Derechos Univercitarios

TPICOS DE DERECHO UNIVERSITARIO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
Dr. Jos Narro Robles Rector Dr. Sergio M. Alcocer Martnez de Castro Secretario General Lic. Enrique Del Val Blanco Secretario Administrativo Mtro. Javier de la Fuente Hernndez Secretario de Desarrollo Institucional M. C. Ramiro Jess Sandoval Secretario de Servicios a la Comunidad Universitaria Lic. Luis Ral Gonzlez Prez Abogado General Lic. Ismael Eslava Prez Director General de Estudios de Legislacin Universitaria
LUIS RAL GONzLEz PREz
ENRIqUE GUADARRAmA LPEz

PRLOGO JORGE CARPIzO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOmA DE mXICO mxico, 2010
Primera edicin, 10 de diciembre de 2010 D.R. 2010. Universidad Nacional Autnoma de Mxico Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D.F. Oficina del Abogado General Direccin General de Estudios de Legislacin Universitaria ISBN:978-607-02-2019-7 Impreso y hecho en Mxico
CONTENIDO
CONTENIDO PRLOGO .......................................................................................................................5 ABREVIATURAS .........................................................................................................13 INTRODUCCIN ........................................................................................................15

CAPTULO PRIMERO
EL ESTADO DE DERECHO UNIVERSITARIO Y EL PAPEL DEL ABOGADO GENERAL DE LA UNIVERSIDAD PBLICA ............................19 Introduccin ..............................................................................................................21 I Estado de Derecho Universitario.............................................................................23 1.1 Bases del Estado de Derecho Universitario.....................................................25 A) Decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias.........................25 B) Articulacin del sistema legislativo universitario .......................................26 1.2 Notas caracterizadoras del Estado de Derecho Universitario .........................27 A) Especialidad .................................................................................................27 B) Obligatoriedad .............................................................................................29 C) Territorialidad ..............................................................................................29 1.3 Distincin normas jurdicas universitarias sustantivas o fundamentales y normas jurdicas universitarias adjetivas o procedimentales .............................29 1.4 Relaciones jurdicas universitarias .................................................................31 A) Relaciones jurdicas universitarias internas.................................................31 B) Relaciones jurdicas mixtas que surgen al interior del campus ....................33 C) Relaciones jurdicas mixtas que surgen en el exterior del campus...............34 II El Abogado General universitario. Funciones ......................................................34 2.1 Facultades generales ........................................................................................35 2.2 Facultades especiales .......................................................................................36 2.3 Facultades expresas y facultades implcitas .....................................................37 2.4 Facultad de interpretacin de la legislacin universitaria ..............................38 III Desarrollo histrico de la Abogaca General de la UNAM .................................40 3.1 Funcionamiento como oficina central y nica (1945-1982) ..........................41 3.2 Funcionamiento con apoyo de delegados jurdicos en entidades acadmicas (1982-1994) .......................................................................................42
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LUIS RAL GONZLEZ PREZ
ENRIQUE GUADARRAMA LPEZ
3.3 Funcionamiento a travs de las oficinas jurdicas adscritas a las entidades acadmicas y dependencias administrativas (1994-a la fecha) ............42 3.4 Proyeccin .......................................................................................................43 Conclusiones ..............................................................................................................45 Anexo 1 Dimensin cuantitativa de la UNAM ........................................................47 Anexo 2 La facultad de interpretacin legislativa del Abogado General en el ordenamiento jurdico universitario .................................................................48 Anexo 3 Participacin del Abogado General en rganos colegiados universitarios ..............................................................................................................50
CAPTULO SEGUNDO
LEY ORGNICA Y DECISIONES POLTICO-JURDICAS FUNDAMENTALES UNIVERSITARIAS ...................................................................61 Introduccin ..............................................................................................................63 I Decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias. Clasificacin ...............................................................................................................63 II Caractersticas de la Ley Orgnica universitaria ....................................................66 III Aspectos generales de un proceso de reforma a una ley orgnica universitaria. Condiciones necesarias ..............................................................................................68 IV Esquema de reforma de leyes orgnicas en las universidades pblicas. Cuadro y anlisis comparativo ...................................................................................71 V Aspectos bsicos de la autonoma universitaria a observar en un proceso de reforma a una ley orgnica universitaria. ..............................................................84 VI Aspectos particulares susceptibles de ser incluidos en un proceso de reforma a una ley orgnica universitaria. Zonas de riesgo .........................................87 VII Propuesta de alternativa a la reforma a la ley orgnica universitaria ..................91 Conclusiones ..............................................................................................................93
CAPTULO TERCERO
EL PRINCIPIO DE AUTONOMA UNIVERSITARIA COMO GARANTA INSTITUCIONAL ...................................................................95 Introduccin...............................................................................................................97 I Iter judicial...............................................................................................................98 II Sesin pblica de la Primera Sala de la SCJN del 24 de junio de 2009. Integracin de tesis de jurisprudencia ........................................................................99 III Desglose temtico de la resolucin .....................................................................103
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CONTENIDO
3.1 Aspecto general de la resolucin...................................................................103 3.2 El carcter de garanta institucional de la autonoma universitaria .............106 3.3 Carcter de autoridad para efectos del amparo. Situacin del rgano colegiado universitario que designa Rector.........................................................110 3.4 Competencia y facultades que derivan de la autonoma universitaria .........................................................................................................112 A) Competencia normativa ............................................................................112 B) Competencia ejecutiva ..............................................................................114 C) Competencia de supervisin......................................................................114 D) Competencia parajudicial ..........................................................................116 IV Desglose temtico de las Tesis de jurisprudencia generadas con la resolucin del 24 de junio de 2009 ...............................................................119 V Desglose temtico de las Tesis aisladas generadas con la resolucin del 24 de junio de 2009 ..................................................................................................122 VI Carcter de jurisprudencia de la garanta institucional .....................................126 Conclusiones ............................................................................................................128
CAPTULO CUARTO
LA AUTONOMA UNIVERSITARIA EN MATERIA LABORAL. EL CASO DE LA UNAM ...........................................................................................131 Introduccin.............................................................................................................133 I Planteamiento........................................................................................................134 II El alcance de la autonoma universitaria en la vertiente de la autodeterminacin acadmica .................................................................................136 III Relacin universidad pblica y autoridades jurisdiccionales en el mbito acadmico y en materia laboral. Esquema grfico....................................................146 IV Distincin entre derechos laborales y derechos acadmicos. Cuadro comparativo..............................................................................................................149 4.1 Puntos para superar la confusin entre derechos laborales y derechos acadmicos.........................................................................................151 4.2 Manifestaciones de la facultad de autodeterminacin acadmica ................157 4.3 Principios fundamentales de la evaluacin acadmica y del concurso de oposicin .........................................................................................158 V Carcter especial del trabajo acadmico dentro de la Ley Federal del Trabajo................................................................................................................159 VI Distincin entre interinato laboral e interinato acadmico. Cuadro comparativo..............................................................................................................160
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VII Consideraciones a la tesis de jurisprudencia derivada de la Contradiccin 52/2002 ............................................................................................163 VIII Relevancia para la autodeterminacin acadmica de la reciente Tesis LII/2010, derivada de la resolucin de 9 de junio de 2010 ......................................167 IX Diferenciacin entre contenido acadmico y Contrato Colectivo de Trabajo .................................................................................................................173 Conclusiones ............................................................................................................175 Anexo 1 Esquema de ingreso del personal acadmico a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico ..............................................................................................176 Anexo 2 Esquema general de la autodeterminacin acadmica universitaria..............................................................................................................177
CAPTULO QUINTO
ACERCA DE LA CONNOTACIN DE UNIVERSIDAD NACIONAL ............................................................................179 Introduccin ............................................................................................................181 I Planteamiento........................................................................................................182 II Consideraciones conceptuales respecto a universidad nacional .......................183 2.1 Acerca de la expresin universidad ...........................................................183 2.2 Acerca de la expresin nacional ................................................................183 III Consideraciones generales respecto al carcter nacional de la UNAM.............185 3.1 Etapas de desarrollo histrico de la institucin.............................................185 3.2 Relevancia de la Ley de 1910 y de la Ley de 1929 ........................................187 IV Consideraciones jurdicas ...................................................................................189 4.1 En lo general..................................................................................................189 4.2 Alcance de la exclusividad de la denominacin nacional.........................189 4.3 Identidad histrica UNAM-carcter nacional .............................................191 4.4 Carcter nacional y carcter federal .............................................................192 4.5 Repercusiones jurdicas del carcter nacional...............................................195 4.6 Aspectos de improcedencia en una universidad estatal................................197 Conclusiones ............................................................................................................198 BIBLIOGRAFA ..........................................................................................................199
PRLOGO
PRLOGO
on esta segunda obra conjunta que presentan los distinguidos juristas Luis Ral Gonzlez Prez y Enrique Guadarrama Lpez, se confirman como dos frreos defensores de la universidad pblica y de la autonoma universitaria. La defensa la realizan en dos trincheras importantes, la acadmica, en la cual muestran su conocida vocacin por la investigacin, y ante tribunales, donde demuestran su pericia como abogados. En ambas, su slida argumentacin jurdica refleja el conocimiento tcnico-jurdico, la experiencia profesional y su conviccin de universitarios en los temas planteados. Los dos autores han ocupado importantes responsabilidades en la UNAM, Institucin a la que sirven con devocin desde hace varias dcadas. Como recordar el lector, durante 2009 el tema de la autonoma universitaria estuvo en el centro del debate jurisdiccional. Se discuti y resolvi lo concerniente a la facultad exclusiva de la universidad pblica de designar a sus autoridades, en especial al Rector. Antes de que la Primera Sala del Mximo Tribunal del pas resolviera el tema, Gonzlez Prez y Guadarrama Lpez realizaron un riguroso anlisis jurdico de la problemtica, que publicaron en el libro Universidad Pblica y Autonoma Universitaria. El Autogobierno Universitario. La decisin de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin constituy un gran triunfo para reafirmar la autonoma de las universidades pblicas. Es obvio que dicho libro influy en el criterio de nuestra Suprema Corte. Si el principio de autogobierno, que los dos autores defendieron con gallarda, se hubiera vulnerado, la autonoma universitaria se hubiera lesionado en forma irreparable. En 2010 el tema de la autonoma universitaria vuelve a estar en entredicho. As lo muestran los casos recientes ocurridos en la Universidad de Guadalajara y en la Universidad Jurez del Estado de Durango. Coincido con los autores en que la autonoma universitaria requiere fortalecerse constantemente. En esta ocasin, de nuevo vuelven a ser oportunas las reflexiones de Gonzlez Prez y Guadarrama Lpez en sus Tpicos de Derecho Universitario, que al tiempo de esclarecer los puntos de discusin, formulan originales pero sustentadas propuestas y conclusiones jurdicas, que sern de especial utilidad
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a todas las universidades pblicas y autnomas del pas. Es ms, estoy seguro de que en toda Amrica Latina se examinarn con cuidado y provecho dichas propuestas y conclusiones. Los autores refieren que su aportacin la hacen al derecho universitario. Considero que tambin la hacen al derecho constitucional universitario, en virtud de que exponen formulaciones constitucionales para sustentar sus argumentaciones. Es un acierto singular aplicar categoras constitucionales al orden jurdico universitario. Con ello se fortalece ese orden, en el cual la autonoma constituye la estrella polar. Si bien los autores sealan que cada captulo tiene un origen particular, sea una conferencia impartida o un asunto de la prctica universitaria, se aprecia en el libro un hilo conductor que le otorga unidad. En efecto, desde el primer captulo los autores estructuran y delinean el contenido, las caractersticas y la naturaleza del orden jurdico universitario, as como de las normas universitarias. Esta base conceptual sirve para el desarrollo que hacen en los subsecuentes captulos. El segundo captulo adquiere relevancia en nuestros das, en los cuales la ley orgnica de alguna universidad fue reformada mediante un acto legislativo excesivo e intromisorio. Para evitar la situacin de vulnerabilidad de la universidad pblica, los autores enumeran las condiciones que se deben cumplir en un proceso de reforma de la ley orgnica de una universidad. Resultara interesante que los legisladores, que pretendieran reformar una ley orgnica universitaria, revisaran lo que Gonzlez Prez y Guadarrama Lpez exponen a lo largo de este captulo; les esclarecera muchas dudas y les hara reflexionar antes de formular una reforma legal. En los captulos tercero y cuarto se refleja la defensa argumentativa a la autonoma universitaria. En primer lugar se hace un desglose pormenorizado de la resolucin de la Suprema Corte de Justicia que delimit la facultad de autogobierno universitario y que calific a la autonoma universitaria como una garanta institucional a favor de la universidad pblica. A continuacin desarrollan los argumentos para defender la facultad exclusiva que tienen los rganos colegiados universitarios en materia de evaluacin acadmica y que no haban comprendido las instancias laborales. Esto fue fundamental en la resolucin que emiti la Segunda Sala del Alto Tribunal favorable para la UNAM, al precisar que la autonoma universitaria implica, entre otros aspectos, la exclusividad de la universidad pblica para establecer los procedimientos y las facultades de los rganos colegiados de la universidad para determinar y aplicar los criterios
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PRLOGO
de evaluacin acadmica. Este es uno de los asuntos ms importantes de la autonoma, que incide directamente en la calidad de la enseanza y de la investigacin que proporciona la universidad pblica y autnoma. Sin este aspecto de la autonoma, la universidad pblica estara condenada a ser una institucin de segunda categora. Los autores de esta obra, como abogados de la UNAM, fueron quienes lograron este criterio jurisprudencial, que es esencial para todas las universidades pblicas y autnomas de Mxico. El ltimo de los captulos adquiere relevancia en estos momentos en que se est celebrando el centenario del carcter de universidad nacional de la Mxima Casa de Estudios del pas. Las reflexiones de Gonzlez Prez y Guadarrama Lpez son correctas. Este asunto se plante al crearse la Universidad Autnoma Metropolitana. Existi una propuesta para tambin denominarla nacional. Los redactores del proyecto de esa Ley Orgnica llegaron a la conclusin de que ese carcter, en nuestro pas, estaba reservado a la UNAM. Mucho menos puede una legislatura de entidad federativa otorgar el carcter de nacional a una institucin local. Por desgracia, de esos debates internos de la comisin redactora no se guardaron minutas. Es por ello que ante la creacin de la Universidad Nacional Aeronutica en Quertaro, los argumentos de los autores, en relacin con el carcter exclusivo de la UNAM como nacional, son valiosos y esclarecedores, y con los cuales estoy de acuerdo. Slo me resta sealar que Luis Ral Gonzlez Prez y Enrique Guadarrama Lpez hacen una autntica aportacin al estudio jurdico de la universidad pblica, del orden jurdico universitario y de la autonoma universitaria. Esta obra es el mejor obsequio que los autores podan hacerle a la Casa de Estudios en ocasin de su centenario como nacional, como la Universidad de la Nacin mexicana.
JORGE CARPIzO
A la UNAM, por sus primeros 100 aos de ser la Universidad de la Nacin
ABREVIATURAS
ABREVIATURAS
anuies CCT D. O. eG ePa JCya JFCya LFT LO OaG sCJn sJF TCC unaM
Asociacin Nacional de Instituciones de Educacin Superior Contrato Colectivo de Trabajo Diario Oficial de la Federacin Estatuto General Estatuto del Personal Acadmico Junta de Conciliacin y Arbitraje Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje Ley Federal del Trabajo Ley Orgnica Oficina del Abogado General Suprema Corte de Justicia de la Nacin Semanario Judicial de la Federacin Tribunales Colegiados de Circuito Universidad Nacional Autnoma de Mxico
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INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
ntre las frmulas para rendir homenaje a la Mxima Casa de Estudios con motivo de su primer centenario con el carcter nacional, hemos elegido la de reflexionar acerca de temas jurdicos especficos de derecho universitario. El propsito es que se sumen al desarrollo obligado que esta disciplina debe tener. En los ltimos dos aos y medio ha habido la oportunidad de llevar a cabo ese ejercicio de anlisis en diferentes mbitos del quehacer de la Universidad. El resultado es el presente texto. Algunas de las reflexiones fueron expuestas en diversos foros acadmicos. Otras se realizaron a fin de dar respuesta a situaciones prcticas que se han presentado en la Oficina del Abogado General de la UNAM, que ante lo inditas obligaron a elaborar un anlisis jurdico especfico. Dos de los tpicos abordados surgieron a raz de sendas conferencias que se impartieron en eventos acadmicos. Se corresponden con los captulos primero y segundo. Sin duda, un trabajo acadmico siempre brinda la ocasin de buscar un enfoque doctrinal a los temas abordados, que a su vez pueda servir de sustento para resolver problemas que se presenten en la actividad cotidiana de la Universidad. En esos captulos se analizan aspectos constitucionales que se considera son de aplicacin al mbito universitario. El ejercicio de anlisis se hace aplicando el principio mutatis mutandi. De esa manera hablamos de Estado de Derecho universitario y de decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias, los cuales sirven de base para la confeccin del orden jurdico dentro de la universidad. En el captulo tercero se hace un desglose analtico-temtico de la resolucin de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin del 24 de junio de 2009. En esa sentencia, el punto medular de estudio se centr en el autogobierno de la universidad pblica como una de las vertientes del principio de la autonoma universitaria. Lo relevante de la decisin del Alto Tribunal es la caracterizacin de garanta institucional que se hace de la autonoma universitaria, as como
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la determinacin de no reconocer la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo a los rganos colegiados universitarios facultados para designar al Rector de una universidad pblica. En el mismo captulo tercero se transcriben y se analizan las tres tesis de jurisprudencia y las dos tesis aisladas que se generaron a partir de los asuntos resueltos en esa fecha. Llama la atencin que no se haya incorporado en una tesis lo relativo a la garanta institucional que otorga la Constitucin a las universidades pblicas, a travs de la autonoma universitaria, para cumplir con los fines que el propio Texto Fundamental les impone. Ante la falta de una tesis de jurisprudencia especfica habr que sustentar la naturaleza jurdica del principio de la autonoma universitaria en el contenido de las resoluciones del 24 de junio de 2009. La relevancia del tema de la garanta institucional permite vlidamente argumentar a favor de la autonoma universitaria, que el contenido de las resoluciones del Mximo Tribunal tiene el carcter de tesis de jurisprudencia, a pesar de no estar reflejada en lo que formalmente se aprueba como tesis de jurisprudencia. Por otra parte, una problemtica que viene presentando la universidad pblica en el mbito contencioso laboral es la invasin acadmica por parte de las instancias encargadas de resolver las controversias laborales entre la universidad y su personal acadmico, que so pretexto de resolver un asunto laboral pretenden inmiscuirse en la valoracin del perfil acadmico de quienes buscan ingresar o alcanzar definitividad en la institucin universitaria. Esa situacin se estudia en el captulo cuarto, en el que se formula un razonamiento terico-prctico y se plantean propuestas de solucin. En este captulo incluimos el desglose analtico-temtico de la resolucin emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el da 9 de junio del 2010, con motivo del recurso de revisin interpuesto por la UNAM. Lo relevante del criterio jurisprudencial es el acotamiento que se hace a la labor de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje al circunscribir su actuacin al mbito estrictamente laboral y no intervenir en los distintos procesos de evaluacin acadmica, los cuales corresponden de manera exclusiva a los rganos colegiados universitarios. Por su parte, el quinto y ltimo captulo se origina con motivo de la creacin por parte del poder legislativo de una entidad federativa, de una universidad a la que en su denominacin se incluy la expresin na16
cional. Se hace el anlisis respectivo, que concluye en reconocer a la UNAM la exclusividad de la calidad de universidad nacional. Los tpicos incluidos en el trabajo se inscriben fundamentalmente en el mbito de la Mxima Casa de Estudios. Sin embargo, creemos que las reflexiones son aplicables en lo posible a todas las universidades pblicas del pas y que pueden ser una aportacin al desarrollo del Derecho Universitario.
CIUDAD UNIVERSITARIA, SEPTIEMbRE DE 2010
LOS AUTORES
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CAPTULO PRImERO
EL ESTADO DE DERECHO UNIVERSITARIO Y EL PAPEL DEL AbOGADO GENERAL DE LA UNIVERSIDAD PbLICA
CAPTULO PRIMERO
INTRODUCCIN
n signo caracterizador dentro de una universidad pblica es la complejidad que envuelve el quehacer universitario. Lo complejo de la vida universitaria es resultado del dinamismo propio en el que se mueve la comunidad universitaria. En el caso especfico de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), los factores que envuelven la complejidad universitaria son variados y dismbolos. Esos factores pueden derivar tanto de la propia regulacin constitucional y legal, como de la realidad y las circunstancias prcticas que se viven al interior de la Mxima Casa de Estudios del pas. Se pueden identificar, entre otros, los siguientes aspectos: La toma de decisiones acadmicas a cargo de rganos colegiados, La pluralidad de corrientes de pensamiento entre los universitarios, La existencia de diversas entidades y dependencias acadmicas y administrativas fuera del campus de Ciudad Universitaria. Las hay tanto al interior como al exterior de la ciudad de Mxico1, La presencia de dos sindicatos representativos del personal acadmico y del personal administrativo, con sus correspondientes contratos colectivos de trabajo, La numerosa poblacin de alumnos en los diversos niveles de enseanza: iniciacin, bachillerato, licenciatura y posgrado. Asimismo, la diferente composicin numrica del personal acadmico, El incremento de vnculos institucionales con universidades nacionales e internacionales, El incremento de relaciones institucionales con sectores de la sociedad mexicana2, Los diversos procesos para el ingreso, promocin y definitividad del per1 La presencia de la Universidad en el pas se muestra en los datos del Anexo 1 de este captulo, en el que se incluye la numeralia de composicin poblacional y de entidades acadmicas (alumnos, acadmicos, carreras, etc.) 2 Los datos del ao 2009 en materia de instrumentos consensuales registrados por la UNAM arrojan lo siguiente:
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sonal acadmico, as como para la evaluacin acadmica, La depositara de bienes nacionales, como la Hemeroteca, la Biblioteca, el Observatorio y el Sismolgico nacionales, La recurrente y creciente bsqueda de instancias administrativas y jurisdiccionales por parte de universitarios que alegan afectaciones a sus derechos universitarios, La multiplicidad y diversidad de procesos administrativos. Sin duda, la complejidad de la vida universitaria es el nutriente que genera fortaleza a la institucin. Sin embargo, esa fortaleza puede tornarse en debilidad si no hay el debido encauzamiento de las inquietudes de la comunidad. Por eso, la respuesta institucional a lo complejo del entorno universitario debe ser sencilla, clara y con fuerte esencia universitaria. La respuesta institucional es sencilla cuando la universidad cuenta con reglas precisas y procedimientos giles para todas y cada una de las relaciones jurdicas y acadmicas que se pueden presentar entre quienes integran la comunidad universitaria (vid. infra punto 1.3) La respuesta institucional es clara en cuanto a la transparencia que debe privar en el actuar universitario. La respuesta institucional debe incluir la esencia universitaria, lo que implica que la solucin de cualquier problema en el mbito universitario requiere tener en cuenta adems de las reglas normativas, las circunstancias y el contexto propio de la vida universitaria. Es lo que se identifica como sensibilidad universitaria. Alcanzar la respuesta institucional con tales caractersticas de sencillez,
Convenios nacionales Convenios con el Sector Pblico Convenios con el Sector Privado y Social Convenios con instituciones de Educacin Superior Total Convenios internacionales Convenios con el Sector Pblico Convenios con el Sector Privado y Social Convenios con instituciones de Educacin Superior Total
896 371 148 1,415 24 51 172 247
A esta cifra de 3,546 convenios se agregan los 1,100 registrados por la Coordinacin de Humanidades (327), la Coordinacin de Investigacin Cientfica (427) y la Coordinacin de Difusin Cultural (346), las cuales estn facultadas para celebrar instrumentos consensuales sin requerir la validacin previa de la Direccin General de Estudios de Legislacin Universitaria.
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CAPTULO PRIMERO
claridad y esencia universitaria se consigue con un adecuado Estado de Derecho Universitario, en el que se recoja la realidad universitaria, se cuente con frmulas precisas para resolver los problemas que se van presentando en el da a da y en el que las soluciones se sustenten en las que identificamos como decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias3 consagradas en el texto constitucional, en la ley orgnica de la universidad y en su normatividad interna. En ese contexto, a manera de aproximacin inicial al papel del Abogado General dentro de la UNAM y, en su caso, en la universidad pblica, se puede decir que a la par de la funcin natural de ser el representante legal en cuestiones judiciales, le toca coadyuvar con las autoridades universitarias a las que se reconoce la facultad legislativa dentro de la Universidad (Rector, Consejo Universitario y rganos colegiados de las entidades y dependencias universitarias) en la construccin de ese Estado de Derecho Universitario, pues le corresponde utilizar la tcnica y el lenguaje jurdico para plasmar en textos normativos las frmulas que la comunidad universitaria va exigiendo como respuesta a los requerimientos de la realidad del campus.
I ESTADO DE DERECHO UNIVERSITARIO
o es una exageracin trasladar al campo de la actividad universitaria una expresin propia de la teora general del derecho, como lo es la de Estado de Derecho, que denota la sujecin de todo el quehacer de la sociedad a las normas jurdicas, tanto para quienes conforman la estructura de gobierno, la administracin pblica y los rganos autnomos, como para los particulares en su actuar individual y en lo colectivo. Para los tres primeros se fijan reglas legales de competencia y de actuacin, mientras que para los ltimos se reconocen derechos y libertades fundamentales dentro de los textos legislativos. La utilizacin de la expresin Estado de Derecho Universitario se hace con el afn de denotar la importancia que tiene la norma jurdica en el terreno universitario y
3 El tema de las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias (su relevancia, cules son, as como sus caractersticas) se analizan en el siguiente captulo. Vid. captulo segundo, punto I.
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la trascendencia de su respeto para alcanzar armona dentro de la universidad. La universidad pblica como institucin de educacin superior dotada de autonoma constitucional tiene un doble condicionamiento jurdico, que se desprende del texto constitucional y de la jurisprudencia de la SCJN: En su carcter de institucin de estado y sujeto obligado por el orden jurdico del pas, la universidad pblica est impelida a respetar el Estado de Derecho del pas, y La facultad de autonormacin4, derivada del principio de la autonoma universitaria, est acotada a que su ordenamiento normativo interno no choque ni contrare el orden jurdico nacional y a que la regulacin interna que se apruebe se corresponda con las funciones de docencia, de investigacin y de difusin de la cultura. En este sentido, al haber una plena correspondencia entre el orden jurdico universitario con el orden jurdico del pas, el Estado de Derecho Uni4 La jurisprudencia de la SCJN ha formulado diversos criterios en torno al alcance de la autonoma universitaria. En ellos, se hace nfasis en que la facultad de la Universidad de autodeterminacin legislativa y de autogobierno est sometida al orden jurdico nacional y a los fines y funciones que le impone el artculo 3 constitucional: auTOnOMa uniVeRsiTaRia. su aLCanCe. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la tesis P. XXVIII/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo V, febrero de 1997, pgina 119, determin que conforme al artculo 3o., fraccin VII, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las universidades pblicas son organismos pblicos descentralizados con autonoma especial, que implica autonormacin y autogobierno, en atencin a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestacin del servicio que les est atribuido y que se fundamenta en su libertad de enseanza, sin que ello signifique su disgregacin de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, restringida a sus fines. En congruencia con ese criterio, y en virtud de la autonoma que el dispositivo constitucional citado le concede a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, sta se encuentra facultada para gobernarse a s misma, a travs de sus propios rganos, as como para autonormarse o autoregularse, es decir, aprobar las normas que habrn de regir a su interior, lo que se traduce necesariamente en la aprobacin y emisin de su propia legislacin, as como en la creacin de sus propios rganos de gobierno, entre ellos los encargados de resolver las controversias que se deriven del incumplimiento de su propia normativa. SJF, Novena poca, Primera Sala, Tomo: XVII, mayo de 2003, Pgina: 239, Tesis: 1a. XI/2003, Amparo en revisin 337/2001. Alejandro Echavarra Zarco. 30 de enero de 2002. Cinco votos.
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CAPTULO PRIMERO
versitario representa la sujecin de todos los que integran la comunidad universitaria a la legislacin universitaria y, por extensin, al orden jurdico nacional5. En otras palabras, la UNAM y su comunidad estn sujetos al Derecho, tanto el propio generado por s misma, como el aplicable en el mbito nacional, sea federal o local.
1.1 bASES DEL ESTADO DE DERECHO UNIVERSITARIO
La consolidacin del Estado de Derecho Universitario se sustenta en dos bases imprescindibles: A) Decisiones poltico-jurdicas fundamentales de la universidad pblica, y B) Articulacin del sistema legislativo universitario.
A) Las
decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias se desprenden de la Constitucin y de la Ley Orgnica; representan aquellos aspectos que sirven para identificar la esencia de la universidad pblica, por lo que prcticamente son inmodificables tanto para la comunidad universitaria como para las autoridades del pas. En caso de que tales decisiones fueran jurdicamente modificadas o reformadas, con independencia de que se exigira un procedimiento extraordinario (reforma constitucional) se estara transformando la naturaleza de la universidad pblica en una mera institucin de enseanza superior a la que se desnaturalizara su funcin de buscar ser pivote del desarrollo del pas, pues podra quedar sometida a dogmas de pensamiento o a injerencias externas de toda ndole. En el siguiente captulo abordamos a detalle el tema. Por ahora slo referiremos tres de las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias: La autonoma universitaria reconocida en el texto constitucional, calificada por la Suprema Corte como una garanta institucional a favor de la universidad pblica, para que cumpla con las funciones que le impone la propia Carta Magna, La libertad de ctedra y de investigacin, que son la esencia de la actividad acadmica universitaria, y
5 El doble condicionamiento al que se somete la universidad pblica desvirta la crtica que en ocasiones suele haber de que la universidad no puede ser una zona de extraterritorialidad jurdica. Ni es ni ha sido la pretensin de la universidad pblica asumir ese carcter, ni es factible jurdicamente que lo sea, pues ya qued claro que se trata de un rgano del Estado, que se encuentra sujeta al orden jurdico nacional.
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La estructura colegiada para la toma de las grandes decisiones institucionales, sea de poltica acadmica como de poltica jurdica, relativas al rumbo de la Universidad. La estructura colegiada general se replica al interior de cada entidad acadmica. Por supuesto, la estructura colegiada universitaria tiene debida correspondencia con las autoridades unipersonales y ejecutivas de la Universidad, quienes asumen la representacin de sta (as, el Rector es el jefe nato de la Universidad).
B)
La articulacin del sistema legislativo universitario, se refiere a la armonizacin, concordancia y respeto de toda la normatividad vigente en la universidad pblica, al contenido y espritu de la Ley Orgnica correspondiente. En el caso de la UNAM, la armonizacin legislativa se debe aplicar en relacin a la ley de 19456. En un smil con la Constitucin del pas, la LO universitaria representa la Carta Magna de toda universidad pblica, en la que se sustenta la existencia jurdica de la institucin y se establecen las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias. Asimismo, donde se precisa su esquema organizacional y de funcionamiento, as como de proteccin de su patrimonio.
Las dos bases del Estado de Derecho Universitario llevan a una primera conclusin: en la estructura piramidal de la legislacin universitaria -en cuya cspide se encuentra la ley orgnica- se requiere cumplir una doble relacin, por un lado, todo ordenamiento jurdico interno debe estar acorde con la ley orgnica y, por otro, la ley orgnica debe respetar el texto constitucional. En un mbito general, cualquier inobservancia a esa doble relacin, que genere una afectacin al inters de un miembro de la comunidad universitaria, puede generar que los tribunales federales califiquen de inconstitucional a la norma universitaria interna o a la ley orgnica. En el mbito interno de la universidad pblica, en el supuesto de no
6 Publicada en el D. O. del 6 de enero de 1945. Para un anlisis de la ley, los antecedentes y la discusin que se dio durante las sesiones del Consejo Constituyente Universitario, vid. Gonzlez Oropeza, Manuel, Gnesis de la Ley Orgnica y del Estatuto General de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, UNAM, Mxico, 2010, pp. 21-92. Asimismo, Jimnez Rueda, Julio, Historia Jurdica de la Universidad de Mxico, Imprenta Universitaria, Mxico, 1955, pp. 247-250 y Valads, Diego, El Derecho Acadmico en Mxico, UNAM, Mxico, 1987, pp. 181-187.
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CAPTULO PRIMERO
respetarse la correspondencia entre una norma universitaria con la ley orgnica, se tiene una doble opcin de resarcimiento. Sea que el propio rgano legislativo (el general de la universidad o el especial de la entidad acadmica) enmiende el error a travs de la modificacin legal respectiva o que el rgano intrprete de la legislacin emita el criterio de interpretacin que refleje el sentido de correspondencia con la ley orgnica. De esa manera, la funcin de interpretacin legislativa universitaria -generalmente a cargo del abogado general de la institucin- debe partir de la premisa bsica de observar las decisiones jurdicas fundamentales de la universidad y de procurar la plena articulacin del sistema legislativo universitario.
1.2 NOTAS CARACTERIzADORAS DEL ESTADO DE DERECHO UNIVERSITARIO
Se distinguen tres caractersticas del Estado de Derecho Universitario: especialidad, obligatoriedad y territorialidad
A) especialidad.
Lo especial deriva de la materia, los destinatarios de la norma universitaria y el esquema generador de la misma. La materia se refiere a los derechos, obligaciones, responsabilidades y prohibiciones de quienes tienen la calidad de universitarios, as como la estructura organizacional y administrativa de entidades acadmicas y dependencias administrativas, as como de sus rganos colegiados. Todos ellos enmarcados en torno a la docencia, la investigacin y la extensin de la cultura. Los destinatarios de la norma universitaria son los universitarios, sean acadmicos, alumnos o personal administrativo. Cada uno de ellos con diferentes categoras y niveles. Los primeros y los ltimos coinciden en ser grupos de universitarios ms o menos permanentes, por el vnculo jurdico-acadmico o jurdico-laboral que mantienen con la Universidad. En cambio, el universo de alumnos es cambiante, ya que ao con ao se incorporan nuevos alumnos, pero tambin egresan otros tantos. Los generadores de la norma universitaria son los rganos colegiados o autoridades unipersonales a los que se les reconoce la facultad legislativa. En el caso de la UNAM: a) el Consejo Universitario cuando se apli27
ca a toda la comunidad (estatutos, reglamentos)7, b) el Rector (acuerdos rectorales), c) los consejos tcnicos, internos y acadmicos de rea (normatividad aplicable a la comunidad de la escuela, instituto o facultad)8, d) el Patronato Universitario (algunas disposiciones referidas al patrimonio universitario), y e) las autoridades universitarias facultadas para firmar instrumentos consensuales (obligaciones jurdicas especficas para las partes, sea la Universidad o la entidad acadmica en particular)9, el Abogado General, al fungir como intrprete de la legislacin. En este ltimo caso, cabe aclarar, que el Abogado General al dar respuesta a consultas sobre casos no previstos en la ley o que estn regulados de manera incompleta o deficiente, en realidad est generando la extensin de la norma o la previsin de una nueva situacin normativa10.
7 En este caso, se sigue el esquema de publicacin del texto normativo en la Gaceta UNAM, as como de incluir expresamente en el articulado transitorio la vacatio legis y la fecha de entrada en vigor. 8 Hay que sealar que tratndose de la normatividad interna de las entidades acadmicas, no hay una poltica legislativa uniforme respecto a cules son los textos legales mnimos con que debe contar una escuela, instituto o facultad (podra pensarse en reglamentos interiores del Consejo Tcnico o del Consejo Interno, de bibliotecas, de laboratorios, de instalaciones deportivas, etc.), ni tampoco del medio de publicitacin del texto legal entre la comunidad obligada a observarlos dentro de la entidad o dependencia respectiva. En ese sentido, el programa de trabajo de la OAG incluye el contar con el Acervo de la Legislacin Universitaria. Se solicita a todas las entidades acadmicas que enven la normatividad vigente y la que en lo sucesivo vayan aprobando internamente. Esto es importante para cumplir adecuadamente la funcin de interpretar la legislacin universitaria, la cual no se reduce a la legislacin general aplicable a toda la comunidad universitaria, sino que comprende la legislacin especial aprobada al interior de cada entidad o dependencia universitaria. 9 Las reglas para la suscripcin de instrumentos consensuales se establecen en el Acuerdo que delega y distribuye competencias para la suscripcin de convenios, contratos y dems instrumentos consensuales en que la Universidad sea parte, publicado en Gaceta UNAM del 22 de enero de 2003. Este acuerdo rectoral fue adicionado el 4 de septiembre de 2008, para incluir una autoridad ms con facultad para suscribir instrumentos consensuales. Hay que destacar que en diversos ordenamientos legislativos universitarios se establecen las reglas que deben observar las autoridades y los requisitos procedimentales para la firma de tales instrumentos consensuales, vgr., la Normatividad de Obras y la de Adquisiciones. 10 La facultad de interpretar la Legislacin Universitaria del Abogado General se reconoce en el Acuerdo que establece la estructura y facultades de la Oficina del Abogado General de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, publicado en Gaceta UNAM, el 27 de marzo de 2003 (en lo sucesivo, Acuerdo sobre la Estructura de la Oficina del Abogado General). Cabe decir que diversos ordenamientos legales incorporan expresamente tal facultad interpretadora (anexo 2). Para un anlisis de la facultad interpretadora del Abogado General, vid., en este mismo captulo el punto II, 2.4.
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CAPTULO PRIMERO
B)
Obligatoriedad. Es vinculante, en cuanto a la obligada observancia por parte de todos los universitarios, ya que las normas jurdicas universitarias cumplen con las notas esenciales de una norma jurdica: general, abstracta, heternoma y coercitiva. Es territorial, en cuanto a que el mbito espacial de aplicacin de la norma universitaria se circunscribe al campus universitario11, entendido tanto el espacio que comprende la Ciudad Universitaria, como todos los campi o lugares en el pas en los que existen centros de extensin universitaria12.
C) Territorialidad.
Al relacionar la caracterstica territorial con quienes son los destinatarios de la norma, podemos arribar a una conclusin: la norma jurdica universitaria se aplica a los universitarios por actos, actividades, omisiones o relaciones jurdicas realizadas o entabladas dentro del espacio universitario.
1.3 DISTINCIN NORMAS jURDICAS UNIVERSITARIAS SUSTANTIVAS O fUNDAMENTALES Y NORMAS jURDICAS UNIVERSITARIAS ADjETIVAS O PROCEDIMENTALES
Al igual que ocurre con las normas jurdicas del orden legislativo nacional, las normas universitarias se distinguen entre sustantivas o fundamentales y adjetivas o procedimentales, en funcin de que establezcan definiciones, conceptos, reglas, lineamientos, autoridades, derechos y obligaciones de carcter general o que establezcan etapas de un proceso (plazos, competencia, recursos, requisitos de procedibilidad), sea de ndole acadmico, disciplinario, laboral o administrativo. En un ejercicio de relacin de las normas jurdicas universitarias con el principio de la autonoma universitaria es dable extraer varias conclusiones:
11 En el desarrollo constante de la Universidad dentro de lo que se conoce como sociedad de la informacin y del conocimiento, se cuenta con estudios en lnea (B@ UNAM), es decir, no presenciales, sino virtuales. Esto podra incidir en la idea tradicional de territorialidad de la norma universitaria, aunque no cambia lo relativo a las caractersticas de especialidad y de obligatoriedad enunciadas. 12 Hay que destacar que la UNAM cuenta con centros de extensin en el extranjero (EUA y Canad) los que naturalmente deben ajustar su actuacin en el mbito acadmico y administrativo a las normas universitarias, hacindolas compatibles, en su caso, con la legislacin del pas en donde se ubican, vgr. permiso de trabajo, aspecto fiscal, etc.
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Las normas sustantivas o fundamentales se corresponden con las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias que, como se analiza en el siguiente captulo, se extraen del artculo 3 constitucional y de la LO, Tratndose de las normas sustantivas o fundamentales ante la eventual afectacin de derechos individuales prevalece el carcter de garanta institucional reconocida por la SCJN, a favor de la universidad pblica. Por supuesto, las normas sustantivas o fundamentales deben ser acordes al orden jurdico nacional, de lo contrario sern susceptibles de revisin en lo concerniente a su constitucionalidad, Por el contrario, en caso de las normas adjetivas o procedimentales se puede presentar una violacin a derechos de miembros de la comunidad universitaria, pues ciertos actos de las autoridades universitarias son susceptibles de ser calificados como actos de autoridad para efectos de amparo y, por tanto, recurribles ante instancias jurisdiccionales, La premisa para las normas sustantivas o fundamentales es que las autoridades externas a la universidad pblica estn obligadas a respetar la garanta institucional de la autonoma universitaria, en cualquiera de sus cuatro vertientes. Esto genera la improcedencia de la va del amparo, y La premisa para las normas adjetivas o procedimentales es que las autoridades universitarias deben respetar el procedimiento establecido en la legislacin universitaria, so pena de que la resolucin sea impugnada ante los tribunales federales, va amparo. Esta relacin entre las normas universitarias -sean sustantivas o fundamentales y adjetivas o procedimentales- y el principio de la autonoma universitaria resulta relevante para resolver problemticas en la que se cuestione la actuacin de una universidad pblica, en cualquiera de las relaciones jurdicas con algn miembro de la comunidad universitaria. As por ejemplo, la frmula de las normas sustantivas universitarias sirve para resolver el problema de confusin entre derechos laborales y derechos acadmicos que suelen tener las autoridades jurisdiccionales, lo que ha provocado la invasin acadmica que se viene presentando por parte de instancias administrativas y jurisdiccionales, en asuntos que son de la exclusiva competencia de la universidad pblica. Uno de los elementos argumentativos para impugnar esa invasin es hacer valer el carcter sustantivo o fundamental de las normas de evaluacin acadmica, las cuales por ser parte de la esencia de la autonoma universitaria son de obligada observancia para todas las autoridades (Vid. infra captulo cuarto).
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CAPTULO PRIMERO
1.4 RELACIONES jURDICAS UNIVERSITARIAS
Al interior del campus universitario se pueden presentar mltiples y variadas relaciones jurdicas, sea que se entablen entre universitarios o con universitarios. Todas ellas encuentran sustento en la Legislacin Universitaria. Sin embargo, para la debida aplicacin de la norma universitaria, hay que sealar que existen zonas de frontera, que requieren ser determinadas de manera casustica. Esto es importante al aplicar las reglas sancionadoras por incumplimiento o inobservancia de la norma. Las relaciones jurdicas universitarias se pueden presentar tanto en la institucin, como dentro de una entidad acadmica o dependencia administrativa. Se les califica de relaciones jurdicas universitarias ad intra, por presentarse al interior de la universidad pblica, entre dos o ms universitarios y por estar reguladas por la legislacin interna. Igualmente, las relaciones entre dos universitarios cuando es obligada la intervencin de una autoridad del gobierno local, vgr. alteracin del orden, accidente vial en que haya lesionados o decesos, etc. En ese sentido, se distinguen de las relaciones jurdicas universitarias ad extra, que se presentan entre un universitario con una persona que no tiene la calidad de universitario y cuya regulacin puede ubicarse en la Legislacin Universitaria y en la legislacin externa. Asimismo, las relaciones entre dos personas no universitarias celebradas dentro del campus de la Universidad. A) Relaciones jurdicas universitarias internas. Las relaciones universitarias ad intra se plasman grficamente de la siguiente manera:
Alumnos
Personal acadmico (profesor, investigador, tcnico acadmico)
Egresados Personal acadmicoadministrativo
E aca ntidad dm ica Uni ver sid ad
Personal administrativo
rganos colegiados
Autoridades unipersonales
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Del anterior grfico destacan como notas: Las relaciones jurdicas de todos los universitarios se pueden dar dentro de una entidad acadmica o dependencia administrativa o en el mbito general de la Universidad, Los universitarios pueden tener al mismo tiempo una o ms calidades (alumno, personal acadmico, miembro de rgano colegiado, personal administrativo, etc.), por lo que pueden tener una relacin jurdica en una calidad y no en otra. O mantener una relacin jurdica al interior de una entidad acadmica y otra diferente con la Universidad, y Las relaciones jurdicas internas se entablan por universitarios entre s y se identifican en funcin de la calidad del universitario: alumno: alumno-profesor; alumno-investigador; alumno-autoridad (acadmica o administrativa); alumno-alumno; alumno-rgano colegiado (de la entidad o de la universidad). En el caso de los rganos colegiados pueden derivar de ser integrante o de no pertenecer al mismo; Personal acadmico: personal acadmico-autoridad (acadmica o administrativa); personal acadmico-rgano colegiado (de la entidad o de la universidad); personal acadmico-personal acadmico; autoridad unipersonal: autoridad unipersonal-rgano colegiado (de la entidad o de la universidad); autoridad unipersonal-autoridad unipersonal; rgano colegiado: con los anteriores universitarios; rgano colegiado-rgano colegiado, y egresados: con los anteriores universitarios, particularmente las autoridades y los rganos colegiados. En todas las relaciones jurdicas universitarias es obligada la aplicacin de la legislacin universitaria, ya que se generan dentro de los campi y se refieren a cuestiones universitarias. El contenido de las relaciones jurdicas puede ser tan variado como lo son las materias reguladas en el ordenamiento jurdico universitario. En efecto, las relaciones jurdicas pueden ser de diversa naturaleza: Acadmica: evaluacin acadmica, ejercicio de derechos y obligaciones acadmicas, exmenes de conocimientos, Laboral: derivan de los CCT, Disciplinaria: aplicacin de reglas procesales para determinar la responsabilidad en casos de incumplimiento de la legislacin universitaria, Electoral: para designar a los representantes de alumnos, trabajadores y
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CAPTULO PRIMERO
acadmicos ante los rganos colegiados, Contractual: celebracin de instrumentos contractuales, sean convenios o contratos, de los que derivan derechos y obligaciones para la universidad pblica, Administrativa: trmites estudiantiles, trmites no acadmicos de profesores, tcnicos acadmicos e investigadores13, Intelectual: derechos autorales por obra acadmica, de propiedad industrial y de transferencia de tecnologa, y De proteccin de derechos universitarios: quejas por presuntas violaciones a derechos universitarios de alumnos y miembros del personal acadmico. B) Relaciones jurdicas mixtas que surgen al interior del campus, pero salen del mbito espacial universitario. Se presentan entre un universitario y alguien no universitario o entre dos universitarios, respecto de aspectos en los que se aplica la legislacin federal o local. Estas relaciones pueden tener un triple origen: Instrumentos consensuales de los que surgen derechos y obligaciones para entidades acadmicas o dependencias administrativas y para universitarios en lo personal14. En este supuesto, en el propio instrumento (convenio o contrato) se fijan las reglas aplicables en casos de incumplimiento por alguna de las partes signantes; tales reglas por lo general no son las de la legislacin universitaria, sino las de ndole federal, pues se refieren a las cuestiones jurisdiccionales y procesales que se plantean ante tribunales federales15. Ilcitos penales o faltas administrativas cometidas en el espacio universitario, por un universitario o una persona no universitaria en contra de
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En un ejercicio de analoga, se puede incluir dentro de las relaciones universitarias de ndole administrativa, las relativas a la materia de consumo. Es claro que la Universidad no tiene la calidad de proveedor en los trminos de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor, pero quienes ofrecen servicios (fotocopiado, alimentos, etc.) dentro del campus -sean o no universitarios-, s tienen esa calidad de proveedor. Sin embargo, la facultad legislativa universitaria comprende las relaciones de consumo que se celebran al interior de la Universidad, por lo cual queda dentro de la competencia exclusiva de la propia Universidad establecer los requisitos que deben cumplir los proveedores de servicios dentro del campus, para obtener la autorizacin respectiva, as como la facultad de verificacin y de sancin en caso de incumplimiento. Es posible que los instrumentos consensuales se firmen fuera de la Universidad, pero igualmente generan derechos y obligaciones para universitarios. A ltimas fechas se ha venido incorporando en los instrumentos consensuales un esquema de solucin no jurisdiccional de controversias, especficamente el arbitraje, con las reglas y modalidades acordadas por las propias partes.
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otro universitario o no universitario, o en contra de la Universidad. Es claro que ese tipo de situaciones no son de la competencia de las autoridades universitarias, sino de las federales o locales, las que aplican la legislacin correspondiente y no la universitaria. Conflictos laborales. Los pueden ser de carcter individual o de carcter colectivo. En cualquier caso, existe una legislacin particular a la que se cie el conflicto cuando un universitario recurre a la instancia externa. Si bien es indiscutible la aplicacin de la legislacin laboral para las relaciones laborales, tambin es incuestionable que el mbito laboral no incluye la cuestin de valoracin acadmica. Al respecto vid. captulo cuarto. C) Relaciones jurdicas mixtas que surgen en el exterior del campus, con impacto en el mbito espacial universitario. Se presentan fundamentalmente entre la Universidad como sujeto obligado por una ley federal o local, con autoridades federales o locales, aunque tambin se pueden entablar con particulares. El origen puede encontrarse en disposiciones fiscales, hacendarias, ambientales, financieras, presupuestales. Las relaciones jurdicas mixtas pueden generar situaciones de carcter jurisdiccional a resolverse en tribunales federales o locales. Un ejemplo se tiene cuando se requiere hacer un trabajo de remodelacin o restauracin de un recinto histrico universitario. Se precisa contar con licencia de construccin de autoridades administrativas locales y la autorizacin de autoridades culturales federales. Una segunda conclusin en este captulo: el Estado de Derecho Universitario tiene un mbito de aplicacin personal y espacial muy delimitado, pues slo es aplicable a quienes tienen la calidad de universitarios, respecto de su actuar dentro del espacio universitario y en relacin a materias universitarias. Sin embargo, en un enfoque lato sensu, el Estado de Derecho Universitario no es independiente, sino que forma parte del estado de derecho general.
II EL ABOGADO GENERAL UNIVERSITARIO. FUNCIONES
eneralmente las funciones del Abogado General de una universidad pblica se identifican con la materia contenciosa, como corresponde a quien es el representante legal de una institucin universitaria. Empero, lo complejo del Estado de Derecho Universitario, la diversidad de ma34
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terias que comprende y la multiplicidad de relaciones jurdicas internas y externas que se presentan cotidianamente, ha generado que las universidades pblicas hayan ampliado las funciones del Abogado General. En el caso de la UNAM, para mejor comprensin de las tareas del Abogado General es indispensable partir de la conformacin del Subsistema Jurdico16, previsto en el punto Segundo del Acuerdo sobre la Estructura de la Oficina del Abogado General y de las funciones ah establecidas (vid. nota 10). Es dable hacer una doble clasificacin de las facultades del Abogado General de la UNAM, con base en dos criterios:
I Por el contenido y la materia Generales Especiales II Por su incorporacin en un texto normativo Expresas Implcitas
Funciones
2.1 fACULTADES GENERALES
Las facultades generales son aquellas que se identifican con las funciones propias de un abogado general de una universidad pblica: Representacin legal de carcter contencioso (penal, laboral, civil, amparo) y de carcter administrativa (contralora, funcin pblica, propiedad industrial e intelectual, telecomunicaciones, etc.) Redactor y revisor de proyectos legislativos. Las razones de un nuevo proyecto normativo pueden ser diversas: Una nueva circunstancia en la vida nacional a la que la universidad no puede permanecer ajena, ejemplo tema de transparencia y acceso a la informacin, proteccin de derechos de personas con capacidades diferentes.
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La denominacin Subsistema Jurdico se explica en funcin de que como tal, el Subsistema Jurdico es uno de los componentes del Sistema Universitario, compuesto por quienes tienen el carcter de autoridades universitarias (artculo 3 de la LO). Se podra considerar que el Subsistema Jurdico se refiere a la estructura que conforma la Oficina del Abogado General (coordinacin de asesores, secretara tcnica, secretara particular, etc). Sin embargo, estas reas aunque realizan tareas de anlisis jurdico, no dejan de ser apoyo administrativo, al no tener facultades jurdicas expresas dentro del Acuerdo sobre la Estructura de la Oficina del Abogado General.
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Al buscar la adecuacin de normas que han sido desfasadas por nuevas condiciones en la vida universitaria, ejemplo esquema de representacin de los sectores de la comunidad universitaria en los distintos rganos colegiados. Al detectar a travs de la interpretacin jurdica aspectos omisos o insuficientes en la legislacin vigente. Otorgamiento de poderes. Se entiende que son los relacionados con pleitos y cobranzas y no los generales para actos de administracin. Asistencia legal para la realizacin de gestiones o trmites jurdicos diversos. Asesora jurdica para analizar documentos o proyectos especficos con repercusin jurdica. Esta labor se ofrece al Rector, a rganos colegiados, a entidades acadmicas y a dependencias administrativas, as como a las comisiones mixtas previstas en los contratos colectivos de trabajo. En funcin de la asesora solicitada, el resultado se puede plasmar en un documento denominado Opinin Jurdica o bien brindarla al participar en los propios rganos colegiados en los que la legislacin impone la participacin del Abogado General como miembro del mismo17 y en las comisiones mixtas en materia laboral. Validacin y registro de instrumentos consensuales (convenios y contratos). Se analiza que los instrumentos se ajusten a la legislacin universitaria y que se salvaguarden los intereses de la universidad evitando que resulten onerosos, inequitativos o desproporcionados para la institucin. Coordinacin general de las actividades jurdicas de los 44 jefes de oficinas jurdicas adscritas a entidades acadmicas18.
2.2 fACULTADES ESPECIALES
Son aquellas que en un esquema tradicional no competen a un abogado general de una universidad pblica, pero que en el caso de la UNAM ya sea el Rector o el Consejo Universitario se las ha reconocido para mejor
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El Abogado General participa en 19 cuerpos colegiados de muy variada materia y composicin, as como con diverso carcter en su participacin. Al respecto, vid. anexo 3 de este captulo, en el que se enlistan tales rganos colegiados. Las oficinas jurdicas se asimilan a delegaciones de la OAG en las diferentes entidades y dependencias universitarias. 16 se ubican en Ciudad Universitaria y 28 se califican de forneas por estar fuera de la Ciudad Universitaria.
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organizacin y control de la actividad jurdica, en funcin de la estructura del Sistema Universitario: Intrprete de la legislacin universitaria. Por la importancia que en la prctica tiene esta facultad, adelante se hacen reflexiones particulares (infra punto 2.4 de este captulo). Coadyuvante en la aplicacin del sistema disciplinario universitario. Se brinda apoyo a directores de entidades acadmicas, a travs del jefe de la oficina jurdica adscrita. Asimismo, fungir como secretario del Tribunal Universitario. Se corresponde con una labor de proyectista judicial, en cuanto le corresponde la parte administrativa del Tribunal (programar audiencias, realizar las notificaciones, conducir las audiencias) y preparar el proyecto de resolucin correspondiente. Para llevar a cabo materialmente esa funcin se designa al Secretario Auxiliar. Resolutor de los recursos interpuestos en materia de transparencia y acceso a la informacin, sea el de revisin o el de reconsideracin. Divulgador del Derecho Universitario y de la legislacin universitaria. Editor de textos jurdicos en ambas materias y organizador de cursos de capacitacin y de actualizacin en materia jurdica en general y universitario en particular. Auditor legal de las 44 unidades jurdicas adscritas a entidades acadmicas. Se realiza a travs de visitas tcnico jurdicas, encaminadas a revisar in situ los expedientes de las diversas materias tramitados o en trmite. El resultado de las visitas pueden derivar en Recomendaciones al titular de la unidad jurdica para mejorar la organizacin, el control, la identificacin de asuntos relevantes, el seguimiento de asuntos y propuestas de criterios jurdicos a esgrimir en lo sucesivo para fortalecer la argumentacin de las promociones y resoluciones. Se busca generar lineamientos bsicos tanto administrativos como jurdicos, as como mejorar la va de comunicacin de la oficina fornea con la oficina central.
2.3 fACULTADES EXPRESAS Y fACULTADES IMPLCITAS
Las facultades expresas son aquellas que se encuentran previstas en el Acuerdo sobre la Estructura de la Oficina del Abogado General y en cualquiera de los textos legislativos. En este rubro encuadran todas las facultades generales y especiales sealadas en el rubro anterior. En cambio, las facultades implcitas se refieren a funciones que sin te37
ner una incorporacin expresa en la legislacin universitaria se desprende de la propia tarea jurdica de quien tiene la calidad de Abogado General. Aqu podra entrar la funcin de consultor jurdico en cuanto elaborar dictmenes jurdicos para buscar la solucin de asuntos concretos que no llegan al Tribunal Universitario (una especie de medios alternos de solucin de controversias) o para dar respuesta a las solicitudes de viabilidad jurdica de casos o esquemas especficos para determinar si se puede llevar a cabo un acto en particular o es contrario a la legislacin universitaria. En este supuesto se hace el estudio a manera de opinin jurdica, aunque es diferente a emitir un criterio de interpretacin jurdica.
2.4 fACULTAD DE INTERPRETACIN DE LA LEGISLACIN UNIVERSITARIA
Esta funcin del Abogado General juega un papel trascendente en el mbito jurdico y de la vida universitaria cotidiana. Por ello, se hacen las siguientes reflexiones: La funcin de intrprete a cargo del Abogado General tiene una doble circunstancia: 1) A travs del criterio de interpretacin no se pretende resolver un caso concreto, ya que el carcter del Abogado General no es de un tribunal que siga un proceso y dicte una resolucin, y 2) El criterio de interpretacin que emite el Abogado General tienen carcter general, ya que habr de servir de precedente para casos o situaciones similares o anlogas que se lleguen a presentar en otras entidades acadmicas. Se podra pensar en un posible cuestionamiento a la facultad interpretadora del Abogado General, pues la interpretacin de la norma legislativa dentro del estado de derecho del pas se reconoce a las autoridades jurisdiccionales -lo que dentro de la Universidad correspondera al Tribunal Universitario19. Adems, el sustento de la facultad interpretadora del Abogado General lo es un Acuerdo Rectoral y no un texto normativo expedido por el Consejo Universitario, en su carcter de rgano colegiado
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Un anlisis de la naturaleza jurdica del Tribunal Universitario lo realiza Madrazo, Jorge, quien concluye que tiene una naturaleza jurdica mixta, sui generis e intermedia entre la autodefensa y el proceso jurisdiccional, El Sistema disciplinario de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, UNAM, Mxico, 1980, p. 77
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legislativo de la Universidad20. Los anteriores cuestionamientos se revierten con razones tcnico-jurdicas y de poltica jurdica: A) Aunque ni la LO ni el EG incorporan la facultad interpretadora del Abogado General, diversos reglamentos y estatutos aprobados por el Consejo Universitario s reconocen esa facultad. En un enfoque porcentual, 11 de los 42 reglamentos vigentes y 1 de los 5 estatutos, representa un 20% de la legislacin aprobada por el mximo rgano colegiado universitario21. Es cierto, falta un precepto dentro del Estatuto General que reconozca la facultad general interpretadora respecto a toda la legislacin universitaria, pero la funcin en s no es extraa ni tiene una incorporacin forzada en el Estado de Derecho Universitario. Se trata de una manifestacin de la costumbre universitaria, que ha reconocido al Abogado General como el intrprete de la legislacin universitaria. B) La labor del Tribunal Universitario es casustica; resuelve casos particulares. En cambio, las consultas formuladas al Abogado General si bien tiene un origen particular, el criterio emitido puede tener alcance general, en cuanto puede servir para una ulterior modificacin legal. De hecho, hay casos en que la consulta la hace un rgano colegiado con facultad legislativa, con la finalidad de hacer ajustes normativos. Lo anterior no significa desconocer la facultad interpretadora a cargo del Tribunal Universitario22, la cual va nsita a la labor valorativa y de cotejo a la luz de la normativa universitaria de la accin u omisin con20
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Hay que distinguir dos supuestos: una cosa es que un Estatuto o Reglamento asigne al Abogado General la facultad de interpretar al propio Estatuto o Reglamento y otra que haya una disposicin en el Estatuto General que asigne esa funcin de manera general respecto de toda la Legislacin Universitaria. Este supuesto es el que requiere ser incorporado de manera expresa en ese ordenamiento jurdico, para dar coherencia normativa. Para identificar los reglamentos y estatutos que reconocen la facultad de interpretacin del Abogado General, vid anexo 2, en el que se hace un listado de textos legales y se seala el artculo especfico en el que se incorpora tal facultad. En esa misma tesitura se encuentra la Defensora de los Derechos Universitarios, la cual requiere analizar la Legislacin Universitaria como condicin indispensable para resolver un asunto. No hay contradiccin de esa facultad, con lo establecido en el artculo 13 de su Estatuto, que establece que las dudas sobre la interpretacin del Estatuto y su Reglamento sern resueltas por el Abogado General. Sera ilgico suponer que cada asunto en el que se requiera interpretar un precepto de la Legislacin Universitaria se solicitar al Abogado General formular la interpretacin correspondiente. Simplemente se estara cercenando a tal institucin su naturaleza jurdica de Ombudsman, as como su caracterstica esencial de independencia de actuacin.
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signada en el expediente en cuestin. Aunque esa labor interpretadora se entiende acotada al mbito disciplinario. C) Por poltica jurdica, el Sistema Universitario ha asignado la funcin interpretadora al Abogado General, a fin de hacer ms expedito el cumplimiento de la norma universitaria, pues ante casos de duda en la aplicacin de la misma, pero en donde no hay una controversia, se requiere de una instancia especializada que haga el anlisis tcnico y determine el sentido y alcance de la norma en cuestin. Adems, en el anlisis que se realiza es ineludible tener a la mano lo que se seal al principio de captulo como esencia universitaria, es decir, las circunstancias y el contexto propio de la vida universitaria. D) El hecho de que la facultad general del Abogado General derive de un Acuerdo Rectoral no demerita ni la funcin interpretadora ni su reconocimiento legal, pues dentro del esquema de autonoma universitaria definido por la SCJN en cuanto a la facultad de la Universidad de autonormarse, se ha reconocido al Rector la facultad de emitir Acuerdos de observancia general. En ninguna parte del orden jurdico universitario se encuentra una regla de jerarquizacin entre las normas emitidas por el Consejo Universitario y las contenidas en los acuerdos rectorales. En ese sentido, debe privilegiarse la armona normativa, por encima de contradicciones o choque de normas. El fin supremo es la conformacin y consolidacin del Estado de Derecho Universitario, en el cual debe haber plena correspondencia de la facultad legislativa del Rector con la que lleva a cabo el Consejo Universitario. E) Hasta ahora el esquema ha coadyuvado a dar estabilidad al Sistema Universitario. Incluso los criterios de interpretacin del Abogado General se convierten en un elemento para la toma de decisiones, pero sin llegar a implicar una sustitucin de los rganos unipersonales ni colegiados universitarios.
III DESARROLLO HISTRICO DE LA ABOGACA GENERAL DE LA UNAm
n hecho incuestionable es que la Ley Orgnica de la Universidad data del 6 de enero de 1945 y que el Estatuto General, que es el ordenamiento legal de mayor importancia en el sistema jurdico universitario, entr en
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vigor el 12 de marzo del mismo ao. En todos estos aos la Universidad ha experimentado un crecimiento exponencial en el nmero de alumnos, el nmero de su personal acadmico, el nmero de dependencias acadmicas y el nmero de carreras profesionales. Esa situacin se refleja en dos aspectos: en lo que se denomina el gobierno universitario23 y en el esquema de justicia universitaria, el cual atraviesa por el Subsistema Jurdico que encabeza el Abogado General. El primer aspecto no es materia de este trabajo, pero su revisin puede implicar reformas al EG y al EPA. Por lo que se refiere al segundo aspecto, que s tiene relacin con lo que se viene analizando en cuanto a las funciones del Abogado General, hay que sealar que a lo largo de la historia de la Abogaca General se ha procurado que la actividad jurdica universitaria est a la par del crecimiento cualitativo y cuantitativo de la Universidad. En ese sentido, se pueden distinguir varias etapas de desarrollo en el devenir histrico de la Oficina.
3.1 fUNCIONAMIENTO COMO OfICINA CENTRAL Y NICA (1945-1982)
Se corresponde con la entrada en vigor de la LO y perdura hasta 1982. Es la etapa de duracin ms extensa. Se corresponde con el traslado a Ciudad Universitaria de las facultades, institutos y posgrado y la ubicacin externa de los nueve planteles preparatorianos. La centralizacin de las entidades acadmicas, a la par de pocas escuelas forneas explica que una oficina central del Abogado General fuera suficiente para atender los requerimientos de apoyo jurdico de las entidades acadmicas. La mayora de las entidades acadmicas se localizaban en el campus de Ciudad Universitaria. En esta etapa se destaca la creacin, por acuerdo del Rector de 1 de febrero de 1973, de la Comisin Tcnica de Legislacin Universitaria, como primera rea de auxilio al Abogado General24.
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El impacto del crecimiento poblacional universitario se refleja en la composicin del Consejo Universitario: en 1945 eran 98 integrantes (64 propietarios y 34 suplentes); en 2010 son 228 (141 propietarios y 87 suplentes). Esta Comisin actu como rgano especializado y auxiliar del Abogado General, que intervino en el estudio de diversos dictmenes de la interpretacin de la Legislacin Universitaria, en la elaboracin de proyectos de convenios y en la formulacin de anteproyectos y proyectos legislativos, Islas, Jorge (coordinador), La Oficina del Abogado
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3.2 fUNCIONAMIENTO CON APOYO DE DELEGADOS jURDICOS EN ENTIDADES ACADMICAS (1982-1994)
A principios de los aos setenta se presenta la creacin de nuevas entidades acadmicas a nivel bachillerato y a nivel licenciatura25, lo que trajo como consecuencia natural el inicio de una explosin demogrfica de personal acadmico, de estudiantes y de personal administrativo, con la consecuente exigencia de las nuevas entidades acadmicas de contar con apoyo jurdico del Abogado General en las diversas tareas, contingencias y problemas que se fueron suscitando. El 1 de febrero de 1982, mediante Acuerdo Rectoral, se crea la Coordinacin de Delegados Jurdicos. Hubo un delegado jurdico por cada entidad acadmica con la funcin de atender de manera pronta y efectiva las cuestiones legales que se presentaran al interior de la propia entidad. Se trata de un esquema unimembre, pues slo haba un delegado por escuela, instituto o facultad, sin estructura administrativa de apoyo. En el esquema hay que sealar que la dependencia funcional, jerrquica y salarial corresponda a la OAG, a travs de la Direccin General de Asuntos Jurdicos, a quien reportaban sus actividades y resultados.
3.3 fUNCIONAMIENTO A TRAVS DE LAS OfICINAS jURDICAS ADSCRITAS A LAS ENTIDADES ACADMICAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS (1994-A LA fECHA)
La complejidad de la vida universitaria a la que aludimos en la introduccin de este trabajo tambin lleg a las entidades acadmicas forneas, lo que oblig a pensar en un diseo de desconcentracin jurdica-administrativa para que la Oficina del Abogado General no fuera rebasada por la problemtica cotidiana.
General: Testimonios institucionales 1973-2007, UNAM, Mxico, 2007. p. 29 Los Colegios de Ciencias y Humanidades se incorporaron al Estatuto General el 2 de marzo de 1971, aunque su Reglamento data del 26 de enero del mismo ao. Las entonces Escuelas Nacionales de Estudios Superiores se crearon durante 1974 y 1975. Primero, Cuautitln luego Acatln e Iztacala y, finalmente, Aragn y Zaragoza. Las fechas respectivas de reforma al Estatuto General son: 19 de febrero de 1974, 10 de diciembre de 1974 y 22 de septiembre de 1975. Vid. Compendio de Legislacin Universitaria 1910-2001, T. III, UNAM, Mxico, 2001.
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25
CAPTULO PRIMERO
Fue as como durante 4 meses, de marzo a junio de 1994, se publicaron en Gaceta UNAM, en diversas fechas26, la creacin de las oficinas jurdicas en las entidades acadmicas. Primero en entidades acadmicas forneas y luego en el campus de Ciudad Universitaria. En realidad, la desconcentracin diseada no cumple las condiciones propias de ese esquema organizativo, pues tiene dos caractersticas que entre s corren el riesgo de perder concordancia en la actuacin jurdica: el jefe de la unidad jurdica y quienes la integran estn vinculados administrativa y contractualmente a la entidad acadmica respectiva, pero funcionalmente se les impone la obligacin de reportar jerrquicamente al Coordinador de Oficinas Jurdicas y al Abogado General. Hay el riesgo propio de descoordinacin cuando se reporta a dos superiores jerrquicos.
3.4 PROYECCIN
En el programa de trabajo del Rector Jos Narro de nueva cuenta se plante la revisin del Subsistema Jurdico27, a fin de hacer un rediseo jurdico de la estructura, funciones y procedimientos que se llevan a cabo por la Oficina del Abogado General. El eje conductor del rediseo ser la desconcentracin jurdica-administrativa de las oficinas jurdicas actualmente adscritas a entidades acadmicas ubicadas fuera de Ciudad Universitaria, lo que implica que tengan poder de decisin en los asuntos de su competencia, aunque continuarn con un nexo obligacional con la OAG, en cuanto cabeza del sector jurdico de la Universidad.
26
27
Unidades multidisciplinarias: 1 marzo; Coordinacin y planteles de Colegios de Ciencias y Humanidades: 10 de marzo; Direccin General de la Escuela Nacional Preparatoria y sus planteles: 18 de marzo; Coordinacin de la Investigacin Cientfica, Coordinacin de Difusin Cultural y Coordinacin de Humanidades: 24 de marzo; Facultades ubicadas en Ciudad Universitaria y Escuelas Nacionales de Trabajo Social, Enfermera y Obstetricia, Msica y Artes Plsticas: 7 de junio. Todas en el ao 1994. El Plan de Desarrollo Institucional 2007-2011 refleja lo que hoy en da se percibe en la realidad universitaria: lentitud en los procedimientos, distanciamiento de la vida universitaria, centralizacin de las decisiones. Se requiere una reforma de fondo en el rea jurdica. Para ello se han establecido como objetivos: 1) Establecer un nuevo modelo de funcionamiento del Subsistema Jurdico de la Universidad, cuya base sea la desconcentracin de gestin y de resolucin de las oficinas jurdicas; 2) Hacer una reingeniera de procedimientos del Subsistema Jurdico, tanto los internos como los externos.
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La desconcentracin jurdica se traduce en el reconocimiento de facultades a las unidades jurdicas en un triple terreno: A) Para representar a la entidad acadmica en tribunales, sea en calidad de actor o de demandado, sin requerir de la asistencia o dictamen previo de la Direccin General de Asuntos Jurdicos. B) Para revisar, validar y registrar convenios y contratos a celebrar por parte de la propia entidad acadmica. C) Para aplicar el sistema de justicia universitaria en los casos en que se infrinja la Legislacin Universitaria e imponer a los miembros de la comunidad de la entidad acadmica en cuestin sanciones disciplinarias y sanciones acadmicas. El esquema de desconcentracin se sustentara en reglas de: Adscripcin jerrquica y salarial de los abogados de la unidad jurdica a la entidad acadmica, Control y seguimiento, por parte de la Oficina del Abogado General, de los asuntos de las unidades jurdicas ante tribunales, a travs de una red informtica y de una labor permanente de auditoria jurdica, Responsabilidad administrativa-universitaria para los titulares de las unidades jurdicas, Profesionalizacin y evaluacin de desempeo de los responsables de las unidades jurdicas forneas, lo que implica que cubran un perfil profesional especfico para su ingreso (examen de admisin, experiencia) y que deban mantener una adecuada organizacin de la oficina con estndares ptimos de resultados (medibles en lo cualitativo y en lo cuantitativo), Apoyo tecnolgico en las acciones jurdicas (firma electrnica) que se realicen al interior de las unidades jurdicas y de la Universidad, Tipos de instrumentos consensuales en los que continuar la facultad de dictamen, validacin y registro, a cargo de la Direccin General de Estudios de Legislacin Universitaria para su firma. Esto implicar que haya modalidades en funcin de algunas variables (montos, convenios especficos y no generales, obras), Facultades revisoras del Tribunal Universitario en los asuntos de disciplina universitaria resueltos en las unidades jurdicas desconcentradas, Identificacin de asuntos relevantes y de trascendencia para la Universidad, que sern competencia exclusiva de la OAG, Capacitacin intensiva y especfica en los tres terrenos en los que se reconoce facultades de decisin a las unidades jurdicas, que incluya
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CAPTULO PRIMERO
importancia de la sensibilizacin del responsable de la unidad jurdica para fortalecer la va conciliatoria en procedimientos contenciosos, y En la va conciliatoria recurrir a figuras jurdicas como la mediacin, para resolver asuntos de menor gravedad.
CONCLUSIONES
Primera. La expresin Estado de Derecho Universitario denota la importancia que tiene la norma jurdica en el terreno universitario y la trascendencia de su respeto para alcanzar armona dentro de la Universidad. En ese sentido, la referencia a Estado de Derecho Universitario representa la sujecin de todos los que integran la comunidad universitaria a la Legislacin Universitaria y, por extensin, al orden jurdico nacional. segunda. El Estado de Derecho Universitario debe tener en la flexibilidad su caracterstica fundamental, a fin de incorporar en la norma jurdica las nuevas circunstancias que se van presentando en la realidad universitaria. Tercera. El Estado de Derecho Universitario cuenta con dos bases imprescindibles para su consolidacin. Por una lado, las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias, en cuanto representan aquellos aspectos que sirven para identificar la esencia de la universidad pblica. Y, por otro lado, la articulacin del sistema legislativo universitario, en cuanto refleja la obligada armonizacin, concordancia y respeto de toda la normatividad vigente de la universidad pblica, al contenido y espritu de la Ley Orgnica. Cuarta. En la estructura piramidal de la Legislacin Universitaria -en cuya cspide se encuentra la Ley Orgnica- se requiere cumplir una doble relacin, por un lado, todo ordenamiento jurdico interno de toda universidad pblica debe estar acorde con la Ley Orgnica y, por otro, toda ley orgnica universitaria debe respetar el texto constitucional. Quinta. El Estado de Derecho Universitario tiene un mbito de aplicacin personal y espacial muy delimitado: slo es aplicable a quienes tienen la calidad de universitarios, slo es aplicable a los universitarios en su actuar dentro del espacio universitario y slo es aplicable en relacin a ma45
terias y aspectos jurdicos universitarios. sexta. Dentro del orden jurdico universitario se distinguen dos tipos de normas: A) las normas sustantivas, que se caracterizan por incorporar aspectos relacionados con las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias y estar amparadas por la garanta institucional reconocida por la SCJN a la universidad pblica. Estas normas no son susceptibles de ser impugnadas a travs de amparo por no involucrar violaciones a derechos individuales de los integrantes de la comunidad universitaria. B) las normas adjetivas, que se caracterizan por ser de ndole procedimental y, de ser el caso, recurribles ante instancias jurisdiccionales, pues los actos de las autoridades universitarias pueden ser susceptibles de calificarse como actos de autoridad para efectos de amparo.
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CAPTULO PRIMERO
ANEXO 1 DImENSIN CUANTITATIVA DE LA UNAm

