 341). 7- Esas objeciones son importantes, pero no son convincentes. As, es cierto que el artculo 375 exige que el acto legislativo sea aprobado en dos perodos legislativos ordinarios y consecutivos; sin embargo una cosa es la aprobacin de la reforma y otra muy distinta la subsanacin de los vicios de procedimiento en que pudo incurrir el Congreso al aprobarla, que es un hecho posterior. Es pues posible interpretar el tenor literal del artculo 375 asumiendo que ste se refiere a la aprobacin del acto legislativo, pero no a la subsanacin de los eventuales vicios, que es una eventualidad posterior. Esta interpretacin es no slo compatible con dicho tenor literal sino que es la ms razonable, puesto que la hermenutica alternativa, a saber que la subsanacin debe hacerse dentro de los dos perodos consecutivos, en la prctica impide la correccin de cualquier vicio en un acto legislativo, lo cual es irrazonable. Ahora bien, esta Corte ha sealado que un entendimiento literal de una disposicin no es admisible cuando conduce al absurdo, y con ese criterio concluy que la revisin constitucional de una ley estatutaria no tena que hacerse en la misma legislatura en que fue aprobada, a pesar de que el artculo 153 seala que la aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias debe efectuarse dentro de una sola legislatura y que "dicho trmite comprende la revisin previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto". Una lectura literal de esa norma pareca llevar a la conclusin de que en una sola legislatura debera llevarse a cabo no slo el trmite en el Congreso sino tambin el proceso extralegislativo, a saber, la revisin por la Corte y la sancin presidencial. Pero la sentencia C-011 de

2004, MP Alejandro Martnez Caballero, concluy que el juez constitucional no poda atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella llevara a conclusiones absurdas, ya que si el trmite que debe ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisin por la Corte o las objeciones y sancin presidenciales sera prcticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias. O, stas tendran que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusin democrtica, e incluso con improvisacin. Todo lo cual, seal esa sentencia, sera contrario a la finalidad perseguida por el Constituyente con la creacin de las leyes estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trmite especialmente serio a estas leyes por la trascendencia de las materias que regulan. Concluy entonces la Corte: No puede entonces admitirse que el "trmite" sealado por el artculo 153 incluya la revisin por la Corte, a pesar del tenor literal de esa disposicin que consagra que "dicho trmite comprender la revisin previa por parte de la Corte Constitucional de la exequibilidad del proyecto". Cuando el efecto de la interpretacin literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposicin, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intrprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposicin dentro del contexto global del ordenamiento jurdico-constitucional conforme a una interpretacin sistemtica-finalstica. En tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la nica interpretacin razonable es que el "trmite" al que se refiere el artculo 153 es el correspondiente al trnsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobacin, modificacin o derogacin en las Cmaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una legislatura, habr respetado el mandato del artculo 153 de la Constitucin, incluso si su revisin por la Corte y la sancin por el Presidente se efectan una vez terminada la legislatura.83 Estos mismos criterios son aplicables al presente caso y permiten concluir que la exigencia del artculo 375 superior es que el acto legislativo sea aprobado en dos perodos ordinarios consecutivos, pero sin que eso implique que la subsanacin de un eventual vicio de procedimiento no pueda hacerse por fuera de dichos perodos, en caso de que la reforma haya sido demandada por un ciudadano. 8- De otro lado, la anterior conclusin no rompe la concentracin del debate y aprobacin del acto legislativo, al menos por las siguientes dos razones: (i) en todo caso la aprobacin de la reforma constitucional tiene que hacerse en los dos perodos ordinarios consecutivos, pues solamente los eventuales actos de subsanacin ordenados por la Corte podran desbordar ese trmino; y (ii) la
83 Sentencia C-011 de 1994. MP Alejandro Martnez Caballero, Fundamento B.

posible correccin de un vicio no queda abierta indefinidamente por cuanto las demandas contra los actos legislativos tienen un trmino de caducidad de un ao y son decididas en un espacio de algunos meses por esta Corte. Una eventual correccin de un vicio no superara un ao y medio de aprobacin de la segunda vuelta, con lo cual se conserva una suficiente unidad de la voluntad democrtica constituyente. 9- Finalmente, la anterior conclusin es compatible con la jurisprudencia reciente de la Corte en la materia. As, es cierto que anteriormente la Corte haba concluido que era imposible subsanar proyectos de leyes estatutarias por cuanto la correccin del vicio se hara por fuera de la legislatura respectiva84. Sin embargo, esa jurisprudencia fue variada por el Auto No. 170 de 2003, M.P. lvaro Tafur Galvis, que fue unnime y en donde la Corte orden retornar un proyecto de ley estatutaria, para que fuera subsanado un vicio de procedimiento, a pesar de que ya haba terminado la correspondiente legislatura. Dijo entonces la Corte:
Es pertinente precisar que el requisito sealado en el artculo 153 superior segn el cual la aprobacin de las leyes estatutarias deber efectuarse dentro de una misma legislatura, -a que la Corporacin hizo alusin en anteriores decisiones en las que concluy en el carcter insubsanable de los vicios analizados en esos procesos-, solamente es predicable del trmite dado por el Congreso pero no de la revisin previa encomendada a la Corte Constitucional por el mismo texto. (....) As dado que el trmite que se deber surtir es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte en relacin con el proyecto de ley estatutaria sub examine, no puede entenderse que se ha desconocido en el presente caso el requisito de que el trmite se surta en una sola legislatura, pues este se predica de la actuacin del legislador -que efectivamente tramit y vot el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte -, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (pargrafo del artculo 241 C.P., artculo 202 de la Ley 5 de 1992 y artculo 45 del Decreto 2067 de 1991).

10- Por todo lo anterior, no podemos compartir el argumento sealado en el fundamento 131 de la sentencia, pues consideramos que es vlido que un acto legislativo sea subsanado por fuera de los dos perodos consecutivos ordinarios en que fue aprobado. Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estbamos frente a un vicio insubsanable pues haba habido una distorsin de la voluntad democrtica (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba subsanable, no era posible corregirlo en el trmino de treinta das previsto por las normas vigentes artculo 202 del Reglamento del Congreso y artculo 45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras ese lmite legal de treinta das se encuentre vigente, la Corte debe
84 Ver las sentencias C-08 de 1995 y C557 de 2000, citadas por el fundamento 131 de la presente sentencia.

respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la correccin de vicios subsanables. 11- A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que deba aplicarse la excepcin de inconstitucionalidad frente a ese trmino de 30 das, a fin de conceder un plazo ms amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedera en este caso la conservacin de la primera vuelta por cuanto, por las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contena en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trmite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado para que no desborde los lmites competenciales del poder de reforma. 12- Por todo lo anterior compartimos la orientacin central de la sentencia de que el vicio era insubsanable y el Acto Legislativo No 02 de 2003 deba ser declarado inexequible, a pesar de que discrepamos del fundamento 131 de la parte motiva. La improcedencia del pronunciamiento acerca de los vicios de competencia. 13- De otro lado, los suscritos magistrados compartimos plenamente con la tesis de la sentencia segn la cual, habiendo la Corte declarado inexequible por vicios de procedimiento en su formacin el Acto Legislativo No 02 de 2003, no era necesario pronunciarse sobre los eventuales vicios de competencia en que pudo haber incurrido el Congreso al aprobar esta reforma constitucional. Por ello, aunque ambos consideramos que la Corte tiene en general el deber de pronunciarse sobre ese tipo de vicios de competencia, en caso de que sean planteados por los ciudadanos, como en efecto ocurri en estas demandas, dicho pronunciamiento no es necesario cuando en todo caso el acto legislativo es retirado del ordenamiento por razones de trmite, tal y como lo explican los fundamentos 9 a 11 de la presente sentencia. Por esa razn, aunque ambos planteamos que el Congreso haba incurrido en vicios de competencia al expedir el presente acto legislativo, tal y como lo sealamos en los debates de la Sala Plena, con algunas diferencias en nuestras posiciones, sin embargo consideramos que la decisin en torno a los problemas de competencia era improcedente, por cuanto el Acto Legislativo fue declarado inexequible debido al vicio de trmite ocurrido en el sexto debate en la segunda vuelta. Fecha ut supra,

JAIME CORDOBA TRIVIO Magistrado

RODRIGO UPRIMNY YEPES Magistrado (E)

Aclaracin y salvamento de voto del Magistrado MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA a la sentencia C-816 de 2004 SALVAMENTO DE VOTO-Disidencia solitaria/ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Devolucin al Congreso para que si lo estimaba conveniente subsanara la irregularidad de orden formal (Aclaracin y salvamento de voto) Este escrito es una disidencia solitaria porque insiste, como lo expres en la Sala, en que lo que proceda en este caso era devolver el acto legislativo al Congreso para que, si as lo estimaba conveniente, subsanara la irregularidad de orden formal; esto, despus de que el Congreso conociera la posicin de los magistrados sobre si el llamado Estatuto Antiterrorista representaba una sustitucin de la Constitucin asunto crucial al cual me referir brevemente en primer lugar, para luego detenerme en la irregularidad formal y la posibilidad de que fuera subsanada. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Complejidad del tema y ausencia de un criterio comn de juzgamiento respecto del cargo de sustitucin de la Constitucin (Aclaracin y salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Algunos aspectos constituyen una sustitucin parcial de la Constitucin (Aclaracin y salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No debe caer en un control material (Aclaracin y salvamento de voto) Cuando la Corte trata de determinar si una reforma constitucional en realidad sustituye la Constitucin no debe caer en un control material de la reforma. JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y DE VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinciones (Aclaracin y salvamento de voto) JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION RESPECTO DE JUICIOS DE INTANGIBILIDAD Y DE VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION-Maneras de

distinguirlos/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POLITICA-Manera de distinguirlo que parte del mtodo de juzgamiento y de resultado respecto de los otros que escapan a la competencia de la Corte (Aclaracin y salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOAlgunas restricciones a derechos constituan excepciones armonizables mediante fijacin de parmetros de interpretacin (Aclaracin y salvamento de voto) SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOElaborada argumentacin para mostrar el vicio de forma es extremadamente problemtica/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOIncursin de mesa directiva de la Cmara en irregularidad objeto de subsanacin (Aclaracin y salvamento de voto) Me parece que la elaborada argumentacin de la sentencia encaminada a mostrar el vicio de forma es extremadamente problemtica. Por eso no la compart, a pesar de que estimo que la mesa directiva de la Cmara de Representantes s incurri en una irregularidad, de una entidad y en un momento de la formacin del Acto Legislativo, que le permita a la Corte abrir la posibilidad de una subsanacin por el propio Congreso. ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Hechos que muestran las gacetas del Congreso indicativos que no hubo en realidad un vicio que afectara la formacin de la voluntad del Congreso (Aclaracin y salvamento de voto) La sentencia tiene que construir un argumento muy complejo para concluir que hubo vicio de forma, debido a que las Gacetas del Congreso muestran cuatro hechos - incontrovertidos y aceptados por todos los magistrados - que indicaran que no hubo en realidad un vicio que afectara la formacin de la voluntad del Congreso. Estos hechos son: (i) el proyecto de Acto Legislativo siempre fue aprobado por la mayora absoluta de los miembros de la corporacin respectiva, no solo en la segunda vuelta como lo ordena el artculo 375 de la Carta, sino en los ocho debates, es decir, la aprobacin del articulado de la reforma siempre se hizo por la mayora requerida por la Constitucin y en algunos casos por una votacin superior a la exigida; (ii) la irregularidad ocurri cuando se estaba votando la ponencia de unos representantes, no el articulado del proyecto de reforma constitucional ya aprobado en cinco debates anteriores; (iii) dicha ponencia era positiva y no

fue negada por los votos de los representantes, sino que fue aprobada por 83 votos contra 48, como consta en la Gaceta del Congreso 617 de 2003; (iv) durante la votacin se alter el orden en el recinto de la Cmara, lo cual llev a que al da siguiente se volviera a votar sobre la ponencia ya aprobada para corregir cualquier irregularidad que se hubiere presentado momento en el cual la ponencia fue aprobada por 104 votos afirmativos contra 32 votos negativos. En suma, todo fue aprobado, pero el Acto Legislativo se hundi. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Articulado fue aprobado por mayora absoluta (Aclaracin y salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-La ponencia es diferente al articulado y no requiere mayora absoluta (Aclaracin y salvamento de voto) PONENCIA Y NORMAS CONTENIDAS EN EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVODistincin/PONENCIA EN SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Requiere mayora simple/NORMAS CONTENIDAS EN EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de mayora absoluta (Aclaracin y salvamento de voto) En punto a las mayoras exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y las normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de otro lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el articulado del proyecto; y, despus, finalmente, se procede a votar sobre dicho articulado. La votacin de la ponencia en la segunda vuelta de un acto legislativo requiere mayora simple, no mayora absoluta. La mayora absoluta es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la ponencia. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-El resultado de la votacin de la ponencia fue oficialmente publicado en la gaceta y los efectos de esta votacin no equivalen al rechazo del proyecto (Aclaracin y salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-El efecto prctico de la votacin de la ponencia no era necesariamente el hundimiento del proyecto (Aclaracin y salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Existencia de irregularidades que eran subsanables (Aclaracin y salvamento de voto) INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Razn de ser de la procedencia solo cuando exista una violacin de los requisitos del Ttulo XIII (Aclaracin y salvamento de voto) ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Caractersticas de la irregularidad la hacan subsanable (Aclaracin y salvamento de voto) MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Irregularidad reglamentaria en el sexto debate de la segunda vuelta poda ser subsanada por el Congreso (Aclaracin y salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanacin de vicios de procedimiento est expresamente regulada (Aclaracin y salvamento de voto) SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMOPlazo para subsanar la irregularidad era suficiente (Aclaracin y salvamento de voto) FORMAS EN EL DERECHO-Alcance de la importancia/FORMAS JURIDICAS-Importancia pero el formalismo jurdico es preocupante (Aclaracin y salvamento de voto) Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nmero 02 de 2003, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. Actores: Gustavo Galln Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Daz (Expediente D-5122). Magistrados Ponentes: Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO

Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Con el acostumbrado respeto, aclaro y salvo mi voto. Este escrito es una disidencia solitaria porque insiste, como lo expres en la Sala, en que lo que proceda en este caso era devolver el acto legislativo al Congreso para que, si as lo estimaba conveniente, subsanara la irregularidad de orden formal; esto, despus de que el Congreso conociera la posicin de los magistrados sobre si el llamado Estatuto Antiterrorista representaba una sustitucin de la Constitucin asunto crucial al cual me referir brevemente en primer lugar, para luego detenerme en la irregularidad formal y la posibilidad de que fuera subsanada. 1. Aclaracin de voto sobre la cuestin de la sustitucin de la Constitucin. Deplorablemente, a pesar de prolongadas e intensas deliberaciones, la Corte no pudo llegar a una razn comn a cinco magistrados que le permitiera resolver la cuestin ms importante planteada en la demanda, v.gr., si el Acto Legislativo N 2 de 2003 representaba un exceso del poder de reforma constitucional por ser, realmente, en todo o en parte, una sustitucin de la Carta de 1991. Estimo que en este caso, a diferencia de lo que sucedi en la sentencia C-1200 de 2003, el cargo de sustitucin de la Constitucin estaba bien planteado y, por lo tanto, la Corte habra podido tomar una posicin al respecto. Sin embargo, la complejidad del tema, y la ausencia de un criterio comn de juzgamiento, hicieron necesario, como lo dice la sentencia, entrar a los cargos sobre vicios de forma. No obstante, sobre el punto de la sustitucin de la Constitucin estimo pertinente manifestar mi posicin general, expresada a lo largo de las extensas deliberaciones sobre la materia. Primero, considero que algunos aspectos del Acto Legislativo s constituan una sustitucin parcial de la Constitucin. As, por ejemplo, estimo que el principio de supremaca constitucional es un elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 que fue sustituido por una parte de la reforma constitucional. Ello se hace evidente en el artculo 5 del Acto Legislativo, en el cual, por ejemplo, se llega al extremo de permitir que un acto legislativo que establece excepciones a los derechos fundamentales sea prorrogado por un mecanismo ms flexible incluso que una ley ordinaria. Este mecanismo es una decisin, no otro acto legislativo, aprobada por la mayora absoluta del Congreso sin que se requiriera para el efecto surtir los pasos necesarios para la formacin de las leyes y sin que se especificara el rgano judicial de control de ese acto sui generis. En Gran Bretaa, para prorrogar la vigencia de las normas contra el terrorismo, se acudi a este procedimiento abreviado porque all el principio de soberana parlamentaria lo permite, pero entre nosotros la supremaca de la Constitucin exige procedimientos estrictos, ms rgidos, para introducirle a la Carta cambios o mantenerlos durante un tiempo superior al previsto, si son exceptivas a los derechos fundamentales, como suceda en

este caso. Segundo, estimo que cuando la Corte trata de determinar si una reforma constitucional en realidad sustituye la Constitucin no debe caer en un control material de la reforma. Como advirti la Corte en la sentencia C-1200 de 2003, aplicando a los actos legislativos la doctrina sentada en la sentencia C551 de 2003 sobre el referendo reformatorio de la Carta, es preciso distinguir entre (i) el juicio de sustitucin, (ii) el juicio de intangibilidad y (iii) el juicio de violacin de un contenido material de la Constitucin. En Colombia, la Corte solo tiene competencia para efectuar el juicio de sustitucin encaminado a verificar si el Congreso excedi su competencia como reformador de la Carta, por las razones expresadas en las sentencias antes citadas a las cuales me remito en esta aclaracin de voto. No es fcil delimitar las caractersticas propias de este juicio de sustitucin que lo distinguen de los otros mencionados. Fue esta una de las razones por las cuales la Corte no se pronunci sobre el tema en esta sentencia. Tercero, considero que hay varias maneras de distinguir el juicio de sustitucin de los otros que escapan a la competencia de la Corte. Menciono dos. Una manera de distinguirlo parte del mtodo de juzgamiento y la otra del resultado del mismo. El mtodo del juicio de sustitucin exige que la Corte muestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue remplazado por otro integralmente distinto. Para ello es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada. Solo as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de violacin material - y si (v) la enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intangibles al poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control material de intangibilidad que no le compete a la Corte. Estos pasos metodolgicos, como otros que no es del caso mencionar, conducen a corregir posibles fallas en la delimitacin de lo insustituible para efectos de realizar el juicio de sustitucin. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro (vii) integralmente diferente en virtud de las reformas constitucionales acusadas de sustituir la Constitucin. Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitucin, que estimo pertinente mencionar. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusin de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante. Sin detenerme en este aspecto, estimo que algunas restricciones a derechos introducidas por el Acto Legislativo constituan excepciones armonizables mediante la fijacin de

parmetros de interpretacin, como se hizo en la sentencia sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional85, de tal manera que tales restricciones se entendieran como excepciones a la regla general que solo procedan en situaciones de urgencia en las cuales fuere imposible aplicar la regla general. Sin embargo, otros aspectos de la reforma no son armonizables como la autorizacin de que miembros de las fuerzas militares ejercieran funciones de polica judicial sin previa regulacin por el legislador estatutario acerca de las condiciones y controles dentro de los cuales ello podra suceder sin injerencia arbitraria en los derechos fundamentales. Si bien en materia de sustitucin de la Constitucin cobra gran importancia la teora del poder constituyente, mientras la Corte no avance en cuestiones metodolgicas menos glamorosas intelectualmente pero indispensables para aplicar el juicio de sustitucin a casos concretos, ser difcil superar en el futuro el impasse que impidi en esta oportunidad hacer un pronunciamiento sobre si la reforma constitucional sustituy la Constitucin. Paso a expresar las razones de mi disidencia solitaria en el punto atinente al vicio de forma. 2. Disidencia solitaria sobre el vicio de forma y su carcter subsanable Aunque respeto la decisin de la Corte sobre la existencia de un vicio de forma insubsanable, estimo que esta sentencia es nica y, ojal, irrepetible: declara inexequible toda una reforma constitucional porque no se cumpli un requisito que la Constitucin no exige y porque la mesa directiva de la Cmara crey equivocadamente que la ponencia en el sexto debate no haba alcanzado la mayora requerida cuando en realidad s la haba obtenido, como consta en la Gaceta del Congreso. No le importa a la Corte que los artculos de la reforma hayan sido aprobados por mayora absoluta, no solo en la segunda vuelta sino tambin en la primera vuelta. En ltimas, la reforma constitucional es invalidada, no por violar la Constitucin, sino porque la Cmara ha debido darla por hundida al inicio de un debate en el que no se hundi. En la sentencia no se explica este misterio. En efecto, la sentencia dedica casi setenta pginas a demostrar la existencia del vicio de forma. La extensin de la sentencia sugiere, a primera vista, que el vicio de forma no es claro, como usualmente lo son los vicios procedimentales por basarse en hechos probados. En realidad el vicio nace de una elaborada argumentacin constitucional, respetable pero en extremo problemtica, como se mostrar en este salvamento que es extenso porque la sentencia es larga, y contiene diversos argumentos a los cuales, por respeto a la Corte, es necesario referirse. Esta es la primera vez que la Corte Constitucional declara inconstitucional, no parte, sino toda una reforma a la Constitucin. Para hacerlo acudi a argumentos que rayan en el formalismo ms extremo, que siempre he rechazado, no importa el tema86. No comparto ni la posicin de la mayora de
85 Sentencia C-578 de 2002 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa; aclaracin de voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil). 86 En mltiples oportunidades me he apartado del criterio mayoritario de la Sala Plena, cuando las razones que sta esgrime para adoptar una decisin son excesivamente formalistas. Para citar slo algunos ejemplos,

declarar inexequible definitivamente todo el Acto Legislativo, ni la de la minora que estima que no hubo falta alguna en el sexto debate en la Cmara. Por eso, este voto disidente es solitario. 2.1. El misterio: nada fue negado, todo se aprob y todo es declarado inconstitucional. Empiezo por sealar las razones por las cuales me parece que la elaborada argumentacin de la sentencia encaminada a mostrar el vicio de forma es extremadamente problemtica. Por eso no la compart, a pesar de que estimo que la mesa directiva de la Cmara de Representantes s incurri en una irregularidad, de una entidad y en un momento de la formacin del Acto Legislativo, que le permita a la Corte abrir la posibilidad de una subsanacin por el propio Congreso. La sentencia tiene que construir un argumento muy complejo para concluir que hubo vicio de forma, debido a que las Gacetas del Congreso muestran cuatro hechos - incontrovertidos y aceptados por todos los magistrados - que indicaran que no hubo en realidad un vicio que afectara la formacin de la voluntad del Congreso. Estos hechos son: (i) el proyecto de Acto Legislativo siempre fue aprobado por la mayora absoluta de los miembros de la corporacin respectiva, no solo en la segunda vuelta como lo ordena el artculo 375 de la Carta, sino en los ocho debates, es decir, la aprobacin del articulado de la reforma siempre se hizo por la mayora requerida por la Constitucin y en algunos casos por una votacin superior a la exigida; (ii) la irregularidad ocurri cuando se estaba votando la ponencia de unos representantes, no el articulado del proyecto de reforma constitucional ya aprobado en cinco debates anteriores; (iii) dicha ponencia era positiva y no fue negada por los votos de los representantes, sino que fue aprobada por 83 votos contra 48, como consta en la Gaceta del Congreso 617 de 2003; (iv) durante la votacin se alter el orden en el recinto de la Cmara, lo cual llev a que al da siguiente se volviera a votar sobre la ponencia ya aprobada para corregir cualquier irregularidad que se hubiere presentado momento en el cual la ponencia fue aprobada por 104 votos afirmativos contra 32 votos negativos. En suma, todo fue aprobado, pero el Acto Legislativo se hundi. Ante este misterio surge la pregunta inevitable: por qu la aprobacin de la ponencia, primero por 83 votos y al da siguiente por veintin votos ms, durante el sexto debate celebrado en la plenaria de la Cmara, conduce a la inexequibilidad de toda una reforma constitucional cuyo articulado siempre fue aprobado por la mayora requerida por el artculo 375 de la Constitucin? Responder esta pregunta sin duda no es fcil. La sentencia no lo logra, a pesar
se pueden mencionar (a) los salvamentos de voto frente a las sentencias C-370 y C-372 de 2004, en las cuales expres que la Corte debe evitar caer en tesis formalistas al determinar si se eludi el debate parlamentario o la votacin de un determinado proyecto de ley, puesto que el criterio esencial para establecer si se present tal elusin debe ser de orden sustancial y analizando el proceso en su conjunto; (b) el salvamento de voto que registr en forma conjunta con el Magistrado Eduardo Montealegre Lynett frente a la sentencia C-312 de 2004, en el cual expresamos nuestra disidencia ante la tesis de la autonoma normativa en virtud de la cual la inclusin de dos unidades temticas con autonoma normativa dentro de un mismo artculo en una ley viola el principio de identidad-, entre otras razones por cuanto sta hace demasiado rgida la concepcin de las leyes, y conduce a una divisin del ordenamiento jurdico en compartimientos estancos que slo pueden ser regulados mediante legislacin especial.

de un esfuerzo argumentativo cuidadoso y respetable, pero que rompe con la jurisprudencia de la Corte y contradice normas cuya interpretacin antes pareca pacfica. La sentencia tiene que hacerlo para salvar mltiples obstculos jurdicos. 2.2. El primer obstculo: el articulado fue aprobado por mayora absoluta. Para salvar el primer obstculo que el proyecto de articulado fue aprobado en los ocho debates por la mayora requerida en la Constitucin la sentencia curiosamente opta por eludir el tema. No se valora en la sentencia que cada uno de los artculos de la reforma fue discutido y votado en las dos vueltas por mayora absoluta. El texto de las normas que componen la reforma constitucional invalidada por la Corte fue aprobado por mayora absoluta de los miembros de la Cmara de Representantes tanto en la primera vuelta (93 votos contra 38 para el primer artculo, y resultados similares para los siguientes87) como en la segunda vuelta (95 votos contra 34 para el primer artculo, y resultados similares para los siguientes88). En el Senado tambin fue aprobada por una amplia mayora absoluta (65 votos contra 14 para el primer artculo, y resultados similares para los siguientes en la primera vuelta89; y aprobacin por amplia mayora con pocas constancias de votos negativos en la segunda vuelta90). Esto indica varios hechos de suma trascendencia que no podan ser pasados por alto: que la voluntad del Congreso sobre el articulado del proyecto se expres conforme lo ordena la Constitucin; que a lo largo de todo el trmite fue patente el apoyo brindado al proyecto de reforma por una amplia mayora; y que la reforma nunca pendi de un voto. Tuvo los votos 87 Segn consta en la Gaceta del Congreso No. 451 del 20 de junio de 2003 (p. 10), el proyecto obtuvo las siguientes votaciones en la Plenaria de la Cmara de Representantes durante la primera vuelta: Art. 1 SI 93, NO 38; Art. 2 SI 94, NO 35; Art. 3 SI 95, NO 38; Art. 4 SI 95, NO 37; Art. 5 SI 94, NO 36; Art. 6 SI 92, NO 36; Ttulo SI 72, NO 25. 88 Segn consta en la Certificacin de Subsecretario General de la Cmara de Representantes sobre la votacin del 6 de noviembre en la Plenaria de dicha Corporacin, los siguientes fueron los resultados obtenidos: Ponencia 104 votos afirmativos, 32 votos negativos; Art. 1 95 votos afirmativos, 34 negativos; Art. 2 101 votos afirmativos, 28 negativos; Art. 3 87 votos afirmativos, 40 negativos; Art. 4 96 votos afirmativos, 32 negativos; Art. 5 90 votos afirmativos, 36 negativos; Ttulo 94 votos afirmativos, 23 negativos. 89 Segn consta en la Gaceta del Congreso No. 327 de 2003, el resultado de la votacin del proyecto en la plenaria del Senado en primera vuelta fue el siguiente: Art. 1 SI 65, NO 14; Art. 2 SI 57, NO 13; Art. 3 Constancia de voto negativo de 13 Senadores; Art. 4 SI 60, NO 14; Art. 5 Constancia de voto negativo de 11 Senadores; Ttulo aprobado por unanimidad. 90 Segn consta en la Gaceta del Congreso No. 04 de 2004, la Plenaria del Senado aprob el proyecto con las siguientes mayoras en segunda vuelta: Art. 1 No se especifica, no hay constancia de voto negativo; Art. 2 constancia de voto negativo de 21 senadores; Art. 3 constancia de voto negativo de 22 senadores; Art. 4 SI 63, NO 27; Art. 5 constancia de voto negativo de 12 senadores; Ttulo no se especifica la mayora obtenida.

jurdicamente necesarios. Por eso, este hecho se atraviesa inamovible en el camino argumentativo que sigue la sentencia. Semejante obstculo solo poda ser evitado eludindolo en la sentencia y callando al respecto. As se hizo, lamentablemente91. 2.3. El segundo obstculo: la ponencia es diferente al articulado y la ponencia no requiere mayora absoluta. Para salvar el segundo obstculo que la irregularidad ocurri cuando se estaba votando la ponencia de unos representantes, no los artculos de la reforma constitucional- la sentencia acude a una innovacin: sostiene que la aprobacin de la ponencia requiere tambin mayora absoluta. Como no hay norma expresa que as lo exija, la sentencia sustenta esta innovacin en otras dos innovaciones. La primera es que la votacin de la ponencia, por ser un antecedente lgico e ineludible de la iniciacin del debate sobre el articulado, requiere la misma votacin que el proyecto de articulado mismo, as ninguna norma lo diga. La segunda innovacin es contraria a la anterior: equipara la ponencia al proyecto de articulado con la tesis de que la votacin sobre la ponencia es en realidad una votacin sobre el articulado visto en su conjunto. En varios prrafos la sentencia sintetiza estas premisas contradictorias entre s. Por ejemplo dice: () la aprobacin del informe, que ocurre despus de la deliberacin sobre la ponencia, es (i) una decisin que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que adems representa (ii) un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado. 97- Conforme a lo anterior, y haciendo una interpretacin estricta pero razonable del alcance del artculo 375 de la Constitucin, la Corte concluye que la aprobacin del informe de ponencia de los actos legislativos en las 91 La sentencia se refiere al punto al describir lo que sucedi en el sexto debate, pero no menciona lo que sucedi en los debates anteriores y posteriores. Sobre todo tampoco valora el significado de la aprobacin del articulado por mayora absoluta. El prrafo descriptivo dice: 36- Verificada la votacin y luego de varias intervenciones ms, la Mesa Directiva dio inicio al debate del articulado del proyecto. En el curso de l se dio la palabra a los 27 representantes que se haban inscrito. Los que se encontraban presentes se pronunciaron a favor o en contra del proyecto. En el curso del debate se conform una Comisin para conciliar el texto del artculo primero del proyecto, se verific el qurum, la Plenaria se declar en sesin permanente, se aprob una propuesta para que se dejara de considerar artculo por artculo y se debatiera la totalidad del articulado, algunos representantes dejaron constancia de la forma como se estaba contrariando la jurisprudencia constitucional al discutir en bloque el proyecto de acto legislativo. Se verific nuevamente el qurum y se procedi a la votacin de cada uno de los artculos. Segn consta en el acta de esa sesin, cada uno de los 5 artculos del proyecto de acto legislativo y su ttulo fueron aprobados por mayora absoluta, de la siguiente forma: el artculo primero obtuvo 95 votos a favor, el segundo 101, el tercero 87, el cuarto 96 y el quinto 90.

