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Fonds international de dveloppement agricole

Agence allemande de coopration technique Ministre fdral allemand pour la coopration conomique et le dveloppement

Comit dchanges, de rflexion et dinformation sur les systmes dpargne-crdit Institut de recherches et dapplications des mthodes de dveloppement

LA GOUVERNANCE DUNE INSTITUTION DE MICROFINANCE

GUIDE OPRATIONNEL DANALYSE DE

Ce guide est issu d'un premier travail de capitalisation sur la gouvernance men par les membres de CERISE partir de l'exprience trs concrte d'institutions de microfinance partenaires. Le FIDA et la GTZ ont alors accompagn une deuxime phase qui a consist la construction d'un outil oprationnel qui se veut simple, pratique et convivial destination des acteurs de la microfinance. Ce document a t rdig par Ccile Lapenu, Secrtaire technique de CERISE (Comit dchanges, de rflexion et dinformation sur les systmes dpargne-crdit) et Dorothe Pierret, Charge de programme lIRAM (Institut de recherches et dapplications des mthodes de dveloppement) avec la collaboration de lensemble des membres de CERISE. CERISE est un rseau dorganisations franaises travaillant de longue date en appui aux institutions de microfinance dans les pays du Sud : le CIDR (Centre international de dveloppement et de recherche, Autrches), le CIRAD (Centre de coopration internationale en recherche agronomique pour le dveloppement, Montpellier), le CNEARC (Centre national dtudes agronomiques des rgions chaudes, Montpellier), le GRET (Groupe de recherche et dchanges technologiques, Paris) et lIRAM. Lobjectif de CERISE est de capitaliser et dchanger sur les modes dintervention en microfinance (synthses, publications, rencontres avec les praticiens, les chercheurs, les institutions de microfinance, les bailleurs, etc.). Les principaux thmes de capitalisation portent sur les sujets suivants : gouvernance en microfinance, impact et performances sociales, financement de lagriculture, intervention en microfinance, IMF en zones rurales isoles.

CERISE 14 passage Dubail 75010 PARIS - FRANCE Tl./Fax : 00 33 (0)1 40 36 92 92 Email : cerise@globenet.org Web : www.cerise-microfinance.org IRAM 49 rure de la glacire 75 013 PARIS - FRANCE Tl. : 00 33 (01) 44 08 67 67 Fax : 00 33 (01) 43 31 66 31 Email : iram@iram-fr.org Web : www.iram-fr.org

GUIDE

OPRATIONNEL DANALYSE DE LA GOUVERNANCE DUNE INSTITUTION DE MICROFINANCE

SOMMAIRE
Liste des tableaux, schmas et encadrs Liste des sigles Introduction Bibliographie slective Annexe 7 9 11 89 93

15.

MODULE

1.1
1.1.1 1.1.2 1.1.3

1ER POINT DU DIAGNOSTIC : QUI A LE POUVOIR DE DCISION ?


Forme juridique de linstitution : qui est propritaire de linstitution ? Pouvoir des acteurs sur les dcisions stratgiques et oprationnelles Analyse du pouvoir de dcision

19 19

21 24

1.2
1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6

2ME POINT DU DIAGNOSTIC : COMMENT SEXERCE LE POUVOIR DE DCISION ?


Avoir une mission et une vision stratgique de linstitution Prparer les dcisions et alimenter le contrle : le systme dinformation et de gestion Elaborer et prendre les dcisions oprationnelles Mettre en uvre : les capacits dexcution des dcisions Contrler Grille danalyse dune prise de dcision

24 25

26 27 28 28 29

1.3

3ME POINT DU DIAGNOSTIC : LA GESTION DES DYSFONCTIONNEMENTS ET DES CRISES LE SOCLE COMMUN DE LA GOUVERNANCE

30

1.4

31

GUIDE

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SOMMAIRE

39 39

2.1.1 2.1.2

Dfinir la mission : orientation plutt sociale ou commerciale ? Structure de financement et gouvernance : quel rle des financeurs ? Concentrer ou ouvrir la prise de dcision : quelle diversit dacteurs ? Concilier modle juridique et gouvernance : quelle cohrence pour linstitution ? Centraliser ou dcentraliser : quelle articulation entre les niveaux dintervention ?

44

2.1.3

47

2.1.4.

54

2.1.5.

62

2.2
2.2.1

LA GESTION DES RISQUES MAJEURS DE LA GOUVERNANCE


Clarifier et poursuivre ses objectifs sociaux : comment viter la drive de mission ? La croissance : cercle vertueux ou cercle vicieux ? Acteurs multiples : comment concilier des intrts contradictoires ? La gouvernance : une construction actualiser Gouvernance et insertion dans lenvironnement

67

68

2.2.2

72

2.2.3

76

2.2.4

79 84

2.2.5

2.3

LA BONNE GOUVERNANCE : UN DFI PERMANENT POUR UN MODLE CONSTRUIRE

88

GUIDE

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MODULE
35.

2.1

LES CHOIX STRATGIQUES DUNE INSTITUTION DE MICROFINANCE

TABLEAUX / SCHMAS / ENCADRS

1 2

MODULE

[ [ [ [ [ [ [

Tableau 1] Schma 1] Tableau 2] Schma 2] Tableau 3] Annexe a] Annexe b]

Grille des acteurs de la prise de dcision La chane des dcisions de la gouvernance Grille danalyse des prises de dcision Grille dvaluation de la gouvernance dune IMF Critres dvaluation de la gouvernance dune IMF Institution de microfinance fortement appuye par lassitance technique Institution de microfinance en phase dautonomisation Articulation entre mission structure de proprit de lIMF Atouts ( ) et limites ( ) des diffrents acteurs de lIMF Liens entre modles juridiques et gouvernance Les types de risques auxquels est expose une IMF Liste des risques sur la drive de mission Elments pour poursuivre la mission

23 25 29 32 33 94 95

MODULE

[ [ [ [ [ [

Tableau 4] Tableau 5] Tableau 6] Tableau 7] Tableau 8] Tableau 9]

41 52 60 68 70 71

[ [ [ [ [ [ [ [ [

Encadr 1] Encadr 2] Encadr 3] Encadr 4] Encadr 5] Encadr 6] Encadr 7] Encadr 8] Encadr 9]

Conflit de vision au PPPCR et risque de blocage


La prservation dune vocation agricole au sein des CECAM - Madagascar

40 42 43 44 45 46 48 49 50

Le cas du Crdit rural de Guine : la gestion en commun de linstitution Sources de financement et statut Sources de financement : le rle des crditeurs Les types dinvestisseurs La participation de la communaut villageoise dans les Caisses Villageoises dEpargne et de Crdit Autogres Le rle de loprateur au del de linstitutionnalisation Louverture des investisseurs privs extrieurs : lexemple de SEMISOL (Chiapas)

GUIDE

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TABLEAUX / SCHMAS / ENCADRS


[ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [ [
8
Encadr 10] Encadr 11] Encadr 12] Encadr 13] Encadr 14] Encadr 15] Encadr 16] Encadr 17] Encadr 18] Encadr 19] Encadr 20] Encadr 21] Encadr 22] Encadr 23] Encadr 24] Encadr 25] Encadr 26] Encadr 27] Encadr 28] Encadr 29] Encadr 30] Encadr 31] Encadr 32] Encadr 33]

Collectivits locales et microfinance : le cas des caisses municipales dpargne et de crdit au Prou Un mme statut COOPEC, des modes de gouvernance Deux SA, deux modes de gouvernance : AMRET et CRG Les conditions de linstitutionnalisation des SHG en Inde Les associations de microcrdit au Maroc

51 55 56 57 59

La multiplicit des lieux de pouvoir dans un rseau national : la FECECAM au Bnin 64 La dmarche dautonomie et ses limites Le rapatriement du pouvoir : Rseau des caisses populaires du Burkina La dsaffiliation des caisses : Rseaux mutualistes ouest-africains Lvolution commerciale de la microfinance en Amrique latine, une drive de mission ? Le choix de la croissance au PPPCR - Burkina-Faso Les dangers de la croissance : Le vertige de Corposol Les dangers de la croissance : lpargne du rseau des Sanduk dAnjouan Epargnants et emprunteurs, actionnaires des associations de services financiers en Afrique de lOuest Lquilibre des pouvoirs entre lus et techniciens Fccam Bnin Historique des modes de gouvernance privilgis dans laction du CICM Maturit et autonomie : situation de rseaux rgionaux de CVECA institutionnaliss Le non-renouvellement des lus des organes de gestion Stratgie des investisseurs en fonction de leur profil Les caisses ne se dveloppent pas en dehors des rapports sociaux existants COOPEC - Afrique La mdiation dun conflit et le jeu informel des acteurs : CRG Guine Le risque de drive dun systme bas sur les membres : SHG- Asie Dispositif de suivi valuation
64 65 66 69 73 74 75 77 77

La mutation du Fonds de Dveloppement Rgional au Togo 79


80 81 82 83 85 85 86 87

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SIGLES
AG AGV ASF BCEAO CA CC CECAM CERISE CGAP CICM CIDR CIRAD CLCAM CMAC CNCA CNEARC COOPEC CRG CS CVECA DEG DG EMT FDR FECECAM FIDA FMO GTZ GRET IMF I&P IRAM ONG PNB PPPCR PROPARCO SA SEMISOL SFD SFI SHG SIDI SIG UEMOA Assemble Gnrale Assemble Gnrale Villageoise Association de Service Financier Banque Centrale des Etats de lAfrique de lOuest Conseil dAdministration Comit de Crdit Caisse dEpargne et de Crdit Agricole Mutuelle Comit dEchanges, de Rflexion et dInformation sur les Systmes dEpargne-crdit Consultative Group to Assist the Poor (USA) Centre International du Crdit Mutuel franais Centre International de Dveloppement et de Recherche Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le Dveloppement Caisse Locale de Crdit Agricole Mutuel Cajas Municipales de Ahorro y Credito (Prou) Caisse Nationale de Crdit Agricole Centre National dtudes Agronomiques des Rgions Chaudes Cooprative dEpargne et de Crdit Crdit Rural de Guine Conseil de Surveillance Caisses Villageoises dEpargne et de Crdit Autogres Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH Directeur Gnral Ennatien Moulethan Tchonnebat (Cambodge) Fonds de Dveloppement Rgional (Togo) Fdration des Caisses dEpargne et de Crdit Agricole Mutuelles (Bnin) Fonds International de Dveloppement Agricole Banque de Dveloppement Nerlandaise Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Agence allemande de coopration technique) Groupe de Recherche et dEchanges Technologiques Institution de Microfinance Investisseur et Partenaires Institut de Recherches et dApplications des Mthodes de Dveloppement Organisation non gouvernementale Produit National Brut Projet de Promotion du Petit Crdit Rural (Burkina-Faso) Socit Financire de lAgence Franaise de Dveloppement pour le secteur priv Socit Anonyme Semilla Solidaria Systme Financier Dcentralis Socit Financire dInvestissement Self-Help Group Socit dInvestissement et de Dveloppement International Systme dInformation et de Gestion Union Economique et Montaire Ouest Africaine

GUIDE

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INTRODUCTION

fait les preuves, travers diffrentes approches, de sa capacit fournir des services financiers pour des populations exclues des systmes bancaires classiques. Le dfi actuel de la plupart des institutions de microfinance est celui de linstitutionnalisation et de la prennit. Or, lhistoire rcente de la microfinance fournit des exemples de russites mais reste maille de crises et de faillites. La prennit des IMF requiert non seulement la prennit financire et ladaptation aux cadres juridiques existants, mais aussi une vision stratgique claire et une organisation transparente, efficace et accepte par tous les acteurs directs. Ces questions sont regroupes sous le concept de gouvernance . A. LA GOUVERNANCE EN MICROFINANCE : DES ACTIONNAIRES AUX PARTIES PRENANTES

A MICROFINANCE est une phase critique de son dveloppement. Elle a

Le terme de gouvernance, bien que dun usage rcent dans le monde du dveloppement, est devenu depuis le dbut des annes 90, un concept souvent incontournable pour traiter des problmes de dveloppement conomique et social. Utilis pour parler des Etats et des entreprises, le terme de gouvernance est maintenant appliqu la microfinance. Dans les crits de la microfinance, le terme de gouvernance, popularis partir de 1997 (CCAP) se concentre sur les rapports entre le conseil dadministration et la direction dune IMF. Or, le bon fonctionnement du conseil dadministration nest pas lui seul le garant de la mission et des actifs dune IMF. Le travail sur la gouvernance ncessite dlargir le cadre dtude pour prendre en compte lensemble des acteurs en jeu (salaris, dirigeants, lus, clients, bailleurs, banques partenaires, actionnaires, Etat, etc.) et des formes dorganisations destines gouverner et souvent mises en place ds lorigine de linstitution. Par ailleurs, il sagit de comprendre comment ces lments peuvent sadapter dans des contextes socio-conomiques diffrents. Les institutions de microfinance concilient un fonctionnement dentreprise (viabilit financire) avec une mission dintrt gnral (lutte contre lexclusion bancaire). La gouvernance en microfinance se trouve au croisement de deux approches, lapproche politique/thique visant mettre laccent sur la vision stratgique de linstitution, la lgitimit des dcideurs et lintgration de linstitution dans son environnement et lapproche conomique/managriale considrant la gouvernance sous langle de la recherche defficacit, de rduction des cots et doptimisation des moyens.

GUIDE

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INTRODUCTION
Lapproche de la gouvernance retenue pour ce travail sinscrit dans le courant analyse des relations entre les parties prenantes plutt que sur une approche restrictive de type relations entre les actionnaires et les dirigeants . Il sagit donc dapprhender la gouvernance dans sa globalit et didentifier les principaux enjeux pour lensemble des acteurs impliqus.
La dfinition de la gouvernance retenue dans le cadre de ce travail est la suivante La gouvernance dune institution de microfinance, base sur sa structure de proprit, regroupe lensemble des mcanismes par lesquels les acteurs et actrices (lu(e)s, salari(e)s, autres) dfinissent et poursuivent la mission de linstitution (notamment le public cible, les services et la couverture gographique) et assurent la prennit en sadaptant lenvironnement, en prvenant et surmontant les crises.

La mission peut voluer dans le temps mais doit rester matrise par les acteurs. Les proccupations en termes de gouvernance sinscrivent dans un objectif gnral de prennit, en particulier financire, de linstitution de microfinance. B. UNE DMARCHE SPCIFIQUE : LA DIVERSIT DES SITUATIONS PLUTT QUE LA PRSENTATION DUNE BONNE PRATIQUE

Ce guide accompagne lanalyse de la gouvernance dune institution de microfinance. La dmarche adopte repose sur les trois lments suivants : La reconnaissance de la diversit des modes de gouvernance et le refus dune approche de type best practices de la bonne gouvernance . A travers ce guide, est mis en vidence un socle commun la bonne gouvernance qui ensuite peut se dcliner sous des formes diffrentes. Ce socle commun comporte six axes, considrs comme le minimum requis, incontournables pour btir une bonne gouvernance. Les crises et les dysfonctionnements sont considrs comme riches denseignements et sont donc un lment part entire dans lanalyse de la gouvernance dune institution. Il ne sagit pas de nier les crises inhrentes aux institutions de microfinance mais au contraire de les analyser pour mieux comprendre le fonctionnement de linstitution et ainsi tester la pertinence du mode de gouvernance. Lensemble des institutions de microfinance, toutes formes confondues, est pris en compte sans pour autant nier les spcificits des questions lies la gouvernance. En effet, plusieurs types dinstitutions de microfinance sont distingus (les associations, les coopratives, les socits prives, les institutions publiques). Le guide traite la fois des thmes transversaux lensemble de ces institutions (le risque de drive de mission, les risques lis la croissance ou encore lvolution dans le temps), et certaines questions plus spcifiques (par exemple, la relation techniciens/lus pour les mutuelles ; ou la question de linsertion dans lenvironnement pour les microbanques). Lensemble de ces questions est trait de manire globale en illustrant les situations par des cas spcifiques.
12 GUIDE
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INTRODUCTION
C. UN GUIDE STRUCTUR EN DEUX MODULES DISTINCTS

Le guide est structur en deux modules : Le premier module est un outil daide au diagnostic de la gouvernance dune institution de microfinance. Il propose une dmarche en trois temps reposant sur lanalyse des acteurs, lanalyse du processus de dcision et le mode de gestion des crises et dysfonctionnements. Il permet dtablir un diagnostic de la gouvernance de linstitution concerne et dvaluer son positionnement sur la grille des six axes du socle commun. Le second module est un outil daide la rflexion sur des choix stratgiques conduire ou des dfis relever dans le cadre de la gouvernance dune institution de microfinance. Ces questions sont systmatiquement illustres par des cas concrets pour aider la comprhension des enjeux. Des articulations sont faites entre les deux modules autour de 5 axes (Mission/ Vision ; Structure de financement ; Montage juridique ; Acteurs ; Organisation) permettant au lecteur de slectionner un axe majeur de proccupation et de passer dun module lautre sur les questions lies aux axes proposs. D. UN GUIDE POUR LENSEMBLE DES ACTEURS DE LA MICROFINANCE

Ce guide est destin toute personne souhaitant travailler sur la gouvernance dune institution de microfinance, que ce soit les lus, les dirigeants, les bailleurs. Il sadresse toutefois en priorit aux institutions de microfinance et leurs dirigeants pour les aider identifier les forces et les limites de la gouvernance au sein de leur institution. Il doit pouvoir rpondre aux proccupations des institutions de microfinance, quels que soient leur stade de dveloppement et leur structure (projet, socit anonyme, cooprative, caisse villageoise, etc.). Loutil peut galement tre utilis par les bailleurs de fonds, des valuateurs ou des consultants externes. Dans un montage de projet, travers un dialogue oprateur - bailleurs de fonds, il permet de fixer les objectifs pour la mise en place dune bonne gouvernance ; il souligne les lments de risques par rapport au contexte et aux acteurs concerns ; il aide clarifier les responsabilits de chacun des acteurs. Dans le suivi des institutions de microfinance, il propose une srie de points danalyse et leur interprtation afin dvaluer la solidit moyen et long terme dune institution en termes de gouvernance, en complment des cadres dvaluation existants. Enfin, loutil peut offrir un cadre de rflexion plus gnral pour les rgulateurs (banque centrale, commission de surveillance bancaire, ministre des finances, cellule nationale dappui la microfinance, etc.) afin danalyser les lments dune rglementation qui peuvent favoriser ou contraindre lexercice dune bonne gouvernance.
GUIDE
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INTRODUCTION
E. UN GUIDE POUR LES DIFFRENTES TAPES DE LA VIE DUNE INSTITUTION DE MICROFINANCE

Ce guide sadresse des institutions de microfinance ayant acquis une certaine maturit. Toutefois, les questions poses peuvent galement tre un outil pour rflchir lors de la conception dune institution et de son montage institutionnel. Ce guide est un outil que les utilisateurs doivent sapproprier. Il peut tre considr comme un point de dpart enrichir par les ractions et les exemples que chaque utilisateur voudra bien communiquer aux auteurs (cerise@globenet.org ; iram@iram-fr.org).

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GUIDE

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CONDUITE
OBJECTIF

1
15

MODULE

DU DIAGNOSTIC DE LA GOUVERNANCE
Identifier les enjeux venir

MODULE

GUIDE

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MODULE

MODULE

CONDUITE DU DIAGNOSTIC
Le module 1 est dcoup en trois parties :

1RE

PARTIE

LES ACTEURS : QUI A LE POUVOIR DE DCISION ?


Identifier et qualifier la forme de gouvernance de linstitution en travaillant la fois sur les textes (forme juridique, proprit et pouvoir formel) et sur la pratique (pouvoir rel de dcision). Grille des prises de dcision. Typologie des formes dexercice du pouvoir.

OBJECTIF

OUTIL RSULTAT

2ME

PARTIE

OUTILS ET MODALITS : COMMENT SEXERCE LE POUVOIR ?


Analyser les modalits de la gouvernance travers les mcanismes de prise de dcision (vision stratgique, collecte de linformation, choix oprationnels, capacit de mise en uvre des dcisions, contrle interne et externe). Questions cls. Examen de la chane de prise de dcision depuis la dfinition stratgique jusquau contrle.

OBJECTIF

OUTIL RSULTAT

3ME

PARTIE

LA GESTION DES CRISES ET DES DYSFONCTIONNEMENTS


Analyse de lefficacit de la gouvernance en priode de crises ou de dysfonctionnements. Questions types sur des cas concrets de dysfonctionnements. Illustration du fonctionnement de la gouvernance, du positionnement des diffrents acteurs et des processus de dcision face un dysfonctionnement prcis.

OBJECTIF OUTIL RSULTAT

A lissue de ce module, linstitution (ou lvaluateur externe) doit pouvoir porter une valuation sur le type de gouvernance et son efficacit afin didentifier les enjeux et les choix stratgiques qui se posent linstitution.

MODULE

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MODULE

CONDUITE DU DIAGNOSTIC
1.1

QUI

A LE POUVOIR DE DCISION

1.1 ?

1ER POINT DU DIAGNOSTIC : QUI A LE POUVOIR DE DCISION ?


Diagnostiquer la gouvernance actuelle pour identifier les enjeux venir de linstitution. Grille de prise de dcision. Ne pas confondre statut juridique et mode de gouvernance dune institution. Analyser les carts entre les modalits de prise de dcision thoriques et relles. Reprer la diversit des acteurs intervenants dans le processus de dcision. Deux niveaux danalyse seront utiliss : les textes et les pratiques. Les dcalages entre ces deux niveaux feront lobjet dune attention particulire. Diagnostiquer la gouvernance actuelle pour identifier les enjeux venir de linstitution.

OBJECTIF OUTIL IDES CLS

MONTAGE JURIDIQUE Voir Module 2 211 b Larticulation entre la structure de proprit et la mission 212 a Structure et financement des statuts 214 Concilier modle juridique et gouvernance : quelle cohrence pour linstitution ? 221 a Drive de mission et institutionnalisation

1.1.1

Forme juridique de linstitution : qui est propritaire de linstitution ?


Quel est le statut juridique de linstitution ?

a.

Le statut juridique permet de dterminer qui a la proprit de linstitution et qui a le pouvoir de dcision. Lanalyse des textes organiques (notamment les statuts) va permettre didentifier les diffrents organes de dcision et leur rle respectif. Une institution de microfinance peut avoir diffrents statuts (projet, association/ONG, mutuelle/cooprative, socit anonyme, institution publique). Le choix du statut sera dterminant pour le type dorganisation, pour les modalits de prise de dcision et donc pour la gouvernance de linstitution. Les statuts principalement rencontrs sont caractriss par un niveau de formalisation plus ou moins important (du projet la banque), allant du champ du public au priv, en passant par lassociatif et le coopratif.
Projet : Institution non reconnue au stade de la cration et ayant un statut de projet de dveloppement le plus souvent financ directement par des bailleurs de fonds. Association/ONG/Fondation : Organisation but non lucratif, ce type dinstitution ne peut pas collecter dpargne. Dans les cas o la collecte existe, cest une tolrance en labsence de cadre juridique pour la microfinance (ex : Les Sanduk aux Comores).

MODULE

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19

1.1 QUI

A LE POUVOIR DE DCISION

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

Mutuelle/Cooprative : Institution dtenue par les membres (exemple : la FECECAM au Bnin) qui sont les bnficiaires directs des services dpargne et de crdit proposs. Socit anonyme : Socit avec une composition du capital trs variable selon les situations en fonction de lorigine des capitaux et de la motivation des investisseurs : - capitaux privs : locaux (banques locales, salaris, clients... ) ou internationaux (banques commerciales, fonds dinvestissements thiques, fonds dinvestissements rattachs des bailleurs, fonds privs commerciaux) ; - capitaux publics : locaux (collectivits locales) et/ou nationaux (Etat) Banque dEtat : La Banque dEtat est une institution publique appartenant lEtat ou aux gouvernements locaux (ex. : les caisses municipales Cajas municipales du Prou) et peut tre une socit anonyme avec des actionnaires publics, dans certains cas gre par la loi bancaire, dans dautres relevant de lois spcifiques (ex. : les banques de dveloppement). b. Quest-ce qui a motiv ce choix ?