I. PoblacIn
Personal Acadmico Personal Administrativo Alumnos
385,415
43,252* 27,616
314,551
*Esta cifra corresponde al total de nombramientos acadmicos, la que vara -35,057de acuerdo al total de personas o registros federales o contribuyentes nicos en la UNAM
II. EntIdadEs acadmIcas

Facultades Unidades Multidisciplinarias Escuelas Escuela Nacional Preparatoria (planteles) Colegio de Ciencias y Humanidades (planteles) Institutos, Centros y Programas Escuelas y centros en el extranjero
94
13 5 4 9 5 53 5
III. dEPEndEncIas admInIstratIvas

Nivel Secretaras Generales Direcciones Generales Otras (museos, Fundaciones, TU)
50
10 29 11
Iv. PErsonal acadmIco

Investigador Profesor de Carrera Tcnico Acadmico (docencia e investigacin) Profesor de Asignatura Ayudantes (profesor e investigador) Otros*
43,252*
2,391 5,407 4,062 26,778 4,305 309
v. PErsonal admInIstratIvo
Personal administrativo de Base Personal administrativo de Confianza
27,616
24,086 3,530
vI. alUmnos
Posgrado Licenciatura Bachillerato Tcnico Propedutico de la ENM
314,557
25,036 179,052 108,699 1,064 746
vII. PlanEs y Programas dE EstUdIo

Programas de posgrado Planes de estudio Programas de especializacin Orientaciones
346
40 83 34 189 24 6
Fuente: Portal de Estadstica Universitaria. Direccin General de Planeacin
vIII. PrEsEncIa nacIonal E IntErnacIonal

Entidades Federativas A nivel Internacional
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ANEXO 2 LA FACULTAD DE INTERPRETACIN LEGISLATIVA DEL ABOGADO GENERAL EN EL ORDENAmIENTO JURDICO UNIVERSITARIO
Reconocimiento de la facultad de inteRpRetacin del abogado geneRal Si no
ordEnamIEnto lEgal Reglamento 1. Interior de la Junta de Gobierno 2. Del H. Consejo Universitario 3. Para la Eleccin de Consejeros Universitarios yyTcnicos Representantes de Profesores, Investigadores Alumnos 4. De la Comisin Especial de Seguridad del Consejo de Mxico Universitario de la Universidad Nacional Autnoma 5. Interior del Patronato Universitario 6. Interno del Consejo Tcnico de la Investigacin Cientfica 7. Interior del Consejo Tcnico de Humanidades 8. Interno de los Consejos Acadmicos de rea 9. Interno del Consejeros Acadmicos del Bachillerato 10. Interno del Consejo de Difusin Cultural 11. Del Colegio de Directores de Facultades y Escuelas 12. Del Colegio de Directores de Bachillerato de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
X X Artculo 31 X X X X X X X X X Artculo 17
De Funcionamiento de la Comisin Especial del Consejo Vigilancia y Dictamen de las 13. Universitario Encargada de la Universitarios Representantes Elecciones de los Consejeros del Personal Acadmico y de los Alumnos Para la Eleccin de Consejeros Acadmicos de rea y del 14. Bachillerato Representantes de Profesores, Investigadores y Alumnos 15. Del Tribunal Universitario y de la Comisin de Honor 16. De la Defensora de los Derechos Universitarios 17. De las Comisiones Dictaminadoras del Personal Acadmico De Seguridad y Coordinacin en Materia de Investigacin 18. para la Salud en la UNAM 19. De la Toga Universitaria General para la Presentacin, Aprobacin y Modificacin de 20. Planes de Estudio 21. General de Estudios Tcnicos y Profesionales 22. De las Licenciaturas en Campi Universitarios Forneos 23. General de Estudios de Posgrado 24. Del Estatuto del Sistema Universidad Abierta y Educacin a Distancia
Artculo 42 Artculo 32 Artculo 4, segundo prrafo X X X X X Artculo 27 Artculo 60 X X X
25. General de los Centros de Extensin Universitaria 26. De la Escuela Nacional Preparatoria
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CAPTULO PRIMERO
Reconocimiento de la facultad de inteRpRetacin del abogado geneRal Si no
ordEnamIEnto lEgal 27. De la Escuela Nacional Colegio de Ciencias y Humanidades 28. Del Reconocimiento al Mrito Universitario de Ctedras y Estmulos Especiales de la 29. Del Sistema Nacional Autnoma de Mxico Universidad Sobre la Participacin y Colaboracin de los Egresados con 30. la UNAM 31. De Planeacin 32. Del Escudo y Lema de la UNAM General del Sistema Bibliotecario y de Informacin de la 33. Universidad Nacional Autnoma de Mxico 34. General de Inscripciones 35. General de Exmenes General del Servicio Social de la Universidad Nacional 36. Autnoma de Mxico 37. General de Incorporacin y Revalidacin de Estudios Pagos por 38. De Estudios Servicios de Incorporacin y Revalidacin de 39. General de Pagos 40. Sobre los Ingresos Extraordinarios de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico 41. De las Proyecciones Cinematogrficas Pblicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico 42. De Integracin y Funcionamiento del Comit de Licitaciones del Patronato Universitario estatutos 1. Estatuto General de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico 2. Estatuto de la Defensora de los Derechos Universitario 3. Estatuto del Personal Acadmico 4. 5. Estatuto del Sistema Universidad Abierta y Educacin a Distancia
X X Artculo 25 X Artculo 19 X X Artculo 37 X X X X X Artculo 7 X X
X Artculo 13 X X X
Estatuto del Personal Administrativo otRos oRdenamientos legales Normas de Aplicacin y Procedimiento de los reglamentos para la Eleccin de Consejeros Universitarios y Tcnicos, 1. y para la Eleccin de Consejeros Acadmicos de rea y del Bachillerato, Representantes de Profesores, Investigadores y Alumnos el Funcionamiento de las Comisiones del 2. Bases para Universitario H. Consejo 3. Marco Institucional de Docencia
Artculo 1
X X
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ANEXO 3 PARTICIPACION DEL ABOGADO GENERAL EN ORGNOS COLEGIADOS UNIVERSITARIOS*