plenarias de la segunda vuelta requiere mayora absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobacin del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobacin del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de aprobacin del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisin que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado. La contradiccin es evidente: o la ponencia es un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado o es una decisin sobre el proyecto como un todo. Ambas tesis no pueden, en derecho, convivir. La primera tesis concibe a la ponencia como un paso previo y distinto a votar el articulado, la segunda como la expresin del articulado mismo. La primera ve a la ponencia como lo que abre el debate sobre el articulado, la segunda como la terminacin del debate global sobre dicho articulado. En su afn por superar la diferencia obvia y pacfica entre ponencia y proyecto de articulado, la sentencia suma y suma argumentos sin reparar en que al hacerlo solo hace evidente la fragilidad de las tesis que intenta sustentar. Pero es humanamente entendible que exista dicho afn, porque todo apunta a que la ponencia se ha de aprobar por mayora simple, no absoluta. As lo indican los textos vigentes, los precedentes, la prctica parlamentaria y los principios fundamentales que orientan la formacin de la voluntad del Congreso. Es vano el intento de la Corte por sostener que las irregularidades en que incurri la mesa directiva s son requisitos expresamente establecidos en el artculo 375 de la Constitucin, del ttulo XIII. Dnde dice expresamente la Constitucin que durante la segunda vuelta la ponencia para abrir el debate requiere mayora absoluta de los miembros de las Cmaras legislativas? En ninguna parte. No puede llamarse expreso un requisito inventado por la propia Corte en esta sentencia. En punto a las mayoras exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y las normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de otro lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el articulado del proyecto; y, despus, finalmente, se procede a votar sobre dicho articulado. La votacin de la ponencia en la segunda vuelta de un acto legislativo requiere mayora simple, no mayora absoluta. La mayora absoluta es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la ponencia. Esto por las siguientes razones. Primero, ninguna norma constitucional exige que la ponencia sea votada por mayora absoluta. Por el contrario, las normas constitucionales vigentes indican que se aplica la regla de la mayora simple. Tampoco la Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, exige que la ponencia sea votada por mayora absoluta. Segundo, la regla general en materia de mayoras para adoptar todas las decisiones, es la de la mayora simple, no la de la mayora absoluta (Artculo 146 de la Constitucin y artculo 188 del Reglamento del Congreso). Tercero, como las normas relativas a mayoras absolutas o calificadas son la excepcin, tales normas son de interpretacin restrictiva, segn la propia jurisprudencia reiterada de esta Corte (sentencias C-011 de 1997, C-374 de 1997 y C-008 de 1995). Le est vedado a la Corte agregar motu proprio a la lista de decisiones que requieren

mayora absoluta las decisiones que estime importantes, como por ejemplo, la votacin de las ponencias. Cuarto, nunca la Corte ha dicho en una de sus sentencias que la ponencia debe votarse por mayora absoluta y por eso no existe un precedente jurisprudencial que justifique exigir ahora, para este caso, por importante que sea, este requisito. En cambio s existen sentencias en las cuales la Corte ha admitido expresamente que cuando la Constitucin exige mayora absoluta para aprobar un proyecto de ley, en todo caso la ponencia respectiva s se puede votar por mayora simple (sentencias C-055 de 1995 y C-140 de 1998). Quinto, no existe en la prctica parlamentaria colombiana la costumbre de votar las ponencias con mayora absoluta cuando para el articulado del proyecto correspondiente se exige mayora absoluta. En el presente caso, el 5 de noviembre de 2003 la votacin de la ponencia alcanz 83 votos positivos, es decir, ms de los requeridos, por la regla general de mayora simple. As aparece en el acta publicada en la Gaceta del Congreso, la cual no fue objetada al momento de ser aprobada ni durante este proceso ante la Corte. Adems, en dicha Acta se afirma expresamente que la mayora requerida es la mayora simple. En el debate del 5 de noviembre, nunca dijo el secretario que la ponencia requera mayora absoluta. Cuando ste dijo que se requeran 84 votos, se refiri expresamente al proyecto de acto legislativo, no a la ponencia.92 Se esgrime un argumento dbil para inventar la regla de que las ponencias tambin deben ser votadas por mayora absoluta. Este consiste en sostener que si para votar el articulado se requiere mayora absoluta, lo mismo se debe suponer para la ponencia porque de lo contrario se aprobara la ponencia por mayora simple pero no habra votos para aprobar el articulado por mayora absoluta. Este argumento es dbil porque (i) muestra que es necesario acudir a una circunstancia hipottica para inventar la regla que, por lo tanto, no ha sido establecida expresamente en la Constitucin, (ii) la regla inventada por la Corte es contraria al texto de la Constitucin, al reglamento del Congreso y a la jurisprudencia de la propia Corte ya citadas, (iii) no es cierto que si se aprueba por mayora simple la ponencia, luego sea imposible que haya mayora absoluta para el articulado ya que despus de votada la ponencia no se vota el articulado, sino que se inicia el debate. Despus del debate, que puede durar varios das, se vota el articulado modificado a lo largo de ese debate, razn por la cual es perfectamente posible que en ese momento posterior haya mas parlamentarios en el recinto que cuando se vot la ponencia, haya parlamentarios a favor de unos artculos tal como fueron modificados en el debate o simplemente haya parlamentarios que despus del debate cambiaron de opinin, en cualquier sentido puesto que para eso es el debate. Adems, (vi) la ponencia solo
92 As se deriva de la Gaceta del Congreso N 617 citada as por la sentencia: A esa altura de la sesin, el Presidente Alonso Acosta Osio record a los representantes que el debate correspondiente al informe con que terminaba la ponencia haba quedado cerrado el da anterior, 4 de noviembre; que en esa fecha haban acordado iniciar al da siguiente, 5 de noviembre, por la votacin del informe y que despus discutiran artculo por artculo, efecto para el cual se haban registrado las personas que iban a intervenir en el debate de cada artculo. En seguida, para claridad de la Cmara, le pidi al Secretario informar cul es la votacin que se requiere para este tipo de Acto legislativo con el fin de que haya claridad, requerimiento ante el cual el Secretario contest: Segn el reglamento seor Presidente, este proyecto requiere mayora absoluta; por lo tanto, deben votarlo positivamente 84 honorables representantes. En seguida la Mesa Directiva orden la apertura del registro electrnico y la realizacin de la votacin manual de aquellos que no podan votar electrnicamente. La Mesa Directiva precis que si se votaba SI se aprobaba el informe de ponencia y que si se votaba NO se estaba negando el informe de ponencia.

termina pidiendo que se abra el debate, no que se vote en bloque y sin discusin el proyecto. De tal manera que un parlamentario que no vota a favor de que se abra el debate puede estar motivado por consideraciones de orden poltico diferentes a un desacuerdo con todo el proyecto, como por ejemplo, el deseo de postergar un tema para otro momento poltico, las desavenencias con el ponente, el desacuerdo con un articulo pero no con todo el proyecto, etc. Los textos de las normas vigentes sobre mayoras son resaltados en el salvamento de voto de los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y lvaro Tafur Galvis. No vuelvo sobre el punto. Me limito a citar al pie las normas pertinentes y a subrayar lo ms relevante de cada una de ellas, donde se distingue entre la votacin sobre las decisiones en general, de un lado, y la votacin especfica de algunos proyectos expresamente enumerados.93 Los precedentes de la Corte han interpretado estas normas en un sentido contrario al que ahora acoge la sentencia. La doctrina constitucional relevante ha sido consistente al afirmar que (i) las disposiciones constitucionales sobre mayoras especiales son excepciones a la regla general de mayora simple para adoptar decisiones en las corporaciones pblicas94, de lo cual se deduce que
93 En relacin con los temas de (1) las mayoras requeridas para aprobar los informes de ponencia y los proyectos de Acto Legislativo, y (2) la diferencia entre el informe de ponencia de un proyecto de Acto Legislativo y el proyecto en s mismo, son pertinentes las siguientes normas: (a) A nivel constitucional, (i) el artculo 146, segn el cual (e)n el Congreso pleno, en las cmaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial; (ii) el artculo 160, que establece en su ltimo inciso: (t)odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deber tener informe de ponencia en la respectiva comisin encargada de tramitarlo, y deber drsele el curso correspondiente; y (iii) el artculo 375 que dispone, en relacin con los actos legislativos: El trmite del proyecto tendr lugar en dos perodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayora de los asistentes, el proyecto ser publicado por el gobierno. En el segundo perodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de los miembros de cada cmara. Ntese que no hay mandato constitucional alguno sobre la mayora requerida para aprobar el informe de ponencia en segunda vuelta. (b) A nivel del Reglamento del Congreso Ley 5 de 1992-, son relevantes (i) el artculo 2, segn el cual () En la interpretacin y aplicacin de las normas del presente Reglamento, se tendrn en cuenta los siguientes principios: () 3. Regla de mayoras. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisin refleje la voluntad de las mayoras presentes en la respectiva sesin y consulte, en todo momento, la justicia y el bien comn; (ii) el artculo 118, que dispone: Mayora simple. Tiene aplicacin en todas las decisiones que adopten las Cmaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayora; (iii) el artculo 119, que establece: Mayora absoluta. Se requiere para la aprobacin de: 1. Reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo perodo ordinario y consecutivo de su trmite en el Congreso (artculo 375, inciso 2 constitucional); (iv) el artculo 176, segn el cual: Discusin. El ponente explicar en forma sucinta la significacin y el alcance del proyecto. Luego, podrn tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. // Si la proposicin con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos.

94 As, por ejemplo, en la sentencia C-011/97 la Corte afirm: De acuerdo con la Constitucin, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se rene ms de la mitad de los integrantes de la corporacin y que las resoluciones se adoptan por la mayora de votos de los miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los trminos de los artculos 82 y 83 de la Constitucin de 1886, en relacin con las mayoras exigidas para decidir. // Ahora bien, como se precisa en los artculos 145 y 146 de la Carta, existen temas, regulados especficamente por la Constitucin, para los cuales se exige la obtencin de una mayora especial para los acuerdos del Congreso de la Repblica. (...). En igual sentido, en la sentencia C-374 de 1997 se afirm: Ahora bien, la

son de interpretacin restrictiva; (ii) los requisitos establecidos en la Constitucin para que un proyecto sea acto legislativo o ley son taxativos y especficos, y no pueden ser objeto de interpretaciones extensivas95; y (iii) no se puede confundir el informe de ponencia que acompaa a un proyecto de Acto Legislativo, ni otras decisiones propias del trmite, con el proyecto de Acto Legislativo mismo, ya que la discusin del informe y la discusin del proyecto constituyen etapas diferentes del proceso de reforma constitucional ante el Congreso por lo cual no se deben hacer extensivos a dicho informe de ponencia los requisitos constitucionales establecidos expresamente para el proyecto96. Cabe citar, por ejemplo, dos sentencias donde la Corte analiz especficamente el punto de si un requisito exigido para el proyecto de articulado tambin deba hacerse extensivo a las decisiones previas a la votacin del proyecto mismo. En la sentencia C-055 de 199597 se expuso la siguiente doctrina constitucional, que es aplicable mutatis mutandi al caso de los proyectos de Acto Legislativo: El inciso 1 del artculo 157 de la Carta recae sobre el proyecto de ley, ms no en la ponencia para segundo debate, tal como lo pretende el demandante. (...) En efecto, el inciso primero del artculo 157 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener en cuenta que all se fija un requisito para que un proyecto de ley llegue a ser una Ley de la Repblica. As Constitucin no exige que la determinacin sobre el tipo de trmite que deba darse a una ley tenga que adoptarse por mayora calificada, como lo entienden los demandantes. Ella tiene relevancia en el trmite de cualquier asunto, con arreglo al mandato de la propia Carta, que debe ser expreso segn su artculo 146, pues las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial. Y en la sentencia C-008/95, se precis: En materia legislativa, la aprobacin alude al asentimiento vlido de la correspondiente comisin o cmara a un determinado proyecto o proposicin, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el qurum -en sus modalidades de deliberacin y decisin- y la mayora -ordinaria o calificada-, cuya determinacin depende de las previsiones que para el asunto especfico haya establecido la Carta Poltica. 95 Sentencia C-055 de 1995: El inciso 1 del artculo 157 de la Carta recae sobre el proyecto de ley, ms no en la ponencia para segundo debate, tal como lo pretende el demandante. Sentencia C-140 de 1998: conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artculo no requiere de su aprobacin por mayora absoluta, pues se trata de una determinacin distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente.
96 As lo estableci y aplic la Corte en la antecitada sentencia C-055 de 1995, al sealar: El inciso 1 del artculo 157 de la Carta recae sobre el proyecto de ley, ms no en la ponencia para segundo debate, tal como lo pretende el demandante. (...) En efecto, el inciso primero del artculo 157 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener en cuenta que all se fija un requisito para que un proyecto de ley llegue a ser una Ley de la Repblica. As las cosas, el objeto jurdico del inciso 1 del artculo 157 C.P. es slo el proyecto de ley. Por consiguiente, la Constitucin ordena es la publicacin del proyecto y sta fue efectivamente hecha. 97 MP Alejandro Martnez Caballero.

las cosas, el objeto jurdico del inciso 1 del artculo 157 C.P. es slo el proyecto de ley. Por consiguiente, la Constitucin ordena es la publicacin del proyecto y sta fue efectivamente hecha. En una sentencia posterior la Corte abord especficamente el problema de si la decisin previa a debatir el texto del articulado requera la misma mayora exigida para el articulado mismo. Se trat de un caso atinente a un artculo que conceda facultades extraordinarias y por lo tanto requera de mayora absoluta, como lo ordena el artculo 150, numeral 10, de la Carta. En la sentencia C-140 de 199898 la Corte efectu las precisiones siguientes, igualmente aplicables al caso de los Actos Legislativos: conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artculo no requiere de su aprobacin por mayora absoluta, pues se trata de una determinacin distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposicin que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesin de facultades extraordinarias, en nada afecta la votacin requerida, pues la Constitucin lo que exige es que la aprobacin de la concesin de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayora absoluta. Respecto a los precedentes, es necesario referirse al Auto 170 de 2003 sobre el proyecto de ley estatutaria de habeas corpus que es citado en la sentencia para mostrar algn sustento jurisprudencial para su tesis. Primero, en Sala dicho auto fue invocado por quienes consideramos que caba subsanar la irregularidad porque precisamente tal auto devolvi el proyecto de ley al Congreso para que se votara de nuevo y el secretario certificara la votacin, por mayora absoluta, del articulado del proyecto. Segundo, la ratio de dicho auto no fue que la ponencia requera mayora absoluta, sino que no se haban certificado las mayoras con las cuales se aprob el proyecto de articulado, lo que impeda saber s se haba respetado la Constitucin en ese punto. La alusin que se hizo a la ponencia busc mostrar que era imposible, con la informacin disponible, determinar cul era el qurum y distinguir dicho qurum de la mayora decisoria, todo ello ante la vaguedad con la cual el secretario de la corporacin certificaba el resultado de la votacin. En la sentencia se subrayan partes del auto que distorsionan la lectura del principal prrafo citado. A continuacin se subrayan otros apartes del mismo prrafo citado en la sentencia, para mostrar que se est distorsionando la ratio de dicho auto. El seor secretario de la Cmara de Representantes expidi una nueva certificacin que de manera idntica a la que fuera remitida a la Corte inicialmente seal que la mencionada corporacin aprob la ponencia para segundo debate del proyecto de ley referido por mayora de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cmara. De dichas certificaciones bien cabe interpretar que con un qurum de 154 honorables representantes se imparti aprobacin al proyecto por la mayora de los presentes, nmero que puede ser de setenta y ocho (78) votos afirmativos en adelante, lo que sugiere que dicha mayora no es la necesaria para que se configure la mayora absoluta requerida, que la constituye la mitad ms uno de los 166 honorables representantes que conforman la Cmara, es
98 MP Carlos Gaviria Daz.

decir, ochenta y cuatro (84) votos, como mnimo. En estas circunstancias, con base en la informacin que obra en el expediente, no sera posible entonces establecer si la aprobacin del proyecto en esta etapa del trmite se ajust al cumplimiento del requisito en anlisis, pues en el acta tampoco consta la discriminacin de los votos, ni se hace manifestacin expresa alguna en el sentido de indicar que la mayora con que se aprob el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitucin.99 (subrayas y negrilla fuera de texto) Tercero, otros apartes del auto muestran que la ratio de la decisin recay sobre la votacin del proyecto de ley, no de la ponencia. Lo clave es que no haba certeza sobre lo que sucedi al votar el proyecto. Son prrafos que curiosamente la sentencia omite citar. Por ejemplo, En el presente caso la Corte encuentra que por tratarse de un proyecto de ley estatutaria cuyo trmite regula el artculo 153 superior100, en donde expresamente se seala que la aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros del Congreso, debe existir certeza sobre la aprobacin del proyecto de ley sub examine con la mayora requerida por la Constitucin. En la medida en que como atrs se seal ello no es as, pero se est en presencia simplemente de un proyecto de ley cuyo trmite constitucional no ha culminado y que resulta posible retrotraer la actuacin para que se confirme el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Constituyente en esta materia, la Corte dar aplicacin al pargrafo del artculo 241 superior. (subrayas y negrilla fuera de texto) La prctica parlamentaria tambin indica que la exigencia de la mayora
99 Cabe sealar que por el contrario, del expediente legislativo se desprende el cabal cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la Carta respecto del trmite surtido en el primero y segundo debate en el senado de la Repblica. En efecto, una vez recibido el expediente legislativo por la Comisin Primera del Senado de la Repblica, el Presidente de esta clula legislativa, el da 20 de noviembre de 2002,design como ponentes para primer debate a los H. Senadores DARIO MARTINEZ BETANCOURT y HECTOR HELI ROJAS JIMENEZ (folio 48); quienes el 22 de noviembre de 2002 presentaron la ponencia respectiva y el pliego de modificaciones, que fueron publicados en la Gaceta No. 535 del 22 de noviembre de 2002 (folio 38 copia del original folio 736).

El proyecto, junto con el correspondiente pliego de modificaciones fue discutido y aprobado en la Comisin por la mayora de sus miembros, trece (13) de diecinueve (19) Senadores (Folio 49) que integran la Comisin Primera, segn consta en el acta No. 17 de la sesin del 25 de noviembre de 2002 (Copia del acta visible en el folio 433). Copia original del texto aprobado en esta etapa del trmite legislativo obra en el folio 30 del expediente.
El da 11 de diciembre de 2002, la plenaria del Senado de la Repblica imparti su aprobacin al proyecto, sin modificaciones al texto aprobado en Comisin, segn consta en la certificacin expedida por el Secretario General de esa Corporacin (Folio 17). La sesin se document en el Acta No. 036 publicada en la Gaceta del Congreso No. 029 del 4 de febrero de 2003 (Folio 772) y la votacin, conforme a certificaciones visibles en los folios 431 y 947, se llev a cabo con un qurum de 97 de los 102 senadores que integran la Corporacin, y el resultado fue de 97 votos afirmativos, 0 votos negativos y 0 abstenciones.

100 ARTICULO 153. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros del Congreso y deber efectuarse dentro de una sola legislatura.
Dicho trmite comprender la revisin previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podr intervenir para defenderla o impugnarla.

simple para la ponencia ha sido la interpretacin ms frecuente. Ello se refleja en varios hechos. Primero, en el sistema computarizado para elaborar las actas siempre aparece que la ponencia requiere mayora simple. Segundo, as se dice, entre parntesis tipo de mayora-, consistentemente en las Gacetas del Congreso al divulgar el resultado de la votacin de las ponencias en el proceso de formacin de los actos legislativos y de otros proyectos que requieren que su articulado sea aprobado por mayora absoluta. Tercero, las excepciones a este entendimiento generalizado y constante son muy pocas y, a la luz del conjunto de eventos de reforma constitucional y de adopcin de otros actos que requieren mayora calificada para el articulado, representan anomalas aisladas. La sentencia solo logr citar tres ejemplos, de un universo superior a 120 votaciones. Estas anomalas que son menos del 3% de las votaciones surgieron en una etapa de la formacin de dos actos legislativos y una ley estatutaria porque alguien solicit especficamente que se certificara que la mayora registrada superaba la mayora absoluta. En todo caso, de la revisin de lo acontecido en el Congreso durante 13 aos en esta materia, surge la siguiente conclusin: no existe una costumbre parlamentaria que pueda ser invocada para justificar la regla segn la cual la ponencia tambin requiere mayora absoluta. La practica parlamentaria, si indica algo, es lo contrario. Se requiere mayora simple para aprobar la ponencia101. Los principios fundamentales que orientan la prctica parlamentaria tampoco respaldan la tesis de que la ponencia requiere mayora absoluta. Despus de la votacin de la ponencia, se abre el debate democrtico y pluralista en la corporacin respectiva. En el debate se expresan las opiniones de los diversos parlamentarios sobre el proyecto, as como las posiciones que reflejan las tendencias de opinin o ideolgicas representadas en la Cmara respectiva. La ponencia no cierra el debate, sino que lo inicia. La aprobacin de la ponencia no congela la posicin de los congresistas sobre un tema, sino que estimula la reflexin sobre el mismo para que, al final del debate sobre el proyecto, cada congresista adopte la posicin que estime conveniente, modificando si as lo desea su orientacin sobre todo el proyecto o sobre una parte de l. La tesis de equiparar la ponencia con el proyecto de articulado mismo, as sea globalmente considerado, a) equivale a negarle a los congresistas la posibilidad de debatir sobre el articulado antes de fijar su posicin sobre el mismo, b) es impedir que de la deliberacin democrtica surjan ideas o propuestas que incidan en la posicin de los congresistas, c) representa restarle valor al articulado aprobado en la etapa anterior del trmite, al reducir dicho articulado a la mera presentacin resumida que, posteriormente, de l hagan algunos congresistas denominados ponentes en la etapa subsiguiente del trmite. La separacin entre ponencia y articulado es tan arraigada que la propia sentencia, no cuando construye argumentos, sino cuando describe hechos, mantiene claramente esa distincin y, adems, reconoce que en las sesiones se hizo la diferencia entre ponencia y articulado, como se resalta al pie de pgina para no abundar en este punto.102
101 Ver, por ejemplo, la Gaceta del Congreso No. 373 de 2001, donde adems del tipo de mayora sealado en el reporte de la votacin, consta lo afirmado por el Presidente de la Cmara de Representantes durante el trmite del Acto Legislativo No. 01 de 2001, en el sentido de que la votacin del informe de ponencia requera mayora simple.

102 Dice el prrafo 26 de la sentencia, por ejemplo: La Secretara General dio lectura a la proposicin con la que terminaba el informe de ponencia

Cabe recordar que la Corte ha declarado inexequibles normas aprobadas sin debate, es decir, cuando despus de presentada la ponencia se pasa a votar sin abrir el debate y dar oportunidad a que se expresen las opiniones de los congresistas, ya no sobre la ponencia, sino sobre el proyecto de articulado. La sentencia ms reciente vers precisamente sobre un acto legislativo que reform normas sobre las asambleas departamentales. O sea que, meses antes, este mismo ao, la Corte adopt una tesis contraria a la de equiparar la votacin de la ponencia a una votacin global sobre el proyecto. Dijo la Corte, en la sentencia C-668 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra): Como puede observarse en la Gaceta del Congreso No. 378 de 31 de julio de 2003, pgina 89, la modificacin al artculo 299 de la Constitucin Poltica propuesta por el Representante Tony Jozame Amar, en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes, fue introducida cuando ya haba finalizado la discusin y votacin del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente de aprobacin el artculo sobre vigencia del Acto Legislativo sometido a la consideracin del Congreso, momento en el cual se propuso como un artculo nuevo. En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba prximo a expirar el perodo de sesiones ordinarias, la expresin del Presidente de la Corporacin en la que manifest que se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposicin y se somete inmediatamente a votacin, la Plenaria se pronunciar por favor (pag. 89, columna segunda), fue una conminacin sobre el resto de los miembros de la presentado por los representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodrguez, Zamir Silva y Armando Benedetti. Luego la Mesa Directiva puso en consideracin la proposicin de archivo del proyecto presentada por el representante Wilson Borja, pero sta fue retirada antes de que fuera considerada por la plenaria. // La Mesa Directiva dio un receso de cinco minutos y luego otro de media hora para que se inscribieran los representantes que queran intervenir en la discusin; el Presidente anunci entonces que a cada uno se le concederan 10 minutos, que a los ponentes se les concederan 15 minutos y que terminadas las intervenciones se realizara la votacin. No obstante, luego de algunas mociones de orden, la Mesa Directiva indic que no tiene ningn problema en que hoy se debata el informe de ponencia, y se vote hoy el informe de ponencia exclusivamente... y dejemos para maana la discusin del articulado. Luego precis que quienes queran intervenir en la discusin del articulado deban inscribirse en esa fecha y no al da siguiente. (...) Finalmente la Mesa Directiva concedi el uso de la palabra a la Ministra de Defensa Marta Luca Ramrez. Terminada la intervencin de la Ministra, la Presidencia cerr el debate y cit para el da siguiente a partir de las 10:00 a.m. para entrar a votar el informe de ponencia y luego proceder a discutir y votar el articulado del proyecto. La Mesa Directiva dej constancia del nmero de representantes que se haban inscrito para intervenir en el debate del articulado a realizarse el da siguiente.

Corporacin para que se abstuvieran de intervenir en la discusin. Si bien a continuacin intervinieron los representantes Jos Luis Arcila Crdoba y Jorge Julin Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artculo 94 de la Ley 5 de 1992, y ms bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusin previa a la votacin de una ley y, con mucha mayor razn de una norma contenida en un acto legislativo. Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrtico para la adopcin de una reforma constitucional, pues para la modificacin de la Carta Poltica, lo mismo que para la formacin de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusin en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervencin en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participacin de un nmero grande de congresistas en la discusin formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningn caso y, con mayor razn, tratndose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusin para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposicin a la votacin, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. Para evitar que los ponentes capturen la voluntad de toda una corporacin o la sustituyan, el reglamento del Congreso ha establecido reglas claras para distinguir lo que piensan los ponentes, de un lado, y lo que es el articulado del proyecto que fue presentado o aprobado en una etapa anterior del trmite legislativo que los ponentes deben respetar. Por ejemplo, los ponentes no pueden cambiar los artculos del proyecto motu proprio sino que deben proponer los cambios al mismo separadamente en lo que se denomina el pliego de modificaciones, el cual solo es considerado una vez iniciado el debate sobre el articulado despus de aprobado el informe de ponencia, como lo indica el articulo 158 de la Ley 5 de 1992103. Los ponentes deben presentarle a la Plenaria todo lo que se propuso en la comisin constitucional respectiva (artculo 175 de la Ley 5 de 1992)104, de tal manera que una 103 Artculo 158: Discusin sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leer y discutir el proyecto artculo por artculo, y an inciso por inciso, si as lo solicitare algn miembro de la Comisin.
Al tiempo de discutir cada artculo sern consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cmara, pertenezcan o no a la Comisin. En la discusin el ponente intervendr para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se conceder la palabra a los miembros de la Comisin y, si as lo solicitaren, tambin a los de las Cmaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nacin, al Contralor General de la Repblica, al Fiscal General de la Nacin, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.