Une analyse des raisons qui ont conduit au choix du statut juridique peut savrer intressante pour comprendre la dmarche et les contraintes ventuelles de linstitution.
Diffrents lments peuvent tre retenus pouvant conduire un choix : Le niveau de formalisation/lge de linstitution : le statut de projet ou dONG est souvent un statut provisoire en amont de linstitutionnalisation. Les contraintes lgales : le choix du montage institutionnel sera troitement li au cadre lgal encadrant ou non la profession. En effet on distingue les pays ayant un cadre lgal spcifique pour la microfinance et ceux pour lesquels rien n'existe. Parmi les pays ayant un cadre lgal spcifique, on distingue ceux pour lesquels le choix reste ouvert entre les diffrents statuts (socit, cooprative, association..) et ceux o le choix est trs restrictif et impos par les textes. Dans les pays n'ayant pas de cadre lgal pour la microfinance tout est possible pour les institutions, toutefois il est important de vrifier lors du montage l'acceptation par les autorits de tutelle potentielles afin d'viter les problmes de mise en conformit lors de l'introduction d'une rgulation pour le secteur. Le niveau de structuration sociale : la cohsion du groupe notamment des bnficiaires va orienter vers une structure plutt de type cooprative avec une large base sociale si ces derniers ont particip directement la mise en place de linstitution. La structuration du financement : selon les sources de revenus, la possibilit ou non de collecter lpargne ou au contraire la ncessit de faire appel des investisseurs extrieurs va influencer le choix entre un statut de type coopratif ou plutt une socit. Le rle de lEtat : en fonction du rle jou par lEtat et de sa place dans le capital on sorientera plutt vers une structure de type prive ou publique. Le statut

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MODULE

MODULE

MODULE

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

QUI

A LE POUVOIR DE DCISION

1.1 ?

associatif peut galement tre un moyen pour lEtat de garder un certain contrle sur les ressources mises disposition des institutions.
MONTAGE JURIDIQUE Voir Module 2 212 Structure de financement et gouvernance : quel rle des financeurs ? 224 b Maturit et sortie des investisseurs

c.

Qui sont les propritaires des capitaux ?

Une analyse fine du passif du bilan permettra didentifier lorigine des ressources la disposition de linstitution, la place des fonds propres par rapport des apports extrieurs et ainsi de reprer les acteurs influents au del des propritaires officiels de linstitution.
Analyse de la structure du passif du bilan de linstitution. Fonds propres % des ressources disponibles (quelle composition pour les fonds propres - parts sociales/ actions part des investisseurs privs, publics, nationaux, internationaux. Rserves % des ressources disponibles. Dette subordonne % des ressources disponibles. Ligne de crdit % des ressources disponibles(banque commerciale, bailleurs internationaux, Etat..). Epargne % des ressources disponibles

MONTAGE JURIDIQUE Voir Module 2 211 a Des priorits diffrentes selon les acteurs 212 c Les acteurs du financement : profil des investisseurs 213 Concentrer ou ouvrir la prise de dcision : quelle diversit dacteurs ? 223 Acteurs multiples : comment concilier des intrts contradictoires ?

1.1.2

Pouvoir des acteurs sur les dcisions stratgiques et oprationnelles


Quels sont les acteurs en prsence ?

a.

Lanalyse de la gouvernance se limite souvent ltude des rapports entre les acteurs cls de lorganisation que sont les dirigeants (Conseil dadministration et direction). Toutefois, au-del de la sphre des dirigeants, il est important de cerner les autres catgories dacteurs internes ou priphriques linstitution et jouant un rle vis--vis de linstitution tudie. Il est possible de dresser une liste des diffrents acteurs intervenant dans la vie de linstitution en distinguant les acteurs internes, externes et leur niveau dinfluence.
Les diffrents acteurs en prsence et leur positionnement vis--vis de linstitution Salari(e)s (en distinguant la direction, les cadres, les employ(e)s - les salari(e)s du sige, les salari(e)s des caisses, etc.). Membres ou client(e)s (en distinguant les lu(e)s sil y en a au sein de linstitution). Oprateur/Promoteur/Fondateur. tat / Ministre (reprsentants de lEtat). Bailleur(s) de fonds (il peut y en avoir plusieurs). Banques (notamment sil y a des lignes de crdit). Collectivits locales.

MODULE

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21

1.1 QUI

A LE POUVOIR DE DCISION

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

Actionnaires externes (socit dinvestissement, personne prive, etc.).

Au-del de lidentification des acteurs, un travail peut tre men sur la clarification de leur rle et tches dans linstitution. On peut sinterroger notamment sur la comprhension quont les acteurs de leur propre rle dans linstitution, du niveau de partage de cette perception entre les acteurs et de la place des femmes au sein de linstitution (quelle reprsentation, en particulier dans la prise de dcision ?).
Quel rle pour chaque acteur dans linstitution ? Prsentation croise du rle des acteurs (par les acteurs eux-mmes, par les autres acteurs impliqus). Analyse des carts entre le rle thorique, le rle rel dfini par lacteur concern, le rle peru ou attendu par les autres acteurs. b. Quels acteurs pour quelles instances ?

Parmi lensemble des acteurs identifis ci-dessus, il est important de distinguer ceux qui sont reprsents directement dans les instances (conseil dadministration, bureau, comit de gestion, assemble gnrale, etc.).
Lanalyse des acteurs au sein des instances peut alors porter sur : le rle donn aux diffrentes instances ; la manire dont les lus mergent ; les modalits de renouvellement. c. Quels acteurs pour quelles dcisions ?

Au-del du profil des acteurs et de leur reprsentation dans les instances, il sera intressant danalyser le rle de chacun dans le processus de prise de dcision en distinguant les dcisions dordre stratgique et les dcisions relevant de la gestion. La grille de prise de dcision [ Tableau 1] est adapter chaque institution en fonction des acteurs concerns et des dcisions (considres comme stratgiques ou de gestion). Elle doit permettre de discuter du pouvoir rel des acteurs par type dacteur et par genre.
Exemple de grille de dcision : dans les exemples [ Annexes a et b] , on observe dans le premier cas un pouvoir important des acteurs externes linstitution (assistance technique et bailleurs). Ce type de rpartition des rles est observ dans le cadre dune structure rcente ou encore dans une phase projet o les acteurs internes nont pas encore trouv leur place et leur rle. Les lus sont souvent au service des techniciens avec un rle fort de la direction, interlocuteur privilgi des acteurs externes. Dans le second cas, la rpartition des pouvoirs est plus interne et partage avec un rle conjoint des salaris et des lus dans les

22

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Choix stratgiques

Choix de gestion

1
Voir les exemples dutilisation

[
SALARI(E)S
Directeur/ directrice Cadres Autres salari(e)s Bailleurs de fonds/ Financeurs

Annexes a et b]

Tableau 1]

Grille des acteurs de la prise de dcision


ACTEURS EXTERNES

Acteurs Dcisions
Mission/Vision (public cible, services financiers Implantations gographiques des caisses et points de distribution Rythme de croissance / Volume dactivit et dveloppement de nouveaux produits Choix/ nomination du directeur Taux dintrt Grille des salaires Offre de produits financiers Octroi / modalits de remboursement Affectation des rsultats Elu(e)s Membres ou client(e)s en AG

MEMBRES / CLIENT(E)S

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

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Actionnaires externes

Assistance Collectivits technique/ appui locales technique externe

Etat/ Autorits bancaires

QUI

A LE POUVOIR DE DCISION

1.1 ?

23

1.2 COMMENT SEXERCE

LE POUVOIR DE DCISION

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

prises de dcisions, notamment dordre stratgique. Ce pouvoir est partag avec les actionnaires externes ventuels.

1.1.3

Analyse du pouvoir de dcision

Les informations collectes ce stade et la grille des prises de dcision [ Tableau 1] pour linstitution permettent de qualifier linstitution sur la base dune typologie des formes dexercice du pouvoir.
Les principaux critres retenus sont : pouvoir concentr ou pouvoir rparti entre les acteurs (en fonction de la rpartition des croix dans la grille des prises de dcision) ; place des femmes dans la prise de dcision (en particulier en fonction de leur part parmi les bnficiaires) ; pouvoir extrieur (oprateur, bailleur, Etat, actionnaire externe) ou intrieur (salaris, clients) (selon la distinction acteurs internes/externes linstitution) ; pouvoir salari / lus (rpartition du pouvoir et des dcisions entre acteurs internes) ; rpartition confuse ou rpartition claire des responsabilits (selon le degr de facilit remplir la grille).

Les critres seront retenus en fonction des proccupations de linstitution, lobjectif tant de dresser un portrait de linstitution et de la rpartition des pouvoirs. On pourra valuer la nature du pouvoir des acteurs dans les diffrentes phases de dveloppement de linstitution : les modes de prises de dcision diffrent selon la phase de dveloppement, mais certaines options peuvent perdurer ou influencer lorganisation sur la dure.

1.2

2ME POINT DU DIAGNOSTIC : COMMENT SEXERCE LE POUVOIR DE DCISION ?


Analyser les modalits de la gouvernance pour identifier les facteurs positifs et les contraintes la bonne gouvernance. Questions cls sur la chane de dcision. La gouvernance dune institution repose sur une chane continue allant de la dfinition de la mission de linstitution au contrle fait par un auditeur externe. Tout chanon manquant fragilise le systme. [ Schma 1]

OBJECTIF

OUTIL IDES CLS

Quels sont les mcanismes avec lesquels les acteurs identifis dans la premire partie pourront dfinir et poursuivre la mission de linstitution, assurer sa prennit en sadaptant lenvironnement et en prvenant et surmontant les crises ?

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CONDUITE DU DIAGNOSTIC

COMMENT SEXERCE

LE POUVOIR DE DCISION

1.2 ?

La chane des dcisions de la gouvernance

Schma 1]

Prparer la dcision et alimenter le contrle

Mission de linstitution Vision stratgique

Qui ? Quoi ? Comment ?

Prendre la dcision

Contrler

Mettre en uvre la dcision

MISSION Voir Module 2 211 Dfinir la mission : orientation plutt sociale ou plutt commerciale ? 221 Clarifier et poursuivre ses objectifs sociaux : comment viter la drive de mission ?

1.2.1
a.

Avoir une mission et une vision stratgique de linstitution


Dfinition

La vision stratgique dune institution se compose de ses principes directeurs et de son orientation gnrale. Elle est le plus souvent lorigine de la cration de linstitution. Elle comprend la fois la dfinition du public cible, la couverture gographique, loffre de services financiers, le type dorganisation. Cest llment cl qui sous-tendra ensuite toutes les activits. La vision stratgique figure en gnral dans les textes organiques et est reprise dans le plan daffaires. La vision stratgique peut voluer dans le temps en fonction de lvolution interne et du contexte de linstitution, mais cette volution doit tre dcide et dirige par les acteurs. Dans le cas o lvolution est involontaire ou non matrise, on parlera alors de drive de mission .
b. Vision stratgique et gouvernance

La vision stratgique dune institution lui permet de fixer un cap et de sorganiser pour le suivre. La gouvernance dune institution est au service de la mission, celle ci doit donc tre connue et partage par tous. Une des spcificits

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25

1.2 COMMENT SEXERCE

LE POUVOIR DE DCISION

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

des institutions de microfinance est le caractre double de la vision, dune part une vision sociale (proposer des services financiers aux exclus du systme bancaire), dautre part une vision conomique (dgager suffisamment de produits pour tre viable financirement). La combinaison de ces deux axes volue dans le temps et en fonction de la structure de gouvernance.
c. Les 5 questions cls pour une vision stratgique Linstitution a t-elle une vision stratgique (choix explicites quant au public cible, produits financiers, couverture gographique, spcificit de lorganisation, etc.) ? Ces choix stratgiques sont-ils formaliss explicitement dans les textes organiques ? Lesquels ? Ces choix sont-ils concrtiss dans le plan daffaires ? Comment se traduisent ces choix dans les activits de linstitution ? Y a-t-il cohrence entre les diffrents objectifs et les moyens mis en uvre ? Ces choix sont-ils connus et partags par lensemble des acteurs impliqus dans linstitution ? Les choix sont-ils faits en cohrence avec le contexte de linstitution (concurrence, contexte conomique, viabilit sociale, etc.) ?

1.2.2

Prparer les dcisions et alimenter le contrle : le systme dinformation et de gestion


Dfinition

a.

Le systme dinformation et de gestion dune institution regroupe les supports (manuels et informatiques) et lorganisation permettant de collecter linformation lie lactivit de linstitution. Cette information est traite et mise la disposition des acteurs pour les prises de dcision et le contrle.
b. Systme dinformation et gouvernance
ORGANISATION Voir module 2 222 La croissance : cercle vertueux ou cercle vicieux ? 225 b Le rle du suivivaluation.

En amont de toute prise de dcision, se situent la prparation et la documentation de la dcision. Laccs une information fiable et rcente est donc une condition importante pour la bonne gouvernance dune institution. Le systme dinformation permet en outre dalimenter le contrle pour vrifier la mise en uvre des dcisions et sassurer de la situation relle de linstitution. Lanalyse du systme dinformation est dterminante car les acteurs peuvent selon le type dorganisation retenir linformation, la choisir, la masquer ou au contraire la diffuser largement. De plus, les situations pouvant voluer rapidement dans le secteur de la microfinance, il est important davoir des informations fiables et rapides.

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CONDUITE DU DIAGNOSTIC
c.

COMMENT SEXERCE

LE POUVOIR DE DCISION

1.2 ?

Les 5 questions cls de la prparation des dcisions Disponibilit de linformation : quelle est linformation recueillie (comptable, suivi des transactions financires, suivi valuation, impact), chaque niveau de linstitution ? Sous quelle forme ? Par qui linformation est-elle produite ? Linformation porte-t-elle uniquement sur linstitution ou aussi sur lenvironnement ? Quelle est loprationnalit de linformation ? Est-elle bien cible ? Quelle est la fiabilit de linformation ? Est-elle rapidement disponible ? Qui a accs linformation ? (A quel rythme ? Pour quelle information ?) Comment est utilise linformation (stratgie, prvision, contrle) ?

1.2.3
a.

Elaborer et prendre les dcisions oprationnelles


Dfinition

Toute dcision suppose une phase dlaboration base sur les informations disponibles et la connaissance de lenvironnement et de ses volutions. Les dcisions permettent de traduire en activit les orientations stratgiques. Le niveau de prise de dcision sera plus ou moins centralis en fonction de la structure de gouvernance.
ORGANISATION Voir module 2 215 Centraliser ou dcentraliser : quelle articulation entre les niveaux dintervention ?

b.

Dcisions et gouvernance

Lanalyse des acteurs mais aussi des mcanismes de prise de dcisions et du rle des diffrentes instances permet de mettre en vidence la cohrence densemble dans la prise de dcision. Ces mcanismes doivent tre clairs et permettent une rpartition des rles, la description se trouve dans les manuels de procdures. De plus, en fonction du profil des acteurs impliqus dans la dcision, des conflits dintrts peuvent apparatre quil est important de reprer. Mcanismes de prises de dcisions et gestion des conflits dintrts sont au cur de lanalyse de la gouvernance.
c. Les 5 questions cls de la prise de dcisions Quels sont les processus de prise de dcision ? Sont-ils formaliss, simples, accepts de tous ? Sont-ils suivis ? A quel niveau sont prises les dcisions ? Quelles types de dcisions (stratgiques, oprationnelles, de gestion) ? Pour quelles raisons ces niveaux de dcisions ontils t choisis ? Quelle est la cohrence entre le niveau de dcision, les acteurs/instances impliqus et le contenu de la dcision ?

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27

1.2 COMMENT SEXERCE

LE POUVOIR DE DCISION

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

Quels sont les conflits dintrts potentiels ? Comment sont-ils pris en compte ? Comment construire des compromis et arriver des visions conjointes ? Quelle est la responsabilit des acteurs pour les dcisions prises ? Les dcisionnaires sont-ils valus pour leur capacit dorientation, comment, par qui ?

1.2.4
a.

Mettre en uvre : les capacits dexcution des dcisions


Dfinition

La mise en uvre des dcisions repose la fois sur les acteurs et leurs comptences ainsi que sur les moyens dont ils disposent. La prise de dcision nest pas suffisante, encore faut-il ensuite pouvoir traduire la dcision en action. Cest cette transformation de la dcision en activit qui relve de lexcution.
b. Excution et gouvernance

Une bonne gouvernance met en cohrence les dcisions prises et les moyens humains pour les mettre en uvre. Lexcution des dcisions amne traiter des questions de formation, de motivation et dincitation.
c. Les 5 questions cls de la mise en uvre Quels sont les moyens humains disponibles ? Quel est le niveau de formation lors du recrutement ? Quels sont les outils de promotion des ressources humaines et de gestion des comptences ? Existe-t-il un plan de formation ? Quel est le style de formation existant (descendante, en cascade, purement technique, capacit danalyse) ?; Quels sont les outils de motivation/dincitation positives (rmunration, promotion, primes, perspectives de carrire) et ngatives (sanctions) pour la mise en uvre des dcisions ? Quels sont les moyens techniques et financiers dont dispose linstitution ? Ces moyens sont-ils cohrents par rapport aux dcisions et la stratgie de linstitution ? Quels sont les outils de programmation et de suivi des dcisions ? Comment se fait, en interne, larticulation entre les dcideurs et les excutants de la dcision ?

1.2.5
a.

Contrler
Dfinition

La chane de dcision se termine par le contrle, lment dterminant et garant dune bonne gouvernance. On peut l aussi distinguer le contrle sur les activits de gestion (quilibre financier, dtournement, remboursement, etc.) et le
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ORGANISATION Voir module 2 213 Concentrer ou ouvrir la prise dcision : quelle diversit des acteurs ? 223 b Le difficile quilibre entre les techniciens et les lus.

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CONDUITE DU DIAGNOSTIC

COMMENT SEXERCE

LE POUVOIR DE DCISION

1.2 ?

contrle des orientations stratgiques (poursuite de la mission, rythme de croissance, etc.) La chane de contrle de linstitution dmarre au niveau de lauto-contrle fait par le caissier pour se terminer au niveau du contrle externe exerc par les autorits de surveillance.
ORGANISATION Voir module 2 22 La gestion des risques majeurs de la gouvernance. 224 b Maturit et risques de routine.

b.

Contrle et gouvernance

La capacit de linstitution se doter dun systme de contrle performant avec un systme dalerte rapide en cas de dysfonctionnement fait partie des lments cls constituant le socle commun dune bonne gouvernance.
c. Les 5 questions cls du contrle Quel est le systme de contrle (interne et externe), du caissier aux autorits bancaires ? Qui est le contrleur en dernier recours ? Quelle est la capacit de linstitution dtecter les failles et anticiper les risques ? Quel systme de veille est mis en place par lIMF ? Quelles sont la lgitimit, la comptence et la rgularit du contrle interne ? Quelle est la cohrence des niveaux hirarchiques dans la ralisation des contrles ? Quelles sont lindpendance, la lgitimit, la comptence et la rgularit du contrle externe ?

1.2.6

Grille danalyse dune prise de dcision

Cette grille permet de traiter de cas particuliers pour analyser le cheminement dune dcision, de sa prparation jusquau contrle de sa mise en uvre. Cet exercice peut tre fait pour lanalyse dune ou plusieurs dcisions (par exemple, dfinition dun produit financier, ouverture dune nouvelle agence, modification du taux dintrt, etc.). Cette grille permettra dillustrer lensemble des 5 points de la chane de contrle traits travers les questions cls. [ Tableau 2] [
Tableau 2]

Grille danalyse des prises de dcision


Prparation Prise de dcision Excution Contrle

Qui ? Quelle information ? En combien de temps ? Avec qui ? Qui supervise ?

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29

1.3 LA GESTION

DES CRISES

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

1.3

3ME POINT DU DIAGNOSTIC : LA GESTION DES DYSFONCTIONNEMENTS ET DES CRISES


Analyser lefficacit de la gouvernance en priode de crise ou de dysfonctionnement. Questions types sur des cas prcis de dysfonctionnements. La gouvernance dune institution repose sur une chane continue allant de la dfinition de la mission de linstitution au contrle fait par un auditeur externe. Tout chanon manquant fragilise le systme.

OBJECTIF OUTIL IDES CLS

Une bonne gouvernance ne permet pas ncessairement une institution dviter les crises, mais de les traverser en limitant les dommages. Une bonne gouvernance se mesure en priode de crise.

Lanalyse des acteurs et du processus de dcision peut tre complte et valide par ltude de la gestion des dysfonctionnements au sein de linstitution. Dans tout systme, lvolution interne ou celle du contexte extrieur peut amener des tensions, dysfonctionnements ou crises qui doivent tre rapidement identifis et analyss. Une bonne gouvernance ne permet pas ncessairement dviter les crises mais elle permet de les traverser. La capacit prendre les bonnes dcisions des moments cruciaux pour prvenir et surmonter les crises et dysfonctionnements est un indicateur de la maturit dune structure de gouvernance. Les crises et dysfonctionnements au sein dune IMF sont la concrtisation de risques gnralement pr-identifis et pour lesquels des mesures de prvention sont prises. La connaissance et la vigilance sur ces risques peuvent prvenir les crises. La dmarche consistera, partir dun dysfonctionnement concret, analyser le mode de gestion de la crise. La situation ne devra pas tre trop ancienne sinon elle risque de ne pas tre pertinente pour valuer la gouvernance actuelle. Cette analyse va permettre de valider le diagnostic effectu prcdemment et de laccompagner dune illustration concrte quant au processus de dcision. La dmarche propose pour conduire cette analyse est la suivante :
Identification des acteurs qui ont rvl ces dysfonctionnements. Qui sont-ils ? (quipe de direction, conseil dadministration, oprateur, bailleur etc.) Sont-ils des acteurs internes ou externes ? Font-ils partie de la structure de gouvernance et ont-ils clairement la responsabilit de tirer la sonnette dalarme ?

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ORGANISATION Voir Module 2 22 - Encadr 20 Les types de risques auxquels est expose une IMF. 224 La gouvernance : une construction actualiser. 225 Gouvernance et insertion dans lenvironnement.

MODULE

CONDUITE DU DIAGNOSTIC
Les sources dinformation.

LE

1.4
SOCLE COMMUN DE LA GOUVERNANCE

Comment ont t rvls les dysfonctionnements (systme dinformation, auditeur externe, rvlation fortuite, etc.) ? Linformation a-t-elle t immdiatement disponible ignore/cache un certain temps ? Pourquoi ? Les procdures qui ont conduit une solution. Sur quelles bases dinformation les procdures ont-elles t modifies ? Le changement a-t-il t suffisamment rapide ? Suffisamment concert ? La nature de la solution. Quelle est lefficacit des nouvelles rgles ou procdures par rapport aux dysfonctionnements initiaux ? Ont-elles des consquences secondaires ? Ces mesures conduisent-elles un consensus ou exacerbent-elles des tensions ? ou a-t-elle t

1.4

LE SOCLE COMMUN DE LA GOUVERNANCE

A lissue du module 1, un diagnostic de la gouvernance de linstitution doit pouvoir tre dress, mettant en vidence :
les acteurs impliqus ; les modalits de la gouvernance mais aussi ; la solidit et la maturit du modle lors de crises ou de dysfonctionnements.