nombrE obJEto IntEgracIn I. Para todos los casos: a) Por un Presidente, que ser el ms antiguo de los profesores del Consejo Tcnico de la Facultad de Derecho; b) Un Vocal Permanente, que ser el investigador de mayor antigedad del Consejo Interno del Instituto de Investigaciones Jurdicas; c) Un Vocal Acadmico, que ser: 1) Para el caso de bachillerato, licenciatura e investigacin, el profesor o investigador ms antiguo del Consejo Tcnico o Interno de la entidad de que se trate el asunto, 2) Para los programas de posgrado ser el acadmico designado por su Comit Acadmico, o quien haga sus veces, de entre sus miembros, y d)Un Secretario, que ser el Abogado General de la Universidad. II. Para responsabilidades de alumnos, se integrar adems: a) Tratndose del bachillerato y licenciatura, con los dos alumnos propietarios elegidos para el Consejo Tcnico de la entidad a que pertenezca el presunto infractor, y b) En programas de posgrado, con los dos alumnos elegidos para el Comit Acadmico respectivo, o para el que haga sus veces. carctEr con QUE asIstE
1. Tribunal Universitario.
Conoce de las faltas a la Legislacin Universitaria presuntamente cometidas por los miembros del personal acadmico y los alumnos.
Secretario. (con derecho a voz sin voto) El Abogado General nombra a un Secretario Tcnico.
2. Comisin Especial de Seguridad del Consejo Universitario.
Actuar, a travs de la participacin organizada de la comunidad universitaria, para el reforzamiento de la seguridad de sta y la lucha contra la violencia y otros actos ilcitos que ocurran en las instalaciones de la UNAM, y en sus inmediaciones, siempre que en este ltimo caso.
Veinte consejeros universitarios, de los cuales seis sern directores, cuatro profesores, dos investigadores, siete alumnos, de los cuales uno ser representante de los programas de posgrado y un empleado administrativo. Un profesor emrito. Secretario Auxiliar (actualmente Secretario de Servicios a la Comunidad). Abogado General.
Integrante (con derecho a voz y voto).
* Este cuadro fue elaborado en la Direccin General de Estudios de Legislacin Universitaria. Slo se incluyen los rganos colegiados de la Universidad y no los externos a la misma en los que participa el Abogado General, vgr. INACIPE. 50
CAPTULO PRIMERO carctEr con QUE asIstE
nombrE
obJEto Establecer los lineamientos mediante los cuales, la Comisin, ejercer las atribuciones a que se refieren el artculo 14 y dems relativos del Reglamento para la Eleccin de Consejeros Universitarios y Tcnicos Representantes de Profesores, Investigadores y Alumnos, relativas al dictamen y calificacin de elecciones de consejeros universitarios, y declaratoria correspondiente de frmula ganadora. Organizar las consultas y actividades que considere pertinentes para llevar a cabo la Reforma del Estatuto del Personal Acadmico.
IntEgracIn
3. Comisin Especial del Consejo Universitario Encargada de la Vigilancia y Dictamen de las Elecciones de los Consejeros Universitarios Representantes del Personal Acadmico y de los Alumnos.
Doce consejeros universitarios, de los cuales cuatro sern directores de facultades e institutos, tres profesores o investigadores, cuatro alumnos y el consejero representante del personal administrativo. Tres profesores o investigadores emritos. Abogado General.
Coordinador de la Comisin (con derecho a voz y voto).
4. Claustro Acadmico para la Reforma del Estatuto del Personal Acadmico.
105 Representantes: 28 Profesores de Carrera. 26 Investigadores. 28 Profesores de Asignatura. 18 Tcnicos Acadmicos. 5 Representantes de la Rectora: Uno de ellos es el Abogado General.
Representante de la Rectora (con derecho a voz y voto).
5. Consejo Asesor Jurdico de la UNAM.
rgano consultivo especializado, que tiene por objeto proponer y analizar estrategias y acciones para la promocin y defensa de los fines y derechos de la Universidad.
Abogado General de la Universidad, quien fungir como su Presidente. Diez consejeros representantes de las diversas especialidades del Derecho, designados por el Rector a propuesta del Abogado General. Cuatro consejeros exoficio: el Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas, el Director de la Facultad de Derecho, el Presidente del Tribunal Universitario y el Defensor de los Derechos Universitarios. Un Secretario Tcnico, designado por el Abogado General.
Presidente (con derecho a voz y voto).
51
ENRIQUE GUADARRAMA LPEZ carctEr con QUE asIstE
nombrE
obJEto
IntEgracIn Secretara General, quien presidir el Comit. Secretara Administrativa. Direccin General de Servicios de Cmputo Acadmico. Contralora. Oficina del Abogado General, quien fungir como asesor jurdico. Dos acadmicos especializados en la materia que sern designados por el Secretario General, a propuesta del titular de la Direccin General de Servicios de Cmputo Acadmico. Presidente: Secretario Administrativo, y en caso de ausencia ser suplido por el Secretario Tcnico. El Secretario de Servicios a la Comunidad. Director General de Servicios Mdicos, quien fungir como Secretario Tcnico. Director General de Atencin a la Comunidad Universitaria. Director General de Obras y Conservacin. Director General del Patrimonio Universitario. Director General de Servicios Generales. Director General de Presupuesto Universitario. Coordinador del Programa Universitario de Alimentos. Coordinador del Programa Universitario de Energa. Coordinador del Programa Universitario de Investigacin en Salud. Coordinador del Programa Universitario del Medio Ambiente. Abogado General.
6. Comit Tcnico de la Firma Electrnica Avanzada.
Implementacin y desarrollo de la Firma Electrnica Avanzada en la UNAM
7. Comit Asesor de Salud, Proteccin Civil y Manejo Ambiental de la UNAM.
Establecer y difundir las normas, medidas y condiciones en materia de salud, proteccin civil y manejo ambiental que debern observarse en las instalaciones de las entidades y dependencias, as como en los establecimientos expendedores de alimentos y servicios de la UNAM; asimismo, supervisar peridicamente su cumplimiento y observancia.
Asesor (con voz sin voto).
8. Comit Asesor de Obras de la UNAM.
Emitir los criterios normativos conforme a los cuales se regularn los procesos de planeacin, programacin, contratacin de obras y servicios relacionados, as como su evaluacin.
Secretario Administrativo (Presidente) Tesorero de la UNAM. Director General de Obras y Conservacin (Secretario Tcnico). Secretario Tcnico del Consejo de Planeacin. Asesores: Contralor de la UNAM y Abogado General.
Asesor (con derecho a voz sin voto).
52
nombrE
obJEto rgano universitario propositivo, consultivo y de vigilancia que tiene por objeto asesorar a las entidades acadmicas y dependencias universitarias sobre las actividades en materia de higiene, sanidad y seguridad relacionados con los establecimientos expendedores de alimentos en la UNAM. Establecer lineamientos institucionales en materia de proteccin civil, as como recopilar y promover la difusin de las normas tcnicas, medidas y condiciones de seguridad que deben observar los edificios e instalaciones de las dependencias universitarias, para mitigar riesgos en su interior y entorno exterior y prevenir desastres.
IntEgracIn
9. Comisin de Alimentos.
Coordinador: Director General de Servicios Mdicos. Secretario Tcnico: Director de Normatividad y Desarrollo Humano de la Direccin General de Servicios Mdicos. Vocales: un representante de la Direccin General del Patrimonio Universitario, de la Direccin General de Servicios Generales y de la Direccin General de Obras y Conservacin. Asesores: un representante de la Oficina del Abogado General; del Programa Universitario de Investigacin en Salud y del Programa Universitario de Alimentos.
Asesor. Asiste un representante.
10. Comisin de Proteccin Civil.
Coordinador: Director General de Servicios Generales. Secretario Tcnico: Coordinador de Prevencin de Riesgos de la Direccin General de Servicios Generales. Vocales: Un representante de la Direccin General del Patrimonio Universitario, Direccin General de Servicios Mdicos, Direccin General de Obras y Conservacin y de la Facultad de Qumica. Asesor: Representante de la Direccin General de Estudios de Legislacin Universitaria.
Asesor. Asiste un representante.
53
nombrE
obJEto
IntEgracIn Presidente: Secretario Administrativo. Secretario Tcnico: Director General de Proveedura. Vocales: Director General del Patrimonio Universitario, el director de la dependencia solicitante responsable de la adquisicin de los bienes muebles o servicio a contratar, el Subdirector de Compras Nacionales cuando se trate de compras para el abastecimiento del Almacn General. Asesores: el Abogado General y el Contralor.
11. Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la UNAM.
rgano colegiado dictaminador y normativo que tendr por objeto promover el cumplimiento de la normatividad por parte de las diferentes dependencias y entidades universitarias. Aprobar los modelos de convocatorias y bases de licitaciones e invitaciones a cuando menos tres personas para la adquisicin, arrendamientos de bienes muebles y servicios relacionados; as como revisar las bases en lo especfico que por su importancia y/o naturaleza determine el Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la UNAM.
12. Subcomit de Revisin de Bases de la UNAM.
Presidente: Director General de Proveedura. Vocales: Titular de la Direccin General del Patrimonio Universitario, en su caso, el titular de la entidad o dependencia solicitante responsable de la adquisicin de bienes muebles o servicios a contratar, y el Subdirector de Compras Nacionales o el Subdirector de Compras al Extranjero, dependiendo de la naturaleza de los asuntos a tratar. Asesores: el representante de la Oficina del Abogado General y el representante de la Contralora. Secretario Tcnico: la persona que designe el Presidente.
Asesor (con derecho a voz sin voto). Asiste un representante.
54
nombrE
obJEto
IntEgracIn
13. Consejo Asesor del Patrimonio Editorial.
Regular y difundir la actividad editorial universitaria.
Rector, quien fungir como su presidente. Secretario General, quien asumir la presidencia en ausencia del Rector. Coordinador de Humanidades. Coordinador de la Investigacin Cientfica. Coordinador de Difusin Cultural. Director General de Publicaciones y Fomento Editorial, quien fungir como Secretario Tcnico. Cinco representantes acadmicos designados uno por cada Consejo Acadmico de rea y del Bachillerato. Abogado General, quien fungir como asesor jurdico. Secretario de Actas, designado por la Secretara General. Presidente: Secretario Administrativo. Secretario Ejecutivo: Director General de Servicios Institucionales (actualmente Director General de Servicios Administrativos). Secretario Tcnico: Director General de Normatividad y Sistemas Administrativos (actualmente sus funciones fueron distribuidas a la Direccin General de Personal). Vocales: el Tesorero, los Directores Generales de la Secretara Administrativa, los Titulares de las dependencias del Patronato Universitario, el Director General de Programacin Presupuestal (actualmente Director General de Presupuesto Universitario), el Director General de Asuntos Jurdicos y los Secretarios Administrativos y Jefes de Unidad Administrativa de las dependencias universitarias.
Asesor (con derecho a voz y voto)
14. Colegio de Administracin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Fungir como rgano asesor de la Secretara Administrativa y tendr como objeto hacer propuestas para perfeccionar la gestin administrativa dentro de la Institucin en un contexto de desconcentracin de gestin administrativa dentro del marco de referencia de la legislacin universitaria.
Vocal (con derecho a voz y voto)
55
nombrE
obJEto
IntEgracIn Presidente: Titular de la Entidad o Dependencia. Secretario Tcnico: Secretario Administrativo o Jefe de la Unidad Administrativa de la Entidad o Dependencia. Vocales: un representante de la Direccin General del Patrimonio Universitario, un representante de la Direccin General de Proveedura y un funcionario del rea requirente, quien deber contar cuando menos con nivel de Jefe de Departamento. Asesores: el responsable del rea jurdica de la Entidad o Dependencia; de no existir ste fungir como asesor el representante que designe la Oficina del Abogado General y un representante de la Contralora.
15. Subcomits de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la UNAM.
La obligacin por norma es que slo designa un representante cuando no hay Jefe de Oficina Jurdica en la dependencia o entidad jurdica al que pertenece el Subcomit.
16. Consejo Asesor de Cmputo de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Participar en el establecimiento de un plan de desarrollo de la computacin, asesorar a las autoridades universitarias en el establecimiento de polticas de adquisicin de equipo que permita hacer ptimo el aprovechamiento de los recursos disponibles y promover la bsqueda de recursos especiales para apoyar el desarrollo de la computacin.
Rector. Secretario General. Secretario Administrativo. Secretario de Planeacin. Coordinador de Humanidades. Coordinador de la Investigacin Cientfica. Coordinador de Servicios Acadmicos. Director General de Servicios de Cmputo Acadmico. Director del Instituto de Investigaciones en Matemticas Aplicadas y en Sistemas. Un miembro designado por el Patronato Universitario. Nueve miembros de la comunidad universitaria que se hayan distinguido en la especialidad de cmputo, los cuales sern designados por el Rector. Abogado General.
Asesor jurdico (con derecho a voz sin voto).
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nombrE
obJEto rgano consultivo especializado, que tiene por objeto vigilar, proteger, desarrollar y conservar el patrimonio edificado, artstico y natural del conjunto universitario, as como resguardar y difundir la memoria y sus valores culturales, garantizando a las generaciones presentes y futuras el aprovechamiento y disfrute del patrimonio del campus central universitario.
IntEgracIn Rector, quien lo presidir y, en su ausencia, lo har el Secretario General de la UNAM; Secretario Ejecutivo, nombrado por el Presidente; Tesorero de la UNAM; Directores de las facultades de Arquitectura e Ingeniera, de la Escuela Nacional de Artes Plsticas y del Instituto de Investigaciones Estticas; Directores generales de Obras y Conservacin, del Patrimonio Universitario, de Servicios Generales, y de Servicios de Cmputo Acadmico; Abogado General de la Universidad; Un representante de la Direccin de Arquitectura del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, y Un representante de la Direccin de Patrimonio Mundial del Instituto Nacional de Antropologa e Historia.
17. Comit de Preservacin y Desarrollo de Ciudad Universitaria.
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nombrE
obJEto Coordinar la formulacin y ejecucin de un plan de desarrollo de la Ciencia e Ingeniera de la Computacin en la Universidad como disciplina acadmica de investigacin y docencia. Coadyuvar en el establecimiento de polticas de captacin y de formacin de recursos humanos en Ciencia e Ingeniera de la Computacin. Promover la obtencin de recursos especiales universitarios y extrauniversitarios para canalizarlos al desarrollo de la Ciencia e Ingeniera de la Computacin. Participar en la evaluacin de las polticas que se establezcan para consolidar la Ciencia e Ingeniera de la Computacin.
IntEgracIn
18. Consejo Coordinador de Ciencia e Ingeniera de la Computacin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Secretario General de la UNAM. Coordinador del Consejo Acadmico del rea de las Ciencias FsicoMatemticas y de las Ingenieras. Director del Instituto de Investigaciones en Matemticas Aplicadas y en Sistemas. Director de la Facultad de Ingeniera. Director de la Facultad de Ciencias. Director de la Facultad de Contadura y Administracin. Un investigador o profesor titular del rea de Ciencias e Ingeniera de la Computacin por cada una de las entidades acadmicas mencionadas. Un representante por las unidades multidisciplinarias los cuales sern designados por el Rector a sugerencia de los directores respectivos. Asesor jurdico: Abogado General.
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nombrE
obJEto rgano propositivo para simplificar, desregular y desconcentrar los trmites administrativos y de apoyo al personal acadmico. Analizar, discutir, aprobar y emitir instrumentos tales como normas operativas, manuales, lineamientos, polticas y circulares para alcanzar los objetivos de reduccin y eliminacin de trmites; de agilizacin, armonizacin y uniformidad de procesos; de aprovechar los avances tecnolgicos y organizacionales.
IntEgracIn
19 Comit de Simplificacin Administrativa de la UNAM.
Tesorero, quien lo presidir Secretario General Secretario Administrativo Contralor Secretario del Patronato Universitario Abogado General, quien fungir como asesor jurdico
Asesor
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CAPTULO SEGUNDO
LEY ORGNICA Y DECISIONES POLTICO-jURDICAS fUNDAMENTALES UNIVERSITARIAS
CAPTULO SEGUNDO
INTRODUCCIN
l ejercicio de revisin de la ley orgnica de una universidad pblica resulta de enorme trascendencia para el devenir histrico de la institucin universitaria que se ve inmersa en un proceso de reforma a su ley fundamental. Tal ejercicio puede derivar en una reforma al contenido de la ley vigente o la aprobacin de una nueva ley. En cualquier supuesto, es clara la opcin que se abre de actualizar el marco jurdico de una universidad. Sin embargo, ante el hecho irrefutable de que el proceso de reforma legal rebasa el mbito universitario, al ser facultad exclusiva del poder legislativo, sea federal o local, el conducir los trabajos legislativos y aprobar el texto final de la reforma o de la nueva ley orgnica, es importante hacer algunas reflexiones sobre aspectos que deben tenerse presente, tanto por los universitarios como por los legisladores, a lo largo del proceso de reforma de una ley orgnica universitaria.
I DECISIONES POLTICO-JURDICAS FUNDAmENTALES UNIVERSITARIAS. CLASIFICACIN
n un smil de la Ley Orgnica universitaria con la Constitucin del pas, es dable aseverar que la Ley Orgnica universitaria es a la universidad pblica lo que la Constitucin lo es para el pas, es decir, se trata del Texto Mximo universitario, en el que se incluyen las decisiones poltico-jurdicas fundamentales de la universidad respecto a aspectos esenciales para la institucin. Se identifican como las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias: Reconocimiento de personalidad jurdica a la universidad pblica y de contar con patrimonio propio; La universidad pblica es un rgano del Estado, pero no un organismo del gobierno;
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La libre determinacin de la comunidad universitaria para establecer la forma de gobierno y del proceso de designacin de las autoridades universitarias; La libre adopcin de decisiones acadmicas por parte de rganos colegiados universitarios integrados por pares; El esquema de autodeterminacin acadmica, tanto para fijar los planes y programas de estudio y de las lneas de investigacin cientfica y humanstica, como para establecer los requisitos de ingreso, permanencia y promocin del personal acadmico; asimismo, los requisitos a cumplir por quienes aspiran a ser alumnos universitarios en cualquiera de los niveles; Las libertades de ctedra, de investigacin y de pensamiento, como nutriente de la actividad de docencia, de investigacin y de difusin de la cultura; La integracin, conservacin y bsqueda de incremento del patrimonio universitario; La distincin entre derechos laborales y derechos acadmicos, de la que surge la obligacin de la Universidad de respetar los derechos laborales de los universitarios, a la par de su facultad de libre determinacin de los derechos acadmicos; La distincin entre las relaciones laborales de la Institucin con su personal acadmico y administrativo y las relaciones acadmicas con el personal acadmico, y La libre organizacin de los alumnos y estudiantes universitarios. Estas decisiones poltico-jurdicas fundamentales encuentran sustento en el principio constitucional de la autonoma universitaria. Las interrogantes a dilucidar en este punto son: cmo identificar cuando se est en presencia de una decisin poltico-jurdica fundamental universitaria? y en qu casos se podra incorporar una nueva decisin poltico-jurdica fundamental universitaria? La decisin poltico-jurdica fundamental universitaria se refiere a aspectos nsitos en la esencia universitaria, esto es, aquello que se encuentra inmerso de manera indisoluble con los fines y las funciones de la Universidad. De esa manera, se identifica como decisin poltico-jurdica fundamental lo relativo a: Las cuatro vertientes de la autonoma universitaria (autogobierno, autodeterminacin acadmica, autonormacin y autogestin administrativa-presupuestal); El conjunto de libertades acadmicas (ctedra, investigacin, pensamiento);
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CAPTULO SEGUNDO
La actuacin a travs de los rganos colegiados universitarios para decisiones acadmicas, y Los valores universitarios (tolerancia, igualdad, respeto, armona, identidad, compromiso social). Las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias pueden tener su origen en un reconocimiento histrico (ejemplo libertades acadmicas), en un reconocimiento constitucional (ejemplo autonoma universitaria) o en un acuerdo de los universitarios plasmado por el legislador en la Ley Orgnica (ejemplo libre organizacin de alumnos). Toda vez que las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias tienen identidad con la esencia de la Universidad, lo que las hace prcticamente inmodificables, se les puede equiparar a lo que la doctrina constitucional califica como clusulas ptreas del texto fundamental28. En el esquema universitario se tratara de clusulas ptreas universitarias. Es dable formular la siguiente clasificacin de las decisiones polticojurdicas fundamentales universitarias en funcin de su contenido:
I. Decisiones de corte acadmico: libertades acadmicas (de ctedra, de investigacin, de pensamiento). II. Decisiones de corte orgnico: toma de decisiones acadmicas por parte de rganos colegiados. III.Decisiones jurdicas per se*: educacin laica, autonoma constitucional, rgano de Estado, valores universitarios.
*Tiene que ver con los rubros constitucionales previstos en el artculo tercero constitucional.
La LO debe enumerar las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias. Empero, su precisin y desarrollo reglamentario debe quedar en manos de los universitarios en un ejercicio pleno de la autonoma universitaria. Se pueden enunciar algunos ejemplos de lo que podra considerarse una
28
Carpizo, Jorge, seala que las decisiones fundamentales son los principios rectores del orden jurdico. Los que marcan y sealan el ser del orden jurdico. Son la esencia misma del derecho. Si alguno de ellos falta, ese derecho se quiebra para convertirse en otro. En cambio, si alguna otra norma es suprimida, ese orden jurdico no se altera, ni se modifica esencialmente Las decisiones fundamentales no son universales, sino estn determinadas por la historia y realidad socio-poltica de cada comunidad, La Constitucin Mexicana de 1917, UNAM, Mxico, 1979, pp. 133-134.
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nueva de esas decisiones que pudiera ser elevada a rango de ley orgnica. Uno sera el llevar al Texto Mximo Universitario el principio de la voluntad universitaria29, lo que implicara establecer que las decisiones colegiadas universitarias son de obligada observancia. Una ms de las decisiones fundamentales sera reconocer expresamente en la ley, la libertad de creacin como una nueva libertad para las actividades artstica y de difusin de la cultura, aunque se entiende que est implcita en las mismas. Por supuesto, en estos casos, su reconocimiento como parte del mbito universitario se desprende de manera implcita de la legislacin universitaria, pero nada impide que pueda elevarse a rango de ley con el carcter de decisin poltico-jurdica fundamental universitaria.
II CARACTERSTICAS DE LA LEy ORGNICA UNIVERSITARIA
n una aproximacin a la Ley Orgnica universitaria se destacan como sus caractersticas principales las siguientes: Ser el texto legal que materializa el reconocimiento de la autonoma universitaria plasmado en el artculo 3o constitucional. Ser el nico texto legal de los que integran el orden jurdico universitario que no es aprobado por la universidad pblica con base a su facultad constitucional de autorregulacin. La razn deviene del propio artculo 3o de la Carta Magna, que establece que el reconocimiento de la autonoma universitaria debe plasmarse en una ley expedida por el Congreso de la Unin o las legislaturas de las entidades federativas. Ser el texto legal del que deriva la facultad reglamentaria universitaria, que se corresponde con la vertiente de la autorregulacin reconocida a la universidad pblica y que se traduce en la facultad de la universidad de legislar haca su interior. Ser el texto legal que, como parte del orden jurdico nacional, precisa los fines y las funciones de la universidad pblica y representa uno de los lmites al principio de la autonoma universitaria, en la vertiente de autolegislacin.
29
Este principio fue desarrollado en el libro de nuestra autora Autonoma Universitaria y Universidad Pblica. El Autogobierno Universitario, UNAM, 2009, pp. 53-55.
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CAPTULO SEGUNDO
En ese sentido, toda norma universitaria aprobada por las instancias legisladoras universitarias debe respetar dos lmites: observar las normas del orden jurdico nacional y tener plena correspondencia con los fines de la universidad, previstos en su ley orgnica30. En ese orden de ideas lo conveniente es que la LO pudiera incorporar una frmula general en uno de sus preceptos que autorice a los universitarios normar las nuevas circunstancias de la vida universitaria. Esto significa dejar un margen de maniobra legislativa a la universidad, que la habr de ejercer a travs de la autonoma universitaria. La nica condicionante para reconocer a la Universidad, la que se puede denominar como facultad reglamentaria universitaria es que no choque con el alcance y el espritu de las decisiones jurdicas fundamentales incorporadas en la propia Ley Orgnica, ni que vaya en contra del orden jurdico nacional31. Dentro de ese margen de accin legislativa reglamentaria de la Universidad, entraran los casos de la creacin de nuevas figuras acadmicas (tcnico acadmico, profesor-investigador, etctera); la participacin de las nuevas figuras acadmicas en algunos rganos colegiados, la creacin de nuevos centros, institutos o campi; la recomposicin numrica de representacin de las figuras acadmicas en funcin de criterios como el nmero de carreras que se imparten en un campus, su poblacin, etctera. Lo anterior significa que no pueden quedar en manos del legislador federal o local aspectos acadmicos-administrativos que, si bien se enuncian en la ley orgnica, no deben quedar sometidos a la decisin del poder legislativo de reformar la ley, sino ser parte de la autodeterminacin de gestin acadmica y administrativa de la Universidad. Por otra parte, la legislacin universitaria requiere observar en el contenido general de cada ordenamiento y a lo largo de todo su articulado uno de los principios propios de la tcnica legislativa, el cual ha sido desarrollado por la SCJN. Se trata del principio de razonabilidad y proporcionalidad de la norma jurdica Con este principio legislativo general se pretende lograr que todo texto normativo no slo tenga sustento constitucional y legal, sino que sea razona30 31
Para el anlisis de los lmites de la autonoma universitaria, vid. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique. op cit. pp. 40-42. Es lo que denominamos la articulacin del sistema legislativo universitario, como una de las bases del Estado de Derecho Universitario, vid. captulo primero, punto 1.1
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ble en lo que regula, es decir, que permita alcanzar la finalidad que se pretende sin generar obligaciones desmedidas, excesivas, desiguales o injustificadas para los gobernados. Se debe lograr un equilibrio entre los derechos que reconoce; las obligaciones a cumplir; las responsabilidades personales, colegiadas e institucionales que derivan del actuar acorde al texto legal; el grado de las penas que integran el catlogo de sanciones; las facultades reconocidas a las autoridades y las reglas procedimentales correspondientes. El propsito de la razonabilidad de la norma es que la carga obligacional de los particulares sea igual para todos y sin rasgo discriminatorio alguno, adems de que tenga correspondencia con el catlogo de derechos, es decir, que dicha carga no sea desproporcionada, ni injustificada. Igualmente que no se incluyan mecanismos que entorpezcan a los destinatarios de la norma el ejercicio de sus derechos, ni que se reconozcan facultades injustificadas ni excesivas a las autoridades, las cuales puedan derivar en arbitrariedad. Se debe evitar que la norma legal produzca relaciones jurdicas desiguales en perjuicio de los particulares, ni que establezca frmulas que hagan nugatorio la defensa de sus derechos.
III ASPECTOS GENERALES DE UN PROCESO DE REFORmA A UNA LEy ORGNICA UNIVERSITARIA. CONDICIONES NECESARIAS
e pueden identificar y hacer una enumeracin de las condiciones necesarias para la debida conclusin del proceso de reforma de una ley orgnica: Legitimacin del proceso de reforma. Se alcanza con la decisin exclusiva, por parte de la universidad, de someter al poder legislativo la reforma en cuestin. Esto significa que el proyecto de iniciativa de reforma de la ley orgnica debe provenir de la universidad. Slo la Universidad tiene el pulso y la sensibilidad del momento en que su texto fundamental requiere ser reformado, en qu aspectos, cmo hacerlo y hasta dnde hacerlo. Cualquier otra frmula hara muy vulnerable a la Institucin. A guisa de ejemplo, si el proyecto de reforma lo elaborara por iniciativa propia un partido poltico o una dependencia de gobierno, aunque formalmente pudiera ser vlido si el poder legislativo lo hace suyo, en realidad
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CAPTULO SEGUNDO
pondra en riesgo la autonoma universitaria, pues estaramos frente a una instancia externa a la universidad que asumira una actitud injerencista con la institucin universitaria. No hay de otra, el destino y el rumbo de la universidad lo deciden slo los universitarios. Contar con el respaldo o los consensos necesarios de la comunidad universitaria. Es lo que se conoce como la voluntad universitaria, es decir, la decisin de la comunidad universitaria reflejada en los rganos colegiados. Despus de todo, por implicar la revisin de las decisiones polticojurdicas fundamentales universitarias, es importante tener el respaldo y el convencimiento de la comunidad universitaria. Sera una mala seal al interior de la universidad -y podra traer complicaciones internas- que el proyecto de reforma fuera elaborado por las autoridades universitarias sin contar con el sentir de los universitarios. El proyecto debe estar fortalecido y respaldado por la comunidad universitaria. Cabildeo intenso en el congreso -federal o local- para lograr que el proyecto se apruebe dentro de los mrgenes propuestos por la universidad. Aqu es donde radica el mayor riesgo de un proceso de reforma a la ley orgnica de una universidad pblica, pues el criterio o inters poltico puede imponerse a lo acadmico-universitario y desvirtuar la idea original diseada por los universitarios32. El que el tema Universidad se vea involucrado en la arena poltica puede traer como consecuencia que el destino institucional tenga otro derrotero al originalmente pensado por los universitarios. Aqu vale recordar lo expresado en 1945, por Alfonso Caso, entonces Rector de la UNAM, cuando estaba en discusin el proyecto de ley orgnica, en el sentido de que la Universidad es una comunidad de cultura, es decir, una comunidad de alumnos y maestros que no persiguen fines antagnicos sino complementarios; por esa razn la Universidad no debe ser una institucin poltica, ni se debe confundir que las auto-
32
El cumplimiento de las condiciones enumeradas en este rubro evitara situaciones como las que se presentaron recientemente (fines de septiembre) en la Universidad Jurez del Estado de Durango, cuya LO fue reformada por el congreso local sin tomar el parecer de la comunidad de esa institucin. Es una clara intromisin en la vida universitaria, pues la reforma a la LO se hizo con el propsito de impedir la posibilidad de reeleccin del Rector, tal como lo prevea la propia LO.
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ridades universitarias son acadmicas y no polticas33. Ante el riesgo latente de que por cuestiones polticas, el proceso de reforma de una ley orgnica universitaria sufra un desvo de su propsito genuino de fortalecer a la institucin, puede explicar en gran medida que no todas las universidades pblicas del pas hayan decidido hacer el recorrido legislativo. Eso no significa que una ley orgnica universitaria sea imperecedera ni que no requiera actualizarse a las circunstancias del milenio que corre. Por el contrario, es imprescindible que el orden jurdico universitario se mantenga a la vanguardia de los requerimientos de la realidad del pas. De esa manera, se presenta una disyuntiva para toda universidad pblica o institucin pblica de educacin superior: o se asume el riesgo poltico de reformar la ley orgnica o se buscan los mecanismos jurdicos que -sin incluir a la ley orgnica- eviten la politizacin y coadyuven en la actualizacin de la legislacin universitaria interna. Es claro que para la segunda de las alternativas se requiere hacer una construccin jurdica-dogmtica que otorgue sustento a esa va de actualizacin del orden jurdico universitario, la cual tiene como atractivo que estara nicamente en las manos de los universitarios. Asimismo, es impostergable encontrar el mecanismo jurdico que permita que la legislacin universitaria aprobada por la propia universidad, tenga versatilidad para adecuarse a las nuevas exigencias nacionales e internacionales que se presentan en el mundo universitario. A ese aspecto nos referimos en el ltimo rubro de este captulo. Una primera conclusin que se puede extraer de lo expuesto es que no hay ni puede haber un proceso uniforme de modernizacin de las leyes orgnicas universitarias en el pas. Por el contrario, impera la regla de la casustica, en cuanto que cada universidad pblica mide sus propias fuerzas y busca los esquemas adecuados de acuerdo a su realidad, para actualizar su orden jurdico interno. Lo que debe destacarse como condicin sine qua non para promover la reforma a una ley orgnica universitaria es que cualquiera que sea el sentido de la reforma debe involucrar aspectos que realmente impacten en las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias a las que hicimos referencia anteriormente, sea para modificar alguna de ellas o para
33
Cfr. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. nota 4, pp. 1718, donde se hace un resumen del Diario de Debates, en su parte conducente. Cfr., igualmente, Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit.
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CAPTULO SEGUNDO
incorporar una nueva decisin jurdica fundamental. En ambos supuestos, la ratio legis de la reforma tiene que ser el fortalecimiento de los fines y las funciones de la universidad. Se debe evitar caer en la tentacin de incorporar en la ley orgnica temas que en el escenario nacional se encuentran en boga. De lo contrario, la universidad pblica podra generar una imagen de oportunismo poltico o sexenal, que en nada abonara a su presencia en la sociedad. Por ejemplo, en los aos noventa el tema recurrente -y lo sigue siendofue el de los derechos humanos. En nuestros das lo es el de transparencia y rendicin de cuentas, as como la igualdad de gneros. Maana lo puede ser el de participacin o auditora ciudadana en la gestin gubernamental o cualquier otro. En todo caso, tratndose de las universidades pblicas, esos temas en particular son ms coyunturales o circunstanciales que decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias. Sin restar la importancia que tales temas tienen para el desarrollo democrtico del pas, y para toda universidad pblica, su incorporacin en la legislacin universitaria se puede realizar sin mayor problema, a travs de la aprobacin de las normas que hagan los rganos universitarios competentes, sea para crear en su caso, el Ombudsman universitario o para crear la oficina de enlace en materia de transparencia. No se requiere reformar la LO, para actualizar el orden jurdico universitario en esos rubros de inters nacional. Desde luego, de adoptarse la decisin de reformar la ley orgnica, en lo relativo a decisiones poltico-jurdicas fundamentales, esos temas coyunturales pueden incorporarse como uno ms de los preceptos a adicionar a la ley.
IV ESqUEmA DE REFORmA DE LEyES ORGNICAS EN LAS UNIVERSIDADES PBLICAS. CUADRO y ANLISIS COmPARATIVO
pesar del riesgo ya sealado de que en un proceso de reforma de una ley orgnica el criterio poltico puede tener mayor preponderancia a lo acadmico-universitario, lo cierto es que una buena parte de las universidades pblicas del pas han modificado su LO. En algunos casos, el pro71
ceso legislativo ha generado nuevas leyes orgnicas. En el cuadro que sigue, se hace un recuento de la situacin de las leyes orgnicas en 38 universidades pblicas de las 32 entidades federativas en el pas, en el que se destaca la fecha de publicacin de la LO vigente de cada universidad pblica y en cuales se han hecho reformas a su articulado. Asimismo, se incluye la referencia a la autonoma universitaria y a la forma de designacin de la mxima autoridad ejecutiva universitaria34. Luego del cuadro comparativo se hacen diversos cruces analticos de informacin y se plantean diversas conclusiones.
dEnomInacIn dE lEy orgnIca vIgEntE y FEcHa dE PUblIcacIn rEForma a lEy orgnIca vIgEntE y FEcHa dE PUblIcacIn rEconocImIEnto EXPrEso a aUtonoma dEsIgnacIn dE rEctor -rgano QUE dEsIgna-
UnIvErsIdad
lEy orgnIca abrogada
Ley Orgnica Ley Orgnica del Instituto de la Autnomo Universidad Universidad de de Ciencias Autnoma de Aguascalientes y Tecnologa, Aguascalientes de fecha (UAA) 24 de 12 de diciembre de septiembre 2007 de 1963
---
La referencia expresa a la autonoma Junta de universitaria deviene Gobierno de la denominacin (artculo 9) de la universidad y no del articulado de la LO
Universidad Autnoma de Baja California (UABC)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma del Estado de Baja California 28 de febrero de 1957
Mediante la promulgacin de la ley artculo 26 orgnica (20 de abril vigente nace de 1966) la UABC artculos 23, 29 (30 de junio de 1983)
artculos transitorios 3 y 4 (28 de febrero de 1958)
* Agradecemos a la licenciada Laura Corts Snchez la investigacin realizada en la elaboracin de este cuadro.
34
En el cuadro no se incluyen universidades pblicas creadas mediante decreto del ejecutivo federal, como lo es la Universidad Pedaggica Nacional y el Instituto Politcnico Nacional, pues no les aplica el principio de la autonoma universitaria en los trminos previstos en el artculo 3o constitucional.
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dEnomInacIn dE lEy orgnIca vIgEntE y FEcHa dE PUblIcacIn rEForma a lEy orgnIca vIgEntE y FEcHa dE PUblIcacIn
CAPTULO SEGUNDO
UnIvErsIdad
rEconocImIEnto EXPrEso a aUtonoma
dEsIgnacIn dE rEctor -rgano QUE dEsIgna-
Universidad Autnoma de Baja California Sur (UABCS)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Baja California Sur 28 de septiembre de 2007 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma del Carmen 20 de junio de 2007 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Chiapas 16 de agosto de 1989 Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico 6 de enero de 1945 Ley de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico 5 de enero de 2005 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Chihuahua 7 de enero de 1987
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Baja California Sur, de fecha 6 de octubre de 1978 Ley Orgnica del Nuevo Liceo Carmelita, de fecha 21 de diciembre de 1960 Decreto 98, de fecha 23 de octubre de 1974, que da origen a la Universidad Autnoma de Chiapas Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Mxico 19 de octubre de 1933
---
Artculo 1. La Universidad Autnoma de Baja California Sur es un organismo autnomo de carcter constitucional
Junta Consultiva (artculo 12)
Universidad Autnoma del Carmen (UAdelC)
--
Artculo 6. La Universidad del Carmen es una Institucin pblica con gobierno autnomo; Artculo 1. La Universidad Autnoma de Chiapas, es un organismo autnomo descentralizado La referencia expresa a la autonoma universitaria deviene de la denominacin de la universidad y de sus antecedentes histricos
Consejo Universitario (artculo 30)
Universidad Autnoma de Chiapas (UNACH)
---
Junta de Gobierno (artculo 15)
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM)
---
Junta de Gobierno (artculo 6)
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico (UACM)
Universidad Autnoma de Chihuahua (UACH)
Artculo 2. La Universidad es un Mediante la organismo pblico promulgacin artculo autnomo del de la Ley 6 (21 de Distrito Federal Orgnica diciembre de La universidad vigente nace 2007) se rige por el la UACM artculo 3 de la Constitucin Ley Orgnica de la Universidad artculos 65, Artculo 2. La Autnoma de 66, 67 y 80 Universidad gozar Chihuahua, (6 de enero de autonoma para de fecha 26 de 1988) gobernarse de octubre de 1968 73
Consejo Universitario (artculo 49 Estatuto General Orgnico)

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Universidad Autnoma de Ciudad Jurez (UACJ)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez 30 de diciembre de 1995
Artculos, 1, 2, 3, 4, 6, 8, Ley Orgnica 10, 12, 13, de la 14, 15, 16, Universidad 17, 18, 19, Autnoma 20, 21, 23, de Ciudad 24, 26, 27, Jurez, de 29, 30, 31, fecha 18 de 32, 33, 35, noviembre de 36, 39, 43, 1978 44 y 50 (9 de enero del 2002) Ley Orgnica de la Universidad Agraria Antonio Narro, de fecha 4 de abril de 1989 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Coahuila, de fecha 7 de abril de 1965
Artculo 2. La Universidad H. Consejo Autnoma de Universitario Ciudad Jurez es un (artculo 12) organismo pblico con autonoma
Ley Orgnica de la Universidad Universidad Autnoma Autnoma Agraria Antonio Agraria Antonio Narro Narro (UAAAN) 26 de abril de 2006 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Coahuila
---
Artculo 1. Se crea la Universidad Autnoma Agraria Antonio Narro, como un organismo dotado de Autonoma
H. Consejo Universitario (artculo 12)
Universidad Autnoma de Coahuila (UAdeC)
---
2 de enero de 1991 Ley Orgnica Ley Orgnica de la de la Universidad de Universidad Universidad de Colima de Colima, Colima (UCol) de fecha 25 14 de de agosto de noviembre de 1962 1980 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Metropolitana 17 de diciembre de 1973 Mediante la promulgacin de la ley orgnica vigente nace la UAM
Artculo 1. La Universidad Consejo Autnoma de Universitario Coahuila es un (artculo 13) organismo pblico y autnoma
---
Artculo 2. Se otorga Consejo a la Universidad de Universitario Colima el derecho (artculo 10) de autonoma
Universidad Autnoma Metropolitana (UAM)
---
La referencia expresa a la autonoma Junta universitaria deviene Directiva de la denominacin (artculo 11) de la universidad y no del articulado de la LO
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CAPTULO SEGUNDO
UnIvErsIdad
Ley que establece la Universidad Jurez del Estado de Durango Universidad Jurez del Estado de Durango (UJED) 21 de marzo de 1957 Ley Orgnica de la Universidad Jurez del Estado de Durango 30 de abril de 1962
En la ley que establece la Universidad Jurez del Estado de Durango abroga la Ley Orgnica de la Universidad de Durango, de fecha 10 de diciembre de 1940
artculos 6 y 11 (25 de abril de 1965) artculo 14, 25 y 28 (3 de octubre de 1974)
Artculo 1. La Universidad Jurez Consejo del Estado de Universitario Durango es una (artculo 14) corporacin pblica, autnoma
Ley Orgnica Ley Orgnica de la de la Universidad Universidad de Universidad de de Guanajuato Guanajuato Guanajuato, (UG) de fecha 17 15 de junio de de mayo de 2007 1994 Ley de la Universidad Autnoma de Guerrero 28 de agosto de 2001 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo 1 de mayo de 1977 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Guerrero, de fecha 24 de noviembre de 1971 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo, de fecha 24 de febrero de 1961
---
Artculo 3. La Universidad de Guanajuato es un organismo pblico autnomo,
Junta Directiva (artculo 18)
Universidad Autnoma de Guerrero (UAGro)
---
Artculo 3. La Universidad tiene autonoma para gobernarse
H. Consejo (artculo 19)
Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo (UAEH)
---
Artculo 1. La Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo es un organismo autnomo
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UnIvErsIdad
Ley Orgnica de la Universidad de Universidad de Guadalajara Guadalajara (UDG) 15 de enero de 1994
Ley Orgnica de la Universidad de Guadalajara, de fecha 16 de septiembre de 1952
artculos 73, 76, 81 y 82 (13 de abril de 1995) Artculo 1. La artculos 22, Universidad de 23 (31 de Guadalajara es un diciembre de organismocon 1994) autonoma artculos 18, 19 (24 de diciembre de 2002) La referencia expresa a la artculos 10 autonoma y 12 (30 de universitaria deviene Consejo diciembre de de la denominacin Universitario 1977) de la universidad y no del articulado de la LO artculos 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 29, 31, 32, 33 y 34 (25 de noviembre del 2005) Artculo 1. La Universidad Autnoma del Estado de Mxico es un organismo dotada de plena autonoma Consejo General Universitario (artculo 31)
Universidad Autnoma de Chapingo (UACha)
Ley que crea la Universidad Autnoma de Chapingo 30 de diciembre de 1974 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico 3 de marzo de 1992
Ley de Educacin Agrcola, de fecha 6 de julio de 1946
Universidad Autnoma del Estado de Mxico (UAEMEX)
Ley de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, de fecha 17 marzo de 1956 Ley Orgnica de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, de fecha 14 de marzo de 1963
Ley Orgnica de la Universidad Universidad Michoacana Michoacana de de San Nicols San Nicols de de Hidalgo Hidalgo (UMICH) 3 de febrero de 1986 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma del Estado de Morelos
reformas, adiciones y supresiones (23 de junio y 18 de septiembre de 1986)
Artculo 2. La Universidad gozar de autonoma,
Consejo Universitario (Artculo 12)
Universidad Autnoma del Estado de Morelos (UAEMOR)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Morelos, de fecha 22 de noviembre de 12 de mayo de 1967 2008 76
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Artculo 4. El estatus de autonoma de la Universidad otorgada por los artculos 3 de la Constitucin

CAPTULO SEGUNDO
UnIvErsIdad
Universidad Autnoma de Nayarit (UAN)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Nayarit 23 de agosto de 2003 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Nuevo Len 7 de junio de 1971 Ley Orgnica de la Universidad Benito Jurez de Oaxaca 7 de marzo de 1988 Ley de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla 23 de abril de 1991 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Quertaro 2 de febrero de 1986
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Nayarit 9 de marzo de 1985 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Nuevo Len 26 de marzo de 1971 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, de fecha 20 de febrero de 1978 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Puebla, de fecha 23 de noviembre de 1956 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Quertaro, de fecha 26 de agosto de 1976
---
Artculo 1. La Universidad Autnoma de Nayarit es una institucin dotada de autonoma para gobernarse,
Consejo General Universitario (artculo 15)
Universidad Autnoma de Nuevo Len (UANL)
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Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca (UABJO)
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Artculo 1. La Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca es una institucin plena autonoma.
Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP)
artculos 3, 7, 8, 9, 14, 15, 16, 17, 18 y 22 (28 de diciembre de 1998)
Artculo 3. La universidad Consejo como organismo Universitario constitucionalmente (artculo 14) autnomo
Universidad Autnoma de Quertaro (UAQ)
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Artculo 1. La Universidad Autnoma de Quertaro... dotado de autonoma,
Consejo Universitario (artculo 12 )
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UnIvErsIdad
Ley Orgnica Ley Orgnica de la de la Universidad Universidad de Universidad de de Quintana Quintana Roo Quintana Roo Roo, de (UQROO) fecha 20 de 10 de julio de marzo de 1998 1992
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*Sin referencia legal expresa a la autonoma de la universidad
Junta Directiva (artculo 11)
Universidad Autnoma de San Luis Potos (UASLP)
Ley Orgnica del artculo 100 de la Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos 22 de diciembre de 1949
El artculo 100 de la Constitucin, se reforma por Decreto de fecha 15 de noviembre Decreto de 1996, nmero 35, pasa a ser el de fecha 23 artculo 11. de febrero de Se tendr 1934 por Ley Orgnica de dicho artculo hasta en tanto la misma sea reformada Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Sinaloa
Artculo 4. La Autonoma de la Universidad deber ser protegida
Consejo Directivo (artculo 32 del Estatuto Orgnico de la Universidad)
Universidad Autnoma de Sinaloa (UAS)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Sinaloa
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16 de 7 de agosto de noviembre de 2006 1993 Ley Nmero 4, Orgnica de la Universidad de Sonora 26 de noviembre de 1991 Ley Nmero 103, Orgnica de la Universidad de Sonora agosto de 1973
Artculo 1. su rgimen de autonoma est basado en los principios de la fraccin VII del artculo 3 de la Constitucin
H. Consejo Universitario (artculo 30)
Universidad de Sonora (UNISON)
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Artculo 2. El Estado mantendr y fomentar, una institucin autnoma
Junta Universitaria (artculo 18)
78

CAPTULO SEGUNDO
UnIvErsIdad
Universidad Jurez Autnoma de Tabasco (UJAT)
Ley Orgnica de la Universidad Jurez Autnoma de Tabasco 19 de diciembre de 1987 Ley Constitutiva de la Universidad Autnoma de Tamaulipas 15 de marzo de 1967 Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Tlaxcala 19 de agosto de 1981
Ley Orgnica de la Universidad Jurez Autnoma de Tabasco, de fecha 7 de julio de 1976
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Artculo 3. El artculo 3 Consejo Constitucional Universitario garantiza el ejercicio (artculo 14) de la autonoma universitaria
Universidad Autnoma de Tamaulipas (UAT)
Ley Constitutiva de la Universidad de Tamaulipas Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Tlaxcala 24 de noviembre de 1976
Artculo Primero. artculos 4, Se constituye la 5, 6, 7 y 9 (4 Universidad de octubre con gobierno de 1972) autnomo
Asamblea Universitaria (artculo 18) del Estatuto Orgnico
Universidad Autnoma de Tlaxcala (UATx)
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Artculo 2. La Universidad Autnoma de Tlaxcala es un organismo plena autonoma
Universidad Veracruzana (UV)
Ley Orgnica de la Universidad Veracruzana 25 de diciembre de 1993
Ley Orgnica de la Universidad Veracruzana, de fecha 1 de abril de 1992
artculos 1, 6, 8, 9, 11, 14, 20, 21 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 38 39, 41, 42 y 44 (28 de diciembre de 1996) artculo 97 (15 de marzo de 1997)
Artculo 1. La Universidad Veracruzana es una institucin autnoma
Gobernador del Estado (artculo 36)
Universidad Autnoma de Yucatn (UADY)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Yucatn 31 de agosto de 1984
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Yucatn, de fecha 30 de junio de 1981
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Artculo 4. Para realizar sus fines, la Universidad se fundamenta en lo establecido en la fraccin VIII del Artculo 3o. Constitucional
79