104 Artculo 175: Contenido de la ponencia. En el informe a la Cmara Plena para segundo debate, el ponente deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisin y las razones que

ponencia para Plenaria no versa solo sobre el proyecto, sino que incluye otras propuestas presentadas por miembros de la comisin y no incluidas en el articulado por haber sido rechazadas, y, si lo estiman conveniente, las modificaciones al articulado sugeridas por los ponentes para que sean analizadas por la Plenaria. Es ms. Sostener que el debate sobre la ponencia equivale a un debate global sobre el proyecto de articulado tiene el problema adicional de que va en manifiesta contrava de las normas vigentes, segn la interpretacin que les ha otorgado la doctrina constitucional. Cito dos pronunciamientos jurisprudenciales, por no abundar en todas las fuentes de derecho que definen la ponencia como un informe de unos congresistas a sus colegas sobre su opinin del proyecto y sobre lo que ha sucedido en las etapas anteriores del trmite, no como un proyecto de articulado105. El debate global sobre el proyecto, que segn la sentencia se da al discutir el informe de los ponentes, en realidad segn las normas vigentes solo es posible despus de haber sido votada favorablemente la ponencia positiva, pidiendo precisamente que se le de debate al proyecto respectivo. Dice expresamente el artculo 176 del Reglamento del Congreso: ARTICULO 176. Discusin. El ponente explicar en forma sucinta la significacin y el alcance del proyecto. Luego, podrn tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. Si la proposicin con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos. (subrayas fuera de texto) Como el Reglamento del Congreso vigente en Colombia no ofrece sustento a la tesis de que ponencia y proyecto son equiparables, la sentencia acude al derecho parlamentario de Francia. Lo hace brevemente y desarrolla el punto de manera marginal al pie de pagina (ver prrafo 66 de la sentencia). Infortunadamente, esta referencia al derecho francs quizs fue el origen de la novsima tesis que asimila ponencia a debate global sobre el articulado, la cual no fue planteada en Sala. Obviamente, el debate global del proyecto en Francia es distinto al informe de ponencia colombiano. No vale la pena determinaron su rechazo. La omisin de este requisito imposibilitar a la Cmara respectiva la consideracin del proyecto hasta cuando sea llenada la omisin.
105 En la sentencia C-915 de 2001 la Corte explic la naturaleza y finalidad del informe de ponencia: el mandato del artculo 160, segn el cual, todo proyecto deber tener informe de ponencia en la respectiva comisin encargada de tramitarlo es una regla que busca asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de las comisiones conozcan con anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir adecuadamente la correspondiente iniciativa. Este mandato constitucional evita entonces que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente; e igualmente, en la sentencia C-1709 de 2000, la Corte precis: la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones serias, crticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo.

detenerse en el punto.106 Inquieta que la sentencia traslade automticamente una regla diferente del derecho francs ante la ausencia de sustento en el derecho colombiano para la tesis que transforma la ponencia en una expresin global del proyecto de articulado. Estimo que el derecho comparado es relevante para la argumentacin siempre que se tenga la cautela de no creer que las reglas de otro pas tambin rigen en Colombia. Considero que el argumento menos dbil de la sentencia es otro distinto, y contrario, a la tesis anterior. Este argumento es que la ponencia no equivale al proyecto global pero s es un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado. Es a partir de esta premisa que trata la sentencia de eludir los dos obstculos restantes que mencion anteriormente que la ponencia s fue aprobada, no negada, y que la irregularidad ocurri dentro del desorden que haba en el recinto cuando se voto por primera vez la ponencia en el sexto debate en la Cmara de Representantes. Los obstculos restantes que deba superar la sentencia residen en lo siguiente: si la Gaceta del Congreso correspondiente muestra que la ponencia que propona abrir el debate del proyecto no fue negada, sino aprobada por 83 votos, entonces por qu se dice que el proyecto se habra hundido de haberse cerrado la votacin y certificado el resultado de la misma? La sentencia trata de superar este escollo reconociendo que la votacin s se dio y que su resultado se conoci, pero trasladando el problema a que se suprimieron los efectos de la misma, tanto prcticos como jurdicos, debido a una manipulacin de la mesa que aprovech el desorden que haba en el recinto para no reconocer que no se haba alcanzado la mayora absoluta de 84 votos para aprobar la ponencia. Al desarrollar esta tesis, la sentencia toma dos caminos argumentativos que estimo riesgosos e infructuosos. El primero consiste en asumir supuestos hipotticos para adoptar una decisin. La sentencia asume que de haberse certificado el 5 de Noviembre de 2003 que la ponencia haba obtenido 83 votos, los representantes se habran ido del recinto porque habran dado por hecho que el proyecto se haba hundido. Es lo que la sentencia llama los efectos prcticos de la votacin que fueron suprimidos. El segundo camino argumentativo consiste en hacer aparecer efectos jurdicos derivados de la votacin de la ponencia, para luego hacerlos desaparecer y concluir que estos fueron desconocidos por la mesa. Es lo que la Corte llama la supresin de los efectos jurdicos de la votacin. 2.3. El tercer obstculo: el resultado de la votacin de la ponencia fue oficialmente publicado en la Gaceta, y los efectos de esta votacin no equivalen al rechazo del proyecto. Empecemos por los efectos jurdicos, que segn la sentencia fueron suprimidos. Lo primero que cabe advertir es que la sentencia no es consistente en definir qu es lo que se suprimi: Se suprimi la votacin? Se suprimieron los efectos jurdicos de sta?
106 PIERRE AVRIL, JEAN GICQUEL. Droit Parlementaire. Montchrestien, Pars, 1988. INTER PARLIAMENTARY UNION. Parliaments of the World. The Macmillan Press Ltda., Londres, 1976.

En la sentencia se dice que hubo votacin y que esta concluy. Lo que paso fue que no fue formalmente cerrada y su resultado 83 votos aprobando, no negando, la ponencia no fue certificado de viva voz por el secretario de la Plenaria de la Cmara. Sin embargo, la misma sentencia reconoce que en la Gaceta del Congreso 617, el secretario s certifica el resultado de dicha votacin, como lo ordena el Reglamento del Congreso.107 Para completar el enredo, la sentencia (prrafo 110) cita como antecedentes fallos de la Corte sobre la supresin de la votacin, no de sus efectos. La C-1056 de 2003108 y la C-1147 de 2003109 aluden a que no se presuma ni suprima una votacin. En el
107 El Secretario General de la Cmara tiene el deber, en virtud del art. 47-4 de la Ley 5 de 1992, de informar sobre los resultados de toda clase de votacin que se cumpla en la Corporacin, as como el de expedir las certificaciones e informes si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares (art. 47-12), y los dems deberes que seale la Corporacin, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo. 108 En la sentencia C-1056 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra), el problema jurdico planteado por la Corte consista en determinar si algunos artculos de la Ley 797 de 2003 haban sido aprobados con violacin de los artculos 157, 160 y 161 de la Constitucin, puesto que no haban sido aprobados en primer debate en las Comisiones Sptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cmara, pero luego fueron reintroducidos como artculos nuevos en las ponencias para segundo debate en la Cmara y Senado, siendo aprobados por una de dichas Cmaras y conciliados por una Comisin Accidental. La Corte estableci, luego de estudiar el trmite legislativo pertinente, lo siguiente: Del trmite especifico de cada uno de los artculos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003 en el Congreso de la Republica que ya se resumi en esta Sentencia y que ahora se analiza, surge entonces con absoluta claridad, que mediante proposicin aprobada en al sesin del 18 de Diciembre de 2002, fueron suprimidos del texto del proyecto de Ley sin que se votara sobre su contenido, (Acta No 18 de 10 de diciembre de 2002). (...) Como puede observarse, en el trmite que en el Congreso de la Repblica se le dio a los artculos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003, se incurri en trasgresin del artculo 157 de la Carta Poltica, as como de lo preceptuado en la Ley 5 de 1992 (artculos 157, 158, 164 y 167, especialmente), mediante la cual se expidi el reglamento del Congreso, el Senado y la Cmara de Representantes. En efecto, ninguno de los cuatro artculos acabados de citar cumpli con el principio de consecutividad en la aprobacin de las Leyes que establece el citado artculo 157 de la Constitucin, cuyo cumplimiento no puede quedar jams al arbitrio de los miembros del Congreso, ni a la apreciacin de momentneas circunstancias sobre el numero de asistentes a las Comisiones del Congreso. Tampoco puede tener aceptacin constitucional que artculos presentados a consideracin de tales Comisiones ya sea en el proyecto original o en los pliegos de modificaciones en las ponencias para primer debate, se discutan pero no se voten; o que ni siquiera se discutan y luego, a pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias como lo autoriza el artculo 160 de la Constitucin, se tergiverse la significacin de esta ultima norma para introducir como artculo nuevo un texto que ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque haba sido presentado en las Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. Ese es un texto antiguo. Presentarlo como nuevo es en realidad un artificio para burlar el artculo 157 de la Constitucin pretextando darle aplicacin al artculo 160 de la misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de estos artculos se les dio cabida para convertirlos en textos legales por conducto de las Comisiones de Mediacin aduciendo la supuesta existencia de discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cmara, cuando, en realidad, esos textos no haban sido objeto de aprobacin en la forma prevenida en la Constitucin de la Repblica. 109 En la sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte se pronunci sobre el problema jurdico consistente en determinar si el artculo 115 de la Ley 788 de 2002 haba sido aprobado con violacin del reglamento del Congreso, en la medida en que (i) no se haba votado por la Comisin Cuarta del Senado, (ii) se haba introducido durante el curso del segundo debate en la plenaria de la Cmara de Representantes a pesar de haber sido negado en las Comisiones Constitucionales Permanentes, y (iii) no se haba sometido a debate y aprobacin en la plenaria del Senado de la Repblica. La Corte record, en primera instancia, (...) la importancia que para la validez del tramite legislativo tienen el debate y la votacin, resaltando que esta ltima -la votacin- no puede presumirse ni suprimirse, y que, por el contrario, la misma debe ser expresa y especfica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participacin activa de todas las instancias legislativas y no desconocer el carcter bicameral que identifica el Congreso de la Repblica. Con base en ello, luego de estudiar el trmite legislativo de la norma acusada, la Corte encontr lo siguiente: el artculo 115 bajo examen, mediante el cual se crea el impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, fue debatido por las comisiones conjuntas de Cmara y Senado. El mismo fue votado afirmativamente por las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cmara. En el Senado, se entendi votado negativamente por la Comisin Tercera ante la persistencia de un empate, y en lo que respecta a la Comisin Cuarta, sta se abstuvo de votarlo en uno u otro sentido. Posteriormente, al haberse considerado negado por las Comisiones Conjuntas, fue reintroducido en la plenaria de la Cmara como proposicin aditiva y aprobada por sta. En la plenaria del Senado, una norma en ese mismo sentido no fue considerada ni aprobada. Ante la discrepancia existente entre los textos en una y otra Cmara, el artculo fue sometido a comisin de conciliacin. Dicha comisin decidi acoger el texto votado por la Cmara, y el mismo fue

presente caso, no se suprimi la votacin, sino que se hizo y su resultado fue publicado en la Gaceta del Congreso. Por eso, tampoco se puede afirmar que la votacin fue suprimida. A rengln seguido, la sentencia da un salto argumentativo para afirmar que lo que se suprimi no fue la votacin, sino sus efectos jurdicos (prrafo 111 y ss). Cul fue el efecto jurdico suprimido? La sentencia responde: el hundimiento del proyecto. Este es otro hiato argumentativo injustificado. La sentencia no responde la pregunta obvia: Por qu la aprobacin de la ponencia con 83 votos tiene el efecto jurdico de que el proyecto se hunda? Y no puede responderla por una razn elemental: los proyectos se hunden por otra razn expresamente sealada en la Constitucin y en el Reglamento del Congreso. Esta razn es evidente: el proyecto se hunde cuando su articulado es votado negativamente. As lo sintetiza el artculo 184 del Reglamento del Congreso que dice: Rechazo. Votado negativamente un proyecto por una de las Cmaras en Sesin Plenaria, se entender rechazado y se archivar. Pues bien: como se record, el proyecto de acto legislativo siempre fue aprobado por mayora absoluta. Y la ponencia tambin fue aprobada por 83 votos. Es ms: la proposicin que peda que el proyecto fuera archivado, presentada por un honorable representante, fue retirada en la sesin del 4 de noviembre, un da antes, precisamente porque no era clara la mayora para que se aprobara el archivo del proyecto. Entonces, nunca fue votado negativamente ni la ponencia, ni mucho menos el articulado. Entonces, Por qu se hundi jurdicamente el proyecto? 2.3.1. El levantamiento de la sesin fue revocado por la misma Plenaria. El control del margen amplio de apreciacin sobre la magnitud y trascendencia del desorden. La sentencia prefiere eludir el punto y hacer algo inusitado: reemplazar a la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes en la apreciacin de la gravedad del desorden que se present en la Plenaria durante la votacin y reemplazar a la Plenaria misma en el control de la conduccin de la sesin por parte del Presidente de la Cmara. Despus de reemplazarlas a ambas, la sentencia concluye que ha sido probado que el hundimiento del proyecto fue suprimido por la Mesa Directiva que levant indebidamente la sesin
finalmente aprobado por las plenarias de Cmara y Senado. Por lo tanto, concluy la Corte que la circunstancia especial de que el artculo 115 de la Ley 788 de 2002 no haya sido votado por la Comisin Cuarta del Senado de la Repblica, llevan a la Corte a considerar que en el proceso de formacin de la norma se desconoci el principio de consecutividad consagrado en el artculo 157 de la Carta Poltica y se incurri en un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. // Tal y como qued definido en el acpite anterior (apartado 5.2.), el principio de consecutividad le impone a las Comisiones y Plenarias de una y otra Cmara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideracin, resultando violatorio de la Constitucin Poltica la omisin en el cumplimiento de esa funcin o la delegacin de la competencia en otra instancia legislativa. Para el caso concreto de la votacin, en la Sentencia C-1056 de 2003, la Corte fue clara en sealar que la misma no puede presumirse ni suprimirse y que debe ser expresa y especfica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias, con el propsito de asegurar la participacin activa de todas las instancias legislativas y no desconocer el carcter bicameral que identifica el Congreso de la Repblica. // (...) As las cosas, tratndose del artculo sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, la circunstancia de que ste hubiere sido aprobado en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cmara, pero a su vez hubiere sido negado por la Comisin Tercera del Senado ante la persistencia de un empate, en ningn caso liberaba o sustitua al pleno de la Comisin Cuarta de esta ltima Corporacin del deber de votarlo en uno y otro sentido, ya que tal omisin legislativa impeda que el asunto pudiera ser retomado por otras instancias del Congreso de acuerdo a las condiciones que previamente fijan la Constitucin Poltica y el precitado reglamento.

precisamente para no reconocer dicho efecto (prrafo 119). Fue el levantamiento de la sesin el 5 de noviembre contrario al Reglamento del Congreso? Cinco magistrados concluyeron que s, y tres que no, partiendo ambos de la interpretacin de los artculos del Reglamento del Congreso, principalmente el artculo 77110 y el artculo 132.111 Esta diferencia de criterio entre magistrados que debatieron durante horas el tema despus de releer las actas y de ver varias veces el video de la sesin, muestra que al menos la Mesa Directiva ejerci su juicio dentro del margen de apreciacin de la gravedad del desorden. Es ms: prima facie, todos los magistrados estuvimos de acuerdo con que la sesin haba sido bien levantada por el desorden que se present. En efecto, despus de haber visto el video en la Sala Plena por primera vez, todos concluimos que s haba desorden y que este poda ser apreciado como suficiente para levantar la sesin. Por eso, despus de observar por primera vez el video de la sesin del 5 de noviembre, las deliberaciones se continuaron concentradas en la cuestin de la sustitucin de la Constitucin. Nadie consider en ese momento, al ver con cabeza fra lo que sucedi en la votacin, que haba un error manifiesto de apreciacin del Presidente de la Cmara al estimar que haba un grave desorden. Pero la sentencia concluye que no fue as. Incursiona en los motivos del levantamiento para desvirtuar que ste haya ocurrido por el desorden. Para la sentencia la sesin fue levantada por la Mesa para no registrar la votacin que haba ocurrido, por cuanto tenan la conviccin de que sta implicaba el hundimiento del proyecto. Esta conclusin es jurdicamente dbil. Primero, se basa en una apreciacin de los hechos de desorden que no le corresponde hacer a la Corte sino cuando encuentre un error evidente en la Mesa. De lo contrario, la Corte terminar conduciendo a control remoto y a posteriori las sesiones del Congreso. Ello desconoce la autonoma del Congreso y es un irrespeto a la separacin de poderes, por decir lo menos. Tambin desconoce que en materia de apreciacin de situaciones de desorden, el criterio que ha aplicado la Corte es el de respetar un margen amplio para la autoridad competente de valorar inmediatamente los hechos, e invalidar su determinacin cuando la Corte constata un error manifiesto de apreciacin112. Ahora, la sentencia cambia ese criterio de anlisis constitucional. Pero aun con el nuevo estndar que fija, sostener que no haba desorden y que ste no era grave, es contraevidente. Segundo, la conclusin de la sentencia en este punto se funda en una interpretacin frgil de los motivos internos de la decisin que adopt la 110 ARTICULO 77. Suspensin de un asunto. Cuando por haberse turbado el orden en las Cmaras o en sus comisiones, durante la consideracin de cualquier asunto, convenga diferirla a juicio del Presidente, ste lo dispondr hasta la sesin siguiente, y adoptada que sea por l tal determinacin, se pasar a considerar los dems asuntos del orden del da. Esta determinacin es revocable tanto por el Presidente mismo como por la Corporacin o comisin, ante la cual puede apelar cualquier Congresista.
111 ARTICULO 132. Interrupcin. Anunciada por el Presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando. 112 La sentencia ms reciente sobre la doctrina del error manifiesto de apreciacin es la C-802 de 2002 (M.P. Jaime Crdoba Trivio).

Mesa, lo cual es en extremo delicado en el plano jurdico an matizando el rigor probatorio de la desviacin de poder, como se advierte en el salvamento de voto de tres colegas y no es necesario repetir. Tercero, an si en gracia de discusin se admitiera que la Mesa levant la sesin con el animus de evitar el hundimiento del proyecto por creer equivocadamente que la aprobacin de la ponencia por 83 votos implicaba su rechazo y archivo, surgen dos cuestiones cruciales. La primera es esta: dicho animus puede concurrir con el hecho cierto de que haba desorden y ste era grave. Por lo tanto, la Mesa busc un fin jurdicamente vlido mantener el orden e importante impedir que ese desorden distorsionara la formacin de la voluntad en la Cmara -, pero tambin tuvo el animus poltico de evitar el hundimiento de algo que erradamente crey hundido. An as, el animus no suprime el hecho del desorden, no torna arbitrario el levantamiento de la sesin por el desorden. La segunda es esta: an si el levantamiento de la sesin hubiera sido manipulativo o arbitrario, existe otro hecho determinante: la Plenaria de la Cmara revoc el levantamiento de la sesin. Es decir, la propia Plenaria control a la Mesa Directiva e impidi que prosperara el levantamiento de la sesin, sea ste visto como de buena fe o manipulativo. Es el control interno previsto expresamente en el inciso segundo del artculo 77 del Reglamento segn el cual: Esta determinacin es revocable tanto por el Presidente mismo como por la Corporacin o comisin, ante la cual puede apelar cualquier Congresista. En este caso, la plenaria mayoritariamente favorable al Acto Legislativo revoc la decisin de la Mesa que tambin estaba integrada por representantes que apoyaban el Acto Legislativo. La apelacin la hizo una representante que pertenece a la bancada que se opuso a dicho Acto Legislativo. Como se ve, el control interno funcion con la concurrencia de representantes de las diversas vertientes polticas legtimamente representadas en la Cmara. Si hubo manipulacin, la propia Plenaria evit que surtiera efectos puesto que la sesin no fue levantada por la Mesa sino que sigui. No obstante, la sentencia le resta valor a este control interno ejercido a solicitud de una representante de la bancada minoritaria pero respaldada por la abrumadora mayora de todas las bancadas, incluida la que respald al Acto Legislativo. En la sentencia se prefiere enfatizar en lo que se denomina la maniobra de la Mesa que desvirta la presuncin de buena fe que la ampara. Resume as la sentencia los hechos que prueban esa maniobra: - Los elementos esenciales de esta valoracin probatoria, que permitieron desvirtuar la presuncin de buena fe que ampara la actuacin de las autoridades, fueron bsicamente los siguientes: (i) la motivacin de la Mesa Directiva, pues todos sus miembros apoyaron inequvocamente el acto legislativo; (ii) ciertos hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo ocurrido en la sesin del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de designio de la Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobacin del proyecto de acto legislativo: (iii) la conviccin de esa Mesa Directiva y de la Cmara de que eran necesarios 84 votos para la aprobacin del informe de

ponencia, y que si no se lograban, el proyecto se hunda; (iv) la forma de desarrollo del desorden en la sesin, que permite concluir que no es que la votacin no se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteracin del orden en la Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alter porque, una vez iniciada y adelantada la votacin, la Mesa Directiva no la cerr formalmente, lo cual provoc las protestas de algunos parlamentarios; (v) la dilacin del cierre de la votacin, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior al trmino empleado en otros eventos en el trmite de este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo Vicepresidente de la Cmara, registradas claramente en el video, y que hacen explcita la motivacin de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente que no puede cerrar la votacin porque si la cierra se hunde y que por ello es mejor levantar la sesin, por el orden; (vii) el significado que adquiere entonces, a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio anteriormente mencionada, la decisin aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesin, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votacin, por qu entonces el Presidente no proceda a cerrarla, si ya haba transcurrido un tiempo ms que razonable para que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se haban retirado momentneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la motivacin de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de la sesin sino otra distinta: no registrar la votacin que haba ocurrido, por cuanto tenan la conviccin de que sta implicaba el hundimiento del proyecto. Estos hechos no son tan claros. El salvamento de tres colegas ve de manera distinta lo sucedido, partiendo de las mismas actas y del mismo video. En Sala, propuse que partiramos de una descripcin comn y cronolgica de lo acontecido, pero ello no fue posible. Me limito entonces a comentar los hechos que la sentencia considera indicativos de la maniobra de la Mesa, no sin reiterar que admitir que hubo maniobra no significa desvirtuar que hubo realmente un grave desorden que podra justificar el levantamiento de la sesin. - La motivacin de la Mesa. Como ya se dijo, as todos sus miembros hubieran apoyado el Acto Legislativo, lo cierto es que la Plenaria, que tambin lo apoy, revoc el levantamiento de la sesin, y lo hizo a peticin de un miembro de la bancada que se opona al Acto Legislativo (la Representante Mara Isabel Urrutia). - Los antecedentes de la Plenaria. Es cierto que el 29 de octubre se posterg la votacin porque la Mesa tema que el ambiente poltico post-referendo llevara a que el proyecto de articulado no fuera aprobado. Pero posponer una votacin no es violatorio de la Constitucin. Tampoco es una decisin ilegtima. Es ms: buscar construir mayoras para una iniciativa lejos de ser una maniobra es lo que sucede normalmente en cualquier parlamento del mundo. No deja de ser sorprendente que la sentencia subvalore entre los antecedentes que, an en ese ambiente, no haba mayoras para archivar el proyecto, a tal punto que la proposicin de archivo del mismo, presentada por un honorable representante, fue retirada en la sesin siguiente, celebrada el 4 de noviembre.

- La conviccin de la Mesa y de la Plenaria. Sorprende que una sentencia de la Corte califique de hecho probado la conviccin de los parlamentarios. Peor an si es la conviccin no solo de los pocos miembros de la Mesa, sino de todos los integrantes de la Cmara de Representantes. Los indicios de esa conviccin ntima mencionados en la sentencia son claramente precarios. Para algunos, hay es indicios ms fuertes en sentido contrario, como el hecho contundente de que la mayora de los miembros de la Plenaria no acept que el proyecto se haba hundido ni que se necesitaban 84 votos para aprobar, no el articulado, sino la ponencia. Cuando miremos lo que la sentencia denomina supresin de efectos prcticos de la votacin nos referiremos en detalle al punto. - La forma de desarrollo del desorden en la sesin. Cul fue la causa del desorden? Aunque hubo varias causas concurrentes y sucesivas, la sentencia solo resalta una causa: la protesta de algunos parlamentarios provocada por el no cierre de la votacin. Esto tiene dos lecturas: que la Mesa provoc las protestas al no cerrar, o bien, que quienes se oponan al Acto Legislativo ocasionaron el desorden. En cualquiera de las dos lecturas la causa no es la Mesa, sino la protesta desordenada. No sobra decir que las protestas en los recintos del Congreso pueden ser ordenadas, como usualmente sucede. Mi lectura del desarrollo del desorden es diferente a las dos mencionadas. La resumo as: en un ambiente de tensin, se inicia el desorden cuando la Mesa anula el voto de un representante que vot a favor del Acto Legislativo por haber votado dos veces, una en forma electrnica y otra en forma manual; hecho importante que la sentencia omite mencionar113 desde el principio y solo
113 En el Acta de la Plenaria No. 077, correspondiente a la sesin ordinaria del 5 de noviembre de 2003, se registra as lo ocurrido: (...) Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero: // Nosotros dijimos que se iba a hacer votacin nominal para este caso, entonces como se pidi la votacin nominal, se abre el registro electrnico y despus se van a leer las personas que van a votar manual, se van a leer como votaron, con el fin de que haya transparencia en la votacin. // Srvase seor Secretario abrir el registro electrnico. Si se vota SI, se aprueba el informe de ponencia. Si se vota NO se est negando el informe de ponencia. // El Secretario General doctor Jess A. Rodrguez: // Los Representantes que votan manualmente favor acercarse a la Secretara. (...) Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Aqu hay parlamentarios presentes que no han votado y se les recuerda a todos que tienen que votar. // El Secretario General contina: doctor Jess A. Rodrguez: // Germn Velsquez vota SI. // Direccin de la sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria. Por favor orden en la Plenaria o levanto la plenaria, yo he dicho que es con orden, estamos en votacin. // El Secretario General contina: doctor Jess A. Rodrguez: // Carlos Julio Palacio vota SI. // Alfredo Cuello, vota SI. // Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Con calma ah acaban de llegar los Parlamentarios que estaban aqu afuera en el recinto a votar. // Pido un poquito de calma por favor ocupen las curules, honorables Representantes ocupen las curules que estamos en votacin. // El Secretario General: doctor Jess A. Rodrguez: // Doctor Alfredo Cuello vot electrnicamente o manualmente? // Direccin de la sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Honorables Representantes, por favor ocupen las curules. // El Secretario General: doctor Jess A. Rodrguez: // Se anula el voto del doctor Alfredo Cuello. // Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Por favor honorables Representantes. // El Secretario General doctor Jess A. Rodrguez: Aclara: // El vino y se anunci yo... // Intervencin del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gmez: // Seor Presidente cirrela. // Intervencin del honorable Representante Alexander Lpez Maya: // Seor Presidente no hay garantas, no hay garantas de esa... // Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Por favor se sientan los honorables Representantes, sintese, me hacen el favor y se sientan los honorables Representantes. // Usted puede quedarse ah pero orden en el recinto, Honorables Parlamentarios. Si se sientan los Parlamentarios cierro la votacin. Se me sientan para cerrar la votacin, les pido por favor, por favor se sientan los honorables Representantes, se sientan los honorables Representantes. // Se levanta la sesin y se cita para maana a las 9:00 de la maana, para el mismo, para la discusin, no hay orden y se levanta la sesin. // Se sientan, se sientan y se hace orden, se sientan y hay orden, si no hay orden yo he dicho que si no hay orden se levanta la sesin y se ha levantado la sesin. (...).

incluye el registro tardo (a los 4 y 15 segundos) de su voto manual; contina por los desafos que se presentaron entre parlamentarios y asesores de ellos que tenan posiciones opuestas; se intensifica despus de que el Presidente de la Cmara recuerda que todos los presentes deben votar, segn el reglamento,114 lo cual empieza a caldear los nimos de los opositores del proyecto que quieren que se cierre rpido la votacin; contina con mayor intensidad y el Presidente dice: Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria, de tal manera que lo primero que advierte la mesa es que si no hay orden, se levanta la sesin; a pesar de la advertencia, las protestas aumentan a medida que transcurre el tiempo y algunos parlamentarios dicen que el proyecto se hundi y otros que todava faltan representantes por votar; luego un representante de la oposicin al proyecto pide expresamente a la Presidencia que cierre la votacin,115 a lo cual el Presidente responde: Si se sientan los parlamentarios cierro la votacin. Se me sientan para cerrar la votacin, a lo cual inmediatamente, segn el video, le dice el Vicepresidente Edgar Eulises Torres Murillo al Presidente: si se cierra se hunde, si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesin, por el orden; el desorden es tan grande que un connotado dirigente de la oposicin al proyecto, el representante Joaqun Jos Vives Prez, se acerca al Presidente y le dice: Cunto tiempo vamos a esperar, ponle orden a esta vaina, y luego dijo No, levntala116, y diez segundo ms tarde, el Vicepresidente Torres Murillo le dice: Alonso, Alonso, levanta la sesin; el levantamiento de la sesin intensifica la protesta de algunos y a pupitrazo se revoca por la Plenaria el levantamiento ante la apelacin de la Representante Urrutia; luego, sigue el desorden con el retiro de muchos representantes criticando al Presidente por la falta de garantas y por no haber cerrado la votacin y declarado hundido el proyecto. Despus, vuelve la calma. La sentencia no distingue entre el ambiente de tensin que hubo en los primeros cuatro minutos de la votacin cuando se esper que regresaran al recinto algunos representantes, hasta que se inici realmente el desorden con la anulacin del voto de un representante por la Mesa y luego se intensific y evolucion segn los hechos relatados. La sentencia tampoco valora que un 114 De conformidad con el Artculo 123 de la Ley 5 de 1992, En las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que: (...) 4. El nmero de votos, en toda votacin, debe ser igual al nmero de Congresistas presentes en la respectiva corporacin al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la eleccin se anula por el Presidente y se ordena su repeticin.
115 Representante Venus Albeiro Silva Gmez. 116 En el video se oye as. Los demandantes lo transcriben as. Pero la sentencia omite lo subrayado sin decir por qu. Dicen los demandantes durante la etapa probatoria especial sobre el punto, transcribiendo lo que se oye en el video: 5. Ante la insistencia de diferentes Representantes para que se cerrara la votacin y se presentara el resultado de la misma, el Presidente de la plenaria asever: si se sientan los Honorables Parlamentarios cierro la votacin. Se me sientan para cerrar la votacin. Inmediatamente despus de tal afirmacin, el Segundo Vicepresidente de la Cmara, Representante Edgar Ulises Torres Murillo, quien se encontraba al lado izquierdo del Presidente y haba votado afirmativamente el proyecto, le dijo: No la podemos (), si se cierra se hunde, si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesin por el orden. Del mismo modo, el Honorable Representante Jos Joaqun Vives se acerc a la curul del Presidente y lo inquiri de esta manera: Moncho cunto tiempo vamos a esperar, ponle orden a esta vaina a lo que este le respondi Levanto la sesin, decisin que el Representante Vives respald mientras golpeaba la mesa No, levntala. Al mismo tiempo, del lado izquierdo del Presidente, el Representante Ulises Torres le insista a ste que levantara la sesin. (extracto de la Intervencin de la Comisin Colombiana de Juristas, recibida el 5 de agosto de 2004).