Les institutions devront notamment pouvoir sassurer que le socle ncessaire une bonne gouvernance est bien en place. Ce socle repose sur 6 axes :
une vision stratgique partage ; un systme dinformation fiable et rapide pour prparer les dcisions et alimenter le contrle ; un mode de prise de dcision clair, adapt la structure et cohrent avec lorganisation de linstitution des niveaux de formation, de comptences et dimplication permettant la mise en uvre des dcisions ; un systme de contrle efficace ; une capacit prvenir et surmonter les crises internes et externes.

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31

1.4 LE SOCLE

COMMUN DE LA GOUVERNANCE

CONDUITE DU DIAGNOSTIC

En dehors de ce socle commun les formes de gouvernance efficaces restent trs diversifies et les stratgies mettre en uvre face aux dfis de la gouvernance resteront lies au contexte, lhistoire, au mode de fonctionnement de chaque institution. En particulier, chaque institution doit russir son insertion dans lenvironnement par une adaptation permanente au contexte (volution des activits conomiques, de la place des acteurs, du systme financier - en particulier, concurrence -, des rapports sociaux, etc.). La gouvernance doit favoriser la viabilit sociale externe de linstitution. Le module 2 donnera les lments qui peuvent guider les prises de dcisions stratgiques quant au choix des formes de gouvernance. La grille dvaluation [ Schma 2] qui clture ce module permettra linstitution de se positionner sur une chelle de 1 5 pour chaque axe du socle commun. Des propositions sont faites pour les critres dvaluation [ Tableau 3], toutefois ces critres pourront au pralable tre revus et adapts en fonction de linstitution, de son mode dorganisation, de sa spcificit. Les atouts et limites de la gouvernance visualiss sur la grille dvaluation permettront de pointer les enjeux immdiats et terme de consolider et renforcer la gouvernance de linstitution. [
Schma 2]

Grille dvaluation de la gouvernance dune IMF

Vision stratgique
5 4

Prvention / Gestion des crises

3 2 1 0

Systme dinformation

Systme de contrle

Mode de prise de dcision

Formation / Comptences

32

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CONDUITE DU DIAGNOSTIC
[
Tableau 3]

LE

1.4
SOCLE COMMUN DE LA GOUVERNANCE

Critres dvaluation de la gouvernance dune IMF


Des niveaux de formation et de comptences permettant la mise en uvre des dcisions. Niveau de formation/spcialisation adquat avec la fonction occupe. Existence dun plan de formation au sein de linstitution. Existence doutils de motivations/ incitations positives /ngatives pour la mise en uvre des dcisions. Cohrence des moyens techniques et financiers avec la stratgie de linstitution (budget de formation). Capacit mettre en uvre les dcisions prises sans recours externe. Un systme de contrle efficace. Chane de contrle clairement dfinie (voir manuel de procdures). Chane de contrle connue de lensemble des acteurs. Capacit de linstitution dtecter des failles et anticiper les risques. Existence dun service de contrle indpendant, comptent, rgulier. Supports de contrle et rapports de contrle accessibles (documents crits suite aux contrles). Une capacit prvenir et surmonter les crises. Capacit interne des acteurs dtecter les dysfonctionnements. Systme dalerte efficient (dlais entre dysfonctionnements et alerte). Capacit de raction rapide et proportionne lampleur du dysfonctionnement (dlais entre alerte et raction). Procdure dintervention (mise sous tutelle/rapatriement du pouvoir, etc.). Capacit faire voluer les rgles / procdures / dysfonctionnements initiaux.

Une vision stratgique partage. Vision stratgique explicite (public cible, produits, couverture gographique). Vision stratgique formalise dans les textes organiques. Vision stratgique cohrente entre les textes organiques et le plan daffaires. Vision stratgique connue et partage par lensemble des acteurs (lu(e)s et salari(e)s). Vision stratgique cohrente avec le contexte de linstitution. Un systme dinformation fiable et rapide pour prparer les dcisions et alimenter le contrle. Information complte tous les niveaux de linstitution (caisses et niveau central). Production rapide dindicateurs sur le portefeuille et la structure financire de linstitution (dlais de production). Qualit et matrise du systme dinformation (alimentation, maintenance)/fiabilit de linformation. Accessibilit de linformation. Utilisation de lensemble des informations pour la prise de dcision. Un mode de prise de dcision clair, adapt la structure et prservant la cohrence densemble. Processus de dcision formalis dans un manuel de procdures. Cohrence entre le processus de dcision formel et la pratique de la dcision. Cohrence entre le rle des acteurs et le niveau de prise de dcision. Bonne prvention/gestion des conflits dintrt. Responsabilisation des acteurs dans les prises de dcision.

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33

ET DFIS DE LA GOUVERNANCE
OBJECTIF Comprendre les enjeux travers des illustrations et des cas concrets

QUESTIONS

2
CLS
35

MODULE

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MODULE

MODULE

QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Le module 2 traite de questions spcifiques rencontres couramment par les institutions de microfinance (IMF). Au cours du diagnostic men avec le module 1, des choix stratgiques conduire ou des dfis relever par linstitution auront pu tre identifis. Le module 2 peut tre utilis comme un complment loutil de diagnostic prsent dans le module 1. Chaque chapitre du module 2 peut tre lu et utilis de faon autonome en fonction des questions. Le module 2 est dcoup en deux parties :

1RE

PARTIE

LES CHOIX STRATGIQUES


Dfinir la mission : orientation plutt sociale ou commerciale ? Structure de financement et gouvernance : quel rle des financeurs ? Concentrer ou ouvrir la gouvernance : quelle diversit dacteurs ? Concilier modle juridique et gouvernance : quelle cohrence pour linstitution ? Centraliser ou dcentraliser : quelle articulation entre les niveaux dintervention ?

2ME PARTIE

LES CINQ RISQUES MAJEURS DE LA GOUVERNANCE


Comment viter la drive de mission ? Comment viter les risques lis la croissance ? Comment limiter les conflits dintrts entre acteurs ? Comment sassurer de ladaptation dans le temps de la gouvernance ? Comment sassurer de ladaptation de la gouvernance lenvironnement socio-conomique de lIMF ?

Chaque chapitre dcrira la nature des enjeux pour les institutions, illustrera par des cas rvlateurs et identifiera des pistes de rflexion pour avancer dans le traitement de ces situations. En aucun cas la liste des dfis ne peut tre exhaustive et il ne sagit pas de donner des solutions cls en mains pour rpondre ces questions. Ce module 2 doit tre considr comme une aide la rflexion.

MODULE

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37

MODULE

QUESTIONS CLS ET DFIS


2.1 LES CHOIX STRATGIQUES DUNE INSTITUTION DE MICROFINANCE

ES LES

CHOIX STRATGIQUES CHOIX STRATGIQUES

2.1

OBJECTIF OUTIL IDES CLS

Identifier les questions stratgiques majeures que peuvent rencontrer les IMF en terme de gouvernance. Illustrations concrtes de situations - Pistes de rflexion. La rsolution de ces questions de gouvernance dterminera lorganisation interne de linstitution. La pertinence et le bon timing de ces choix pourront construire une gouvernance efficace permettant linstitution de poursuivre sa mission et de prserver ses intrts.

MISSION Voir Module 1 121 Avoir une mission et une vision stratgique de linstitution.

2.1.1

Dfinir la mission : orientation plutt sociale ou commerciale ?

Une des spcificits de la microfinance est le caractre double de ses objectifs stratgiques: objectifs sociaux (service aux exclus du systme bancaire, lutte contre la pauvret) et prennit (viabilit financire en particulier). Dans la pratique, la microfinance a montr que des institutions socialement responsables peuvent tre viables. Cependant, on doit tre conscient quil peut y avoir des quilibres trouver entre les deux objectifs. Les tensions peuvent devenir visibles quand une IMF doit choisir de dvelopper de nouvelles PME innovantes, des prts lagriculture ou encore des facilits de prts la consommation. La dfinition et lvolution de la mission de linstitution reposera la fois sur ladhsion des acteurs, sur la structure institutionnelle de linstitution et sur le mode dorganisation
a. Des priorits diffrentes selon les acteurs

La dfinition des objectifs sera diffrente selon les acteurs impliqus. Ainsi, par exemple, les bailleurs de fonds, les ONG, les oprateurs peuvent tre fortement impliqus dans la mission sociale de lIMF alors que les investisseurs privs, les salaris risquent dtre rapidement aspirs par la recherche de la rentabilit financire permettant de dgager des dividendes pour les uns et damliorer les conditions de travail pour les autres. Lentre de clients fonctionnaires au niveau des assembles gnrales et des comits de gestion des coopratives rurales comporte un risque potentiel dutilisation de leur capacit intellectuelle pour prendre de plus en plus de pouvoir. Sils sallient avec les techniciens, ils peuvent progressivement faire fonctionner la caisse au dtriment des populations rurales et des villages. Mais ils peuvent aussi utiliser cette capacit pour arriver un meilleur quilibre entre les lus et les techniciens. [ Encadr 1] Lquilibre entre les acteurs et leur rle dans linstitution, notamment en terme de dcisions et dorientation, seront dterminants pour prserver la mission sociale de linstitution.

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2.1 ES CHOIX LES CHOIX

STRATGIQUES STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 1]

Conflit de vision au PPPCR et risque de blocage


de lassistance technique, puis plus tardivement par le bailleur de fonds. Elle conduit alors en particulier des choix daugmentation de la productivit des agents de crdit et de centralisation de lorganisation. La confrontation entre ses deux approches est reste permanente au sein du projet, travers la contestation par une partie du personnel (et en particulier les fondateurs) du choix du mode de croissance adopt. Cette tension interne a resurgi pleinement au moment de la crise qui a conduit la faillite du PPPCR en 1998. Elle a donc constitu lune des causes du blocage final. On peut poser lhypothse que le PPPCR a achopp sur le fait quaucune stratgie nait t compltement mise en place et pleinement assume par lensemble des acteurs du dispositif. Faute davoir reconnu ces tensions comme un problme rel de gouvernance, le projet et les institutions daccompagnement nont pas su dsamorcer temps le problme et dfinir une option stratgique claire. Un conflit de vision et une volont trop rductrice de maintenir une mission initiale sans volution peuvent aussi sclroser une institution : un quilibre clair et accept par tous doit tre trouv
Source : CERISE, 2002

E PROJET de Promotion du Petit Crdit Rural a t initi en 1988 dans la rgion sahlienne du Yatenga au Burkina-Faso en vue de tester ladaptation du modle Grameen Bank en Afrique. A lorigine, la question essentielle tait de montrer quil tait possible de distribuer du crdit des populations dfavorises dans de bonnes conditions (taux de remboursement 100%, taux dintrt du march, etc.). Ds la premire phase du projet, lapproche dveloppementaliste (petit crdit aux femmes pauvres) porte par les fondateurs du projet est confronte une autre vision , celle dune institution prenniser, professionnaliser, rationaliser. Ces deux visions conduisent une cohabitation difficile entre les agents de crdit lorigine du projet, issus des villages, connaissant parfaitement les clients et empreints de la vision de linstitution, et les nouveaux cadres, mieux forms, capables daccompagner techniquement linstitution dans sa croissance mais avec une vision plus commerciale de linstitution. Cette seconde vision, qui sinscrit en conformit avec lvolution de la microfinance, est porte au dbut par la banque de dveloppement associe (CNCA), les cadres et les agents nouvellement recruts et une partie

b.

Larticulation entre la structure de proprit et la mission

La mission que se donne linstitution et les choix faits en termes de statut et de structure de proprit de linstitution sont troitement lis et sinfluencent mutuellement. En effet le choix de la structure de proprit peut tre influenc par la mission de linstitution mais aussi inversement, la mission peut tre dfinie en fonction de la structure de proprit.
Mission sociale

Capitaux publics

Capitaux privs

Mission commerciale 40 GUIDE


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MODULE

MODULE

MODULE

QUESTIONS CLS ET DFIS

ES LES

CHOIX STRATGIQUES CHOIX STRATGIQUES

2.1

Toutefois il ny a pas darticulation mcanique entre la mission suivie par linstitution et le statut de celle-ci. Il est clair quune institution subventionne ou appuye dune faon gnrale (nationalement ou internationalement) sera a priori mieux mme de poursuivre une mission dintrt gnral quune institution ne fonctionnant que sur des fonds privs. De mme les exigences des investisseurs ne seront pas les mmes sil sagit dinvestisseurs privs en attente de dividendes ou dinvestisseurs sociaux privs lis des organismes internationaux. La cohrence entre la mission, le public cible, les produits proposs et la structure de proprit sera trs lie lhistoire de linstitution et son environnement. [
Tableau 4]

Articulation entre missions et statut de proprit de lIMF


Mission commerciale

Mission sociale Association / ONG Coopratives

+++ ++

+ ++

Cest la mission sociale qui justifie la cration de type associative La mission dune cooprative est avant tout doffrir le meilleur service et rapport qualit/prix aux membres. Le caractre social de linstitution est donc dpendant du profil des membres. La forte base dmocratique permettra de dfendre les intrts de la majorit de ces membres. La mission de linstitution dpendra du profil des investisseurs : plutt vers une maximisation des dividendes pour des investisseurs commerciaux, ou approche plus sociale si les investisseurs sont de type thique. Les subventions directes ou indirectes accordes dans les entits publiques le sont gnralement sur des objectifs non commerciaux. Cependant, les institutions publiques peuvent chouer si elles nquilibrent pas lintrt public avec des objectifs commerciaux.

Socit

+++

Banque dEtat

++

Comme lexprime Rosengard (2004), la microfinance prenne prouve que tant les banques logique commerciale que les ONG peuvent allier succs financier et succs social au lieu de les opposer : elles sont cratrices de valeur sociale et appliquent des principes bancaires dune manire non conventionnelle ( scaling down des banques, scaling up des ONG). Pourtant, malgr ces opportunits, la microfinance non commerciale garde un rle vital. Il existe de nombreux modles de microfinance et il est essentiel de faire correspondre le modle appropri (banque, socit financire, organisation cooprative ou assimile, ONG subventionne) la mission qui lui correspond. Ainsi, dans le cas

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2.1 ES CHOIX LES CHOIX

STRATGIQUES STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

o des gains significatifs peuvent tre tirs du financement de stockage collectif ou dactivits de commercialisation le modle le plus appropri est une cooprative rurale ; en revanche, si lactivit est extrmement risque, comme par exemple le ciblage des population trs marginalises, une ONG subventionne peut tre le modle institutionnel le plus appropri au dmarrage des activits. Dans cette optique, les principes devraient tre : la diversification des schmas institutionnels, la diffrenciation des produits et la segmentation des marchs.
c. La structure de prise de dcision

Au sein de chaque type dinstitution, les structures de dcision peuvent tre organises pour garantir le maintien dorientations stratgiques (lies un public cible, un ancrage territorial). [ Encadr 2] [
Encadr 2]

La prservation dune vocation agricole au sein des CECAM - Madagascar


non agricoles et la capacit dinfluence plus forte des commerants, des fonctionnaires ou des petits entrepreneurs ont trs vite modifi les quilibres entre les activits finances et entre les groupes sociaux qui participent la gestion et lorientation du rseau. Pour maintenir la vocation agricole du rseau, prsent indpendant de lorganisation-mre FIFATA, le processus dinstitutionnalisation prvoit la cration de catgories de socitaires et de collges garantissant une majorit aux agriculteurs. Les adhrents sont rpartis en 3 collges : 1) un collge des agriculteurs (au moins 50% de leurs revenus proviennent des activits agricoles) qui a la majorit dans les instances dirigeantes ; 2) un collge pour les autres professionnels ; 3) un collge pour les personnes morales, principalement des groupements dagriculteurs (coopratives de commercialisation ou centrales dachats). Les prsidents des comits de gestion des CECAM locales ainsi que des conseils dadministration doivent tre des agriculteurs de profession. Les dirigeants de FIFATA ont droit 3 siges sur 15 au conseil dadministration des CECAM. La prsence des dirigeants de FIFATA a pour but de maintenir et de rappeler lorsque cela savre ncessaire lorientation agricole des CECAM. Source : Rasolo, et al., 2002

IFATA est une organisation paysanne cre Madagascar en 1989 dans le but de rpondre aux besoins de ses membres en matire damlioration de la productivit agricole. FIFATA gre au dpart trois principales activits au service de ses membres : les activits financires (crdit-pargne avec cration de caisses villageoises), les activits commerciales (approvisionnement en intrants et commercialisation), les activits techniques (formation). Au vu de la croissance de ses activits et de la nouvelle rglementation malgache en matire dpargne-crdit, FIFATA a opt en 1994 pour la gestion autonome de chaque type dactivit. Loriginalit du rseau des CECAM (caisse dpargne et de crdit agricole mutuelle) issu de FIFATA est davoir dvelopp la distribution de crdit en lorientant de manire prioritaire vers les besoins de lagriculture et de llevage. Cette orientation est bien sr lie la gense constitutive de rseau et la vocation agricole de ses fondateurs. Pourtant, avec la croissance et la diversification actuelle du socitariat, la question du maintien de cette orientation est pose. Ds que le rseau a commenc souvrir dautres catgories professionnelles, la rentabilit plus grande et surtout plus rapide des activits conomiques

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2
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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Dans certaines situations cest la diversit des intrts qui est prserve travers une reprsentation multiple au sein du conseil dadministration. Le respect de la multiplicit des acteurs peut tre un moyen pour prserver les orientations stratgiques initiales. [ Encadr 3]
Encadr 3]

Le cas du Crdit rural de Guine : la gestion en commun de linstitution


intresss par le dveloppement du CRG, doivent donc dboucher sur une vision commune autour des orientations stratgiques. Pour faciliter lmergence de compromis entre leurs intrts parfois contradictoires, le troisime collge est constitu de partenaires extrieurs minoritaires amens apporter une expertise technique et financire, ainsi quune certaine capacit de mdiation. Il est compos de lancien oprateur du projet (lIRAM), dun investisseur thique (la SIDI) et de lEtat guinen qui porte les engagements de futurs actionnaires privs nationaux, banques commerciales ou organisations professionnelles intresses au dveloppement des services du rseau (fdration de producteurs agricoles, coopratives de pcheurs, etc.). Source : Cerise, 2002

RUIT dune large concertation entre les acteurs concerns, la composition de lactionnariat et du conseil dadministration du Crdit rural de Guine vise traduire dans les structures le fonctionnement de la gestion en commun propre au rseau. Deux collges qui reprsentent les principaux acteurs la base du rseau constituent les piliers de la gouvernance et doivent sentendre autour des principales orientations stratgiques du rseau. Le collge des caisses locales, reprsentant les emprunteurs-associs, dtient 40 % du capital et propose cinq candidats au Conseil dadministration. Statutairement, le Prsident du CRG-SA est lu au sein de ce groupe dadministrateurs. Le collge des salaris dtient 35 % du capital et propose quatre candidats au Conseil dadministration. Les deux collges qui reprsentent les principaux

d.

Pistes de rflexion sur la dfinition de la mission

La stratgie de linstitution nest pas ncessairement fige dans le temps. Cependant, un certain nombre de questions doivent tre traites pour que linstitution puisse choisir le cap quelle prend et tre dirige en consquence. Lanalyse du rle des diffrents acteurs et de la vision stratgique de linstitution faite au niveau du module 1 peut permettre de sinterroger :
Sur les acteurs, notamment sur la cohrence des acteurs dans la dfinition de la mission et la vision stratgique de linstitution. Mais aussi pour veiller identifier les acteurs qui sont les garants de la mission. Sur le statut retenu, tous les statuts peuvent couvrir des lments de mission sociale et commerciale inhrent la microfinance, toutefois le statut retenu pourra mettre plus ou moins laccent sur les aspects sociaux ou commerciaux. La structure de prise de dcision peut galement tre, au del du statut, un lment important de mise en cohrence entre mission et organisation.

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2.1 LES CHOIX


2.1.2

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Structure de financement et gouvernance : quel rle des financeurs ?


Structure de financement / Statut

a.

La structure de financement est trs fortement conditionne par le statut adopt notamment pour ce qui concerne la structure du capital.
Lassociation : lassociation est caractrise par labsence de capital, il ny a pas de titre de proprit au niveau de lassociation. La part du refinancement extrieur est trs variable selon les associations avec parfois le recours des prts auprs des banques. Toutefois la structure principale de la ressource reste le don/subvention. La caractristique des associations est la dconnexion entre le financeur et le dcideur. La cooprative : la cooprative a un capital compos des parts sociales dtenues par les membres/usagers. Il sagit dune multitude de petits montants. La ressource la plus importante pour lactivit des coopratives est lpargne qui est collecte auprs des membres/usagers. Cela ne lempche pas par ailleurs de ngocier des lignes de crdit ou de bnficier dapports extrieurs dorganismes internationaux. La caractristique de la cooprative est lie sa structure de financement reposant sur des ressources (capital social, pargne) avec un pouvoir li non pas au montant de lapport financier mais au statut de membre. La socit : la socit a un capital compos dactions, titre de proprit des investisseurs. Le nombre dinvestisseurs peut tre trs limit notamment pour une SARL (ex : minimum 7 personnes pour une SA dans le cas franais). Les socits

Encadr 4]

Sources de financement et statut


publiques. Certaines des plus reconnues peuvent obtenir des fonds de banques commerciales, mais rarement pour des montants suprieurs leurs fonds propres. Ainsi, certaines tapes, les associations orientes vers la croissance se retrouvent contraintes par le manque de fonds. Davantage de fonds des bailleurs peuvent tre recherchs, mais sur le long terme, la solution majeure revient se transformer en institution financire lgale et supervise qui peut plus facilement avoir accs des sources de financement grce aux dpts ou auprs des marchs financiers. Cest la raison fondamentale qui explique lapparition dun nombre croissant dIMF spcialises et institutionnalises en particulier en Amrique latine. Source: Jansson, 2003

A question du financement est cruciale pour les institutions financires, quelles soient banque commerciale, institution financire non bancaire, cooprative ou association sans but lucratif. Elles ont toutes besoin de refinancer leur portefeuille dune manire ou dune autre, soit sous forme de dette, de dpts ou de fonds propres. Cependant, pour ce qui concerne la microfinance, la question du financement proccupe gnralement peu les banques commerciales qui font du downscaling , puisquelles ont dj mis en place des programmes de mobilisation de lpargne ou des accs durables aux marchs financiers et marchs des capitaux. Les IMF qui oprent comme association sans but lucratif obtiennent gnralement leurs fonds des bailleurs, de leurs bnfices non distribus et, dans certains cas, dinstitutions financires

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

peuvent selon les cas recourir la collecte de lpargne et des financements externes auprs de banques commerciales ou dorganismes internationaux. La SARL est moins formalise que la SA en termes dorganisation et le nombre dinvestisseurs peut tre moins important.