UnIvErsIdad
Universidad Autnoma de Zacatecas (UAZ)
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Zacatecas Francisco Garca Salinas 14 de junio de 2001
Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Zacatecas Francisco Garca Salinas, de fecha 31 de agosto de 1968
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Artculo 5. Para el cumplimiento de la alta misin que el Estado le confiere, la Universidad tiene plena autonoma
Del total de las 38 universidades pblicas analizadas se pueden formular las siguientes consideraciones: A) En un enfoque cronolgico, las LO vigentes se pueden clasificar en funcin de las dcadas en la que fueron aprobadas: 2 LO de los aos 40: UNAM, UASLP. En ambos casos, la LO no se ha reformado. 1 LO de los aos 50: UABC 2 LO de los aos 60: UJED, UAT 4 LO de los aos 70: UAM, UAEH, UACha, UANL 9 LO de los aos 80: UNACH, UACH, UCol, UMICH, UABJO, UAQ, UJAT, UATx, UADY 9 LO de los aos 90: UACam, UAC, UACJ, UV, UDG, UAEM, BUAP, UQROO, UNISON 11 LO de los aos 2000: UAA, UABCS, UDG, UACM, UAAAN, UG, UAGro, UAEMOR, UAN, UAS, UAZ. En funcin de la relacin de la LO vigente con la legislacin anterior encontramos: 32 de las LO abrogaron una LO de la propia universidad pblica: UABCS, UACam, UNACH, UNAM, UACH, UACJ, UAAAN, UAC, UCol, UJED, UG, UGro, UAEH, UDG, UAEM, UMICH, UAEMOR, UAN, UANL, UABJO, BUAP, UAQ, UQROO, UASLP, UAS, UNISON, IJAT, UAT, UATx, UV, UADY, UAZ. 4 de las LO dieron origen a la universidad pblica: UABC, UACM, UAM, UACha. 2 de las LO transforman una institucin de la entidad federativa en la universidad pblica: UAA y UAdelC.
B)
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CAPTULO SEGUNDO
C) En
relacin al principio de autonoma universitaria se destaca lo siguiente: La mayora de las LO vigentes se aprobaron en la dcada de los 80, 90 y 2000. Esto obedece a que las legislaturas locales decidieron cumplimentar la reforma al artculo 3 constitucional de reconocer en LO el principio de la autonoma universitaria. Inclusive en 7 de las LO (UABCS, UACM, UAEMOR, BUAP, UAS, UJAT, UADY) se establece expresamente en su articulado que la autonoma deriva del precepto constitucional. El reconocimiento de la autonoma que se hace en la LO se plantea en dos planos, uno general, en cuanto a la universidad como institucin u rgano de Estado o bien, en lo especial, para determinar la forma de gobierno universitario. En 6 LO (UAA, UABC, UNAM, UAM, UACha, UANL) no se menciona de manera expresa dentro del articulado, el carcter autnomo de la universidad pblica. Esto no implica que no cuenten con autonoma o que la tengan menguada. Veamos. En todos esos casos, la autonoma deviene de la denominacin de la universidad, lo que refleja el propsito del legislador de otorgar el carcter autnomo a la universidad. Adems, lo que s regula la LO son las cuatro vertientes de la autonoma: el autogobierno, la autodeterminacin acadmica, la autorregulacin y la autogestin administrativa. En 7 LO (UCol, UJED, UG, UDG, UMICH, UNISON, UV) no se incluye en la denominacin de la universidad la expresin autnoma, sin embargo en el articulado de la ley, uno de sus preceptos s establece el carcter autnomo de la universidad. Hay dos casos extremos de universidades pblicas que llaman la atencin. Por un lado, la UV que a pesar de establecer en su LO que es una institucin autnoma, hay una declinacin del principio de la autonoma universitaria en la vertiente de designacin de su mxima autoridad ejecutiva, pues el rector es designado por el Gobernador. Se trata de una declinacin de facultades peligrosa para el Sistema Constitucional Universitario35, pues implica un rezago constitucional. El autogobierno universitario tiene una doble cara de la misma moneAcerca del Sistema Constitucional Universitario, vid Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 55-57. Valads, Diego habla de un Sistema Universitario Nacional, en el que incluye la estructura de la ANUIES, la organizacin administrativa universitaria y las relaciones laborales, op cit. pp. 93-100.
81
35
da: la no injerencia externa para revisar el proceso de designacin de autoridades y la no designacin de autoridades por parte de un agente externo. Todava podemos agregar un tercer elemento al autogobierno, la facultad de la universidad de crear nuevos rganos de gobierno, an sin estar previstos en la ley orgnica36. En el caso de la UV la cuestin a dilucidar es si lo previsto en el precepto constitucional es un marco ineludible para los congresos locales al momento de legislar. Al tratarse de lineamientos constitucionales es claro que stos se deben plasmar en toda LO en la que se reconozca autonoma a la universidad pblica. Podra sealarse que en el precepto constitucional nada se establece respecto a la designacin de las autoridades universitarias, por lo que nada impide que la LO reconozca la facultad a un gobernador de designar al Rector. Al respecto hay que precisar que la jurisprudencia de la SCJN ha delimitado las cuatro vertientes de que consta el principio de autonoma universitaria, las cuales son condiciones bsicas, inmodificables e intemporales37 de toda universidad pblica autnoma. Esto significa que el legislador local est obligado a respetar la autonoma universitaria en toda su extensin. Sera importante pugnar por que la UV pudiera ejercer a plenitud su autonoma. El otro caso extremo lo tenemos en la UQROO, que a 30 aos de la reforma constitucional, el legislador local no le ha reconocido en LO la calidad de autnoma, es decir, es una universidad pblica estatal que no es autnoma. Aqu a diferencia del supuesto de la UV, se trata de una facultad que queda en manos del legislador local su ejercicio o no ejercicio. En todo caso, habr que convencer al legislador de que para un mejor desarrollo de la universidad resulta necesario que se reconozca en la LO de esa institucin, el principio de la autonoma universitaria. A manera de colofn, amn de los aspectos mencionados que se desprenden del cuadro comparativo, algo relevante que queda pendiente es hacer un anlisis de los casos de las universidades que han reformado su LO. Se requiere un ejercicio de cotejo del texto original del proyecto elaborado por la universidad, con el texto final aprobado por el poder legislati36 37
Sobre este aspecto ver los argumentos esgrimidos por Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 46-48. Ibidem, pp. 18-19.
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CAPTULO SEGUNDO
vo, para poder extraer conclusiones generales y determinar si lo aprobado fue ms all de lo propuesto por la universidad en cuestin, si se respet la decisin universitaria o si se mengu el contenido original del proyecto universitario. Hay que tener en cuenta que se corre el riesgo de que el legislador pueda intentar aprovechar la oportunidad -y nada se lo impide- para revisar otros aspectos no incluidos en el proyecto original presentado por la universidad. O que el proceso de reforma de la LO se inicie con una legislatura y deba concluirse con otra, cuya composicin sea diferente, al igual que lo sea su sensibilidad para aprobar la reforma. Existen otras universidades, entre ellas la UNAM, que no ha reformado su LO, la cual data de 1945. En el caso de la UNAM en diversas ocasiones se ha cuestionado la pertinencia de la LO, sobre todo en la parte relativa a la forma de gobierno. Sin embargo, en un recuento de lo que ha significado la LO en los 65 aos de vigencia se puede concluir que ha dado estabilidad institucional, pues ha posibilitado resolver los problemas que ha tenido que enfrentar en diversos momentos de su historia, en base a la observancia de las decisiones jurdicas fundamentales universitarias, sin recurrir a la reforma de la carta magna universitaria. La visin del legislador de 1945 coincidi con la visin de los universitarios que disearon y se convirtieron en promotores de la LO, de que a la par de delinear los principios bsicos de la ley orgnica y las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias, haba que reconocer al legislador universitario la facultad reglamentaria universitaria para el desarrollo de la ahora muy extensa legislacin interna. Esta frmula ha permitido que en la UNAM se venga dando respuesta a los nuevos requerimientos de la educacin superior. En ocasiones, esa labor reglamentaria no ha sido fcil y en otras no ha resultado posible la adecuacin legal interna. Sin embargo, lo que s debe destacarse en el caso de la Mxima Casa de Estudios es que su Ley Orgnica ha evitado caer en una dinmica de politizacin o ideologizacin negativa para la Institucin. En el recuento de las leyes orgnicas de las universidades pblicas del pas, el hecho de que diversas instituciones -entre ellas la UNAM- no hayan pasado por un proceso de reforma de su Ley Orgnica no las exime de la necesidad de incorporar legislativamente las nuevas circunstancias que se viven en el campus universitario, lo que en el caso de Mxima Casa de Estudios lo acredita la vasta normatividad que sus rganos han aprobado.
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V ASPECTOS BSICOS DE LA AUTONOmA UNIVERSITARIA, A OBSERVAR EN UN PROCESO DE REFORmA A UNA LEy ORGNICA UNIVERSITARIA
na frmula para fortalecer y contar con un slido proyecto de reforma de la ley orgnica es que cuente con el debido sustento en la autonoma universitaria. Es sabido que el 9 de junio de 1980, la Constitucin fue adicionada en su artculo tercero para incorporar el principio de la autonoma universitaria, al que se fijaron cuatro vertientes, a saber: Facultad de autorregulacin: implica que la universidad pblica aprueba internamente la legislacin y normatividad que regula sus relaciones internas, siempre que se ajusten al orden jurdico nacional. Facultad de autodeterminacin acadmica: implica que la universidad pblica fija libremente sus planes y programas de docencia, de investigacin y de difusin de la cultura; asimismo, establece los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico. Facultad de autogestin administrativa: implica que la universidad pblica tiene libre manejo del presupuesto asignado por el Poder Legislativo y de los ingresos por s misma generados, aunque debe observar las disposiciones en materia de rendicin de cuentas y de transparencia en la informacin, tanto al interior como al exterior de la institucin universitaria. Facultad de autogobierno: implica que la universidad pblica establece su propio esquema de gobierno, en el que se incluyen los procesos para la designacin de sus autoridades.
Hay quienes llegan a identificar una quinta vertiente en la autonoma universitaria, a la que denominan la facultad de autotutela, en cuanto la universidad pblica resuelve en su seno los conflictos que se generan con el quebrantamiento del orden jurdico universitario. Para ello, se crean las instancias u rganos sancionadores encargados de investigar y resolver las conductas contrarias a la legislacin universitaria38. En este punto, en la resolucin de la Primera Sala de la SCJN, del 24 de ju38
En la resolucin del 24 de junio de 2009, la SCJN califica de competencias parajudiciales, la capacidad de la universidad pblica de dirimir conflictos que surjan al interior del campus universitario. Vid. Captulo tercero, punto III, 3.4)
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CAPTULO SEGUNDO
nio de 2009, al tiempo en que se calific de competencias parajudiciales la capacidad de la universidad pblica de dirimir conflictos que surjan en su interior, se seal que dicha competencia se reconoce siempre que, constitucional o legalmente, la solucin de tales litigios no est reservada en un rgimen jurdico especfico que excluya al universitario. En el siguiente captulo se hace el anlisis de la resolucin en cuestin. Cabe decir que todo el sistema de justicia universitaria, el cual se correspondera con la facultad de autotutela o de competencias parajudiciales, es construido por la universidad pblica en base a la facultad de autorregulacin, es decir, la facultad de establecer en normas jurdicas todo lo relativo a los cinco puntos centrales del sistema de justicia, esto es: Los rganos e instancias universitarias encargados de investigar, resolver y, en su caso, imponer sanciones, a los universitarios que infrinjan la legislacin universitaria. Los sujetos universitarios obligados por la legislacin universitaria. La tipologa de las conductas que son calificadas de contrarias a la legislacin universitaria y las que pueden derivar en responsabilidad universitaria. La tipologa de las sanciones que pueden imponerse a los universitarios que infringen la legislacin universitaria. Los procedimientos de investigacin de las conductas contrarias a la legislacin universitaria. Por supuesto, de adoptarse la decisin de reformar la LO, en lo relativo a decisiones jurdicas fundamentales, se podran incorporar en el articulado de la ley, los principios generales del sistema de justicia universitaria. Es importante destacar que las vertientes de la autonoma universitaria deben ser escrupulosamente respetadas en todo proceso de reforma de una ley orgnica universitaria. El legislador como creador de normas es el primer obligado a respetar lo que la propia Constitucin establece a favor de la universidad pblica. La expresin autonoma universitaria proyecta la confianza depositada por el constituyente a favor de la universidad pblica, para que sta decida acerca de los mecanismos a seguir para alcanzar una educacin media y superior de calidad, con compromiso social y coadyuvante en la bsqueda de soluciones a los grandes problemas nacionales. Dentro del sistema autonmico constitucional, incorporado en la Carta Magna, la autonoma universitaria ha sido caracterizada por la SCJN
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como especial, por su insoslayable vinculacin con la cuestin acadmica. La autonoma universitaria debe ser cuidada por encima de cualquier circunstancia en el proceso de reforma de la ley orgnica. A pesar de la claridad del texto adicionado al artculo 3o constitucional, se han presentado diversos asuntos ante la SCJN, lo que ha dado pauta a que el Mximo Tribunal vaya delineando los alcances de la autonoma universitaria. En ese sentido, en el proceso de reforma a una ley orgnica universitaria es imprescindible tener presente los criterios jurisprudenciales para traducir en norma legislativa los puntos concretos definidos por el Alto Tribunal. De esa manera, adems de las decisiones jurdicas fundamentales universitarias, que son de observancia obligatoria para el legislador, tambin lo son los criterios establecidos por el Alto Tribunal. De las diversas resoluciones de la SCJN destacan de manera particular dos resoluciones: la Contradiccin de Tesis 12/2000 y la del 24 de junio de 2009, a cargo de la Primera Sala. En lo general se pueden destacar los aspectos derivados de ambas resoluciones. En la Contradiccin de Tesis 12/2000 se precisa que: La capacidad de autodeterminacin de la universidad pblica, en sus cuatro vertientes (de gobierno, legislativa, presupuestal y acadmica) tiene dos lmites constitucionales: A) El estado de derecho constitucional y orden jurdico nacional, y B) Los fines de docencia, de investigacin y de difusin de la cultura. La universidad pblica goza de independencia para determinar por s sola los trminos y condiciones en que desarrollarn el servicio educativo (autodeterminacin acadmica). Para tal efecto se les habilita para emitir disposiciones administrativas de observancia obligatoria (facultad de autonormacin). De la resolucin de la Primera Sala, del 24 de junio de 2009, destacan: Reconocer al principio de la autonoma universitaria el carcter de garanta institucional, lo que implica el blindaje jurdico constitucional para el cumplimiento de las funciones y responsabilidades asignadas en las materias de docencia, investigacin y difusin de la cultura, dentro del fin superior de alcanzar el desarrollo ptimo del derecho a la educacin. El rgano colegiado universitario que hace la designacin de una autoridad universitaria no tiene el carcter de autoridad para efectos del amparo,
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CAPTULO SEGUNDO
pues tal facultad de designacin es exclusiva de la universidad y no puede ser revisable por ninguna otra instancia externa a la propia universidad. Es la esencia de lo que se conoce como el autogobierno universitario. Hay que precisar que esa exclusin como autoridad para efectos del amparo no es extensiva a otros actos de autoridades universitarias, los cuales pueden ser impugnables a travs del recurso constitucional del amparo. Al contar con esos criterios jurisprudenciales -ya se dijo-, se abre la opcin para incorporar en una ley orgnica aspectos que ha fijado la Suprema Corte de Justicia, por ejemplo que un precepto establezca que las vertientes de la autonoma universitaria integran la garanta institucional a favor de la universidad respectiva, para que cumpla con los fines establecidos en la propia ley orgnica.
VI ASPECTOS PARTICULARES SUSCEPTIBLES DE SER INCLUIDOS EN UN PROCESO DE REFORmA A UNA LEy ORGNICA UNIVERSITARIA. zONAS DE RIESGO
s como se seal que la SCJN ha delineado el alcance de las diversas vertientes de la autonoma universitaria, tambin es posible identificar zonas de riesgo para la propia autonoma universitaria, que no han sido debidamente resueltas. El legislador encargado de la reforma de una ley orgnica universitaria tiene la oportunidad histrica para suprimir o, por lo menos, atenuar el riesgo. 1) El primer riesgo se tiene en la materia de asignacin presupuestal anual. Si bien el subsidio que el Estado otorga a la universidad pblica debe ser el suficiente para que la institucin cumpla con los fines y responsabilidades que tiene asignados, es una realidad que ao con ao las universidades pblicas sufren el desgaste de la negociacin y la incertidumbre del monto de la partida presupuestal que habr de autorizarse. La situacin se agudiza en pocas de dificultades econmicas en el pas y en el mundo, como las que estamos viviendo39. Sera conveniente que se fijara un porcentaje determi39
El Rector Jos Narro destaca que es difcil concebir una autonoma real mientras las universidades no tengan la seguridad de contar con los recursos necesarios para su adecuado funcionamiento. Cfr. Perspectivas y retos actuales de la autonoma universitaria, en Revista de la Educacin Superior, Vol. XXXVIII (4), octubre-diciembre 2009, ANUIES, p. 81.
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2)
nado en relacin al PIB (Producto Interno Bruto)40. Es claro que el tema es de alcance constitucional, ms que de ley orgnica, pero resultara relevante materializar en la ley orgnica la caracterizacin que hizo la SCJN a la autonoma universitaria de ser una garanta institucional. As, se lograra dar mayor fortaleza al blindaje jurdico-constitucional establecido a favor de la universidad pblica. En el mismo tema presupuestal, se debe prever legalmente un aspecto que cada da se vuelve ms recurrente en el mbito universitario, el de los proyectos acadmicos o de investigacin a largo plazo, que requieren una previsin presupuestal ms all de un ao calendario. Ante la circunstancia de que el Congreso de la Unin o los Congreso Locales aprueban el monto de la partida presupuestal a las universidades pblicas, habr que pugnar porque a nivel federal se reforme el artculo 74 fraccin IV de la Constitucin, a efecto de que en los presupuestos plurianuales que se prevn slo para proyectos de inversin en infraestructura del pas, se incluya de manera expresa a la educacin superior41. De nuevo, se asume que es un tema de alcance constitucional. Sin embargo, ante el impacto directo que el tema tiene en la universidad pblica, resulta obligado que, en lo posible, las leyes orgnicas universitarias vayan incorporando ese supuesto como un rubro imprescindible para el cumplimiento de los fines de la universidad. En la ley orgnica se deber establecer que corre a cargo de la universidad pblica el establecer las condiciones y requisitos para que un proyecto de investigacin pudiera ser considerado y aprobado como plurianual para efectos de la asignacin presupuestal a la entidad o entidades acadmicas responsables del proyecto de investigacin correspondiente. Esto dara pauta a que en las disposiciones internas universitarias, que apruebe el rgano legislativo de la universidad, se fijarn los supuestos, las reglas y los requisitos para la aprobacin de los proyectos con partida presupuestal multianual vgr. que participaran varias entidades acadmicas nacionales o extranjeras; que las etapas de la investigacin
El Rector Jos Narro seala que el fenmeno de la globalizacin econmica del mundo actual conlleva un riesgo para la autonoma universitaria en cuanto surgen tendencias a la privatizacin de la educacin superior, impulsadas por los organismos econmicos internacionales. La educacin superior como bien pblico social se enfrenta a corrientes que promueven su mercantilizacin y privatizacin, as como a la reduccin del apoyo y financiamiento del Estado, op cit. pp. 78-81. Idem.
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40
41
CAPTULO SEGUNDO
3)
comprendieran periodos que rebasen el ao natural, entre otros42. El segundo riesgo para la autonoma universitaria radica en la confusin de lo que es el mbito laboral y lo que es el mbito acadmico. La confusin la tienen los TCC y la JCyA, al no distinguir con claridad la vinculacin jurdica de reciprocidad obligacional existente entre la universidad y la autoridad jurisdiccional teniendo como nexo al personal acadmico: En un extremo se encuentra la obligacin de la universidad pblica de respetar los derechos laborales de su personal acadmico, En el otro extremo est la obligacin de las autoridades jurisdiccionales de respetar la facultad de autodeterminacin acadmica que la Constitucin reconoce a la universidad pblica. Esa confusin se presenta a pesar de que la jurisprudencia ha sido clara y enftica en establecer que las autoridades laborales deben tener presente y aplicar al momento de resolver una controversia entre una universidad y un miembro de su personal acadmico, tanto las normas constitucionales y las normas especiales de la LFT, en particular las normas de la legislacin universitaria en materia de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico43. Asimismo, esta materia conforma la facultad exclusiva de autodeterminacin universitaria, que es una de las vertientes de la autonoma universitaria. Este tema lo abordamos a detalle en el captulo cuarto. Para materializar adecuadamente el reciente criterio de la SCJN de que no hay posibilidad para ninguna autoridad externa a la universidad -incluyendo a los tribunales-, de que puedan cuestionar la designacin de una autoridad universitaria cuando en el proceso de designacin se han observado las disposiciones legales universitarias, resulta muy conveniente que en la ley orgnica se delineen los principios generales de la designacin de autoridades universitarias y que se detallen reglamentariamente. Al respecto, se pueden enumerar los principios generales de la designacin de autoridades universitarias: Definir las caractersticas del proceso: transparente, pblico, abierto y de poca duracin.
En el seno de la ANUIES se han analizado diversas opciones, que van de la reforma constitucional a la reforma legislativa secundaria sin alcanzar, la Constitucin, aunque tambin un esquema de compromiso institucional para ser reconocidos en la asignacin presupuestal. Para el anlisis de diversos criterios jurisprudenciales referidos al tema de las relaciones acadmicas y laborales vid. Captulo cuarto, apartado IV, 4.1.
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4)
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5)
Contar con un reglamento especial en el que se establezcan y se regulen las etapas procedimentales, cualquiera que stas sean, aprobadas por cada universidad pblica y que, lgicamente, cambian de una universidad a otra: convocatoria, plazos, auscultacin, entrevista, evaluacin de candidaturas y designacin colegiada. En el reglamento incluir las reglas de funcionamiento del rgano colegiado facultado para hacer la designacin: periodicidad de reuniones, integracin, qurum de asistencia y de votacin, requisitos de sus integrantes y mecanismo de su designacin como miembro del rgano colegiado. Requisitos formales de los candidatos a ser designados autoridad universitaria: edad, grado acadmico, mritos acadmicos y profesionales, pertenencia y trayectoria universitaria, presentacin de plan de desarrollo institucional y de programa de trabajo. Perfil del cargo de autoridad universitaria: capacidad para el cargo, liderazgo, conocimiento de la problemtica del cargo, capacidad administrativa, iniciativa, creatividad, estabilidad emocional, madurez, personalidad, honestidad, etctera. En la parte del patrimonio universitario podra caber la posibilidad de incorporar en la ley orgnica menciones especficas sobre temas o frmulas que se vienen presentando con motivo de la vinculacin de la universidad con los sectores productivos del pas o con universidades extranjeras. Son los casos de transferencia de tecnologa, de las incubadoras de empresas, de los parques tecnolgicos, de las empresas de base tecnolgica. En suma, lo que se viene identificando como empresas universitarias. Bastara con una mencin en la LO de que la universidad determinar en su legislacin interna los mecanismos de vinculacin de la actividad docente y de investigacin con los diversos sectores del pas, encaminados a la solucin de problemas del pas. La nica condicin es que sea coadyuvante con los fines de la universidad.
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CAPTULO SEGUNDO
VII PROPUESTA DE ALTERNATIVA A LA REFORmA A LA LEy ORGNICA UNIVERSITARIA
a sealamos que en la bsqueda de actualizar el orden jurdico universitario hay una disyuntiva para toda universidad pblica o institucin pblica de educacin superior: o se asume el riesgo de reformar la LO o se buscan los mecanismos jurdicos que coadyuven en la actualizacin de la legislacin universitaria interna sin incluir a la LO. Luego de haber analizado la alternativa de reformar la LO, que condicionamos a que involucre decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias, ahora se formulan algunas reflexiones respecto a la segunda de las alternativas, la cual tiene como atractivo que se trata de una va que recae nicamente en las manos de los universitarios. Con un ejercicio de interpretacin jurdica se puede construir el mecanismo jurdico que permita a la universidad pblica actualizar su legislacin interna sin involucrar a la ley orgnica. El punto de partida es resolver una primera y gran interrogante la universidad pblica puede, en base a su facultad de autonormacin regular aspectos no previstos en la ley orgnica o hacerlo de manera diferente a como estn regulados? De entrada la respuesta parece obvia: no. Sin embargo, para tener una respuesta motivada, resulta necesario hacer algunas consideraciones: La facultad de autorregulacin de la universidad pblica no es suficiente para aprobar normas legales que sean contrarias a la ley orgnica. En un smil con la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, la norma reglamentaria universitaria no puede ir en contra de lo previsto en la ley orgnica. Situacin distinta es que pueda complementar lo previsto en la ley orgnica, en cuyo caso se trata de ahondar la regulacin de aspectos de sta. Si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido que los lmites a la autonoma universitaria son dos: por un lado, el orden jurdico nacional y, por otro, los fines de la universidad y si dentro del orden jurdico nacional se ubica la ley orgnica universitaria, podra pensarse que sta es un lmite adicional a las facultades derivadas de la autonoma universitaria (autogobierno, autodeterminacin acadmica, autogestin administrativa y autonormacin). Si conocemos los principios que se desprenden del artculo 3 constitucional en materia de educacin -que deben observarse por la universidad pblica-, as como las decisiones poltico-jurdicas fundamentales
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universitarias que se desprenden de la ley orgnica, y unos y otras son respetados por la universidad pblica al momento de regular aspectos no incluidos o hacerlo de manera distinta a la ley, no hay razn que impida la labor de legislar al interior de la universidad en esos trminos. Si a esto sumamos el que se busque cumplir con los fines y las funciones de la universidad, es clara la viabilidad de recurrir a la legislacin universitaria, sin reformar la ley orgnica44. En la labor interpretativa para llegar a la anterior conclusin, se deben conjugar como factores de anlisis: La necesidad de armonizar los principios establecidos en la LO y la modernidad universitaria, La responsabilidad social de la universidad pblica de adaptarse a los nuevos requerimientos de la sociedad, La obligacin de cumplir con los fines establecidos en la Constitucin, y El carcter de garanta constitucional o institucional de la autonoma universitaria. Se adicionara a la limitante natural que tiene la universidad pblica, de observar plenamente el orden jurdico nacional, el no contrariar el espritu y las finalidades de la ley orgnica, ni las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias. Resulta ms conveniente que sea la propia Universidad la que decida como encarar los nuevos retos, a travs de sus mecanismos de legislacin interna. Por supuesto, se tratara de fortalecer el alcance de la ley orgnica y no de contrariarla u omitir sus postulados. En el caso concreto de la forma de gobierno universitario, ese esquema interpretativo que sugerimos permite romper el crculo vicioso que impide a algunas universidades pblicas adecuar su esquema de gobierno a los requerimientos que van emergiendo en los ltimos tiempos. Ese crculo vicioso muestra por un lado, al Poder Legislativo impedido para regular la forma de gobierno de la universidad pblica y, por otra par44
Un ejemplo de reformar la legislacin universitaria sin tocar la LO se tiene en las funciones que cumple el Abogado General. Si bien el artculo 9, prrafo IV de la LO slo establece que En asuntos judiciales, la representacin de la Universidad corresponder al Abogado General, lo cierto es que se han venido reconociendo diversas facultades al Abogado General, supra captulo primero, punto II. El que se reconozcan facultades adicionales a las contenciosas no es violatoria de la LO, sino el reflejo del ejercicio de la autonoma universitaria, en la vertiente de la autonormacin.
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CAPTULO SEGUNDO
te, a algunas universidades pblicas impedidas, en la prctica, para actualizar su ley orgnica ante el riesgo que el tinte poltico que se puede presentar en el proceso de modificacin legislativa desvirte la finalidad acadmica-institucional. Los argumentos anteriores se compaginan con lo establecido en el artculo 8 de la LO de la UNAM, que establece como facultad del Consejo Universitario el expedir todas las normas y disposiciones generales encaminadas a la mejor organizacin y funcionamiento tcnico, docente, administrativo, de investigacin y de difusin de la cultura.
CONCLUSIONES
Primera. En un smil con el orden constitucional mexicano, las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias son los principios rectores del orden jurdico de la universidad pblica. Reflejan la esencia universitaria y se relacionan de manera indisoluble con los fines y las funciones de la universidad. Representan el elemento que brinda solidez al sistema constitucional universitario. segunda. La LO universitaria es el texto legal que materializa el reconocimiento de la autonoma universitaria, al fijar los fines y funciones de la universidad. Se trata del nico texto legal cuya aprobacin no corresponde a la universidad pblica, sino al Congreso de la Unin o las legislaturas de las entidades federativas. Tercera. Para las universidades pblicas que decidan recorrer el camino de la reforma de su ley orgnica o la aprobacin de una nueva, resulta imprescindible observar una doble premisa: siempre se debe buscar la defensa y fortalecimiento de la garanta institucional de la autonoma universitaria. nunca su demrito. Cuarta. Una frmula para que una universidad pblica no recurra al proceso de reforma de la ley orgnica universitaria, cuando desea ajustar su texto fundamental a nuevas circunstancias que se vayan presentando, es recurrir a la alternativa de hacer las modificaciones que considere pertinente de su legislacin interna. Nada impide que la propia universidad realice modificaciones a su legislacin sobre aspectos no previstos en la LO.
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CAPTULO TERCERO
EL PRINCIPIO DE AUTONOMA UNIVERSITARIA COMO GARANTA INSTITUCIONAL
CAPTULO TERCERO
INTRODUCCIN
l 24 de junio de 2009, la Primera Sala de la SCJN resolvi cuatro de los asuntos respecto de los cuales el Pleno del propio Mximo Tribunal ejercit la facultad de atraccin de diversos amparos interpuestos con motivo de la designacin de Rector en la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo (en lo sucesivo Universidad Michoacana). En esa fecha qued pendiente un asunto similar de impugnacin de designacin de autoridad en la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca. En los asuntos resueltos en esa ocasin se volvi a analizar el principio de la autonoma universitaria, en particular lo relativo a la vertiente de lo que se conoce como el autogobierno universitario, es decir, la facultad de la universidad pblica de establecer su forma de gobierno y el proceso de designacin de sus autoridades. Cabe destacar que con motivo de la atraccin de los asuntos, y antes de que el Mximo Tribunal emitiera su resolucin, se hizo un anlisis acadmico del tema en cuestin teniendo en cuenta los aspectos planteados en la litis45. El estudio acadmico incluy los siguientes temas: La naturaleza jurdica de garanta constitucional o institucional que tiene el principio de autonoma universitaria. La delimitacin del autogobierno universitario y la no injerencia externa en las designaciones de autoridades universitarias. La falta de inters jurdico en el amparo de quien participa en un proceso de designacin de autoridad universitaria, y no resulta designado, por no haber afectacin de un derecho. El ejercicio de ponderacin de derechos entre el principio de autonoma universitaria y el derecho de un universitario a ser designado autoridad universitaria. El derecho de elegibilidad en trminos del artculo 35 constitucional en el proceso de designacin de autoridad universitaria.
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El resultado fue la publicacin del libro de nuestra autora Autonoma Universitaria y Universidad Pblica. El Autogobierno Universitario, UNAM, Mxico, 2009.
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Si bien no todos los aspectos antes enumerados fueron considerados en la sentencia del 24 de junio de 2009, s es de destacar de manera especial el reconocimiento que formularon los ministros del Mximo Tribunal de que la autonoma universitaria es una garanta institucional establecida a favor de la universidad pblica46. De la sesin del 24 de junio destaca que los cuatro asuntos hayan sido resueltos por unanimidad, lo que denota la coincidencia general entre los cinco ministros acerca de la relevancia que tiene el principio de la autonoma universitaria para la universidad pblica.
I ITER JUDICIAL
urante el mes de enero de 2007 se interpusieron diversos amparos en los juzgados de distrito en Morelia, Michoacn, en contra de la Comisin de Rectora de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. El Juez Sptimo de Distrito de esa entidad federativa, el da 11 de septiembre de 2007, dict sentencia otorgando la proteccin constitucional al promovente en uno de los amparos. En diversas fechas de octubre de 2007, la Comisin de Rectora, la tercera perjudicada y el Agente del Ministerio Pblico de la Federacin interpusieron sendos recursos de revisin, que recayeron en el Tercer Tribunal Colegiado del Dcimo Primer Circuito. El da 6 de noviembre de 2007, el Ministro Jos Ramn Cosso Daz solicit al Mximo Tribunal ejercitar la facultad de atraccin respecto de los cuatro recursos de revisin. Se admiti a trmite la solicitud del Ministro Cosso el da 8 de
A pesar de que en la sesin pblica del 24 de junio de 2009 se caracteriz como garanta institucional al principio de la autonoma universitaria y as lo reflejo la resolucin correspondiente, lo cierto es que tal naturaleza jurdica no fue plasmada en una tesis de jurisprudencia. Vid. en este captulo el anlisis que se hace de las tres tesis de jurisprudencia y las dos tesis aisladas que se produjeron con motivo de la revisin del principio de la autonoma universitaria en la vertiente del autogobierno universitario, asimismo, las consideraciones para que los aspectos contenidos en tal resolucin tengan la calidad de jurisprudencia.
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noviembre de 2007 y se asign el nmero 27/2007-PL. El turno correspondi a la Primera Sala, la cual con fecha 6 de febrero de 2008 resolvi ejercer la facultad de atraccin. En el acuerdo de atraccin 27/2007-PL, de fecha 6 de febrero de 2008 de manera expresa se seal que: En el presente asunto se presenta la necesidad de interpretar nuevamente la autonoma universitaria consagrada en el artculo 3 constitucional, pero a partir de una arista jurdica distinta a las abordadas en los temas inmediatamente relatados, que es la consistente en elucidar cul es el lmite y alcance que constitucionalmente corresponden a las atribuciones de autogobierno que derivan de la autonoma universitaria para efecto de la designacin de sus rganos de gobierno, en particular, del Rector de la Universidad el presente asunto s satisface los requisitos de inters y trascendencia que para el ejercicio de la facultad de atraccin exige el artculo 107, fraccin VIII, inciso b), prrafo segundo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Mediante acuerdo del 12 de junio de 2008 se orden la radicacin del asunto en el Pleno. Sin embargo, al considerarse que no resultaba necesaria la intervencin plenaria del Mximo Tribunal, mediante acuerdo del 1 de junio de 2009 se radic el asunto en la Primera Sala, misma que dict la resolucin definitiva en la fecha sealada del 24 de junio de 2009.
II SESIN PBLICA DE LA PRImERA SALA DE LA SCJN DEL 24 DE JUNIO DE 2009. INTEGRACIN DE TESIS DE JURISPRUDENCIA
n esa fecha se resolvieron los cuatro amparos en revisin 153/2008, 155/2008, 633/2008 y 212/2009 que se interpusieron con motivo de la designacin de Rector en la Universidad Michoacana. El ponente del primero de los amparos fue el ministro Jos de Jess Gudio Pelayo, quien seal que luego de depurar la materia de la litis, la de99
signacin de Rector no puede considerarse proveniente de una autoridad para efectos del juicio de amparo, pues no encaja en la construccin que durante la novena poca ha hecho la SCJN acerca del concepto de autoridad para efectos del amparo, en el cual se reconoce a las autoridades de hecho y se considera la funcin pblica como elemento caracterstico del acto de autoridad. En esa medida, el ministro ponente concluy que la designacin de Rector constituye una manifestacin del ejercicio de la autonoma universitaria, dotada a las universidades pblicas y que esa manifestacin implica la facultad de autogobierno de la universidad pblica como prerrogativa de elegir y remover libremente a sus autoridades. Sin embargo, agreg que al haber un procedimiento para realizar la designacin, el ejercicio de la autonoma no impide que el rgano que designa Rector pueda desplegar actos susceptibles de calificarse provenientes de autoridad, como lo puede ser la negativa a recibir propuestas de la comunidad universitaria, a favor de determinadas personas. En su intervencin, el ministro Jos Ramn Cosso Daz formul varias consideraciones: La SCJN ha determinado que ciertas instituciones -como los municipios-, previstas en la Constitucin tienen lo que en otros ordenamientos de derecho comparado se conoce como garantas institucionales; que implica un diseo bsico hecho por el constituyente, que no puede ser vaciado ni por el legislador ordinario ni por las autoridades administrativas47; Esa garanta institucional la tienen las universidades pblicas, bajo dos condiciones constitucionales, una facultad y una responsabilidad de gobernarse internamente; Las personas que tienen una conexin o vnculo con la universidad pblica tienen reconocidos derechos fundamentales; En la relacin de la garanta institucional de la autonoma universitaria
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El propio Ministro seal que lo ms importante de la resolucin de junio de 2009 radica en que ni el legislador ni las autoridades administrativas pueden actuar frente al titular de esa garanta institucional (la universidad pblica), porque implicara degradar lo que el propio constituyente quiso poner y garantizar en la Constitucin. Asimismo, agreg, es importante determinar cules son los elementos de esa garanta institucional, para definir aquello que no es disponible o administrable por las autoridades pblicas. La autonoma universitaria como garanta institucional, Cosso Daz, Jos Ramn, en prensa.
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frente al derecho fundamental de una persona hay que considerar que si bien las universidades autnomas tienen el carcter de autoridad, ese carcter no lo tienen para todos los actos que ejercen o que realizan48; La doctrina distingue entre actos ad intra y actos ad extra para determinar si hay afectacin de derechos fundamentales y, consecuentemente, establecer el carcter de autoridad de las instituciones universitarias; Los procedimientos de designacin de autoridades universitarias no son actos de autoridad porque aceptar esta condicin llevara a debilitar o a erosionar esta garanta institucional. Por su parte, el ministro Juan Silva Meza apoy el planteamiento de que la autonoma universitaria es una garanta institucional. Agreg que en el caso del autogobierno universitario debe considerarse que as como ni los conceptos, ni los derechos fundamentales son absolutos, el control constitucional de los actos de autoridad tampoco es absoluto, pues hay actos que quedan fuera de dicho control, como en el caso concreto, lo es la designacin de autoridad universitaria. El ministro Silva Meza destac que el procedimiento de designacin de autoridad est muy acotado para una revisin constitucional, pues no puede implicar una sustitucin o suplantacin del rgano universitario que tiene esa atribucin derivada de la garanta institucional en relacin al autogobierno de la universidad. La nica posibilidad de escrutinio de constitucionalidad podra presentarse en la revisin de la razonabilidad de un procedimiento en atencin a normas constitucionales. En su intervencin, la ministra Olga Snchez Cordero se adhiri al proyecto y a las consideraciones expuestas por los dems ministros, aunque reconoci haber tenido duda acerca del alcance del autogobierno universitario. Finalmente, el presidente de la Sala, el ministro Sergio Valls Hernndez, concluy que los actos del rgano universitario que designa Rector no ejerce un poder pblico que afecte de manera unilateral a la esfera jurdica de los promoventes, sino que lo que est haciendo es una manifestacin del ejercicio de la autonoma universitaria que consagra la Constitucin. Adems, la posicin de los quejosos frente a la autoridad universitaria no
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En la resolucin de julio de 2009 no se realiz el ejercicio de ponderacin de derechos, pues si bien la universidad pblica tiene reconocida la garanta institucional, la Constitucin no consigna ningn derecho de la misma jerarqua a favor de las personas que pretendan ocupar cargos dentro de la universidad de adscripcin. Cosso Daz, Jos Ramn, op cit.
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es la de un gobernado para efectos del juicio de amparo, ya que se trata de una decisin derivada de la autonoma de que se encuentran investidos dichos rganos de educacin superior. Por otra parte, en relacin al amparo en revisin 5/2009, que se inicio con motivo de actos de la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca y que qued pendiente en la sesin de la Primera Sala, del 24 de junio de 2009, el ministro ponente Juan Silva Meza solicit aplazar el asunto, a fin de hacer algunos ajustes al proyecto, sin que ello implicara alterar el criterio que fue aprobado en los restantes cuatro amparos. Ese amparo en revisin, 5/2009, fue resuelto por unanimidad de los cinco ministros el 8 de julio de 2009. El sentido de la resolucin fue coincidente con lo resuelto en los anteriores asuntos. De esa manera, al tener los cinco asuntos resueltos por unanimidad en el mismo sentido, se produjeron tres tesis de jurisprudencia de la Primera Sala, as como dos tesis aisladas. Se esperaba que las tesis destacaran por igual los dos criterios fundamentales que habrn de servir en el futuro para el fortalecimiento de la universidad pblica: el dar el calificativo de garanta institucional al principio de la autonoma universitaria y el negar el carcter de autoridad para efectos del amparo al rgano colegiado universitario que hace la designacin del Rector. Sin embargo, de manera inexplicable no se aprob una tesis de jurisprudencia en la que se detallara el alcance de lo que en el cuerpo de la resolucin se desarroll bajo el rubro de garanta institucional, que implica la salvaguarda o proteccin especial establecida en la Constitucin federal, a favor de determinadas instituciones, entre ellas las universidades autnomas, para que tengan las condiciones mnimas, inmodificables e intemporales, para el debido cumplimiento de sus fines, funciones y responsabilidades constitucionalmente asignadas49. A pesar de la no inclusin del concepto de garanta institucional en una tesis de jurisprudencia, se puede aseverar que tiene el carcter de jurisprudencia, tal como lo desarrollamos en el punto VI de este captulo. Lo que s incluy la tesis de jurisprudencia fue la negativa a calificar de autoridad para efectos del amparo a los rganos colegiados que designan al Rector. Es claro que por mayora de razn, esa negativa se hace extensiva a todos los rganos colegiados universitarios que realizan la designacin de toda autoridad universitaria en cualquier universidad pblica.
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Cfr. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 34-36
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III DESGLOSE TEmTICO DE LA RESOLUCIN