respetado dirigente y miembro de la oposicin al proyecto reconoce que hay desorden, de tal manera que no fue solo la Mesa la que vi el desorden. La sentencia no subraya que en la secuencia de los hechos el Presidente primero dice que levantar la sesin y solo despus de que le piden que cierre la votacin, cambia, para luego volver a su posicin inicial ante los consejos en el sentido de que levante la sesin: uno de su Vicepresidente, que tema por el hundimiento, y otro de un connotado dirigente liberal, que se opona legtimamente al proyecto. - La duracin de la votacin. La sentencia hace un cronograma minuto a minuto de la votacin, pero por quedarse en el detalle de los rboles, no ve el bosque; la votacin dur menos de diez minutos, es decir, menos de lo que usualmente se concede para que todos los presentes voten. Por ejemplo, al da siguiente, para votar la ponencia sobre el mismo tema, la Presidencia concedi diez minutos117 y nadie dijo que era demasiado tiempo. Adems, que otros asuntos sean votados ms rpido no significa que dejar ocho minutos para ste tema fuera un exceso. Por eso, la sentencia reconoce que la dilacin a primera vista no es exagerada. - Las expresiones del Segundo Vicepresidente. En efecto, dicho Vicepresidente le advirti al Presidente que si cerraba la votacin, el proyecto de hunda. Le aconsej mejor levantar la sesin. No obstante, la sentencia omite transcribir y valorar lo que segn los demandantes en este proceso le dijo al Presidente un connotado representante que se opona al proyecto en el sentido de que haba desorden y haba que poner orden. Esto se transcribe en la nota 31 de este salvamento. Tambin subvalora la sentencia que mucho antes de que el Vicepresidente le dijera lo que le dijo, el Presidente de la Cmara haba anunciado que levantara la sesin por el desorden. - El significado del levantamiento de la sesin. La sentencia ve maniobra en lo que llama la decisin aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesin. De lo aparentemente poco razonable a lo arbitrario hay un gran trecho. Pero el no cierre de la votacin fue una realidad. Ocurri porque el Presidente levant la sesin y luego se retiraron muchos parlamentarios y otros reclamaron que faltaban todava algunos por votar.118
117 En el Acta de la Plenaria Nmero 078, correspondiente a la sesin ordinaria del 6 de noviembre de 2003 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 663 del da 9 de diciembre de 2003, se registra as este hecho: (...) Direccin de la sesin por la Presidencia: // Queridos colegas vamos a votar, por favor ocupar sus curules, vamos a votar el informe con que termina la ponencia. Si se vota SI, se aprueba el informe con que termina la ponencia, si se vota NO, entonces quiere decir que es negado el informe con que termina la ponencia, quiere la Cmara que se vote mediante registro electrnico? // El Secretario General informa: // As lo quiere Presidente. // Direccin de la sesin por la Presidencia: // El tiempo que se da, son 10 minutos para que voten los honorables colegas, se abre el registro electrnico, los que no pueden votar lo hacen manualmente por favor. (...) 118 En el acta de la sesin del 5 de noviembre de 2003, consta lo siguiente: (...) Intervencin de la honorable Nancy Patricia Gutirrez Castaeda: // Seor Presidente, creo que definitivamente en primera instancia hay que pedir orden y pedirles a los compaeros que ocupemos las curules. // El hecho que se hayan retirados (sic) algunos miembros de la Cmara, no significa que no podamos continuar sesionando. Yo sugerira, seor Presidente que se reabra la votacin, por cuanto, en el momento en que estbamos haciendo la votacin, se malentendi la posibilidad de levantar la Sesin y luego hubo una apelacin. // Le pido Presidente, que en razn a la decisin, que la apelacin de levantar la Sesin fue, perdn, Presidente, es que con esta cantidad de bulla no puede uno ni, (sic) // Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Honorables Representantes Amaya, Zulema, Sergio, Ricardo, por favor si ocupamos las curules, doctora Adriana. // Retoma el uso de la palabra la honorable Representante Nancy Patricia Gutirrez Castaeda: Vuelvo y propongo seor Presidente. Primera instancia: hacer orden en la Plenaria,

Ante esa situacin, ya reinando la calma, cabe preguntarse: deba el Presidente permitir que votaran los que decan no haber votado? O, por el contrario, deba cerrar la votacin? En cualquier caso, el secretario public el resultado de la votacin que se agot en el acto mismo de votar, sin necesidad de que sta sea cerrada, puesto que ninguna norma de la Constitucin ni del Reglamento exigen el cierre de la votacin para que sta sea vlida. Ello sera dar demasiado poder a la Mesa. La votacin se inicia y concluye con el acto de votar. Por eso, todos sabemos que hubo 83 votos por la ponencia en la votacin que se hizo el 5 de noviembre. La votacin s qued registrada, as la sentencia entienda que hubo una maniobra de la Mesa para que no quedara registrada. Lo anterior muestra que el esfuerzo argumentativo que hace la sentencia para probar que se suprimieran los efectos jurdicos de la votacin es fallido: hubo votacin, se registr su resultado, fue publicado en la Gaceta. Qu fue entonces lo que se suprimi? La sentencia responde que lo que se suprimi fue el hundimiento del proyecto. Pero, como se anot antes de este salvamento, la sentencia no dice por qu, en derecho, aprobar la ponencia por 83 votos tiene el efecto jurdico que tendra un voto mayoritario de rechazo al proyecto de articulado o la aprobacin de una proposicin de archivo que nunca fue sometida a votacin porque su proponente la retir. 2.3.2. El efecto prctico de la votacin de la ponencia no era, necesariamente, el hundimiento del proyecto. Por eso, la sentencia pasa del plano jurdico al plano prctico. Tiene que hacerlo, por la debilidad de la tesis de la supresin del efecto jurdico de la votacin. Al dar el paso de lo jurdico a lo prctico la sentencia da por sentado una hiptesis, entre muchas, de lo que habra sucedido en la prctica si se hubiera declarado formalmente que la ponencia haba sido aprobada por 83 votos. Dice la sentencia: En tales circunstancias, para la Corte es claro, adems, que an si se admitiera el argumento de que no se requera una mayora calificada para la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta tesis que la Corte no comparte -, el vicio sealado subsiste, porque el efecto prctico de la votacin habra sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la conviccin de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cmara que esa mayora era necesaria, conviccin que es adems jurdicamente acertada.
como estando en votacin se malentendi que se levantara la Sesin, se apel y la Sesin continu yo le solicito seor, con esos gritos es imposible Presidente, esos escndalos uno no puede ni hablar, seor Presidente. // Vuelvo e insisto en mi propuesta, mi proposicin de que se reordene la Sesin se verifique el qurum y podamos nuevamente verificar la votacin. Es que recordemos que estamos citados desde las diez de la maana y hubo una mala intencin de algunas personas de la Cmara en desviar el debate, duramos cuatro horas debatiendo una situacin poltica que no tena que ver con el asunto del da de hoy. // Muchas personas se retiraron a sus oficinas y ni siquiera se dio tiempo para verificar la oportunidad de ellos y llegar a la votacin. Entonces, le pido seor Presidente, la verificacin del qurum, para saber si podemos continuar con la Sesin. (...)

En cuanto a lo que la sentencia denomina supresin de los efectos prcticos de la votacin de la ponencia, no se ve como se puede anticipar qu habra pasado de haberse dicho formalmente que el resultado de la votacin haba sido 83 votos a favor de la ponencia. En los debates transcritos en las Gacetas del Congreso se aprecia que un grupo significativo de congresistas se habran opuesto a admitir que la aprobacin de la ponencia -no su negacin- deba traducirse en el hundimiento del proyecto de reforma constitucional. En efecto, en la sesin del 5 de noviembre se realiz un debate, despus de que la Plenaria revoc la decisin del Presidente de la Cmara de levantar la sesin por turbacin del orden. Dicho debate vers precisamente sobre los alcances de la votacin y sus implicaciones. La sentencia asume que, contra tales hechos publicados en la Gaceta, los 83 congresistas que votaron a favor de la ponencia se habran, en la prctica, resignado a admitir la tesis de que el proyecto de articulado se haba hundido porque se requera mayora absoluta, no relativa, para la ponencia. Ese supuesto hipottico es contrario a las posiciones expresadas tanto el 5 de noviembre como el 6 de noviembre, las cuales constan en las Gacetas del Congreso correspondientes a tales sesiones. Entre estas posiciones se encuentran las siguientes: - Lo expresado por el Presidente de la Cmara, Alonso Acosta Osio, una vez se verific el qurum de la sesin del 5 de noviembre a peticin de la Representante Nancy Patricia Gutirrez, luego del mencionado retiro de los Representantes del recinto: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Seor Secretario srvase informar si hay qurum decisorio. // El Secretario General, doctor Jess A. Rodrguez: responde: // Seor Presidente la Secretara le informa, que s existe qurum decisorio. // Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Entonces aclaro para que no haya ningn inconveniente y para que la opinin pblica lo tenga claro seguimos en la Sesin, se ha respetado todo el procedimiento legal que seala la Ley 5, lgicamente al estar en votacin y levantarse la Plenaria, la votacin no se convalid, porque no se cerr el Registro Electrnico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesin porque hay qurum. (...) Posteriormente, el mismo Presidente de la Cmara, luego de declarar con la anuencia de la Plenaria que la Cmara estaba en sesin permanente, explic cul era el procedimiento a seguir: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Estoy aceptando las intervenciones frente al hecho que ocurri hoy, tengo que darles el uso de la palabra a los que hay, quiero recordar que inclusive el Reglamento, la Ley 5 dice: // Correccin formal de los procedimientos: tiene por objeto subsanar cualquier vicio de procedimiento que sea corregible, en el entendido de que as se garantiza, no solo la Constitucionalidad del proceso de formacin de leyes, sino tambin los derechos de las mayoras y las minoras y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. // Entonces lgicamente, como se levant la sesin cuando se estaba votando el informe con que termina la ponencia, con el fin de

que no haya ningn tipo de discusin, primero habra que someter a votacin el informe con que termina la ponencia, para despus discutir el articulado, con el fin de que no haya nada que vicie el procedimiento y que la correccin formal del procedimiento sea clara y concreta frente a ello. // Lo importante es que ojal los parlamentarios que estn interviniendo sean cortos en sus intervenciones para poder seguir adelantando el debate que est planteado para el da de hoy, que tiene que ver con el Estatuto Antiterrorista. - Lo que afirm a continuacin el Representante Zamir Eduardo Silva Amn, as: () La verdad no puedo salirme, ni retirarme del recinto a buscarlos, razn entre otras cosas seor Presidente, a que usted levant la Sesin y si me he quedado aqu es porque soy uno de los ponentes el proyecto; pero como a todos los miembros de la Cmara les consta, el seor Presidente una vez orden abrir el registro de la votacin se vot y debido al desorden que se ocurri en la Sesin usted levant la Sesin. Posteriormente pasados varios minutos sin que se interpusiera la apelacin correspondiente que debe ser inmediatamente a su decisin (sic) usted volvi a reabrir la sesin de manera que en mi opinin, respetuosamente les digo a los miembros de la Cmara, estamos sesionando irregularmente; por esta circunstancia, porque estoy de acuerdo en trminos generales con el proyecto como lo expres en el da de ayer, le solicito a la Cmara de Representantes y a usted seor Presidente, que ms bien, para corregir los entuertos en los que se haya incurrido en su trmite, en el trmite del proyecto, se levante la sesin, se convoque para maana y maana continuemos en la discusin de su articulado. A efecto todo esto seor Presidente y seores Representantes de evitar cualquier vicio en el procedimiento, por el derecho de los Parlamentarios que con fundamento en su decisin se retiraron del recinto de la Cmara de Representantes. // Estoy repito, con el proyecto, pertenezco insisto, a la bancada oficialista, respeto desde luego al gobierno democrticamente instituido en cabeza del seor Presidente lvaro Uribe, creo que como lo dije en el da de ayer, que el proyecto no vulnera ningn derecho fundamental, ninguna libertad pblica y maana tendr la oportunidad, desde luego, de controvertir las violaciones o no, las violaciones o no, e los convenios o de la propia Constitucin de que han hecho gala alguna de las personas (sic) que no estn de acuerdo con el proyecto. () - Lo que dijo el Representante Oscar Arboleda Palacio, en respuesta a la intervencin del Representante Zamir Silva: Intervencin del honorable Representante Oscar Alberto Arboleda Palacio: // Gracias seor Presidente, para hacerle una claridad a mi distinguido amigo el doctor Zamir y compaero en la Comisin Primera. No estamos sesionando en forma irreglamentaria, doctor Zamir, la doctora Mara Isabel Urrutia distinguida Parlamentaria del Polo Democrtico, pblicamente apel la decisin de levantar la sesin que hizo el seor Presidente, a lo que el seor Presidente acogi la apelacin que ella le hizo (sic). Luego la Sesin transcurre en trminos legales. Gracias seor Presidente. - Lo que afirm, acto seguido, el Representante Reginaldo Enrique Montes lvarez, en los trminos siguientes: Intervencin del honorable

Representante Reginaldo Enrique Montes lvarez: // Muchas gracias seor Presidente. Primeramente expresar que lo acontecido en el Congreso en esta tarde es casi normal en un escenario de la democracia. Condenando los excesos que se cometieron por supuesto fruto de la exaltacin del momento; pero quiero expresar un gesto de solidaridad con lo que ha significado la firmeza de unos principios, con un grupo de liberales oficialistas que se han mantenido por conviccin, al frente de este proyecto, (). Considero seor Presidente, que se ha recorrido un camino dentro del cauce de la legalidad y no debemos entorpecer este proyecto de acto legislativo, es por ello, que cuando estbamos en la votacin y qued abierto el registro y en virtud de los desrdenes acaecidos al interior del recinto se opt inicialmente, por el levantamiento de la sesin con la concebida apelacin que fue acogindome a los designios de Zamir Silva (sic), fue en forma tarda soy del criterio seor Presidente, de esta corporacin que debe levantarse esta sesin y citarse en lo posible para el da de maana para que concurramos con una salvedad, concurramos a la hora sealada por la Presidencia, pueden tener la certeza que aqu existe la mayora absoluta que se exige para votar este proyecto de acto legislativo en segunda vuelta. Lo que acontece, es que los mismos quehaceres de nosotros los Congresistas, muchas veces quebrantan el cumplimiento del horario y eso da al traste con la votacin de los proyectos. // Ha existido siempre una mayora al interior de esta Cmara de Representantes y es la que tenemos que hacer valer en el da de maana, a los colombianos que han presenciado todo este debate, lgico y en todas las latitudes se da con estas caractersticas les queremos decir que el proyecto de acto legislativo que se propone votar el Congreso de la Repblica, es de la mayor connotacin, se trata de pronunciarnos acerca de derechos fundamentales y los est (sic) haciendo el Congreso con la mayor mesura, con la mayor madurez y respetando que no se convierta en un atropello para la totalidad de los colombianos. // Tengo la certeza seor Presidente, para concluir esta mocin de orden, que si hoy, con su aprobacin levantamos esta Sesin y usted convoca para maana en las primeras horas de la maana, estaremos votando afirmativamente este acto legislativo, como lo reclama el pueblo colombiano. - Adicionalmente, lo que expres el Representante Manuel Mesas Enrquez Rosero, as: Intervencin del honorable Representante Manuel Mesas Enrquez Rosero: // Seor Presidente, honorables Representantes, lamentablemente parece que este da ha sido un da de errores de parte y parte. // () Segundo. Las votaciones en el Congreso de la Repblica las abre el Presidente de la Corporacin y quien ordena que se cierre la votacin es el propio Presidente; esa es una facultad indelegable, insustituible del Presidente de la Corporacin, no podemos permitir que porque unos griten ms que otros, se tenga que obligar, o se d por hecho que la votacin se ha cerrado, de tal manera que Presidente, en eso puede tener usted la absoluta tranquilidad, se ha actuado conforme al reglamento, conforme a la ley. // Tambin quisiera muy brevemente decir, que los proyectos de ley que son presentados y discutidos en el Congreso de la Repblica constan de dos partes: una parte es el informe de ponencia y otra parte es el articulado, que ciertamente, son las reformas que se harn a las leyes o a la misma Constitucin, en el caso de los actos legislativos y quiero explicar muy brevemente lo siguiente: aqu hubo votacin mayoritaria, porque se abra el segundo debate, uno no puede inferir,

que porque no existan los 84, 85 votos, que el proyecto haba sido negado, si ni siquiera se abri el segundo debate, si ni siquiera se puso a consideracin el articulado del proyecto, distinto es cuando se someta a debate, a discusin y aprobacin cada uno de los artculos que contiene el acto legislativo. Por ejemplo: en el primer debate expresamente el artculo 157 numeral 4 en lo que hace referencia a los proyectos de ley seala que en el primer debate, no es necesario ni siquiera poner a votacin el informe de ponencia, basta con la voluntad de los ponentes que propongan que se debata el proyecto, para iniciar el primer debate. // Entonces ah est la diferencia, aqu la votacin se refiere, la mayora absoluta se refiere es a la votacin de los artculos. De tal manera, que no podemos concluir que aqu se vot negativamente el proyecto, me parece que la votacin fue mayoritaria de los Asistentes y lo que corresponde ahora conjuntamente con lo que proponen los Ponentes, porque leyendo la Proposicin con que termina el Informe de Ponencia, los ponentes quieren, sugieren, que se abra en segundo debate, la mayora de quienes estbamos presentes, pedimos que se abra el segundo debate, una vez, abierto el debate y discutido artculo por artculo, si as lo pidiere algn miembro de la Corporacin, entrar a la votacin. // De tal manera que seor Presidente, creo que lo que corresponde es que usted abra el segundo debate, porque fue aprobado, la voluntad mayoritaria de esta Corporacin quiere que se abra el segundo debate, entonces, si usted lo quiere hacer en esta Sesin, o en la prxima, me parece que es reglamentario. () - Tambin es relevante lo expresado hacia el final de la sesin por el Representante Luis Fernando Velasco Chaves: () Yo esperar maana para presentar mi opinin de fondo y explicar por qu voy a votar negativamente este proyecto; () algunos congresistas vamos a votar NO, nos quedamos aqu, porque creemos que este es el escenario para expresar nuestras ideas y nuestras opiniones; pero tambin queremos decir que tampoco pongamos en el Paredn a quienes se han retirado, porque he visto aqu muchas veces, a muchas bancadas, retirarse como una argucia parlamentaria, para evitar que se tome una decisin y yo creo que aqu lo que tenemos que hacer es un juicio frente al sistema poltico que est imperando. - Por ltimo, se transcribe la intervencin de Representante Javier Ramiro Devia Arias, y la respuesta de la Secretara General de la Cmara de Representantes: Gracias seor Presidente. Es que creo que se est incurriendo en un error y quiero que por Secretara se me certifique lo que pienso que ocurri en la tarde del da de hoy. // A mi juicio la votacin no termin y como consecuencia de ella, la secretara no puede certificar la votacin del Informe con que termina la Ponencia de este Proyecto de Acto Legislativo, cuando se estaba procediendo la votacin se turb el orden en la Sesin y el seor Presidente procedi a levantar la misma, posteriormente vino la votacin sobre la apelacin del levantamiento de la Sesin; pero a mi juicio en ninguno de esos trmites, la Presidencia orden cerrar el registro y mal podra, entonces, la Secretara certificar cual fue la votacin, de una votacin que no fue cerrada. // Quiero, por favor, que quede esa constancia que por Secretara se me informe, si ellos de acuerdo con lo que sucedi en la Sesin del da de hoy, pueden certificar la votacin, si se cerr la votacin y cul fue el resultado de ella. Porque si hubo votacin, mal podramos entonces, convocar

a votacin para el da de maana. Por favor quiero seor Presidente, que por Secretara se me informe, porque yo pienso que no hubo votacin de conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la Repblica. // Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Srvase aclarar, seor Secretario. // El Secretario General procede: // Con mucho gusto seor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una funcin legal y acta como Notario. La Secretara no ha certificado dicha votacin, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del Seor Presidente cuando, levant la sesin.. Adems, la conviccin de un parlamentario, como la de cualquier persona, puede ser errada. No analiza la Corte si algunos parlamentarios que queran el hundimiento del proyecto pensaron que lo que se estaba votando no era la ponencia, sino el articulado. De ah que insistieran en que el proyecto se haba hundido. Hay serios indicios acerca de que algunos tenan esa conviccin equivocada. Cito tan solo uno de ellos. Se trata de la constancia que dejaron 40 representantes que estimaban que el proyecto se haba hundido, por la votacin que hubo el 5 de noviembre. Al transcribirla subrayo los errores de conviccin, humanos y respetables: Los suscritos Representantes a la Cmara pertenecientes al partido Liberal Oficialista, al Liberalismo Uribista, al Polo Democrtico, al Conservatismo, al Partido Popular Colombiano y a fuerzas independientes dejamos constancia. Primero. Que votamos negativamente el proyecto de Acto Legislativo denominado Estatuto Antiterrorista. Segundo. Que en plena votacin el Presidente de la Corporacin levant la sesin y por eso nos retiramos del recinto, ya que se convoc para el da de maana jueves a las 9 a.m. Tercero. Que el Presidente continu la sesin en forma irreglamentaria. Cuarto. Que en la sesin no hubo garantas para que la Cmara expresara su voluntad libremente. Quinto. Que en el momento en que el Presidente levant la sesin despus de haber mantenido la votacin indefinidamente, no obtuvo los votos suficientes para la aprobacin del proyecto. Sexto. Que ante los vicios de trmite presentados propiciados por la Mesa Directiva, demandaremos ante la Corte Constitucional el Acto Legislativo en el evento en que fuere aprobado. Es claro que el proyecto no fue sometido a votacin el 5 de noviembre. An si se asimilara la ponencia al proyecto tesis que no comparto- tampoco fue dicha ponencia votada negativamente. Al contrario fue aprobada por 83 votos. El que algunos consideren que estos votos son insuficientes, no convierte los votos a favor en votos en contra, es decir, en votos negativos. Lo anterior conduce a que hubo convicciones erradas de lado y lado. Todas en torno al nmero de votos requerido (mayora simple o absoluta) y a lo que se

estaba realmente votando (ponencia o articulado). Pero de esas convicciones no puede deducirse que en la prctica el proyecto se habra hundido de haberse cerrado la votacin sobre la ponencia cuando ya haba retornado la calma al recinto, mxime cuando para entonces los opositores al mismo ya se haban retirado y solo quedaban los que deseaban aprobarlo, no archivarlo. La mejor prueba de ello es que no lo dejaron hundir y que, a pesar de todo, fue aprobado y lleg al control de la Corte. El supuesto hipottico que la Corte asume en relacin con el efecto prctico de la votacin que hace la sentencia es contraevidente. Finalmente sobre este punto, la sentencia aporta como prueba contundente de la materializacin de la manipulacin el hecho de que al da siguiente, el 6 de noviembre, algunos Representantes hubieran cambiado su voto, o votado cuando el 5 de noviembre se haban abstenido. El supuesto del cual parte este argumento, verbigracia, que un parlamentario no puede cambiar su posicin sobre un proyecto, es contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Basta para mostrarlo, citar la sentencia C-543 de 1998119, en la cual la Corte adopt expresamente la tesis opuesta, y admiti que incluso en el curso de la votacin un congresista cambie su decisin: para la Corte es claro que los congresistas durante el trmite legislativo pueden cambiar su decisin, siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votacin, como ocurri en el caso bajo examen. A contrario sensu, si la votacin ya ha sido cerrada el voto se torna inmodificable. Es que el cierre de la votacin tiene ese alcance: imposibilitar la emisin de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razn alguna para que el votante no pueda modificar su decisin y, consecuentemente su voto. 2.4. Hubo irregularidades, pero eran subsanables. Hago las consideraciones anteriores para exponer las razones por las cuales no acompa a la mayora. Pero estimo que s hubo irregularidades y que la Mesa trat de empujar la aprobacin del proyecto ms all de lo jurdicamente permitido. Sin embargo, estas irregularidades tienen las siguientes caractersticas: (i) son irregularidades de orden reglamentario, no constitucional; (ii) surgen de controversias sobre la interpretacin del alcance de los artculos 77 y 132 del Reglamento del Congreso, no son violaciones de stos; (iii) parten de apreciaciones distintas del desenvolvimiento y gravedad del desorden, no de hechos unvocos, evidentes, objetivos, puesto que el peso del argumento reside en los indicios sobre convicciones ntimas, mviles o animus, sobre los cuales no hay pruebas de contundencia suficiente. Pero la mayora estim que s, y por eso, la votacin que se hizo el 6 de noviembre, es decir, al da siguiente, no sane tales irregularidades. El solo intento de manipulacin me basta para estar de acuerdo en que no se poda admitir que al da siguiente se saneara la irregularidad en la forma como se hizo. Pero considero que las irregularidades reglamentarias no son fundamento para invalidar una reforma constitucional. Por eso creo que lo que proceda era permitir que el Congreso, si lo deseaba, subsanara el vicio devolviendo el acto
119 M.P. Carlos Gaviria Daz.

a la Cmara de Representantes. 2.4.1. Se olvid la prohibicin del artculo 379 de la Constitucin. Empiezo por recordar un artculo de la Constitucin que la sentencia no toma en cuenta. Es el que cierra el Ttulo XIII sobre la reforma de la Constitucin y con el que termina toda la Constitucin, si descontamos la disposicin sobre derogaciones y vigencia. Dice as: ARTICULO 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocacin de la Asamblea Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo. La accin pblica contra estos actos slo proceder dentro del ao siguiente a su promulgacin, con observancia de lo dispuesto en el artculo 241 numeral 2. Esta disposicin contiene una prohibicin. La destinataria de esa prohibicin es la Corte Constitucional puesto que es la que controla el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitucin. La razn de ser de la prohibicin es impedir que la Corte tumbe una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades legales o con base en normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Ttulo XII de la Constitucin. O sea que el artculo 379 se hizo para que, precisamente en casos como ste, la Corte no declarara inconstitucional una reforma constitucional al detectar una irregularidad reglamentaria que no es, en s misma, una violacin de los requisitos del Ttulo XIII ni un desarrollo estrecho de los mismos120. La finalidad del artculo 379 es darle un fundamento slido a la prudencia judicial frente al reformador de la 120 La sentencia dice que la votacin de la ponencia es inescindible de la votacin del articulado, tesis a la cual ya nos referimos anteriormente. Sostiene la sentencia: 86- El anlisis anterior permite entonces concluir que una irregularidad en la votacin del informe de ponencia puede constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo, puesto que la aprobacin de dicho informe es un requisito necesario para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras en las plenarias. Ahora bien, el artculo 375 superior establece que el proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en dos perodos consecutivos, por lo que las irregularidades en la aprobacin de esas normas pueden representar un vicio en la formacin de ese acto, susceptible de provocar su inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobacin de un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votacin de dicho informe puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Carta para el trmite y aprobacin de los actos legislativos, por lo que puede provocar la inexequibilidad del acto legislativo.

Constitucin para evitar que se repita lo que sucedi con la Constitucin de 1886 desde finales de la dcada de los setentas. Estimo que la Corte Constitucional incurri en un excesivo formalismo siguiendo deplorablemente los pasos de la Corte Suprema de Justicia en 1978 y 1981, que hicieron parecer irreformable la Constitucin de 1886. 2.4.2. Las caractersticas de la irregularidad la hacan subsanable. Propuse en la Sala que se analizara si la irregularidad reglamentaria en que incurri la mesa directiva en el sexto debate, durante la segunda vuelta del trmite, poda ser subsanada por el propio Congreso. Pienso que la irregularidad era subsanable, aun admitiendo, en gracia de discusin, que la ponencia requera mayora absoluta. Primero, se renen los requisitos que ha fijado la Corte para distinguir los vicios subsanables de los que no lo son121. Por eso, el auto 170/03 citado en la sentencia permiti que se subsanara un vicio relativo a la votacin de una ley estatutaria que requera que su articulado fuera aprobado por mayora absoluta, lo cual no fue certificado por el secretario de la Cmara en el segundo de los cuatro debates. La sentencia dice que este caso es distinto. No obstante, cita el auto como precedente para otros efectos, lo cual muestra que lo aplica para lo que le sirve a su argumento, as sea distorsionndolo en el punto de la votacin de las ponencias, pero lo descarta cuando se vuelve un obstculo en su argumento. La sentencia dice que el vicio es insubsanable porque hubo una distorsin de la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. En realidad, la irregularidad ocurri solo en la Cmara, no en las dos cmaras Senado y Cmara de Representantes-. La estructura del trmite se respet puesto que se efectuaron los ocho debates exigidos por el artculo 375 de la Carta. La formacin de la voluntad de las cmaras no se distorsion: esta voluntad fue expedir la reforma, como se refleja en la aprobacin del articulado de la misma a lo largo de los ocho debates. Esa voluntad se form en esos ocho debates y votaciones, no en la sesin del 5 de noviembre en la Cmara de Representantes donde ocurri la irregularidad en la conducta de la Mesa cuando se estaba votando la ponencia. Adems, en dicha sesin en la Cmara de Representantes, nadie fue obligado a votar y a nadie se le impidi votar, ni hablar, ni protestar. La voluntad sobre la ponencia se form libremente. La irregularidad se reduce a si el Presidente al levantar la sesin, interrumpi la votacin impidiendo que votaran otros representantes que estaban regresando al recinto o no cerr formalmente una votacin que ya haba concluido y cuyo resultado fue oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso. No se sabe qu habra sucedido si se hubiera permitido que continuara la votacin, o, por el contrario, si sta hubiera sido formalmente cerrada. Esa duda no es un vicio en la formacin de la voluntad de las cmaras sobre el articulado del proyecto, sino una irregularidad en la votacin de la ponencia. Finalmente, aun si en
121 Segn seal la Corte en la sentencia C-760 de 2001, el principal lmite con el que cuenta la posibilidad de devolver un proyecto al Congreso para que all se sanee un vicio, es el principio de razonabilidad; en virtud de ste, el sistema jurdico slo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, slo es posible subsanar vicios de trmite sobre la base de un tramite que efectivamente se ha llevado a cabo. Es decir, no es constitucionalmente vlido presentar como subsanacin de un vicio en el procedimiento legislativo lo que en realidad equivaldra a llevar a cabo etapas del proceso de formacin de la ley o de los actos legislativos- que no se surtieron (sentencia C1248 de 2001).

gracia de discusin dicha irregularidad hubiera incidido en la formacin de la voluntad, la Corte en mltiples precedentes ha dicho que los vicios graves s pueden ser subsanados.122 Segundo, la irregularidad no es una violacin de los requisitos establecidos en el artculo 375 sobre la formacin de los actos legislativos, sino un error de orden reglamentario. Ante la imposibilidad de tumbar el acto legislativo por la prohibicin del artculo 379 dirigida a la Corte, lo que proceda era permitir su subsanacin. Tercero, la irregularidad naci en la segunda vuelta, que es separable de la primera vuelta. Segn el artculo 375 de la Carta, un acto legislativo reformatorio de la Constitucin es una ley aprobada dos veces en dos periodos ordinarios consecutivos. La etapa correspondiente a cada periodo legislativo es separable de la otra. A tal punto que al finalizar la primera vuelta el acto legislativo es publicado en el Diario Oficial por el Gobierno. Las fallas procedimentales que encuentra la mayora de la Corte, ocurrieron en la segunda vuelta. Por qu no se le permite al Congreso rehacer la segunda vuelta que es separable de la primera? Por qu no admitir que en el periodo legislativo ordinario inmediatamente consecutivo a este fallo el Congreso subsane las fallas antes del 16 de diciembre de 2004? No sobra recordar que la Constitucin establece expresamente que cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formacin del acto sujeto a control, ordenar devolverlo a la autoridad que lo profiri para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, proceder a decidir sobre la exequibilidad del acto.(artculo 241, pargrafo final). La Corte debi ejercer esta facultad y fijarle un plazo perentorio al Congreso para rehacer la segunda vuelta. Cuarto, la irregularidad se concreta en la conducta de la Mesa, no en la voluntad de la Plenaria. Es cierto que la mesa directiva de la Cmara el 5 de Noviembre incurri en un error al levantar equivocadamente la sesin por creer que la mayora simple con la cual se haba aprobado la ponencia era insuficiente. Despus de la apelacin de esa decisin, la Plenaria la revoc inmediatamente. Por qu se convierte por arte de magia ese error de la mesa directiva en un vicio de toda la Cmara de Representantes? Por qu un error de la mesa directiva de la Cmara al iniciarse la segunda vuelta, afecta de manera retroactiva la primera vuelta del acto legislativo? Los miembros de la mesa pudieron incurrir en responsabilidad individual por ese error, pero su yerro no suprimi las mayoras con las cuales se aprob la ponencia y luego cada artculo de la reforma. La voluntad mayoritaria del Congreso no puede quedar supeditada irremediablemente a los yerros de la mesa directiva de una
122 En la sentencia C-737 de 2001, la Corte fue enftica al sealar que la gravedad del vicio detectado no incide sobre la posibilidad de subsanamiento, si estn dados los requisitos sealados en la nota al pie de pgina precedente; se afirm en dicha oportunidad: La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidacin del mismo. La intensidad de la irregularidad debe ser tomada en cuenta para examinar si sta constituye o no un vicio de procedimiento; pero una vez constatado que el vicio existe, la gravedad no es el elemento ms importante para determinar si existe o no posibilidad de convalidacin o de saneamiento, pues son otros factores los que entran en juego en esta evaluacin. Se precis, no obstante, que la posibilidad de saneamiento debe interpretarse y ejercerse de manera razonable.