Il est vident que lvolution de structure de financement et louverture des fonds extrieurs aura une influence importante sur la gouvernance. [ Encadr 4]
b. Les sources de financement : interne ou externe

La structure de financement peut tre diffrente selon les institutions de microfinance. Linstitution peut tre finance en interne par des fonds propres constitus par le capital social et la constitution de rserves et par une collecte de lpargne. Dautres institutions reposeront plus sur des financements externes, fonds propres issus de subventions rtrocdes et lignes de crdit ngocis auprs de bailleurs ou de banques commerciales. [ Encadr 5] [
Encadr 5]

Sources de financement : le rle des crditeurs


requises, modalits de remboursement, etc.), de procdures doctroi et de conditions de reporting limitent le champ daction et lautonomie des gestionnaires. Les fonds des bailleurs et des gouvernements sont gnralement associs avec de nombreuses rgulations qui souvent rduisent linstitution financire une agence dexcution. Le succs est alors mesur par lobtention et le suivi exact des rgles et des conditions qui ont t fixes de lextrieur. Les fonds commerciaux sont seulement accessibles des institutions financires performantes. En dautres termes, lexposition aux forces du march conduit indirectement une approche spcifique qui doit aider construire une image de linstitution et qui doit renforcer la confiance du public, en particulier les dposants, les autres crditeurs ainsi que les emprunteurs. Dun autre ct, les institutions financires qui mobilisent des fonds commerciaux sont plus autonomes dans leurs dcisions et leurs oprations de prts, du moment quelles suivent les rgles du march et quelles maintiennent la valeur des ressources quelles ont mobilises. Sources: Giehler , 1999

OUVERNANCE et autonomie sont influences par diffrentes formes de pouvoir: les propritaires, les rgulations externes, mais aussi les crditeurs qui peuvent avoir une influence considrable sur la prise de dcision. Il ny a pas de doutes que les fonds propres soient une source de financement cruciale lorsque lon considre la gouvernance directe : les fonds propres fournissent un droit de disposer . En effet, ce ne sont pas seulement les propritaires qui crent lidentit de linstitution et exercent leur contrle, les crditeurs les plus importants ont aussi ce pouvoir. Une institution dpendant simplement dun crditeur peut trs bien avoir se soumettre ses conditions. Que le crditeur appartienne ou non au conseil dadministration, il peut avoir une action dcisive dans la dfinition de la politique globale de linstitution. Les fonds concessionnels impliquent gnralement un niveau important dintervention externe dans la gestion de linstitution financire. En particulier, dans les programmes de crdits dirigs, des dcisions pr-dfinies en termes de ciblage des bnficiaires, dutilisation des prts, de conditions des prts (taux dintrt et marges rguls, dure, garanties

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2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

La structuration du financement et le choix dun recours un financement interne ou externe aura une influence forte sur le mode de gouvernance et notamment sur les acteurs impliqus. Larticulation entre le rle des propritaires de linstitution et des crditeurs pourra jouer un rle important en matire de gouvernance.
c. Les acteurs du financement : profil des investisseurs

Le profil des investisseurs est dterminant dans le maintien de la mission, les investisseurs pouvant tre privs ou publics, commerciaux ou thiques, nationaux ou internationaux. [ Encadr 6] [
Encadr 6]

Les types dinvestisseurs


troi de ses fonds : sont-ils mis disposition avec une possibilit de les rcuprer ou sont-ils simplement considrs comme des donations ? Le type dinvestisseurs (organisations gouvernementales, organisations multilatrales, ONG, fondations prives, investisseurs commerciaux) mis en rapport avec le type de fonds (participations au capital, prts, garanties) sera donc un lment prendre en compte. Le montage retenu pourra jouer un rle important sur la vision stratgique de linstitution et la dfinition de ses priorits. Source : ADA, 2003

E secteur de la microfinance sest ouvert une diversit dacteurs pour mobiliser des financements. Les types dinvestisseurs peuvent tre des organisations gouvernementales ou multilatrales, des fondations du secteur priv, des ONG, des individus privs ou encore des investisseurs commerciaux. La question de la rentabilit de linstitution est alors un critre important, cette rentabilit pouvant tre la fois financire et sociale. Limportance accorde aux critres financiers et/ou sociaux sera directement lie au statut de linvestisseur mais aussi aux conditions doc-

d.

Pistes de rflexions sur la structure de financement

Linstitution devra sinterroger notamment sur : Larticulation entre son statut et les ressources financires dont elle dispose (il sera plus facile de faire appel des investisseurs extrieurs avec un statut de socit alors que la mobilisation de lpargne des socitaires sera plus facile dans le cadre dune cooprative) Le type de financement recherch, linstitution peut mobiliser diffrentes sources de financement ouverture du capital, ngociation de ligne de crdit, emprunt auprs des banques commerciales, dveloppement de lpargne. Le type de financement choisi aura un impact sur la gouvernance et lautonomie des propritaires. Le profil et les motivations des financeurs mobiliss sera dterminant, linfluence de ces derniers sera diffrente sil sagit dinvestisseurs commerciaux ou thiques.

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QUESTIONS CLS ET DFIS


2.1.3 Concentrer ou ouvrir la prise de dcision : quelle diversit dacteurs ?

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

ACTEURS Voir Module 1 112 Pouvoir des acteurs sur les dcisions stratgiques et oprationnelles

Les institutions de microfinance peuvent avoir une politique plus ou moins participative ce qui conditionnera fortement le modle de gouvernance. En effet une IMF organise sur du travail salari aura un pouvoir beaucoup plus concentr sur quelques acteurs cls, alors quune structure visant la participation sera ouverte une plus grande diversit dacteurs. Cette diversit peut tre un outil de maintien de la cohsion de lensemble des parties prenantes ; mal matrise, elle peut cependant tre lorigine de blocages et de pitinement pour une institution traverse par des intrts divergents. Quelle place peut-on faire aux diffrents acteurs concerns par lactivit de lIMF ? Quel quilibre maintenir entre les acteurs internes et externes linstitution ?
a. Les acteurs directement impliqus : clients membres et/ou salaris

Les objectifs de la microfinance comme outil de dveloppement au service des populations touches font de la participation des acteurs internes une question rcurrente. Dans certains modles de type mutualiste mais aussi certains montages mixtes, la participation des clients ou membres bnficiaires des services est un outil utilis pour optimiser ladquation de loffre la demande relle des mnages et faire du systme financier un outil au service des stratgies conomiques et sociales des populations. Cette participation peut par ailleurs permettre de rduire les cots de transaction, aider mieux grer le risque et scuriser les services financiers par une bonne connaissance des situations. [ Encadr 7] Limplication des salaris dans la structure de gouvernance vise combiner la participation lorientation stratgique de linstitution la participation au capital, le partage de la prise de risque et la motivation des salaris. Pourtant un certain nombre de questions peuvent se poser : lentre de quelques cadres seulement au capital est-elle en adquation avec une culture dentreprise o la gestion collective peut tre considre comme une valeur importante ? En revanche, chaque salari peut-il avoir une part du capital, ventuellement via une association de salaris, au risque de conduire une structure difficilement grable ? Comment organiser la reprsentation et les avis cohrents dune association reprsentant un grand nombre de personnes, comment animer correctement son fonctionnement ? Les salaris qui voudraient tre associs privilgient-ils une formule dintressement aux rsultats une prise de participation dont ils peuvent parfois mal comprendre lenjeu ? Loption participative ne peut pas tre greffe sur une institution la dernire tape du processus dinstitutionnalisation. Lexercice de la participation requiert des comptences spcifiques, techniques, organisationnelles, mais aussi de savoir tre et de savoir dcider . Les cots affrents doivent tre

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2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 7]

La participation de la communaut villageoise dans les Caisses Villageoises dEpargne et de Crdit Autogres
tgique et oprationnelle ; cest elle qui ngocie le refinancement dont vont bnficier les caisses et qui peut en exclure les caisses en situation dimpays. Le Service commun apporte son appui technique aux caisses et aux Unions, sur une base contractuelle rengocie annuellement ; il na pas de pouvoir de dcision. Dans cette structure, le pouvoir est donc dans les mains des bnficiaires, mais le pouvoir des caisses de base est encadr par celui des Unions, lesquelles doivent ngocier les rgles prudentielles avec les autorits de tutelle et la structure de refinancement. Source : CERISE, 2002

E modle des Caisses villageoises dpargne et de crdit autogres (CVECA) privilgie la dcentralisation et lauto-gestion : lunit de base est la communaut villageoise, lensemble des membres de la communaut peut y adhrer ; la caisse est autogre par ses membres. Les services dappui et de contrle sont externaliss au sein dune structure prive, le Service commun . Dans les CVECA institutionnalises, la communaut villageoise est toujours propritaire de sa caisse locale, les grants et les contrleurs sont choisis par les caisses. Les caisses locales sont regroupes en une Union Rgionale. Cest cette Union qui dtient le statut lgal dexercer, et qui a, au final, le pouvoir de dcision, dorientation stra-

pris en compte dans la stratgie de dveloppement et dinstitutionnalisation. Par ailleurs, mme le bnvolat a un cot (indemnisation, avantages matriels, etc.). Il est difficile entretenir dans la dure et maintenir quand le volume de travail requis devient important. Les conomies de charges sont relativiser par rapport aux cots de la formation ncessaire pour professionnaliser les bnvoles, et renouveler les comptences. Une structure professionnelle peut reprsenter les salaris tout en limitant les cots de formation. Associer, impliquer les bnficiaires et /ou les salaris dans la gouvernance requiert un apprentissage, du temps, et un effort soutenu et durable daccompagnement et de formation. Les drives sont possibles. La structure de gouvernance de lIMF doit tre conue pour limiter les risques de confiscation de loutil au profit dun groupe, et prserver son ouverture des catgories sociales marginalises dans les normes locales.
b. Quelle stratgie dvolution du rle des promoteurs/oprateurs ?

Dune faon gnrale, on observe dans le secteur de la microfinance une volution du rle des oprateurs et une implication des niveaux pour lesquels au dpart ils ne pensaient pas intervenir. En effet, alors que lintervention des oprateurs du Nord en appui des projets sinscrivait sur une priode finie dcoupe en diffrentes phases (faisabilit, exprimentation, extension/ structuration, pr-institution, institutionnalisation et retrait de loprateur), on constate aujourdhui un besoin dappui durable. Cet appui ne concerne pas vraiment les aspects financiers (un certain nombre dinstitutions ont atteint lquilibre financier), mais porte plutt sur des aspects techniques rsiduels comme lanalyse de lenvironnement, les perspectives stratgiques, le respect de la mission
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2
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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

sociale, la reprsentation de lIMF, etc. Diffrentes options se sont dessines pour permettre de poursuivre cet appui travers la participation aux conseils dadministration ou par la mise en place de structures nouvelles dintervention. [ Encadr 8]
Encadr 8]

Le rle de loprateur au del de linstitutionnalisation


cire), et capables dapporter des comptences ou du moins de servir de caution (vis--vis de futurs actionnaires ou pour des refinancements bancaires) explique que dans un premier temps, loprateur se soit positionn comme actionnaire majoritaire de linstitution. Il deviendra par la suite un actionnaire minoritaire de rfrence. Source : CERISE, 2002

MRET (ex-EMT) au Cambodge, au dpart projet appuy par le Gret, sest transform en institution financire (SA) en 2001. Historiquement, lapproche par la participation des clients nayant pas t retenue, linstitution ne pouvait tre dtenue par ses membres. Toute la difficult, ds lors, tait de dfinir quels pourraient tre les actionnaires. La recherche dactionnaires intresss (ce qui suppose une motivation non strictement finan-

c.

Louverture de nouveaux acteurs : le pacte dactionnaires

Au moment de linstitutionnalisation, les institutions de microfinance souvrent de nouveaux acteurs qui nont pas toujours t impliqus dans le montage initial. Ces nouveaux acteurs peuvent tre des investisseurs privs ou encore des autorits locales, organisations professionnelles Le choix de louverture tel ou tel type dacteur sera dterminant en termes de gouvernance. Au del de lintroduction dacteurs nouveaux se pose la question de leur position majoritaire ou minoritaire dans linstitution. [ Encadr 9] Louverture du capital des investisseurs privs est une question rcurrente dans les institutions de microfinance. Il peut tre intressant en termes danalyse de distinguer diffrents types dinvestisseurs (actionnaires classiques, actionnaires thiques, etc.). En effet les investisseurs nont pas tous les mmes objectifs en investissant dans le capital dune institution. Certains seront par exemple plus attachs des critres relevant de la responsabilit sociale des entreprises alors que dautres mettront davantage laccent sur les performances financires.
Le pacte dactionnaires peut tre un outil pour grer la diversit dacteurs au sein dune institution. Le pacte dactionnaires est un document complmentaire aux statuts dune socit permettant aux actionnaires ou certains dentre eux dorganiser leurs relations au sein de la socit (conditions de sortie, clauses de protection, moyens dintervenir dans la gestion de la socit) . Ce type de pacte permet de dfinir au del des statuts les conditions de la conduite des affaires, les engagements rciproques et de prciser la vision commune. Cest un bon outil pour des institutions acteurs multiples.

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2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 9]

Louverture des investisseurs privs extrieurs : lexemple de SEMISOL (Chiapas)


secteur et une relation de confiance avec loprateur, ayant investi ses cts au Cambodge (AMRET/EMT). Il sagit dun investisseur priv qui accepte, dans le cas des IMF, de sengager sur la dure sans perspective de revente rapide de ses parts. Linvestisseur considre loprateur en vritable "co-pilote", connaissant la complmentarit technique par rapport ses propres comptences dinvestisseur, et a exprim clairement (ainsi que le partenaire mexicain) son souhait dun engagement de loprateur comme co-investisseur, au moins sur une part symbolique. Loprateur a in fine dcid dinvestir dans Semisol hauteur de 20%, afin que sa prsence en tant quactionnaire se traduise par une capacit relle partager la majorit et les dcisions stratgiques. Un risque de conflit dintrt existe pour I&P ( la fois prteur et investisseur auprs de Semisol) comme pour le Gret (investisseur / assistant technique), ce qui est frquent au sein des IMF, et presque invitable dans le cas dune structure trs jeune. Les partenaires sont conscients de cette situation, et cest le bon fonctionnement de la gouvernance (dcisions au sein du CA) qui devrait permettre de rgler les conflits potentiels. Le cas de Semisol semble aujourdhui atypique, dans la mesure o lentre dun investisseur priv a d tre ralise trs tt ; mais cette ouverture prcoce sera sans doute ncessaire lavenir dans des pays o la lgislation impose une institutionnalisation trs rapide, et/ou en raison dune rticence des bailleurs de fonds appuyer, sous forme de subventions, des IMF en cration. Source : GRET, 2004

UNDACHIAPAS, une association cre par plusieurs anciens cadres dune cooprative cafire du Chiapas (Mexique) a t accompagne ds ses dbuts par le Gret, pour mettre en place une offre prenne de microfinance sur la zone de Tapachula. Les financements des bailleurs de fonds sous forme de subvention tant rduits (en complment dune donation de la Fondation Pro Victimis, seule la premire anne de financement du MAE franais a pu tre maintenue, dans un contexte de restrictions budgtaires), la structure a d trs rapidement envisager de recourir des fonds privs pour financer son extension. Loprateur a alors propos I&P (Investisseur et Partenaire), une socit de capital investissement spcialise en microfinance, dappuyer Fundachiapas ; I&P a dabord prt des fonds la structure, assurant de fait la survie de Fundachiapas aprs le retrait du bailleur. Fin 2003 il est ncessaire de transformer lassociation Fundachiapas en institution pour lui permettre daccder de nouveaux refinancements, et pouvoir au minimum respecter son engagement daugmentation progressive des montants de crdits sa clientle. Linstitutionnalisation a lieu courant 2004, sous une forme de SA choisie en adquation au fonctionnement prvu de lIMF et au contexte local. Semisol, cest le nom que prend la SA, a pour actionnaire majoritaire I&P (65%), avec au capital galement lun des fondateurs mexicains (15 %) et le Gret (20%). Limplication de la socit de capital investissement comme actionnaire majoritaire (outre le risque pris sur les prts) a t possible parce quelle avait dj une bonne connaissance du

Cette ouverture de linstitution au-del des acteurs historiques (salaris, bnficiaires, ex oprateurs) peut se traduire aussi par une volont dintgrer linstitution dans la complexit de son environnement et dassocier en direct des acteurs locaux intresss au rle dune institution de financement dans leur zone. [ Encadr 10]

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2
[

MODULE

QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Encadr 10]

Collectivits locales et microfinance : le cas des caisses municipales dpargne et de crdit au Prou
gamme de contrle systmatique (contrle interne, supervision bancaire, fdration des caisses, etc.). Nanmoins, cette structure de proprit et la forme de gouvernance qui en dcoule semblait, selon une analyse de la Banque mondiale (1999), poser diffrents types de difficults. En particulier, le dveloppement de certaines caisses peut tre entrav parfois par la politisation du systme, tout comme le rinvestissement dune large part des bnfices dans des projets sociaux limite leur capitalisation financire. Par ailleurs, le caractre public de linstitution engendre des lenteurs dans la gestion, dues aux autorisations administratives qui sont ncessaires aux engagements de dpenses. Enfin, labsence de contrle social de la dlgation, au-del de la supervision financire, a fait driver les caisses dans certains cas vers une optique commerciale au dtriment des objectifs sociaux qui marquent leur origine. Etant autorises maintenant offrir les diffrents services dune banque et ouvrir des agences Lima, les CMAC, face la concurrence de Mibanco et des banques commerciales, doivent peser les risques et les atouts de ces options et considrer leur caractre municipal afin de fixer leur stratgie long terme. Source : daprs Brinkmann et More, 2004 et Burnett et al, 1999

ES CMAC au Prou, inities en 1981, et appuyes depuis 1985 par la GTZ, illustrent un cas original dinstitutions de microfinance linitiative des collectivits locales, mais aussi les dfis de leur gouvernance. Fruit de lvolution des monts de pit , ce rseau de 145 caisses touche plus de 500 000 clients, ce qui lui confre un rle leader dans le secteur de la microfinance au Prou. Les deux objectifs majeurs du systme CMAC sont, dune part, la mobilisation de lpargne comme source stable de fonds (actuellement, les CMAC ont un rapport Dpts/Prts de lordre de 88% en moyenne) ; dautre part, le systme cherche promouvoir la dcentralisation, hors de la capitale Lima. Son originalit en termes de gouvernance rside dans leur statut de socit anonyme ayant pour actionnaire unique la municipalit provinciale locale et dans la forme de dlgation que la municipalit donne un directoire de sept membres form de reprsentants locaux de diffrentes origines (personnalit religieuse, reprsentant local de la Banque centrale, reprsentants locaux de la Chambre de commerce et dorganismes professionnels du secteur de la petite et moyenne entreprise, conseillers municipaux de la majorit et de lopposition). Cette gestion collgiale permet dadministrer les caisses au service du dveloppement local tout en vitant une intrusion politique du propritaire. Les caisses sont soumises une

d.

Acteurs minoritaires ou majoritaires : quel impact sur la gouvernance ?

Au sein des organes dirigeants, un jeu dquilibre se construit entre les diffrents acteurs selon leurs intrts et leur place majoritaire ou minoritaire. Pour chaque type dacteurs, des atouts et des limites leur participation peuvent tre identifis. [ Tableau 5]

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2.1 LES CHOIX [

STRATGIQUES

QUESTIONS
) et limites ( ) des diffrents acteurs de lIMF

CLS ET DFIS

Tableau 5]

Atouts (

Comme actionnaire minoritaire Salaris


Motivation des salaris Implication des techniciens dans les dcisions quils vont devoir mettre en uvre Complexit du montage

Comme actionnaire majoritaire


Forte implication et identification des salaris Participation la croissance long terme Stabilit de la reprsentation travers une association professionnelle Risques de diffrenciation entre les salaris (quels salaris sont reprsents et comment ?) Efforts importants en termes de formation Risque de drive de mission, les intrts des salaris passant avant la mission sociale de linstitution Risque de blocages en cas de conflits internes linstitution Adquation de la stratgie de lIMF avec les objectifs des clients. Remonte dinformation sur lvolution des besoins qui peut viter la routine, la drive de mission. Les clients propritaires, et aussi gestionnaires, permettent de rduire les cots de transaction pour linstitution Conflits dintrt Efforts de formation : enjeux de linstitutionnalisation ; vision stratgique, prvention des risques, adaptation lenvironnement, etc. Quelle compatibilit avec les formes dorganisations sociales locales ? Difficilement concevable dans des socits dstructures (ex : Cambodge) Peut garantir le respect de la poursuite de la mission Stabilit, cohrence, professionnalisme, connaissance de linstitution Inspire confiance aux actionnaires potentiels Conflits dintrt Risques d institutionnalisation du projet : pas de remise en cause des modes de fonctionnement projets Risque daffaiblissement de limplication des acteurs internes (salaris, clients)

Clients

Motivation des clients Equilibre entre clients lus et techniciens salaris Complexit du montage Efforts ncessaires sur la formation (place et rle des clients en tant quactionnaires)

Promoteur / Oprateur

Rle darbitrage en cas de crise ou de conflits Pouvoir de conseil et dorientation

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QUESTIONS CLS ET DFIS


[
Tableau 5 - suite]

LES
et limites

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Atouts

des diffrents acteurs de lIMF


Comme actionnaire majoritaire
Professionnalisme Ouverture et diversit des profils des actionnaires Faible connaissance de linstitution, parfois du pays pour les actionnaires trangers => mauvaise valuation des risques Risques sur la poursuite de la mission Risque daffaiblissement de limplication des acteurs internes (salaris, clients)

Comme actionnaire minoritaire Actionnaires extrieurs privs


Regard et contrle extrieur, appui, arbitrages Sources de fonds et dexpertise

Etat

Rponse une place incontournable de lEtat Facilitation du transfert de proprit lorsque lEtat est matre douvrage en phase projet avec possibilit de portage dactions rtrocessibles des investisseurs privs nationaux (CRG) LEtat au sein de lIMF ne cre pas ncessairement de valeur ajoute (lEtat peut tre partenaire sans participer au capital ou avoir un sige au conseil) Ancrage local de linstitution

Risque dinterfrence entre politique publique et stratgie de linstitution ; risques sur lindpendance de linstitution Manque dincitation pour les salaris

Collectivits locales

Risque de politisation du systme Lourdeur administrative dans les prises de dcision Caution mutuelle (technique) des acteurs de la profession Tendance corporatiste avec prservation des intrts dune profession Peu de ressources, le plus souvent, pour investir dans les IMF

Organisations professionnelles

Ancrage dans le tissu professionnel local Echange et connaissance mutuelle avec les IMF, possibilits de collaborations techniques

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53

2.1 LES CHOIX


e.

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Pistes de rflexion sur la place des diffrents acteurs

La diversification des acteurs au sein de la gouvernance dune IMF trouve ses limites avec la perte de cohrence et de compatibilit entre les acteurs. Larrive de nouveaux acteurs doit reposer sur une volont de ces derniers de poursuivre le double objectif de linstitution (objectif social et prennit financire).
Les grands axes de rflexion traiter au sein de linstitution sont les suivants : Le choix des acteurs associer la prise de dcision ; Les raisons qui conduisent ce choix, le niveau de complmentarit (financier, technique, politique) et de compatibilit (intrts respectifs) entre les acteurs ; Le poids respectif accord aux acteurs et la manire de les associer ; Les lments permettant dinciter ou de faciliter lentre dacteurs attendus ou souhaits au sein de la gouvernance (Organisations paysannes, Collectivits locales, etc.) ; Le type dinvestisseurs associs et lanalyse de ses motivations / de ses contraintes / de ses exigences Larticulation entre stratgie financire de linstitution et rle des acteurs dans le financement de linstitution.

La diversit des acteurs pose la question de lefficacit dune gouvernance concentre ou disperse . La dispersion peut diluer les responsabilits et chaque acteur exercera un faible pouvoir ce qui peut conduire des drives. Lavantage de la concentration est que les acteurs seront ncessairement intresss par ce qui se passe dans linstitution. On peut cependant avoir une faible diversit dacteurs mais reprsentant un grand nombre dindividus (les salaris ou les clients par exemple) ce qui peut rendre difficile la prise de dcision. Il sagit de trouver des solutions adaptes au degr dautonomie vis vis de lEtat et des bailleurs de fonds, la place des bnficiaires des IMF (simples clients ou membres), la place des diffrents types de salaris, la place des partenaires externes de linstitution (actionnaires trangers, banques, organisations professionnelles, personnalits qualifies, etc.). La composition de la gouvernance devra peser lensemble des lments pour aboutir une structure professionnelle et capable de prendre au bon moment les dcisions appropries.
2.1.4. Concilier modle juridique et gouvernance : quelle cohrence pour linstitution ?
MONTAGE JURIDIQUE Voir Module 1 111 Qui est le propritaire de linstitution ?