3.1 ASPECTO GENERAL DE LA RESOLUCIN
al como viene siendo la prctica judicial, en el primero de los considerandos se fija la competencia de la Primera Sala para resolver el asunto en particular. En el segundo considerando se revisan los plazos en los cuales se interpusieron los recursos procesales. En el tercero de los considerandos se hace una enumeracin de los antecedentes del asunto. Ah se resumen los aspectos jurdicos argumentados por el Juez de Distrito para conceder la proteccin constitucional, mismos que fueron controvertidos por la resolucin de la Primera Sala. Segn el Juez de Distrito la designacin de Rector constituye un acto de autoridad para efectos del amparo, sin que ello implique que se viole la autonoma universitaria; asimismo, que el derecho de elegibilidad previsto en el artculo 35, fraccin II de la Constitucin s es motivo de tutela mediante el juicio de garantas; igualmente que la no expedicin del Reglamento de la Comisin de Rectora deja en estado de indefensin al quejoso. En el considerando cuarto se hace una precisin de los actos reclamados, a fin de corroborar su certeza o su inexistencia. Ah se seala que en virtud de que el tribunal revisor atiende preferentemente el pensamiento y la intencionalidad del promovente, resulta necesario analizar la totalidad de los datos contenidos en la demanda, para determinar si existe una incongruencia, una omisin o el estudio indebido en torno a los actos reclamados. Del resultado de ese ejercicio de anlisis que hace la Sala de todos los argumentos, la propia Sala encontr afirmaciones que no tienen el carcter de actos reclamados. Entre los aspectos alegados que no pueden ser calificados de actos reclamados se encuentra la supuesta ilegal integracin y funcionamiento de la Comisin de Rectora. En el considerando quinto, la Sala procede a corroborar la existencia de los actos reclamados. Primeramente plantea como supuesto interrogativo si la autoridad sealada como responsable tiene la obligacin de actuar en el sentido indicado por el peticionario. Para resolver tal cuestin se precisa que si la omisin que se imputa no se encuentra dentro del campo de atribuciones, ser jurdicamente inexistente50.
En la parte conducente de un criterio de jurisprudencia se establece para estar en aptitud de precisar la certeza o falsedad de un acto de naturaleza omisiva cuando se le
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En el caso concreto, toda vez que no hay la obligacin derivada de la norma legislativa, de expedir una convocatoria para el proceso de designacin de autoridad, ni de notificar el inicio del procedimiento a cada uno de los aspirantes, tampoco de citarlos o emplazarlos, la Sala consider como inexistente la supuesta omisin de no emitir la convocatoria. Ese sealamiento de la Sala es fundamental para la defensa de la autonoma universitaria, pues est reconociendo que en los procesos de designacin de autoridades universitarias se deben observar las disposiciones previstas en la legislacin universitaria. No se pueden exigir a los rganos facultados para hacer la designacin que lleven a cabo acciones o cumplan etapas no incluidas en el procedimiento legal, vgr. no resulta exigible que deba llamar a comparecer a los aspirantes, si la legislacin universitaria no lo contempla. De esta manera, resulta improcedente la pretensin de hacer valer una supuesta garanta de audiencia de quienes participan en el proceso de designacin. Se puede colegir que as como no es dable reconocer como vlida por parte de un juez, la pretensin de que una autoridad universitaria deba realizar algo no previsto en su normatividad, por mayora de razn, ninguna resolucin de juez ni de tribunal puede imponer a la universidad pblica el regular un procedimiento con determinadas caractersticas o etapas. La tarea judicial se constrie a analizar que se cumpla con lo previsto en la legislacin universitaria, salvo que se trate de determinar la constitucionalidad de un precepto o de un ordenamiento universitario, lo cual no corresponde a cualquier juez, sino a los constitucionalmente facultados para hacerlo. En el considerando sexto se enumeran los agravios expresados por la Universidad Michoacana en su carcter de recurrente. Entre otros, se seala que el acto de nombrar Rector no genera un vnculo entre la Comisin de Rectora y el quejoso, por lo que ste carece de legitimacin activa e inters jurdico para combatir el acto de nombramiento, ni se genera un perjuicio inmediato y directo a su inters jurdico; que se respet la garanta de audiencia del quejoso al permitirle ser parte del proceso de designacin de Rector; que el deimputa a determinada autoridad, debe acudirse en principio a las normas legales que prevn su competencia para verificar si en realidad est obligada a realizar esa conducta, es decir, antes de pronunciarse sobre una posible omisin es necesario identificar si existe obligacin jurdica de actuar en la forma que la quejosa indica, porque de no ser as se llegara a la conclusin errnea de que cualquier omisin reclamada fuera cierta soslayando la exigencia objetiva de que se debe obrar en determinado sentido, que despus de todo puede servir como referencia para iniciar el anlisis de certeza de actos. SJF, 9 poca, Primera Sala, T. VII, junio 1998, Tesis 1. XXIV/98, amparo en revisin 1241/97, p. 53.
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recho de todo ciudadano de ser nombrado y elegido para ocupar un cargo o comisin tiene sus lmites y que el hecho de que el quejoso fuese aspirante a ocupar el cargo de Rector no implica que la Comisin de Rectora tuviera la obligacin de designarlo a l como Rector. De esa forma, en los considerandos cuarto y quinto, la Sala delimita la materia a resolver, y decide no entrar al anlisis de diversos tpicos relacionados con la autonoma universitaria en la vertiente del autogobierno y slo hacerlo en tres de ellos. En el propio considerando sptimo de la resolucin se reiteran aspectos plasmados en tesis de jurisprudencia previas: La autonoma universitaria es especial, con rasgos propios y especficos como la autonormacin y el autogobierno, que son distintos a las facultades reconocidas a los rganos constitucionales autnomos. La facultad de autogobierno implica que la universidad pblica pueda gobernarse a s misma. Tal facultad tiene un doble acotamiento constitucional: que se respete el orden jurdico nacional y que se cumpla con las finalidades y responsabilidades de educacin, investigacin y difusin de la cultura, respetando la libertad de ctedra e investigacin y la libre discusin y examen de las ideas. Las universidades pblicas son rganos del Estado, a las que se les dota de autonoma para lograr mayor eficacia en la funcin educativa que tienen asignada, sin que ello implique su disgregacin de la estructura estatal, ya que la autonoma se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado. Igualmente, se transcriben tesis y criterios de jurisprudencia relacionados con la autonoma universitaria. Slo mencionaremos los rubros de tales tesis para su pronta referencia: Autoridad para efectos del juicio de amparo. No lo son los funcionarios de una universidad cuando el acto que se les atribuye deriva de una relacin laboral51. Autonoma universitaria. Su alcance52. Se destaca el carcter de especial de la autonoma de la universidad pblica sin que la facultad de autonormacin y autogobierno implique su disgregacin de la estructu51
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Vid. nota 8 en Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 21-24, en donde se transcribe la tesis y se hace un anlisis de la expresin autoridad desde un triple enfoque: poltico, jurisdiccional y acadmico. SJF, 9 poca, T. XVII, mayo 2003, Tesis aislada 1. XI/2003, p. 239.
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ra estatal, pero s la aprobacin y emisin de su propia legislacin, as como la creacin de sus propios rganos de gobierno. Finalmente, en el propio considerando sptimo se analizan los tres tpicos de la autonoma universitaria que fueron estudiados por la Sala y el sentido de la resolucin respectiva. A continuacin se analiza cada uno de esos tres rubros que fueron resueltos por la Sala.
3.2 EL CARCTER DE GARANTA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMA UNIVERSITARIA
En la resolucin del 24 de junio de 2009 se transcribe parte de la ejecutoria que se origin con el amparo en revisin 1195/92, resuelto por el pleno del Mximo Tribunal el 14 de noviembre de 1996, en la que el Ministro ponente Juventino V. Castro en su razonamiento calific a la autonoma universitaria como una garanta institucional. Para llegar a tal conclusin, el Ministro ponente expone que la autonoma de las universidades presenta orgenes, evolucin y rasgos muy especficos y representa una frmula para conseguir el funcionamiento ms eficaz de las universidades para la prestacin del servicio pblico educativo. A nivel internacional se conocen dos modelos universitarios autonmicos: A) El modelo anglosajn. Las universidades surgen de la iniciativa privada por lo que son independientes del estado y se desarrollan al margen de la actividad de ste. Los particulares aportan el patrimonio inicial y establecen sus estatutos. Con ese esquema, su funcionamiento se liga a las reglas del mercado. Al no tener un vnculo de compromiso con el estado, las universidades no deben su autonoma a una concesin de los poderes pblicos. B) El modelo francs. Las universidades se consideran una funcin del Estado, por lo que los servicios de educacin superior se integran en la estructura de organizacin administrativa. De esa suerte el financiamiento y las autoridades son de ndole pblicos. El Estado tiene la facultad de designar a las autoridades universitarias. El Ministro ponente agrega que con el tiempo, en los inicios del siglo XX surge el movimiento de reivindicacin de autonoma para las universida106
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des pblicas, que buscaba terminar con la autoridad del Estado en la direccin universitaria y lograr la autodeterminacin en los mbitos acadmico y administrativo. Se sigue un modelo de autogestin en el que hay financiamiento con los fondos pblicos, pero el Estado se excluye del gobierno universitario y de las reglas funcionales. En esa medida, la universidad pblica no es una entidad ajena al Estado, ni su autonoma las excluye del aparato estatal en forma absoluta ni es ilimitada. En ese desarrollo histrico -seala el Ministro ponente- al momento en que se alcanza el reconocimiento constitucional a la autonoma universitaria, se le configura como garanta institucional en cuanto una proteccin constitucional a las caractersticas esenciales de la universidad pblica, a fin de que pueda cumplir con su funcin de impartir enseanza de nivel superior. Las caractersticas esenciales de la universidad pblica se reflejan en la capacidad de decisin respecto a la normatividad reguladora de su organizacin interna y de funcionamiento; de la designacin de sus rganos de gobierno; de seleccin de profesores y personal no docente; de admisin de estudiantes; de fijacin de programas de estudios y de disposicin de su patrimonio e ingresos. En la resolucin en comento se establece que la garanta institucional reconocida a la universidad pblica tiene un doble acotamiento: El propio texto constitucional, en donde se establece que el otorgamiento de la autonoma ser por ley, es decir, la fuente de la autonoma se encuentra en la voluntad del Estado, que es el creador de las universidades pblicas. El ejercicio de la autonoma se supedita a los principios constitucionales que establecen para la universidad pblica la funcin de educacin superior, de investigacin y de difusin de la cultura con pleno respeto al derecho de libertad acadmica. Asimismo, la garanta institucional trae consigo la responsabilidad social de la universidad pblica de cumplir con sus planes, programas, mtodos de trabajo y de que los recursos pblicos que le son asignados por el Estado sean destinados exclusivamente a los fines que tiene asignada de impartir docencia a nivel superior, de realizar investigacin y de difundir cultura. Otro aspecto transcrito de aquella resolucin de 1996, del Ministro Juventino V. Castro, se refiere a los razonamientos incorporados en la iniciativa de reforma constitucional al artculo 3o constitucional, que elev en
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1980 a rango constitucional el principio de la autonoma universitaria. Ah se seal que Es compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonoma para que las instituciones de cultura superior se organicen, administren y funcionen libremente, y sean sustento de las libertades, jams como frmula de enfeudamiento que implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias del Estado. Tambin se estableci: Mediante el ejercicio y observancia de la autonoma universitaria, se hace responsable a las universidades autnomas, de cumplir con su natural funcin de impartir educacin superior, ante sus comunidades, ante el Estado y ante s mismas, dejando a stas la facultad de formular sus planes, proponer sus programas y ejecutar sus mtodos de trabajo, a travs de una libre organizacin e independiente administracin de sus recursos, declarando el compromiso del Estado de respetar irrestrictamente la autonoma de las instituciones de cultura superior. Finalmente, despus de hacer la transcripcin de los aspectos sealados, en la resolucin de junio de 2009 se concluye que la autonoma es una garanta institucional con la que cuentan las universidades pblicas que se proyecta por medio de principios que salvaguardan la funcin de educar, investigar y difundir la cultura. Dentro de estos principios encontramos el de autogobierno. Para dar contenido al carcter de garanta institucional, en la resolucin del Mximo Tribunal se destacan los siguientes argumentos: Las universidades pblicas cumplen con una funcin que implica una doble relevancia, dado que no slo prestan el servicio educativo, la promocin de la investigacin y la cultura, sino que tambin son constituidas para garantizar el derecho fundamental relativo a la imparticin de la educacin, la promocin de la investigacin y la cultura53. Este aspecto fundamental se explica por una doble subida de nivel de las figuras y conceptos jurdicos analizados por la SCJN. Por una parte, se fortalece el principio de la autonoma universitaria, al reconocer el carcter de garanta institucional, con lo cual el Mximo Tribunal otorga un blindaje constitucional a la universidad pblica, empero, por otra parte eleva la responsabilidad que tiene la universidad pblica al imponerle la funcin de garantizar el derecho fundamental a la educacin superior.
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En el fondo de la garanta institucional de la autonoma universitaria subyace el derecho a la educacin como una garanta fundamental de alto contenido social e inters pblico. Cfr. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. p. 64
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Al tiempo en que se establece a la universidad pblica la funcin de ser garante de la educacin superior, se le proporciona un sistema que est aislado de influjo de intereses ajenos a los que tiene la universidad pblica. El sistema se sustenta en la libre determinacin para tomar decisiones definitivas al interior de la universidad, con independencia de cualquier rgano exterior. La garanta institucional dota a la universidad pblica de una neutralidad que le permite prestar el servicio educativo y, a la par, garantizar el goce de ese derecho fundamental, al margen de interferencias e intereses ajenos a esos fines. Por el contrario, su actividad se ve orientada por los principios de imparcialidad y especialidad tcnica. La imparcialidad y el desempeo de las funciones de la universidad pblica se sustenta en una especialidad tcnica que le permiten desarrollar sus funciones con un conocimiento amplio, permanente y continuado, lo cual redunda en el aseguramiento del constante perfeccionamiento de esos centros de estudio y de la educacin, la investigacin y la cultura que imparten y promueven. Para cumplir las funciones asignadas, la universidad pblica debe contar con un cmulo de competencias que el legislador -por reenvo expreso del artculo tercero constitucional- establece en las leyes de creacin de la propia universidad pblica, sin que sea constitucional ni legalmente posible que reciban rdenes o instrucciones de ningn rgano exterior en la toma de decisiones. El cmulo de competencias se clasifican en cuatro: normativas, ejecutivas, de supervisin y parajudiciales. El uso de la atribucin de autogobierno por parte de los rganos colegiados universitarios se hace mediante el ejercicio de las competencias normativas y ejecutivas -las cuales se detallan en el punto 3.4 de este captulo-. En la resolucin se agrega: sin que jurdicamente sea aceptable que ningn rgano exterior a la universidad pueda tener injerencia en esas decisiones. La garanta institucional de la autonoma universitaria impide que ningn rgano del Estado pueda vaciar la esfera de competencias de las autoridades de las universidades pblicas, como lo sera en el caso de la designacin de Rector a travs de una sustitucin o suplantacin si se determinar quien debe ser designado Rector. Adems, el acto de designacin de una autoridad universitaria constituye un acto ad-intra, que es de la competencia exclusiva de la universidad pblica. Este ltimo argumento es fundamental en el fortalecimiento de la au109
tonoma universitaria, pues de manera enftica el Mximo Tribunal determina que las competencias reconocidas a la universidad pblica no pueden ser vaciadas, desconocidas, sustituidas o suplantadas por ninguna instancia externa. Nosotros agregamos que tampoco pueden ser renunciadas por la universidad pblica, pues ah radica la esencia universitaria.
3.3 CARCTER DE AUTORIDAD PARA EfECTOS DEL AMPARO. SITUACIN DEL RGANO COLEGIADO UNIVERSITARIO QUE DESIGNA RECTOR
A diferencia de los razonamientos generales esgrimidos por la Primera Sala respecto a la garanta institucional, lo relativo al carcter de autoridad para efectos del amparo, se analiza a la luz del caso concreto de la Universidad Michoacana. Primeramente, en la sentencia de junio de 2009 se transcribe la resolucin dictada en la Contradiccin de Tesis 71/98, Autoridad para los efectos del amparo. Tiene ese carcter un rgano del Estado que afecta la esfera jurdica del gobernado en relaciones jurdicas que no se entablan entre particulares. Los puntos centrales de la tesis son los siguientes: Se supera el criterio tradicional de calificar el carcter de autoridad con base a la disponibilidad de la fuerza pblica como elemento distintivo. Ahora, el carcter de autoridad lo tiene quien ejerce facultades decisorias que le estn atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable. En la clasificacin de las relaciones jurdicas las hay de coordinacin, de supra a subordinacin y de supraordinacin. Las de coordinacin se caracterizan por ser bilaterales y entablarse entre particulares, en un plano de igualdad. Las relaciones de supra a subordinacin, se caracterizan por ser unilaterales y entablarse entre gobernantes y gobernados, en las que la Constitucin establece una serie de garantas individuales como limitaciones al actuar del gobernante. Las relaciones de supraordinacin se establecen entre los rganos del Estado. Al analizar un caso concreto, de no encontrar un procedimiento dentro del derecho privado, se debe concluir que se trata de una relacin de supra a subordinacin y, por tanto, se identifica a una autoridad responsable. El carcter de autoridad no lo puede tener un particular, sino un rgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra a
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subordinacin, regidas por el derecho pblico, con afectacin a la esfera jurdica del gobernado. Por otra parte, la Primera Sala tambin transcribe la Contradiccin de Tesis 76/99-SS Autoridad para los efectos del amparo. Notas distintivas. El punto central de la tesis consiste en enumerar las notas que identifican a una autoridad para efectos del amparo: La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relacin de supra a subordinacin con un particular. Que esa relacin tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pblica la fuente de esa potestad. Que con motivo de esa relacin emita actos unilaterales a travs de los cuales cree, modifique o extinga por s o ante s, situaciones jurdicas que afecten la esfera legal del particular. Que para emitir esos actos no requiera de acudir a los rganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado. Al cotejar las notas calificadoras de una autoridad para efectos del amparo, con el acto de designacin del Rector de la Universidad Michoacana, la Primera Sala concluye que no se actualiza la primera de las notas establecidas en la tesis de jurisprudencia (la de haber una relacin de supra a subordinacin con un particular), por las siguientes razones: El nombramiento de Rector se hace en ejercicio de la competencia ejecutiva universitaria -que se explica en el punto 3.4, B) siguiente-, basado en un procedimiento interno que deriva de la facultad de autogobierno de la autonoma universitaria. Si bien existen ciertos supuestos en los que la autoridad universitaria puede ser considerada como responsable para efectos del amparo, en el caso de la designacin de Rector no se ejerce un poder pblico basado en una relacin de supra a subordinacin, que afecte de manera unilateral la esfera jurdica del quejoso. La posicin del peticionario del amparo frente al rgano universitario que designa al Rector no es la de un gobernado para efectos del amparo, ya que el nombramiento de tal autoridad constituye una facultad inmersa en el mbito de decisin autnoma de la que dicho rgano universitario se encuentra investido. La designacin de Rector no constituye un acto de autoridad para efec111
tos del amparo, pues no se ejerce el poder pblico frente a los candidatos a ocupar el cargo de Rector, por lo que durante el proceso de designacin no se afecta ningn derecho fundamental, mxime que los participantes slo tiene una expectativa a ser nombrados Rector, pero no un derecho a ser elegido precisamente de entre todos los aspirantes. No todos los actos de los rganos del Estado, como lo es la universidad pblica, pueden ser calificados como de autoridad, en particular aquellos que solamente se refieren a asuntos internos de la propia universidad (actos ad intra), en los que no hay una afectacin directa a los universitarios y, por ende, no vulneran su esfera de derechos fundamentales; adems de que en esa relacin no opera una supra-subordinacin jerrquica. La eleccin de Rector constituye un acto que nicamente tiene consecuencias jurdicas al interior de la Universidad, donde sus autoridades actan bajo un esquema de discrecionalidad para la determinacin de sus procesos de seleccin y para la calificacin de sus elecciones internas; por ello no se est en presencia de un acto de autoridad. Al no acreditarse la primera de las notas que determina quin tiene el carcter de autoridad para efectos del amparo (la de haber una relacin de supra a subordinacin con un particular), la Primera Sala decidi no entrar al anlisis de las restantes tres notas, porque consider que un acto debe reunir en conjunto y no alternativamente las cuatro caractersticas.
3.4 COMPETENCIA Y fACULTADES QUE DERIVAN DE LA AUTONOMA UNIVERSITARIA
La resolucin de junio de 2009 es enftica en establecer que para cumplir con las funciones impuestas constitucionalmente a la universidad pblica se les debe dotar de una serie de competencias exclusivas de actuacin, las cuales se aglutinan en torno a las vertientes del autogobierno, de la autonormacin, la autodeterminacin acadmica y la autogestin administrativa. En la propia resolucin se distinguen cuatro categoras de competencias de la universidad pblica, a las que denomina como normativa, ejecutiva, de supervisin y parajudicial.
A) Competencia
normativa En concordancia con el reconocimiento que hace la propia SCJN de que