Cmara. La Corte admiti que as suceda. Quinto, el procedimiento de subsanacin de los actos legislativos esta expresamente previsto en las normas vigentes. Me detengo en este quinto punto, porque los otros ya fueron desarrollados a lo largo de este salvamento de voto. 2.4.3. En materia de actos legislativos, la subsanacin de vicios de procedimiento est expresamente regulada. La subsanacin, no solo de las irregularidades reglamentarias, sino de los vicios de forma que ocurran en la formacin de un acto legislativo esta expresamente prevista en la Constitucin y en las normas que la desarrollan. Las transcribo, subrayando lo pertinente. CONSTITUCION POLITICA, ARTICULO 241. () PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar devolverlo a la autoridad que lo profiri para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, proceder a decidir sobre la exequibilidad del acto. LEY 5 DE 1992, ARTICULO 5. Jerarqua del Reglamento. En desarrollo y aplicacin de este Reglamento se entendern como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitucin Poltica: 1. Toda reunin de Congresistas que, con el propsito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Pblico, se efecte fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecern de validez, y a los actos que realice no podr drseles efecto alguno. 2. El vulnerarse las garantas constitucionales fundamentales. PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecer lo dispuesto en el artculo 379 constitucional. LEY 5 DE 1992, ARTICULO 202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formacin de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenar devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cmaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dar prioridad en el Orden del Da. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) das siguientes a su devolucin, se remitir a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad. Las Cmaras podrn subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisin Accidental de mediacin presentar una propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobacin o rechazo.

DECRETO 2067 DE 1991, ARTICULO 45. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar devolverlo a la autoridad que lo profiri para que dentro del trmino que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el trmino, la Corte proceder a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho trmino no podr ser superior a treinta das contados a partir del momento en que la autoridad est en capacidad de subsanarlo. La sentencia contiene una afirmacin contraria a estas normas. Dice: 131- Pero de otro lado, incluso si por su naturaleza el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su correccin se realizara por fuera de los dos perodos ordinarios consecutivos que el artculo 375 de la Constitucin exige para la aprobacin de los actos legislativos. Ahora bien, en anteriores oportunidades, esta Corte haba indicado que en aquellos casos en que la Carta impone trminos preclusivos para adoptar una ley, entonces las posibilidades de subsanacin se ven reducidas, por cuanto la eventual subsanacin se hara por fuera del trmino previsto por la Carta, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan. Por ejemplo, la sentencia C-008 de 1995, MP Jos Gregorio Hernndez Galindo, constat que un proyecto de ley estatutaria estaba afectado por un vicio de procedimiento y concluy que ste era insubsanable, por cuanto la Constitucin establece que la aprobacin de las leyes estatutarias deber efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente que, al momento de proferir este fallo, el trmino constitucional dado al Congreso se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata concluy, por lo que no era aplicable el pargrafo del artculo 241 de la Carta. Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, encontr un vicio de procedimiento en la aprobacin de la ley del plan y concluy que ste no poda ser subsanado, pues la devolucin de la ley al Congreso implicara el desconocimiento del trmino perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999, por lo cual tal posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable. Por esas mismas razones, es imposible aplicar el pargrafo del artculo 241 de la Carta. La Corte no lo afirma expresamente, pero la consecuencia ineludible de este argumento es tornar inaplicables e ineficaces las normas citadas: si un vicio en la formacin de un acto legislativo solo puede ser subsanado mientras dure el segundo periodo, nunca podr subsanarse ningn vicio de forma encontrado en el trmite de una reforma constitucional. Siempre la Corte se pronunciar sobre el acto despus de terminado el segundo periodo en el cual ste fue

aprobado. La tesis de la sentencia contradice las normas antes citadas, y los precedentes que invoca contradicen otros precedentes que la propia sentencia tambin cita. Por ejemplo, la C-008 de 1995123 fue contradicha por el Auto 170/03, que permiti subsanar un vicio en la formacin de la ley estatutaria de habeas corpus. La C-557 de 2000 se refiere a la ley del Plan, que debe ser aprobada en un trmino perentorio cada cuatro aos. No es ste el caso de las reformas constitucionales que pueden ser aprobadas cuando el Congreso o el pueblo decidan hacerlo. Sorprende que cuando la sentencia mira los precedentes que dicen que solo el articulado de los proyectos necesitan mayora absoluta, no otras decisiones, los descarta afirmando que no se aplican a los actos legislativos. Pero, en cambio, para rechazar la posibilidad de subsanacin s invoca como precedentes sentencias que no son sobre actos legislativos y adems que s son claramente distinguibles por las especificidades del caso anterior, v.gr. el plazo constitucional fijo para aprobar cada cuatro aos la ley del plan124. De nuevo, lo que sirva para el argumento se acoge, lo que no se descarta. Ese es el criterio que le da consistencia a las citas jurisprudenciales de la sentencia. Este criterio es desafortunado. Por eso, tienen razn los dos ponentes de la actual sentencia al discrepar de este argumento. No se entiende, sin embargo, cul fue la votacin que permiti incluirlo en la parte motiva del fallo. Dos magistrados de la mayora, tres que salvaron el voto conjuntamente en esta materia y quien escribe esta disidencia solitaria, no compartimos el fundamento 131 del fallo. 2.4.4. El plazo para subsanar la irregularidad era suficiente. Ante la fragilidad de su tesis en el plano jurdico, la sentencia cae en lo prctico. Dice que no habra tiempo para repetir toda la segunda vuelta. Treinta das es poco y dicho trmino no podra ser ampliado. En la Sala no se dijo nada respecto a la ampliacin del trmino. Preocupa que en su afn por encontrar argumentos, la Corte siente una tesis as. La sentencia C-255 de 1996, invocada, es una base muy endeble: es un antecedente sobre una ley aprobatoria de un tratado de 1996. No es un precedente pertinente125. Primero, los vicios de forma en la ley aprobatoria de un tratado no invalidan el contenido del tratado, obviamente126. La ley y el contenido del tratado son separables. Este puede ser aprobado mediante una ley posterior. Segundo, en el caso citado pas lo siguiente: el Congreso no hizo nada para intentar
123 Con ponencia de Jos Gregorio Hernndez se declar inexequible el proyecto de ley estatutaria de habeas data porque en una de las cmaras no se certific si a pesar del qurum, se alcanz la mayora absoluta, no para la ponencia sino para el articulado del proyecto. 124 De conformidad con el artculo 341 de la Constitucin, cada cuatro aos el Congreso debe aprobar, como parte del Plan Nacional de Desarrollo, un Plan Nacional de Inversiones Pblicas, dentro de los tres meses siguientes al momento de presentacin del proyecto. Si no se aprueba dentro de este trmino por el Congreso, el Gobierno podr ponerlo en vigencia, por medio de un decreto con fuerza de ley.

125 La C-255 de 1996 (MP: Alejandro Martinez Caballero)

126 Dijo la Corte: Esta declaracin de inexequibilidad cubre nicamente a la ley aprobatoria, pues al ser expulsada del ordenamiento esa ley aprobatoria, la Corte debe inhibirse de estudiar el contenido material de la "Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986". En efecto, declarada inexequible Ley 194 del 6 de julio de 1995 aprobatoria de tal convencin, debe entenderse que tal tratado no ha sido an aprobado por el Congreso, por lo cual carece de todo objeto su estudio material por esta Corporacin.

subsanar dentro del plazo el vicio y en esas condiciones careca de sentido ampliar el plazo127. Tercero, el artculo 241, pargrafo, permite que el termino para subsanar sea fijado por la Corte. Pues bien, una de las lneas jurisprudenciales de la Corte es que ella misma modula los efectos de sus providencias, an en el tiempo128. Por eso, la Corte puede, desde un principio, modular el plazo para que el vicio sea subsanado y valorar en cada caso si el trmino que fija es prorrogable o no lo es. Un buen ejemplo de ello es precisamente una de las primeras providencias sobre subsanacin de vicios: el auto proferido el 3 de septiembre de 1992 por la Sala Plena de la Corporacin, dentro del proceso No. D-076/D-114 dentro del cual se adoptara la sentencia C-607 de 1992-, en el cual la Corte declar que se haba presentado un vicio de procedimiento saneable en el proceso de expedicin de la Ley 1 de 1992, y fij en forma precisa cul haba de ser el trmino para realizar el saneamiento -trmino que resultaba mucho mayor a treinta das calendario-; providencia que posteriormente se aclar mediante auto del 9 de septiembre del mismo ao, en la cual se estableci que el Congreso deba, o bien adelantar una serie de actuaciones para las cuales no se estableca un trmino mximo de 30 das, o bien remitir nuevamente el proyecto a la Corte Constitucional transcurrido dicho trmino de 30 das a partir de la fecha de recibo del auto129. Al finalizar este mismo proceso, en la sentencia C-607/92, la Corte modul los efectos de su fallo en varios aspectos. Por ejemplo, permiti que mientras el Congreso subsanaba el vicio, la ley siguiera en vigor y aplicndose130. Decir en la presente sentencia de la cual disiento que no puede modular el plazo para subsanar es ir en contrava de toda una lnea jurisprudencial de precedentes que han defendido la autonoma de la Corte para definir el efecto de sus
127 En cuanto al vencimiento del plazo, la Corte advirti que el Congreso no haba hecho nada para subsanar el vicio en el trmino indicado por la Corte en el auto correspondiente: Segn constancia secretarial del tres (3) de junio de 1996 (Flio 236), se encuentran vencidos los trminos establecidos por el auto del veintiuno (21) de marzo, sin que se hubiese recibido documento alguno de parte del Congreso ni de la Presidencia de la Repblica que mostrara que se haba corregido el vicio sealado por la Corte. La nica comunicacin recibida fue una solicitud del Presidente de la Cmara de Representantes, Rodrigo Rivera, del treinta y uno (31) de mayo (Flio 237), por medio de la cual solicita a la Corte la ampliacin del trmino. 128 Ver, entre otras, las sentencias C-442 de 2001, C-221 de 1997, T-203 de 2002, C-700 de 1999 y C-505 de 2002. 129 En la parte resolutiva del auto del 3 de septiembre se dispuso: Primero: Declarar que existe un vicio de procedimiento en el proceso de expedicin de la Ley 1 de 1992 y que el mismo es subsanable en los trminos del pargrafo del artculo 241 de la Constitucin. // Segundo: Permitir que se subsane dicho vicio antes de pronunciarse de fondo. // Tercero: Devolver en consecuencia la Ley 1 de 1992 a la Secretara del Senado de la Repblica para que reinicie y tramite vlida e ntegramente el proyecto textual de la actual Ley 1 de 1992, desde el primer debate en la comisin constitucional respectiva del Senado, exclusive, hasta su terminacin y sancin presidencial, asegurando que entre los primeros y segundos debates en cada cmara medien efectivamente por lo menos ocho das, como ordena la Constitucin, y no ms de treinta das calendario, contados a partir del da siguiente a la fecha de recibo de este Auto en dicha Secretara, de conformidad con el inciso segundo del artculo 45 del Decreto 2067 de 1991. Luego, ante la solicitud de aclaracin presentada por el Alcalde Mayor de Bogot, la Corte dispuso en el auto del 9 de septiembre de 1992: Entender de la siguiente manera el numeral tercero del Auto proferido el da tres (3) de septiembre del ao en curso en el proceso de la referencia: a) se votar el texto de la ley 1 de 1992. b) Despus de aprobado en plenaria del Senado de la Repblica se remitir el texto de la Ley 1 de 1992 a la Cmara de Representantes para ser votado tanto en comisin constitucional como en plenaria, asegurando que entre uno y otro debate transcurra por lo menos un (1) da, que es el trmino constitucional que le falta por cumplir a la Ley, como quiera que al momento de su aprobacin ya mediaron siete de los ocho das exigidos. c) Una vez realizado el trmite aqu previsto o transcurridos treinta das calendario a partir de la fecha de recibo del Auto de tres de septiembre en la Secretara del Senado de la Repblica, se debern remitir las diligencias a la Secretara General de la Corte Constitucional. Obsrvese cmo en esta providencia, la Corte confiri un trmino de treinta das calendario como una alternativa, en caso de no darse cumplimiento a las actuaciones ordenadas en la providencia. 130 En el numeral Sexto de la parte resolutiva del auto del 3 de septiembre, se dispuso: Mientras se surte el trmite previsto en este Auto, la Ley 1 de 1992 contina rigiendo con la plenitud de sus efectos.

providencias, llegando incluso a declarar inconstitucionales normas que le impedan hacerlo131. En el punto del plazo para subsanar, la afirmacin de la sentencia es a todas luces precipitada. Estas son las preguntas interpretativas obvias que no aborda: - Desde cundo empieza a correr el trmino de 30 das? El articulo 45 del Decreto 2067 de 1991 dice que a partir del momento en que la autoridad este en capacidad de subsanarlo. Treinta das es ms que suficiente para subsanar la irregularidad consistente en someter a votacin la ponencia, y si es aprobada conforme a los requisitos que fije la Corte, entonces proceder a debatir y votar el articulado en la Cmara de Representantes. - Son esos 30 das un trmino judicial que se cuenta en das hbiles? Cmo armonizar la regla de que todos los das son hbiles para que el Congreso sesione (articulo 83, Ley 5 de 1992), con este termino judicial? - Si antes de que se cumpla el trmino, se presenta una razn poderosa para pedir su ampliacin y se aprecia que se ha tratado de cumplir de buena fe, por qu no podra ste ser prorrogado este trmino judicial? Adicionalmente, estimo que el plazo para subsanar el vicio es para eso, no para repetir todo el trmite. De tal manera que si dentro del trmino el vicio fue subsanado, las etapas restantes del trmite, segn lo que disponga la Corte en cada caso, no tienen que efectuarse dentro de los treinta das. La Corte puede fijar un plazo para que se cumplan las etapas subsiguientes a la subsanacin del vicio. En este caso dicho plazo sera un periodo legislativo, tomando como referente el fallo de la Corte, o sea, hasta el 16 de Diciembre de 2004, a lo sumo. Dicho periodo legislativo no sera el tercero en la formacin de la reforma constitucional, sino el periodo nico para que el Congreso rehaga lo que la Corte permita rehacer para subsanar el vicio de procedimiento en la ltima de las dos vueltas. 2.5. Las formas jurdicas son importantes, pero el formalismo jurdico es preocupante. Para terminar esta disidencia solitaria, una breve reflexin sobre la importancia de las formas en el derecho. La sentencia (prrafos 136 y ss) remata su argumento exaltando el significado del respeto a los procedimientos que promueven la deliberacin publica y aseguran el goce efectivo de los derechos, en especial los de las minoras. Los procedimientos son una parte esencial de la democracia, en especial si esta ha de ser ms que un conjunto de foros para la negociacin de intereses de grupo. Comparto esa exaltacin de las formas jurdicas. Pero rechazo el formalismo. Son cosas bien distintas. Citar a Kant no transforma el formalismo excesivo en que incurri la mayora en razones sustanciales puras. En eso tambin falla el esfuerzo argumentativo de la sentencia. La cita de Kant, por lo dems, no es pertinente. En esta sentencia no se juzg la falta de deliberacin, ni de publicidad. Esta reforma constitucional fue pblicamente debatida.
131 Ver la sentencia C-113 de 1993 (M.P. Jorge Arango Meja).

Adems, preocupa que la Corte al explicar la cita de Kant censure de manera velada lo que un congresista puede o no defender. Alarma que la sentencia exija que la voluntad democrtica ...sea lo ms imparcial posible132, lo que equivale a impedir que predominen las ideologas, las corrientes de pensamiento, las opiniones - s parciales - de cada congresista que esta en el Congreso para representar ideas, intereses, grupos, en fin. No es claro en qu queda el pluralismo cuando la Corte le exige al Congreso que sea imparcial y tampoco se ve quin tiene la facultad de imponer imparcialidad a un rgano por esencia poltico, no judicial. Pero muestra que para la mayora de la Corte lo que esta detrs de esta reforma, y de lo que se juzg en esta ocasin, es una decisin del Congreso que termin por olvidar los intereses de los votantes que los eligieron. No le corresponde a la Corte declarar inconstitucional una reforma constitucional por esa razn recndita, apenas insinuada en la sentencia buscando la absolucin de Kant. La Corte no puede sustituir al Congreso en la identificacin de los intereses de los votantes. Mucho menos invalidar una reforma constitucional porque no le parece compatible con los intereses de los votantes. Eso es lo que menos me gusta del formalismo excesivo: despus de l, o antes de l, hay visiones sobre qu es lo que ms le interesa a unos votantes o al pas. Definir eso le corresponde a las ramas del poder pblico elegidas directamente por el pueblo, representativas de la diversidad nacional y responsables ante esos votantes cuyos intereses han de defender. No a la Corte. Por lo menos no esgrimiendo un argumento formalista y anunciando que ella dir qu es lo verdadero, lo verdaderamente bueno para los votantes, lo verdaderamente democrtico133. Pero hay que reconocer que en este fallo, la Corte se acerc a ste, que es el principal pecado del formalismo. 132 Dice la sentencia: 138- En las democracias constitucionales en general, y especficamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberacin pblica y el respeto a los procedimientos en las cmaras no son rituales vacos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formacin de la voluntad democrtica, que sea pblica y lo ms imparcial posible, y que adems respete los derechos de las minoras. ()
Esto debera permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional ms justas e imparciales. 133 Dice la sentencia, en el prrafo 139: (...) la reunin de las cmaras no tiene por objetivo nicamente formalizar la votacin de una decisin, que fue adoptada por las fuerzas polticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinin ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de inters nacional. El Congreso es un espacio de razn pblica. O al menos la Constitucin postula que as debe ser. Y por ello las fuerzas polticas que buscan una decisin legislativa, y con mayor razn una decisin que se plasme en una reforma constitucional, deben acudir a ese espacio de razn pblica a presentar sus razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberacin pblica es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus concepciones especficas pues deben desarrollar justificaciones pblicas de sus posturas. Esto debera permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional ms justas e imparciales. (subraya fuera del texto). Posteriormente, en el prrafo 141, se afirma: es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como gua el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores ms importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobacin de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberacin y decisin legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formacin de una voluntad democrtica detrs de cada decisin legislativa (subraya fuera del texto).

Dicho eso, comparto que la reforma tenia en su contenido mltiples problemas y generara ms inconvenientes que beneficios. Pero un juez no debe juzgar eso. Mucho menos puede tener como referente su visin de lo que interesa a los votantes y los Congresistas olvidaron, o de lo que es, en su opinin valiosa pero subjetiva, verdaderamente democrtico. El respeto al pluralismo se lo impide. La delimitacin de sus competencias, lo desaconseja. Una reflexin final: respeto el fallo; por eso lo tomo en serio y respondo a sus argumentos. El tono crtico aunque respetuoso- de esta disidencia obedece a la conviccin de que el primer control que tiene la Corte somos los Magistrados que defendemos la institucin, as no compartamos una de sus sentencias. Disiento de este fallo, pero defiendo la posibilidad de que exista una Corte con la legitimidad para volverlo a proferir, si fuere necesario. Fecha ut supra, MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA Magistrado

Aclaracin de voto de la Magistrada Clara Ins Vargas Hernndez a la sentencia C-816 de 30 de agosto de 2004 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Discusin amplia en la Sala sobre la competencia sin que se hubiere llegado a una conclusin definitiva (Aclaracin de voto)

Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nmero 02 de 2003, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. Magistrados Ponentes: JAIME CRDOBA TRIVIO RODRIGO UPRIMNY YEPES Con el respeto que me merecen las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, debo aclarar en este caso mi voto, para expresar que la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 18 de diciembre de 2003 fue declarada por la Corte por haberse incurrido en el vicio de procedimiento a que se refiere la sentencia, durante le sexto debate del proyecto de reforma constitucional, es decir en el segundo debate de la segunda vuelta en la Cmara de Representantes. No obstante lo anterior, ha de precisarse que el tema de la competencia se discuti ampliamente en la Sala Plena durante el debate correspondiente, sin que al respecto se hubiere llegado a una conclusin definitiva, si el Congreso de la Repblica tendra o no competencia para adoptar las modificaciones incluidas a los artculos 15, 25, 28 y 250 de la Constitucin, en cuanto podran afectar principios esenciales de la Constitucin Poltica, emanados directamente de la Asamblea Constituyente de 1991, que actu por expreso mandato del Constituyente primario. Fecha ut supra, CLARA INES VARGAS HERNNDEZ Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS RODRIGO ESCOBAR GIL, MARCO GERARDO MONROY CABRA Y LVARO TAFUR GLVIS A LA SENTENCIA C - 816 /2004 ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Secuencia de los hechos acaecidos en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Clase de vicios que pueden dar lugar a la inexequibilidad por razones del trmite impartido/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR RAZONES DE TRAMITE SOBRE ACTO LEGISLATIVO-Pasos que debe seguir (Salvamento de voto) Al parecer de los suscritos, en virtud de lo dispuesto en el artculo 379 superior, el examen de constitucionalidad de la anterior actuacin congresual, por haberse dado dentro del trmite de aprobacin de un acto legislativo, debi haberse efectuado confrontndola exclusivamente con las previsiones del Ttulo XIII de la Constitucin Poltica, que regula el proceso de reforma de la Constitucin. Ciertamente, de conformidad con lo prescrito por dicha norma superior Los Actos legislativos... slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo. A nuestro juicio, la interpretacin de esta disposicin superior llevaba a concluir que, para el control formal de los actos legislativos, el constituyente quiso determinar una competencia restringida a aquellos vicios que afectan el contenido bsico esencial del proceso institucional diseado para la reforma de la Carta. A ello parece aludir el adverbio solo utilizado para limitar el alcance del control que compete al juez constitucional, y la mencin expresa de la categora de vicios que pueden originar la inexequibilidad formal del acto reformatorio: aquellos que violen los requisitos establecidos, no en todo el texto constitucional, sino exclusivamente en el del Ttulo XIII, relativo a la reforma de la Constitucin. Sin duda, esta redaccin de la norma superior expresamente pretende delimitar la rbita de la accin verificadora de la Corte. Los vicios relevantes que pueden ser tenidos en cuenta para llegar a esa conclusin deben implicar de manera seria la formacin de la voluntad democrtica del constituyente primario, las garantas de expresin de las minoras polticas, los principios y valores fundamentales de la Constitucin, o los trmites ineludibles mencionados de manera expresa en el texto superior. Dentro de la gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitacin de los actos que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente derivado no todos tienen el efecto de originar la inconstitucionalidad de la actuacin, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio democrtico, debe descartar, en su orden: (i) el carcter irrelevante del vicio; (ii) su previa convalidacin por el propio Congreso de la Repblica; (iii) y, por ltimo, si lo anterior no se presenta, el carcter subsanable del vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe seguir el juicio de inconstitucionalidad por razones del trmite, cuando se detecta la presencia de cualquier alteracin.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Inexistencia de irregularidad o vicio constitucionalmente relevante en la reunin plenaria de la Cmara de Representantes/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Subsanacin de irregularidad al da siguiente de haberse presentado (Salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Mayoras exigidas por la Constitucin para la aprobacin (Salvamento de voto) INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Votacin presentada a consideracin de las plenarias durante la segunda vuelta no requiere de mayora absoluta para su aprobacin/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Exigencia de mayora simple para la aprobacin del informe de ponencia (Salvamento de voto) Conforme a las normas constitucionales y orgnicas, la jurisprudencia precedente y la prctica legislativa, la votacin del informe con en el que termina la ponencia de los proyectos de acto legislativo, que se presenta a consideracin de las plenarias de las cmaras congresuales durante la segunda vuelta de su trmite parlamentario, no requiere de mayora absoluta para que dicho informe sea aprobado. Por lo tanto, en el caso que examinaba la Corte en la presente ocasin deba aplicarse la norma general de la mayora simple, la cual como es fcilmente verificable en el Acta correspondiente, se dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el s, que superaban con creces los 65 requeridos para conformar tal mayora simple. ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Supuesta desviacin de poder no se encuentra debidamente probada/ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Acreditacin del desorden reinante que motiv la decisin (Salvamento de voto) Los suscritos no pueden compartir los anteriores razonamientos. Ellos parten, en primer lugar, de la presuncin de un supuesto desvo de poder que afectara la decisin de la mesa directiva de suspender la sesin. Tal desviacin de poder consistira en el nimo torticero de no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de la votacin que se llevaba a cabo. Empero, la referida desviacin de poder no se encuentra debidamente probada,

existiendo en cambio material probatorio suficiente para acreditar que el desorden reinante haba llevado a tal decisin. En efecto, la alteracin de las condiciones de tranquilidad en el recinto no slo es apreciable con la sola exposicin del video casete correspondiente, sino que adems es puesta de manifiesto por varios de los asistentes y no slo en el momento anterior a la apelacin de la decisin, sino tambin posteriormente a dicho momento. De todo lo anterior los suscritos concluimos que: (i) la aprobacin del informe de ponencia sometido a votacin en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes no exiga mayora absoluta; (ii) que el levantamiento de la sesin por orden, a pesar de su posterior reapertura en virtud de la prosperidad de una apelacin, implicaba la interrupcin de la votacin que se llevaba a cabo, sin que el presidente estuviera obligado a cerrarla y llevar a cabo el escrutinio de una accin electoral cumplida en circunstancias de alteracin de tal orden. En nuestro sentir, ni la votacin estaba perfeccionada, ni el no tener en cuenta sus presuntos efectos constitua un vicio inescindiblemente ligado a un requisito inexistente de mayora calificada. ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-De haberse presentado la irregularidad sera subsanable por convalidacin presentada en la sesin plenaria del da siguiente (Salvamento de voto) Los magistrados que firmamos el presente salvamento de voto estimamos que aun si se admitiera, en gracia de discusin, que el presidente de la Cmara de Representantes tena la obligacin de cerrar la votacin que estaba en curso y que se vio interrumpida por el levantamiento de la sesin, el vicio que se hubiera presentado habra sido convalidado en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el da seis de noviembre de 2003, durante la cual el informe con el que conclua la ponencia para segundo debate en la Cmara en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo fue nuevamente sometido a votacin en esa Corporacin legislativa, resultando aprobado por una mayora absoluta de 104 votos afirmativos contra 31 negativos. Esta convalidacin del hipottico vicio se habra producido en virtud de lo dispuesto por el artculo 2 de la Ley 5 de 1992 que, dentro de los principios que orientan la interpretacin del Reglamento, contempla el de correccin formal de los procedimientos. Adems, a nuestro parecer no existan razones para afirmar que el hipottico vicio de falta de cierre de la votacin fuera insubsanable, si se tiene en cuenta que la propia jurisprudencia de la Corporacin haba aceptado que un vicio esencial de la votacin puede quedar convalidado cuando se demuestra que la propuesta normativa contaba con la mayora requerida para su aprobacin. Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 Demanda de inconstitucionalidad contra el

Acto Legislativo Nmero 02 de 2003, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. Actores:: Gustavo Galln Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Daz (Expediente D-5122). Magistrados Ponentes: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIO Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Con el habitual respeto por la decisiones de la Sala, salvamos el voto en el asunto de la referencia, por las razones jurdicas que pasamos a expresar: En la presente oportunidad, la Corte encontr que el Acto Legislativo 02 de 2003 era inconstitucional por razones del trmite impartido, pues en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el da 5 de noviembre de 2003, durante el curso del Sexto debate, se haba producido un vicio insubsanable consistente en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin realizada para aprobar el informe con que terminaba la ponencia para segundo debate en la Cmara, durante la segunda vuelta; aprobacin que, dijo la mayora, era un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado mismo. A juicio de la Corte, tal votacin no alcanz la mayora absoluta de 84 votos requerida por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de los actos legislativos en segunda vuelta. Ese vicio, dijo la Corporacin, implicaba en la prctica el hundimiento del proyecto, por no contar con el apoyo suficiente para entrar a ser aprobado su articulado por el Congreso. A juicio de los suscritos, dicho vicio insubsanable no existi. A esa conclusin llegamos con fundamento en varias consideraciones jurdicas, y despus de haber repasado el trmite aprobatorio de dicho Acto Legislativo, en especial lo acaecido en la sesin plenaria que tuvo lugar el da 5 de noviembre de 2003, segn pasa a explicarse. 1. La sesin plenaria de la Cmara de Representantes surtida el da 5 de noviembre de 2003 durante el curso de la segunda vuelta. Secuencia de los hechos acaecidos en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes del 5 de noviembre de 2003: De conformidad con lo que aparece consignado en el Acta Nmero 077, correspondiente a la sesin ordinaria de la Cmara de Representantes del da

mircoles 5 de noviembre de 2003134, y tambin de lo que se aprecia en la prueba documental incorporada al expediente y consistente en el video casete correspondiente a la grabacin de la sesin, llevada a cabo por el Instituto Nacional de Radio y Televisin INRAVISION, la secuencia de los hechos que se dieron en dicha reunin plenaria fue la siguiente: a. La sesin fue presidida por los honorables representantes Alonso Acosta Osio, Jorge Luis Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Barrera; se inici a la 1.10 P.M y tuvo lugar en el Saln Elptico del Capitolio Nacional. b. Al dar inicio a la sesin el seor Presidente de la Corporacin dispuso la verificacin del qurum y la lectura del orden del da, dentro del cual figuraba el Proyecto de acto legislativo nmero 223 de 2003 Cmara, 015 de 2003 Senado, por medio de la cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. c. Ledo el orden del da, el secretario procedi a leer el informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la Cmara al acto legislativo mencionado, en la segunda vuelta. Al respecto se lee en el acta lo siguiente: El Secretario General procede: Proyecto de Acto Legislativo 223 de 2003 Cmara, 015 de 2003 Senado, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica para enfrentar el terrorismo. El Informe de Ponencia es el siguiente: Con fundamento en lo expuesto anteriormente, presentamos ponencia favorable y solicitamos a los miembros de la Cmara de Representantes: Dar segundo debate en segunda vuelta, al Proyecto de Acto Legislativo 223 de 2003 Cmara, 015 de 2003 Senado, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica para enfrentar el terrorismo. Firman los honorables Representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodrguez, Zamir Silva, Armando Benedetti. Seor Presi dente, est anunciado el proyecto que estaba en discusin, ha sido por Secretara, ledo el informe de ponencia. La Secretara le informa que qued en discusin el informe de ponencia con la intervencin de la seora Ministra en el da de ayer. d. Acto seguido, el presidente concedi el uso de la palabra a varios representantes, quienes se refirieron principalmente a las declaraciones que en la maana de ese da haban sido dadas por el seor Ministro del Interior y de Justicia. Intervinieron ampliamente los representantes Telsforo Pedraza Ortega, Csar Laureano Negret Mosquera, Plinio Olano y Germn Navas. e. En este punto el presidente someti a votacin el orden del da, que result aprobado. Se lee al respecto en el Acta lo siguiente:
134 Publicada en la Gaceta del Congreso Nmero 617 de 2003.