Le choix du modle juridique (statut et instances) est une question qui se pose ncessairement lorsque lon suit un objectif de prennit de linstitution. La rponse sera cherche ds la mise en place dune institution ou au moment de linstitutionnalisation dun projet ou bien du fait de la croissance forte dun projet ncessitant une clarification du statut.
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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Le cadre lgislatif national va jouer un rle important, le nombre de statuts juridiques tant le plus souvent limit : associations, mutuelles/coopratives, socits anonymes. Pourtant, avec un mme modle juridique, plusieurs modes de gouvernance seront possibles, souvent lis aux choix initiaux de linstitution.
a. La diversit des modes de gouvernance pour un mme modle juridique

Le choix par les textes lgaux Le choix des modles juridiques est souvent conditionn par les textes lgaux. Chaque institution, dans les limites des possibilits offertes par le modle juridique adaptera le mode de gouvernance son histoire, son contexte, sa vision stratgique. Toutefois la structure juridique nest pas suffisante pour dfinir le mode de gouvernance, en effet on note une diversit dorganisation de gouvernance pour un mme statut juridique. [ Encadr 11] [
Encadr 11]

Un mme statut COOPEC, des modes de gouvernance diffrents


toire donn (cooprative de type luzzati au Brsil); Des grants plus ou moins professionnels et subordonns aux lus locaux. Suivant l'importance des caisses locales, certains mouvements recruteront localement des grants de niveau scolaire peu lev alors que d'autres feront appel au niveau national du personnel qualifi et spcialis dans la gestion bancaire. En fonction du statut de ce personnel et de sa gestion au sein du rseau, celui-ci pourra tre plus ou moins subordonn aux lus locaux ou, au contraire, rpondre aux directives des unions (FECEAM - Bnin) ; Une combinaison de services et de ressources trs varie. Certains rseaux privilgient le service d'pargne et ne recyclent qu'une faible partie sous forme de crdit. D'autres, au contraire, utilisent la majeure partie de leur pargne en crdit et combinent cette ressource du refinancement externe, notamment pour diversifier les prts vers de nouvelles catgories de socitaires (les femmes par exemple) ou de crdit comme le crdit moyen terme. Ce mode de financement peut bouleverser les quilibres internes et accrotre l'influence externe de certains bailleurs de fonds sur la gouvernance des rseaux (le rseau TIAVO Madagascar avec le crdit ducation). Source : IRAM, 2004

U-DEL du statut juridique, les COOPEC s'appuient sur quelques principes simples : commencer par collecter l'pargne, ne faire du crdit qu' partir d'une fraction de l'pargne collecte, tre une cooprative gre par les membres et tre autonome vis--vis de l'extrieur et notamment de l'Etat. Dans la pratique, il existe une grande diversit de modes de gouvernance au sein des COOPEC autour d'une tension entre deux objectifs contradictoires : le souci de construire une base conomique large et forte en diversifiant ses membres ou, l'inverse, le maintien d'une certaine homognit et proximit locale rendant le contrle social plus efficace. Parmi les principaux facteurs de diversit, on peut noter : Des chelles diffrentes au niveau des caisses locales. Certains rseaux ont privilgi la cohsion locale en construisant des petites caisses l'chelle inter-villageoise (Kafo Jiginew au Mali) alors que d'autres ont mis sur le dynamisme conomique de zones plus importantes (sous-prfectures comme la FECECAM-Bnin); des critres d'adhsion plus ou moins restrictifs. Alors qu'en Amrique latine de nombreuses COOPEC privilgient un public homogne (une mme catgorie socioprofessionnelle par exemple), d'autres mouvements sont ouverts une diversit de publics prsents sur un terri-

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55

2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Pour une socit anonyme, le type de gouvernance peut tre galement trs diffrent selon le profil des actionnaires (nationaux ou internationaux, internes ou externes la structure, financiers solidaires ou financiers commerciaux ), mais aussi lhistoire de linstitution et lidentit mme de linstitution. [ Encadr 12] [
Encadr 12]

Deux SA, deux modes de gouvernance : AMRET et CRG


impliqus dans cette institution, le capital est donc rparti entre trois collges : les reprsentants des caisses locales (40%), les reprsentants des salaris (35%) et les autres partenaires (25% dont lEtat, lIRAM et la SIDI). Ainsi, avec un mme statut juridique, la Socit Anonyme, ces deux institutions ont des modes de gouvernance trs diffrents, produits chacun d'un contexte et d'une histoire particulire avant l'institutionnalisation. Si dans le cas d'AMRET au Cambodge l'accs d'investisseurs extrieurs a pu tre privilgi dans la construction de la gouvernance, celle du CRG-SA en Guine repose d'abord sur l'quilibre entre les principaux acteurs internes du rseau : caisses locales et salaris. Source: CERISE, 2002

MRET (ex-EMT) est une socit anonyme compose dans un premier temps dactionnaires extrieurs. En effet AMRET a fait le choix de rassembler un petit nombre dactionnaires afin dassurer cohrence et comptence. Lactionnariat actuel est 100% franais et relativement homogne : trois oprateurs franais intervenant dans le domaine de la microfinance ; une filiale du bailleur de fonds franais soutenant des oprations de microfinance. En revanche, lentre des salaris au capital est planifie et prvue ds 2005. CRG est une socit anonyme compose d'actionnaires intervenants directement dans l'institution. Le CRG a fait le choix de rassembler une diversit d'actionnaires afin de prendre en compte la diversit des acteurs

Les volutions statutaires Si les statuts proposs pour les IMF sont lheure actuelle trs limits, certains outils statutaires peuvent prendre en compte la diversit des acteurs.
Un nouveau statut : La socit cooprative dintrt collectif La socit cooprative dintrt collectif est un outil de dveloppement local et durable utilis en France mais source dinspiration pour certaines IMF. Elle vise crer, consolider, dvelopper et prenniser lactivit sur un territoire dans le respect et lintrt de toutes ses composantes. En tant que socit commerciale, elle va gnrer des excdents ; en tant que cooprative dintrt collectif, elle va les r-investir dans la recherche et le dveloppement. Ce mode de socit permet de rsoudre lquation de la multitude dacteurs reprsents dans une institution (salaris, bnficiaires, acteurs locaux publics et privs). Les diffrents partenaires socio-conomiques dun mme territoire deviennent cogestionnaires dune structure conomique o chacun doit tirer son parti, le territoire tant le parti de tous. (Source : Margado, 2004)

56

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Des volutions statutaires peuvent galement tre lies des volutions au sein des IMF notamment pour des questions de refinancement. On parle beaucoup de la dmutualisation des coopratives financires qui sont obliges dabandonner leur vocation mutualiste pour des contraintes de financement. Linfluence des choix initiaux : path dependency Si le modle juridique dtermine une certaine organisation, il nest cependant pas suffisant pour dterminer le mode de gouvernance. Il faut tenir compte galement des effets de trajectoire . Le plus souvent, les orientations prises au dpart en termes dorganisation ou de mcanismes de prises de dcisions peuvent tre dterminantes pour la suite. Les choix initiaux orientent les possibilits futures en raison, notamment, des cots dapprentissage et des incertitudes lies au changement. Les changements de cap ne sont pas toujours possibles, les transitions doivent tre prpares et donc programmes. Ainsi, on ne pourra pas sans transition, formation et information, insrer dans un cadre mutualiste avec gestion par les membres un projet dvelopp au dpart sur la base dune gestion par les salaris sans implication des clients.
b. La construction de la gouvernance sans modle juridique pralable

La microfinance est un secteur relativement nouveau et les cadres lgaux et rglementaires ne sont pas tablis dans tous les pays, ou bien des initiatives se sont structures localement et cherchent a posteriori sinscrire dans un modle juridique qui puisse formaliser leur rle ou alors, les IMF sont contraintes de le faire si elles veulent poursuivre leurs activits. [ Encadr 13] [
Encadr 13]

Les conditions de linstitutionnalisation des SHG en Inde


Certaines banques voient encore les prts aux SHG comme une exigence du gouvernement pour atteindre leurs quota en termes de prts pour les pauvres. Les rsistances pour prendre en charge une partie des cots de transaction lis la formation et au suivi des groupes soulvent la question des incitations des banques maintenir et dvelopper sur le long terme leurs prts aux SHG. Pourtant, certaines banques comme ICICI Bank ont opt pour une approche diffrente et ont commenc internaliser les cots de formation et de suivi des SHG dans leurs oprations. On pourra alors suivre quelles sont les implications long terme dune approche minimaliste de la constitution et de la formation des groupes (comme dans le cas de ICICI) et une approche plus complte et plus extensive de formation par les ONG dappui.

E RENFORCEMENT des Self-Help Groups, soutenus par les autorits publiques via la National Bank for Agriculture and Rural Development (NABARD), passe par une structure de gouvernance et un statut juridique appropris. En mars 2002, on comptait plus de 460 000 SHG et 7,8 millions de personnes finances par des banques indiennes. La fonction dappui aux SHG et les liens avec les banques Bien que certaines des banques partenaires jouent un rle actif dans la promotion des SHG et aient pu maintenir des liens dans le temps (y compris la graduation de certains membres des SHG comme clients individuels), le maintien des liens entre banques et SHG reste un dfi.

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57

2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 13 - suite]

Les conditions de linstitutionnalisation des SHG en Inde


intermdiaire financier doit reposer sur lvaluation de plusieurs facteurs : quel avantage comparatif remplir ce rle lorsque lalternative peut tre de dvelopper davantage des liens avec les banques existantes ? Quelles sont les capacits de la fdration et les cots dune telle transformation ? Quelles autres opportunits peuvent tre trouves pour fournir des revenus rguliers aux fdrations afin de couvrir les cots des services non financiers aux SHG ? etc. La ncessit de trouver un statut lgal adquat pour les SHG et leurs fdrations reste encore ouverte. Les banques prennent ainsi encore objectivement des risques en refinanant ces groupes ou des fdrations en labsence dun statut lgal clair. Qui est responsable en cas de faillite dun groupe entre la banque qui finance et la fdration qui chapeaute ? La dmarche de constitution dune fdration ncessite chaque tape de clarifier les rles et les responsabilits de chaque niveau, de faire accepter une nouvelle tutelle pour les niveaux infrieurs, danalyser et de rpartir les cots et de donner les moyens techniques chaque niveau (en particulier, un systme dinformation appropri pour le suivi des activits). Comment pourra tre construite la cohrence des rseaux crs partir de la consolidation dunits de base indpendantes? Sources : Daprs IFAD, 2003-2004; Palier, 2004

La place des fdrations Afin de structurer les rseaux, les fdrations de SHG se dveloppent depuis quelques annes et ont pour principal objectif de consolider ces groupes pour en assurer la viabilit institutionnelle. Elles permettent principalement de fournir une identit organisationnelle aux SHG ce qui est crucial pour leur viabilit dans la mesure o ce sont de petites organisations : raliser des conomies dchelle sur des services essentiels tels que la comptabilit ou laudit ; rduire le cot de transaction des institutions financires qui traitent avec les SHG et promouvoir les liens avec les banques ; rduire le taux de dfaillance en amliorant le suivi et en incitant la discipline financire ; lobbying auprs du gouvernement, etc. Selon les ONG qui appuient les SHG, les stratgies pour construire des structures fdratives peuvent tre diffrentes : promotion dorganismes de second niveau afin de renforcer le processus dapprentissage mutuel et de solidarit entre les groupes ; cration de trs nombreuses fdrations de SHG afin de permettre aux groupes de fonctionner deux-mmes ; laboration dune structure fdrative permettant de jouer le rle dintermdiaire financier. Dans les deux premiers cas, la structure fdrative ne joue aucun rle financier, seuls les SHG sont relis des agences bancaires. Dans le troisime cas, la dcision dune fdration de devenir un

Les units locales, lorsquune structure nouvelle vient les chapeauter, ne sont pas forcment prtes perdre une part de leur autonomie pour une nouvelle tutelle, en particulier lorsque celle-ci ntait pas prvue dans le schma initial. Elles ne souhaitent pas forcment dlguer leur capacit de reprsentation et la question du financement sur la dure dune structure qui vient en appui mais aussi parfois en contrle reste souvent cruciale dans lacceptation de ce partage de pouvoir.
c. Construire une institution de microfinance dans un cadre lgal strict

Dans certains pays, la lgislation sur la microfinance est trs stricte et impose le choix d'un statut (Cooprative, socit ou association). La contrainte pour l'institution est alors de se conformer au modle impos tout en gardant sa propre
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2
[

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Module 2 Voir 213 a. sur la participation

stratgie et sa mission. Il nest pas simple par exemple de se conformer un statut coopratif lorsque les clients en phase projet nont jamais t associs la prise de dcision et sont appels devenir les membres dune cooprative. [ Encadr 14]
Les associations de microcrdit au Maroc
leur capital, elles sont galement limites dans leur capacit ngocier des lignes de crdit avec les banques commerciales. De plus le statut associatif implique un certain type de gouvernance dconnectant les usagers des propritaires des fonds d'une part, et les propritaires des fonds des dcisionnaires d'autre part. Les institutions de microfinance au Maroc sont donc confrontes des questions spcifiques de gouvernance en raison d'un statut qui n'est pas choisi par elles mais impos par un cadre lgal strict. Source : IRAM, 2005

Encadr 14]

A LGISLATION sur la microfinance au Maroc impose aux institutions le statut associatif. Il n'est donc pas possible aujourd'hui pour une institution de faire du microcrdit avec un autre statut. Si ce statut peut aider prserver la mission sociale des IMF, elle est souvent vcue comme contraignante pour les institutions ayant une certaine croissance et maturit. En effet ces institutions se retrouvent rapidement confrontes une difficult d'accs au refinancement. Interdites de collecte de l'pargne, elles ne peuvent avec un statut associatif attirer des investisseurs en ouvrant

d.

Pistes de rflexion sur les liens modle juridique / mode de gouvernance

Lorsquun projet ou une institution naissante a fait le choix dun modle juridique, la structuration de la gouvernance nen est qu ses dbuts. Le montage juridique proprement dit est souvent impos par lenvironnement, limitant le choix une structure mutualiste ou une structure de type prive (SA) ou associatif. Au-del des aspects strictement juridiques, lhistoire et les sources de financement de linstitution (fonds propres, pargne, financement extrieur) seront dterminants pour le choix dun type de gouvernance et la place accorde aux diffrents types dacteurs.
Les grands axes traiter ce niveau seront : la cohrence entre le modle juridique et la gouvernance recherche : il est clair que le modle juridique va donner une tonalit sans toutefois tre le seul dterminant ; larticulation entre le montage juridique optimal et le contexte dintervention : linstitution va devoir se plier aux contraintes lgales. Il est trs rare quune institution parvienne faire changer la loi sur les statuts des institutions de financement ; le plus souvent il faut au contraire faire entrer linstitution dans le cadre juridique existant.

Une certaine anticipation de la gouvernance devra tre faite, ce qui vitera des reprises de dlgation et de pouvoir souvent mal vcues par les acteurs. [ Tableau 6]

MODULE MODULE

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59

2.1 LES CHOIX [

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Tableau 6]

Liens entre modles juridiques et gouvernance


Proprit Structure de finacement

Statut de l'institution

Association / ONG

Pas de capitaux uniquement des rserves. Pas de notion de proprit.

Financement essentiellement travers des fonds publics et des lignes de crdit ngocies auprs de bailleurs.

Coopratives

Capital social dtenu par les membres. Les propritaires sont les membres.

Articulation entre la collecte de l'pargne et le crdit. Ouverture du capital des investisseurs extrieurs possible mais limites.

Socit anomyme (SA/SARL)

Capital dtenu par les actionnaires Les propritaires sont les actionnaires.

Financement auprs d'investisseurs privs (ceux ci peuvent tre commerciaux ou thiques, locaux ou internationaux) et d'emprunt auprs de banques commerciales.

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QUESTIONS CLS ET DFIS


[
Tableau 6 - suite]

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Liens entre modles juridiques et gouvernance


Acteurs impliqus dans la dcision Questions cls

Dfinition/ respect mission

Mission dominante sociale.

Dconnexion entre les financeurs, les bnficiaires, les membres et les dcideurs (salaris et lus).

Accs au financement. Reprsentativit de l'assemble gnrale et du conseil d'administration (risque de club priv). Relation entre les lus/politiques et les salaris/techniciens.

Mission de dfense des intrts des membres.

Forte implication des membres, structure ascendante avec une reprsentation de la base dans les instances centrales. Principe un homme/une voix, galit des membres sans gard leur investissement. Cot de la part sociale minimal afin de ne pas constituer un obstacle ladhsion. Nombre de parts sociales illimits.

La volont dimplication des membres. Relation entre les lus et les salaris aux intrts parfois divergents. La relation entre la structure centrale et les caisses, notamment l'autonomie et la solidarit financire. Larticulation des diffrents niveaux de dcision.

Mission dominante commerciale si les investisseurs sont commerciaux et sociale si les investisseurs sont thiques. Pacte dactionnaires permettant de dfinir entre actionnaires la mission poursuivie.

Diversit plus ou moins grande des acteurs impliqus en fonction de la reprsentation dans la composition du capital (investisseurs privs/thiques, nationaux/internationaux, salaris/bnficiaires). Liaison entre le nombre de parts dtenues et le poids dans les dcisions. Le nombre dactions peut tre limit et par consquent ne pas tre offertes tous. Possibilit dorganisation en collges.

Drive de mission face la contrainte de la rentabilit pour les actionnaires. Rle et poids des diffrents actionnaires. Evolution/entre/Sortie d'actionnaires. Niveau de centralisation des dcisions.

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2.1 LES CHOIX


2.1.5.

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Centraliser ou dcentraliser : quelle articulation entre les niveaux dintervention ?

Au cours de sa construction, une IMF devra choisir son chelle dintervention : locale, rgionale ou nationale. Cette question pourra galement se poser lors dune extension et dune priode de croissance de linstitution. Le niveau dorganisation de base (infra-villageois ou quartiers, villageois, intervillageois) et larticulation de plusieurs niveaux sont des problmes pratiques importants qui conditionnent les quilibres financiers et influencent galement des aspects socio-politiques du fonctionnement dun rseau. Toute construction impliquant plusieurs niveaux introduit un lment de complexit dont les consquences doivent tre mesures la lumire des objectifs recherchs (appropriation sociale par les usagers, rigueur et matrise de la gestion, quilibre financier et prennit, etc.).
a. Le choix du niveau dintervention et du niveau de dcision

Le niveau dintervention local permet une bonne connaissance des besoins et un suivi rapproch des clients. Cest le modle des systmes informels de type tontines ou banquiers ambulants. Il limite cependant les capacits dextension et de diversification de linstitution. La prise de dcision est locale. Le niveau dintervention rgional permet de travailler sur des zones relativement homognes socialement et conomiquement ce qui permet une bonne adaptation. Lintervention lchelle nationale peut rpondre une demande identifie sur lensemble du territoire national. Elle permet une forte diversification des risques mais peut avoir des consquences importantes en termes de cots et de coordination dans la prise de dcision. De plus, une intervention grande chelle permet dinstaurer des mcanismes de compensation financire notamment pour des zones dintervention htrognes (les caisses surliquides refinancent les caisses ayant besoin de ligne de crdit). Cela offre galement la possibilit de constituer une offre pour collaborer avec des services ou des projets denvergure nationale (par exemple dans la gestion financire de systmes de paiement, dassurances ou de cotisations). Lquilibre financier Les partisans de la dcentralisation au niveau local soulignent la faiblesse des cots ce mme niveau. Linformation, la slection des emprunteurs, la rcupration, le dpt et le retrait de lpargne se font sur place ce qui minimise pour les clients le dplacement et le temps pass. La gestion peut tre assure par un comit local qui assure les oprations courantes de faon souvent bnvole au dpart, mais par la suite avec des indemnits selon le volume dactivits et/ou le rsultat. Lquilibre financier au niveau local peut donc tre facilement obtenu sur les premires annes. Mais cet quilibre na pas beaucoup de signification

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ORGANISATION Voir Module 1 123 Elaborer et prendre les dcisions oprationnelles

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

puisque les caisses locales ne se crent pas spontanment et quau cours de leur vie, elles ncessitent animation, supervision, formation... et cration dun ou de plusieurs niveaux suprieurs pour des fonctions financires ou de reprsentation. Il faut donc raisonner lquilibre financier en consolid lchelle du rseau. Le niveau de base choisi et le nombre de niveaux suprieurs influent beaucoup sur lquilibre financier (quel recours des responsables locaux bnvoles, indemniss selon des normes locales plutt que bancaires, pour assurer une partie des tches ? Comment rduire les niveaux dorganisation et peut tre sorienter vers des dispositifs rgionaux plutt que nationaux ? Quelles conomies dchelles sont vritablement possibles en fonction de la diversit du rseau ? etc.) Les relations sociales Le niveau dorganisation ninflue pas seulement sur lquilibre financier, il peut aussi avoir, selon la nature des socits, des consquences en termes de relations sociales. A priori, le niveau local parat adquat pour assurer un bon contrle social (notamment slection des emprunteurs et pression sur les retardataires). Dans les zones rurales, plus le niveau de dcision sloigne du village, plus la participation des femmes (sauf exception de certaines commerantes) devient difficile (en termes de calendrier, dopportunit de dplacement, etc.). Cependant, rester au niveau local peut favoriser le pouvoir des notables inamovibles, une certaine routine, la difficult de trouver des techniciens locaux, la difficult de rgler les conflits internes. La prise de dcision
En termes de prise de dcision, on peut schmatiquement, dfinir deux options: une forme centralise avec une unit centrale ayant sous ses ordres des units de base. une forme dcentralise donnant lautonomie aux units de base.

La dcentralisation peut tre limite la distribution des produits. Elle peut aussi aller au niveau de la prise de dcision plus stratgique : dfinition des produits, des zones dintervention, etc. Les contraintes de distance et disolement peuvent tre ainsi en partie compenses par une plus grande dcentralisation des prises de dcisions. Il faut dans ce cas veiller conserver la cohrence densemble du rseau et savoir quelles dcisions doivent tre prises au niveau central et former le socle commun de linstitution, et quelles dcisions peuvent tre dlgues lchelle locale. La dcentralisation des prises de dcisions implique galement que les dcideurs soient partie prenante de linstitution travers, en particulier, une forme de participation la proprit de linstitution. On retrouve en effet souvent lies la dcentralisation des dcisions et la participation des acteurs de base la proprit de linstitution. [ Encadr 15]

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2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 15]

La multiplicit des lieux de pouvoir dans un rseau national : la FECECAM au Bnin


rseau. Chacune des trois entits tant relativement autonome, il y a une tendance faire des orientations stratgiques dfinies pour le pilotage du rseau. On a pu constater que les consensus sur certaines dcisions stratgiques peuvent tre de surface, ce qui rend difficile leur application. Lindpendance de chaque niveau a pu nuire la cohrence du rseau. Des drives dans la gestion du personnel et du crdit ont t observes au niveau des caisses locales sans la possibilit dune intervention des niveaux suprieurs. Cependant depuis 1998, la raffirmation des rgles de fonctionnement de la FECECAM et les mesures prises et acceptes par tous de placer lquipe technique de la rgion sous tutelle de la fdration ont attnu bien des drapages. Source : Adchoubou, 2004

E RSEAU de la Fececam a une structuration trois niveaux : caisse locale, union rgionale et fdration. Les caisses appartiennent leurs membres qui lisent leurs reprsentants au sein des organes. Les caisses locales demeurent les principaux centres de profit : collecte de lpargne et octroi de crdit. Elles ont une existence juridique propre. Les unions rgionales sont avant tout des centres de services pour les CLCAM. La fdration est lorgane de reprsentation, de coordination et de surveillance du rseau. Elle dfinit les politiques, les normes et procdures de gestion. Elle coordonne les actions de formation, valide la mobilisation des ressources et se charge des relations avec les bailleurs de fonds. La fdration centralise et gre les liquidits du rseau. Elle assure linspection et laudit interne de lensemble des structures du

Encadr 16]

La dmarche dautonomie et ses limites


capacit absorber techniquement et organisationnellement son expertise et son instrumentation. Lautonomie est ainsi : Une question dordre interne, cest dire la capacit pour lorganisation de faire face ses dfis et galement sa capacit de sentretenir et de se reproduire. Une question dordre externe, cest dire sa capacit de ngociation, sa capacit questionner lenvironnement pour y retirer les informations ncessaires son dveloppement. Lautonomie se construit donc sur une dynamique interne et en mme temps une relation avec lextrieur. Cest ce moment que se fait la jonction avec la dmarche de solidarit. Elle peut tre dordre technique, dappui conseil, etc. La dynamique des rseaux est une dmarche dautonomie et de solidarit et le message de solidarit doit prendre le dessus sur le reste dans les cas problmatiques. Source : Ouedraogo, 2004

AUTONOMIE est une conqute de tous les jours et nest pas une donne fige. Lautonomie repose sur : Une capacit organisationnelle : elle impose linstitution de dfinir clairement sa mission, ses mcanismes de fonctionnement. Elle traduit son degr de maturit. Une capacit de gestion : elle traduit la capacit qua linstitution de dfinir et de mettre en uvre des mcanismes de prise de dcision pour faire face ses dfis. Une capacit de performance : cest la capacit de linstitution de traduire sa finalit en objectifs et rsultats, partir desquels on peut mesurer son efficacit, son efficience, et son impact. Une capacit dabsorption : lautonomie ne peut se rduire une question de rentabilit financire. Elle comprend aussi lensemble des mcanismes permettant linstitution de faire face ses cots, sa capacit sapproprier les mcanismes de prvention des risques, et sa

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QUESTIONS CLS ET DFIS


b. Larticulation entre les niveaux

LES

2.1
CHOIX STRATGIQUES

Les IMF en rseaux, et en particulier, les Coopec, sont soumises une tension permanente entre leur projet social et leur projet dentreprise conomique, entre les fonctions dorientations stratgiques et les fonctions dexcution au quotidien, entre lautonomie souhaitable de chaque unit locale et la solidarit/cohrence de lensemble du rseau. [ Encadr 16] Il est ncessaire de clarifier les rles et les responsabilits lintrieur de chaque niveau et entre les niveaux (caisse locale, unit rgionale, unit centrale). Les statuts doivent tre trs prcis pour viter la confusion des rles entre le dcisionnel (lassemble gnrale, les dirigeants lus) et loprationnel. Celui-ci doit rester une force dexcution, de proposition et de contrle mais ne pas se muer en force de dcision, en utilisant son savoir-faire et en privant les dirigeants dinformations ncessaires la prise de dcision. [ Encadr 17]

Encadr 17]

Le rapatriement du pouvoir : Rseau des caisses populaires du Burkina


dintrts, sans que les organes naient toute la latitude les solutionner . La cl du processus repose sur la fonction contrle, grce linspection et la surveillance financire. Quand linformation est disponible sur les lacunes observes, la mcanique du pouvoir se met en route . Ds que linstance concerne est incapable dassurer sa propre autonomie et de rgler ses problmes alors il y a dplacement de pouvoir et rapatriement lchelon suprieur. Le rapatriement sinscrit dans une stratgie prventive. Il vient dune rflexion sur les difficults rencontres et sinscrit dans les statuts. Ceux-ci doivent dterminer les situations o linstance suprieure aura le pouvoir dautoriser ou de refuser certaines actions . Le rapatriement du pouvoir est un lment cl de la solidarit du rseau. Il pose le problme de lquilibre et du partage du pouvoir, de la dfinition claire de la mission du rseau, des rles et responsabilits des divers lments qui le constituent. Cependant le partage des pouvoirs nest pas fix une fois pour toutes. Il doit tre priodiquement questionn pour provoquer des complmentarits et viter des ddoublements La dynamique des rseaux est en fait une dynamique des pouvoirs . Source : daprs Ouedraogo, 2004, Gentil, 2004

AUTONOMIE des units locales atteint souvent ses limites : lorsquune caisse narrive pas faire-face ses propres exigences, elle met en pril lensemble du systme. La solidarit doit jouer plein et suppler ainsi la dficience de lautonomie. Cest une question de survie. Le rapatriement du pouvoir est une dmarche de protection, de partage et de rgulation. Elle met contribution les autres niveaux du rseau . Le rapatriement du pouvoir vise doter les systmes de mcanisme dautodiscipline permettant aux instances suprieures (union, fdration) dintervenir le plus rapidement possible lorsque des situations risques, des malversations, des conflits dintrts ou des incapacits des conseils d'administration surgissent... Les drives constates sont gnralement de deux ordres : Lapplication concrte de la dmocratie : laccaparement du pouvoir par les lites et le poids de la responsabilit sociale et de la solidarit crent une incapacit dagir des organes . Lthique de gestion : la pratique de la porte ouverte fait que les groupes sociaux deviennent de plus en plus htrognes dans nos institutions. La confiance et la solidarit qui faisaient la force des systmes se heurtent de plus en plus des malversations, des conflits

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65

2.1 LES CHOIX

STRATGIQUES

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Au sein dun rseau, on peut galement observer des vellits de scessions qui peuvent conduire la dsaffiliation de caisses. Cela dpendra souvent du lien qui unit les caisses de base et leur structure fatire. [ Encadr 18]

Encadr 18]

La dsaffiliation des caisses : Rseaux mutualistes ouest-africains


des avantages personnels. Si la motivation de scission a cette origine, il est clair que la caisse est condamne moyen terme. Le rle de la fdration sera alors d'informer l'assemble gnrale des drives constates. 2. Un sentiment d'tre exploit par la fdration : ce sentiment peut natre d'une absence de comprhension des rgles ncessaires au fonctionnement de la fdration par manque de transparence ou manque de formation. Les tensions peuvent tre calmes avec dialogue, explication et peut tre remise en cause de certaines rgles. 3. Des difficults fortes des membres lorsque les rgles financires de la fdration ne sont pas adaptes des situations de crise vcues par ceux-ci (calamits agricoles par exemple). Une raideur de la fdration sur de tels cas peut conduire des incomprhensions et faire natre une volont de scission. 4. Une caisse forte qui a beaucoup d'pargne et beaucoup de fonds propres. Ses responsables ont l'impression de payer pour les autres et un sentiment de puissance. Le ddoublement des caisses pour viter d'avoir des "monstres" dans le rseau et continuer d'offrir un service plus rapproch aux socitaires peut rduire ces risques mais il est clair qu'une telle politique va l'encontre d'une course effrne vers la rentabilit qui prfrera les grosses caisses pour faire des conomies d'chelle. Le temps de la fdration est bien le temps de l'assemble gnrale souveraine : il est important de jouer le jeu de l'assemble gnrale et tre l'coute des dbats dans les caisses, de comprendre qu'un rseau peut marcher plusieurs vitesses (pas forcment les mmes rgles pour tous) et de savoir s'adapter. Source : Daprs B.Taillefer, Espace Finance, message du 21/08/2003

A STRUCTURE fatire d'un rseau mutualiste peut avoir plus ou moins d'autorit sur les membres " la base" mais qui sont aussi au sommet puisqu'en dfinitive ils composent l'assemble gnrale du rseau. Il y a dj l objet de tension : d'un ct les membres de base peuvent tre soumis aux rgles de la fdration, d'un autre ct ils sont acteurs de l'assemble gnrale qui est souveraine. Par ailleurs, les trois exigences majeures dune fdration lgard des caisses locales (bonne gestion, rgles financires et facturation des services) peuvent tre source de conflit entre une fatire et ses membres. La fdration doit assurer une bonne gestion afin en particulier dviter de mettre en pril l'pargne des socitaires et par ricochet l'image de marque du rseau. Souvent les mmes rgles financires sont imposes toutes les caisses du rseau, sans modulation en fonction du dynamisme et de la gestion des caisses ; elles peuvent tre mal supportes par certaines caisses, surtout si elles ne sont pas discutes en assemble gnrale. Il y a aussi des rgles, ncessaires un rseau pour sa scurit, mais qui peuvent tre mal supportes par des gens qui mettent en avant leurs intrts personnels. La troisime exigence est lie la facturation des services dlivrs aux caisses par la fdration ou l'union rgionale. Si la facturation manque de transparence, quelle soit calcule approximativement ou sous forme de forfait, les lus des caisses de base peuvent avoir tendance penser que la fdration abuse de sa situation. Enfin, certaines caractristiques d'une caisse locale ou d'une union peuvent les pousser faire scission : 1. Un "apptit" de certains lus ou techniciens qui souhaitent profiter de la caisse et en tirer

66

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CONDUITE DU DIAGNOSTIC
c.

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Pistes de rflexion pour un choix de centralisation ou dcentralisation

Le choix des niveaux est la rsultante du contexte (taille des zones couvrir, densit de la population, potentialits conomiques), du public vis et de lintrt/besoin de mettre en place un service de proximit, mais aussi de lhistorique et des moyens de linstitution. La centralisation prsente des atouts tels que les conomies dchelle (notamment pour la formation, contrle, gestion) dans la mesure dune certaine homognit du rseau, une reprsentation forte de linstitution au niveau national et une plus grande visibilit. A contrario elle rend le suivi plus difficile en cas de distance importante entre les units sous la tutelle de lunit centrale, elle complexifie le systme dinformation et de contrle. La dcentralisation permet un contrle social plus fort, une relation de proximit avec les bnficiaires, une certaine tanchit entre les units et une plus grande participation (notamment des femmes). Cette qualit de relation se traduira par des besoins plus importants en ressources humaines (tches rpliques dans chaque unit dcentralise) et un risque de perte de cohrence avec des volutions et des prises de dcisions contradictoires dune zone lautre. La question sera donc de trouver la bonne articulation entre le niveau infrieur et suprieur, et selon les institutions et leurs caractristiques gographiques, logistiques et socio-politiques de dfinir le niveau de participation du niveau local au niveau central.

2.2

LA GESTION DES RISQUES MAJEURS DE LA GOUVERNANCE


Focaliser lattention sur certains risques classiques auxquels sont exposes les institutions de microfinance et pouvant mettre en pril la structure de gouvernance, voire linstitution. Illustrations concrtes de situations rencontres par des IMF ; Pistes de rflexion. Toute IMF est ncessairement confronte certains risques quil faut anticiper. La vigilance et la gestion prventive de ces risques permettront linstitution dviter des crises ou dysfonctionnements, et de les surmonter plus facilement.

OBJECTIF

OUTILS IDES CLS

La prvention du risque est du ressort des instances dirigeantes dune institution de microfinance. La mise en place de mcanismes permettant de prvenir les risques est donc directement lie au fonctionnement de la gouvernance. La

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67

2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

microfinance est sujette un ensemble de risques auxquels les institutions doivent tre vigilantes. [ Tableau 7] La question de la gestion des risques porte sur les sources dinformation et lidentification des acteurs qui auront le pouvoir dalerte et le pouvoir de prendre les dcisions stratgiques ncessaires. Lenjeu pour une institution est donc de construire, dans la culture de lentreprise, cette culture du risque tous les niveaux pour tous les acteurs (comprhension de lenvironnement, analyse des indicateurs, ractivit dans les dcisions, exercice du contrle).
2.2.1 Clarifier et poursuivre ses objectifs sociaux : comment viter la drive de mission ?
Drive de mission et institutionnalisation
MISSION Voir Module 1 121 Avoir une mission et une vision stratgique de linstitution.

a.

La notion de drive sentend lorsque la mission de linstitution volue sans quil y ait accord des diffrents acteurs, ou sans que cette volution ne soit explicite et clairement dcide. Le risque de drive de mission est fortement observ dans lhistoire des institutions de microfinance au moment du passage dune institution projet fortement axe sur une mission sociale une institution professionnelle soumise de fortes exigences notamment en termes de ressources financires et datteinte rapide de lquilibre financier. Les sources de refinan[
Tableau 7]

Les types de risques auxquels est expose une IMF


Source : Daprs Beth, 2002

Risques Oprationnels Risques Risques Risques Risques

crdits (non-remboursement, liquidit, nouveaux crdits) dlictuels (dtournements, vols,) transactionnels (transports de fonds, scurit des caisses) personnel (accidents du travail, responsabilit civile)

Informationnels

Systmes dinformations (non fiables, dlai, personnes non informes) Systme comptable (procdures dficientes, mal appliques, qualit) Systme dcisionnel (fiabilit, pertinence, rgularit) Risques personnel (clart des responsabilits, dfinitions postes) Risques encadrement (Fidlisation, comptences management) Risques lis au contrle interne et linspection (procdures..) Communication, relation avec lextrieur (cohrence, qualit) Statuts (structure juridique, instances de direction et de reprsentation) Financement (pargne, refinancement, fonds propres, actionnariat) Politique produits et dveloppement (adquation produits et cibles) Environnement concurrentiel (saturation de loffre, concurrence..) Vision et mission (contradictions discours/ pratiques) Climatiques / Politiques / Economiques et financiers

Organisationnels

Stratgiques

Environnementaux

68

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

* Module 2 Voir 223b

cement et leur cot ainsi que la structure du capital et les exigences des propritaires risquent dentraner linstitution vers une logique commerciale impliquant la recherche de rentabilit au dtriment des objectifs sociaux que linstitution conserve officiellement dans sa mission. Le respect de la mission initiale dpend notamment de la mise en place en amont de gardiens de cette mission. La viabilit financire implique de rduire les cots et daugmenter les recettes : octroi de crdits dun montant plus important, recherche de garanties pour limiter les risques, concentration plus forte de lactivit en zone fort potentiel conomique, diversification vers de nouveaux produits, augmentation de la productivit des agents, etc. Cela peut se traduire par une ouverture un autre type de clientle ou par dautres modes de fonctionnement, en particulier dans les liens entre les clients et lIMF. Sagit-il dune drive de mission ou bien dune volution ncessaire des services et des rapports de pouvoir et de proximit entre clients et IMF ? Cela remet-il en cause les fondements de lIMF ou bien cela rpond-il lattente des clients? Ces volutions et leurs consquences sur la gouvernance doivent en tout cas pouvoir tre analyses et mises en perspective avec la vision stratgique fixe pour linstitution. Il est clair que la prservation de la mission initiale nest jamais acquise, lvolution de la structure financire et notamment du tour de table des investisseurs peut galement tout moment faire basculer la mission dune institution du social vers du commercial *. [ Encadr 19]
Lvolution commerciale de la microfinance en Amrique latine, une drive de mission ?
leffet de la russite des premires expriences, de nouveaux acteurs sont apparus dans le secteur. Il sagit notamment des banques et des socits de crdit la consommation, qui ont identifi la microfinance comme une nouvelle opportunit de march. Elles entrent en concurrence auprs de la mme clientle, notamment urbaine, avec des effets de saturation parfois dommageables pour le secteur, comme en Bolivie. Si ltude ne conclut pas la drive de mission sous leffet de la commercialisation, mais plutt de la segmentation du march, elle pose nanmoins, en creux, la question des conditions de dveloppement dun secteur tourn vers les populations les plus pauvres dans un environnement concurrentiel o dominent des institutions rglementes tournes vers la rentabilit. Source : Christen, 2001

Encadr 19]

E CGAP sest interrog sur le sens de la transformation de la microfinance en Amrique latine compte tenu dun montant moyen de prt beaucoup plus lev dans le cas des institutions rglementes. En effet, il ressort de ltude que le solde moyen des prts dans le cas des ONG non rglementes (322 US$) quivaut au tiers de celui des institutions rglementes (803 US$). En pourcentage moyen du PNB des pays concerns, le pourcentage des ONG non rglementes (23,6%) est infrieur de moiti celui des institutions rglementes (47,2%). Ltude analyse les diffrents choix de clientle entre les deux types dinstitutions (populations pauvres versus micro-entreprises) ainsi que les facteurs gnrationnels qui peuvent expliquer ces volutions : les ONG qui se sont transformes ont accompagn le dveloppement de lactivit de leurs emprunteurs. Elle montre galement que, sous

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69

2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Le risque de drive de mission existe quelque soit le statut de linstitution, toutefois ce risque sera de diffrente nature. [ Tableau 8]
b. Liste des risques sur la drive de mission

Les risques de drive de mission sont particulirement forts au moment de linstitutionnalisation (cf. a) ou lors dun changement dactionnaires ; dautres lments sont prendre en compte dans la vie de linstitution. [ Tableau 9] [
Tableau 8]

Liste des risques sur la drive de mission


Mission Risques de drive Absence de contre pouvoir des bnficiaires / dcideurs. Risque de fonctionner en club priv : dconnexion entre lusager, le dcideur et linvestisseur. Le manque de culture financire et la faible responsabilit fiduciaire peut mettre en pril la mission sociale en cas de non viabilit financire de linstitution. Appropriation par une partie des membres influents qui sont souvent les plus aiss notamment en raison du rle accord lpargne. Risque de drive corporatiste excluant certaines catgories de la population. Risque de main-mise des salaris avec faible participation des membres et des lus. Les quilibres entre les diffrents investisseurs peuvent tre relativement facilement tre remis en cause par un changement dactionnaires ou une ouverture du capital non matrise. Un manque de rigueur dans la gestion financire ou une lourdeur administrative ou bureaucratique peut mettre en pril la mission sociale de linstitution.

Association / ONG

Cest la mission sociale qui justifie la cration de type associatif.

Coopratives

La mission dune cooprative est avant tout doffrir le meilleur service et rapport qualit/prix aux membres. Le caractre social de linstitution est donc dpendant du profil des membres. La forte base dmocratique permettra de dfendre les intrts de la majorit de ces membres. La mission de linstitution dpendra du profil des investisseurs : maximisation des dividendes pour des investisseurs commerciaux, ou approche plus sociale si les investisseurs sont de type thique. La mission est de fournir des services (en particulier des biens publics) que le secteur priv nest gnralement pas capable doffrir.

Socit

Banque dEtat

70

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QUESTIONS CLS ET DFIS


[
Tableau 9]

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Elments pour poursuivre la mission


Elments pour poursuivre la mission Associer les acteurs dans l'analyse des enjeux lis la dfinition de la mission sociale. Faire converger les intrts des diffrents acteurs (formation en commun, etc.). Garder pour les fondateurs une place dans la dfinition stratgique. Identifier quels acteurs seront les garants de la mission. Sassurer des intrts des nouveaux entrants : sont-ils compatibles avec la mission ?. Limiter la part du portefeuille pour les nouveaux produits, plafonnements des crdits. Dvelopper une culture dentreprise autour de la mission de lIMF (formation, incitations adaptes, etc.). Dfinir et discuter de la mission dans le plan daffaires. Identifier des indicateurs sociaux qui permettent de suivre la poursuite de la mission (voir documents CERISE, 2005 et Zeller et al 2003). Prparer les changements. Informer du rle venir de chaque acteur . Limiter lentre certains acteurs ; possibilits dpargner ou demprunter, mais pas de participation la prise de dcision ; conserver un pouvoir majoritaire aux porteurs de la mission (ex : collge dagriculteurs). Prendre le temps de former les nouveaux venus et de leur transmettre la culture dentreprise. Dvelopper des mcanismes dincitations, motivations, rappel rgulier de la mission, etc.

Risques de drive Les acteurs de Conflits de vision entre acteurs aux la gouvernance intrts divergents. Dpart des acteurs dorigine (bailleur, fondateur, oprateur, etc.) porteur de la mission.

La structure de financement et les objectifs financiers

Entre dinvestisseurs privs, des salaris, etc. dans le capital . Diversification vers des clients plus aiss, vers des zones fort potentiel conomique, nouveaux produits, etc.

La structure institutionnelle

Evolution du socitariat, de lactionnariat (entre des fonctionnaires, personnes extrieures au village dans les caisses villageoises, commerants plutt quagriculteurs, urbains plutt que ruraux, etc.) . Limitation du pouvoir des propritaires dorigine (cf. CVECA et la prise de dcision encadre des villages). Entre parmi les employs de nouveaux salaris ne connaissant pas lhistorique de linstitution. Routine : perte de sens de la mission, moindre attention aux groupes cibles.

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71

2.2 LA GESTION
c.

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Pistes de rflexion sur la drive de mission

Linstitution devra tre particulirement vigilante : Aux changements institutionnels (changement de statut, institutionnalisation) pouvant remettre en cause la mission dorigine. Aux changements de personnes (dpart des fondateurs, entre de nouveaux actionnaires). Aux changements du contexte socio-conomique (volution des liens sociaux, nouveaux clients, etc.). Pour prserver la mission dorigine il sera ncessaire de : Prparer le changement en amont (notamment en cas de modification de statut du fait du cadre rglementaire). Veiller au maintien dune culture commune lensemble des acteurs par des actions de formation et dinformation pour les nouveaux venus (salaris, actionnaires, lus). Identifier les garants de la mission et ventuellement garder une place pour les fondateurs dans la dfinition stratgique. Se doter de mcanismes (reprsentation par collge) permettant de conserver la mission porte par un groupe dacteurs. Faire converger les intrts des diffrents acteurs (formation en commun, etc.)

2.2.2

La croissance : cercle vertueux ou cercle vicieux ?

Une forte croissance au niveau dun rseau ou de caisses locales est presque toujours considre comme positive la fois chez les cadres et chez les bnficiaires. Cest un signe de russite, crant parfois un sentiment deuphorie. Pourtant, elle peut aussi dboucher sur la monte des impays et provoquer moyen terme des blocages et des rgressions, parfois mme conduire la faillite.
a. Les lments qui poussent la croissance

La croissance peut prendre essentiellement deux formes. Une croissance extensive (augmentation du nombre de clients, augmentation des encours moyens, extension gographique) et une croissance lie la diversification de produits financiers (diffrents types de crdit, de formes dpargne, gestion de moyens de paiement, virements internationaux lis la migration, etc.). Les lments qui poussent la croissance sont divers : souci de rentabilit et de viabilit financire, volont de satisfaire la clientle, opportunits de dveloppement, pression de la concurrence [
72
Encadr 20]

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ORGANISATION Voir Module 1 122 Prparer les dcisions et alimenter le contrle : le systme dinformation et de gestion.

2
[

MODULE

QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Encadr 20]

Le choix de la croissance au PPPCR - Burkina-Faso


mthodologique : il fallait dmontrer que le stade exprimental pouvait tre franchi et que le modle PPPCR tait viable une chelle significative pour le dveloppement ; avec le dveloppement de la microfinance au Burkina, la concurrence entre institutions sest intensifie et a stimul des stratgies doccupation du territoire. La concurrence a parfois t dloyale avec des institutions intgrant diversement les proccupations de prennisation ; une taille plus importante pouvait conforter la capacit de ngociation institutionnelle et financire du PPPCR (que ce soit sur le march financier pour ngocier des ressources au niveau des autorits que pour obtenir la reconnaissance juridique) La croissance a renforc le poids des tches de gestion et a limit le suivi et la proximit avec les clients. Comme le PPPCR tait insuffisamment dot en ressources humaines, en comptences, et en outils adapts, cette croissance a fragilis le systme. La combinaison de la croissance avec des dfaillances du systme de gouvernance, des problmes techniques et de linadaptation du modle Grameen Bank au contexte socioconomique sahlien ont finalement conduit la faillite du PPPCR. Source : CERISE, 2002

E PROJET de promotion du petit crdit rural (PPPCR), initi en 1988 au Burkina-Faso, proposait du crdit aux femmes en milieu sahlien. Le choix de la croissance sest impos progressivement au sein du projet quand les proccupations dquilibre et de prennisation financires ont t formalises. Le modle adopt - un systme de crdit direct caution solidaire, gestion centralise, et reposant fortement sur le travail salari - gnrait dans le contexte sahlien faible densit de population, des cots de transaction levs. Dans cette stratgie, la croissance est apparue trs vite comme le moyen le plus efficace datteindre lquilibre financier. Cependant, audel de cette raison structurelle lie au modle PPPCR, dautres facteurs ont confort ce choix et pes sur le rythme de la croissance : les bons rsultats obtenus, la stimulation par une croissance de la demande et la construction progressive dune image mdiatise de joyau de la microfinance ont conduit une euphorie de croissance partage par lensemble des partenaires ; dans le contexte de foisonnement de linnovation en matire de microfinance du dbut des annes 90, la croissance tait un enjeu

b.