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CAPTULO TERCERO
la autonoma universitaria es especial respecto a la autonoma reconocida a los diversos rganos constitucionales autnomos, en la resolucin de junio de 2009 se reitera que la universidad pblica tiene competencia legislativa, es decir, tiene la facultad de emitir los ordenamientos legislativos que habrn de regir las relaciones jurdicas intrauniversitarias. Esto significa que la universidad pblica est facultada para dictar normas generales, abstractas, heternomas y coercibles, que le permitan regular todas las actividades relacionadas con la imparticin educativa, y la promocin de la investigacin y la cultura. A pesar de que la resolucin no entra al detalle del alcance de esa competencia es dable formular las siguientes reflexiones: La competencia legislativa, que deviene del artculo 3o constitucional y que la SCJN ha venido desglosando en diversas tesis de jurisprudencia, tiene la caracterstica de ser exclusiva, amplia e irrestricta. Al decir que la facultad legislativa universitaria es exclusiva significa que ni el legislador local o federal, ni cualquier otra autoridad de cualquier ndole pueden fijar a la universidad pblica los trminos para ejercer esa facultad, ni las materias a regular, ni cmo o cundo hacerlo, ni siquiera qu rgano universitario debe hacerlo54. La facultad legislativa universitaria es amplia en cuanto la universidad pblica puede regular la totalidad de las relaciones jurdicas que se presentan dentro de su campus, siempre que las normas aprobadas no contraren el orden jurdico nacional, se ajusten a los fines establecidos en el artculo 3o constitucional y no choquen con el contenido ni el espritu de la LO55. La facultad legislativa universitaria es irrestricta debido a que no puede ser condicionada, ni coartada, ni limitada. La universidad pblica tiene plena libertad de legislar cuando la comunidad universitaria lo considere necesario. La caracterizacin de la competencia legislativa universitaria de ser exclusiva, amplia e irrestricta se hace sobre la base de que el legislador local
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Aunque relacionado con el autogobierno universitario, hemos sostenido que sera delicado que el Poder Judicial pudiera cuestionar la falta de un reglamento o de un procedimiento especial para designar a una autoridad universitaria. Corresponde a la universidad pblica, con base a su autonoma constitucional resolver las carencias, las deficiencias y las omisiones legales. En esa virtud, ninguna autoridad puede sealar, sugerir o imponer a la universidad pblica lo que debe legislar, ni cmo hacerlo, ni cundo hacerlo, ni mucho menos su contenido. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 45-46. Lo relativo a las relaciones jurdicas universitarias internas se analiza en el captulo primero, punto 1.4
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o federal ya estableci a la universidad pblica los parmetros que debe observar al legislar haca su interior. Competencia ejecutiva En la resolucin de junio de 2009 se establece que la universidad pblica es titular de todas las competencias ejecutivas que correspondan al desarrollo y ejecucin tanto de los principios constitucionales consagrados en el artculo 3o constitucional o en cualquier otro precepto del Texto Fundamental, como de las LO y de la legislacin expedida por los cuerpos legislativos universitarios. Entre ellas encontramos lo relativo a la designacin de funcionarios de la universidad. Hay un reconocimiento jurisprudencial explcito a una doble vertiente de la autonoma universitaria, por un lado, la denominada facultad de autogestin administrativa universitaria, y por el otro, la facultad de autogobierno. En ambas vertientes, la SCJN reitera que a la universidad pblica le competen en exclusiva todas las facultades inherentes al rumbo institucional fijado por las propias autoridades universitarias, tanto la mxima autoridad unipersonal (Rector), como los rganos colegiados (Consejo Universitario). En ese sentido, se ubican los directores de las entidades acadmicas y los cuerpos colegiados de las mismas. En cuanto al autogobierno, a pesar de que la resolucin de junio de 2009 no hace ninguna referencia especfica, se puede considerar que la facultad de autogobierno comprende tanto la designacin de las autoridades universitarias en trminos de la legislacin universitaria, como la facultad de la universidad pblica de crear nuevos esquemas de gobierno universitario y nuevas autoridades universitarias.56
B) C) Competencia
de supervisin En este rubro, la resolucin de 2009 es altamente reveladora del alcance que tiene la autonoma universitaria para la universidad pblica y el blindaje jurisprudencial que le otorga la SCJN. La resolucin expresamente establece que:
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Ya sealamos que los lmites a esa facultad de la universidad pblica lo es el orden constitucional mexicano, los fines y responsabilidades especficos establecidos para la universidad pblica en el artculo 3 de la Carta Magna y el espritu que no el texto mismo de la LO respectiva. Cfr. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op. cit. pp. 46-48.
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CAPTULO TERCERO
Las universidades pblicas cuentan con las facultades de inspeccin y control con el fin de supervisar la actividad que desarrollan por s, o por conducto de facultades, colegios, bachilleres o cualquier otro rgano adscrito a la casa de estudios. Para desplegar esta competencia las universidades pueden realizar inspecciones y evaluaciones de tipo administrativo, acadmico, cientfico, tcnico, operativo, etctera, a fin de comprobar que se estn respetando los principios constitucionales, legales y universitarios que rigen a todo el sector. En un primer aspecto, la competencia de supervisin universitaria encaja con la vertiente de autodeterminacin acadmica. Esa facultad reconocida por la SCJN es fundamental para garantizar que una vez aprobado los planes y programas acadmicos, slo las instancias universitarias tengan la facultad de verificar e inspeccionar que los mismos se cumplan en los trminos aprobados y que se determinen las responsabilidades acadmicas en caso de no cumplirlos. No hay posibilidad de intervencin de una autoridad externa, ni siquiera las educativas, sean federales o locales. Como segundo aspecto se reconoce la facultad exclusiva para la universidad pblica de que sean slo las instancias universitarias las que evalen acadmicamente a quienes pretenden ingresar a la universidad o a quienes ya forman parte de la universidad y concursan para adquirir definitividad o para ser promovidos de categora o nivel acadmico, acorde a lo establecido en el artculo 3o constitucional y en la legislacin universitaria. Este reconocimiento expreso del Mximo Tribunal abona a la argumentacin que se desarrolla en el siguiente captulo para revertir la invasin acadmica que se viene presentando en asuntos laborales. Dentro de esa competencia de supervisin se incluye la facultad de verificar que los procedimientos de ingreso, promocin y permanencia del personal acadmico cumplan con los propsitos de reconocer como vencedor en los concursos de oposicin a quien tenga mejor perfil y mayores mritos acadmicos en los mbitos de la docencia, la investigacin y la difusin de la cultura, por ser los fines institucionales y para lo cual es contratado todo el personal acadmico. En ese sentido, la legislacin universitaria prev los mecanismos de impugnacin para los supuestos en los que no haya conformidad con el resultado del concurso, aunque en todo caso corresponde a instancias aca115
dmicas las que resuelven en definitiva. En un tercer aspecto, en la resolucin se agrega la facultad de inspeccin y control en todos los procedimientos universitarios que no tengan contenido acadmico, entre ellos podemos identificar los de ndole administrativo y los disciplinarios57. Entre los procedimientos administrativos se incluyen todos aquellos relacionados con la tramitologa y los requisitos exigidos a quienes entablan relaciones jurdicas universitarias (supra captulo primero, punto 1.4)58.
D) Competencia
parajudicial Este rubro competencial incluido en la resolucin de junio de 2009 tambin es altamente relevante para el fortalecimiento de la autonoma universitaria. La resolucin expresamente establece que: Otra de las competencias que las universidades pblicas poseen para llevar a cabo su autogobierno, es la atinente a la capacidad de dirimir conflictos que surjan al interior de la universidad, de cualquier naturaleza, siempre que constitucional o legalmente la solucin de tales litigios no est reservada a un rgimen jurdico especfico que excluya al universitario. La competencia parajudicial universitaria se corresponde con el autogobierno universitario, al reconocer que la universidad pblica tiene la facultad exclusiva de establecer quines son las autoridades universitarias competentes para resolver las controversias surgidas entre universitarios,
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En materia de disciplina universitaria corresponde en exclusiva a la universidad pblica determinar el contenido de los cinco rubros bsicos: sujetos universitarios obligados; rganos e instancias universitarias con facultad para imponer sanciones; procedimientos de investigacin y de sancin; tipologa de conductas calificadas de infractoras de la legislacin universitaria y tipologa de sanciones y responsabilidades universitarias. En todo el esquema disciplinario universitario se debe respetar el orden jurdico y constitucional nacional, esto es, se deben respetar los derechos procesales de aquellos miembros de la universidad presuntamente responsables de conductas contrarias a la legislacin universitaria. Un ejemplo de cmo se hace valer la facultad de inspeccin a que alude expresamente la resolucin de junio de 2009, se tiene en materia de relaciones de consumo, en las que slo compete a la Universidad establecer los requisitos para otorgar autorizaciones a quienes prestan servicios (alimentos, fotocopiado, etctera), as como realizar las inspecciones respectivas para verificar el cumplimiento de la normatividad universitaria.
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CAPTULO TERCERO
en el seno del campus de la Universidad y que implique el quebranto de la norma universitaria. Igualmente, se corresponde con la autonormacin universitaria en cuanto a la facultad de aprobar las normas legislativas en las que se precise la competencia de las autoridades universitarias, los derechos, obligaciones y responsabilidades de los universitarios, los procedimientos para dirimir las controversias y el esquema de sanciones para los infractores de la norma universitaria. Lo relevante de la resolucin radica en la referencia genrica a los conflictos de cualquier naturaleza, es decir, que no los constrie a los estrictamente disciplinarios, en los cuales se pueden imponer sanciones, sino a los de cualquier otro tipo. El sentido de la resolucin da pauta para incluir entre los conflictos a dirimir exclusivamente por la Universidad aquellos que puedan surgir de cualquiera de las relaciones jurdicas universitarias a las que hicimos referencia con anterioridad (supra captulo primero, punto 1.4). De esta manera, se reconoce expresamente a la universidad pblica la facultad de establecer los mecanismos de solucin de cualquier controversia surgida en su seno. La nica condicionante impuesta por la jurisprudencia de la SCJN es que constitucional o legalmente la solucin de tales litigios no est reservada a un rgimen jurdico especfico que excluya al universitario, esto es, que corresponda a otra autoridad no universitaria, sea federal o local la solucin de la controversia en cuestin, en cuyo caso para evitar conflictos competenciales entre la universidad y alguna autoridad externa, as como el choque entre la legislacin universitaria y alguna ley federal o local, la SCJN inclin la competencia a favor de la autoridad externa a la universidad. Ante la frmula aprobada por la SCJN resulta imprescindible la revisin casustica de los conflictos derivados de las relaciones universitarias. Un primer ejercicio lo podemos hacer en tres materias, la laboral, la acadmica, y la de consumo. Tratndose de las relaciones estrictamente laborales no hay duda que compete a las autoridades federales y locales conocer y resolver de todas las demandas interpuestas por un trabajador universitario en contra de la universidad por el no respeto a sus derechos de naturaleza laboral. As lo prev el texto constitucional y la LFT. En cambio, por lo que se refiere a las relaciones acadmicas, el artculo 3o constitucional, la propia LFT y las tesis reiteradas de jurisprudencia establecen que es una facultad exclusiva de los rganos colegiados universitarios conocer
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y resolver de las inconformidades acadmicas. Este ltimo pronunciamiento de la SCJN es fundamental para resolver la confusin existente entre algunas autoridades laborales respecto a que el aspecto acadmico va aparejado con lo laboral. Este punto se desarrolla en el siguiente captulo. En cuanto a la materia de consumo, en la que puede haber duda respecto a la aplicacin de la legislacin protectora de los consumidores dentro del campus universitario, lo que implicara la actuacin de la Procuradura Federal del Consumidor en la universidad pblica, si bien el artculo 1o de la Ley de ese organismo descentralizado establece que sta es de orden pblico e inters social y de observancia en toda la Repblica, se debe analizar el alcance de dicha disposicin tratndose de rganos con autonoma constitucional, como lo es la universidad pblica, con base en el criterio de excepcionalidad de la legislacin universitaria y en el criterio fijado por la SCJN. Por un lado, se debe plantear que la autonoma universitaria lleva aparejada la exclusividad de ejercer la facultad legislativa dentro de la Universidad en todas las materias en las que se presenten relaciones jurdicas universitarias, entre ellas, las de consumo, lo que implicara que deba aplicarse la legislacin especial emitida por la universidad, a travs de sus rganos colegiados competentes. Por otra parte, al analizar el precepto en cuestin se aprecia que no se cumple con la condicionante establecida por la SCJN de que la solucin de las controversias sea competencia de una autoridad -en este caso la Profeco- y que en la legislacin especfica de sta se excluyan las relaciones de consumo universitarias. En efecto, dentro de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor no existe ningn precepto que haga referencia expresa a los rganos autnomos, como sujetos obligados a cumplir dicha ley. De hecho, el artculo 6 de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor al enumerar a los obligados por la ley no incluye a los rganos del Estado a los que se les otorga autonoma de actuacin. Al no haber sujecin legal de las universidades autnomas y al contar sta con la facultad de autonormacin, se debe aplicar la legislacin especial universitaria, tratndose de relaciones de consumo celebradas al interior de la Universidad. Igualmente, es preciso tener en cuenta la facultad de supervisin universitaria referida en la resolucin de junio de 2009, que se desarroll en el rubro anterior, para reconocer a la Universidad la facultad exclusiva de inspeccin de quienes prestan servicios dentro del campus y generan relaciones de consumo.
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CAPTULO TERCERO
IV DESGLOSE TEmTICO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA GENERADAS CON LA RESOLUCIN DEL 24 DE JUNIO DE 2009
n virtud de que a lo largo de este captulo ya se analiz a detalle el contenido de la resolucin de junio de 2009, en este apartado despus de la transcripcin respectiva, se hace un mero desglose temtico del contenido de las tres tesis de jurisprudencia y las dos tesis aisladas que se generaron con dicha resolucin y solamente se enlistan los tpicos jurdicos incluidos en cada tesis. Tesis 1./J. 18/2010 uniVeRsiDaDes PBLiCas. La auTOnOMa De La Que LeGaLMenTe PueDen seR DOTaDas Les COnFieRe La FaCuLTaD De auTOGOBieRnO. Del artculo 3., fraccin VII, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que las universidades pblicas son organismos pblicos descentralizados con autonoma especial, la cual implica que cuentan con facultades de autonormacin y autogobierno para lograr mayor eficacia en la prestacin del servicio que tienen atribuido, fundado en la libertad de enseanza, sin que ello conlleve a su disgregacin en la estructura estatal en virtud de que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado. Por tanto, la autonoma de la que legalmente pueden ser dotadas las universidades pblicas confiere a stas la facultad de autogobierno acotada constitucionalmente, cuyo ejercicio est condicionado a lo establecido en las leyes para desarrollar bases que les permita cumplir con los fines que tienen encomendados, determinar sus planes y programas de estudio, y fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, as como la forma en que administrarn su patrimonio.
SJF, 9 poca, Vol. XXXI, marzo 2010, Primera Sala, p. 919.
Los tpicos que se desprenden de la anterior tesis son los siguientes: Las universidades pblicas tienen reconocida autonoma especial por
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las facultades de autonormacin y de autogobierno59. La autonoma especial no conlleva la disgregacin de la universidad pblica de la estructura del Estado, ni menos del orden jurdico nacional. El autogobierno universitario tiene un doble acotamiento: el respeto al orden constitucional y a los fines, funciones y responsabilidades asignados a la universidad pblica60. Tesis: 1./J. 19/2010 uniVeRsiDaDes PBLiCas. es iMPROCeDenTe eL JuiCiO De aMPaRO COnTRa eL aCTO DeRiVaDO DeL eJeRCiCiO De su auTOnOMa, COnsisTenTe en eL nOMBRaMienTO De ReCTOR. Del artculo 3o., fraccin VII, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la autonoma de las universidades pblicas confiere a stas la facultad de autoformacin y autogobierno acotada constitucionalmente para determinar sus planes y programas de estudio, y fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, as como la forma en que administrarn su patrimonio. En ese sentido, el amparo es improcedente contra el acto derivado del ejercicio de la autonoma universitaria, consistente en el nombramiento del Rector de la universidad, por lo que debe sobreseerse en el juicio al no estar sustentado en una relacin de supra a subordinacin respecto de los gobernados, ni apoyado en una facultad de imperio susceptible de causar perjuicio en la esfera jurdica de stos.
SJF. 9 poca, Vol. XXXI, marzo 2010, Primera Sala, p. 918.
Los tpicos que se desprenden de la anterior tesis son los siguientes: El proceso de designacin de Rector de una universidad pblica no es
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Esta caracterstica ya fue explicitada por la SCJN. Vid. Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 23-25. Esta caracterstica tambin ya haba sido delineada por el Mximo Tribunal, ibdem, pp. 40-42.
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CAPTULO TERCERO
susceptible de revisin jurisdiccional, por implicar el ejercicio de la autonoma universitaria. La designacin de Rector no deriva de una relacin jurdica de supra a subordinacin, por lo que el rgano universitario que hace la designacin no asume el carcter de autoridad para efectos del amparo. La designacin de Rector no se sustenta en el imperium que caracteriza y ejercen las autoridades, por lo que no se causa perjuicio en la esfera jurdica de los participantes en el proceso de designacin. En ese sentido resulta improcedente el amparo. Tesis: 1./J. 20/2010 uniVeRsiDaDes PBLiCas. COMPeTenCias Que DeRiVan De su FaCuLTaD De auTOGOBieRnO. Las competencias que derivan de la facultad de autogobierno de las universidades pblicas son las siguientes: a) Normativas, que se traducen en la aptitud de expedir normas generales que permitan regular todas las actividades relacionadas con el servicio educativo y la promocin de la investigacin y la cultura; b) Ejecutivas, referidas al desarrollo y ejecucin de los principios constitucionales, de las leyes expedidas por los rganos legislativos y las normas que las universidades emiten; c) Supervisin, que implican la facultad de inspeccin y control para supervisar la actividad que desarrollan por s, o por conducto de cualquier rgano adscrito a la casa de estudios, esto es, pueden realizar inspecciones y evaluaciones de tipo administrativo, acadmico, cientfico, tcnico y operativo, a fin de comprobar que se respeten los principios constitucionales, legales y universitarios, y d) Parajudiciales, que se refieren a la capacidad de dirimir conflictos que surjan al interior de la universidad, siempre que constitucional o legalmente su solucin no est reservada a un rgimen jurdico especfico que excluya al universitario.
SJF. 9 poca, Vol. XXXI, marzo 2010, Primera Sala, p. 877.
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Los tpicos que se desprenden de la anterior tesis son los siguientes: El autogobierno universitario se reviste por cuatro categoras de competencias reconocidas a la universidad pblica: La competencia normativa se corresponde con la facultad de autonormacin de la universidad, consistente en la expedicin de todo el cuerpo legislativo universitario. La competencia ejecutiva se refiere a la facultad de llevar a la prctica los fines, funciones y responsabilidades asignados en la Constitucin a la universidad pblica, as como las tareas, polticas y programas previstos en la legislacin universitaria o aprobados por los rganos universitarios correspondientes. La competencia de supervisin involucra la facultad de inspeccin, de evaluacin y de control de las actividades realizadas por los universitarios en los mbitos acadmico, cientfico, tcnico, administrativo y operativo, para comprobar el respeto a los principios constitucionales, legales y universitarios. La competencia parajudicial referida a la facultad de resolver las controversias y los conflictos surgidos en el seno universitario siempre que su solucin no este reservada a un rgimen jurdico especfico que excluya al universitario.
V DESGLOSE TEmTICO DE LAS TESIS AISLADAS DE JURISPRUDENCIA GENERADAS CON LA RESOLUCIN DEL 24 DE JUNIO DE 2009
Tesis aislada 1.XXX/2010 auTORiDaD PaRa eFeCTOs DeL JuiCiO De aMPaRO. nO LO es La COMisin De ReCTORa De La uniVeRsiDaD MiCHOaCana De san niCOLs De HiDaLGO CuanDO nOMBRa aL ReCTOR. Si se tiene en cuenta que de la normativa que regula la organizacin de esa Universidad, se advierte que el mecanis122
CAPTULO TERCERO
mo conforme al cual su Comisin de Rectora lleva a cabo el nombramiento del rector constituye un procedimiento interno que deriva de la facultad de autogobierno y autonoma de la que goza la mencionada Universidad, es indudable que tal Comisin, a travs de dicho acto, no ejerce un poder pblico que afecte de manera unilateral la esfera jurdica de los gobernados y, por ende, no puede tenrsele como autoridad responsable para efectos del juicio de amparo, mxime que la posicin del aspirante al cargo de rector no es la de gobernado para efectos del juicio de garantas, ya que se trata de una decisin derivada precisamente de la autonoma de que se encuentra investida la sealada Universidad.
SJF. 9 poca, Vol. XXXI, febrero 2010, Primera Sala, p. 111.
Los tpicos que se desprenden de la anterior tesis son los siguientes: El procedimiento de designacin de Rector de la Universidad Michoacana, previsto en su Ley Orgnica, es de carcter interno y deriva de la facultad de autogobierno. El rgano colegiado de la Universidad que tiene la facultad de designar al Rector no tiene el carcter de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que no ejerce un poder pblico que afecte de manera unilateral la esfera jurdica de los participantes en el proceso de designacin. La posicin jurdica de los participantes en el proceso de designacin de Rector no es la de un gobernado para efectos del juicio de amparo, por lo que no se viola ninguno de sus derechos fundamentales, adems de que slo tiene la expectativa de ser designado, pero no el derecho a tal. Tesis aislada 2. CXiii/2009 uniVeRsiDaD MiCHOaCana De san niCOLs De HiDaLGO. su COMisin De ReCTORa nO Tiene eL CaRCTeR De auTORiDaD PaRa eFeCTOs DeL JuiCiO De aMPaRO, aL nOMBRaR a su ReCTOR. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha determinado en diversos precedentes que para esti123
mar que se ha realizado un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, es necesaria la existencia de un rgano del Estado que establece una relacin de supra a subordinacin con un particular; que esa relacin tenga su nacimiento en la ley, que dote al rgano del Estado de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pblica la fuente de tal potestad; que con motivo de esa relacin emita actos unilaterales a travs de los cuales crea, modifica o extingue por s o ante s, situaciones jurdicas que afectan la esfera legal del particular y que para emitir esos actos no requiere de acudir a rganos judiciales ni precisa del consenso de la voluntad del afectado. Asimismo, el Pleno de este Alto Tribunal, al interpretar la fraccin VII del artculo 3o. de la Constitucin Federal, precis que las universidades pblicas son organismos pblicos descentralizados con autonoma especial, que implica autonormacin y autogobierno, atendiendo a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestacin del servicio que les est atribuido y que se funda en la libertad de enseanza, sin que ello implique, de manera alguna, su disgregacin de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, restringida a sus fines; de tal manera que la autonoma universitaria, manifestada en su facultad de autogobierno, dota a las universidades de capacidad para, entre otras cosas, tomar decisiones definitivas al interior del cuerpo universitario, con independencia de cualquier rgano interior. En este orden, el examen de los artculos 1o., 2o., 8o., 9o. y 12 de la Ley Orgnica de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo permite sostener que la Comisin de Rectora de dicha Universidad es una de sus autoridades administrativas y, por ende, depositaria de su gobierno, por lo cual en ejercicio de la competencia ejecutiva de esa casa de estudios derivada de la autonoma que la Constitucin General de la Repblica le confiere, posee la atribucin de designar al Rector; luego, el mecanismo conforme al cual la Comisin de Rectora lleva a cabo el nombramiento de Rector constituye un procedimiento interno que deriva de la facultad de autogobierno y autonoma de la
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CAPTULO TERCERO
que goza la citada universidad. Por lo tanto, no puede tenerse como autoridad responsable para efectos del juicio de amparo a la sealada Comisin de Rectora de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, pues atendiendo a la naturaleza jurdica del nombramiento del Rector de la citada Universidad, se llega a la conclusin de que aquella autoridad, a travs de tales actos, no ejerce un poder pblico que afecte de manera unilateral la esfera jurdica del quejoso, mxime que la posicin del aspirante a ese encargo no es la de gobernado para efectos del juicio de garantas, ya que se trata de una decisin derivada precisamente de la autonoma de que se encuentra investido dicho rgano.
SJF. 9 poca, Vol. XXX, octubre 2009, Segunda Sala, p. 135.
Los tpicos que se desprenden de la anterior tesis son los siguientes: Las condiciones para calificar al acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, las cuales ya fueron explicadas en las tesis anteriores. Las universidades pblicas tienen reconocida autonoma especial por las facultades de autonormacin y de autogobierno. La autonoma especial no conlleva la disgregacin de la universidad pblica de la estructura del Estado, ni menos del orden jurdico nacional. El autogobierno universitario dota a la universidad pblica de capacidad para tomar decisiones definitivas al interior del campus universitario. La Comisin de Rectora de la Universidad Michoacana es depositaria de su gobierno, por lo cual en ejercicio de la competencia ejecutiva universitaria posee la atribucin de designar al Rector. El procedimiento de designacin de Rector de la Universidad Michoacana, previsto en su Ley Orgnica, es de carcter interno y deriva de la facultad de autogobierno. La Comisin de Rectora de la Universidad Michoacana no tiene el carcter de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que no ejerce un poder pblico que afecte de manera unilateral la esfera jurdica de los participantes en el proceso de designacin. La posicin jurdica de los participantes en el proceso de designacin de Rector no es la de un gobernado para efectos del juicio de amparo, por lo que no se viola ninguno de sus derechos fundamentales, adems de que slo tiene la expectativa de ser designado, pero no el derecho a tal.
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VI CARCTER DE JURISPRUDENCIA DE LA GARANTA INSTITUCIONAL
pesar de que no se cuenta con una tesis de jurisprudencia en los trminos de los artculos 195 de la Ley de Amparo y 178 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en la que se incorporen diversos aspectos de la resolucin de junio de 2009 no incluidos en ninguna de las tesis de jurisprudencia aprobadas, no hay impedimento legal para reconocer a los aspectos omitidos la calificacin de criterios de jurisprudencia y, por tanto, con la nota de obligatoriedad. Entre los rubros que se encuentran en esa hiptesis de omisin figura el desarrollo argumentativo para calificar la naturaleza jurdica de la autonoma universitaria como una garanta institucional establecida en la Constitucin para fortalecer a la universidad pblica en el cumplimiento de los fines, las funciones y las responsabilidades que tiene asignadas. Tambin figura la precisin que se hace entre la mera expectativa de quienes participan en el proceso de designacin de Rector sin configurar un derecho a ser designado de entre todos los aspirantes. Para sustentar que la omisin de aspectos no incluidos en la tesis de jurisprudencia no les resta la calidad de criterio jurisprudencial se puede argumentar lo siguiente: 1) La Ley de Amparo en su artculo 192 refiere que las resoluciones constituirn jurisprudencia, lo que implica que se trata de las sentencias como tal y no de los resmenes aprobados para elaborar las tesis de jurisprudencia, a que alude el artculo 195 del mismo ordenamiento cuando establece que debern aprobar el texto y rubro de la tesis de jurisprudencia. 2) En las tesis de jurisprudencia en las que desarrollan los mtodos para su integracin (mtodo por reiteracin y mtodo por unificacin o contradiccin), la SCJN se refiere a resoluciones y a ejecutorias61.
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COnTRaDiCCin De Tesis. La JuRisPRuDenCia DeFiniDa aL ResOLVeRLa nO esT suJeTa a LOs MisMOs ReQuisiTOs Que La JuRisPRuDenCia POR ReiTeRaCin. En los trminos de lo establecido por los artculos 192 y 193, segundo prrafo, de la Ley de Amparo, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que se integra por reiteracin a la cual la doctrina ha denominado mtodo tradicional, y por contradiccin, que tambin se le ha denominado mtodo de unificacin, ya que tiene por objeto unificar la tesis o criterios en pugna. Dichas formas de creacin de jurisprudencia, aun cuando coinciden en sus efectos no se les puede equiparar porque:
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Se puede decir que las tesis de jurisprudencia son una gua temtica de los asuntos resueltos por la SCJN y los TCC, pero ello no impide que se pueda hacer valer el contenido literal de la resolucin, para efectos doctrinales o de litigio. La elaboracin de las tesis de jurisprudencia es un frmula de sistematizacin, compilacin y publicacin prevista en la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, a cargo de la instancia interna del Mximo Tribunal62. A pesar de estar previsto legalmente la elaboracin de un resumen y que ste sea aprobado por los propios ministros es factible que se presenten omisiones respecto a un aspecto incluido en la resolucin. Lo que no afecta a las tesis publicadas, pero no impide que pueda hacerse valer con el carcter de jurisprudencia ese aspecto omitido de la resolucin. En el caso de las ejecutorias de la SCJN que han resuelto casos relativos a la autonoma universitaria, ya se tena un precedente desde 1996 de incorporar dentro de una resolucin el calificativo de garanta institucional al principio de la autonoma universitaria. La importancia del aspecto de la resolucin de junio de 2009 no plasmado en una tesis es de tal magnitud que impacta en el sistema constitucional universitario, pues se trata de la naturaleza jurdica de la autonoma universitaria, la cual se traduce en el blindaje jurdico-constitucional a favor de las universidades pblicas del pas.
l.- El proceso de formacin no es el mismo, pues la primera es el resultado natural de cinco ejecutorias consecutivas y uniformes, no interrumpidas por otra en contrario, que deben ser aprobadas por lo menos por catorce Ministros si se trata de jurisprudencia de Pleno, por cuatro Ministros en los casos de jurisprudencias de las Salas y por unanimidad de votos de los Magistrados tratndose de jurisprudencia sustentada por los Tribunales Colegiados; en cambio, la jurisprudencia por contradiccin o unificadora, de una sola resolucin sin que sea necesario requisito de votacin mnima, pues basta que con que dicha resolucin se emita por mayora. 2a.- En la jurisprudencia por reiteracin, el rgano que dicta las cinco ejecutorias es el mismo; en el sistema de contradiccin, es una autoridad distinta a aquellas que emitieron las tesis opuestas la que toma la resolucin que resuelve la contradiccin o conflicto de tesis. 3a.- Esta ltima, tiene naturaleza peculiar, diferente a la que se realiza por reiteracin o mtodo tradicional, por cuanto a que no pone fin a un litigio sino que slo decide un conflicto de interpretacin y declara un punto de Derecho. SJF, 8 poca, Contradiccin de tesis 4/91, Tercera Sala, T. VII, junio 1991, p. 92.
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El artculo 178 de la Ley de Amparo establece que la Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis ser el rgano competente para compilar, sistematizar y publicar las tesis y jurisprudencias.
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Resulta necesario buscar mecanismos de fortalecimiento del principio de la autonoma universitaria, por la relevancia de los fines, las funciones y responsabilidades de la universidad pblica. En ese sentido se debe asumir como criterio jurisprudencial obligatorio el carcter de garanta institucional que en ms de 5 ejecutorias se ha establecido para la autonoma universitaria.
CONCLUSIONES
Primera. La importancia de la resolucin de 24 de junio de 2009 de la Primera Sala de la SCJN radica en la definicin de la naturaleza jurdica de la autonoma universitaria. Se le califica de garanta institucional, lo que conlleva un blindaje jurdico constitucional a favor de la universidad pblica, para que cumpla con los fines, funciones y responsabilidades establecidos en la Constitucin. La garanta institucional tiene un doble acotamiento: el orden constitucional y los principios de docencia, investigacin y difusin de la cultura. Adems conlleva una responsabilidad social de cumplir con lo exigido por la Constitucin en materia de educacin superior y de realizar investigacin cientfica, humanstica y artstica para coadyuvar en la solucin de los grandes problemas nacionales. segunda. El no plasmar en una tesis de jurisprudencia la calidad de garanta institucional de la autonoma universitaria no impide que se le reconozca obligatoriedad en trminos de un criterio jurisprudencial, puesto que la definicin jurdica es desarrollada en una resolucin aprobada en los trminos exigidos por la Ley de Amparo. Tercera. Al precisar los cuatro mbitos de competencia de la universidad pblica (normativo, ejecutivo, de supervisin y parajudicial), la resolucin de junio de 2009 viene a fortalecer el principio de la autonoma universitaria al delinear con mayor precisin los contornos de las cuatro vertientes que le dan contenido. En particular, se precisa la exclusividad de la universidad pblica para resolver las controversias que surjan al interior de su campus, en cualquiera de las relaciones jurdicas universitarias, as como para hacer la evaluacin acadmica de quienes pretender ingresar con la calidad de personal acadmico y de quienes ya siendo universi128
CAPTULO TERCERO
tarios pretenden adquirir definitividad acadmica o tener una promocin en esa calidad. Cuarta. El rgano colegiado universitario que hace la designacin de una autoridad universitaria no ejerce un poder pblico que afecte de manera unilateral la esfera jurdica de quienes no resultaron designados; lo que hace es una manifestacin del ejercicio de la autonoma universitaria que consagra la Constitucin. Por tanto, no tiene carcter de autoridad para efectos del juicio de amparo. Quinta. La posicin de quienes participan en un proceso de designacin de una autoridad universitaria no es la de un gobernado para efectos del juicio de amparo, por tanto, no se violenta ningn derecho fundamental, entre ellos la garanta de audiencia. Adems, los participantes slo tienen una expectativa de ser designados, pero no el derecho a ser elegidos.
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CAPTULO CUARTO
LA AUTONOMA UNIVERSITARIA EN MATERIA LAbORAL. EL CASO DE LA UNAM
CAPTULO CUARTO
INTRODUCCIN
n la enumeracin de las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias se incluye la distincin entre derechos acadmicos y derechos laborales (supra captulo segundo, punto I). Ese carcter deriva del propio texto constitucional, que reconoce a la universidad pblica la facultad de autodeterminacin acadmica. En el caso de la UNAM, su legislacin interna establece como requisito para el ingreso a la institucin y para la obtencin de definitividad como personal acadmico, el participar y resultar ganador en un concurso de oposicin63. Sin embargo, la misma legislacin (artculo 51 EPA) establece un mecanismo extraordinario para ingresar a la universidad, consistente en la firma de un contrato para casos excepcionales o para la realizacin de una obra determinada, sin que previamente haya participacin en un concurso de oposicin64. Igualmente el artculo 46 del EPA prev que se contrate a un profesor de asignatura interino sin que medie un concurso de oposicin65.
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El artculo 45 del EPA establece: la definitividad en el cargo de profesor o de investigador, as como sus promociones, slo se podrn obtener mediante los procedimientos establecidos en el presente Estatuto. Por otra parte, en el artculo 66, segundo prrafo se precisa: El concurso de oposicin para promocin o concurso cerrado es el procedimiento de evaluacin mediante el cual los profesores o investigadores de carrera, interinos o a contrato, pueden ser promovidos de categora o de nivel o adquirir la definitividad; y los definitivos de carrera y asignatura ser promovidos de categora o de nivel. Para pronta referencia, se transcribe el artculo 51 del EPA: En la contratacin del personal acadmico, se deber seguir el procedimiento que se seala en este Estatuto para el concurso de oposicin o concurso abierto para ingreso, salvo en casos excepcionales o para la realizacin de una obra determinada. En estos dos ltimos casos los trminos de la contratacin debern ser previamente aprobados por el consejo tcnico, interno o asesor, oyendo la opinin de la comisin dictaminadora respectiva. El personal as contratado slo podr adquirir la definitividad a travs de un concurso de oposicin para ingreso. El artculo 46 del EPA establece Cuando no exista profesor definitivo para impartir una materia, el director de la dependencia podr nombrar un interino que deber satisfacer los requisitos establecidos en el presente Estatuto, por un plazo no mayor de un periodo lectivo, prorrogable por dos ms si se ha demostrado capacidad para la do133
Para estos casos de excepcin, la propia legislacin precisa que quienes ingresen como personal acadmico por la va del artculo 51 del artculo 46 del EPA no adquieren definitividad, ya que no quedan exentos de cumplir con el requisito de resultar ganador de un concurso de oposicin. El artculo 45 del EPA establece que la definitividad en el cargo de profesor o de investigador, as como sus promociones, slo se podrn obtener mediante los procedimientos establecidos en el presente Estatuto. Asimismo, el artculo 48 del EPA seala que los profesores de asignatura interinos debern presentarse a los concursos de oposicin para ingreso que se convoquen en la materia que impartan. En suma, mientras se establecen dos vas para ingresar como personal acadmico a la institucin (una ordinaria y otra de excepcin o extraordinaria), slo hay una va para adquirir definitividad acadmica, la del concurso de oposicin66.
I PLANTEAmIENTO
pesar de ese panorama legislativo claro e inobjetable, en el que hay una regla general y una regla de excepcin, pero que en ambos casos se establece la condicin de participar en un concurso de oposicin para adquirir la definitividad acadmica, la realidad presenta casos de personas que no han resultado ganadores en un concurso de oposicin por tanto no les surge el derecho de ingresar a la institucin, ni tampoco para adquirir definitividad acadmica o que no son recontratados al vencimiento del contrato firmado por la va excepcional del artculo 51 del EPA, quienes recurren a una doble va jurdica para demandar a la Universidad por un supuesto despido injustificado o para alegar supuestas violaciones laborales:
cencia. La persona as designada empezar a laborar de inmediato y su nombramiento ser sometido a la ratificacin del consejo tcnico respectivo. El propio CCT establece en la clusula 13 relativa al ingreso y estabilidad laboral: El ingreso a la UNAM como miembro del personal acadmico, se obtendr a travs de concurso de oposicin abierto, segn se establece en el EPA. Las formas excepcionales de contratacin (por obra o tiempo determinado y por contrato) se llevarn a cabo en los trminos de la legislacin universitaria, y en funcin de los acuerdos que al respecto tomen los rganos colegiados competentes.
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CAPTULO CUARTO
A) La
va jurisdiccional-administrativa, mediante la interposicin de demanda laboral ante las juntas de conciliacin y arbitraje, y B) La va jurisdiccional, mediante la promocin de amparo. De primera impresin, lo que se aprecia como constitucionalmente improcedente en esos casos, no lo ha sido as para las instancias laborales y para algunos tribunales colegiados de circuito. Se han venido dictando laudos en contra de la Universidad, por parte de la JFCyA sobre la base de calificar de despido injustificado, la desvinculacin de los demandantes con la institucin, sin tener en cuenta que las razones de separacin del demandante son de ndole acadmico, derivadas de una evaluacin acadmica. Otra pretensin infundada que ha recibido acogida de la autoridad laboral es que alguien que ha sido contratado va artculo 51 del EPA, pretenda se le otorgue definitividad por el simple transcurso del tiempo o que se le vuelva a contratar mientras haya materia de trabajo o que al transcurso de tres o ms aos en una misma categora acadmica se le reconozca un supuesto derecho a que se aperture un concurso de oposicin cerrado en trminos del artculo 78 del EPA sin haber cumplido con la condicin de haber ganado previamente un concurso abierto como lo exige la legislacin universitaria. Todas estas pretensiones y otras ms, se formulan bajo el esquema de supuesta afectacin de derechos laborales, cuando en realidad lo que est en juego son derechos acadmicos, que no son de la competencia de las instancias laborales, sino una facultad exclusiva de los rganos colegiados acadmicos universitarios. Las resoluciones de las autoridades laborales para reconocer como legales esas pretensiones infundadas de quienes no recibieron una evaluacin acadmica favorable, se sustenta en argumentos jurdicos falsos e insostenibles, que no resisten el anlisis constitucional, jurisprudencial y de autonoma acadmica de la universidad, como se precisar en este captulo. El eco que ha tenido entre las autoridades laborales esa anmala e inconstitucional situacin, bien recibe el calificativo de invasin de la instancia jurisdiccional a la facultad exclusiva que tiene la universidad para determinar la situacin acadmica de su personal acadmico. Resulta necesario sensibilizar a las autoridades jurisdiccionales y a las autoridades jurisdiccionales-administrativas, que la valoracin acadmica es algo nsito a la autonoma universitaria, a la que estn obligadas a respetar. En la bsqueda de frmulas que hagan entender la problemtica acad135
mica que se genera con las resoluciones de dichas autoridades, resulta fundamental precisar diversos aspectos: El alcance de la autonoma universitaria en trminos del artculo 3 constitucional, en la vertiente de la autodeterminacin acadmica. La adecuada aplicacin e interpretacin de las normas sustantivas universitarias, las cuales tienen prevalencia sobre las normas adjetivas o procedimentales universitarias (supra captulo primero, punto I,1.3). La distincin entre relacin laboral y relacin acadmica, as como el carcter especial del trabajo acadmico. La distincin entre derechos laborales y derechos acadmicos, as como la incompetencia de la autoridad jurisdiccional en asuntos de valoracin acadmica. La distincin entre definitividad acadmica y definitividad laboral. La relacin entre la LO de la UNAM y la LFT, as como el esquema de prevalencia de normas. La relacin entre el EPA y el CCT, para determinar si ste puede establecer disposiciones acadmicas que van ms all de lo laboral y, en su caso, si tal situacin es violatoria de la autonoma universitaria. La distincin del alcance y repercusin jurdica de la calidad de interino en una relacin laboral y en una relacin acadmica universitaria. Los efectos de la valoracin acadmica de no renovacin del contrato celebrado en los trminos de excepcin de los artculos 51 y 46 del EPA.
II EL ALCANCE DE LA AUTONOmA UNIVERSITARIA EN LA VERTIENTE DE LA AUTODETERmINACIN ACADmICA
a autonoma universitaria plasmada en el artculo 3 constitucional tiene 4 vertientes o manifestaciones: facultad de autogobierno; facultad de autorregulacin; facultad de autogestin administrativa y facultad de autodeterminacin acadmica. Esta ltima implica que la universidad pblica tiene libertad de fijar sus planes y programas de docencia, de investigacin y de difusin de la cultura; asimismo, tiene libertad para establecer los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico. Para delimitar el alcance de la facultad de autodeterminacin acadmi136
CAPTULO CUARTO
ca de una universidad pblica autnoma se formulan las siguientes consideraciones: En la resolucin dictada por la Primera Sala de la SCJN, en su sesin del 24 de junio de 2009, que se analiz en el captulo anterior, se calific al principio de la autonoma universitaria como una garanta institucional establecida en el texto fundamental para otorgar una proteccin especial a la universidad pblica, a fin de que cumpla con las funciones y responsabilidades que la propia Constitucin le fija. En esa resolucin se precisaron las cuatro categoras competenciales exclusivas de la universidad pblica autnoma (normativa, ejecutiva, de supervisin y parajudicial). De manera particular resultan aplicables al tema de valoracin acadmica la primera y las dos ltimas categoras competenciales: el Mximo Tribunal resolvi que la universidad pblica tiene la facultad exclusiva para resolver las controversias que surjan al interior de su campus, en cualquiera de las relaciones jurdicas universitarias entre ellas, por supuesto, las relaciones acadmicas, as como para hacer la evaluacin acadmica de quienes pretenden ingresar con la calidad de personal acadmico y de quienes ya siendo universitarios pretenden adquirir definitividad acadmica o tener una promocin en esa calidad. Asimismo, se reconoce a la universidad pblica la facultad exclusiva de aprobar las normas procedimentales y reguladoras de la actuacin de los rganos colegiados encargados de realizar la valoracin acadmica. La nica condicionante impuesta por la jurisprudencia de la SCJN a la competencia de supervisin universitaria es que constitucional o legalmente la solucin de tales litigios no est reservada a un rgimen jurdico especfico que excluya al universitario, esto es, que corresponda a otra autoridad no universitaria, sea federal o local, la solucin de la controversia en cuestin. Es claro que por lo que se refiere a las relaciones acadmicas, el artculo 3 constitucional, la propia LFT y las tesis reiteradas de jurisprudencia establecen que es una facultad exclusiva de los rganos colegiados universitarios conocer y resolver de las inconformidades acadmicas. Por otra parte, en esa sentencia del Mximo Tribunal se reiter que el carcter de garanta institucional de la autonoma universitaria conlleva constitucionalmente a que en el mbito acadmico, la universidad pblica goce de independencia para determinar por s sola los requisitos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, lo que equivale a definir y aplicar en exclusiva los
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criterios de valoracin acadmica de las personas que formaran parte de su personal acadmico. En ese esquema fijado por la jurisprudencia, no habra independencia de la universidad pblica si la resolucin acadmica final en un proceso de valoracin acadmica no recayera en la propia institucin y fuera una instancia externa la que decidiera en definitiva, alegando supuestas afectaciones de carcter laboral. No hay duda, una resolucin de naturaleza acadmica disfrazada de resolucin laboral es violatoria de la autonoma universitaria. Con anterioridad, la SCJN en diversos criterios jurisprudenciales haba establecido que los lmites a la autonoma universitaria slo son dos: Respetar el orden jurdico constitucional y nacional, y Respetar los fines de docencia, investigacin y difusin de la cultura. Fuera de esos lmites la universidad pblica tiene libre determinacin sobre su destino institucional en los diversos mbitos: acadmico, presupuestal, administrativo, normativo y gubernativo. Se ha dicho que entre los obligados a respetar la autonoma universitaria en esos mbitos, se encuentran las autoridades gubernamentales de la administracin pblica centralizada y descentralizada; el legislador ordinario (federal y local); los tribunales jurisdiccionales y administrativos y los rganos constitucionales autnomos67. Tratndose de los tribunales jurisdiccionales y administrativos, los responsables de administrar justicia deben tener cuidado y analizar las circunstancias hechas valer en las demandas para determinar la improcedencia de las mismas, en aquellos casos en que subyace el cuestionamiento o la revisin de alguno o varios de los mbitos o vertientes de la autonoma universitaria, como lo es en el caso que se analiza, la autodeterminacin acadmica. No es dable alegar cuestiones laborales para no respetar la facultad exclusiva reconocida a la universidad pblica de resolver en definitiva los procesos de evaluacin acadmica. La facultad de autodeterminacin acadmica incluye no slo que la universidad establezca los contenidos de sus planes y programas de estudio, sino tambin la facultad de determinar el contenido y el proceso a seguir en los concursos de oposicin. En ese sentido, corresponde en exclusiva a la
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Para un anlisis de los sujetos obligados a respetar la autonoma universitaria, vid Gonzlez Prez, Luis Ral y Guadarrama Lpez, Enrique, op cit. pp. 27-31.
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CAPTULO CUARTO
universidad pblica examinar acadmicamente a quienes habrn de formar parte de su personal acadmico, as como resolver en definitiva toda impugnacin que se presente con motivo de un proceso de valoracin acadmica. Para ello se estableci que la evaluacin la realicen pares acadmicos actuando de manera colegiada. El alcance de la facultad de autodeterminacin acadmica ya ha sido precisado en algn criterio jurisprudencial: uniVeRsiDaD naCiOnaL auTnOMa De MXiCO, POTesTaD PaRa DeTeRMinaR LOs CRiTeRiOs De eLeCCin De su PeRsOnaL aCaDMiCO. En virtud de su autonoma, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en trminos de los artculos 3o., fraccin VIII constitucional y 353, de la Ley Federal del Trabajo, tiene la potestad para fijar, no slo las condiciones de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, mediante las disposiciones de su Ley Orgnica, los estatutos y reglamentos que de aqulla emanen, sino tambin el arbitrio para determinar los criterios de valoracin establecidos en el artculo 68 del Estatuto del Personal Acadmico, cul o cules tomarn en cuenta al formular sus dictmenes las diversas comisiones encargadas de seleccionar al ganador del concurso de oposicin correspondiente, de acuerdo con sus necesidades de institucin dedicada a la enseanza.
SJF, 8a poca, TCC, T. II, 2 parte, julio-diciembre 1988, p. 612.
El concurso de oposicin es la va que decidi la propia universidad pblica con base a su libre determinacin constitucional, para llevar a cabo la valoracin acadmica, y ser el nico mecanismo para determinar el ingreso, la promocin y la definitividad de su per-
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sonal acadmico68. En el artculo 3 constitucional se otorga la calidad de trabajo especial al realizado por el personal acadmico de las universidades e impone como obligatorio un esquema de coordinacin de las relaciones laborales universitarias. En efecto, se establece que tales relaciones laborales deben ajustarse a lo previsto para los trabajos especiales en la LFT y deben concordar con la autonoma universitaria. Esto implica que el propio texto fundamental no estableci una prevalencia de la ley laboral sobre la ley universitaria. Por el contrario, impuso la condicin de que las normas universitarias que se aprueben para las relaciones laborales universitarias deben estar acorde a la LFT siempre que no sean contrarias a la autonoma universitaria. As lo confirm el legislador federal al establecer en el artculo 181 de la LFT que: Los trabajos especiales se rigen por las normas de este Ttulo y por las generales de esta ley en cuanto no las contraren. Esto significa que todo lo relativo a la relacin laboral de la universidad pblica con su personal acadmico debe respetar los derechos laborales. As lo ha determinado el Mximo Tribunal69.
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Carrillo Prieto, Ignacio, seala que pudiera objetarse que los mecanismos relativos al ingreso, promocin y permanencia no constituyen aspectos acadmicos y que por stos deben entenderse los contenidos de las actividades de docencia e investigacin y no las formas y modalidades que asumen tales actividades, concebidas como prestacin de servicios. Sin embargo, hay una consideracin insoslayable ante esa objecin y que mira a despolitizar los procedimientos de reclutamiento, promocin y estabilidad evitando que composiciones temporales de autoridad o de influencia, burocrtica o sindical, puedan beneficiar unilateralmente a sus propias clientelas, cancelando as, no slo otro ingrediente de la autonoma universitaria, sino la base misma de todo el sistema, a saber, el libre examen y discusin de las ideas. La disputa por la regulacin de la carrera acadmica, p. 42. uniVeRsiDaD naCiOnaL auTnOMa De MXiCO, La LeY FeDeRaL DeL TRaBaJO, nO Tiene MaYOR JeRaRQua Que La LeY ORGniCa De La. Conforme a nuestra tcnica jurdica, slo la Constitucin Federal tiene prelacin respecto a cualquier otra disposicin legal que necesariamente, resulta proveniente de las normas constitucionales. As, el Congreso de la Unin, en uso de las facultades que le confieren los artculos 71, 72 y 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es el nico rgano que puede promulgar leyes de observancia general en el pas. En consecuencia, no discutindose la inconstitucionalidad de una ley, sta tiene igual valor jurdico que otra emanada del Cuerpo Legislativo y por ello, la estimacin de una Junta en el sentido de que la Ley Federal del Trabajo tiene respecto de la Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, mayor jerarqua,
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CAPTULO CUARTO
A contrario sensu, el precepto constitucional al establecer como condicin que las normas universitarias no sean contrarias a la autonoma universitaria, lo que hace es exigir que todas las relaciones no laborales de la universidad con su personal -sea acadmico o administrativo- se ajusten al principio de autonoma universitaria. Dentro de esas relaciones no laborales se inserta lo estrictamente acadmico, al igual que se encuentran otro tipo de relaciones, como las electorales, las disciplinarias, las administrativas, las contractuales, las de propiedad intelectual, las de consumo, entre otras 70. En ese tenor, de la lectura de la fraccin VII del artculo 3 constitucional, as como de los debates que se suscitaron durante el proceso de aprobacin de la insercin constitucional de la autonoma universitaria, se aprecia el propsito del rgano revisor de la constitucin de distinguir con claridad un aspecto general y un aspecto especfico en esa fraccin del precepto constitucional. En lo general, el precepto constitucional define el contenido, el alcance y los beneficiarios de la autonoma universitaria. En lo especfico, la disposicin constitucional impone a las universidades pblicas a las que se otorgue autonoma universitaria la obligacin de normar las relaciones laborales universitarias dentro del apartado A del artculo 123
es contraria a los principios constitucionales que la rigen. De ah que esta ltima ley prevenga en la parte final de sus artculos 13 y 14, que en ningn caso los derechos del personal de la Universidad sern inferiores a los que concede la Ley Federal del Trabajo, con lo cual el Congreso de la Unin previ cualquier oposicin legislativa y toda posible consideracin constreida a la prelacin de una ley con respecto de otra, pues ambas tienen la misma fuerza obligatoria, por cuanto han sido discutidas y aprobadas siguiendo idnticas formalidades. Estimando que es facultad exclusiva del Congreso, de conformidad con lo previsto en la fraccin XXV del artculo 73 constitucional, establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas profesionales, de investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica ..., por este motivo la creacin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico ha obedecido a los o principios que seala el artculo 1 de su Ley Orgnica, conservando asimismo los derechos que consagra el artculo segundo y los contenidos en los artculos 13 y 14 ya citados, para su mejor organizacin interna y funcionamiento. SJF, 6a. poca, Cuarta Sala, Vol. LXX, 5. Parte, p. 40, Amparo directo 4958/61, 1o. de abril de 1963. Para el anlisis de la diversidad de relaciones jurdicas que se presentan al interior de la universidad pblica, tanto por la calidad del sujeto universitario (alumno, profesor, investigador, autoridad universitaria, etctera), como de la materia de la relacin (disciplinaria, electoral, acadmica, administrativa, de propiedad intelectual, etctera), vid. supra captulo primero, apartado I, 1.4.
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de la Constitucin71. En efecto, la lnea de separacin entre esos dos aspectos del precepto constitucional se encuentra en el punto y seguido que se inserta a la mitad de la fraccin VII. Resulta ilgico suponer y pretender que las relaciones jurdicas de ndole acadmica que surgen al interior de la universidad pblica, as como los derechos y obligaciones que de ellas emergen queden comprendidas en las de naturaleza laboral. Sera tanto como pretender que tuvieran un alcance laboral todas las relaciones jurdicas universitarias (disciplinaria, administrativa, electoral, etctera), que derivan de la primera parte de la fraccin VII. Entre ellas se ubican las relaciones acadmicas.
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Como ejemplo sintomtico de la confusin existente en los tribunales respecto a las cuestiones acadmicas y laborales universitarias, se tiene la resolucin dictada el 9 de mayo de 2007, por la Segunda Sala de la SCJN, en el recurso de revisin del amparo directo en revisin 299/2007, interpuesto por la UNAM, en la que se desech el recurso en contra de la resolucin del Segundo TCC en Materia de Trabajo argumentando que toda vez que corresponde a las JCyA resolver las controversias laborales de la universidad pblica con su personal acadmico no se actualizan los presupuestos de procedencia del recurso, pues no refleja la interpretacin directa de un precepto constitucional. Lo contradictorio de tal resolucin es que definiendo lo que es la interpretacin de un precepto, no se haga el ejercicio interpretativo del artculo 3 constitucional, para hacer la distincin entre el aspecto general de la autonoma universitaria y el aspecto especial de los derechos laborales; asimismo, tampoco realicen el anlisis de la relacin entre la propia autonoma universitaria y los derechos laborales universitarios, as como la diferenciacin entre relacin acadmica y relacin laboral, y entre los derechos acadmicos derivados de la autodeterminacin universitaria en el mbito acadmico y los derechos laborales. Todos estos aspectos tienen cabida en la definicin de interpretacin de un precepto constitucional que hace la propia Segunda Sala de la SCJN en esa resolucin: implica un anlisis gramatical, histrico, lgico o sistemtico del contenido del mismo, para determinar su sentido y alcance, esto es, en trminos generales, interpretar significa explicar, esclarecer y, por ende, desentraar el sentido de alguna cosa o de una expresin para descubrir lo que significa. Por tanto, interpretar la ley es revelar el sentido que sta encierra, ya sea atendiendo a la voluntad del legislador, al sentido lingstico de las palabras que utiliza o bien al sentido lgico objetivo de la ley como expresin del derecho cuando se considera que el texto legal tiene una significacin propia e independiente de la voluntad real o presunta de sus autores. Esta resolucin la conectaremos con la contradiccin de tesis 52/2002 que analizamos en este mismo captulo (infra apartado VII). Sin embargo, hay que destacar que derivado del amparo directo en revisin 34/2010, que interpuso la UNAM, se supera la confusin existente y se precisa que la valoracin acadmica realizada por los rganos colegiados universitarios no son revisables por las JCyA. Esta resolucin se analiza de manera pormenorizada (infra punto VIII).
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CAPTULO CUARTO
La confusin que se llega a presentar entre las autoridades jurisdiccionales al resolver asuntos de valoracin acadmica surge de no distinguir al inicio de sus consideraciones jurdicas, esos dos aspectos del precepto constitucional. Esto provoca que pretendan hacer extensivo, de manera incorrecta y, por ende, inconstitucional la cuestin laboral a todo el contenido de la fraccin VII del artculo 3 constitucional. Ya se dijo que en la primera parte de la fraccin VII se describe el alcance y el contenido del principio de la autonoma universitaria, entre lo que destaca la autodeterminacin acadmica de la universidad pblica para regular normativamente todo lo relativo al ingreso, promocin y permanencia del personal acadmico. De esa primera parte de dicha fraccin del precepto constitucional se desprende el reconocimiento a la universidad pblica a su facultad de autonormacin en lo relativo a todas las relaciones jurdicas universitarias, a excepcin de las laborales. Es decir, a la universidad pblica corresponde en exclusiva regular las cuestiones acadmicas, electorales, disciplinarias, administrativas, contractuales, de propiedad intelectual, de consumo, entre otras, sin ms lmite que respetar el orden jurdico nacional, tal como lo precis jurisprudencialmente la SCJN. En cambio, la segunda parte de la fraccin se refiere de manera especfica a las relaciones laborales de las universidades con el personal acadmico y el personal administrativo. De esa segunda parte se desprende el acotamiento en el mbito laboral, a la facultad de autonormacin de la universidad pblica, a fin de que las relaciones laborales universitarias se ajusten a lo establecido en el apartado A del artculo 123 de la Constitucin. En este mbito sera inconstitucional que la universidad pblica, so pretexto de su facultad de autonormacin estableciera normas contrarias al precepto laboral constitucional o al captulo XVII del ttulo sexto de la LFT, que regula el trabajo en las universidades e instituciones de educacin superior autnomas por ley (artculos 353-J al 353-U). En la distincin que hicimos de las normas universitarias, entre normas sustantivas y normas adjetivas o procedimentales (supra captulo primero, apartado I,1.3), para efectos de determinar la competencia de los tribunales, concluimos que las primeras derivan de la Constitucin y de la LO y que corresponde a la universidad pblica con base a la autonoma
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universitaria establecer en su ordenamiento interno las reglas que den contenido a las cuatro vertientes que se desprenden de ese principio constitucional. De esa manera compete a la universidad pblica establecer la normatividad en materia de: a) ingreso, promocin y definitividad de su personal acadmico, b) la forma de gobierno, c) el esquema administrativo y manejo presupuestal, y d) la creacin y modificacin de la normatividad interna en todas las materias. Las nicas limitantes a esas facultades reconocidas a la universidad pblica, como se ha sealado, es que se respete la Constitucin y el propio ordenamiento universitario. De esa manera, los actos y resoluciones universitarias en esos rubros, no son revisables por ninguna autoridad. La nica salvedad ser la revisin jurisdiccional en los casos en que no se respete la norma universitaria (exceso de facultades de una autoridad universitaria, no respeto a los derechos universitarios establecidos en la normatividad) o se violenten las reglas procedimentales establecidas en la propia legislacin universitaria. En este punto, de nuevo hay que hacer referencia a la resolucin del 24 de junio de 2009, que reconoce la exclusividad de la competencia legislativa universitaria, la cual deviene del artculo 3 constitucional y ha sido desglosada por la SCJN en diversas tesis de jurisprudencia. Ya explicamos en el captulo anterior que la facultad legislativa de la universidad pblica tiene la caracterstica de ser exclusiva, amplia e irrestricta (supra captulo tercero, punto III, 3.4, A). En el caso de la cuestin acadmica, se trata de una norma sustantiva que deriva del texto constitucional, por lo que al cumplirse la condicin jurisprudencial de observar y respetar las normas universitarias internas, no ha lugar a admitir la revisin de una instancia ajena a la universidad pblica. Lo acadmico no admite confusin con la materia laboral, ya que si bien sta tambin es una norma sustantiva universitaria, la misma est acotada a lo establecido en la LFT. Esto implica que tales reglas no pueden ser extensivas a todas las relaciones universitarias no laborales, de manera particular a las relaciones acadmicas. En ese orden de ideas, es muy claro que la autoridad jurisdiccional laboral tiene vedado conocer de asuntos que involucren la materia acadmica ni de las relaciones acadmicas universitarias. El hacerlo torna en inconstitucional su actuacin por violentar la autonoma universitaria.
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CAPTULO CUARTO
El espritu de la autodeterminacin acadmica que deriva de la autonoma universitaria trae como conclusin que tratndose del ingreso, promocin y definitividad del personal acadmico, el criterio acadmico -del que tiene la exclusividad la universidad pblica- tiene naturaleza diferente al criterio laboral -del que es competente la autoridad jurisdiccional-. La obligada adecuacin que se hizo a la LFT con motivo de la reforma constitucional del 9 de junio de 1980 al artculo 3 constitucional, condujo a adicionar dicho ordenamiento laboral, el 20 de octubre del mismo ao, con el captulo XVII del ttulo sexto, para regular el trabajo en las universidades e instituciones de educacin superior autnomas por ley (artculos 353-J al 353-U). En el primero de los preceptos de ese captulo (artculo 353-J) se reitera lo establecido en el artculo 3 constitucional de que las relaciones laborales de los trabajadores universitarios deben estar en concordancia con la autonoma universitaria. De manera expresa, en la exposicin de motivos de la reforma de 1980 a la LFT, se estableci que: la autonoma y los derechos laborales deben ser aspectos complementarios en la vida de las comunidades universitarias. Entre ellos no debe haber oposicin ni tampoco primaca de uno sobre otro Tanto el rgano revisor de la Constitucin, como el legislador federal, coinciden en que los derechos laborales y la autonoma universitaria tienen la misma jerarqua constitucional, por lo que en caso de supuestas diferencias entre ambos, debe buscarse su armonizacin. No puede haber choque o contradiccin entre dos preceptos constitucionales. En el caso de la materia laboral y la materia acadmica no hay ninguna contradiccin ni incongruencia legal ni constitucional. Lo que hay es una falta de entendimiento por parte de las instancias jurisdiccionales y administrativas de lo que comprende tanto la zona acadmica universitaria, como la zona laboral universitaria. Ambas zonas tienen un alcance diferente, comprenden relaciones jurdicas diferentes, incluyen una estructura competencial diferente y salvaguardan derechos universitarios diferentes. El nico nexo de coincidencia entre las dos zonas universitarias se encuentra en el carcter de la norma reguladora: la norma acadmica uni145
versitaria y la norma laboral universitaria son normas sustantivas, por provenir de la Carta Fundamental y de la LO universitaria.
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CAPTULO CUARTO
III RELACIN UNIVERSIDAD PBLICA y AUTORIDADESde Circuito Universidad Tribunales Colegiados pblica JURISDICCIONALES EN EL mBITO ACADmICO y Juntas de Conciliacin y Arbitraje y EN mATERIA LABORAL. ESqUEmA GRFICO
Competencia nte la acadmica: invasin a lo acadmico que se viene presentando en alguIngreso, promocin, Competencia laboral nas resoluciones de los TCC y en los laudos de las JCyA, aparte de permanencia, va concurso de tenerse que deben oposicin claro las dos situaciones que se prevn en el artculo 3 Personal constitucional, al que aludimos en el rubro anterior, se requiere precisar, acadmico
por una parte, los contornos y las diferencias entre la materia acadmica y la materiaexclusiva de lapor otra parte, lo que son los derechos laborales y los Facultad exclusiva Facultad laboral y, de valoracin de los Universidad, por implicar derechos acadmicos. derechos laborales valoracin acadmica La premisa para hacer esa distincin es que lasque derivan de la TCC tieJCya y los Autonoma universitaria, Constitucin y de la LFT vertiente de nen proscrito actuar como jurados acadmicos. No pueden suplantar ni autodeterminacin sustituir a los rganos colegiados universitarios. La valoracin acadmica acadmica Aplicacin de reglas es una responsabilidad nica y una atribucin exclusiva de tales rganos establecidas en la colegiados universitarios. Legislacin Universitaria La gravedad de no observar la premisa anterior se refleja en que de no ser pares acadmicos los que realicen la valoracin acadmica, podra preDerechos acadmicos Diferencias Derechos laborales sentarse el supuesto de instancias no universitarias y personas no expertas en materias tan distintas, complejas y emergentes (vgr. nanociencias, mecatrnica, genmica, etctera) decidieran respecto ala Constitucin y en la perfiles y mereci Reconocidos en Derivan del artculo 3 constitucional y de mientosas como de una relacinlos trabajo acadmicos, con de consecuentes efectos en la calidad de la enLFT la LO, Producen una relacin laboral entre la especial, prevista en la seanza y de LegislacinLFT, pero regulada a la investigacin. universidad y su personal acadmico detalle en la Universitaria Deben de hacer un anlisis cuaSlo los pares acadmicos estn en posibilidad ser compatibles con la autonoma Tienen vinculacin ineludible con el ejercicio de evaluacin acadmica litativo de la acadmica lade los participantes universitaria currcula realizan en un concurso de oposicin, Su inobservancia o incumplimiento lo La evaluacin investiga y resuelve la JCyA porrganos colegiados integrados por paresde las publicaciones; no es lo mismo una ejemplo determinar el valor Entre otros: jornada mxima de labores, La evaluacin acadmica acredita revista especializada con arbitraje acadmico de por medio, que social, que das de descanso, seguridad otra conocimientos en una disciplina cientfica, sindicacin, salario justo, etctera no en tcnicas pedaggicas y en tcnicas tiene esas caractersticas. Alguien podra contar con numerosas publide investigacin cientfica, humanstica o caciones en revistas no arbitradas y otro cuyas publicaciones sean menores cultural Requieren pero en revistas especializadas. Corresponde a los pares acaden nmero,cumplir requisitos establecidos en la Legislacin Universitaria *Los derechos laborales son de obligada micos dar el valor a acadmica entre la por cada participante. Producen una relacin lo presentado observancia para la Universidad y su personal acadmico sistematizacin de esosuniversidad. Representan Para mejor entendimiento y aspectos, a contiel gnero Su inobservancia o incumplimiento -por *Los relacin entre la no cruzan el mderechos acadmicos universidad nuacin se presenta el cuadro que grafica la implicar una cuestin acadmica- lo bito competencial de los TCC ni de las JCyA, investiga y resuelve un rgano colegiado pblica y los como ltima instancia tribunales colegiados de circuito y las pueden ser analizados en una por lo que no juntas de conciliacin universitario, resolucin Entre los en el rubro acadmico y arbitrajederechos acadmicos: derecho y en lo laboral.jurisdiccional. Representan la especie
o
a ao sabtico, estmulos acadmicos, promociones acadmicas, apertura de concurso abierto y cerrado, licencias acadmicas
En suma, la especie es competencia exclusiva de la Universidad; el gnero es de obligada observancia para la Universidad y es materia de la competencia de los TCC y las JCyA
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CAPTULO CUARTO
Del cuadro anterior se desprende lo siguiente: Hay una relacin jurdica entre la universidad pblica y los TCC y las JCyA, respecto al personal acadmico universitario. De esa relacin jurdica se desprenden competencias exclusivas: la universidad tiene en exclusividad la competencia acadmica para hacer la valoracin de quienes ingresen a la institucin y, en su caso, para determinar a quienes decide aprobar su promocin y su definitividad. En cambio, la universidad no puede resolver diferendos de carcter laboral, que es competencia exclusiva de las instancias laborales y jurisdiccionales72. La exclusividad en los mbitos competenciales genera el impedimento jurdico para las autoridades jurisdiccionales laborales de conocer y resolver sobre aspectos para los que no tienen facultades legales. Es lo que se conoce como incompetencia constitucional de origen73. Ah se incluye a los tribunales, los cuales no pueden pretextar que en base a su facultad de interpretacin de la norma jurdica pueden fijar nuevas reglas en un ordenamiento legislativo universitario, o suplantar las facultades de los rganos colegiados universitarios que hacen la valoracin acadmica. La exclusividad competencial a favor de la universidad pblica en el mbito de las relaciones acadmicas, de los derechos acadmicos y de la valoracin acadmica deviene de la garanta institucional que deriva de la autonoma universitaria, de la que se desprende tanto la facultad de regular normativamente esas materias como de resolver todo lo concerniente a las mismas. La legislacin universitaria es aprobada al amparo de la facultad de autorregulacin de la universidad pblica. La valoracin acadmica implica hacer una evaluacin para acreditar conocimientos en una disciplina cientfica, en tcnicas pedaggicas y
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Hay que destacar que en la clusula 119 del CCT se prev que la Comisin Mixta de Vigilancia, integrada por representantes sindicales y de la institucin, supervisar la correcta aplicacin de los procedimientos acadmicos, particularmente los de seleccin, promocin y adscripcin. Esto es, se refiere a la cuestin procedimental laboral, pero no a la valoracin acadmica. Es una situacin previa que internamente busca resolver el diferendo laboral antes de recurrir a las instancias laborales y jurisdiccionales. El concepto de incompetencia de origen se funda en el requerimiento de que toda autoridad sea competente objetiva y subjetivamente. La competencia objetiva radica en la esfera de atribuciones que la ley delimita a cada autoridad. Las autoridades no pueden conocer ni menos resolver de asuntos que les corresponde conocer y resolver a otras autoridades o instituciones. Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel, Incompetencia de origen, en Enciclopedia Jurdica Mexicana, T. IV, Mxico 2002, pp. 474-477.
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en tcnicas de investigacin cientfica, humanstica o cultural74. Esa evaluacin la hacen rganos colegiados integrados por personas con conocimientos, experiencia y autoridad en la materia objeto de evaluacin. Se trata de un ejercicio acadmico entre pares acadmicos. El sentido comn indica que esa valoracin no le compete a las instancias laborales, las que no tienen capacidad cognoscitiva para hacerlo. En el caso concreto que se analiza, de acuerdo a la facultad de autodeterminacin acadmica, las personas que no resultan ganadores de un concurso de oposicin o que al vencimiento del contrato que firmaron de manera excepcional, va artculo 51 o artculo 46 del EPA, no son recontratados, o que pretenden la apertura de un concurso cerrado sin haber ganado un concurso abierto, no sufren afectacin de derechos laborales -entendidos stos como los que se establecen en el texto constitucional y se recogen en la LFT-, pues lo que entra en juego en tales supuestos son derechos de ndole acadmico, cuya caracterstica fundamental es que son determinados por la legislacin universitaria y tienen una vinculacin ineludible con el ejercicio de evaluacin acadmica.
IV DISTINCIN ENTRE DERECHOS LABORALES y DERECHOS ACADmICOS. CUADRO COmPARATIVO
ara dar respuesta a la interrogante de cmo se distinguen los derechos acadmicos de los derechos laborales y cul es la relacin que guardan entre s, se hace un comparativo de diferencias:
dErEcHos laboralEs dErEcHos acadmIcos
Son de naturaleza sustantiva, en cuanto la uniSon fundamentales e irrenunciables para el traversidad pblica puede determinar los requisitos bajador e indisponibles para los patrones para su ejercicio y disfrute
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Carrillo Prieto, Ignacio seala que la definicin de la naturaleza del trabajo intelectual presenta dificultad: se sostiene que para suministrar trabajo intelectual es preciso ejercer capacidades mentales, adquiridas mediante largos estudios con miras al manejo de abstracciones Los trabajadores intelectuales enriquecen el conocimiento como creadores e investigadores; lo difunden como profesores y lo ponen a disposicin de terceros como expertos, El personal acadmico en la Legislacin Universitaria, UNAM, 1976, pp. 133-134.
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TPICOS DE DERECHO UNIVERSITARIO dErEcHos laboralEs mbito personal de aplicacin: Su reconocimiento es constitucional y se establecen en una legislacin federal, por lo que es aplicable a todos los trabajadores sin distincin
CAPTULO CUARTO dErEcHos acadmIcos mbito personal de aplicacin: Su reconocimiento y enumeracin se encuentra en la legislacin universitaria, que slo es aplicable a miembros de la comunidad universitaria y a quienes pretenden ingresar o permanecer en la universidad pblica Son materia de la vertiente de autorregulacin de la autonoma universitaria, en cuanto la universidad pblica determina en exclusiva su contenido
No entran en el espectro de la autonoma universitaria, ya que la universidad pblica debe observar lo previsto en el artculo 123 constitucional y en la LFT Pueden ser de carcter individual y de carcter Son de naturaleza individual colectivo
La relacin de trabajo especial surge del recoDerivan de una relacin de trabajo general y, por nocimiento del derecho a una persona con caliexcepcin, de una relacin de trabajo especial dad acadmica Son el gnero, aunque por ser fundamentales Son la especie, empero por ser sustantivos, sson de observancia obligatoria en la relacin de lo son exigibles en la relacin de trabajo univertrabajo universitario sitario mbito espacial de aplicacin: Son de aplicacin mbito espacial de aplicacin: Son de aplicacin especial, en cuanto se constrie al mbito de la general universidad pblica
Al catalogar a los derechos laborales como el gnero y a los derechos acadmicos como la especie, es dable concluir que mientras los derechos laborales estn inmersos de manera ineludible en los derechos acadmicos, stos no estn inmersos en los derechos laborales, pues se trata de un trabajo calificado por la LFT como especial, cuyo contenido lo determina en exclusiva la universidad pblica. En esa relacin gnero-especie que se presenta entre los derechos laborales y los derechos acadmicos se presenta una doble consecuencia: Durante el tiempo en que exista el vnculo jurdico entre la universidad pblica y una persona acadmica-universitaria, se deben respetar en su totalidad los derechos laborales. Esto es, hasta antes de la resolucin del rgano colegiado que conoce del concurso de oposicin o previo a la terminacin de plazo de duracin del contrato celebrado va artculo 51 o artculo 46 del EPA, la universidad pblica est obligada a respetar todos los derechos laborales (constitucionales, legales y contractuales colectivos) de quien est participando en un concurso o de quien est prximo al vencimiento del plazo de duracin de un contrato, vgr. salario, das de descanso obligatorio, vacaciones, etctera. La nica salvedad ser en los supuestos de rescisin en que pueda incurrir el acadmico, en los cuales no tiene esa salvaguarda protectora de sus derechos laborales.
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Lo que no es viable jurdicamente es que alguien que no cumple la condicin sine qua non de acreditar la evaluacin acadmica, pretenda que le reconozcan derechos acadmicos que no han surgido a su favor, y que lo haga tratando de asimilarlos con derechos laborales, pues ya quedo claro que se trata de categoras de derechos diferentes entre s. Esto significara que la evaluacin acadmica negativa y la resolucin de no aptitud acadmica para el desempeo de actividades acadmicas se tradujera en permanencia laboral, trayendo consecuencias de ndole social, al condenar a generaciones de alumnos a la baja calidad de su enseanza y a la falta de produccin de conocimientos y, por ende, de difusin de la cultura, a que est obligada la universidad frente a la sociedad. De esa manera no resulta procedente la pretensin de una persona de adquirir definitividad acadmica por la va laboral, sin haber participado ni resultar ganador de un concurso de oposicin. Tampoco es procedente recurrir a esa va laboral para impugnar una resolucin acadmica, la cual tiene que ser resuelta de manera definitiva en los trminos previstos en la legislacin universitaria.
4.1 PUNTOS PARA SUPERAR LA CONfUSIN ENTRE DERECHOS LAbORALES Y DERECHOS ACADMICOS
La confusin que se ha generado entre los administradores de justicia laboral se puede resolver de una manera lgica, en los siguientes trminos: Primero. Precisar que la autonoma universitaria se traduce en la facultad de la universidad pblica de determinar libremente los requisitos de ingreso, permanencia y promocin de su personal acadmico. En ese sentido, el artculo 14 de la Ley Orgnica75 y el EPA definieron como condicin sine qua non que quien pretenda ingresar a la universidad lo deba hacer previo concurso de oposicin en el que acredite los conocimientos exigidos por la entidad acadmica universitaria.
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El artculo 14 de la LO establece: Las designaciones definitivas de profesores e investigadores, debern hacerse mediante oposicin o por procedimientos igualmente idneos para comprobar la capacidad de los candidatos y se atender a la mayor brevedad posible, a la creacin del cuerpo de profesores e investigadores de carrera. Para los nombramientos, no se establecern limitaciones derivadas de posicin ideolgica de los candidatos, ni sta ser causa que motive la remocin.
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CAPTULO CUARTO
segundo. Recurrir a la propia LFT, cuyo artculo 353-L de manera expresa y clara establece que: Corresponde exclusivamente a las universidades o instituciones autnomas por ley regular los aspectos acadmicos. Para que un trabajador acadmico pueda considerarse sujeto a una relacin laboral por tiempo indeterminado, adems de que la tarea que realice tenga ese carcter, es necesario que sea aprobado en la evaluacin acadmica que efecte el rgano competente conforme a los requisitos y procedimientos que las propias universidades o instituciones establezcan 76 Este precepto de la LFT est acompasado con el EPA, el cual fue expedido antes de la reforma de 1980, al artculo 3 constitucional y a la reforma a la propia LFT, de ese mismo ao. El EPA se aprob en el tiempo en que la LO de la UNAM, que data de 1945, reconoca autonoma plena a la universidad. Es decir, bajo un enfoque histrico, la atribucin de exclusividad de la UNAM en el mbito acadmico fue reconocida a nivel constitucional con posterioridad a lo que ya estableca la universidad en su legislacin interna, con base a lo que el legislador federal le facult en la ley orgnica. Tercero. Al elevar a rango constitucional el principio de autonoma universitaria y reconocerle el carcter de garanta institucional por parte de la SCJN, lo que se hizo fue fortalecer la facultad de autodeterminacin acadmica, es decir, de establecer en su legislacin interna, los trminos y condiciones para ingresar con la calidad de acadmico a la universidad, as como para permanecer en ella y obtener definitividad. En las tres opciones subyace la evaluacin acadmica, como elemento
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Un anlisis del precepto lo hace Carrillo Prieto, Ignacio, quien seala que el deslinde inicial del precepto va dirigido a sustraer del rgimen de negociacin o convencin colectiva los aspectos acadmicos. En el segundo prrafo se incluye una doble condicin: a) que la tarea acadmica que realice el trabajador intelectual suponga la satisfaccin de una necesidad institucional permanente y no slo ocasional o contingente, lo que implica que de los planes y programas de la institucin se derive un requerimiento continuo de la actividad, b) que el trabajador intelectual sea aprobado en la evaluacin acadmica que efecte el rgano competente, conforme a los requisitos y procedimientos que las propias universidades o instituciones establezcan, op cit. pp. 42-43.
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imprescindible de valoracin para determinar el resultado en cada caso particular. La evaluacin acadmica debe entenderse como el ejercicio de revisin de conocimientos en una materia de las reas cientfica, humanstica o cultural, a cargo de un rgano colegiado universitario, para resolver si una persona determinada tiene la capacidad de prestar servicios de carcter acadmico a nombre y por cuenta de la universidad. Corresponde en exclusiva al rgano colegiado establecer el tipo de exmenes a acreditar, sean oral, escrito, de elaboracin de proyecto de investigacin, de exposicin frente a grupo, de anlisis de casos, de prctica de laboratorio, etctera. La nica limitante que tiene el rgano colegiado es que tales exmenes se correspondan con la materia objeto de la convocatoria y con el perfil acadmico de los participantes. En la autodeterminacin acadmica se incluyen las reglas de apertura de los concursos de oposicin y las reglas para calificar a ste como cosa juzgada, es decir, que luego de resolverse los recursos acadmicos correspondientes, se dicte la resolucin acadmica definitiva, que no admitir revisin alguna de parte de ninguna instancia interna ni externa a la universidad pblica. Cuarto. Si bien el EG es el ordenamiento jurdico ms importante para la UNAM, el EPA es el ordenamiento especial universitario que prev las condiciones acadmicas de su personal, incluye los procedimientos, los requisitos, los trminos, los rganos competentes, los recursos de revisin e impugnacin de las resoluciones. Es decir, el EPA incluye todo el andamiaje jurdico para dar seguridad jurdica a los participantes en los concursos de oposicin; es una evidencia de que la legislacin universitaria observa los principios generales del derecho. La regulacin del EPA en materia de concursos de oposicin se puede calificar de sistema jurdico de ingreso, permanencia y promocin acadmica en la unaM, pues incluye el perfil de quines pueden ingresar,
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CAPTULO CUARTO
cmo ingresar, cundo ingresar, quines determinan el ingreso, as como los mecanismos de defensa acadmica para quienes no se sienten conformes con el resultado del concurso de oposicin. Quinto. En la clusula 1 del CCT de la UNAM con su personal acadmico se establece expresamente que Los aspectos de carcter exclusivamente acadmico quedan reservados a la UNAM, en los trminos del artculo 3 fraccin VII, constitucional, as como la legislacin universitaria y laboral aplicables. Es decir, hay un reconocimiento a la facultad exclusiva de la universidad de determinar todo lo relativo a las cuestiones acadmicas. No hay excepcin alguna77. La simple lectura de esta clusula hara nugatoria cualquier pretensin de hacer valer derechos laborales en terrenos estrictamente acadmicos. Sin embargo, las instancias laborales, entre otras cosas, no ven con claridad esa clusula y admiten demandas de personas que pretextan despidos injustificados en casos en los que la evaluacin acadmica les resulta desfavorable, sea en un concurso de oposicin o para la continuacin de un contrato acadmico. sexto. Para el caso concreto de la va de excepcin para ingresar a la universidad, establecida en los artculos 51 y 46 del EPA, es preciso destacar que quien es contratado en esos trminos conlleva el consentimiento sobre los trminos y condiciones acadmicas de ingreso a la universidad. Es decir, acepta que slo a travs de un concurso de oposicin puede adquirir definitividad acadmica y no a travs de un supuesta va laboral. Se puede calificar esa aceptacin de quien firma el contrato como un acto consentido, que hace improcedente cualquier pretensin jurdica de ingresar a la universidad por una va diferente a la establecida en la legislacin universitaria. En el mismo tenor, se encuentra quien se presenta a un concurso de oposicin. Al conocer la convocatoria pblica y hacer los trmites para participar en el concurso est manifestando su consentimiento de someterse a una eva77 La contratacin colectiva se caracteriza por excluir del alcance de la negociacin colectiva las cuestiones acadmicas. Su justificacin estriba en la necesidad de que este tipo de cuestiones sean resueltas por rganos tcnicos idneos, libres de toda presin o restriccin poltica, econmica, social o jurdica, para que las universidades puedan cumplir eficientemente sus fines de educacin, investigacin y, en su caso, de difusin de la cultura. Orozco Henrquez, Jess, La contratacin colectiva y la seleccin, promocin y definitividad del personal acadmico en las universidades de Mxico y los Estados Unidos, en La contratacin colectiva del personal acadmico en el Derecho Comparado, Mxico, UNAM, 1982, p. 164.
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luacin acadmica en la cual la ltima decisin queda en manos de una instancia universitaria. De nuevo se trata de un acto consentido. sptimo. Desde una perspectiva educativa, el que la valoracin acadmica quede en manos del juzgador laboral atenta en contra de uno de los fines de la universidad pblica, la de ofrecer a la sociedad mexicana una educacin superior de calidad. Es evidente que las resoluciones acadmicas de las instancias laborales provocan un resquebrajamiento en el rigor de la evaluacin acadmica, ya que vienen a sustituir -sin tener los conocimientos acadmicos necesarios-, a los rganos colegiados universitarios que son integrados en funcin de su perfil, experiencia y conocimientos en la materia objeto de la evaluacin acadmica. Hay una incidencia negativa en el proceso enseanza-aprendizaje cuando una de las partes de la relacin educativa, a pesar de no acreditar la valoracin acadmica, permanece en dicha relacin como resultado de un criterio no acadmico. Ya se sealaron las graves consecuencias sociales que esto acarrea: la psima educacin, la deficiente investigacin y el consecuente atraso para el pas. Octavo. Hay que hacer valer la tesis de jurisprudencia de la Cuarta Sala de la SCJN en la que se reconoce como ineludible la obligacin para quien pretenda ingresar a la universidad de someterse a examen de oposicin. Se transcribe el criterio jurisprudencial: uniVeRsiDaD naCiOnaL auTnOMa De MXiCO, nOMBRaMienTOs Y COnTRaTOs DeL PeRsOnaL DOCenTe De La. se RiGen POR La LeY ORGniCa, esTaTuTOs Y ReGLaMenTOs De La PROPia insTiTuCin. Las caractersticas de los nombramiento y contratos que rigen la situacin jurdica del personal docente en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se encuentran reguladas por las disposiciones de la ley orgnica de dicha institucin y de los estatutos y reglamentos que de la propia ley emanan, los cuales, en la parte conducente, indican los procedimientos internos para que las designaciones de profesores e investigadores adquieran el carcter de definitividad, exigindose en todo caso el cumplimiento de los requisitos de prueba de oposi156
CAPTULO CUARTO
cin o procedimientos igualmente idneos para comprobar la capacidad de los contratados.