Antes de seguir dando el uso de la palabra que se la voy a dar a todos, les solicito para someter a votacin el Orden del Da. Se abre su discusin, anuncio que va a cerrar, queda cerrado. Lo aprueba la Plenaria de la Cmara? El Secretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. f. Nuevamente el presidente concedi la palabra a los representantes que se lo solicitaron; hablaron entonces Carlos Julio Gonzlez, Carlos Arturo Piedrahta Crdenas, Alexnder Lpez, Juan de Dios Alfonso, Pedro Nelson Pardo Rodrguez y Gustavo Petro Urrego. g. En este punto el presidente hace la siguiente mocin de orden: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Les voy a agradecer a los parlamentarios, y quiero recordarles que si bien hay un hecho poltico hoy, estamos aprobando un Orden del Da que ya fue aprobado, sobre un tema tan importante, les recuerdo que ayer quedamos pendientes de someter a votacin el informe con que termina la ponencia para iniciar la discusin del articulado. Entonces les agradezco, sean cortos en sus intervenciones con el fin de poder iniciar el debate para el cual fuimos citados, que es el Estatuto Antiterrorista a travs del Acto Legislativo. h. Continua la sesin con las intervenciones de los representantes Oscar Leonidas Wilches Carreo, Wilson Alfonso Borja Daz y Alonso Acosta Osio i. En este momento se propone por la Presidencia que se someta a decisin la suficiente ilustracin, pero ante la solicitud de algunos representantes que se haban inscrito para intervenir y aun no lo haban hecho, se les concede la palabra. Interviene entonces los representantes Luis Enrique Salas Moiss, Arcngel Clavijo Valencia, Venus Albeiro Silva, Jess Ignacio Garca Valencia, Henry Quiroga, Alfonso Campo Escobar y Omar Flrez Vlez. j. Verificadas las anteriores intervenciones, la presidencia propone la suficiente ilustracin y dar lectura al informe con el que termina la ponencia para proceder a someterlo a votacin. Se lee en el acta al respecto lo siguiente: Entiendo que lo ha propuesto el Representante es la suficiente ilustracin? Responde el honorable Representante Omar Flrez Vlez: Correcto, seor Presidente. Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero: Quiere la Cmara que continuemos abocando el estudio del Acto Legislativo? El Secretario General Responde: doctor Jess A. Rodrguez:

As lo quieren, seor Presidente. Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero: Srvase continuar, seor Secretario. El Secretario General procede: doctor Jess A. Rodrguez: Informe con que termina la Ponencia: Proposicin con fundamento en lo expuesto anteriormente presentamos ponencia favorable y solicitamos a los miembros de la honorable Cmara de Representantes dar segundo debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo nmero 223 de 2003 Cmara, 015 de 2003 Senado, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia, para enfrentar el terrorismo. Firman los honorables Representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodrguez Gngora, Zamir Silva, Armando Benedetti. Ha sido ledo el informe con que termina la ponencia. Somtalo a consideracin de la Plenaria, seor Presidente. (Negrillas fuera del original) k. A continuacin la Presidencia aclara nuevamente que se va a votar el informe de ponencia para posteriormente entrar a debatir el articulado. Al respecto se lee en el Acta: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Quiero recordar a los honorables colegas que ayer qued cerrado el debate del informe con que termina la ponencia, y acordamos que hoy inicibamos la sesin votando el informe y despus empezbamos a discutir artculo por artculo y ayer se registraron todas las personas que iban a intervenir en cada artculo. Entonces quiero seor Secretario, para claridad de la Cmara srvase informar cul es la votacin que se requiere para este tipo de Acto Legislativo con el fin de que haya claridad. El Secretario General informa: doctor Jess A. Rodrguez: Segn el reglamento seor Presidente, este proyecto requiere mayora absoluta; por lo tanto, deben positivamente 84 Honorables Representantes. l. Aclarado lo anterior, se abri la votacin sobre el informe con el que termina la ponencia para segundo debate en la Cmara al proyecto de acto legislativo, en la segunda vuelta: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero: Nosotros dijimos que se iba a hacer votacin nominal para este caso, entonces como se pidi la votacin nominal, se abre el registro electrnico y despus se van a leer las personas que van a votar manual, se van a leer como votaron, con el fin de que haya transparencia en la votacin. Srvase seor Secretario abrir el registro electrnico. Si se vota SI, se aprueba el informe de ponencia.

Si se vota NO se est negando el informe de ponencia. m. Se dio inicio a la votacin. Algunos representantes empezaron a votar, unos en forma manual y otros en forma electrnica. En curso la votacin se produjo la siguiente conduccin de la Sesin por parte del presidente, doctor Alonso Acosta Osio: Aqu hay parlamentarios presentes que no han votado y se les recuerde a todos que tienen que votar. n. En ese momento se produce una situacin de desorden que, aunque no es registrada en el texto del Acta 077, s es visible en el video casete que obra en el expediente, correspondiente a la grabacin de la sesin por el personal de INRAVISIN que la estaba transmitiendo a travs de Seal Colombia. Dicha situacin de desorden motiv que el presidente hiciera un llamado de atencin, exhortando al orden, so pena de levantamiento de la sesin. Al respecto en el Acta qued consignado sto: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria. Por favor orden en la Plenaria o levanto la Plenaria, yo he dicho que es con orden, estamos en votacin. Tambin en ese momento ingresan al Saln algunos representantes que se haban alejado momentneamente, respondiendo a la exhortacin para acercarse a votar llevada a cabo anteriormente por el presidente: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Con calma ah acaban de llegar los Parlamentarios que estaban aqu afuera en el recinto a votar. Pido un poquito de calma por favor ocupen las curules, honorables Representantes ocupen las curules que estamos en votacin. Inmediatamente se procede a la anulacin del voto del representante Cuello, tras haber sido verificado que haba votado tato manual como electrnicamente: El Secretario General: doctor Jess A. Rodrguez: Doctor Alfredo Cuello vot electrnicamente o manualmente? Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Honorables Representantes, por favor ocupen las curules. El Secretario General: doctor Jess A. Rodrguez:

Se anula el voto del doctor Alfredo Cuello. . Aunque no aparece registrado en el Acta 077, en el video se aprecia que en este momento hubo un cruce de palabras entre el segundo vicepresidente de la Cmara, quien aconseja al presidente no cerrar todava la votacin, y la manifestacin de otro representante, quien contrarresta esta expresin del vicepresidente, al pedir el levantamiento de la sesin por falta de orden. Interviene luego el representante Venus Albeiro Silva, quien, en cambio, solicita cerrar la votacin. Ante el desorden reinante, que es claramente apreciable en el video casete, el presidente opt entonces por levantar la sesin. Esta actuacin qued registrada de la siguiente manera en el Acta 077: Intervencin del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gmez: Seor Presidente cirrela. Intervencin del honorable Representante Alexnder Lpez Maya: Seor Presidente no hay garantas, no hay garantas de esa... Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Por favor se sientan los honorables Representantes, sintese, me hacen el favor y se sientan los honorables Representantes. Usted puede quedarse ah pero orden en el recinto, honorables Parlamentarios. Si se sientan los Parlamentarios cierro la votacin. Se me sientan para cerrar la votacin, les pido por favor, por favor se sientan los honorables Representantes, se sientan los honorables Representantes. Se levanta la sesin y se cita para maana a las 9:00 de la maana, para el mismo, para la discusin, no hay orden y se levanta la sesin. Se sientan, se sientan y se hace orden, se sientan y hay orden, si no hay orden yo he dicho que si no hay orden se levanta la sesin y se ha levantado la sesin. o. Interviene en ese momento la representante Maria Isabel Urrutia, quien apela formalmente la decisin de levantar la sesin, arguyendo que no se haba producido el conteo de los votos. El presidente somete entonces a decisin de la Plenaria el levantamiento de la sesin, resultado negada tal proposicin, por lo cual se reabre. Se lee al respecto en el Acta 077 lo siguiente: Intervencin de la honorable Representante Mara Isabel Urrutia Ocor: Seor Presidente, apelo la decisin de levantar la sesin, porque no se contaron los votos Presidente. Apelo la decisin, Presidente. Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Se sientan los Parlamentarios para ponerle orden al Debate, acaban de apelar la decisin de levantar la Sesin. He dicho muy claro que cada vez que no haya orden en el Recinto, se levanta la Sesin, si no hay orden en el recinto se levanta la Sesin, acaban de apelar la decisin de levantar la sesin. Aprueba la Plenaria la decisin de levantar la sesin? El Secretario General doctor Jess A. Rodrguez Responde:

Ha sido negada seor Presidente. Por lo tanto la Sesin contina. p. Se produce entonces la intervencin del representante Vives, quien manifiesta que la sesin ya fue levantada, no obstante lo cual solicita que se convalide la votacin: Intervencin del honorable Representante Joaqun Jos Vives Prez: Seor Presidente, es claro que su conduccin no brinda garantas a esta Corporacin, usted abre la votacin deliberadamente y podemos estar dos o tres das a ver si logran los votos suficientes para aprobar este proyecto. Es difcil, aceptar algunos resultados seor Presidente. Por dems usted ya levant esta Sesin, no hay nada diferente que convalidar el resultado que est, que segn el Registro tiene qurum pero no tiene los votos suficientes, este proyecto ha sido archivado porque Colombia entiende que no es conveniente, quiero pedirles, a la Bancada del Partido Liberal, al Polo Democrtico y a todos aquellos que sienten que aqu no hay garantas, que nos retiremos de este recinto, que esta Sesin ya fue levantada y que este proyecto ya fue archivado. q. Posteriormente el Acta 077 trascribe el registro de la votacin del informe con el que terminaba la ponencia. Dicho registro, que expresamente indica que la mayora requerida es la simple ( al respecto literalmente se lee: Tipo de mayora: Simple (68)), da cuenta de los votos electrnicos y manuales depositados, y arroja como conclusin que se depositaron electrnicamente 50 votos negativos y 71 positivos; y 13 votos manuales positivos frente a 7 manuales negativos, para un total de 83 votos a favor del informe con el que terminaba la ponencia. r. Reabierta la sesin el Acta da fe de la intervencin del representante Gustavo Petro Urrego, quien estimul a sus compaeros de bancada a retirarse del recinto en seal de protesta, cosa que efectivamente ocurri, como se aprecia en el referido video. Posteriormente intervino la representante Nancy Patricia Gutirrez Castaeda, quien se refiri al hecho del retiro del recinto de varios representantes y solicit al presidente reabrir la votacin. En este momento, subsista un ambiente de gran alteracin del orden en el recinto, que llev a la representante a decir: perdn, Presidente, es que con esta cantidad de bulla no puede uno ni ... La misma parlamentaria solicit entonces la verificacin del qurum, lo cual fue ordenado por el Presidente, constatndose por el Secretario que s haba qurum decisorio. Hasta ese momento, se continuaba exhortando a votar a quienes no lo haban hecho. En efecto, durante el transcurso de la verificacin del qurum, se produjo la siguiente intervencin de la Presidencia: El Secretario General, doctor Jess A. Rodrguez: procede: Honorables Representantes, estamos verificando qurum. Jorge Luis Caballero.

Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Se les avisa a todos los Parlamentarios presentes en el recinto, que tienen que votar. No obstante lo anterior, inmediatamente despus la Presidencia consider que al haberse levantado la sesin no era posible convalidar la votacin: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Entonces aclaro para que no haya ningn inconveniente y para que la opinin pblica lo tenga claro seguimos en la Sesin, se ha respetado todo el procedimiento legal que seala la Ley 5, lgicamente al estar en votacin y levantarse la Plenaria, la votacin no se convalid, porque no se cerr el Registro Electrnico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesin porque hay qurum. s. Intervinieron despus los representantes Muriel Benito-Revollo, Juan Hurtado Cano, Mara Teresa Uribe Bent, William Ortega Rojas, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Omar Flrez Vlez, despus de lo cual se propuso y aprob la declaracin de sesin permanente, sobre lo cual el Acta registra lo siguiente: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Doctor Omar Flrez. Quiere la Plenaria declararse en Sesin permanente? El Secretario General responde: As lo quieren, seor Presidente. t. Continuaron las intervenciones de los representantes Omar Flrez Vlez, Alfonso Campo Escobar, Ivn Daz Mateus, Zamir Eduardo Silva Amn, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Reginaldo Enrique Montes Alvarez y Manuel Mesas Enrquez Rosero. Tras estas intervenciones se produjo la siguiente direccin de la reunin por parte de la Presidencia: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Quiero informarles tambin, porque es importante, el Articulo 77 del Reglamento, dice lo siguiente: Cuando por haberse turbado el Orden en las Cmaras, o en sus Comisiones, durante la consideracin de cualquier asunto, convenga diferirla a juicio del Presidente, esta lo dispondr hasta la sesin siguiente y adoptado que sea por l tal determinacin, se pasar a considerar los dems asuntos del Orden del Da. Es claro el artculo 77 sobre la suspensin de un Asunto y adems sigue diciendo: esta determinacin es revocable por el mismo Presidente, como por la Corporacin o Comisin, ante la cual puede apelar cualquier

congresista. Esto quiere decir, que en las dos ocasiones, que la Presidencia ha levantado la Sesin, lo ha hecho de acuerdo con el Reglamento, a la Ley 5 con todas las formalidades legales que seala la Norma, tambin quiero aclarar que la determinacin fue apelada, pero como el orden segua turbado en el interior del Recinto, pues, mientras se calmaban los nimos y se retomaba, por eso, se demor en aceptar la apelacin, ms que todo, por el desorden que haba al interior del recinto. Sin embargo, la Presidencia va a dejar que intervengan los Parlamentarios que faltan y va a citar para maana, a las diez de la maana para debatir el Proyecto de Acto Legislativo, con el fin de estar tranquilos y adelantar el debate como se quiere. u. Finalmente se produjeron las intervenciones de los representantes Luis Fernando Velasco Chaves y Javier Ramiro Devia Arias. Este ltimo solicit a la Presidencia que se le informara si se haba certificado la votacin. El Acta 077 al respecto registra lo siguiente: Por favor quiero seor Presidente, que por Secretara se me informe, porque yo pienso que no hubo votacin de conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la Repblica. Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Srvase aclarar, seor Secretario. El Secretario General procede: Con mucho gusto seor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una funcin legal y acta como Notario. La Secretara no ha certificado dicha votacin, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del seor Presidente cuando, levant la Sesin. v. Por ltimo el Presidente levant la sesin y convoc para el da siguiente as: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Creo que qued aclarado, pienso que indiscu-tiblemente hoy hay muchas inquietudes, vale la pena que miremos el proceso como fue sealado y maana vamos a tener la oportunidad de debatir. Se levanta la sesin y se cita para maana a las 9:00 de la maana. 2. Anlisis jurdico de la anterior actuacin de la Plenaria de la Cmara de Representantes. 2.1 La clase de vicios que pueden dar lugar a la declaracin de inexequibilidad de los Actos Legislativos por razones del trmite impartido.

2.1.1. Al parecer de los suscritos, en virtud de lo dispuesto en el artculo 379 superior, el examen de constitucionalidad de la anterior actuacin congresual, por haberse dado dentro del trmite de aprobacin de un acto legislativo, debi haberse efectuado confrontndola exclusivamente con las previsiones del Ttulo XIII de la Constitucin Poltica, que regula el proceso de reforma de la Constitucin. Ciertamente, de conformidad con lo prescrito por dicha norma superior Los Actos legislativos... slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo. A nuestro juicio, la interpretacin de esta disposicin superior llevaba a concluir que, para el control formal de los actos legislativos, el constituyente quiso determinar una competencia restringida a aquellos vicios que afectan el contenido bsico esencial del proceso institucional diseado para la reforma de la Carta. A ello parece aludir el adverbio solo utilizado para limitar el alcance del control que compete al juez constitucional, y la mencin expresa de la categora de vicios que pueden originar la inexequibilidad formal del acto reformatorio: aquellos que violen los requisitos establecidos, no en todo el texto constitucional, sino exclusivamente en el del Ttulo XIII, relativo a la reforma de la Constitucin. Sin duda, esta redaccin de la norma superior expresamente pretende delimitar la rbita de la accin verificadora de la Corte. Por eso, aunque conforme haba sido explicado por la Corte, y segn lo dispuesto por el artculo 227 de la Ley Orgnica del Reglamento del Congreso, las disposiciones referentes al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales tienen aplicacin y vigencia en el trmite legislativo constituyente, lo que implica que el examen de la Corte no tenga que limitarse a verificar el acatamiento de los siete artculos que conforma el Ttulo XIII de la Carta, ello no quiere decir que cualquier irregularidad en el procedimiento pueda ser sobreestimada para deducir la inexequibilidad del mismo. Los vicios relevantes que pueden ser tenidos en cuenta para llegar a esa conclusin deben implicar de manera seria la formacin de la voluntad democrtica del constituyente primario, las garantas de expresin de las minoras polticas, los principios y valores fundamentales de la Constitucin, o los trmites ineludibles mencionados de manera expresa en el texto superior. Ciertamente, en la Sentencia C-551 de 2003135, al interpretar el alcance del artculo 379 de la Constitucin cuando indica que los actos legislativos slo pueden ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Carta, la Corte haba dejado sentado que la exgesis de esta norma no poda conducir a sostener que el control de constitucionalidad formal slo pudiera tomar en consideracin las disposiciones de dicho Ttulo XIII, por la sencilla razn de que el trmite de reforma de la Carta no se encuentra regulado exclusivamente en ese acpite de la Constitucin. Para arribar a esa conclusin, la Corporacin tuvo en cuenta que las disposiciones de este Ttulo remiten explcita o implcitamente a otras normas de la misma Constitucin o del Reglamento del Congreso, por lo cual
135 M.P. Eduardo Montealegre Lynett

desech la tesis segn la cual estas ltimas reglas no tenan ninguna relevancia a la hora de verificar la constitucionalidad formal de los actos legislativos. Empero, dado que el tenor literal del artculo 379 parece ser categrico al afirmar que (l)os Actos legislativos... slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo, y apreciando que esta expresin deba tener algn efecto til, la Corte en la aludida Sentencia considero que, si bien las disposiciones constitucionales u orgnicas referentes al proceso legislativo ordinario que no fueran incompatibles con las regulaciones constitucionales contenidas en el Ttulo XIII tenan aplicacin y vigencia en el trmite legislativo constituyente, tambin era razonable concluir que el mandato del artculo 379 pretenda restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitucin, nicamente a aquellas irregularidades suficientemente relevantes como para poner en entredicho la aplicacin del procedimiento previsto en ese Ttulo de la Carta. En ese sentido dijo la Corte en aquella ocasin: Con base en esa distincin, es razonable concluir que el mandato del artculo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitucin, nicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formacin, entendiendo por ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. (Negrillas fuera del original) Adems, para llegar a esta conclusin, la Corte en esa oportunidad hizo nfasis en la importancia del principio de instrumentalidad de la formas, conforme al cual los procedimientos no tienen un valor en s mismos y deben interpretarse teleolgicamente al servicio de un fin sustantivo.136 En virtud de este principio, a la hora de llevar a cabo el control de constitucionalidad formal de cualquier procedimiento legislativo, el juez debe tener en cuenta que no todo desconocimiento de una regla de trmite trae como consecuencia la inexequibilidad del acto, pues evidentemente con frecuencia se presentan irregularidades irrelevantes, que no vulneran ningn principio ni valor fundamental, no afectan el proceso de formacin de la voluntad democrtica en las cmaras, ni desconocen el contenido bsico institucional del procedimiento constitucional. 2.1.2. De otro lado, ya en otras ocasiones anteriores la jurisprudencia, refirindose al tramite de la leyes, haba explicado cmo algunas irregularidades en el procedimiento no son de tanta envergadura como para llegar a afectar la validez del acto, al punto de originar su inconstitucionalidad. A esta clase de irregularidades la Corte les haba reconocido un carcter irrelevante. Para reconocer cundo se est en presencia de esta clase de
136 Cf. Sentencia C-872 de 2002

vicios intrascendentes, la jurisprudencia haba sealado que si la actuacin no vulnera ningn principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formacin de la voluntad democrtica en las cmaras, ni desconoce el contenido bsico institucional diseado por la Constitucin, el defecto del trmite poda estimarse irrelevante.137 Tambin haba sido explicado por la Corte que en ciertas ocasiones se presenta otra categora de vicios que si bien son relevantes, es decir susceptibles de afectar la validez del acto producido por el legislador, han sido subsanados durante el mismo trmite legislativo surtido en el Congreso, por lo cual, en estos casos no procede la declaracin de inexequibilidad. Se trata entonces de vicios relevantes pero convalidados, que en aplicacin del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal no deben dar lugar al pronunciamiento de inexequibilidad de la Corte.138 Adems, a esta posibilidad que tienen el mismo Congreso de subsanar el trmite se refiere expresamente la Ley Orgnica del Reglamento del Congreso, que en su artculo 2 consagra el principio de correccin formal de los procedimientos, segn el cual en la interpretacin de tal Reglamento debe tenerse en cuenta que es posible subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que as se garantiza no slo la constitucionalidad del proceso de formacin de las leyes, sino tambin los derechos de las mayoras y las minoras y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. Tambin el artculo 5 ibidem alude a esta posibilidad de convalidar lo actuado, cuando al sealar qu clase de vicios son insubsanables prescribe: ARTICULO 5o. Jerarqua del Reglamento. En desarrollo y aplicacin de este Reglamento se entendern como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitucin Poltica: 1. Toda reunin de Congresistas que, con el propsito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Pblico, se efecte fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecern de validez, y a los actos que realice no podr drseles efecto alguno. 2. El vulnerarse las garantas constitucionales fundamentales. PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecer lo dispuesto en el artculo 379 constitucional. (Negrillas fuera del original) 137
Cf. Sentencia C-872 de 2002. En varias oportunidades la corte detect la presencia de esta clase de irregularidades en la tramitacin de las leyes. As por ejemplo, en la Sentencia C-055 de 1995, (M.P. MP Alejandro Martnez Caballero) se sostuvo que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posicin mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento. En otra ocasin, la Corte entendi que los simples errores de trascripcin no lo vicios relevantes; (Sentencia C-872 de 2002); 138 Cf. Sentencia C-872 de 2002

A este catlogo de irregularidades hay que agregar una tercera clase de vicios, que es la de aquellos que, si bien son relevantes y no han sido convalidados por el mismo Congreso, son susceptibles de ser corregidos posteriormente, para lo cual la misma Constitucin y la Ley 5 de 1992 139 confieren a la Corte la competencia para ordenar la subsanacin correspondiente. En este sentido, el pargrafo del artculo 241 indica que cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar devolverlo a la autoridad que lo profiri para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, proceder a decidir sobre la exequibilidad del acto.140 Finalmente, aparecen aquellos vicios insubsanables que originan la inexequibilidad formal del acto sujeto a control de la Corte. As pues, dentro de la gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitacin de los actos que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente derivado no todos tienen el efecto de originar la inconstitucionalidad de la actuacin, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio democrtico, debe descartar, en su orden: (i) el carcter irrelevante del vicio; (ii) su previa convalidacin por el propio Congreso de la Repblica; (iii) y, por ltimo, si lo anterior no se presenta, el carcter subsanable del vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe seguir el juicio de inconstitucionalidad por razones del trmite, cuando se detecta la presencia de cualquier alteracin. Tales pasos haban sido descritos con precisin por la Corte as: As, para que el juez constitucional constate que ocurri una irregularidad en el trmite de una ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existi o no una convalidacin del mencionado durante el trmite de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hiptesis, la Corte debe 139
Ley 5 de 1992. Art. 202 Vicios Subsanables: Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formacin de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenar devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cmaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dar prioridad en el Orden del Da. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) das siguientes a su devolucin, se remitir a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad. Las Cmaras podrn subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisin Accidental de mediacin presentar una propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobacin o rechazo.