Les risques dune croissance non matrise

Une croissance non matrise peut tre dangereuse pour une institution de microfinance. Elle se traduit le plus souvent par une chute des taux de remboursements car les procdures ne sont plus correctement appliques, faute de temps ou de vigilance, ou ces procdures se rvlent inadaptes. De tels drapages sont possibles notamment quand les organes de contrle interne et externe sont peu oprants et ne jouent pas leur rle dalerte. [
Encadr 21]

MODULE

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73

2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 21]

Les dangers de la croissance : Le vertige de Corposol


ss masquant la ralit. Les services offerts par le groupe Corposol furent dvelopps et diversifis de manire bien trop rapide, en omettant notamment de prendre un temps suffisant pour exprimenter les nouvelles offres. Ceci engendra plusieurs difficults : les statistiques devinrent non fiables ; les prts proposs ne correspondaient pas suffisamment aux besoins des clients du programme . Dans le cas de Corposol, la combinaison de ces facteurs avec un systme dalerte non performant qui a rvl trop tard les dysfonctionnements a conduit la quasi-faillite. Quelques leons en matire de : La matrise dune mthodologie doctroi de services financiers est quelque chose qui peut saltrer ; La prennit dune organisation est une question qui dpasse de loin la seule approche financire ; se concentrer uniquement sur la dpendance vis vis de subventions ou sur les marges dintermdiation ralises est insuffisant. La prennit est dabord une question lie la manire dont les hommes et les femmes grent lorganisation, et cela aux diffrents niveaux de cette organisation. Les capacits dadaptation la croissance et au changement sont dans ce contexte des lments vitaux prendre en considration. La supervision et le contrle sont des points essentiels en microfinance. Source : Labie, 2002

ONG COLOMBIENNE Corposol (et sa filiale Finansol) a commenc travailler en 1988 avec quelques employs et un montant quivalent environ 20 000 dollars amricains. Cette organisation a connu un dveloppement une vitesse vertigineuse, lamenant avoir plus de 600 employs et un portefeuille de crdits denviron 35 millions de dollars amricains sept ans plus tard. En quelques mois cette institution a connu une crise grave lamenant la mise en faillite (dbut 1996). Parmi les erreurs fondamentales qui ont men la crise, la croissance est largement mise en avant. La croissance impressionnante adopte par Corposol et Finansol fut en grande partie la rsultante (et en mme temps la cause) dune perte de matrise de la mthodologie initiale. Les prts octroys des groupes solidaires le furent sans respecter les critres normalement en vigueur. On proposa aux bons clients plusieurs prts simultans dbouchant sur un surendettement non supportable pour ceux ci. On procda au refinancement des prts ne pouvant tre collects. Certaines lignes furent octroyes sans intrt alors que pour dautres les retards dans les remboursements ne furent mme pas comptabiliss . La croissance sest donc faite au dtriment de la qualit du portefeuille qui a rapidement dclin avec une politique doctroi de nouveaux prts plus laxiste et un rchelonnement des prts non rembour-

La croissance peut conduire un relchement des procdures, une surcharge de travail ou une saturation des outils dinformation et de contrle. Par ailleurs, les signes avant-coureurs de crise ne sont pas ncessairement trs visibles, et une forte croissance peut endormir la vigilance des acteurs : une croissance peut cacher des dysfonctionnements internes (cavalerie, problmes de cots de la structure) ; elle peut cacher des dysfonctionnements externes : saturation de certains marchs, surendettement des clients, etc. L encore, ces risques renvoient la qualit du systme dinformation et de contrle et la culture de prvention des risques. [
Encadr 22]

74

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MODULE

MODULE

MODULE

QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Laugmentation du volume de travail pour les agents de crdit peut galement conduire une volution des relations entre eux et leurs clients et fragiliser les relations et en particulier les mcanismes de garanties prcdemment luvre. Une croissance non contrle peut affaiblir la gouvernance par un manque de suivi des agents, des processus de slection des clients escamots, une instrumentalisation des procdures plutt quune relle appropriation par les agents ou les clients.

Encadr 22]

Les dangers de la croissance : lpargne du rseau des Sanduk dAnjouan


ment traduite par une croissance du nombre dpargnants et du nombre doprations (de retrait et de dpts) entranant une augmentation du nombre dcritures. Le systme dinformation a rapidement t satur rendant les oprations de contrle difficiles, les chiffres ntant pas disponibles dans des dlais suffisants et les erreurs de saisies augmentant. La prise de conscience des dangers lis cette croissance a permis lquipe de prendre des mesures ds le dbut de lanne 2002. En effet, une assemble gnrale extraordinaire a conduit voter larrt de la rmunration de lpargne, la facturation des oprations trop nombreuses, la non ouverture de nouveaux comptes et la fermeture des comptes inactifs infrieurs 10 euros. Paralllement ces mesures visant ralentir la croissance de lencours (la croissance tant passe de 6% mensuel 1%), lquipe a travaill plusieurs mois sur lintroduction dun nouveau systme dinformation et de gestion plus adapt la taille du rseau. Lquipe a t rorganise avec une spcialisation des agents et la cration dun service dinspection. Une anne plus tard, la croissance de lpargne et du rseau en gnral a pu reprendre dans des conditions scurises et mieux matrises. Source : IRAM, 2002

UNION des Sanduk dAnjouan a connu une croissance trs importante de lpargne entre juillet 2001 et mars 2002 passant de 1,6 2,4 millions deuros soit une croissance de 50%. En effet, suite aux vnements politiques qua connu lle pendant la priode dembargo, le rseau Sanduk dAnjouan est devenu trs populaire et a gagn la confiance de la population se concrtisant entre autres par une croissance vertigineuse de lencours dpargne. Cette croissance sest traduite par une augmentation du risque de dtournement avec une croissance des liquidits dans les caisses, ce risque tant dautant plus inquitant que les fonds propres des caisses navaient paralllement quasiment pas progress. Laugmentation de la disponibilit de fonds et la ncessit de rentabiliser cette pargne rmunre constituait par ailleurs une pression pour la croissance des crdits alors que le ratio de solvabilit et le respect des procdures ne permettaient pas cette croissance. Ds la fin de lanne 2001, des dtournements ont t dtects dans certaines caisses et des crdits dplafonns ont t octroys sous la pression des emprunteurs. Au-del de laugmentation du risque, la croissance de lencours dpargne sest gale-

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75

2.2 LA GESTION
c.

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Pistes de rflexion sur les risques de la croissance

En rgle gnrale, un des points importants dune gouvernance efficace est de maintenir une croissance modre et de faire intrioriser lensemble des acteurs concerns les risques rsultant demballements incontrls. Il est important didentifier :
le type de croissance ncessaire pour une IMF (hausse des plafonds de crdit ; augmentation du nombre de clients dans les caisses existantes ; ouverture de nouvelles caisses ou dveloppement de nouveaux produits) ; la compatibilit de cette croissance avec les conditions de lenvironnement ; les moyens mis en place pour accompagner la croissance et limiter les risques (systme dinformation, du systme de contrle, des mcanismes dincitation et de motivation des employs, etc.).

2.2.3

Acteurs multiples : comment concilier des intrts contradictoires?

Une institution de microfinance regroupe un nombre important dacteurs aux intrts parfois divergents. Mme si ces intrts sont contradictoires dans limmdiat, lobjectif dune bonne gouvernance est de les concilier terme. Les procdures et les actions des dirigeants doivent tre de nature responsabiliser chacun dans linstitution et instaurer un climat de confiance mutuelle entre les diverses parties prenantes.
a. Conflits dintrts entre les pargnants et les emprunteurs

Les pargnants recherchent de fortes rmunrations sur les dpts, les emprunteurs esprent des taux dintrt sur leurs crdits les plus bas possibles. Ainsi, dans une institution o les membres, quils soient emprunteurs ou pargnants, sont les preneurs de dcision, il existe un conflit dintrt entre les deux groupes. [ Encadr 23]
b. Le difficile quilibre entre les techniciens et les lus

Les acteurs majeurs au sein dune institution base de membres sont dune part les lus, propritaires de linstitution et garants de la vision et les salaris, en charge du fonctionnement et dtenteurs des comptences techniques ncessaires. Ces acteurs travaillent conjointement mais leurs intrts et leurs motivations ne sont toutefois pas identiques : les lus/bnficiaires vont chercher optimiser le service rendu par linstitution tout en limitant son cot alors que les salaris visent avoir des conditions de travail favorables en limitant la prise de risque au niveau de lactivit. Cest lquilibre entre les diffrentes motivations et proccupations qui va garantir linstitution un dveloppement matris et tre source de croissance. [ Encadr 24]
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QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Encadr 23]

Epargnants et emprunteurs, actionnaires des associations de services financiers en Afrique de lOuest


En Mauritanie, dans les Mutuelles dInvestissement et de Crdit Oasien (MICO) dont le modle sinspire de celui des ASF, le capital social est divis en deux types dactions : action A qui donne droit au vote mais qui est limite une action par membre ; action B qui ne donne pas droit au vote mais donne droit la rpartition du bnfice. Un membre peut souscrire autant dactions B quil le souhaite et la rpartition du bnfice se fait au prorata des actions dtenues par chaque membre. Cette disposition traduit les deux objectifs divergents des ASF savoir : pour les actionnaires : objectif de rentabilit de leurs investissements avec maintien dun taux dintrt lev et ; pour la population locale : objectif de dveloppement rural et de financement des activits gnratrices de revenus pour la population-cible notamment les femmes et les plus pauvres avec pour corollaire un faible taux dintrt. Le principe galitaire dans le droit de vote permet dviter la mainmise sur lAssemble Gnrale des actionnaires les plus importants, en revanche, leurs intrts sont prservs dans la distribution du dividende effectu au prorata des actions B dtenues. Source : Ould Bessid et al. 2002 ; FIDA divers documents sur les ASF.

ES Associations de Services Financiers (ASF), implantes par le FIDA depuis bientt 10 ans en Afrique de lOuest (Mauritanie, Bnin, Guine), sont des institutions villageoises de micro-finance locales autofinances par les actionnaires et autogres. Elles sont contrles par la population villageoise et les individus en sont les propritaires titre individuel ou comme membres de groupes de caution solidaire. Ils en sont galement les seuls clients. Cette approche innovante vise assurer aux ASF une viabilit sociale par une meilleure appropriation par les bnficiaires, et une viabilit financire par une structure de cots plus faible, tout en satisfaisant les objectifs du FIDA damlioration du niveau de vie des plus pauvres. Les individus et membres de groupes de caution solidaire sont actionnaires et dtiennent un certain nombre dactions. Le nombre de droits de vote de chaque actionnaire est proportionnel au nombre dactions dtenues. Le nombre de droit de vote est limit 10. Le principe de lautogestion conduit dterminer la politique en matire de taux dintrt et de produits et services offerts au cours de lAssemble gnrale. Les gros actionnaires peuvent alors avoir tendance augmenter fortement les cots du crdit pour mieux valoriser leurs actions.

Encadr 24]

Lquilibre des pouvoirs entre lus et techniciens - Fccam Bnin


constituer en un Collge des Prsidents qui prendra une srie de mesures destines la survie du rseau. Ces initiatives, qui visaient responsabiliser les socitaires, renforcer lautonomie du rseau et introduire plus de rigueur dans sa gestion, allaient se poursuivre tout au long de la rhabilitation et conduire la cration de la Fdration en 1993. Cette position forte qui a t trs utile dans la priode de rhabilitation, sest rvle envahissante dans la phase de consolidation du rseau. En effet, on a pu

ANS un rseau mutualiste, le pouvoir appartient effectivement aux lus. la FECECAM, contrairement dautres systmes mutualistes en Afrique de lOuest, les lus ont une trs forte influence dans la gestion du rseau. Cette place importante a t acquise suite la faillite de la CNCA en 1987 et la rhabilitation du rseau des caisses dans les annes 90. Trs tt, ds lannonce de la liquidation de la CNCA, les Prsidents des Conseils dAdministration des caisses locales vont se

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2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 24 - suite]

Lquilibre des pouvoirs entre lus et techniciens - Fccam Bnin


Cette option qui permet dviter les dfauts majeurs de la construction classique des rseaux prsente cependant un inconvnient majeur, savoir, la non implication des prestataires extrieurs de service dans la vie et la gestion du rseau. Il semble quun quilibre des pouvoirs sinstaure lintrieur du rseau avec des lus qui apportent leur connaissance des membres et de leur environnement, et les salaris leur savoir technique. Lhistoire des rseaux mutualistes rvle que cet quilibre est trs instable. Un retour une domination des salaris par les lus nest pas exclu, de mme que celui dun retour une solution "techniciste". Source : Adchoubou, 2004.

observer que ce qui a fait la force de la FECECAM de 1988 1995, savoir lengagement militant dun noyau dlus trs actifs, a t lorigine de faiblesses par la suite (drives dans la gestion de crdit, lenteur dans la prise de dcision, absence de sanctions, etc.). Depuis 1998, le rle du personnel technique du rseau a t raffirm comme garant de lapplication des procdures et des possibilits de recours en cas de non application. Pour minimiser les cots de fonctionnement des rseaux et pour viter les luttes de pouvoir qui minent leur dveloppement, les caisses locales ont opt pour une externalisation des fonctions dappui, de suivi et de contrle.

c.

Le difficile quilibre entre les actionnaires et les salaris

La relation entre les actionnaires propritaires de linstitution et les salaris est une question rcurrente dans lanalyse de la gouvernance, que ce soit pour les institutions de microfinance et pour les entreprises en gnral. Cette relation sera trs dpendante de la nature des actionnaires et de leurs attentes (rentabilit financire, prservation dune mission sociale, etc.), mais aussi du rle donn aux salaris notamment lquipe de direction. En termes danalyse de gouvernance, cest la fameuse opposition entre une approche shareholders qui vise dfendre la place des actionnaires et lapproche stakeholders qui raisonne sur lensemble des acteurs. Il apparat en effet que les dcisions stratgiques ne peuvent tre prises indpendamment de la considration de toutes les parties prenantes. Les IMF les plus performantes doivent pouvoir assurer une rentabilit satisfaisante des capitaux investis et une rmunration des contributions des autres parties prenantes.
d. Pistes de rflexion sur les jeux de pouvoir

La question du jeu des acteurs et de la gestion dintrts contradictoires est une question trs importante de la gouvernance. Plus les acteurs sont divers, plus les sources de conflits dintrts sont importantes.
Les axes importants aborder sont les suivants : Equilibre entre actionnaires et gestionnaires ; Cohrence dans les rles et les responsabilits de chacun des acteurs ; Identification des intrts contradictoires court terme et long terme ;

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Position des salaris et clients dans les instances dirigeantes (articulation entre dfense des intrts de linstitution et du corps auquel ils appartiennent) ; Compromis et outils de conciliation dintrts.

2.2.4

La gouvernance : une construction actualiser


Le poids de lhistoire et la ncessit dvoluer

a.

Sur les premires annes, la russite dun projet ou dune institution repose souvent sur une personne ou un petit groupe (oprateur, bailleur, cadres, etc.) engag dans la dure et dans la dfinition de la mission et de la stratgie. Cette figure centrale est souvent la plus engage dans la russite du systme, mettant en jeu sa rputation et sa lgitimit. Lorsquelle est absente ou dfaillante, il manque une pice dans la structure de gouvernance : le gouvernail nest pas tenu, ou disput entre des courants divergents. Avec le dveloppement de linstitution, des comptences nouvelles sont requises et lquipe de direction doit souvent stoffer. Lenjeu est de faire cohabiter la lgitimit historique et la lgitimit technique des acteurs. Adaptation dans le temps du modle de gouvernance Les acteurs dorigine (parfois celui quon appelle le visionnaire, les assistants techniques, les premiers salaris, les premiers lus, etc.) sont porteurs de la vision initiale de linstitution. Ils ont pos les premires pierres et ont dvelopp un certain savoir-tre vis--vis de linstitution. Avec la croissance de linstitution, les visionnaires sont seconds ou supplants par des gestionnaires. Les lus et les salaris sont entours de nouveaux venus . Il sagit alors de transmettre la flamme aux suivants et de sassurer que la vision stratgique de linstitution est toujours porte par les acteurs. [
Encadr 25]

Encadr 25]

La mutation du Fonds de Dveloppement Rgional au Togo


services de lEtat tels que la direction rgionale de lagriculture, la ncessit sest alors fait sentir dintgrer des acteurs de la socit civile (associations, ONG). Quelques annes plus tard, la volont daccrotre lappropriation de linstitution par les acteurs a conduit remplacer progressivement les membres du conseil dadministration par des reprsentants des groupements paysans bnficiaires des services de linstitution. Enfin, la dernire mutation de

E Fonds de Dveloppement Rgional au Togo est progressivement pass dun projet dappui aux organisations paysannes la mise en place dune institution de microfinance proprement dite, lUnion Rgionale des Caisses Locales dEpargne et de Crdit. Lvolution de la composition du conseil dadministration de cette institution est limage de sa mutation. En effet, alors qu lorigine le conseil dadministration tait essentiellement compos des

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2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 25 - suite]

La mutation du Fonds de Dveloppement Rgional au Togo


combien la structuration dune institution volue avec sa vision stratgique et ses perspectives dinstitutionnalisation. Dans le cas du FDR, ces changements ont t trs nombreux, la cohrence a t maintenue par le directeur en place. En effet, si les changements et les volutions sont ncessaires, il est important de garder une cohrence densemble. Source : IRAM, 2003

linstitution a consist renforcer la structuration de linstitution avec des reprsentants des groupements au niveau des caisses locales et un conseil dadministration au niveau central comptant non plus des reprsentants de groupements de producteurs, mais des reprsentants des caisses locales. Ces changements progressifs de la composition du conseil dadministration montrent

Au-del des acteurs, des personnes, la structure elle-mme doit voluer en fonction de la phase de dveloppement et des capacits requises pour gouverner linstitution. [ Encadr 26] [
Encadr 26]

Historique des modes de gouvernance privilgis dans laction du CICM


rsoudre le problme de la crise du leadership, principalement due lexercice dispers du pouvoir. Le nouveau mode de gouvernance instaur se caractrise principalement par la limitation du recours aux bailleurs de fonds pour financer les projets ; une limitation de lintervention du CICM la seule prsence dun Directeur Gnral expatri (centralisation permettant daccrotre lefficacit et la ractivit des dcisions) ; le dveloppement dactions de soutien technique de la structure centrale CICM. Cette phase de gouvernance centralise a principalement permis de mettre en place des procdures de gestion et des mthodes de travail rigoureuses, dinformatiser le rseau et dassurer la consolidation financire des projets. Mode de gouvernance associant les lus et les salaris dans la perspective dune autonomie accrue des projets. Il sagit de sortir dun mode centralis de gouvernance et dimpliquer plus systmatiquement les membres des rseaux dans les processus de dcision et de gestion des mouvements. Le CICM na pas vocation se substituer ternellement aux salaris et membres des rseaux. La prise en main dun rseau mutualiste passe ncessairement par les lus, reprsentant les membres de linstitution de microfinance. Source : CICM, 2004

ANALYSE historique des modes de gouvernance mis en place par le CICM permet didentifier trois phases distinctes, correspondant chacune au mode instaur un moment donn de la vie dun projet. Or, si un certain mode de gouvernance peut tre efficace et lgitime un moment donn, celui ci peut aussi devenir un autre moment, un obstacle au dveloppement du projet. Lexemple de lvolution des modles de gouvernance du CICM illustre cette volution dans le temps. Gouvernance en modes projets de rseaux lancs avec le soutien important de bailleurs de fonds, dans le cadre de programmes suscits par les gouvernements locaux. Le mode de gouvernance mis en place lors du lancement de ces projets privilgie une approche collective, avec notamment des Comits de pilotage regroupant loprateur (CICM), les principaux bailleurs de fonds et les Autorits de tutelle. Or, ce mode de gouvernance dans lequel aucun acteur na rellement dascendant, montre vite ses limites. Des divergences stratgiques importantes apparaissent entre les acteurs. En outre, ce mode collectif de gouvernance ralentit considrablement les procdures de prise de dcision. Gouvernance en mode centralis dans le cadre de projets redimensionns. Lobjectif de ce nouveau type de gouvernance est de

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QUESTIONS CLS ET DFIS


b. Maturit de la gouvernance

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Maturit et autonomie dune institution A quel moment peut-on dire quune institution repose sur une gouvernance mature qui saura prendre les dcisions stratgiques, grer le quotidien, prvenir et surmonter les crises sans ncessairement avoir recours des intervenants extrieurs ou des appuis techniques prcdemment impliqus dans la mise en uvre de linstitution ? Lautonomie ne signifie pas pour autant ne plus avoir de contacts avec lextrieur. Le dveloppement dune IMF est conditionn par sa capacit innover. Or, cela ne pourra se faire que si linstitution sinscrit dans une dynamique, dans un mouvement lui permettant davancer de manire autonome sans pour autant tre seule face aux dfis rencontrs. [ Encadr 27]

Encadr 27]

Maturit et autonomie : situation de rseaux rgionaux de CVECA institutionnaliss


Lautonomie de rseaux rgionaux, de taille limite et isols techniquement des innovations du secteur, ncessite un accompagnement dans la dure, pour scuriser et faire voluer techniquement les rseaux et institutionnellement les services dappui technique. Cet accompagnement change de nature et prend la forme dun partenariat contractualis. Cest dans cette perspective que le CIDR met en place le Groupe Microfinance Participative pour lAfrique, pour accompagner techniquement et financirement des rseaux dIMF autonomes dans leur croissance et leur dveloppement, que ce soit des rseaux quil a mis en place ou que ce soit dautres IMF institutionnalises, ayant des besoins dappui dans la dure, pour voluer avec leur environnement. Source : CIDR, 2004

LUSIEURS rseaux rgionaux de CVECA au Mali sont aujourdhui autonomes et fonctionnent avec une gouvernance mature : CVECA pays Dogon (depuis 1997), CVECA 1re Rgion (1998), CVECA zone Office du Niger (2000). Dans chaque rseau, des Unions de caisses villageoises ont sign une convention-cadre avec le Ministre des Finances et contractualisent avec une entreprise de prestation de service, cre par des anciens cadres du projet, pour des services de contrle, de SIG, de formation et de montage de dossiers de refinancement bancaire. Loprateur dorigine, le CIDR, sest retir compltement du schma de la gouvernance de ces rseaux et ne participe plus aux orientations et aux dcisions prises par ces rseaux. Pourtant, cest au CIDR que les acteurs internes et externes font appel, pour des conseils et appuis, notamment en cas de crise.

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2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Maturit et risques de routine Une institution autonome, en phase de croisire , peut parfois sinstaller dans une certaine routine dans laquelle ses pratiques resteront les mmes alors que lenvironnement socio-conomique change et que de nouveaux besoins, de nouvelles couches sociales, de nouvelles normes apparaissent. Cette routine peut se traduire par un non renouvellement et une sclrose des responsables qui sattachent leur pouvoir ou se lassent : 1) par labandon progressif des procdures ; 2) par la difficult corriger des dviations par trop de complicit entre les responsables des caisses ou du contrle ; 3) par labsence de nouvelles ides ou de fausses bonnes ides qui sont insuffisamment mries par le dbat ou la confrontation dautres expriences. Des regards extrieurs et le recours des formations permanentes pourront souvent stimuler nouveau la rflexion. [ Encadr 28] [
Encadr 28]

Le non-renouvellement des lus des organes de gestion


res des mutuelles pendant plusieurs annes finissent avec le temps par prendre de mauvaises habitudes. Cela est rendu possible par la reconduction systmatique des lus des organes de gestion chaque AG, en labsence de rgles limitant le cumul des mandats lectifs. Les consquences en sont le non-respect des procdures, le contournement des rgles comptables, labsence de transparence de la gestion et un fonctionnement non dmocratique des organes de gestion. Source : IRAM, 2004

NE crise de gouvernance a pu tre analyse au sein dune union de mutuelles dpargne et de crdit comptant 26 mutuelles locales. Les manifestations de la crise de gouvernance se sont traduites par un nonrenouvellement des lus des organes de gestion : tous les organes de gestion des mutuelles taient concerns (Conseil dadministration, Comit de crdit, conseil de surveillance). Des lus nont pas t remplacs depuis la cration de leur mutuelle. Il y a eu alors usure du pouvoir : des lus qui ont bien gr les affai-

Maturit et sortie des investisseurs La gouvernance est amene voluer avec lvolution du rle des investisseurs. En effet, dans nombre de cas, les investisseurs internationaux interviennent, de faon limite dans le temps, pour accompagner temporairement une institution dans sa professionnalisation. Au bout de quelques annes se pose alors la question du retrait de ces investisseurs et de la vente de leur part. Il est vident que le racheteur risque de faire voluer ou de remettre en cause le mode de gouvernance en vigueur. [ Encadr 29]

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Encadr 29]

Stratgie des investisseurs en fonction de leur profil


nomms thiques ou sociaux . Lintervention dinvestisseurs peut se limiter un rle dapporteur de capitaux mais ils peuvent aussi se positionner sur un rle dinvestisseurs - accompagnateurs (ex : SIDI, ACCION, Okocredit). Au del de lapport de capitaux, il sagit daccompagner linstitution dans son dveloppement et sa croissance. Ils jouent un rle actif au niveau des instances et jouent un rle de gardien de la mission et darbitre au sein de linstitution. Actuellement, il ny a que trs peu dIMF avec des investisseurs privs purement commerciaux. On trouve plus souvent des banques commerciales dans les pays en dveloppement qui ont propos des produits de la microfinance (faisant du downscaling de leurs services). Le rle des investisseurs peut voluer dans le temps, avec dans certains cas le passage dun rle damorce un rle daccompagnateur . Cest par exemple le cas du GRET qui se dsengage actuellement partiellement dAMRET au Cambodge avec un souci de rester prsent le temps de chercher associer des investisseurs privs. La stratgie de sortie des investisseurs amorceurs nest pas encore claire et les prises de participation sont encore trop rcentes pour observer les modalits et les consquences dun rachat de ces parts par de nouveaux acteurs. Il est clair que cela aura un impact sur lquilibre trouv en termes de gouvernance. Source : CERISE, 2005

ES investisseurs peuvent tre classs en trois groupes : Les investisseurs publics Les investisseurs privs sociaux/thiques Les investisseurs privs commerciaux Le rle, limplication dans la gouvernance et linvestissement dans le temps varieront selon le type dinvestisseurs et selon leur motivation. On peut distinguer les investisseurs amorceurs , essentiellement des investisseurs publics (ex : IFC, PROPARCO - France, DEG Allemagne, FMO - Pays-Bas), ils se situent plutt dans la catgorie investisseurs publics. Ils investissent pour amorcer la cration de linstitution. Ils sont dans une logique de lancement dune institution et de mise de fonds initiale pour dmontrer la viabilit de linstitution des repreneurs privs. Ils sinscrivent dans un temps limit, ils ne sont pas dans une recherche de retour sur investissement compltement li aux performances du march. La sortie se fait par la vente de leur part de nouveaux investisseurs. Dans la microfinance, rares sont encore en 2005 les cas de ces investisseurs publics ayant quitt des IMF. Cependant, la sortie peut entraner une drive de mission si les investisseurs publics ne cherchent pas les investisseurs privs les mieux mme de prendre leur relve. Les investisseurs privs interviennent en gnral dans un second temps dans la vie des institutions. En effet, le recours des fonds privs suppose bien souvent davoir fait la dmonstration de la viabilit de linstitution. On distingue les investisseurs privs purement commerciaux et les investisseurs privs

c.

Pistes de rflexion sur lvolution dans le temps de la gouvernance

La gouvernance dune institution nest pas une structure fige dans le temps. Lactivit de linstitution, sa structuration, lenvironnement voluent, ce qui suppose une adaptation rgulire de la gouvernance.
Les grandes questions traiter sont les suivantes : Lvolution des comptences entre celles requises pour concevoir une institution et celles ncessaires pour grer la croissance.

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2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Lvolution de lorganisation et de la structuration de linstitution en fonction de sa taille, de son volution et du rle donn aux acteurs. Les outils que linstitution se donne pour ne pas tomber dans le risque de routine et veiller ractualiser son mode de gouvernance (les regards extrieurs mais aussi les analyses dimpact et de satisfaction de clientle peuvent faire partie dune gamme doutils).

2.2.5
a.

Gouvernance et insertion dans lenvironnement


La viabilit sociale de linstitution

Un aspect important de la gouvernance est de russir linsertion de lIMF dans son environnement et assurer sa viabilit sociale externe . Cette insertion doit sappuyer sur une adaptation permanente au contexte, cest dire lEtat (sa politique, sa lgislation, sa fiscalit, sa justice), aux contraintes des bailleurs de fonds, aux activits conomiques des clients, au secteur financier en gnral et aux concurrents/partenaires de la microfinance ainsi quaux diffrents rapports sociaux (ingalits, rapports de genre, valeurs et normes locales, etc).
Dfinitions de la viabilit sociale (Source : GTZ, IRAM, 2001.) Il y a viabilit sociale si on parvient des compromis, des compatibilits, des accords dintrts et des normes entre les diffrents acteurs. Autrement, sil ny a pas un vritable consensus, une intriorisation des rgles, on constate une non application ou un dtournement de celles-ci, une rinterprtation officieuse, ce qui dbouche souvent sur des crises. On peut parler de viabilit sociale interne quand ces compromis ou accords concernent les acteurs directement impliqus (les emprunteurs, les lus, les cadres, les actionnaires) et de viabilit sociale externe lorsque lIMF est considre non plus comme un corps tranger venant de lextrieur, mais comme une vritable institution locale au service de la population et des autorits coutumires, religieuses ou politiques.

Ainsi, les formes de pouvoir au sein dune institution peuvent tre trs diverses, plus ou moins autoritaires, charismatiques ou dmocratiques. Lessentiel est que le pouvoir apparaisse lgitime et que cette lgitimit perdure parce que le pouvoir fait preuve, dune manire permanente, de son efficacit : capacit dtablir long terme une vision partage, capacit de prendre des dcisions rapides et impartiales, capacit de prvenir ou de grer les crises, capacit sadapter aux modifications internes et externes, etc. Parmi les questions cls traiter, il faut sinterroger sur la compatibilit des nouvelles formes de pouvoir dans les IMF (qui passent souvent par des consultations, des compromis, des prises de dcision dmocratiques) et des conceptions, dominantes dans certaines socits, souvent plus autoritaires ou hirarchiques.

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ACTEURS Voir Module 1 12 Comment sexerce le pouvoir de dcision ?

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QUESTIONS CLS ET DFIS

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Un des dangers des institutions de microfinance est de raisonner en vase clos et doublier que la gouvernance dune institution intervient dans des rapports sociaux pr-existants. [ Encadr 30] Les allis de linstitution ne sont pas toujours les reprsentants du pouvoir formel, les formes traditionnelles ou informelles de pouvoir peuvent dans certaines situations aider dbloquer des situations ou jouer un rle de mdiation. [ Encadr 31] Des modles dorganisation dmocratique plaqus sur une socit trs hirarchise ne peuvent fonctionner sans risques. [ Encadr 32]

Encadr 30]

Les caisses ne se dveloppent pas en dehors des rapports sociaux existants COOPEC - Afrique
la dmocratie devient inoprant Il est difficile pour un membre ou un dirigeant, de par les liens de proximit sociale, de sanctionner dautres personnes de la communaut ou un individu, surtout sil est le fils du chef de village ou du prsident de linstitution Dans les cas extrmes, il sinstitue une forme de silence ou de tolrance . Les Coopec doivent donc dfinir leurs propres mcanismes internes et institutionnels pour lutter contre ces dviations. Source : Daprs Ouedraogo, et Gentil, 2004

E principe dmocratique - un homme, une voix - qui institue la souverainet du membre et aussi le principe dgalit se heurte une culture de responsabilit collective et de solidarit mais aussi de grontocratie, de privilges et de silences. Limage vhicule dans nos socits est que toute responsabilit saccompagne de privilges. Cest celui dtre servi le premier, cest celui de bnficier de services particuliers des conditions particulires, etc. . En cas de difficult, lexercice de

Encadr 31]

La mdiation dun conflit et le jeu informel des acteurs : CRG Guine


merger un compromis entre Direction et employs. Leur action a t dautant plus remarque que la voix des anciens en Afrique de louest est traditionnellement importante et quils ntaient pas, de par leur position hirarchique, amens participer aux ngociations. Ce cas illustre limportance du jeu des acteurs et des mcanismes informels qui, au-del des organigrammes, peut renforcer, ou au contraire, fragiliser la gouvernance dune institution. Source :, IRAM, 2004

E Crdit rural de Guine a t confront une grave crise interne suite aux effets de la forte inflation qua connu le pays (autour de 15% en 2003 et de lordre de 50% en 2004). Cette dgradation du pouvoir dachat de ses salaris a conduit une pression salariale incompatible avec les contraintes financires de linstitution. La ngociation syndicale aurait pu dboucher sur une situation de rupture (pravis de grve) et de crise si les doyens des salaris, doublement lgitimes par leur ge et leur anciennet au sein du rseau, navaient pas russi, par leur mdiation, faire

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2.2 LA GESTION

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Encadr 32]

Le risque de drive dun systme bas sur les membres : SHG- Asie
leader a commenc prendre des dcisions au nom des membres du groupe sans les consulter. Les membres du groupe ont renonc progressivement leurs responsabilits de surveillance des activits du groupe. Leur confiance excessive dans le chef a rduit leur niveau de vigilance. De cette faon un modle autocratique sest progressivement mis en place. Les membres du groupe auraient pu demander consulter les livres de comptes (record book), accessibles tous les membres ; ils auraient pu demander une confrontation avec leur chef. Certains membres du groupe taient analphabtes mais la plupart avait un niveau dducation relativement lev. Malgr cela et malgr les formations reues, les membres se sont laisss ports par une confiance aveugle dans un leader indispensable , capable de tout grer. De plus, il semble quil ait manqu un sentiment dappartenance un groupe. Les membres sont devenus laxistes sur leur rle de prservation des intrts du groupe. Leur sentiment dappartenance sest progressivement dilu. Il est indispensable que les animateurs valuent la qualit de la formation sur le leadership et de la dynamique du groupe ncessaire inhrente aux SHG. Finalement, le problme na t rsolu que par lintervention du facilitateur (mdiateur ?) : le leader du groupe a d rendre largent. Le groupe est alors plus vigilant sur le suivi de ses transactions financires sur les comptes, comme les membres en ont ralis limportance. Source: MAVIM (Thekkekara, Mistri, Khobragade, 2004)

Les SHG (Self Help Group ou groupes dentraide) sont une innovation particulirement dveloppe en Inde. Un groupe dune vingtaine de personnes, sans existence lgale, et qui peut driver dune association rotative dpargne et de crdit, pargne rgulirement et organise des prts internes dont lobjet, le montant, le terme et le taux dintrt sont dcids conjointement par le groupe. Un processus de liaison avec une institution financire formelle, parfois avec lappui dune ONG, peut permettre loctroi dun prt bancaire au groupe qui se charge de sa rpartition. Les SHG sont des organisations financires autonomes qui agissent comme des micro-banques en remplissant des fonctions dintermdiation financire. Dans le cas des Self Help Group indiens, le systme retenu est par nature participatif et dmocratique. Le processus de prise de dcision est suppos tre transparent, tenant compte de la base et dcentralis. Mais dans certains SHG, des leaders ont quelques fois dpass le rle qui leur tait dvolu. Par exemple, un SHG a montr que, bien que le leader ait t choisi par le groupe depuis plus de deux ans, le groupe a bloqu lide dun changement de leadership du groupe, le leader faisant son travail correctement et les membres nayant pas sen plaindre. Le leader du groupe a galement t lu pour tre le reprsentant de la fdration des SHGs organise un niveau suprieur. Mais, une fois que le facilitateur villageois (de lONG dappui) sest retir du dispositif aprs deux ans, les dcisions prises par le groupe ont cess dtre prises dmocratiquement. Le

Au del de linsertion de linstitution dans les modes de pouvoirs existants, il est indispensable pour cette dernire dtre mme de sadapter des contraintes de lenvironnement telles que les crises de surendettement de la clientle, la chute des prix des matires premires, la fragilit des systmes de caution solidaire des groupements villageois, par exemple. Cest lenvironnement dans toute sa diversit que linstitution devra sadapter.

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QUESTIONS CLS ET DFIS


b. Le rle du suivi valuation

LA

2.2
GESTION DES RISQUES MAJEURS

Le suivi-valuation peut complter le systme dinformation comptable et le systme de contrle. A partir de la comptabilit et dautres sources dinformation (registre des socitaires, livrets dpargne, dossiers de crdit, etc.) sont dfinis des indicateurs qui permettent de retracer des volutions ou didentifier des problmes. Des enqutes cibles cherchent mieux comprendre les situations et faire apparatre les facteurs explicatifs. A partir des problmes dgags, le suivi-valuation peut tester des innovations en matire de produits financiers et de formes dorganisation. Des recherches oprationnelles peuvent tre menes pour rpondre aux attentes de la clientle ou conqurir un nouveau public, les outils du marketing bancaire peuvent tre ce titre utiliss. Le suivi-valuation et la recherche oprationnelle constituent un outil de pilotage et de rflexion stratgique qui permet de rester en phase avec lvolution de lenvironnement socio-conomique. [ [
Encadr 33]

Encadr 33]

Dispositif de suivi valuation


Comment se passe la vie cooprative dans les caisses ? De quelles informations disposent les socitaires ? Qui sont les lus du conseil dadministration ? Quelle est la taille la plus approprie pour les caisses locales afin de garantir la proximit ncessaire tout en atteignant lquilibre financier ? Quelle est la structuration la mieux adapte pour le rseau ? Quels sont les niveaux et fonctions des chelons rgionaux et/ou nationaux ? A partir de ces interrogations, on peut mettre en place les outils correspondants selon des degrs de complexit et de finalit diffrents. Le suivi partir dindicateurs, de tableaux de bords et du traitement de la comptabilit. Lvaluation par des enqutes sur chantillon. Lvaluation des innovations dj introduites. Le test des prochaines innovations. Les propositions de modifications de politiques dcoulant des rsultats obtenus.

ES PROCCUPATIONS de suivi-valuation et de recherches oprationnelles sont souvent prsentes dans les rseaux dpargne et de crdit. Mais, la plupart du temps, il nexiste pas encore de systme cohrent fournissant un outil de pilotage aux responsables de tous nouveaux et aux services techniques. En fonction des problmes gnraux recenss, il est possible de btir un dispositif autour de quelques grandes interrogations. On peut les illustrer dans le cas dun rseau mutualiste de coopratives dpargne et de crdit qui fdre une srie de caisses locales : Qui sont les socitaires, les dposants, les non socitaires ? Quelles sont les raisons qui cartent les non socitaires des caisses locales ? Quels sont les facteurs qui influencent lpargne ? Est-elle concentre autour de la caisse ? Faut-il de nouveaux produits mieux adapts la demande ? Quel est limpact du crdit actuellement distribu ? Y a-t-il des besoins non satisfaits et la ncessit de nouveaux types de crdits ? A quelles conditions peut-on atteindre lquilibre financier des caisses locales et du rseau ?

Source : Commission europenne, 2000

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2.2 LA GESTION
c.

DES RISQUES MAJEURS

QUESTIONS

CLS ET DFIS

Pistes de rflexion sur linsertion dans lenvironnement

Les IMF sont des leviers de changements qui font des propositions et peuvent modifier, par contagion, les pratiques et les normes dautres secteurs. Par exemple, lobligation pour une IMF de rendre des comptes chaque anne en Assemble Gnrale (sur les activits et les finances) pourrait inciter les collectivits dcentralises une plus grande transparence et un fonctionnement plus dmocratique . La gouvernance doit favoriser une insertion positive, cest dire proposer des pratiques nouvelles capables de faire voluer lenvironnement mais qui nentrent pas en contradiction avec certaines normes et pratiques caractristiques du contexte dinsertion afin que lIMF ne soit pas rejete comme corps tranger. Il est important pour linstitution dtre en phase avec son environnement culturel et social, mais aussi de se positionner vis vis de la concurrence et des autres acteurs, enfin de se doter doutils adapts permettant linstitution de veiller au maintien de cette insertion positive.

2.3

LA BONNE GOUVERNANCE : UN DFI PERMANENT POUR UN MODLE CONSTRUIRE

La recherche de lefficience pour une institution de microfinance ne saccorde pas avec un systme unique de gouvernance. Certains systmes sont mieux adapts un environnement spcifique. Si le socle commun dfini dans le cadre du module 1 est incontournable, nombreux sont sur cette base les choix stratgiques effectuer tout au long de la vie dune institution. La construction dune gouvernance efficace ou la rorientation face des dysfonctionnements de la gouvernance ne sont pas rsolus en un jour : un travail est ncessaire pour assurer la convergence vers une stratgie commune travers le partage de linformation, la clarification des rles et responsabilits de chacun, la mise disposition des moyens appropris, etc. Lorsquun mode de gouvernance fonctionne, il nest pas non plus inscrire dans le marbre, immuable et fig, mais doit poursuivre son volution paralllement lvolution de linstitution et de son environnement. Le module 2 aura permis de traiter les questions rcurrentes autour du thme de la gouvernance que toute institution de microfinance est amene se poser au fil du temps. Il nexiste pas de rponse idale chacune des questions souleves mais plutt des proccupations avoir lesprit pour dcider en tenant compte des articulations et des spcificits lies chaque institution.

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Documents gnraux

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ANNEXE
Utilisation de la grille de dcision
Comment lutiliser ?

Dfinir en premier lieu lensemble des acteurs impliqus dans la prise de dcision : du fait de la structure de proprit, des sources de financement, et des relations, parfois informelles, qui entrent en jeu dans les prises de dcision. Tracer un tableau des acteurs et dcisions en fonction de la liste finale des acteurs. Allouer aux acteurs, pour chaque dcision, un nombre de croix variant de 1 3 en fonction de son poids rel dans la prise de dcision.
Comment analyser la grille une fois quelle est remplie ?

Lanalyse se fait selon les diffrents points de la typologie dveloppe dans le module 1. Pouvoir concentr ou pouvoir rparti entre les acteurs (en fonction de la rpartition des croix dans la grille des prises de dcision) : une seule colonne reprsentant un seul type dacteur concentre-t-elle tous les pouvoirs, ou bien chaque acteur identifi prend-il part des dcisions ? Lanalyse peut distinguer les dcisions stratgiques et les dcisions de gestion. Pouvoir extrieur (oprateur, bailleur, Etat, actionnaire externe) ou interne (salaris, clients) (selon la distinction acteurs internes/externes linstitution) : quelles colonnes ont t remplies : seulement celles de gauche (pouvoir interne), seulement celles de droite (pouvoir extrieur) ? Pouvoir salari / lus (rpartition du pouvoir et des dcisions entre acteurs internes) : quelles colonnes sont remplies, ou devraient-elles tre selon les textes et la structure de proprit ? Rpartition confuse ou rpartition claire des responsabilits (selon le degr de facilit remplir la grille) : les acteurs sont-ils bien identifies sur chaque prise de dcision ? O sont les croix et o devraient-elles tre suivant les textes et la structure de proprit ?
Exemples de grilles de dcision

Voir [

Annexe a]

et [

Annexe b]

en pages suivantes.

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Choix stratgiques

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Elu(e)s Cadres Directeur/ directrice

Choix de gestion

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SALARI(E)S ACTEURS EXTERNES

GUIDE
Assistance Bailleurs de fonds/ technique/ appui Financeurs technique externe Etat/ Autorits bancaires

Acteurs

MEMBRES / CLIENT(E)S

ANNEXE

Dcisions

Membres ou client(e)s en AG

Mission/Vision (public cible, services financiers

x xx xx xx xx x x xxx xxx x xx xxx x x

xxx

xxx xx

Implantations gographiques des caisses et points de distribution

Rythme de croissance / Volume dactivit et dveloppement de nouveaux produits

Choix/ nomination du directeur

Taux dintrt

xxx

Grille des salaires

Offre de produits financiers

x x xx x x

xx xx xx x

xxx xxx xxx xx xx

Octroi / modalits de remboursement

Affectation des rsultats

Annexe a]

Institution de microfinance fortement appuye par lassitance technique

[
SALARI(E)S
Directeur/ directrice Cadres Bailleurs de fonds/ Financeurs Actionnaires externes

Annexe b] ACTEURS EXTERNES

Institution de microfinance en phase dautonomisation

Acteurs
Elu(e)s Assistance technique / appui technique externe

MEMBRES / CLIENT(E)S

Choix stratgiques

Choix de gestion

GUIDE

Dcisions

Membres ou client(e)s en AG

Etat/ Autorits bancaires

Mission/Vision (public cible, services financiers

x xx x xx xx xxx xxx

xx

xx

xx

Implantations gographiques des caisses et points de distribution

Rythme de croissance / Volume dactivit et dveloppement de nouveaux produits

xx x xx xx x xx xx x x x xx xxx x xx xx xx

xx

x xx

Choix/ nomination du directeur

Taux dintrt

xxx

Grille des salaires

xx xx

Offre de produits financiers

x x x x x

Octroi / modalits de remboursement

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ANNEXE

Affectation des rsultats

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CONCEPTION GRAPHIQUE - PAO Sylvie Campourcy sy.campourcy@free.fr IMPRESSION


NUMRIQUE

ISI www.isiprint.net-info@isiprint.net

L'histoire rcente de la microfinance fournit des exemples de russites mais reste maille aussi de crises et de faillites. La prennit des IMF requiert non seulement la prennit financire et l'adaptation aux cadres juridiques existants, mais aussi une vision stratgique claire et une organisation transparente, efficace et accepte par tous les acteurs directs. Ces questions sont regroupes sous le concept de gouvernance . Ce guide accompagne l'analyse de la gouvernance d'une institution de microfinance, quelle que soit sa structure. Il est structur en deux modules : Le premier module est un outil d'aide au diagnostic de la gouvernance d'une institution de microfinance. Le second module est un outil d'aide la rflexion sur des choix stratgiques conduire ou des dfis relever dans le cadre de la gouvernance. Chaque chapitre peut tre lu indpendamment des autres. Ce guide est destin toute personne souhaitant travailler sur la gouvernance d'une institution de microfinance, que ce soit les lus ou les dirigeants d'une institution, les bailleurs, des valuateurs ou des consultants externes. Il peut galement offrir un cadre de rflexion plus gnral pour les rgulateurs (banque centrale, commission de surveillance bancaire, ministre des Finances, cellule nationale d'appui la microfinance, etc.) pour analyser les lments d'une rglementation qui peuvent favoriser ou contraindre l'exercice d'une bonne gouvernance.

CERISE - IRAM Juin 2005