SJF, 7 poca, Vols. 133-138, Quinta Parte, Cuarta Sala, p. 121. Apndice 1917-1985, Quinta Parte, Cuarta Sala, tesis 331, p. 299.
De la tesis anterior se desprenden dos aspectos fundamentales: La regulacin de todo lo relativo a la cuestin acadmica en la universidad se encuentra en la legislacin universitaria. En sta se incluyen los mtodos, los rganos y los mecanismos para que alguien adquiera definitividad acadmica. Se entiende que la definitividad es de ndole acadmica, por dos razones: a) se reconoce como condicin sine qua non, lo establecido en la legislacin universitaria de que el ingreso a la institucin y la adquisicin de definitividad es a travs de concurso de oposicin, y b) el concurso de oposicin tiene como objetivo acreditar conocimientos y capacidades acadmicas del personal universitario. Esta es la mejor garanta para la mejor preparacin de los alumnos universitarios, para el fortalecimiento de la investigacin cientfica, humanstica y cultural en la UNAM y, por ende, para coadyuvar en la bsqueda de mejores soluciones a los grandes problemas del pas. Por otra parte, tambin se requiere hacer valer un criterio de jurisprudencia del 5 Tribunal Colegiado de Circuito, que establece lo siguiente: uniVeRsiDaD naCiOnaL auTnOMa De MXiCO, POTesTaD PaRa DeTeRMinaR LOs CRiTeRiOs De eLeCCin De su PeRsOnaL aCaDMiCO. En virtud de su autonoma, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en trminos de los artculos 3o., fraccin VIII constitucional y 353, de la Ley Federal del Trabajo, tiene la potestad para fijar, no slo las condiciones de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, mediante las disposiciones de su Ley Orgnica, los estatutos y reglamentos que de aqulla emanen, sino tambin el arbitrio para determinar los criterios de valoracin establecidos en el artculo 68 del estatuto del Personal acadmico, cul o cu157
les tomarn en cuenta al formular sus dictmenes las diversas comisiones encargadas de seleccionar al ganador del concurso de oposicin correspondiente, de acuerdo con sus necesidades de institucin dedicada a la enseanza.
SJF, 8 poca, Vol. II, Segunda parte, julio-diciembre 1988, p. 612, Quinto Tribunal Colegiado de Circuito en Materia de Trabajo del Primer Circuito, Amparo directo 5530/87.
De la tesis anterior se desprenden dos aspectos fundamentales: El reconocimiento de la facultad exclusiva de la universidad (potestad) para regular legislativamente las condiciones acadmicas de su personal. Esto implica que ninguna instancia externa a la universidad puede influir, determinar o resolver los aspectos de carcter acadmico. El reconocimiento a los rganos colegiados universitarios encargados de los procesos de valoracin acadmica (concursos de oposicin) de contar con arbitrio exclusivo para conocer y resolver de tales procesos. Esto implica que las decisiones colegiadas cuenten con dosis de subjetividad, las cuales no pueden ser cuestionadas por instancias externas a la universidad.
4.2 MANIfESTACIONES DE LA fACULTAD DE AUTODETERMINACIN ACADMICA
Al correlacionar los criterios jurisprudenciales transcritos y desglosados, con el principio de la autonoma universitaria en la vertiente de autodeterminacin acadmica, se pueden distinguir cuatro manifestaciones inobjetables de la facultad de autodeterminacin acadmica: La evaluacin acadmica es la nica frmula establecida por la universidad pblica en su legislacin interna, para fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, acorde a lo establecido en el artculo 3 constitucional. La evaluacin acadmica es una facultad exclusiva reconocida a la universidad para decidir sobre los requisitos de ingreso, promocin y per-
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CAPTULO CUARTO
manencia. Esta ltima se identifica con la definitividad acadmica. El concurso de oposicin es el nico mecanismo reconocido en la legislacin universitaria para que una persona ingrese a la universidad y adquiera definitividad. sta se corresponde en sus efectos con la estabilidad en el empleo, que es uno de los principios fundamentales en las relaciones laborales. El rgano colegiado competente -integrado por pares- es la nica autoridad universitaria que puede realizar la evaluacin acadmica y decidir sobre la definitividad acadmica. En el anexo 2 de este captulo se hace un esquema general grfico de lo que representa la autodeterminacin acadmica universitaria y la consecuencia de su inobservancia.
4.3 PRINCIPIOS fUNDAMENTALES DE LA EVALUACIN ACADMICA Y DEL CONCURSO DE OPOSICIN
Entre los principios fundamentales de la evaluacin acadmica destacan los siguientes: Que la evaluacin la realice un rgano colegiado. Con esa frmula se evitan las decisiones unipersonales, que pueden estar llenas de subjetividad, Que exista un procedimiento de revisin de la decisin acadmica, a cargo de otro rgano colegiado, y Que exista igualdad de condiciones entre los participantes al concurso de oposicin, es decir, que se sometan al mismo nmero de pruebas, los mismos tiempos de desahogo, el mismo programa acadmico, etctera. El concurso de oposicin tiene un doble enfoque de anlisis: Su apertura es facultad de la autoridad universitaria, lo que implica la obligacin de revisar que se cuente con las condiciones necesarias (partida presupuestal, vacantes de plazas, etctera), y El derecho del universitario de solicitar la apertura. Dentro de la clasificacin de los derechos de los universitarios, la solicitud de apertura de concurso es un derecho que hemos denominado sustantivo, el cual se caracteriza por ser indisponible para la autoridad universitaria, pero cuyo ejercicio requiere el cumplimiento de requisitos establecidos en la legislacin universitaria78.
78
Para el anlisis de los derechos universitarios del personal acadmico, vid. Gonzlez
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La propia legislacin prev los supuestos en los cuales se tiene que solicitar la apertura de un concurso de oposicin, vgr. el artculo 48 del EPA establece que los profesores de asignatura interinos tienen la obligacin de presentarse al concurso de oposicin que se abra en la materia que impartan. Fuera de ese supuesto, ante la solicitud de un acadmico de que se aperture un concurso de oposicin surge la interrogante de si hay la obligacin de la institucin de abrirlo. Esto no debera generar duda, sin embargo, la cuestin radica en la cuestin presupuestal de contar o no con los recursos suficientes, lo que puede condicionar la respuesta institucional.
V CARCTER ESPECIAL DEL TRABAJO ACADmICO DENTRO DE LA LEy FEDERAL DEL TRABAJO
Ya se dijo que la LFT califica de trabajo especial al trabajo acadmico de los universitarios. Si bien en el rubro anterior se hizo un comparativo de las diferencias entre derechos laborales y derechos acadmicos, ahora es necesario cotejar las caractersticas de la relacin acadmica universitaria y de la relacin de trabajo en general:
rElacIn laboral En gEnEral rElacIn acadmIca UnIvErsItarIa Se cuenta con definicin legal (artculo 20 LFT) Su definicin se desprende de manera implcita de y con una referencia expresa en el texto cons- la Legislacin Universitaria, aprobada al amparo de titucional la autonoma universitaria Refleja un vnculo jurdico entre la universidad pblica y un miembro de la comunidad universitaria, Refleja un vnculo jurdico entre un patrn y un quien necesariamente forma parte del personal trabajador acadmico en cualquiera de sus categoras (profesor, investigador, tcnico acadmico, ayudante de profesor o de investigador) Se origina de un procedimiento de concurso de oposicin. De manera excepcional se prev que la Surge generalmente por un acto jurdico con- relacin acadmica universitaria surja de un contractual trato por obra determinada o de servicios profesionales, sin que del mismo derive la definitividad acadmica
Prez, Luis Ral, y Guadarrama Lpez, Enrique, op. cit., pp. 67-68, y anexo dos del propio libro.
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CAPTULO CUARTO
Se materializa en un nombramiento acadmico, en la categora acadmica en la que resulta ganador del concurso de oposicin Prestacin de un trabajo personal (generalmenPrestacin de un trabajo personal (generalmente intelectual), sea de docencia o de investigate material) cin, vinculado a los fines y funciones de la universidad Se materializa en un contrato individual Supeditado a los programas acadmicos estableciSubordinado a una persona (denominado pados por la universidad, con respeto a la libertad de trn) ctedra, de investigacin, de pensamiento Mediante el pago de un salario Mediante el pago de un salario Para obtener la definitividad como trabajador acadmico se requiere cumplir la condicin sine qua non La estabilidad laboral no requiere una condi- de aprobar una evaluacin acadmica, es decir, acrecin sine qua non, salvo que el patrn establez- ditar conocimientos en una disciplina cientfica, en ca un plazo determinado tcnicas pedaggicas y en tcnicas de investigacin cientfica, humanstica o cultural. La definitividad se conceptualiza como una calidad acadmica Hay definicin legal de trabajador acadmico: es la persona fsica que presta servicios de docencia o investigacin a una universidad (artculo 353K LFT)
Del cuadro anterior se pueden desprender varias conclusiones: La especialidad de la actividad acadmica universitaria y de la relacin jurdica acadmica genera que existan caractersticas adicionales e inclusive distintas a las de una relacin jurdica laboral en general, vgr. no se reconoce como vlida jurdicamente una relacin acadmica verbal, pues sta implica una valoracin previa. En el mbito laboral si se reconoce una relacin verbal. Lo especial del trabajo acadmico no implica discrecionalidad para la universidad pblica, sino que debe observar los lineamientos que el legislador le impuso. Esto es, la normatividad interna universitaria podr fijar libremente los trminos y condiciones de la actividad acadmica, atento a los principios bsicos establecidos en la LFT para el trabajo especial en las universidades, entre otros, que la definitividad se adquiera previa aprobacin de la evaluacin acadmica, que la contratacin pueda ser de tiempo completo o de medio tiempo o que los trabajadores acadmicos que se dediquen exclusivamente a la docencia puedan ser contratados por hora clase. As como el principio de la autonoma universitaria tiene fijados dos grandes lmites (respetar el orden jurdico nacional y los fines de docencia, investigacin y extensin de la cultura), as tambin el propio principio de la autonoma universitaria en la vertiente de la autodeterminacin acadmica tiene delimitaciones legales.
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Esto impide que las normas que emita una universidad pblica puedan ser aprobadas de manera arbitraria. En este sentido, el escudo de la autonoma universitaria no es suficiente para que una universidad establezca reglas procedimentales acadmicas violatorias del orden jurdico universitario y nacional.
VI DISTINCIN ENTRE INTERINATO LABORAL E INTERINATO ACADmICO. CUADRO COmPARATIVO
oda vez que la Constitucin y la LFT refieren expresamente como facultad exclusiva de la universidad pblica la determinacin de los trminos y condiciones para el ingreso, promocin y definitividad del personal acadmico, se requiere hacer una sistematizacin del contenido del EPA, que es donde se materializa esa facultad exclusiva de la universidad para distinguir los tipos de concursos de oposicin, las categoras acadmicas de los universitarios participantes en los concursos, la terminologa acadmica utilizada, as como las consecuencias jurdicas acadmicas de participar en un concurso de oposicin tanto de resultar o no ganador. Al respecto, un esquema general del contenido y alcance de los concursos de oposicin en el EPA, se hace en el anexo que se acompaa al final de este captulo. Uno de los aspectos que requieren precisarse y que tambin ha abonado a la confusin entre las instancias jurisdiccionales y administrativas es el relativo al interinato acadmico y a la definitividad acadmica, a las que tambin dichas instancias pretenden equiparar con la connotacin que ambas expresiones -interinato y definitividad- tienen en el terreno laboral. Dentro del EPA se utiliza la expresin interino, para distinguirla de la definitividad. Ambas expresiones se ubican en el mbito de los derechos acadmicos. En el caso de la definitividad, la expresin identifica primeramente al personal acadmico que ha participado y ha resultado ganador en un concurso de oposicin. Aqu hay una circunstancia especial tratndose de profesores de carrera y de investigadores, para quienes la legislacin establece que la definitividad la alcanzan luego de participar y ganar dos concursos de oposicin, uno abierto del que de resultar vencedor se le reconoce la calidad de interino y otro cerrado en el que participa slo el
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CAPTULO CUARTO
acadmico interino que antes gan un concurso abierto y que de resultar vencedor en el segundo concurso adquiere la definitividad. En cambio, la expresin interino en el caso del personal acadmico que no es de carrera, as como los profesores de asignatura, se refiere a quien no ha participado en un concurso de oposicin abierto o que de haber participado en uno no result ganador. En caso de los profesores de asignatura, el Consejo Tcnico respectivo ratifica el nombramiento de interino propuesto por el director de la entidad acadmica (artculo 46 EPA). Es claro que la doble utilizacin de la expresin interino dentro del EPA tambin ha abonado a la confusin de lo laboral con lo acadmico. Sin embargo, a pesar del criterio de distincin estrictamente acadmica, la utilizacin de tales expresiones ha sido parte del problema de confusin entre las autoridades laborales, pues suele identificarse la calidad de interino acadmico, que es una expresin acadmica propia de la universidad, con la calidad de interino, a que alude la LFT. En esa medida, para desentraar la confusin, resulta imprescindible establecer la diferencia entre interinato acadmico e interinato laboral. Al respecto, se hace un comparativo de diferencias:
IntErInato laboral IntErInato acadmIco La calidad de interino se adquiere por una doble hiptesis: todo profesor de asignatura que es contratado de manera excepcional bajo el esquema del artculo 46 del EPA, Es la relacin jurdica que surge entodo personal acadmico de carrera que resulta ganador tre un patrn y un trabajador, en la de un concurso de oposicin abierto, pero que an no parque no hay la caracterstica de estaticipa o no ha resultado ganador de un concurso de oposibilidad en el empleo cin cerrado. El contrato a que alude el artculo 51 del EPA es un contrato de excepcin, cuyo vencimiento no genera renovacin.
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LUIS RAL GONZLEZ PREZ IntErInato laboral
ENRIQUE GUADARRAMA LPEZ IntErInato acadmIco Los trabajadores acadmicos contratados bajo el esquema de los artculos 51 y 46 (profesores de asignatura) no tienen el derecho de obtener la definitividad bajo ninguna circunstancia que pretendiera hacerse valer (transcurso del tiempo, obtener premios acadmicos, cumplir con las obligaciones acadmicas, tener buen desempeo acadmico, escribir libros etctera).
Es condicin sine qua non para obtener la definitividad el participar y resultar ganador de un concurso de oposicin Es una relacin jurdica laboral con abierto. una temporalidad determinada, al trmino de la cual no hay obligacin pa- En los casos de interinato, al vencimiento del contrato no ra el patrn de prorrogar el contrato, hay obligacin para la universidad de prorrogarlo ni de abrir ni de incorporarlo a la plantilla de tra- un concurso de oposicin, aunque el personal interino podra bajadores definitivos participar en un concurso que abra la institucin. Igualmente, en caso de los profesores de asignatura al transcurso de los tres aos tienen el derecho de que se abra un concurso de oposicin para ingreso (artculo 48 EPA). El personal acadmico de carrera que ya result ganador de un concurso de oposicin abierto (tcnicos acadmicos, profesores de carrera, investigadores), slo les resta participar y resultar ganadores de un concurso de oposicin cerrado, el cual slo se apertura para cada uno de ellos en lo individual, para obtener la definitividad acadmica. Los interinos acadmicos pueden ser contratados para cualquiera de tres hiptesis: cuando no exista un profesor de asignatura definitivo en la Suele tener ese carcter aquel trabamateria (art. 46 EPA). Es una suerte de sustitucin, jador que es sustituto de uno que tiecuando se declara un concurso desierto, para la realizacin ne la base laboral de una obra determinada (art. 49 EPA), cuando se requiera aumento de personal acadmico, para la prestacin de servicios profesionales (art. 49 EPA). La relacin laboral de un trabajador que tiene el carcter de interino puede continuar en tanto subsista la materia de trabajo No hay obligacin para la universidad de continuar con la relacin jurdica acadmica al vencimiento del plazo del interinato, a pesar de que subsista la materia de trabajo. Esto se debe a que el acadmico interino est sujeto a una evaluacin acadmica por parte de un rgano colegiado. Esto se desprende del artculo 353-L de la LFT.
Al establecer la actividad acadmica como trabajo especial, No hay correspondencia directa de la el legislador quiso proteger la calidad de la enseanza y de relacin laboral con la funcin educala investigacin. Hay claramente un enfoque social. As lo ha tiva en el pas reconocido la jurisprudencia de la SCJN.
VII CONSIDERACIONES A LA TESIS DE JURISPRUDENCIA DERIVADA DE LA CONTRADICCIN 52/2002
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CAPTULO CUARTO
arte de la confusin existente en los rganos jurisdiccionales laborales, acerca del contenido, alcance y diferencias entre la zona laboral y la zona acadmica dentro de la universidad pblica, se origina por el sentido de la resolucin dictada en la contradiccin de tesis 52/2002, que deriv de los criterios sustentados por los TCC primero y segundo en materia de trabajo del tercer circuito y que dio origen a la tesis de jurisprudencia 2/J102/2002. Se trata de una tesis de jurisprudencia ambivalente, ya que al tiempo en que se reiteran aspectos de la autonoma universitaria, se abonan contradicciones jurdico-conceptuales. Para analizar el contenido de la tesis, primeramente se le transcribe. A continuacin se destacan los aspectos de la tesis que ratifican el alcance de la autonoma universitaria, en los que se hacen comentarios relacionados con lo laboral y con lo acadmico, buscando proporcionar mayores elementos de claridad. Despus se hace nfasis en los aspectos cuya imprecisin constitucional ha provocado el tema de invasin laboral en el mbito acadmico en la universidad pblica y se plantean las razones de la imprecisin y, en su caso, la contradiccin en el criterio jurisprudencial. uniVeRsiDaDes e insTiTuCiOnes De eDuCaCin suPeRiOR auTnOMas POR LeY. LOs COnFLiCTOs ORiGinaDOs COn MOTiVO De Las ReLaCiOnes LaBORaLes COn su PeRsOnaL aDMinisTRaTiVO Y aCaDMiCO, DeBen ResOLVeRse POR Las JunTas De COnCiLiaCin Y aRBiTRaJe. Las relaciones de trabajo entre las universidades e instituciones de educacin superior autnomas por ley y su personal administrativo y acadmico, estn sujetas a las disposiciones del captulo XVII, del ttulo sexto de la Ley Federal del Trabajo, pues si bien les corresponde exclusivamente a las propias universidades o instituciones regular los aspectos acadmicos, dada la facultad con que cuentan para fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, ello no implica que las decisiones que tomen en los aspectos laborales con su personal, sean jurisdiccionalmente inatacables, pues ese no es el alcance de la autonoma universitaria, o ya que el artculo 3 . constitucional establece que las relaciones jurdicas de las universidades pblicas autnomas con su
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personal acadmico y administrativo son de naturaleza laboral, y deben sujetarse a lo establecido en el apartado A del artculo 123 de la propia Norma Fundamental y a lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo. En tal virtud, los conflictos entre dichas universidades y sus trabajadores se sometern a la decisin de una Junta de Conciliacin y Arbitraje, lo que de ningn modo implica una violacin a la autonoma universitaria en lo que se refiere al ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico y administrativo, ya que el rgimen a que se hallan sujetas y que deriva de sus propias leyes orgnicas, reglamentos y estatutos, no se menoscaba por el hecho de que sus controversias laborales, aun las de orden acadmico y administrativo, se sujeten a los laudos de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, en virtud de que conforme al artculo 353-S de la Ley Federal del Trabajo, dichas Juntas deben ajustar sus actuaciones y laudos no slo a la Ley Federal del Trabajo, sino tambin a las normas interiores, estatutarias y reglamentarias de la institucin autnoma correspondiente79.
Contradiccin de tesis 52/2002-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia de Trabajo del Tercer Circuito. 30 de agosto de 2002. Cinco votos. Ponente: Mariano Azuela Gitrn.
Los aspectos de confirmacin de la autonoma universitaria en esa tesis de jurisprudencia son los siguientes: La funcin de las JCyA es compatible con el principio de la autonoma universitaria, pues las controversias laborales de la universidad pblica con el personal acadmico se resuelven en esa instancia laboral, a travs de la emisin del laudo correspondiente. No hay punto de controversia, pues se est refiriendo a lo estrictamente laboral y no a las relaciones acadmicas, de las que ya sealamos su caracterstica esencial es la valoracin acadmica a cargo de los pares acadmicos. Corresponde en exclusiva a las universidades pblicas el regular los aspectos acadmicos con su personal, lo que se traduce en la facultad de fijar los trminos de ingreso, promocin y definitividad. La va establecida en la le79
SJF, 9 poca, Segunda Sala, Tesis 2./J. 102/2002, Vol. XVI, octubre de 2002, p. 298.
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CAPTULO CUARTO
gislacin universitaria para esos procesos es el concurso de oposicin. Es lgico suponer que entre quienes se presentan a concursar, sea para ingresar a la institucin o para adquirir una promocin o la definitividad acadmica, habr personas que resulten ganadores y otros perdedores. El que alguien no resulte ganador no le otorga legitimidad para impugnar en la va laboral, una resolucin acadmica, ya que de un concurso de oposicin no se genera una relacin laboral, sino una relacin acadmica. Por esa razn la propia legislacin universitaria prev los mecanismos de impugnacin acadmica a una resolucin del rgano colegiado acadmico que realiza la evaluacin acadmica. Lo que podra presentarse es una impugnacin en el amparo en caso de que en el concurso de oposicin no se respetaran las reglas procedimentales establecidas en la propia legislacin universitaria. Ese supuesto nada tiene que ver con la vertiente laboral, aunque sus efectos pueden incidir en lo laboral, pero no en los requisitos ni en la valoracin acadmica. Las relaciones laborales de la universidad pblica con su personal acadmico y personal administrativo estn sujetas a la LFT. En esa medida las resoluciones de ndole laboral que emita la universidad pblica son impugnables ante las JCyA. Este punto confirma lo que establece la segunda parte de la fraccin VII del artculo 3 constitucional, que ya explicamos es la parte especial de ese precepto referida expresamente a lo laboral. En los asuntos laborales la JCyA tiene la obligacin de observar las disposiciones establecidas en la legislacin universitaria y en la LFT, as como en los CCT. No hay controversia en este punto, que claramente establece la resolucin, lo que se traduce en que las instancias laborales deben respetar las decisiones de los rganos colegiados universitarios relacionadas con el ingreso, promocin y definitividad acadmica. En las cuestiones laborales no se admite la posibilidad de aplicar disposiciones no laborales ni disposiciones contrarias al artculo 123 constitucional ni a la LFT. En ese sentido es necesario observar un principio de reciprocidad jurdica: as como la materia laboral no admite la aplicacin de reglas no laborales, incluyendo las acadmicas, as tambin las relaciones acadmicas no admiten la aplicacin de reglas laborales. En ambos supuestos estamos en presencia de situaciones inconstitucionales, en el primero se violentan los artculos 3 y 123 de la Constitucin. En el segundo supuesto se vulnera la autonoma universitaria en la vertiente de autodeterminacin acadmica, establecida en el artculo 3 constitucional. En la UNAM, se reitera que el EPA es el ordenamiento en el que se
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establecen las reglas para el ingreso, la promocin y la definitividad acadmica. Tales reglas acadmicas deben ser conocidas por las autoridades laborales al momento de resolver un asunto en particular, para desechar demandas de quienes en cuestiones acadmicas pretenden recurrir a la instancia laboral, que no es la competente para conocer ni resolver inconformidades acadmicas. De esa manera resulta fundamental conocer al detalle las previsiones del EPA. Al respecto, al final de este captulo se incorpora un cuadro sinptico que detalla las vas previstas para ingresar a la UNAM, los diversos tipos de concursos de oposicin, las categoras del personal acadmico, las diferencias y consecuencias en los resultados de los concursos de oposicin. Igualmente, las hiptesis para la contratacin fuera de concurso de oposicin, as como para calificar a una persona con el carcter de interino acadmico. Por lo que se refiere a los aspectos de confusin y de contradiccin en la tesis de jurisprudencia, se destacan los siguientes: Sealar que del artculo 3 constitucional se desprende que las relaciones jurdicas de la universidad pblica con su personal acadmico y administrativo son de ndole laboral. Es indudable que en la tesis de jurisprudencia se parte de una premisa falsa, pues no todas las relaciones jurdicas que se entablan entre la universidad pblica y su personal acadmico son de naturaleza laboral. Ya se explic que dentro de la universidad pblica se generan mltiples relaciones jurdicas de diversa categora, a las que les recaen normas legislativas reguladoras especficas. Todas las disposiciones no laborales (acadmicas, intelectuales, electorales, administrativas, disciplinarias, de consumo, contractuales, de proteccin de derechos universitarios) previstas en la legislacin universitaria derivan de la facultad de autonormacin que se reconoce a la universidad pblica por el principio de la autonoma universitaria80. En ese mbito no laboral no cabe la posibilidad de que las autoridades jurisdiccionales y las autoridades jurisdiccionales administrativas puedan resolver con base a disposiciones laborales, que la simple lgica jurdica muestra que no tienen aplicacin. Al aplicar normas laborales a relaciones jurdicas no laborales se presenta un exceso de facultades de las autoridades,
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El tema de las relaciones jurdicas universitarias se aborda en el captulo primero, apartado I, 1.4
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CAPTULO CUARTO
que hace que su actuacin sea contraria a la Constitucin. Dar por sentado que todas las controversias que se presenten ante la JCyA, an las de tipo y contenido acadmico -como la valoracin de los rganos colegiados universitarios- sern resueltas por esa instancia. Se trata de una ambigedad evidente en la tesis, pues primero se reconoce a la universidad pblica la exclusividad de regular los aspectos acadmicos y luego se pretende cercenarla, a travs de una supuesta no violacin a la autonoma universitaria en lo que se refiere al ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico y administrativo. Esa ambigedad conduce a la inconstitucionalidad de la actuacin de la JCyA, ya que se le est reconociendo la facultad de resolver controversias sobre materias distintas a lo laboral. El riesgo es convalidar a travs de criterios jurisprudenciales la existencia de un sper tribunal universitario, no previsto en la Carta Magna y que rompe el esquema constitucional de facultades competenciales. Sin olvidar lo que ya sealamos en cuanto impacto negativo para el desarrollo educativo y social en el pas. A manera de colofn, se pueden establecer tres reglas para comprender la naturaleza de una relacin jurdica universitaria: No todas las relaciones jurdicas de la universidad son de tipo laboral, No todas las relaciones laborales son de carcter acadmico, vgr. personal administrativo, No todas las relaciones acadmicas involucran una cuestin laboral, aunque pueden tener incidencia.
VIII RELEVANCIA PARA LA AUTODETERmINACIN ACADmICA DE LA RECIENTE TESIS LII/2010, DERIVADA DE LA RESOLUCIN DE 9 DE JUNIO DE 2010
nte la circunstancia jurdica de existir una tesis de jurisprudencia de obligada observancia para todas las autoridades jurisdiccionales, pero cuyo contenido trae imprecisiones y contradicciones, la universidad pblica tiene el reto de superar tal criterio jurisprudencial que ha acarreado adems de la confusin entre los impartidores de justicia laboral, la invasin laboral en el mbito acadmico. En ese tenor de superar la tesis de jurisprudencia en cuestin se ubica la re169
solucin del 9 de junio de 2010, dictada por la Segunda Sala de la SCJN, al resolver el recurso de revisin A.D.R. 34/2010, promovido por la UNAM en contra de la sentencia del Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito que determin no amparar ni proteger a la Mxima Casa de Estudios, contra actos de la Junta Especial Nmero 14 Bis de la Federal de Conciliacin y Arbitraje. En dicha resolucin hay que resaltar la relevante labor de anlisis de la problemtica jurdica que se presenta en el mbito acadmico-laboral que hace la Segunda Sala, que se tradujo en una interpretacin que aclara la cuestin acadmica respecto a la relacin laboral dentro de la universidad pblica. En la resolucin se aclara para efectos de la competencia de actuacin de las instancias laborales, el alcance de lo que es el mbito laboral y el mbito acadmico. El TCC motiv su resolucin en la tesis de jurisprudencia 2/J102/2002, que transcribimos en el rubro anterior y de la que formulamos las ambigedades y contradicciones que contiene. Aunque no hay que soslayar la obligatoriedad de dicha tesis jurisprudencial. La relevancia de la resolucin del 9 de junio de 2010 estriba en que interrumpe esa tesis de jurisprudencia 2/J102/2002. Lo que se espera es que en lo sucesivo puedan venir las resoluciones que vengan a constituir la nueva tesis de jurisprudencia. Entre los agravios que en su oportunidad la UNAM hizo valer al promover el recurso de revisin se encuentran: El TCC hace una interpretacin imprecisa y errnea de la fraccin VII del artculo 3 constitucional y confunde las cuestiones laborales con las acadmicas. Las universidades pblicas cuentan con una proteccin constitucional para el aseguramiento de su capacidad de decisin en materia acadmica (ingreso, promocin y permanencia del personal acadmico). Les corresponde en ltima instancia la evaluacin acadmica, que es una tarea a cargo de pares. A la JCyA no le corresponde pronunciarse respecto de la evaluacin acadmica como fondo del asunto, sino nicamente sealar, en su caso, si se cumplieron los procedimientos previstos en la normatividad universitaria. La JCyA no es experta o perito en la rama del conocimiento cientfico sobre la que versa un concurso de oposicin. La importancia y trascendencia para la procedencia del recurso de revisin es que de no cambiar la resolucin del TCC que se impugna, el personal ya no ser evaluado acadmicamente de fondo, sino de forma.
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CAPTULO CUARTO
Para sustentar la procedencia del recurso de revisin en los trminos que exige la Ley de Amparo, se plante que el asunto requera hacer una interpretacin de la fraccin VII del 3 constitucional. Dentro de la fraccin VII del artculo 3 constitucional es dable distinguir una primera parte relativa al principio de la autonoma universitaria, entre la que destaca la autodeterminacin acadmica y una segunda parte, referida especficamente a las relaciones laborales de la universidad pblica con su personal acadmico y administrativo. En la resolucin de la Primera Sala de la SCJN, del 24 de junio de 2009, se desglosaron las competencias de la universidad pblica, entre ellas la facultad exclusiva de valoracin acadmica. La evaluacin acadmica no debe concretarse a observar si se rene o no los requisitos formales del EPA y en la convocatoria, sino el analizar y evaluar la calidad, alcance y trascendencia de tales requisitos. En el considerando cuarto de la resolucin, la Primera Sala admite la procedencia del recurso, argumentando que hay una cuestin de interpretacin constitucional y la obligada determinacin de la aplicabilidad de la jurisprudencia 2/J102/2002. El anlisis de esta tesis se hizo en el rubro anterior. Entre las consideraciones formuladas por la Primera Sala, se distinguen aquellas que precisan el alcance competencial de la valoracin acadmica, de aquellas que no reconocen lo esgrimido por la UNAM. Las consideraciones se resumen de la siguiente manera: La valoracin acadmica es competencia nica de los rganos colegiados de la UNAM, derivada del ejercicio de su autonoma. Sin embargo, si por virtud de esa valoracin se genera un conflicto de ndole laboral, en donde el trabajador considere menoscabados sus derechos, corresponde a la JFCyA resolver tal conflicto. Este aspecto es de suma relevancia para superar la confusin existente entre las instancias laborales respecto a la zona acadmica y la zona laboral dentro de una universidad pblica. La JFCyA cuenta con facultades para resolver respecto a la parte procedimental de la evaluacin acadmica, a fin de determinar si se cumplen las disposiciones establecidas en la legislacin universitaria para el desarrollo de un concurso de oposicin, sin que ello implique que esa autoridad se sustituya a los rganos colegiados universitarios en la funcin de hacer la valoracin acadmica. Esto es, la JFCyA al analizar la legalidad del desarrollo
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del concurso podr determinar si los requisitos que se imponen se ajustan o no a la legislacin universitaria y en funcin de los acuerdos tomados por los respectivos rganos colegiados; sin embargo, no le sera formal y materialmente posible determinar si las calificaciones otorgadas al concursante fueron o no correctas. Queda claramente establecido que el criterio para calificar a un sustentante no es revisable por la JFCyA, en tanto no puede sustituirse al comit o jurado de evaluacin para examinar el concurso, pues ello equivaldra a que realizara la evaluacin del examen relativo, la cual slo est encomendada a los cuerpos colegiados reconocidos en la Legislacin Universitaria. La recurrente -la UNAM- confunde los trminos en que ha sido conferida constitucionalmente la autonoma universitaria, con el hecho de que las evaluaciones al personal acadmico repercutan en el mbito laboral, pues al realizar la evaluacin acadmica se constituyen o dejan de constituir derechos laborales de los participantes, aun cuando tengan la calidad de acadmicos. En este punto, hay que decir que no hay tal confusin, sino una insistencia en precisar la distincin entre derechos acadmicos y derechos laborales, cuyo titular es un acadmico. Por supuesto que la relacin acadmica no la exime de la relacin laboral. La recurrente -la UNAM- realiza una interpretacin inexacta de la fraccin VII del artculo 3 constitucional al cuestionar que se pretenda por parte de la autoridad jurisdiccional que la relacin laboral se haga extensiva a la primera parte de la fraccin. En esa fraccin -seala la Primera Sala- no hay dos partes autnomas, ya que gramaticalmente, ambas oraciones aparecen unidas con punto y seguido, lo que indica continuidad en la idea y no separacin; el precepto constitucional impone la calidad de trabajador al acadmico que participa en los procesos de ingreso, promocin y permanencia que la universidad define autnomamente; asimismo, el trabajo universitario tiene las caractersticas de un trabajo especial en trminos de la LFT. En este punto, de nuevo se insiste en la obligada distincin entre derechos acadmicos y derechos laborales, as como entre relacin acadmica y relacin laboral, a las que nos referimos en este captulo (supra punto IV). No se analiza la impugnacin de la recurrente en el sentido de que el CCT se arroga facultades conferidas exclusivamente a la universidad pblica de evaluar acadmicamente a los participantes en un concurso
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CAPTULO CUARTO
de oposicin, pues no se plante ante la JFCyA. En ese sentido, es posible plantear en lo futuro, en la va jurisdiccional, los vicios del CCT en lo referente a la invasin laboral en materia acadmica. Como lo hemos hecho en captulos anteriores, a continuacin se transcribe la tesis LII/2010, luego se destacan los aspectos relevantes de la misma. uniVeRsiDaDes e insTiTuCiOnes De eDuCaCin suPeRiOR auTnOMas POR LeY. en LOs COnFLiCTOs LaBORaLes COn su PeRsOnaL aCaDMiCO, Las JunTas De COnCiLiaCin Y aRBiTRaJe nO Tienen FaCuLTaDes PaRa susTiTuiRse, en La eVaLuaCin aCaDMiCa, a LOs RGanOs DesiGnaDOs POR La nORMaTiVa inTeRna. Si bien los conflictos entre las universidades o instituciones autnomas por ley y sus trabajadores deben someterse a la decisin de la Junta de Conciliacin y Arbitraje, sin que ello implique violacin a la autonoma universitaria en lo referente al ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, en virtud de que conforme a la Ley Federal del Trabajo, stas deben ajustar sus actuaciones y laudos no slo a la referida Ley, sino tambin a las normas interiores, estatutarias y reglamentarias de la institucin autnoma correspondiente; ello no significa que la autoridad laboral pueda sustituir a los rganos que la normatividad interna de la universidad o institucin designe para la evaluacin acadmica del trabajador, pues acorde con el artculo 353-L de la Ley citada, para que un trabajador acadmico pueda considerarse sujeto a una relacin laboral por tiempo indeterminado, adems de que la
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tarea que realice tenga ese carcter, debe ser aprobado en dicha evaluacin efectuada por el rgano competente conforme a los requisitos y procedimientos establecidos por las propias universidades o instituciones, por lo que el criterio para calificar a un sustentante no es revisable por la Junta, en tanto no puede sustituirse al comit o jurado de evaluacin, pues ello equivaldra a que realizara la evaluacin del examen relativo. En sntesis, las Juntas de Conciliacin y Arbitraje deben resolver el conflicto de trabajo presentado a su conocimiento; sin embargo, en los aspectos de valoracin acadmica estn impedidas para modificar la calificacin del aspirante.
SJF, 9 poca, 2 Sala, Vol. XXXII, julio 2010, Amparo directo en revisin 34/2010. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 9 de junio de 2010. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos.
Del criterio transcrito se desprende lo siguiente: La JFCyA es competente para resolver los conflictos laborales de la universidad pblica con su personal acadmico, sin que ello implique violacin a la autonoma universitaria. El conflicto laboral del que es competente la JFCyA puede derivar de un concurso de oposicin para ingreso, promocin o permanencia cuando no se respeten los trminos y normas establecidas en la legislacin universitaria. En un concurso de oposicin es dable distinguir dos mbitos: a) el procedimental y b) el sustantivo o de fondo. En el primero, es obligacin de los rganos colegiados universitarios cumplir con los requisitos establecidos en la legislacin universitaria (convocatoria, plazos, caractersticas de la plaza concursada, igualdad entre los participantes en el nmero, presentacin y desahogo de pruebas, etctera). Igualmente, es obligatorio para los participantes ajustarse a los trminos de la legislacin, fundamentalmente en materia de interposicin de recursos. Cualquier incumplimiento por parte de los rganos universitarios a lo previsto en la propia legislacin universitaria abre la competencia de la JFCyA para conocer de la inconformidad laboral de un participante. Asimismo, la JFCyA est obligada a declinar su competencia en aquellos casos en los que un participante no agote las instancias universitarias -fundamentalmente los recursos en contra de una resolucin en
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un concurso de oposicin-, pues es obligacin de la propia JFCyA cumplir y observar las disposiciones tanto de la LFT, como de las normas interiores de la universidad, sean reglamentarias o estatutarias. En el segundo mbito, el sustantivo o de fondo, la valoracin acadmica de los participantes es una facultad exclusiva a cargo de los rganos colegiados universitarios. No hay posibilidad alguna de que la JFCyA revise la resolucin acadmica de un rgano colegiado, pues ello implicara que lo sustituyera en la funcin de valorar los mritos y el desempeo acadmico de los participantes en el concurso de oposicin. En esa medida la JFCyA tiene vedado analizar, cuestionar o resolver sobre un aspecto de ndole estrictamente de valoracin acadmica.
IX DIFERENCIACIN ENTRE CONTENIDO ACADmICO y CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO
na parte del problema de confusin de las autoridades jurisdiccionales en lo relativo a las relaciones acadmicas universitarias lo es el hecho de que dentro de los contratos colectivos de trabajo hay clusulas con aspectos acadmicos. Ya se expuso con claridad las diferencias entre la relacin laboral y relacin acadmica y entre derechos laborales y derechos acadmicos. El que el CCT incluya aspectos acadmicos no significa que deban estar por encima de las previsiones de la LFT, ni de la legislacin universitaria, ni mucho menos en contravencin de la Constitucin. No es vlido argumentar que es la decisin de las dos partes firmantes del contrato colectivo, pues es principio general del derecho que contra la inobservancia de la ley -con mayor razn del texto constitucional- no puede alegarse prctica o acuerdo en contrario. No es posible admitir que la universidad pblica pueda negociar colectivamente las facultades que tienen reservadas por la Constitucin y la ley laboral81.
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Cfr. Orozco Henrquez, Jess, quien destaca que todo pacto que verse sobre el particular, al violar lo previsto por los preceptos constitucionales y laborales invocados, debe considerarse nulo por inconstitucional y por contrariar disposiciones de orden pblico, segn el artculo 5 de la LFT. Agrega que lo que se pretende con la exclusin de los aspectos acadmicos de la negociacin colectiva es que las universidades, en ejercicio de su autonoma, a travs de sus rganos competentes, formulen libremente dichos trminos, ms no en combinacin o bajo la presin que pudiera ejercer
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ANEXO 1. ESQUEMA DE INGRESO DEL PERSONAL ACADMICO A LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
NICA MANERA DE OBTENER DEFINITIVIDAD NO SURGE DERECHO A OBTENER DEFINITIVIDAD (se requiere ganar concurso de oposicin)
2 vas dE IngrEso: Participar y resultar ganador en concurso de oposicin (regla general) Firma de contrato por obra determinada o tiempo determinado (excepcin)
PrImEra va dE IngrEso: concUrso dE oPosIcIn 2 TIPOS DE CONCURSO: Convocatoria dirigida a personas en general abIErto Resulta ganador Profesor de asignatura No resulta ganador Adquiere inteRinato acadmico
Categora
Adquiere definitiVidad acadmica en la materia De ser declarado APTO para la docencia, puede continuar impartiendo clase No resulta ganador. Ya no puede impartir clases en la UNAM
Resulta ganador
Tcnico acadmico * Profesor de carrera * Investigador *
No resulta ganador
*De estar contratado bajo artculo51 y 56 EPA Resulta ganador
No ingresa a la UNIVERSIDAD Universidad puede no recontratarlo al vencimiento del contrato, sin responsabilidad acadmica
Profesor asignatura
La cuestin a determinar es el alcance constitucional de clusulas del contrato colectivo que en apariencia son de ndole laboral, cuando en realidad se refieren a derechos acadmicos y que, por lo mismo, rebasan lo previsto en el EPA y en la LFT. Para fortalecer ese planteamiento inicial de no admitir la inclusin de rubros acadmicos en el CCT, se formulan las siguientes reflexiones: 1) En la lista de los obligados a respetar la autonoma universitaria se debe incluir a los sindicatos universitarios. stos, al formar parte de la comunidad universitaria llevan implcita la obligacin de hacer valer por encima de cualquier consideracin particular la garanta institucional de la autonoma universitaria. En ese sentido, la autonoma universitaria es totalmente compatible con las mejores condiciones de trabajo. 2) No es dable que se considere como vlidas clusulas de tinte acadmico, por el contrario deben calificarse de nulas. Ya qued precisado que es facultad exclusiva de la universidad la determinacin de lo acadmico (ingreso, promocin y definitividad). Es una de las vertientes de la autonoma universitaria. As lo confirm claramente la SCJN en la tesis analizada en el rubro anterior, al resolver que la valoracin acadmica es una facultad exclusiva de los rganos colegiados universitarios encargados de los concursos de oposicin. 3) El pretender que prevalezca una clusula del CCT que incorpore una situacin diferente a lo establecido en el EPA sera tanto como que la universidad decline su autonoma universitaria, lo cual es imposible constitucionalmente. El equivalente sera el defender haca afuera la autonoma universitaria y cederla gremialmente. Eso por s slo acarreara un caos constitucional. 4) Existen dos vas jurdicas para reencauzar lo relativo a clusulas colectivas de contenido acadmico en un CCT, sin menoscabo alguno a los derechos laborales:
No resulta ganador
un sindicato. La contratacin, op cit., p. 170.