140 Armnicamente el artculo 45 del Decreto 2067 de 1991 dice lo siguiente: Artculo 45. Cuando la
Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar devolverlo a la autoridad que lo profiri para que dentro del trmino que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el trmino, la Corte proceder a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho trmino no podr ser superior a treinta das contados a partir del momento en que la autoridad est en capacidad de subsanarlo.

determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad. 141 2.1.3. En la presente oportunidad los suscritos no encontramos la existencia de ninguna irregularidad ni vicio constitucionalmente relevante en la actuacin surtida en la reunin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el da 5 de noviembre de 2003, durante el trmite del sexto debate dado al proyecto que devino en Acto Legislativo N 02 de 2003. Y de haberse presentado alguna irregularidad, ella fue subsanada dentro del mismo proceso constituyente, en la reunin plenaria de la misma Cmara que tuvo lugar al da siguiente. En efecto, la razn fundamental por la cual la mayora consider que se presentaba un vicio insubsanable tuvo que ver con la presunta falta de la mayora requerida para aprobar el informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la Cmara en la segunda vuelta. El vicio consisti, dice la Sentencia, en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin del informe de ponencia, realizada el da 5 de noviembre de 2003 durante el sexto debate en la segunda vuelta en la Cmara de Representantes. Dicha votacin, sostuvo la posicin mayoritaria, en virtud de lo dispuesto por el artculo 375 superior en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, requera de mayora absoluta. Empero, ese da la votacin del informe de ponencia no alanz los 84 votos constitutivos de tal mayora absoluta. Adems, esta aprobacin mayoritaria era un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado mismo. No obstante, como pasa a demostrarse, no era cierto que la Constitucin o el Reglamento del Congreso exigieran tal mayora calificada, ni que sin esta aprobacin as surtida fuera imposible entrar a debatir y aprobar el articulado del Acto Legislativo. 2.2. Las mayoras exigidas por el artculo 375 de la Constitucin Poltica para Aprobar un Acto Legislativo. 2.2.1. Conforme a lo reglado por el artculo 375 de la Constitucin Poltica: Podrn presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un nmero equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. El trmite del proyecto tendr lugar en dos perodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayora de los asistentes, el proyecto ser publicado por el Gobierno. En el segundo perodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de
141 Sentencia C-872 de 2002

los miembros de cada Cmara. (Negrillas fuera el original)

Desarrollando esta disposicin constitucional, el artculo 119 del la Ley 5 de 1992, Orgnica el Reglamento del Congreso, reitera:

ARTICULO 119. Mayora absoluta. Se requiere para la aprobacin de: 1. Reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo perodo ordinario y consecutivo de su trmite en el Congreso (artculo 375, inciso 2 constitucional). ... (Negrillas fuera el original) Y en el mismo sentido el artculo 225 ibidem reza: ARTICULO 225. Trmite de aprobacin. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las Cmaras por la mayora simple, en la primera "vuelta" o primer perodo ordinario de sesiones; publicado por el Gobierno, requerir de la mayora absoluta en la segunda "vuelta" o perodo ordinario. Ambos perodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura. (Negrillas fuera el original) De la lectura de las anteriores disposiciones es fcil concluir que lo que requiere ser aprobado por mayora absoluta en la segunda vuelta es el proyecto, el proyecto de acto legislativo o las reformas constitucionales. Sin duda, este es el sentido gramatical de los artculos que exigen esa mayora calificada. Sin embargo, la Sentencia de la que nos apartamos estima que, con base en lo prescrito por las normas que se acaban de transcribir, en el caso de los proyectos de acto legislativo la votacin del informe con que termina la ponencia presentada para dar el segundo debate en la plenaria de cada Cmara durante la segunda vuelta requiere, igualmente, ser aprobada por mayora absoluta de votos.142 Esta aprobacin del informe de ponencia, en realidad no sera tal, sino una aprobacin prima facie del proyecto como un todo. Al parecer de los suscritos esta conclusin no es de recibo, y se trata ms bien de una regla que fue deducida por la mayora a partir de una interpretacin extensiva que no era posible llevar a cabo en la presente ocasin. 2.2.2. Ciertamente, la regla general en materia de mayoras legislativas
142 Este informe debe contener la propuesta de debatir o de archivar el proyecto y deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisin y las razones que determinaron su rechazo. Ley 5 de 1992, artculos 157 y 175.

decisorias es la de mayora simple. As lo indica claramente el artculo 146 superior, conforme al cual (e)n el Congreso pleno, en las Cmaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial. Ntese como para el constituyente la exigencia de mayoras especiales debe ser expresamente formulada por la Carta. Armnicamente, el artculo 118 de la Ley 5 de 1992, Orgnica del Reglamento del Congreso, prescribe: ARTICULO 118. Mayora simple. Tiene aplicacin en todas la decisiones que adopten las Cmaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayora. Vase como nuevamente se indica que las mayoras especiales, como la absoluta, slo proceden cuando las disposiciones constitucionales as lo disponen. Por ello, examinando las anteriores disposiciones constitucionales y orgnicas, la Corte haba mostrado el carcter absolutamente excepcional de las normas que exigen determinadas mayoras absolutas. En este sentido, en la Sentencia C-011 de 1997143 se vertieron los siguientes conceptos: Las normas sobre qurum y mayoras decisorias en todas las corporaciones pblicas de eleccin popular estn consignadas en los artculos 145 y siguientes. As, en el artculo 145 se dispone que no se podr deliberar sin contar con menos de una cuarta parte de los integrantes de esas corporaciones - dentro de las cuales se incluye expresamente a las comisiones que creen esos cuerpos - y que "las decisiones slo podrn tomarse con la asistencia de la mayora de los integrantes de la respectiva corporacin, salvo que la Constitucin determine un qurum diferente". Y ya con respecto al acto mismo de decidir dispone el artculo 146 que "En el Congreso pleno, en las Cmaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial". De acuerdo con la Constitucin, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se rene ms de la mitad de los integrantes de la corporacin y que las resoluciones se adoptan por la mayora de votos de los miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los trminos de los artculos 82 y 83 de la Constitucin de 1886, en relacin con las mayoras exigidas para decidir.
143 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

Ahora bien, como se precisa en los artculos 145 y 146 de la Carta, existen temas, regulados especficamente por la Constitucin, para los cuales se exige la obtencin de una mayora especial para los acuerdos del Congreso de la Repblica. As, se requiere del voto favorable de la mayora de los miembros de las dos Cmaras Legislativas para revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica (C.P. art. 150.10), para la expedicin de las leyes orgnicas y de las leyes estatutarias (C.P. arts. 151 y 153), para la aprobacin de una reforma constitucional en el segundo perodo de su discusin (C.P. art. 375); etc. Igualmente, la Constitucin exige el voto conforme de los dos tercios de los miembros de ambas Cmaras para la reforma o derogacin de los decretos legislativos dictados por el gobierno en pocas de estado de guerra exterior (C.P. art. 212), para la concesin de amnistas o indultos generales por motivos polticos (C.P. art. 150.17), para la autorizacin de los viajes de los congresistas al exterior con dineros del erario pblico (C.P. art. 136.6), etc. (Negrillas fuera del original) A su vez, la jurisprudencia de la Corte ha acogido el principio general de hermenutica jurdica conforme al cual no es procedente la aplicacin analgica ni la interpretacin extensiva de las normas exceptivas: ... tratndose de una excepcin al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurdicas, la misma debe ser de interpretacin restringida. En efecto, la aplicacin analgica debe desecharse cuando la disposicin que se pretende extender contiene una excepcin a la norma general, pues en este caso es la norma general y no la excepcin lo que debe ser aplicado. En el caso presente, la norma general de rango constitucional- es el principio de obligatoriedad del ordenamiento jurdico, el cual es consubstancial a la nocin misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que distingue las normas jurdicas de los dems sistemas normativos, es esta caracterstica de ser de imperativa observacin por parte de sus destinatarios.144 Y sobre el mismo tema: As, siendo que el alcance del referido numeral 4 es el de erigir una excepcin al fuero penal militar, dicha excepcin no puede extenderse por el legislador a otros militares de distinto rango de los mencionados por la Constitucin. En efecto, las excepciones
144 Sentencia C-037 de 2002. M.P Vladimiro Naranjo Mesa.

constitucionales, como la del fuero integral, deben interpretarse en forma restringida, es decir, respecto de ellas debe entenderse que no pueden ser extendidas por el legislador, porque la regla general, tambin de rango constitucional, es la que resulta aplicable a los casos no sealados expresamente en la norma exceptiva. De esta manera, al extender la excepcin, el legislador acabara contradiciendo la norma general constitucional. 145 Siendo entonces que las normas que exigen mayoras absolutas son de carcter excepcional y por lo tanto de interpretacin restringida, no era posible considerar que tambin la aprobacin de los informes de ponencia en la segunda vuelta del trmite de los actos legislativos requera de esa mayora calificada. 2.2.3. Finalmente, examinando de manera concreta el problema jurdico relativo a si es o no necesaria la aprobacin por mayora absoluta de las decisiones de dar o no dar debate, o de proseguir o reabrir el debate de los proyectos de ley que requieren tal clase de mayora para que su articulado sea aprobado, la Corte haba concluido que tales decisiones sobre la continuidad o no continuidad del debate no requieren mayora calificada. En efecto, en el pronunciamiento recogido en la Sentencia C-140 de 1998146, la Corte distingui claramente entre las decisiones que tienen que ver con entrar a debatir una propuesta normativa y aprobar tal propuesta, manifestando que la mayora absoluta que menciona el artculo 146 de la Carta solo es exigida para la aprobacin de las normas: ... conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artculo no requiere de su aprobacin por mayora absoluta, pues se trata de una determinacin distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposicin que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesin de facultades extraordinarias, en nada afecta la votacin requerida, pues la Constitucin lo que exige es que la aprobacin de la concesin de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayora absoluta. (Negrillas del original) 2.2.4. Esta distincin entre la decisin de aprobar o improbar el informe de ponencia (informe que concluye con la proposicin de dar debate o de archivar el proyecto) y la decisin de aprobar o improbar el texto normativo llamado a trasformarse en ley de la Repblica o en Acto Legislativo proviene de la diferencia sustancial que existe entre debatir un proyecto y votar el mismo. Diferencia esta que haba sido subrayada por la corporacin as:

145 Sentencia C-361 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 146 M.P. Carlos Gaviria Daz.

La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votacin, bien que sta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrnico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cul es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votacin no es cosa distinta de la conclusin del debate, sobre la base de la discusin -esencial a l- y sobre el supuesto de la suficiente ilustracin en el seno de la respectiva comisin o cmara. "Debate", segn el Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua, significa "controversia sobre una cosa entre dos o ms personas". En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisin o cmara estn de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situacin bastante difcil y de remota ocurrencia tratndose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogneos, como lo es el Congreso de la Repblica-, es inherente al debate la exposicin de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontacin seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideracin colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr de tener la decisin puesta en tela de juicio. Tratndose de la adopcin de decisiones que habrn de afectar a toda la poblacin, en el caso de las leyes y con mayor razn en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura bsica del orden jurdico en su integridad, el debate exige deliberacin, previa a la votacin e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implcito en la distincin entre los qurum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artculo 145 de la Carta.147 2.2.5. Por ltimo, no existe prueba relativa a una prctica parlamentaria consistente segn la cual, durante la segunda vuelta de los actos legislativos, la decisin de aprobar o improbar el informe con el que termina la ponencia deba ser adoptada por mayora absoluta de votos. Contrariamente, existen pruebas relativas a la prctica contraria. As por ejemplo, en la aprobacin del Acto Legislativo N 01 de 2001 la Plenaria de la Cmara de Representantes expresamente consider que, para tomar esa decisin, la mayora requerida era la simple. As lo pone de presente el Acta correspondiente a la reunin plenaria de esa Corporacin legislativa que tuvo lugar el da 19 de junio de 2001, Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N 373 de 2001, en donde se lee: Direccin de la sesin por la Presidencia:
147 Sentencia C- 229 de 1997, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

Como ha sido ledo el artculo, la Presidencia decreta suficiente ilustracin, entonces en consideracin el informe con que termina la ponencia, era lo que se estaba debatiendo, entonces aprueba la plenaria la proposicin con que termina el informe? ... Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario srvase abrir el registro por favor. La Secretara General manifiesta: La Secretara ordena abrir el registro electrnico. Direccin de la sesin por la Presidencia: Les informo que estamos votando el informe con que termina la ponencia, est abierto el registro por favor srvanse votar, una vez termine la votacin con mucho gusto doctor de la Espriella le damos la mocin de orden. ... Tiene la palabra el Representante Miguel de la Espriella. Intervencin del honorable Representante Miguel Alfonso de la Espriella Burgos: Las proposiciones con que termina el debate, ni siquiera son obligatorias de votar, por eso la votacin nominal en este caso es absolutamente inocua, le pedira como ponente que ni siquiera se votara esa proposicin y pasramos inmediatamente al articulado tal y como lo dispone el Reglamento. Por favor seor Secretario lea el artculo correspondiente sobre la votacin a las proposiciones con que termina el debate. ... Direccin de la sesin por la Presidencia: Se solicita y se les recuerda a los Parlamentarios que estamos en votacin del informe como termina la ponencia, una vez se termine la votacin con mucho gusto le damos el uso de la palabra doctor Mesa. La Secretara General manifiesta: Los Parlamentarios que votan manualmente favor acercarse a la Secretara. Los Congresistas que no hayan votado en el tablero electrnico, por alguna falla mecnica, por favor hacerlo en la Secretara de manera manual. Direccin de la sesin por la Presidencia: Vamos a cerrar la votacin, tranquilos honorables Representantes, les recuerdo que para aprobar el informe de

Comisin es por mayora simple, les pido a los honorables Representantes tener paciencia y tranquilidad. Seor Secretario cierre e l registro, cierre la votacin, seor Secretario anuncio que se cierra la votacin, comunique a la Presidencia el resultado de la votacin. La Secretara General manifiesta: Seor Presidente por el SI 84, por el NO 54. Seor Presidente por el SI aprobando el informe de ponencia 84, por el NO 54. VOTACION DEL INFORME COMO TERMINA LA PONENCIA DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 120 DE 2000 CAMARA, 012 DE 2000 SENADO por medio del cual se modifican algunos artculos de la Constitucin Poltica, (Transferencias). Cmara de Representantes Repblica de Colombia RCS nmero 1285 19-06-01 Asistentes: 129 8:12:13 p.m. PAL. 120 de 2000 Junio 19 de 2001 Proposicin con la que termina el informe por medio de la cual se modifican algunos artculos de la Constitucin Poltica. Tipo de mayora: Simple (65) No votan: 43 S: 70 No: 48 Abstiene: 0 Excusados: 0 (Negrillas fuera del original) 2.2.6. De todo lo anterior los magistrados aqu disidentes encontramos que, conforme a las normas constitucionales y orgnicas, la jurisprudencia precedente y la prctica legislativa, la votacin del informe con en el que termina la ponencia de los proyectos de acto legislativo, que se presenta a consideracin de las plenarias de las cmaras congresuales durante la segunda vuelta de su trmite parlamentario, no requiere de mayora absoluta para que dicho informe sea aprobado. Por lo tanto, en el caso que examinaba la Corte en la presente ocasin deba aplicarse la norma general de la mayora simple, la cual como es fcilmente verificable en el Acta correspondiente, se dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el s, que superaban con creces los 65 requeridos para conformar tal mayora simple. No obstante, la Sentencia de la que disentimos estima que los informes de ponencia correspondientes a los Actos legislativos en la segunda vuelta tambin deben ser votados por mayora absoluta, porque se trata de una aprobacin prima facie del proyecto como un todo, luego si para votar el articulado se requiere esta mayora calificada, la misma se debe dar para aprobar el informe de ponencia, pues de lo contrario no habra votos

suficientes para aprobar el articulado por mayora absoluta. Sin embargo, por varias razones este argumento no es de recibo, segn pasa a explicarse: - En primer lugar, porque parte de la errada presuncin segn la cual quien vota negativamente el informe de ponencia que termina proponiendo dar debate al proyecto, irremediablemente votar tambin en forma negativa todo el articulado del mismo. Esta presuncin no slo es infundada, sino que adems es contraria al principio democrtico. Ciertamente ella parte de la premisa segn la cual el debate no tiene ninguna importancia, y de la confrontacin de ideas que en l se produce no puede resultar ningn cambio de posicin entre los congresistas. Evidentemente, al darse la discusin, al esgrimirse argumentos en pro o en contra del proyecto y de cada uno de sus artculos, la opinin y el sentido del voto de los parlamentarios puede variar. Justamente esta es la importancia del debate, y por ello la Constitucin, la Ley Orgnica y la jurisprudencia con particular nfasis, destacan la necesidad de que se d. Por lo anterior, la mayora simple que acepta dar el debate posteriormente puede verse transformada en la mayora absoluta que aprueba el proyecto. - El argumento acogido por la Corte para concluir que se requiere de mayora absoluta para aprobar el informe de ponencia, aparte de carecer de fundamento normativo, pues como se vio no existe norma expresa en ese sentido, equipara la votacin de dicho informe a la votacin del propio texto legislativo. Se tratara de dos aprobaciones sobre idntico asunto, por lo cual la votacin del proyecto tendra exactamente el mismo resultado aritmtico que la votacin del informe. De esta manera, el argumento parte de que la votacin del informe de ponencia equivale a una previa votacin en bloque del proyecto, (votacin del proyecto como un todo, son las palabras de la Sentencia) lo cual no es as, pues las normas sobre trmite legislativo distinguen claramente las dos figuras, y los momentos en que se presentan. Ciertamente, dichas normas permiten que en el caso de las leyes no as de los actos legislativosse d una aprobacin en bloque, pero no confunden esta posibilidad con la aprobacin del informe que propone entrar a debatir el proyecto. Es ms, la aprobacin en bloque parte de la previa aprobacin relativa a entrar a debatir el proyecto. Se trata pues de dos momentos distintos, y de dos decisiones con un objeto diferente. Ni la Constitucin ni la ley Orgnica del reglamento del Congreso regulan una supuesta fase de pre aprobacin general del proyecto como un todo o en bloque, luego la existencia de esta fase es una inferencia jurisprudencial sin sustento normativo claro. - El argumento aceptado por la mayora de los magistrados prescinde de considerar las causas por la cuales puede votarse negativamente el informe de ponencia que termina proponiendo dar curso al debate: tales causas no necesariamente tienen que ver con el rechazo total del proyecto, pues pueden obedecer a razones polticas como la opinin sobre la necesidad de postergar el debate, de aprobar una ponencia alterna, etc. - No existiendo norma concreta que indique que para aprobar el informe

positivo de ponencia se requiere de mayora absoluta, la Corte ha debido aplicar la regla general sobre mayora simple. Pero, si de deducir por va jurisprudencial alguna regla no expresa se trataba, al menos ha debido tener en cuenta lo que el legislador orgnico dispuso respecto de la aprobacin del informe de ponencia en el debate en comisiones, mxime cuando el artculo 185 de la Ley 5 de 1992 indica que (e)n la discusin y aprobacin de un proyecto en segundo debate se seguir, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate"... Para esta situacin anloga, cuando en la comisin el informe del ponente propone dar el debate al proyecto, el Reglamento ni siquiera exige que sea sometido a votacin.148 Solamente si se propone archivar o negar el proyecto, se debe debatir esa propuesta y se debe poner en votacin al cierre del debate. Ntese como tampoco aqu se exige mayora absoluta y cmo el legislador orgnico es ms exigente con la decisin de archivar el proyecto que con la de dar el debate. Slo para aquella exige que sea sometida a votacin. sta da paso automtico al debate. A juicio de los suscritos, este era un criterio legislativo expreso que era relevante a la hora de estudiar si, en el segundo debate del acto legislativo, la aprobacin del informe de ponencia requera o no se aprobada por mayora absoluta. - La premisa de la cual parte la Corte al equiparar la votacin del informe de ponencia con la aprobacin en bloque o como un todo del Proyecto desconoce la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-227 de 1997149, en donde se sostuvo que tratndose de actos legislativos compuestos de varios artculos no era posible su discusin global. Vase lo que al respecto dice el mencionado fallo: Lo dicho excluye, en consecuencia, la votacin en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artculos, y por supuesto la votacin fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos polticos externos a la sesin misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensin de imponer una mayora sin previo debate, atropellando los derechos de las minoras o impidiendo el uso de la palabra o la discusin a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo. 2.2.7. Por lo dicho los suscritos rechazamos el argumento utilizado por la mayora de la Sala para deducir la obligatoriedad de mayora absoluta para aprobar el informe con el que termina la ponencia que propone dar segundo debate a un proyecto de acto legislativo en la segunda vuelta. Este requisito no exista, por lo cual ha debido aplicarse simplemente la exigencia de mayora simple, la cual como se vio, en esta ocasin se dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el s, que superaban los 65 requeridos para conformar tal mayora simple.
148 Al respecto el artculo 157 de la Ley 5 de 1992 seala que Si el ponente propone debatir el proyecto, se proceder en consecuencia sin necesidad de votacin del informe. 149 M.P Jos Gregorio Hernndez Galindo.

Adems, no pasa inadvertido a los suscritos que la propia Acta 077 correspondiente a la reunin plenaria de la Cmara que tuvo lugar el da 5 de noviembre de 2003 expresamente indicaba que la simple era la mayora exigida para esa decisin. Al respecto se lee lo siguiente en ese documento:

VOTACION INFORME CON QUE TERMINA LA PONENCIA

Cmara de Representantes Repblica de Colombia

RCS N 1759 05-11-03

Asistentes: 134 3:55:40 p.m. PAL. 223 de 2003 Noviembre 5 de 2003 Proposicin con la que termina el informe ...Modifica los artculos 15, 24, 28 y 250 de la C. P. de Colombia para enfrentar el terrorismo Tipo de mayora: Simple (68)150 (Negrillas fuera del original) Y, aunque quien actu como secretario se refiri a que se requeran 84 votos, esa afirmacin la hizo en relacin con la aprobacin del proyecto de acto legislativo y no del informe de ponencia, como se deduce del tenor de sus propias palabras: Entonces quiero seor Secretario, para claridad de la Cmara srvase informar cul es la votacin que se requiere para este tipo de Acto Legislativo con el fin de que haya claridad. El Secretario General informa: doctor Jess A. Rodrguez: Segn el reglamento seor Presidente, este proyecto requiere mayora absoluta; por lo tanto, deben positivamente 84 Honorables Representantes.151 (Negrillas fuera del original) Los mismos representantes presentes en la sesin tambin hicieron precisiones al respecto: Una parte es el informe de ponencia y otra parte es el articulado, que ciertamente, son las reformas que se harn a las leyes o a la misma Constitucin, en el caso de los actos legislativos y quiero explicar muy brevemente lo siguiente: aqu hubo votacin mayoritaria, porque se abra el segundo debate, uno no puede inferir, que porque no existan los 84, 85 votos, que el proyecto haba sido negado, si ni siquiera se abri el segundo debate, si ni siquiera se
150 Acta 077 correspondiente a la sesin plenaria de la Cmara de Representantes del da 5 de noviembre de 2003. Gaceta del Congreso Nmero 617 de 2003. 151 Ibidem

puso a consideracin el articulado del proyecto, distinto es cuando se someta a debate, a discusin y aprobacin cada uno de los artculos que contiene el acto legislativo.152 2. 3. La supuesta supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin realizada en el sexto debate en la segunda vuelta en la Cmara de Representantes. 2.3.1. Afirma la Sentencia, que el vicio en el que se incurri en el sexto debate durante el trmite impartido al proyecto que devino en Acto Legislativo 02 de 2003 consisti no slo en la falta de la mayora absoluta necesaria para la aprobacin del informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la segunda vuelta, sino adems en la supresin de los efectos jurdicos y prcticos de la votacin realizada en la sesin plenaria del da 5 de noviembre de 2003, durante tal debate. En este sentido, en dicho pronunciamiento se sostiene que an si se admitiera el argumento de que no se requera una mayora calificada para la aprobacin del informe de ponencia en la segunda vuelta, se presentara tal vicio, porque el efecto prctico de la votacin habra sido el hundimiento del proyecto, no obstante lo cual, la sesin fue levantada por la mesa directiva de la Cmara sin reconocer el efecto jurdico y prctico de esa votacin. Para la mayora, la interpretacin sistemtica de los artculos 77 y 132 del Reglamento llevara a concluir que slo en casos excepcionales puede suspenderse una votacin por razones de quebrantamiento del orden en las sesiones, y que en la reunin del da 5 de noviembre de 2003 no se presentaba esa situacin de desorden, pues las pruebas obrantes en el expediente, apreciadas en su conjunto, mostraban que la decisin del presidente de levantar la sesin no se motiv en la necesidad de preservar el orden, sino en evitar reconocer los efectos prcticos y jurdicos de tal votacin. Agrega el fallo que, incluso si se concluyera que la sesin fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisin fue apelada por una parlamentaria y la sesin fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesin continu en perfecto orden y exista qurum decisorio no obstante lo cual la mesa directiva se abstuvo de cerrar la votacin. Esta falta de cierre de la votacin, sostiene la Sentencia, es uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, puesto que se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayora absoluta exigido por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de actos legislativos. 2.3.2. Los suscritos no pueden compartir los anteriores razonamientos. Ellos parten, en primer lugar, de la presuncin de un supuesto desvo de poder que afectara la decisin de la mesa directiva de suspender la sesin. Tal desviacin de poder consistira en el nimo torticero de no reconocer los efectos jurdicos y prcticos de la votacin que se llevaba a cabo. Empero, la referida desviacin de poder no se encuentra debidamente probada, existiendo
152 Ibidem. Intervencin del honorable Representante Manuel Mesas Enrquez Rosero

en cambio material probatorio suficiente para acreditar que el desorden reinante haba llevado a tal decisin. En efecto, la alteracin de las condiciones de tranquilidad en el recinto no slo es apreciable con la sola exposicin del video casete correspondiente, sino que adems es puesta de manifiesto por varios de los asistentes y no slo en el momento anterior a la apelacin de la decisin, sino tambin posteriormente a dicho momento. La desviacin de poder, ha dicho la Corte, debe ser plenamente probada. No basta la sola afirmacin de que se ha incurrido en ella, y no puede ser establecida a partir de inducciones fundadas en conjeturas o indicios. Sobre el particular la Corporacin haba dicho: Pero como es natural no basta la sola afirmacin de la existencia de motivos diferentes al ejercicio de la facultad discrecional, pues ello requiere de las pruebas legales pertinentes que puedan acreditar ante la jurisdiccin contenciosa administrativa la configuracin de la mencionada desviacin de poder como causal de la nulidad del acto administrativo acusado y del restablecimiento del derecho correspondiente.153 Tambin el h. Consejo de Estado ha vertido una sostenida jurisprudencia en este punto: La desviacin de poder se presenta cuando la atribucin de que est investido un funcionario se ejerce, no hacia el fin requerido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Segn lo ha reiterado esta Corporacin, la alegada desviacin de poder como causal de anulacin de los actos administrativos Consiste en el hecho de que una autoridad administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto ajustado, en lo externo, a las ritualidades de forma, lo ejecuta, no en vista del fin para el cual se le ha investido de esa competencia, sino para otro distinto.Quien alega abuso o desviacin de poder debe probarlo a satisfaccin.154 (subrayas ajenas al texto) Y en el mismo sentido: - El vicio llamado por la doctrina y por la Ley desviacin del poder, consistente en el hecho de que la autoridad administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto, ajustado en lo externo a las regularidades de forma, lo ejecuta no en vista del fin para el cual ha sido investido para esa competencia, sino para otro
153 Sentencia T-533 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara. 154 El Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Seccin Segunda. - Fallo del treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), expediente No 4078. Consejera Ponente, Clara Forero de Castro.

distinto. Por lo tanto, cuando se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo acusado de desviacin del poder, el demandante est en el deber de demostrar plenamente que la autoridad administrativa proferidora del acto, lo dict, no en beneficio del buen servicio - lo que se presume - , sino con un fin que se aparta de ese criterio.155 (subrayas ajenas al texto) - Tratndose de la figura de la desviacin de poder, que se configura cuando el funcionario expedida del acto ha tenido en mira motivos distintos de aquellos para los cuales se le confirm competencia, su verificacin requiera una investigacin sobre la mente del funcionario, sobre las secretas intenciones que los llevaron a tomar su decisin. (...) La intencin o el motivo que lleva a una persona a actuar jurdicamente slo puede darse por demostrada cuando por cualquier medio probatorio se acredite su exteriorizacin, vale decir, cuando deje de estar en el mundo mental, subjetivo y transcienda el mundo objetivo de las pruebas, lo cual, como es obvio, slo sucede cuando lo ha manifestado oralmente o por escrito. 156(subrayas ajenas al texto) Como se dijo, al parecer de los suscritos no estaba plenamente probada la desviacin de poder en que supuestamente incurri el presidente de la Cmara de Representantes cuando levant la sesin por orden, a fin de no darle efectos jurdicos ni prcticos a los votos depositados hasta ese momento. Ciertamente, no existe prueba en el plenario que demuestre la exteriorizacin suya de este propsito, el cual fue deducido por la mayora a partir de la manifestacin de otro parlamentario, relativa a la inconveniencia de cerrar la votacin ante la posibilidad de que el informe de ponencia no obtuviera la mayora requerida. La prueba sobre la exteriorizacin del nimo torcido brilla por su ausencia, sin que la Sentencia mencione siquiera de dnde obtiene que la decisin del presidente de levantar la sesin no se motiv en la necesidad de preservar el orden, sino en evitar reconocer los efectos prcticos y jurdicos de tal votacin. En cambio, existen suficientes evidencias sobre la reinante alteracin del orden y sobre la exteriorizacin de que ste y no otro fue el motivo por el cual se levant la sesin. Estas evidencias resultan especialmente del video casete mencionado, en donde se observa que, abierta la votacin, el Presidente de la Cmara decidi apremiar a algunos parlamentarios para que entraran al recinto a votar, actividad de apremio que no dur sino unos breves minutos, cuando la bancada opositora, por su parte, empez tambin a apremiar al presidente para
155 Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Seccin Segunda. Sentencia del diecisis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991). Consejero ponente Alvaro Lecompte Luna, expediente No. 4010 156 Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Segunda Seccin. - Sentencia de abril veinte (20) de mil novecientos noventa y dos (1992) Consejero ponente Joaqun Barreto Ruiz, expediente No 4785.

que cerrara la votacin. Hubo pues un forcejeo recproco entre quienes apremiaban a los congresistas para que ingresaran a votar y los que estaban apremiando para que se cerrara la votacin. Este forcejeo propici una situacin de desorden en el recinto y de alteracin de los nimos, que llev al Presidente a levantar la sesin en curso, sin cerrar la votacin ni, hacer el conteo respectivo. 2.3.3. De otro lado, los magistrados que disentimos estimamos que la facultad de levantar la sesin por alteracin del orden proceda aun considerando que estaba abierta una votacin, como lo reconoce la misma Sentencia de la que nos apartamos. En efecto, dice el fallo que la interpretacin armnica de los artculos 77 y 132 del Reglamento lleva a la conclusin segn la cual en casos excepcionales puede suspenderse una votacin por un quebrantamiento del orden en las sesiones. Ciertamente, a pesar de que el referido artculo 132 prescribe que (a)nunciado por el Presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando, norma que pareciera sealar la imposibilidad de levantar la sesin por orden durante el transcurso de la votacin, lo cierto es que el articulo 77 tambin resulta aplicable en situaciones de alteracin de las condiciones de tranquilidad en el recinto del Congreso durante la adopcin de decisiones, pues esta norma garantiza un valor esencial del rgimen democrtico, cual es el que las decisiones polticas se tomen dentro de un espacio de transparencia y de garanta institucional de la libertad del voto. Como se recuerda, el artculo 77 prescribe que (c)uando por haberse turbado el orden en las Cmaras o en sus comisiones, durante la consideracin de cualquier asunto, convenga diferirla a juicio del Presidente, ste lo dispondr hasta la sesin siguiente, y adoptada que sea por l tal determinacin, se pasar a considerar los dems asuntos del orden del da; no hacen falta demasiadas consideraciones para concluir que lo que defiende el artculo anterior el orden mnimo dentro del cual deben surtirse las actuaciones del Congreso- es crucial para la democracia. Por ello, entender que, en virtud de lo prescrito por el artculo 132, el 77 queda suspendido cuando se abre a votacin, circunstancia en la cual se puede permitir cualquier tipo de desorden sin que el presidente de la clula legislativa tenga la oportunidad de intervenir para clausurar la actividad que se desenvuelve en esas circunstancias, resulta del todo desproporcionado. Ahora bien, de la exhibicin del video casete que obra en el expediente, en el cual aparece gravada la sesin de la plenaria de la Cmara correspondiente al da 5 de noviembre de 2003, los suscritos extraemos que ciertamente se presentaba una situacin de alteracin del orden, por lo cual no poda calificarse de arbitraria la decisin de levantar la sesin. Como se dijo, a la exhortacin a acercarse a votar que haca la mesa directiva, apremio que es una prctica parlamentaria que encuentra respaldo normativo157 y que, adems, resulta usual como lo puso de presente el mismo presidente de la Cmara y
157 En efecto, el artculo 43 de la Ley 5 de 1992, en su numeral 3 dice que es funcin del presidente, Cuidar que los miembros que conforman la Corporacin que presiden concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo - con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no estn legalmente excusados.