Adquiere pRomocin a otra categora acadmica Contina con la definitiVidad acadmica en la materia en la que gan concurso de oposicin abierto Resulta ganador No resulta ganador Adquiere definitiVidad acadmica y, en su caso, pRomocin Debe presentarse a nuevo concurso en 1 ao (art. 79 g) EPA) en el cual: De resultar ganador adquiere definitiVidad acadmica De no resultar ganador hay teRminacin de Relacin laboRal
Por una parte, en la negociacin con el propio sindicato se les puede sensibilizar de lo importante que resulta para la institucin retomar la funcin acadmica, a fin de excluir del pacto laboral colectivo aquellas clusulas que involucren situaciones de evaluacin y valoracin acadmica. Por otra parte, hacer valer ante las instancias jurisdiccionales la inconstitucionalidad de la invasin laboral en las cuestiones acadmicas,
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cErrado
Se apertura para quien ya gan concurso de oposicin abierto
Tcnico acadmico Profesor de carrera Investigador
sEgUnda va dE IngrEso: FIrma dE Un contrato dE EXcEPcIn, va artcUlo 51 y 46 EPa 3 SUPUESTOS: Cuando no hay profesor asignatura definitivo Al contratado se le califica de profesor inteRino (art. 46 EPA) Casos excepcionales Se declara desierto un concurso (art. 49 EPA) Obra determinada Se require aumento de personal acadmico Servicios profesionales
*la calidad de interino en el mbito acadmico universitario se tiene en dos supuestos, aunque con diferentes alcances: Profesor de asignatura, tcnico acadmico, profesor de carrera o investigador contratados va artculos 51 y 46 EPA Tcnico acadmico, profesor carrera o investigador que resultaron ganadores de un concurso de oposicin abierto *no hay similitud entre el carcter de interino en una relacin acadmica, con el carcter de interino derivado de una relacin laboral. los identifica la temporalidad del nombramiento, pero les aplican reglas diferentes.
CAPTULO CUARTO
Parte general: contenido y alcance de la autonoma universitaria Parte especial: relaciones laborales acorde al artculo 123 constitucional, apartado A y a la LFT, que coinciden con la autonoma universitaria
No prevalencia de la ley laboral sobre la ley universitaria. mbitos competenciales distintos
Parte general reconoce facultad exclusiva a la universidad, en todas las relaciones jurdicas universitarias -excepto la laboral-, entre ellas, las acadmicas, disciplinarias, autorales. competencia exclusiva de la universidad pblica Parte especial la facultad de la universidad en el mbito laboral, se armoniza con la LFT y artculo 123 constitucional, pero no lo hace extensivo al resto de las relaciones jurdicas universitarias. competencia exclusiva de instancias jurisdiccionales laborales
Incompetencia de origen de las instancias laborales para conocer de relaciones acadmicas y derechos acadmicos. Es una facultad exclusiva de los rganos colegiados universitarios
Distincin entre relaciones acadmicas y relaciones laborales
Distincin entre derechos acadmicos y derechos laborales
teniendo como argumento la reciente tesis jurisprudencial. Inclusive en la propia tesis se deja abierta la posibilidad de demandar la nulidad de clusulas contractuales cuando impliquen la invasin laboral a lo estrictamente acadmico, por ser del mbito exclusivo de los rganos colegiados acadmicos de la universidad.
Premisa de reciprocidad jurdica: La materia laboral no admite la aplicacin de reglas no laborales La materia acadmica no admite la aplicacin de reglas laborales Inobservancia de esa doble premisa provoca inconstitucionalidad
ANEXO 2. ESQUEMA GENERAL DE LA AUTODETERMINACIN ACADMICA UNIVERSITARIA
CONCLUSIONES
Primera. La confusin existente entre las autoridades jurisdiccionales y las administrativas respecto a la lnea divisoria de los mbitos laboral y acadmico de la universidad pblica, se supera si se plantea como premisa de interpretacin constitucional que dentro de la fraccin VII del artculo 3 constitucional hay un postulado general y un esquema particular. Como postulado general se erige el principio de la autonoma universitaria, al que se define su alcance, contenido y proteccin, a efecto de otorgar a la universidad pblica los requerimientos institucionales necesarios, para que pueda contar con independencia de actuacin en la bsqueda de lograr los fines que la propia Carta Magna le impone. En el esquema particular, se establece que la universidad pblica debe respetar los derechos laborales de sus integrantes, en trminos de las disposiciones establecidas en el artculo 123 constitucional y dentro de una frmula de armonizacin constitucional. segunda. La distincin entre derechos laborales y derechos acadmicos es una de las decisiones poltico-jurdicas fundamentales universitarias, que involucra un aspecto de esencia universitaria, como lo es la autodeterminacin acadmica de la universidad pblica. Por tal razn, hay incompetencia de las instancias laborales para conocer y resolver de asuntos de ndole acadmico. As lo ratific la Primera Sala de la SCJN, en la reciente resolucin de 9 de junio de 2010. Tercera. Son cuatro las manifestaciones de la autodeterminacin acadmica: La evaluacin acadmica es la nica frmula para determinar el ingreso, la promocin y la definitividad de una persona en la Universidad. La evaluacin acadmica es una facultad exclusiva de la universidad, que no admite revisin de una instancia externa.
Exclusividad en valoracin acadmica Decisin poltico-jurdica fundamental universitaria (esencia de la universidad e inmodificable) Autonoma universitaria Norma sustantiva no revisable por instancia externa 177 Deviene de la facultad de autonormacin de la universidad Universidad pblica Autodeterminacin acadmica Manifestaciones: Evaluacin acadmica, nica frmula para determinar ingreso, promocin y definitividad Evaluacin acadmica, facultad exclusiva de la universidad Concurso de oposicin, nico mecanismo para determinar ingreso, promocin y definitividad rgano colegiado competente, nica autoridad para hacer la evaluacin acadmica
Artculo 3 constitucional
CAPTULO qUINTO
ACERCA DE LA CONNOTACIN DE UNIVERSIDAD NACIONAL
CAPTULO QUINTO
El concurso de oposicin es el nico mecanismo para determinar el ingreso, la promocin y la definitividad de una persona en la Universidad. El rgano colegiado universitario competente es la nica autoridad de la Universidad que realiza la evaluacin acadmica. Cuarta. Resulta conveniente modificar el EPA para suprimir la utilizacin de la expresin interino y en su lugar referir una expresin que denote transitoriedad previo a alcanzar la definitividad acadmica.
181
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CAPTULO QUINTO
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INTRODUCCIN
os personajes que forjan una nacin tienen en comn una visin que trasciende su poca y sus circunstancias. Anteponen el inters del pas por encima de todo. Observan el futuro con una mirada que busca resolver los problemas que aquejan a la poblacin. Se convierten en prceres nacionales. En el mbito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, tambin es dable identificar universitarios con ese perfil, quienes luchan por que la Universidad se convierta en adalid de una educacin media y superior de calidad y comprometida con el desarrollo del pas, en la que el conocimiento cientfico y tecnolgico se imponga a los dogmas y prejuicios que han impedido el avance de Mxico. Aqu se ubican tambin, aquellos universitarios que en momentos cruciales en la historia de la institucin han defendido con gallarda y dignidad a nuestra Alma Mater. Nuestra Alma Mater es prdiga en universitarios de ese talante. Justo Sierra, Jos Vasconcelos, Gabino Barreda, Alfonso Caso, Ezequiel A. Chvez, Javier Barros Sierra por citar algunos, son autnticos prceres universitarios. Cuando Justo Sierra pronunci, aquel 22 de septiembre de 1910, el discurso de reapertura de la Universidad y de inauguracin como Universidad Nacional tena la visin clara de que el pas requera contar con un exponente educativo de largo alcance y de altura de miras. Sierra aprovech la coyuntura histrica para romper el nexo con la universidad creada en 1551 y con la universidad decimonnica. Ambas slo seran antecedentes y no referentes de la universidad que emerga en el nuevo siglo. A partir de entonces el horizonte que se abri para la institucin fue diferente: universidad laica, universidad del pas, universidad independiente en la generacin y transmisin del conocimiento, univer-
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CAPTULO QUINTO
sidad de los mexicanos y no del gobierno. Justo Sierra comprometi -a nombre de todos los universitarios- a la universidad con Mxico para nacionalizar la ciencia y mexicanizar el saber 82. Un compromiso de tal envergadura lo asumi desde entonces nuestra Alma Mater y lo mantiene sin mengua alguna, a lo largo de este primer centenario de la institucin en su carcter nacional. El da 23 de noviembre de 2007 se public en La Sombra de Arteaga, Peridico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano del Quertaro de Arteaga, el Decreto por el que se crea la Universidad Nacional Aeronutica en Quertaro (en lo sucesivo UNAQ). Ese hecho, junto con el centenario que en este 2010 cumple el carcter nacional de la UNAM, da pauta para reflexionar en torno al carcter nacional de la Mxima Casa de Estudios. Este carcter, junto con la calidad de autnoma de la Universidad, son las notas caracterizadoras, que identifican a la UNAM a partir del siglo XX.
I PLANTEAmIENTO
l acto legislativo de un congreso estatal de crear una universidad nacional acarrea una serie de cuestionamientos que requieren analizarse para definir el alcance que tiene calificar a una institucin universitaria con el carcter de nacional. El propsito en este captulo es dar respuesta a varios cuestionamientos sobre diversos aspectos: 1) Determinar si el Decreto de creacin de la UNAQ violenta la Constitucin al otorgar la denominacin universidad nacional a una universidad estatal, y si tal denominacin puede calificarse de exclusiva para la UNAM, segn reconocimiento del Congreso de la Unin, en la ley de creacin de la propia UNAM. 2) Determinar si la expresin nacional es exclusiva del mbito de competencia federal o puede ser susceptible de utilizacin en el mbito local.
82
Discurso inaugural de la Universidad Nacional. 22 de septiembre de 1910.

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3)
Determinar si la expresin nacional debe ir vinculada con la expresin universidad cuando en esta Institucin se imparten carreras de las reas cientficas, de humanidades y de las artes.
II CONSIDERACIONES CONCEPTUALES RESPECTO A UNIVERSIDAD NACIONAL

2.1 ACERCA DE LA EXPRESIN UNIVERSIDAD
a expresin universidad tiene, entre otras, la connotacin de ser la universalidad del conocimiento, es decir, el lugar o centro donde se genera y se transmite conocimiento en las tres grandes reas del saber: el cientfico, el humanstico y el artstico. Para alcanzar el reconocimiento de una autntica universidad es esencial que en el rubro de carreras profesionales, la institucin que pretenda tener la categora de universidad deba contar en su mapa acadmico con carreras de esas tres grandes reas del conocimiento. Igualmente, se identifica a la universidad con la realizacin de actividades de investigacin en los mbitos cientfico, de las humanidades y en lo cultural.
2.2 ACERCA DE LA EXPRESIN NACIONAL
Entre los significados de la expresin nacional se encuentra la de persona perteneciente a una nacin o pas83. Este significado comprende dos elementos: la calidad de persona y la pertenencia a nacin. La persona -jurdicamente hablando- es el sujeto reconocido por el Derecho, con capacidad jurdica para ejercer derechos y asumir obligaciones. La persona lo es tanto la fsica o individuo, como la persona moral o jurdica. Las personas morales las hay de Derecho pblico, de Derecho privado y de Derecho social. Entre stas se ubican las universidades e instituciones de educacin superior.
83
Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Vol. 7, Ed. Aguilar, pp. 301-306
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CAPTULO QUINTO
En ese sentido, como primera afirmacin es dable sealar que la referencia a universidad nacional denota la pertenencia o identificacin de una universidad con la nacin o el pas. Por otra parte, el vocablo nacin es multifactico84. Entre otros, suele vincularse con: Un grupo de habitantes y de personas morales de un pas regido por un mismo gobierno. Se refiere al pueblo o a la sociedad en su conjunto. Un territorio comn a una comunidad de individuos. Sinnimo de patria, para referir a una conciencia colectiva o a la aspiracin de un inters superior y colectivo de la sociedad. En la Constitucin hay diversos preceptos que refieren a la existencia de la nacin mexicana. El contenido de esos preceptos encaja en alguna de las facetas del concepto de nacin sealados: Artculo 2: La Nacin Mexicana es nica e indivisible Artculo 27: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional Jorge Carpizo85 seala que en la Constitucin el trmino nacin tiene dos acepciones:
84 85
Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, T. IV, pp. 506-507. Enciclopedia Jurdica Mexicana, T. V, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAMEd. Porra, pp. 179-180. El propio autor seala que el concepto de nacin es ms amplio que el de Estado porque el primero abarca muchos aspectos de la vida del hombre, mientras el segundo es el rgano creador y aplicador del derecho.
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A) Nacin
como sinnimo de la unidad del Estado Federal, de Mxico y de la Repblica, vgr. artculo 25, tercer prrafo: al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la nacin. El artculo 51 establece que la Cmara de Diputados se compondr de representantes de la Nacin. B) Nacin como sinnimo de Federacin, entendido este trmino como uno de los dos rdenes jurdicos que se derivan de la Constitucin, vgr. artculo 27 fraccin VI, prrafo tres el ejercicio de las acciones que corresponden a la nacin, por virtud de las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial. En la propia Constitucin hay referencias a lo nacional en varios rubros: territorio nacional, propiedad nacional, desarrollo nacional, inters nacional, economa nacional, produccin nacional, asuntos polticos nacionales, soberana nacional. En el caso de este ltimo concepto, se refleja el propsito del constituyente de reconocer al pueblo mexicano, la calidad de depositario original de la toma de decisiones fundamentales en la conformacin y en el rumbo a seguir por el Estado mexicano. Es claro que, en ese punto, el constituyente reconoce al pueblo -o sociedad mexicana-, como componente del Estado Mexicano, la facultad de decidir el destino del pas. En ese orden de ideas, la soberana nacional se vincula con el concepto de pas, cuyo componente humano es el pueblo o sociedad. De esa suerte, la segunda afirmacin es que la referencia a universidad nacional conlleva a la idea de una institucin que crea y transmite conocimiento y tiene reconocida por ley la calidad institucional de comprender
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CAPTULO QUINTO
a todo el pas. En particular, se trata de reconocer a aquella Universidad -la UNAMque en sus fines, alcances y bsqueda de beneficios colectivos est necesariamente vinculada con nuestro pas, es decir con el pueblo de Mxico.
III CONSIDERACIONES GENERALES RESPECTO AL CARCTER NACIONAL DE LA UNAm

3.1 ETAPAS DE DESARROLLO HISTRICO DE LA INSTITUCIN
n la historia de la UNAM se pueden distinguir cuatro grandes etapas de desarrollo institucional, en funcin de momentos histricos fundamentales para el pas o de acontecimientos clave en el devenir de la institucin. En el siguiente cuadro se plasman las cuatro etapas histricas y se precisan las notas caracterizadoras de cada una de ellas.
EtaPa PErIodo 1551 a 1810 UNIVERSIDAD COLONIAL Se corresponde con la Real y Pontificia Universidad de Mxico, fundada por Cdula Real en 1551 notas caractErIzadoras carcter real, se traduce en la dependencia institucional al Reino de Espaa, tanto en la designacin del Rector, como en la conformacin de la estructura de gobierno y de la organizacin administrativa, la cual requera ser aprobada por el Virrey de la Nueva Espaa. carcter religioso, por su vinculacin con la iglesia catlica. Esta relacin impacta en la falta de una autntica libertad de ctedra. carcter nacional, se supera el carcter real en la recin independizada nacin mexicana carcter religioso, que persiste constitucionalmente e impacta en la falta de libertad de ctedra.
Siglo XIX UNIVERSIDAD DECIMONNICA A partir de la consumacin de la independencia del pas
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EtaPa
PErIodo
notas caractErIzadoras carcter nacional, reconocido legalmente a la Mxima Casa de Estudios carcter laico, establecido en el texto fundamental de 1917 para la educacin del pas carcter autnomo, reconocido legalmente en 1929 y consolidado en la Ley Orgnica de 1945 carcter constitucional autnomo, reconocido en el texto fundamental en 1980, a travs del principio de la autonoma universitaria, establecido a favor de la universidad pblica. Se mantienen las caractersticas establecidas en el siglo XX, que en s mismas son la esencia del quehacer institucional: carcter nacional carcter laico carcter autnomo
Siglo XX UNIVERSIDAD MODERNA A partir de la promulgacin de la Ley Constitutiva de la Universidad Nacional de Mxico en 1910
UNIVERSIDAD CONTEMPORNEA
Siglo XXI
Ante los diversos y actuales retos (Internacionalizacin de la educacin, sociedad del conocimiento, movilidad estudiantil y de los acadmicos, vinculacin universidad y empresa, consorcios internacionales de investigacin), es posible que en el nuevo milenio se agreguen alguna o algunas notas caracterizadoras. Lo que es irreductible es que no se podrn suprimir las caractersticas actuales, forjadas con el devenir histrico de la Universidad
En la etapa de la Universidad contempornea, la UNAM ha irrumpido de manera vigorosa en el siglo XXI. Destacan tres hechos significativos: El reconocimiento a la Ciudad Universitaria, como Patrimonio Mundial de la Humanidad que le otorga el Comit de Patrimonio Mundial de la UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencias y la Cultura). Tan trascendente reconocimiento data del 2 de julio de 2007. El otorgamiento del Premio Prncipe de Asturias de Comunicacin y Humanidades, por parte del Gobierno de Espaa, el da 23 de octubre de 2009. El figurar entre las mejores universidades del mundo y la primera en Latinoamrica en diversos estudios y encuestas de medicin realizados por especialistas de diferentes pases.
3.2 RELEVANCIA DE LA LEY DE 1910 Y DE LA LEY DE 1929
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CAPTULO QUINTO
El 31 de mayo de 1910 se public en el D. O. la Ley Constitutiva de la Universidad Nacional de Mxico. De ese texto legal se desprende lo siguiente: Desde una ptica legislativa, se trata del texto fundacional de la moderna Mxima Casa de Estudios, en cuanto representa el primer documento emitido por el Poder Legislativo federal. Queda atrs la regulacin que desde la independencia del pas haba correspondido al Poder Ejecutivo (y antes al Rey de Espaa). El texto legislativo refleja el propsito del legislador federal de reconocer a una sola universidad el carcter de nacional. En su primer artculo se estableci que el objeto primordial de la institucin ser realizar en sus elementos superiores la obra de educacin nacional86, es decir, el legislador al otorgar el carcter nacional le impuso a la institucin la responsabilidad de pergear para todo el pas el esquema de educacin superior en el pas. El reconocimiento de nacional no fue gratuito ni fortuito, pues se hizo a favor de la institucin que a pesar de todas las vicisitudes que enfrent durante el siglo XIX, era la nica institucin secular en el pas. Si bien, la ley fundacional de la UNAM se aprob antes de la Constitucin de 1917, la jurisprudencia de la SCJN estableci que los ordenamientos aprobados antes de la Carta Magna eran vlidos mientras no chocaran con el texto de sta87. Al seguir en vigor la ley, no fue necesario volver a expedir
86
87
Cfr. Alcocer, Sergio, quien destaca la afirmacin de Justo Sierra de que la institucin que se fundaba tena como finalidad atender el bien de todos, a travs de la formacin de profesionales capaces que respondan a las demandas cientficas del pas, e identificar a los orgenes y particularidades de todo el territorio nacional y de su diversa poblacin, Centenario de la UNAM, Revista de la Universidad de Mxico, nm. 71, enero 2010, p. 9. Por su parte, Valads, Diego, hace una resea de las discusiones que se presentaron a propsito de la aprobacin de la Ley Constitutiva de la Universidad Nacional de Mxico, El Derecho Acadmico en Mxico, UNAM, Mxico 1987, pp. 112-115. Muchas de las iniciales resoluciones de la primera SCJN que surgi con la Constitucin de 1917, tuvieron que ver con el reconocimiento de la legislacin aprobada antes de la entrada en vigor de la nueva Carta Magna. De ellas surgieron diversas tesis de jurisprudencia. Entre otras: Periodo preconstitucional. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las leyes expedidas durante el perodo preconstitucional, tienen fuerza legal y deben ser obedecidas, en tanto que no pugnen con la Constitucin General vigente, o no hubieren sido expresamente derogadas , SJF, 5 poca, T. XXIII, Pleno, p. 546. Constitucin de 1917. Su aplicacin a las consecuencias de los actos ejecutados durante el periodo preconstitucional, implicara la destruccin de todos los que sirvieron de precedente a la misma Constitucin, SJF, 5 poca, T. I, Pleno, p. 73.
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en lo inmediato la misma ley fundacional de la Universidad con el nuevo rgimen constitucional. Es hasta 1929 cuando se aprueba la primera ley fundamental universitaria expedida al amparo del nuevo texto constitucional. A partir de ese ao se cuenta con la primera ley orgnica, reguladora de la Universidad como rgano del Estado mexicano. Por vez primera, en la denominacin se conjugaron las caractersticas autnoma y nacional: Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. En la Ley Orgnica de la UNAM se impone a la Mxima Casa de Estudios la obligacin de que su actividad de docencia, investigacin y difusin de la cultura est vinculada con los intereses generales del pas, a travs de la coadyuvancia en la solucin de los grandes problemas nacionales. El cumplimiento de esa obligacin institucional genera un impacto favorable en todo el pas. al agregar a universidad nacional la expresin de Mxico, el legislador federal vincul desde la propia denominacin institucional a la Mxima Casa de estudios con nuestro pas. Es una frmula de reforzamiento de la exclusividad de la denominacin universidad nacional a la UNAM.
IV CONSIDERACIONES JURDICAS
4.1 EN LO GENERAL
omo representante mximo del Estado mexicano se encuentra el Congreso de la Unin, conformado por representantes de todos los habitantes del pas. Sus decisiones reflejan la voluntad del pueblo mexicano. En el sistema federal mexicano, el smil de representacin de cada entidad federativa, lo es la legislatura local, cuyas decisiones recogen la voluntad de la poblacin de cada entidad federativa, respecto a los temas y problemas que ataen slo a la propia entidad federativa.
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CAPTULO QUINTO
Sin embargo, hay que resaltar como diferencia insuperable en la representacin que tiene tanto el poder legislativo federal, como el poder legislativo local, el que no se puede hablar de una nacin estatal o de una nacin de la entidad federativa. La nacin en el estado mexicano es nica e indivisible. Se trata de la nacin mexicana, segn lo establece o el artculo 2 constitucional, con las caractersticas y componentes establecidos en el propio texto constitucional. Al concatenar la connotacin de nacin con la de universidad nacional los resultados saltan a la vista: Slo puede ser universidad nacional aquella que se refiera a la nacin mexicana, es decir, la que comprende a todo el pas. La universidad a la que se le otorgue la calidad de nacional ser la representativa de Mxico. Al incluir en la denominacin institucional de la Mxima Casa de Estudios la referencia a Mxico, es claro que se particulariza y se hace exclusivo el carcter nacional de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
4.2 ALCANCE DE LA EXCLUSIVIDAD DE LA DENOMINACIN NACIONAL
La exclusividad de la denominacin de universidad nacional, no implio ca ir en contra del contenido del artculo 3 constitucional, pues es totalmente compatible con el derecho a la educacin, como garanta social, y con el reconocimiento a la autonoma universitaria, como garanta institucional establecida a favor de la universidad pblica, sea sta estatal o federal. Se trata de rdenes de ideas que no tienen relacin con el tema de la denominacin de la UNAM. En cambio, la exclusividad de la denominacin de universidad nacional, s implica ir en contra del exceso de facultades que se pueden arrogar infundadamente las legislaturas locales al crear una universidad, en caso de pretender crear una supuesta universidad nacional. Tambin implica ir en contra de instituciones educativas que no cubren el perfil de universidad, en cuanto no comprender curricularmente las tres reas del conocimiento universal, que identifica a una institucin que tiene la calidad de universidad. Igualmente, la exclusividad de la denominacin de universidad nacional implica ir en contra de la ostentacin por parte de una institucin de una calidad que no se tiene, como lo es el carcter nacional.
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Por una mera descripcin terminolgica lo nacional es contrario a regional o a estatal (en la connotacin de entidad federativa). Es una cuestin de cobertura geogrfica de todo el pas. Es importante destacar que en la resolucin del 24 de junio de 2009, que analizamos anteriormente (supra captulo tercero, punto 3.2) se transcribe parte de la ejecutoria que se origin con el amparo en revisin 1195/92, resuelto por el pleno del mximo Tribunal el 14 de noviembre de 1996, en la que el ministro ponente Juventino V. Castro en su razonamiento calific a la autonoma universitaria como una garanta institucional. Entre sus razonamientos, el ministro ponente incluye una evolucin histrica de la UNAM, a la que califica como un modelo universitario nacional, es decir, le reconoce a la Mxima Casa de Estudios, la faceta de sistema educativo modlico a seguir en el pas. Si consideramos que de la sesin del 24 de junio de 2009 emergieron diversas tesis de jurisprudencia y tesis aisladas y que los aspectos de la resolucin de esa fecha que no aparecen en las tesis tambin asumen obligatoriedad en su observancia (supra captulo tercero, punto VI), se puede concluir que el Alto Tribunal tambin otorga a la UNAM la calidad de nacional en cuanto a cobertura en todo el pas. Ese reconocimiento jurisprudencial abona a la exclusividad que tiene la Mxima Casa de Estudios en el mbito nacional. Por otra parte, el hecho de que haya instituciones de enseanza superior, que al igual que la UNAM, incluyen en su denominacin el carcter de nacional, hace necesario formular algunas precisiones: En algn caso la institucin en cuestin no incluye la expresin universidad en su connotacin de centro generador de conocimiento en las reas cientfica, humanstica y artstica, como es el caso del Instituto Politcnico Nacional, y En otro caso, a pesar de la inclusin de la expresin universidad en su denominacin, se trata de una institucin dedicada a un rea especfica de conocimiento, como es el caso de la Universidad Pedaggica Nacional.
4.3 IDENTIDAD HISTRICA UNAM-CARCTER NACIONAL
Histricamente, en la bsqueda de antecedentes del reconocimiento a la UNAM como universidad nacional, se puede analizar la primera Constitucin del Mxico independiente, la de 1824. En ese texto constitucional de
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CAPTULO QUINTO
manera expresa se refiri a la educacin slo en su aspecto de religiosidad obligatoria (la educacin ser catlica, apostlica y romana). Al suprimir la dependencia al Reino espaol, la Universidad deja de tener el carcter de real y asume la responsabilidad de impartir educacin superior en todo el territorio nacional. En esa medida, a partir de la independencia del pas, las caractersticas de la Universidad cambian respecto a las que tena la universidad colonial que fue creada en 1551. A partir del nacimiento del pas como nacin independiente, la universidad ser: Nacional. Se suprime el carcter de real, al no existir ningn nexo con el reino espaol, y Pontificia. Se mantiene el vnculo con la iglesia, al imponerse la obligacin de impartir una educacin catlica. En suma, la Real Universidad, de la poca colonial, se transform en la Universidad Nacional del siglo XIX, aunque no hubo un acto legislativo que de manera expresa reconociera esa calidad. Las vicisitudes que enfrent la Universidad a lo largo del siglo XIX -que provocaron su cierre y reapertura en varias ocasiones-, se originaron por las diferencias entre los liberales y los conservadores respecto a la vinculacin de la Universidad con la iglesia y, por ende, al carcter catlico de su enseanza. empero, no se desprende que los grupos en pugna cuestionaran el carcter nacional que deba mantener la Mxima Casa de estudios y que Mxico deba tener una educacin nacional. Por otra parte, es dable hablar de una identidad histrica de la unaM con nuestro pas, que se refleja hoy en da en un doble mbito: nacional, en cuanto es unnime el calificativo de ser la Mxima Casa de Estudios del pas e internacional, por el reconocimiento a su campus como patrimonio de la humanidad, amn de ser reconocida como una universidad latinoamericana cimera, por los resultados que se obtienen en docencia, investigacin y difusin de la cultura. Igualmente, se puede decir que la unaM tiene una identidad propia como institucin, por la conformacin de tres elementos: denominacin de la universidad, escudo universitario y lema universitario. Esa triada es indisoluble; cada elemento puede ser explicado en lo individual, pero tiene mayor fortaleza en conjunto. Es difcil comprender uno slo sin relacionarlo con los otros dos elementos. Los tres emergen de la misma tradicin universitaria y son reconocidos en el plano nacional.
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Ya sealamos que a principios del siglo XX, an estando en vigor la Constitucin de 1857, el Congreso de la Unin otorg el reconocimiento de universidad nacional a la UNAM, a travs de la Ley Constitutiva de la Universidad Nacional de Mxico, publicada en el D. O., el 31 de mayo de 1910 y la posterior apertura de la institucin el 22 de septiembre del mismo ao. Ese reconocimiento se ratific en la Ley de la Universidad Nacional del 17 de abril de 1914, as como en las tres leyes orgnicas, que han regido en la Universidad, a partir del siglo XX: Ley Orgnica de la Universidad Nacional de Mxico, Autnoma, de 26 de julio de 1929; Ley Orgnica de la Universidad Autnoma de Mxico, de 23 de octubre de 1933, y Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, de 6 de enero de 1945, actualmente en vigor88. El reconocimiento legal a la UNAM como la universidad nacional, con un carcter exclusivo, encuentra acogida en la expresin generalizada en el mbito universitario y de la opinin pblica del pas de que se trata de la Mxima Casa de Estudios del pas. De hecho suele utilizarse como sinnimos unaM y Mxima Casa de Estudios.
4.4 CARCTER NACIONAL Y CARCTER fEDERAL
Hay plena correspondencia entre el carcter nacional de la universidad con el carcter federal de su regulacin. Es facultad exclusiva del Congreso de la Unin legislar en materia de universidad pblica federal y nacional. As se desprende de los artculos constitucionales 3, fraccin VIII y 73, fraccin XXV. Adicionalmente, se debe considerar que corresponde al Poder Legislativo federal aprobar la asignacin presupuestal anual a la UNAM. En contrapartida, al no ser facultad de las legislaturas locales el legislar en materia de universidad nacional, con mayor razn tampoco puede utilizar la denominacin universidad nacional para asignarlo a una universidad estatal. Eso no le resta facultad para crear universidades estatales ni
88
El texto de cada ley orgnica se puede consultar en Compendio de la Legislacin Universitaria 1910-2001, vols. I-V, Mxico, UNAM, 2001-2003.
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CAPTULO QUINTO
para autorizar la partida presupuestal anual respectiva. De hecho, en el Acuerdo 279 por el que se establecen los trmites y procedimientos relacionados con el reconocimiento de validez oficial de estudios del tipo superior (D. O. 10 de julio de 2000), entre sus considerandos establece: Que a la Secretaria de Educacin Pblica le corresponde prescribir las normas a las que deber ajustarse el reconocimiento de validez oficial de estudios. Que de igual manera, la Secretara de Educacin tiene facultades para vigilar que las denominaciones de los establecimientos de educacin superior correspondan a su naturaleza. Asimismo, el artculo 26 del mismo Acuerdo seala: La autoridad educativa vigilar que las denominaciones de los establecimientos de educacin superior: A) Eviten confusin con las denominaciones de otras instituciones educativas; B) Omitan utilizar la palabra nacional; C) Eviten la utilizacin de los trminos autnoma o autnomo, y D) Omitan utilizar el trmino Universidad, a menos que ofrezcan por lo menos cinco planes de estudios de licenciatura, o posgrado, en tres distintas reas del conocimiento, una de las cuales deber ser del rea de humanidades. Surge la interrogante puede el Congreso de la unin crear universidades a las que les asigne la calidad y denominacin de universidad nacional? Por supuesto, el Congreso de la Unin tiene la facultad constitucional exclusiva de crear universidades con cobertura en todo el pas, aunque sera una suerte de universidad federal. Sin embargo, lo que se requiere reflexionar es si la facultad constitucional del Congreso de la Unin le alcanza para asignar indistintamente la denominacin de universidad nacional a la o las nuevas universidades que pueda crear. Este tema entra en el mbito de poltica jurdica. Es claro que el pas exige contar con ms universidades para cubrir la necesidad de educacin superior, de desarrollo cientfico y de mayor cultura en Mxico.
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Lo que se debe evitar es confundir y conflictuar el rol asignado a cada universidad. Aqu entran factores como la tradicin secular de la UNAM en nuestro pas y su presencia en el circuito internacional de universidades. La UNAM debe conservar el papel que siempre ha tenido en la relacin Mxico-UNAM. En otras palabras, en la relacin pas-Universidad, que ha sido nica e incuestionable. Una adecuada poltica jurdica indica que toda nueva ley que sea aprobada y toda nueva institucin que sea creada deben tener una incorporacin natural en el sistema jurdico del pas, esto es, que no genere contradiccin, ni confusin, tampoco choque de normas ni duplicidad de objetivos institucionales. En ese esquema de poltica jurdica se incluye lo relativo a la denominacin institucional que se asigne a la nueva institucin universitaria. Utilizar indistintamente la expresin nacional conlleva el riesgo de confusin y de controversia innecesarias. En su caso, la frmula conveniente tendra que ser la creacin de nuevas universidades federales, pero no necesariamente nacionales. Por otra parte, al ser el Congreso de la Unin el mximo representante de la sociedad mexicana a nivel nacional, le corresponde en exclusiva decidir a qu universidad le otorga la calidad de nacional. En un smil entre nacin y universidad pblica, se puede sealar que as como la nacin es nica e indivisible, la unaM como universidad nacional tambin es nica e indivisible. Por si fuera poco, el reconocimiento de exclusividad en el uso de la denominacin de universidad nacional le deviene de una ley federal. El que la UNAM cuente con diversos campi a lo largo y ancho del pas no significa que tenga divisiones o que sea una universidad dividida, sino una extensin geogrfica institucional.
4.5 REPERCUSIONES jURDICAS DEL CARCTER NACIONAL
El que la calidad de universidad nacional que tiene la UNAM devenga de una ley federal, implica lo siguiente: Se trata de un reconocimiento legal a una institucin, que hace innecesario la inscripcin en algn Registro especfico para efecto de tener exclusividad en la denominacin de universidad nacional. Se trata de una suerte de denominacin de origen, reconocida a una institucin, que lleva implcito la restriccin de su utilizacin por par198
BIBLIOGRAfA
BIBLIOGRAFA
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El cuidado editorial de esta obra estuvo a cargo de la Subdireccin de Documentacin y Difusin de la Direccin General de Estudios de Legislacin Universitaria y se termin de imprimir en los talleres de Impresiones Editoriales F.T., S.A. de C.V. Calle 15, Mz. 42, Lote 17, Col. Jos Lpez Portillo, C.P. 09920 el 10 de diciembre de 2010 Se imprimieron 1000 ejemplares En su composicin se utilizaron tipos Goudy y Trajan. Impreso en offset sobre papel cultural de 90 grs. para interiores y cartulina couche de 250 grs. para forros. Diseo de portada y formacin: Dijard Studio. www.dijard.com

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1.4 RELACIONES jURDICAS UNIVERSITARIAS

Personal acadmico (profesor, investigador, tcnico acadmico)

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II EL ABOGADO GENERAL UNIVERSITARIO. FUNCIONES

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2.1 fACULTADES GENERALES

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2.2 fACULTADES ESPECIALES

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III DESARROLLO HISTRICO DE LA ABOGACA GENERAL DE LA UNAm

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