puede leerse en el Acta 077158, la bancada opositora reaccion acosando para cerrar la votacin inmediatamente, forcejeo recproco que alter los nimos. As pues, en aplicacin del artculo 77, y dadas las circunstancias de hecho, al presidente le asista la facultad de levantar la sesin, sin que el haber hecho uso de esa prerrogativa pudiera interpretarse como un gesto suyo a favor o en contra de determinada posicin frente al proyecto. En efecto, conforme al artculo 43, numeral 4, de la Ley 5 de 1992, a los Presidentes de las Cmaras Legislativas les corresponde llevar a acabo, entre otras funciones, la de cumplir y hacer cumplir el Reglamento y mantener el orden interno. Para el desempeo de esta ltima funcin debe reconocrseles a estos dignatarios un margen razonable de apreciacin sobre cundo se encuentra o no alterado tal orden interno; salvo que haya un error manifiesto en la valoracin de las circunstancias de hecho, debe aceptarse que la calificacin sobre la alteracin del orden durante las reuniones parlamentarias corresponde hacerla a quien las preside, quien, con fundamento en esta percepcin personal, puede hacer uso de la facultad de levantar la sesin e interrumpir una votacin en curso. Destacan adems los suscritos, que la facultad de levantar la sesin por haberse turbado el orden, en los trminos del artculo 77 del Reglamento, no implica que dicha perturbacin sea grave. Por lo tanto, no exigindose esta connotacin de gravedad, y tratndose de una facultad discrecional del presidente, que implica cierto margen de apreciacin, no era la Corte la llamada a calificar si la evidente alteracin de la tranquilidad en el recinto poda dar o no dar lugar al levantamiento de la sesin. 2.3.4. Ahora bien, si en la reunin del 5 de noviembre posteriormente la decisin de levantar la sesin fue apelada, y sta fue reabierta, ello per se no obligaba al Presidente a cerrar en forma inmediatamente la votacin y a contabilizar los votos. Ciertamente, el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5 de 1992 no incluye ninguna norma que indique un plazo mximo o mnimo para tener abierta la votacin; pero adems, al parecer de los suscritos, no slo no exista un plazo legal para cerrar la votacin y hacer el conteo, sino que ni siquiera exista la obligacin de producir tal cierre y escrutinio. En efecto, si bien el inciso final del artculo 77 de la Ley 5 de 1992 seala que la determinacin de levantar la sesin por orden es revocable tanto por el Presidente mismo como por la Corporacin o comisin, ante la cual puede apelar cualquier Congresista, lo cierto es que si tal determinacin de levantar la sesin es apelada, y la apelacin resulta aprobada, la obligacin del Presidente es reabrir la sesin, pero no cerrar ni certificar la votacin que estuviera en curso. Lo anterior obedece a dos razones: que el artculo 77 nada dice al respecto, pues de su redaccin slo se infiere la obligacin de reabrir la sesin; y en segundo lugar, que si existiera la obligacin de cerrar la votacin y verificar el escrutinio por el slo hecho de haber sido aprobada la apelacin
158 Explicando por qu es usual exhortar a los congresistas a acercarse a votar, en el Acta se leen estas palabras del presidente de la Cmara de Representantes: Soy el primer sorprendido como Presidente de la Cmara, de la actitud que asumieron cuando ellos han sabido cmo son los procesos de votacin aqu en la Plenaria de la Cmara, es normal y es bueno que lo sepa el pas, que aqu cuando hay votaciones se apremia a los parlamentarios para que acudan al recinto a votar, eso es normal, ha sido claro, ha sido una prctica normal y clara de los procesos aqu; por lo tanto, quiero unirme a su voz, s rechazo y lamento profundamente que cuando una bancada se vea perdida, asuma ese tipo de posiciones, es vlida polticamente, la respeto como puedo respetar cualquier decisin de una bancada, pero lgicamente ese es el escenario poltico que ellos queran, pues hay que respetarlos bajo esas circunstancias.

de la decisin de levantar la sesin, entonces resultara automticamente convalidada, sin ninguna garanta para las minoras, una votacin viciada por razones de la alteracin del orden en que se produjo. La necesidad de garantizar que las votaciones que se producen en el Congreso de la Repblica sean verdaderamente plurales, libres y transparentes, impide considerar que la reapertura de la sesin obligue al presidente a cerrar una votacin cumplida dentro de circunstancias de alteracin del orden, que a l discrecionalmente compete mantener y valorar. As pues, la interrupcin de la votacin por levantamiento de la sesin por razones de orden naturalmente conduce a que tal votacin no se perfeccione, y por lo tanto no deba producirse la correspondiente certificacin sobre el escrutinio. Precisamente, esto fue lo que sucedi durante la sesin plenaria de la Cmara de Representantes llevada a cabo el da 5 de noviembre de 2003. La Presidencia consider que al haberse levantado la plenaria, la votacin interrumpida no se haba convalidado, por lo cual prosigui con el debate. Al respeto se lee en el acta: Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio "Entonces aclaro para que no haya ningn inconveniente y para que la opinin pblica lo tenga claro seguimos en la Sesin, se ha respetado todo el procedimiento legal que seala la Ley 5, lgicamente al estar en votacin y levantarse la Plenaria, la votacin no se convalid, porque no se cerr el Registro Electrnico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesin porque hay qurum."159 De esta manera, a juicio de los suscritos en la sesin del da cinco de noviembre no se lleg nunca a verificar la votacin, ni el Secretario certific nada al respecto, debido a la interrupcin presentada como consecuencia de la decisin de levantar la sesin por orden. Por lo cual no es posible afirmar que en esa fecha el proyecto fue archivado por la decisin mayoritaria de la Cmara de Representantes. En efecto, en la parte final del acta, se lee: Intervencin del honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias: Gracias seor Presidente. Es que creo que se est incurriendo en un error y quiero que por Secretara se me certifique lo que pienso que ocurri en la tarde del da de hoy. A mi juicio la votacin no termin y como consecuencia de ella, la Secretara no puede certificar la votacin del Informe con que termina la Ponencia de este Proyecto de Acto Legislativo, cuando se estaba procediendo la votacin se turb el orden en la Sesin y el seor Presidente procedi a levantar la misma, posteriormente
159 Acta 077 correspondiente a la sesin plenaria de la Cmara de Representantes del da 5 de noviembre de 2003. Gaceta del Congreso Nmero 617 de 2003.

vino la votacin sobre la apelacin del levantamiento de la Sesin; pero a mi juicio en ninguno de esos trmites, la Presidencia orden cerrar el Registro y mal podra, entonces, la Secretara certificar cul fue la votacin, de una votacin que no fue cerrada. Quiero, por favor, que quede esa constancia que por Secretara se me informe, si ellos de acuerdo con lo que sucedi en la Sesin del da de hoy, pueden certificar la votacin, si se cerr la votacin y cul fue el resultado de ella. Porque si hubo votacin, mal podramos entonces, convocar a votacin para el da de maana. Por favor quiero seor Presidente, que por Secretara se me informe, porque yo pienso que no hubo votacin de conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la Repblica. Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Srvase aclarar, seor Secretario. El Secretario General procede: Con mucho gusto seor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una funcin legal y acta como Notario. La Secretara no ha certificado dicha votacin, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del seor Presidente cuando, levant la Sesin. Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Creo que qued aclarado, pienso que indiscutiblemente hoy hay muchas inquietudes, vale la pena que miremos el proceso como fue sealado y maana vamos a tener la oportunidad de debatir.160 2.3.5. De todo lo anterior los suscritos concluimos que: (i) la aprobacin del informe de ponencia sometido a votacin en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes no exiga mayora absoluta; (ii) que el levantamiento de la sesin por orden, a pesar de su posterior reapertura en virtud de la prosperidad de una apelacin, implicaba la interrupcin de la votacin que se llevaba a cabo, sin que el presidente estuviera obligado a cerrarla y llevar a cabo el escrutinio de una accin electoral cumplida en circunstancias de alteracin de tal orden. Por lo anterior, no compartimos el argumento sobre el cual se edifica el fallo,
160 Gaceta del Congreso N 617 del 25 de noviembre de 2003. Pg 24.

segn el cual en la sesin del 5 de noviembre se produjo una supresin indebida de los efectos jurdicos y prcticos de una votacin perfeccionada, constituyndose uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, puesto que se encuentra irrescindiblemente ligado con el requisito de mayora absoluta exigido por el artculo 375 de la Constitucin, en armona con el artculo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso, para la aprobacin de actos legislativos. En nuestro sentir, ni la votacin estaba perfeccionada, ni el no tener en cuenta sus presuntos efectos constitua un vicio inescindiblemente ligado a un requisito inexistente de mayora calificada. 2.4. De haberse presentado alguna irregularidad, esta sera de naturaleza subsanable, y su convalidacin se habra presentado en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes surtida el da 6 de noviembre de 2003. 2.4.1 Finalmente, los magistrados que firmamos el presente salvamento de voto estimamos que aun si se admitiera, en gracia de discusin, que el presidente de la Cmara de Representantes tena la obligacin de cerrar la votacin que estaba en curso y que se vio interrumpida por el levantamiento de la sesin, el vicio que se hubiera presentado habra sido convalidado en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el da seis de noviembre de 2003, durante la cual el informe con el que conclua la ponencia para segundo debate en la Cmara en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo fue nuevamente sometido a votacin en esa Corporacin legislativa, resultando aprobado por una mayora absoluta de 104 votos afirmativos contra 31 negativos.161 Esta convalidacin del hipottico vicio se habra producido en virtud de lo dispuesto por el artculo 2 de la Ley 5 de 1992 que, dentro de los principios que orientan la interpretacin del Reglamento, contempla el de correccin formal de los procedimientos, que define as: ARTICULO 2o. Principios de interpretacin del Reglamento. En la
161 Se lee al respecto lo siguiente en el Acta N 078 correspondiente a la sesin Plenaria de la cmara de Representantes llevada a cabo el da 6 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso N 663 de 2003: Direccin de la sesin por la Presidencia: Queridos colegas vamos a votar, por favor ocupar sus curules, vamos a votar el informe con que termina la ponencia. Si se vota SI, se aprueba el informe con que termina la ponencia, si se vota NO, entonces quiere decir que es negado el informe con que termina la ponencia, quiere la Cmara que se vote mediante registro electrnico? El Secretario General informa: As lo quiere Presidente. Direccin de la sesin por la Presidencia: El tiempo que se da, son 10 minutos para que voten los honorables colegas, se abre el registro electrnico, los que no pueden votar lo hacen manualmente por favor. ... Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jorge Luis Caballero Caballero): Hay que esperar que se cumpla el trmino que fue otorgado por la Presidencia de 10 minutos. Estamos en votacin doctor Soto. Seor Secretario, srvase cerrar el registro, y verificar la votacin. El Secretario General informa: Con mucho gusto Presidente, la Secretara cierra cumpliendo instrucciones de la Presidencia. Seor Presidente, por el NO: 32, y por el SI: 104. Ha sido aprobado el informe de ponencia, conforme lo establece la Constitucin para las reformas constitucionales en segunda vuelta, mayora absoluta.

interpretacin y aplicacin de las normas del presente Reglamento, se tendrn en cuenta los siguientes principios: ... 2. Correccin formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que as se garantiza no slo la constitucionalidad del proceso de formacin de las leyes, sino tambin los derechos de las mayoras y las minoras y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. La anterior convalidacin del hipottico vicio ha debido ser tenida en cuenta por la Corte, pues, conforme a su propia jurisprudencia, antes de proceder a la declaracin de inconstitucionalidad de una ley o un acto legislativo por vicios de forma, es menester cerciorarse de que el defecto que producira tal declaracin no haya sido subsanado: En segundo trmino, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formacin de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propsito que la regla de procedimiento pretenda proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tena competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en funcin de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposicin acusada. 162 Adems, a nuestro parecer no existan razones para afirmar que el hipottico vicio de falta de cierre de la votacin fuera insubsanable, si se tiene en cuenta que la propia jurisprudencia de la Corporacin haba aceptado que un vicio esencial de la votacin puede quedar convalidado cuando se demuestra que la propuesta normativa contaba con la mayora requerida para su aprobacin: 28. En segundo trmino, en otros eventos, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formacin de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propsito que la regla de procedimiento pretenda proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tena competencia para efectuar ese saneamiento. Por ejemplo, en derecho comparado, la doctrina y la jurisprudencia han considerado que un vicio esencial en la votacin, puede entenderse convalidado, si de todos modos queda claro que la ley cont con la mayora necesaria requerida, pues la finalidad de la votacin (determinar si existe o no una

162 Sentencia C-872 de 2002

mayora) se habra cumplido163.164 (Negrillas fuera del original) As pues, aun suponiendo que el Presidente estaba obligado a cerrar la votacin interrumpida y a contabilizar los votos, y aceptando, tambin en gracia de discusin, que la aprobacin del informe de ponencia requera de la mayora absoluta de votos, tales vicios habran sido subsanados por la propia Cmara de Representantes en la sesin del seis de noviembre de 2003, con lo cual los intereses que las supuestas reglas de procedimiento tutelaban habran quedado plenamente garantizados. Ciertamente, es claro que tanto el informe de ponencia para segundo debate en la Cmara en la segunda vuelta como todos y cada uno de los artculos del Acto Legislativo N 02 de 2003 fueron aprobados por mayora absoluta de votos, como se deduce de la lectura del Acta 078 correspondiente a la Sesin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el da seis de noviembre de 2003, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N 663 de 9 de diciembre del mismo ao.165 163
Ver la decisin No 225 del 23 de enero de 1987 del Consejo Constitucional Francs. A nivel ms general, ver Paloma Biglino Campos. Op-cit, pp 134 y ss, 164 Sentencia C-737 de 2001. 165 Sobre la aprobacin por mayora absoluta de todos los artculos del Acto Legislativo en la plenarioa de la cmara de Representantes en la segunda vuelta, en el Acta 087 correspondiente a la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes llevada a cabo el da 6 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso N 663 de 2003, se lee lo siguiente: ... Por el NO: 34, por el SI: 95, ha sido aprobado el artculo 1, de conformidad como lo establece el artculo 375 de la Constitucin Poltica, para actos legislativos de segunda vuelta, mayora absoluta. ... Direccin de la sesin por la Presidencia: Habiendo votado todos los Parlamentarios en el recinto, incluido el doctor Borja que acaba de entrar, se cierra la votacin. Por favor seor Secretario sirva dar el resultado. El Secretario General informa: Presidente por el NO: 28, por SI: 101. El artculo 2 ha sido aprobado con mayora absoluta tal como lo establece la Constitucin en su artculo 375. ... El Secretario General manifiesta: Si algn Congresista no ha votado, por favor informarlo a la Secretara. Direccin de la sesin por la Presidencia: Habiendo votado todos los parlamentarios presentes en el recinto, srvase cerrar e informar el resultado seor Secretario. El Secretario General informa: Se cierra la votacin, en un segundo le doy la informacin pertinente. Seor Presidente por el SI: 87 por el NO: 40. Ha sido aprobado el artculo tres, con mayora absoluta de conformidad como lo establece la Constitucin ... Direccin de la sesin por la Presidencia: Vamos para el artculo cuarto. El artculo cuarto no tiene ningn tipo de proposicin, por lo tanto srvase leerlo seor Secretario tal como viene en el informe de ponencia. El Secretario General procede con la lectura: ... Direccin de la sesin por la Presidencia: Habiendo votado todos los parlamentarios presentes en el recinto, seor Secretario srvase cerrar la votacin y anunciar su resultado. El Secretario General informa: Se cierra la votacin. Seor Presidente, por el NO: 32 por el SI: 96. Ha sido aprobado con mayora absoluta tal como lo exige la Constitucin Poltica en su artculo 375, que establece los procedimientos para actos legislativos en segunda vuelta. ...

En los anteriores trminos dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia. Fecha ut supra,

MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado

LVARO TAFUR GALVIS Magistrado

Vamos para el artculo Quinto. En el artculo Quinto hay una proposicin sustitutiva del Representante Zamir Silva, tengo entendido que hubo un acuerdo, que lo va a anu nciar la Representante Gina Parody, y si eso es as se presenta la propuesta, vamos a escucharla. ... Direccin de la sesin por la Presidencia: Se va a someter en consideracin esta proposicin, si es negada se le da paso a la proposicin del Representante Zamir Silva, se abre el registro electrnico. Estamos en votacin doctor Vives. El Secretario General informa: Se abre el registro electrnico. S, es votando el artculo 5 tal como lo ley la doctora Gina Parody, ponente. ... El Secretario General informa: Se cierra la votacin, Presidente en un segundo le certifico. Presidente por el NO: 36, por el SI: 90, ha sido aprobado con mayora absoluta como lo establece la Constitucin para Acto Legislativo en segunda vuelta artculo 375.

ACLARACIN DE VOTO DEL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY CABRA A LA SENTENCIA C - 816 /2004 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia por razones del procedimiento impartido (Aclaracin de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia por sustitucin de la Constitucin (Aclaracin de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance respecto de vicios de competencia (Aclaracin de voto) Las facultades de control del juez constitucional se reducen a aquellos eventos en los cuales, tras la reforma, la Constitucin anterior resulta completamente sustituida por otra nueva. El concepto de sustitucin de la Constitucin es de interpretacin restrictiva. No es posible ampliar dicho concepto para limitar en forma grave la competencia del Congreso para reformarla. No existen parmetros normativos supraconstitucionales en el derecho positivo colombiano vigente para verificar si una reforma constitucional sustituy la Carta, por lo cual la prudencia judicial aconseja utilizar los vicios de competencia para casos de tal magnitud y entidad que conlleven el cambio de la Carta Fundamental y no una simple modificacin de la misma. En cada caso la Corte Constitucional debe analizar si se trata o no de una verdadera sustitucin de la Carta, para lo cual debe indagar si se han dejado sin efectos uno de los elementos definitorios o esenciales de la Constitucin. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de las facultades del juez constitucional por la posible extralimitacin del poder de reforma (Aclaracin de voto) El suscrito estima que, puesto que no existe norma de la cual pueda extraerse esa conclusin, la Carta de 1991 no presenta contenidos irreformables, ni el poder de reforma lmites sustanciales, salvo el que deviene de la imposibilidad de sustituir totalmente la Constitucin. Ni siquiera respecto de los derechos fundamentales podra afirmarse que resultan inmodificables, toda vez que el propio artculo 377 superior alude a las reformas constitucionales que se refieran a los derechos reconocidos en el Captulo 1 del Ttulo II y a sus garantas. Otro tanto cabe decir de aquellas normas relativas al procedimiento mismo de reforma de la Constitucin, respecto de los cuales el constituyente no previ ninguna clusula de inmodificacin. As mismo, por las mismas razones, el sistema de gobierno o la forma de estado no pueden ser entendidos como aspectos excluidos del poder de reforma. Finalmente, debe anotarse que no existen tampoco lmites temporales para el ejercicio del poder de reforma, referidos de manera particular a una disposicin concreta, o de manera general respecto del texto de la

Constitucin. En conclusin, la facultades de la Corte, se reitera, proceden nicamente para verificar la sustitucin esencial de la Constitucin Poltica y no la reforma de sus reglas, principios o valores. Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nmero 02 de 2003, por medio del cual se modifican los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de Colombia para enfrentar el terrorismo. Actores:: Gustavo Galln Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Daz (Expediente D-5122). Magistrados Ponentes: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIO Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Por las razones que quedaron expuestas en el documento correspondiente, el suscrito magistrado salv el voto en relacin con la decisin de inexequibilidad por vicios de trmite adoptada por Corte respecto del Acto Legislativo N 02 de 2003166. No obstante lo anterior, como el tema de la competencia se discuti ampliamente en la Sala Plena durante el debate correspondiente, estimo conveniente aclarar tambin mi voto, en referencia especfica al tema de la posible sustitucin de la Constitucin Poltica, que puede producir el constituyente derivado en ejercicio de sus facultades de reforma de la misma. Sobre tal asunto, el suscrito magistrado est de acuerdo con las consideraciones vertidas en los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias C-551 de 2003, C-1200 del mismo ao y C- 572 de 2004, conforme a las cuales la Corte puede estudiar demandas incoadas en contra de los actos reformatorios de la Constitucin por vicios de procedimiento en su formacin, asunto que incluye los vicios de competencia por una eventual sustitucin de la Constitucin vigente. Sobre el particular, en el primero de estos pronunciamientos la Corte afirm lo siguiente: El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitucin. El acto constituyente establece el orden jurdico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca nicamente se limita a una revisin. El poder de reforma,
166 Salvamento de voto suscrito conjuntamente por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y lvaro Tafur Glvis.

que es poder constituido, no est, por lo tanto, autorizado, para la derogacin o sustitucin de la Constitucin de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitucin de la Constitucin, no slo por cuanto se estara erigiendo en poder constituyente originario sino adems porque estara minando las bases de su propia competencia. .167 No obstante, el tema de la competencia de la Corte para revisar demandas interpuestas en contra de actos legislativos merece acotaciones, segn pasa a exponerse: 1. Competencia de la Corte para estudiar las demandas de inconstitucionalidad de los Actos Legislativos por razones del procedimiento impartido: En principio, en los trminos del artculo 379 de la Constitucin Poltica, la Corte slo tiene competencia para estudiar demandas relativas al desconocimiento de asuntos procedimentales, por violacin de las disposiciones del Ttulo XIII de la Carta, obviamente entendiendo, como lo ha hecho la jurisprudencia, que las normas de este Ttulo remiten explcita o implcitamente a otras reglas de la misma Constitucin o del Reglamento del Congreso, por lo cual estas ltimas tambin tienen relevancia a la hora de verificar la constitucionalidad formal de los actos legislativos. Sobre el particular la Corte ha dicho: Cuando el artculo 379 de la Constitucin establece que la convocatoria a referendo slo podr ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el artculo pertinente de dicho ttulo XIII de la Carta v.gr. el artculo 378, eso no significa que el control de la Corte slo pueda tomar en consideracin esa disposicin, por la sencilla razn de que el trmite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el ttulo XIII, ya que el artculo 378 superior reenva a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado ttulo. Por ejemplo, cuando se habla en el artculo 378 de la iniciativa del Gobierno, habr que determinar segn el artculo 115 del Estatuto Superior quienes integran el Gobierno;...168 2. Competencia de la Corte para estudiar las demandas de inconstitucionalidad de los Actos Legislativos por sustitucin de la Constitucin. A pesar de lo anterior, la jurisprudencia anteriormente mencionada tambin ha
167 Sentencia c-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett 168 Sentencia c-551 de 2003. M.P Eduardo Montealegre Lynett

admitido que dentro de los asuntos de procedimiento se incluye el tema de la competencia del constituyente derivado; puesto que dicha competencia se tiene para reformar la Constitucin y no para sustituirla, entra dentro de las facultades de esta Corporacin el constatar que tal sustitucin no se haya producido. En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 -y en las posteriores antes mencionadas- la Corte distingui entre reformar y sustituir la Constitucin, de donde se deriva que el poder de reforma tiene lmites materiales que impiden que la Carta sea cambiada en su integridad, realidad jurdica que sustenta las facultades de control del juez constitucional para verificar el posible desbordamiento de tales lmites. No obstante lo anterior, lo cierto es que la competencia de la Corte Constitucional se restringe nicamente al caso en que se produce esa sustitucin de la Carta, como fue reconocido en el aludido pronunciamiento: Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional lo cual equivaldra a ejercer un control material. Por ejemplo, no podra utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrtico de derecho con forma republicana (CP art. 1) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarqua, pues ello implicara que la Constitucin de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma. Y por ende, como la Corte debe analizar si la ley convocante conduce indefectiblemente a que el poder de reforma desborde sus lmites competenciales, es necesario que al estudiar cada uno de los numerales del artculo 1 de la Ley 796 de 2003, esta Corporacin examine si los proyectos de reforma constitucional sometidos a la aprobacin del pueblo implican o no una sustitucin de la Constitucin de 1991.169 Por lo tanto, las facultades de control del juez constitucional se reducen a aquellos eventos en los cuales, tras la reforma, la Constitucin anterior resulta completamente sustituida por otra nueva. El concepto de sustitucin de la Constitucin es de interpretacin restrictiva. No es posible ampliar dicho concepto para limitar en forma grave la competencia del Congreso para reformarla. No existen parmetros normativos supraconstitucionales en el derecho positivo colombiano vigente para verificar si una reforma constitucional sustituy la Carta, por lo cual la prudencia judicial aconseja utilizar los vicios de competencia para casos de tal magnitud y entidad que conlleven el cambio de la Carta Fundamental y no una simple modificacin de
169 Ibidem

la misma. En cada caso la Corte Constitucional debe analizar si se trata o no de una verdadera sustitucin de la Carta, para lo cual debe indagar si se han dejado sin efectos uno de los elementos definitorios o esenciales de la Constitucin. En este punto el juez constitucional debe observar un profundo respeto por el ejercicio del poder constituyente derivado, bien sea por parte del Congreso de la Repblica, o a travs de los dems mecanismos previstos en la Constitucin. Razones de peso obran a favor de ese carcter restringido de las facultades de control de la Corte en este terreno, pues la no existencia en el ordenamiento superior de clusulas ptreas o inmodificables, que determinen la irreformabilidad parcial de la Carta, militan en pro del reconocimiento de un amplio margen al poder de reforma, mientras no se produzca la sustitucin total de la Constitucin. Se trata pues de un control de extremos, que opera nicamente para el aludido caso de un cambio de tal magnitud que conlleve la sustitucin del poder constituyente primario que es el pueblo. Por otra parte, la Corte Constitucional no debe perder de vista que cuando la reforma es adelantada por el Congreso de la Repblica o una Asamblea Nacional Constituyente170, aquellos rganos colegiados, pluralistas y electivos ostentan una representacin democrtica que no detenta esta Corporacin, y que cuando tal reforma se da por la va del referendo, opera un mecanismo de participacin directa del pueblo en la adopcin de la reforma; esta realidad es importante, pues la auto atribucin de un amplio poder de control de supuestos desbordamientos del poder de reforma, o criterios muy estrictos de evaluacin de la competencia del ente reformador, acaban teniendo como efecto que se radique en cabeza de la Corte una facultad de control material del acto reformatorio que la Carta no le confiere, e impidiendo el legitimo ejercicio del poder constituyente derivado por las vas institucionales previstas para el efecto, haciendo que las reformas constitucionales queden sujetas a una especie de visto bueno de esta Corporacin, nunca previsto por el constituyente primario. Todo ello en detrimento del principio democrtico. As, un rgano constituido, no elegido popularmente, que no es sede para el ejercicio de un pluralismo poltico amplio, y cuya capacidad representativa nunca se asimila a la de los organismo colegiados de eleccin popular, acabara decidiendo la validez de cualquier reforma tan slo parcial de la Constitucin. En este mismo punto del alcance muy restringido de las facultades de control del juez constitucional para verificar la no sustitucin de la Constitucin so pretexto del ejercicio del poder de reforma, esta Corporacin debe tener presente que en ningn momento el ejercicio de tal control implica la confrontacin del acto reformatorio con las propias normas de la Constitucin reformada, o con algunas de ellas, a fin de establecer su conformidad o discrepancia. No existe una categora de normas de superior jerarqua respecto de las cuales deba adelantarse una confrontacin para establecer si la reforma fue excesiva o no. Tampoco los tratados internacionales constituyen un parmetro de comparacin vlido para determinar la posible sustitucin de la
170 De conformidad con lo preceptuado por el artculo 376 de la constitucin, esta asamblea debe ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podr coincidir con otro.

Carta, pues la labor no es de comparacin normativa, sino de verificacin de la subsistencia esencial de la Constitucin. As pues, las facultades de control de la Corte no pueden consistir tampoco en verificar si la reforma constitucional contradice puntualmente algn tratado de derechos humanos del cual Colombia sea Estado Parte, porque se tratara de un control material que la Carta no le asigna. En cualquier caso, si la reforma de la Constitucin resulta contraria a uno de estos tratados, de ah no se deduce la inconstitucionalidad del acto reformatorio, o el ejercicio extralimitado del poder de reforma, sino que se compromete la responsabilidad internacional del Estado en los trminos previstos por el derecho internacional, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-400 de 1998, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinin consultiva OC-14 de 1994, en donde expres que se presentaba la responsabilidad internacional del Estado por la expedicin y aplicacin de leyes violatorias de la Convencin Americana de Derechos Humanos. De manera particular las facultades de control de la Corte no consisten en la comparacin del acto reformatorio de la Constitucin con aquellos artculos de la misma que recogen principios o valores fundamentales, para determinar si han sido o no modificados. Dichos valores y principios pueden ser redefinidos o precisados en su alcance y proyeccin, o inclusive el constituyente secundario puede incluir nuevos principios o valores. En sntesis, el suscrito estima que, puesto que no existe norma de la cual pueda extraerse esa conclusin, la Carta de 1991 no presenta contenidos irreformables, ni el poder de reforma lmites sustanciales, salvo el que deviene de la imposibilidad de sustituir totalmente la Constitucin. Ni siquiera respecto de los derechos fundamentales podra afirmarse que resultan inmodificables, toda vez que el propio artculo 377 superior alude a las reformas constitucionales que se refieran a los derechos reconocidos en el Captulo 1 del Ttulo II y a sus garantas. Otro tanto cabe decir de aquellas normas relativas al procedimiento mismo de reforma de la Constitucin, respecto de los cuales el constituyente no previ ninguna clusula de inmodificacin. As mismo, por las mismas razones, el sistema de gobierno o la forma de estado no pueden ser entendidos como aspectos excluidos del poder de reforma. Finalmente, debe anotarse que no existen tampoco lmites temporales para el ejercicio del poder de reforma, referidos de manera particular a una disposicin concreta, o de manera general respecto del texto de la Constitucin. En conclusin, la facultades de la Corte, se reitera, proceden nicamente para verificar la sustitucin esencial de la Constitucin Poltica y no la reforma de sus reglas, principios o valores. En los trminos anteriores aclaro mi posicin, concretamente en lo relativo a las facultades de control del juez constitucional respecto de la posible extralimitacin del poder de reforma.

Fecha ut supra, MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado