Planejamento e oramento governamental

Coletnea Volume 2

Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Planejamento e oramento governamental; coletnea / Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.) 1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico. I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo. CDU 336.144:35.073.52 Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Juliana Silveira Leonardo de Souza, Suerda Farias da Silva e Talita Victor Silva. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin e Larissa Mamed Hori Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Introduo James Giacomoni Captulo I Teoria do planejamento pblico A ausncia de uma teoria oramentria V. O. Key Jr. Em direo a uma teoria oramentria Verne B. Lewis Planejamento e elaborao oramentria em pases pobres Naomi Caiden e Aaron Wildavsky Conflitos e solues no oramento federal Allen Schick Captulo II Os modelos da reforma oramentria Do oramento por programas para o oramento de desempenho: o desafio para economias de mercado emergentes Jack Diamond O oramento por programa e realizaes: aplicao do mtodo de gesto na preparao do oramento Organizao das Naes Unidas A abordagem base-zero aplicada ao oramento governamental Peter A. Pyhrr

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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica A. Premchand Captulo III O oramento no Brasil O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988 Osvaldo Maldonado Sanches Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento Fabiano Garcia Core

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TEMAS E QUESTES SOBRE A

GESTO DA DESPESA PBLICA
A. Premchand

Introduo
Durante as ltimas dcadas, vrios esforos foram envidados no sentido de melhorar a capacidade, a transparncia e a eficcia geral dos sistemas de gesto da despesa pblica em pases industrializados e em desenvolvimento. Tais melhorias cobrem uma ampla rea, e algumas delas envolvem a restaurao de algumas idias que tm estado no mago da gesto pblica nas ltimas cinco dcadas, enquanto outras envolvem a introduo de novas idias e tcnicas, tomadas do mundo empresarial e das escolas de administrao. Tais esforos revelam o surgimento de uma nova era de envolvimento ativo e um ponto de partida diferente da inrcia tradicional associada ao setor pblico. Os proponentes das novas tcnicas gerenciais sugerem que o que est se tentando transformar no mundo da gesto da despesa pblica envolve uma mudana radical, no apenas em termos dos sistemas e das tcnicas operacionais, mas nas prprias abordagens das instituies do setor pblico, que criariam uma nova cultura administrativa, orientada para resultados e para a satisfao do cliente. Reivindicaes a parte, atualmente um ponto de vista compartilhado por vrios pases o de que as mudanas propostas e em fase de implementao so de uma significncia to profunda, que nenhum pas pode se permitir ficar para trs nesse processo. Enquanto isso, contudo, a experincia de alguns pases que introduziram essas reformas mostra a coleo inevitvel de tenses, instabilidades e problemas iniciais e de transio, sem mencionar os resultados inferiores aos esperados. De fato, alguns tm sua prpria cota de anomalias que necessitam ser revisadas novamente, para que possam ser submetidos reengenharia. Tendo em vista a aceitao bastante ampla de tais idias, essencial avaliar o contedo
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desses esforos detalhadamente. Antes de realizar a avaliao, bastante apropriado visualizar o funcionamento do pacote de reformas, quando de sua plena implementao, e ento levantar as questes referentes ao contexto que levou sua adequao em satisfazer critrios especficos e as reas problemticas remanescentes que necessitam ser abordadas. O artigo est dividido em trs partes. Na primeira parte, as caractersticas do novo pacote so visualizadas em termos da situao futura ano 2020. Na segunda, so discutidos os acontecimentos passados que contriburam para a evoluo do novo pacote. Na terceira, as inovaes do oramento cumulativo ou da gesto da despesa so discutidas em termos de sua adequao para satisfazer as expectativas atuais, bem como a utilidade do pacote no contexto de rubricas cambiantes de despesa pblica.

Olhando para o futuro: ano 2020

Para entender as implicaes totais das reformas que esto sendo defendidas, vamos presumir que todas tenham sido completamente implementadas, que as providncias de apoio administrativo e tecnolgico apropriadas tenham sido tomadas, e que o to necessrio comprometimento poltico tambm esteja disponvel para tal propsito. Como ser ento o sistema de gesto de despesa? Isso envolve, inevitavelmente, um exerccio de futurologia. Baseando-se em informaes existentes e supondo que se possa esperar linearidade de algumas das tendncias atuais, algumas das caractersticas amplas do sistema emergente podem ser descritas. Em nome da convenincia, o ano fiscal escolhido foi 2020, que figura proeminentemente em muitos dos pacotes de reformas dos governos. As caractersticas esto indicadas abaixo: a) Estruturas governamentais: os governos sero submetidos reengenharia para serem rpidos, enxutos e flexveis, ao invs de lentos, inchados e rgidos. Com este objetivo, ser feita uma clara distino entre os nveis de formulao de polticas e de implementao de polticas. Este ltimo seria pequeno, orientado para o resultado e para o cliente. Cada agncia responsvel pela implementao de polticas receber autonomia funcional dentro de tetos oramentrios especficos, para realizar suas tarefas. A chefia da agncia
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teria um quadro especfico de responsabilidades, dentro do qual os processos voltados para cima (formulao de polticas), para baixo (clientes) e para os lados (legislao) seriam delineados. b) Funcionalismo pblico: ao invs do funcionalismo pblico convencional, com segurana de emprego vitalcio, haveria contratos de trabalho em todos os nveis. A chefia de uma agncia, que ser considerada como o presidente (Chief executive officer), teria um contrato de trabalho por um perodo especfico. A presidncia da agncia teria uma liberdade operacional para determinar escalas de salrios, o nmero de pessoas empregadas e o equilbrio entre disponibilidade de mo-de-obra e tecnologia. c) Normas pblicas: normas de conduta para a vida pblica, aplicveis igualmente a polticos e servidores pblicos, estariam em pleno vigor. Seria esperado do servidor pblico que ele demonstrasse, em todos os momentos, desapego, integridade, objetividade, responsabilidade, abertura, honestidade e liderana. d) Formulao de polticas: o responsvel pela formulao de polticas num ministrio deveria apresentar seu trabalho ao ministro. O ministro teria a opo de assegurar que canais no-governamentais contribuiriam com elementos para a formulao de polticas. e) Transparncia: os governos publicariam regularmente dados sobre todos os aspectos do seu trabalho. No contexto do desenvolvimento de novas iniciativas para formulao de polticas, a populao receberia informaes completas sobre: como as aes propostas foram escolhidas, quais seriam suas implicaes financeiras, as agncias responsveis por sua implementao e os produtos, assim como o resultado esperado. A populao teria uma oportunidade apropriada para transmitir seus pontos de vista. Haveria uso extensivo de equipamento eletrnico, para que houvesse comunicao instantnea entre a populao e o governo. f) Elaborao do oramento: os governos preparariam planos financeiros continuamente atualizados de mdio prazo, para fornecer populao uma perspectiva sobre as implicaes financeiras das polticas contnuas e das mudanas propostas. O oramento anual seria de base incremental, e seria observado o princpio do valor lquido. Conseqentemente, emprstimos seriam baseados na regra de ouro e limitados a projetos autoliquidantes.
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Todos os programas e projetos includos no oramento seriam baseados em custos incrementais, e haveria proviso adequada para a depreciao (determinada luz dos padres contbeis desenvolvidos por entidades autnomas). Os oramentos teriam provises de cobertura para os encargos de capital nos departamentos e agncias. g) Estruturas oramentrias: os oramentos seriam divididos em dois elementos: corrente e de capital. Programas e projetos seriam classificados de modo a facilitar a compreenso dos elos entre os objetivos oramentrios e os programas. Os programas e projetos teriam detalhamento adequado sobre o desempenho e os resultados ao fim do ano fiscal. h) Implementao oramentria: as agncias assumiriam as tarefas de agente de controle, incluindo o gerenciamento do risco. Elas teriam a responsabilidade do planejamento oramentrio, dos pagamentos, da contabilidade, da compilao de informaes de custos voltadas para a gesto e do planejamento de contingenciamentos. O princpio da concorrncia e da contratao seria aplicado rigorosamente para assegurar economia e eficincia nas transaes. i) Pagamentos e contabilidade: praticamente todos os pagamentos feitos pelos governos seriam realizados por meios eletrnicos, enquanto a maioria dos pagamentos a governos seriam feitos atravs de transferncias eletrnicas. Transferncias atravs de cheques seriam poucas e raras; as contas seriam mantidas atravs do Sistema Geral de Escriturao, em base on-line. Cada agncia manteria sua prpria contabilidade. Durante e ao fim do ano fiscal, as agncias preparariam demonstrativos financeiros, mostrando receitas e despesas, ativos e passivos, fontes e uso dos recursos. As agncias, assim, seriam responsveis por muitas das atividades convencionais de gesto financeira. Teriam a liberdade de assumir riscos, dentro de limites estabelecidos, pelos quais elas seriam responsveis. A avaliao seria realizada por elas, de forma que sempre haveria informao adequada sobre o progresso na implementao. j) Aspectos organizacionais: como indicado no incio, a chave para a melhoria da prestao de servios pblicos seria o estabelecimento de agncias pequenas, orientadas para a ao, em conjunto com a aplicao de tecnologia computacional para o processamento de dados e a execuo de
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tarefas. Isto teria o efeito de evitar as grandes estruturas administrativas hierrquicas, que tm sido caractersticas dos governos ao longo da maior parte do sculo XX. Ademais, a maioria das polticas seria estabelecida atravs de trabalho de equipe, e algumas tarefas rotineiras poderiam ser terceirizadas para os setores empresariais e voluntrios. O relacionamento entre as agncias centrais e as executoras de despesa seria harmonioso e de acordo com o princpio da suplementao. l) Impacto geral: a gesto seria mais objetiva, com propsitos mais definidos. Mais especificamente na rea da gesto da despesa pblica, as realidades bsicas do ano 2020 possivelmente envolvero uma transio: dos controles detalhados das verbas para oramentos globais; da anlise do tipo crescimento reduo para revises de polticas; da verificao de investimentos para a nfase em resultados e desempenho; dos controles de caixa para a especificao e a monitorao de custos; da verificao repetida para a atribuio seletiva de poder baseada em confiana; da centralizao para a delegao de autoridade; dos comandos centrais para parcerias com agncias executoras de despesa. m) Realidade virtual e questes virtuais: a imagem acima realista ou utpica? As respostas dependero do futuro e do esforo dedicado a converter algumas das idias atualmente em discusso, em realidade prtica. As idias tm conseqncias, e cada uma das reas acima mostra a influncia especfica de algumas delas, que estiveram sendo consideradas durante algum tempo. O sucesso da converso destas concepes em prticas cotidianas depende da ateno dedicada a algumas das questes relevantes que seguem. Durante as ltimas dcadas, os governos foram dotados de uma enorme capacidade instalada, responsvel pela formulao e pela implementao das polticas. , em parte, este excesso de capacidade instalada na sua maior parte fragmentada que tem contribudo para a lentido da burocracia, guiada menos por propsitos do que por procedimentos complicados. Uma reduo na capacidade instalada e o desmantelamento de parte do aparato existente poder ser, portanto, apropriado. Isto provavelmente exigir o investimento de um enorme capital poltico, em falta mesmo nas melhores pocas. A reestruturao do setor governamental envolveria tambm investimentos de recursos financeiros
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na tecnologia de informao, em constante transformao. A magnitude dos investimentos necessrios possivelmente ser significativa e poder envolver o adiamento de projetos igualmente importantes na rea crucial de servios ao pblico. A implementao das idias acima envolveria a abolio da estabilidade permanente ou da segurana de emprego na rea do governo. A importncia disto tem sido um tanto obscurecida pelas nuanas emocionais do debate. importante, contudo, reconhecer que isto parte de uma questo mais ampla no contexto geral do emprego no futuro, quando mais trabalho poderia ser feito num terminal de computador, ao invs de ser uma parte de um enorme complexo de escritrios e gabinetes. Alm disso, num contexto onde uma parte significativa de servios possivelmente ser fornecida atravs de acordos contratuais, a questo da influncia de fornecedores aumentaria em importncia. Enquanto a imagem do governo como empresa tem um apelo inerente, o Estado no gostaria de ser percebido como sendo o ltimo em termos da influncia dos fornecedores, onde uma parte significativa do poder estaria com o provedor, e no com o comprador. Finalmente, h a questo sobre se a implementao das novas idias gerenciais ir evitar o fracasso organizacional, que tem caracterizado muitas das tentativas anteriores de reforma. No que no tenha havido esforos anteriores e que a reputao no tenha sido ilibada. Na verdade, muitos esforos no foram bem-sucedidos; e, como conseqncia, houve o surgimento do fenmeno da recada institucional. Parece que mais ou menos os mesmos problemas ressurgiram periodicamente, apesar dos esforos extenuantes, implicando severos problemas de implementao. Algumas destas questes so grandes demais para se situarem dentro do escopo deste trabalho. Elas foram levantadas para indicar a necessidade de uma anlise maior, de um lado, e, de outro, para prover uma perspectiva realista. A ltima questo da recada institucional, contudo, est dentro do objetivo deste trabalho. Que problemas foram vivenciados antes? Como se lidou com eles? E com que resultados? Isto requer uma olhada na direo do passado. Como o escritor William Faulkner escreveu: O passado nunca morre; ele nem passado .
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Questes
Como foi mencionado antes, o esforo atual para reformar o sistema de gesto de despesa representa uma parte de uma odissia que tem seu incio no contexto da reconstruo e do desenvolvimento do ps-guerra, cerca de 50 anos atrs. Havia, ento, um descontentamento considervel com o oramento do tipo linha-item e com a nfase nos inputs. O sistema de gesto de despesa, naquela poca, baseava-se na desconfiana no se poderia confiar dinheiro a ningum at prova em contrrio. Conseqentemente, o sistema enfatizava a verificao repetida, como principal caracterstica do gerenciamento de despesas. A tarefa mais importante da verificao foi entregue ao Tesouro tradicional, que, apesar da transformao em Ministrio da Fazenda, para refletir o contexto democrtico, continuou a exercer sua hegemonia da mesma forma que antes, ao longo de muitas dcadas. O sistema provou ser inadequado, com relao responsabilidade legislativa exceto no sentido estrito de contabilidade para verbas recebidas e gastas e permaneceu incompreensvel, salvo para os funcionrios do governo. O sistema era sustentado mais pela sua mstica do que devido a mritos significativos. O descontentamento contribuiu para a nfase no desempenho, que envolveu, em teoria, a especificao de padres de custo e a avaliao de resultados. Tal nfase provou ser apropriada no contexto de altas taxas de crescimento anual na despesa pblica. Rapidamente, contudo, a insistncia no desempenho defrontou-se com a resistncia burocrtica, com a argumentao de que era difcil avaliar os resultados e que os eventuais resultados poderiam no ser proporcionais ao custo e ao esforo. Mais importante ainda, argumentou-se que era necessrio um aperfeioamento do planejamento da despesa pblica e que, uma vez que isso fosse alcanado, o desempenho no ficaria para trs. Em troca, isto levou, ao longo dos anos, melhora do planejamento da despesa, atravs da aplicao de tcnicas de anlise quantitativa, e a uma perspectiva de mdio prazo, ao invs de limitar-se ao ciclo anual. Nos pases em desenvolvimento, buscouse realizar isto atravs do estabelecimento de comisses ou juntas de planejamento, separadas dos ministrios da fazenda; o que contribuiu, ao longo dos anos, para o surgimento de duas cidadelas de culturas distintas, uma dedicada
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manuteno; e a outra, ao desenvolvimento. A percepo de uma agncia como sendo regressiva na sua atitude e a outra como progressiva encorajou o surgimento de uma dicotomia que poderia ter sido evitada. O planejamento do desenvolvimento significou a completa aplicao da regra de ouro: de fazer emprstimos a projetos que fossem tecnicamente realizveis, economicamente viveis e socialmente aceitveis. Havia, contudo, uma disfuno entre a inteno e o resultado. Na medida em que a taxa de desempenho dos projetos enfrentou um declnio acentuado, os governos se perceberam alimentando vrios projetos que se mostraram menos produtivos e que, de qualquer forma, o retorno financeiro no era adequado para cobrir os emprstimos. A implementao do planejamento para o desenvolvimento tambm contribuiu para o surgimento da comunidade promotora, como um parceiro importante no processo de decises econmicas. Contudo, parecia que o planejamento do desenvolvimento tinha chegado bem antes do esperado; ou, de qualquer forma, antes que o aparato de gesto de despesa estivesse pronto para apreender e gerir as novas realidades. Isto envolvia demasiadas tarefas, e o aparato de gesto de despesa nem sempre se mostrou adequado a elas. Mais significativamente, o planejamento contribuiu para o crescimento de despesas orientadas por normas e, portanto, gerou uma elevao de despesa que provou ir alm dos recursos disponveis. Em conjunto, resultaram em nveis insustentveis de dficit e de dvida. O aparato de gesto de despesa teve que mudar na metade dos anos 70. Os dficits oramentrios tenderam a expandir por ocasio do aumento dos preos do petrleo e do uso de financiamentos inflacionrios. O lema mudou de incorrer em despesas com desenvolvimento para conter a taxa de crescimento das despesas. Tambm tornou-se claro que a gesto de despesa no podia funcionar de uma forma neutra, como havia sido antes, dedicada mais ao exerccio de controles, que visavam mais a responsabilidade financeira do que a estabilidade. Reconheceu-se que a gesto de despesa tinha que se ajustar ao contexto econmico em mudana e que, no processo, o aparato gerencial teria que ser uma estrutura separada da poltica fiscal. A poltica fiscal, no contexto da metade da dcada de 1970 e nos anos seguintes, visava a moderao na taxa de crescimento da despesa. Rapidamente, constatou-se, contudo, que o arsenal de gesto de despesa tinha muito poucos
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instrumentos que pudessem efetivamente moderar a taxa de crescimento da despesa. As normas e instrumentos de medio embutidos e o uso de planejamento a mdio prazo reduziram o alcance da flexibilidade oramentria. A base monetria dos sistemas de oramento e contabilidade revelaram suas limitaes, ao indicar a real situao das finanas pblicas. Conseqentemente, a gesto das finanas pblicas tornou-se extremamente difcil. Para minimizar algumas destas dificuldades, vrias medidas ad hoc foram experimentadas de tempos em tempos, sendo que todas elas tenderam a exacerbar a tenso fiscal, ao invs de trazer o alvio to necessrio. Alguns governos tentaram vrias tcnicas, tais como oramentos de base-zero, mas os resultados foram muito reduzidos e muitas vezes questionveis. Tornouse claro que a busca de polticas fiscais radicalmente diferentes era dificultada por um aparato de gesto de despesa que sempre era atrasado, lento e freqentemente ineficaz. O reconhecimento da experincia acima contribuiu para uma ampliao da busca por novos instrumentos. Ficou claro em muitos casos que era necessrio um esforo substancial no sentido de melhorar o prprio setor pblico, dentro do qual a melhoria da gesto da despesa seria uma parte importante. A experincia do perodo foi til para revelar no apenas as reas problemticas na gesto de despesa praticada na rea executiva do governo, mas havia, como conseqncia, problemas igualmente significativos nas reas de auditoria e de controle legislativo. A eficcia da auditoria depende do alcance das contas pblicas. Ao longo dos anos, contudo, as contas do governo se tornaram uma rea sem rumo. Em muitos casos, o alcance das contas governamentais estava limitado ao oramento do governo, o que era, muitas vezes, menos que o total das transaes financeiras do governo. O estabelecimento e a operacionalizao de contas extraoramentrias reduziu a eficcia das contas. Alm disso, a base monetria, as prticas de classificao ultrapassadas e os procedimentos morosos na compilao contriburam para longos atrasos no fornecimento de informao dirigida para a anlise do processo de implementao oramentria. Isto contribuiu, por sua vez, para atrasos no fornecimento de relatrios de auditorias. Mas o processo de auditoria em si sofreu lacunas significativas. Na maioria dos casos, no foi permitido auditoria comentar questes
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polticas. Inevitavelmente isto limitou as atividades da agncia auditora apropriao e auditoria financeira, isto , exatido das estimativas oramentrias e ao cumprimento de regulamentaes financeiras e administrativas. O tema mais amplo do desperdcio na despesa e a inadequao do aparato de gesto da despesa permaneceram intocados. O controle parlamentar tambm demonstrou vrias debilidades. Seu objetivo de controlar as polticas governamentais estava freqentemente em desacordo com suas prprias tendncias de se envolver em detalhes de programas e projetos, que serviam mais a interesses de grupos do que aos nacionais. Na maioria dos casos, os parlamentares seguiam aprovando leis que criavam categorias de benefcios para o pblico, independentemente da disponibilidade de recursos. Com o crescimento gradual destes direitos, a to necessria flexibilidade oramentria ficou alijada e tornou-se uma limitao significativa para a obteno de polticas macroeconmicas, orientadas para a estabilidade. Estes aspectos ilustram a ampla gama de questes experimentadas na gesto da despesa pblica. Muitas destas questes foram reconhecidas, como mencionado acima, e foram formuladas medidas curativas. A questo, contudo, se elas foram eficazes. O prognstico sobre qual seria a situao no futuro est baseado grandemente no legado destas medidas, no sucesso alcanado ao enfoc-las e nas reas que ainda esto por ser consideradas.

As abordagens das solues adotadas e a situao atual

A saga que lida com os esforos destinados a enfocar os problemas discutidos na seo anterior longa. Para ser breve e permitir uma rpida formulao de uma perspectiva, apresentam-se trs quadros bsicos, anexos a este texto. O Quadro 1 mostra os paradigmas em mudana na gesto de despesa e suas caractersticas. Tais paradigmas podem ser relacionados a perodos especficos da histria nas ltimas cinco dcadas. Na verdade, a segunda metade do sculo XX viu pelo menos sete paradigmas significativos e mudanas na sua aplicao. A diferenciao entre gesto de despesa e outras disciplinas, contudo, que, nas ltimas, cada paradigma cede lugar
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ao novo, enquanto no caso da primeira, no houve deslocamento. Ao invs disso, todos os paradigmas esto presentes de forma cumulativa e coexistente. A histria mostra que cada paradigma tende a lidar com uma dimenso especfica da gesto de despesa, e agora todas as dimenses tm um papel importante. O Quadro 2 fornece uma anlise mais detalhada destas dimenses, seu contedo amplo, as tcnicas utilizadas para este propsito. Alguns destes aspectos em particular as linhas mestras que podem ser derivadas para a poltica fiscal, o processo e a reviso do programa esto ilustrados no Quadro 3. As dimenses ilustradas nestes quadros mostram agora a existncia de trs grandes grupos cada um com suas prprias exigncias que tm uma influncia significativa na concepo de um aparato de gesto de despesa e na forma de funcionamento do mesmo. Estes trs se referem a: 1) estabilidade macroeconmica, 2) exigncias do mercado e 3) orientao para o cliente ou servio. A busca da estabilidade macroeconmica exige uma congruncia entre os recursos disponveis e a despesa, menos dependncia de emprstimos, uma reviso detalhada do programa, de maneira que os programas noeconmicos possam ser abandonados, e uma capacidade para assegurar que o resultado oramentrio no seja muito diferente das estimativas. Tais requisitos, que so universais, sugerem que o aparato de gesto de despesa deveria ter uma estratgia direcionada para a moderao do crescimento futuro da despesa. Cada oramento coloca o fundamento para um aumento futuro na despesa, apesar de que a taxa real de aumento iria diferir de uma rea para outra. O aparato deveria extrair a cooperao das agncias executoras de despesa. Os controles exercidos pela agncia central no deveriam ser muito invasores a ponto de serem contraproducentes, mas deveriam ser construtivos e oportunos. O aparato tambm requer um grau significativo de habilidade para gerenciar riscos advindos de uma sbita reduo de entradas ou um aumento na despesa. O aparato de controle de despesa deveria reconhecer que existe um mercado que est constantemente observando as operaes do governo e que freqentemente cobra seu gio, sempre que acreditar que as polticas governamentais esto aumentando a presso econmica. O papel do mercado
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(e, em alguns casos, o dos financiadores e promotores do desenvolvimento) torna-se significativo, quando os oramentos pblicos tornam-se dependentes de emprstimos domsticos ou externos. A anlise do mercado depende da informao fornecida sobre a situao das finanas governamentais. Para este propsito, o fluxo de caixa no oferece muita ajuda. Na verdade, o fluxo de caixa do ano em curso pode at mesmo levar a concluses errneas, uma vez que mudanas significativas podem ocorrer nos ltimos dois meses de um ano fiscal. Os participantes do mercado tm um interesse aguado em asseverar a sustentabilidade, a flexibilidade e a vulnerabilidade das finanas do governo (conforme mostrado no Quadro 3). Os sistemas baseados na moeda disponvel so limitados para fornecer respostas para estes aspectos, e por esta razo, assim como para auxiliar no estabelecimento de polticas econmicas, que se busca instituir nos governos a contabilidade incremental. As reformas introduzidas nos governos reconhecem que a contabilidade incremental teria que ser diferente, quando aplicada a governos. Por esta razo, a declarao de lucros e perdas fornecida no setor privado no esperada no setor pblico. At mesmo os conceitos de vulnerabilidade, solvncia e capacidade de adaptao aplicados ao setor privado esto sendo interpretados de forma mais ampla e de maneira a assegurar tendncias de mdio prazo nas finanas pblicas. Adaptaes semelhantes tambm so feitas com relao a exigncias de relatrio, uma vez que a responsabilidade primria dos governos para com o Legislativo, e suas prticas tm que ser consideradas ao desenvolver a periodicidade e o formato dos relatrios. Com relao orientao no sentido do cliente, a diferenciao importante entre o setor pblico e o privado que o ltimo se baseia no lucro obtido. Apesar de que ultimamente tem havido uma grande nfase nas responsabilidades sociais do setor privado, o que ainda, contudo, est num estgio nebuloso, e muito deixado por conta da iniciativa da prpria empresa; o primeiro e ltimo parmetro ainda tem sido o lucro e as perdas obtidas ao longo do ano. O equivalente no setor pblico, no contexto da reengenharia do governo, a prestao de servios. Apesar de que uma das principais razes para a existncia de um governo sempre tenha sido a prestao de servios de interesse pblico, o desenvolvimento significativo resulta da sua incorporao como uma parte do gerenciamento do
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oramento ou da despesa, e de uma busca por dados significativos que possam ilustrar de forma completa o alcance dos servios prestados e a eficcia de tal prestao. Para este fim, espera-se que os governos desenvolvam, como uma parte da gesto da despesa, instrumentos relevantes de mensurao para cada agncia, que serviro de referncia para assegurar a eficcia da prestao de servios pblicos. Os servios governamentais cobrem uma gama muito ampla de atividades, para as quais difcil desenvolver dados sobre o desempenho, exceto a um alto custo, enquanto h atividades para as quais existe uma considervel facilidade em se formular dados de desempenho que permitam avaliaes rpidas. Uma medida comum a determinao do custo dos servios. Isto exige, por sua vez, uma mudana de um sistema de caixa para um sistema incremental e a introduo de um sistema de custos baseado em atividade. Dados sobre custos precisam ser complementados em muitos casos com outros tipos de dados. A diferena significativa entre estes trs grandes grupos que a estabilidade macroeconmica e a orientao do mercado lidam com os agregados das finanas pblicas, enquanto a orientao para servios lida com aspectos micro ou mais detalhados do trabalho do governo e o papel desempenhado pela ampla gama de organizaes. A eficincia distribuda , sem dvida, uma parte importante da estabilidade macroeconmica, mas um aspecto de maior preocupao a congruncia ou a falta dela entre os recursos e seu uso e a extenso da dependncia do mercado para o financiamento do dficit. Portanto, o grupo da estabilidade macroeconmica se volta mais para o impacto econmico potencial das finanas pblicas. O grupo de prestao de servios est mais preocupado com a eficincia atribuda e tcnica, que juntas formam o cerne do gerenciamento de gastos. A nfase na prestao de servios tambm tem o efeito de transformar um processo, at ento mstico e arcaico, em um sistema mais transparente e confivel. No que os sistemas no tenham sido freqentemente responsveis at ento, e que este objetivo tenha subitamente baixado sobre os gerentes nos rgos pblicos. Na verdade, o conceito de responsabilidade foi ampliado, tornou-se mais especfico e substancial, e o processo de responsabilidade tambm aumentou.
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Restaurao e renovao Um conjunto de dimenses so apresentadas, para assegurar-se de que os elementos do novo pacote tm estado no mbito pblico por um longo perodo e passaram por vicissitudes. a) Formulao e implantao de polticas: a diferenciao entre formulao e implementao de polticas foi feita pela primeira vez pelo presidente Woodrow Wilson, quase oito dcadas atrs. Na teoria, esta diferenciao ilustra muito bem as atividades realizadas pela cpula da mquina do governo, a saber: ministrios e aquelas agncias a quem foi confiada a implementao das tarefas designadas. A aplicabilidade desta diferenciao, contudo, um ponto discutvel agora. As atividades do governo passaram por um aumento substancial, e, em muitas reas, a formulao de polticas tornou-se um exerccio coletivo compartilhado pelas reas executiva e legislativa. Dentro da rea executiva, as polticas so desenvolvidas em conjunto pelo ministrio central, pelo executor de despesa e pelas agncias envolvidas, e as preliminares so to prolongadas, que difcil manter a diferenciao entre a formulao e a implementao. Se ela realmente existe, to freqentemente transposta, que os participantes teriam uma grande dificuldade para identificar a linha divisria. Do ponto de vista do gerenciamento financeiro, esta uma linha de convenincia e estabelecida entre a formulao e a implementao oramentria para ilustrar as diferentes fases do calendrio oramentrio e os processos correlatos. Alm do mais, a diferenciao aqui refere-se autonomia financeira funcional, necessria s agncias para a implementao do oramento. Tambm necessrio reconhecer que cada vez mais e mais servios so prestados atravs de acordos contratuais, que sugerem uma teia complexa de operaes que atualmente poderiam no se prestar a uma diferenciao sustentvel entre a formulao e a implementao das polticas. b) Regra de ouro: a regra de que emprstimos por parte de rgos pblicos deveriam ter um ativo correspondente, de forma a respeitar o princpio do valor lquido, tem sua origem na era da Depresso, quando os governos lanaram obras pblicas custeadas amplamente por emprstimos. Os conservadores, do ponto de vista fiscal, relutaram em aprovar tais programas, e foi,
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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

em parte, para acalm-los que a regra de ouro foi desenvolvida. Baseados nisto, os projetos foram classificados em auto liquidantes e auto financiados, e diferentes procedimentos oramentrios incluindo dotaes oramentrias no-estornveis foram desenvolvidos. Durante os anos subseqentes, houve uma exploso nos nveis de endividamento governamental, em parte para suprir as necessidades de financiamento da Segunda Guerra Mundial, em parte para subscrever a reconstruo e o desenvolvimento da era ps-guerra. No incio dos anos 70, a regra de ouro no estava mais em vigor, quer na teoria, quer na prtica. Na verdade, o tema mudou da aplicao da regra de ouro para a credibilidade da totalidade da poltica macroeconmica. Argumentou-se quo importantes eram o nvel do dficit e o programa de financiamento. Como parte desta mudana, alguns governos abandonaram suas prticas tradicionais de oramentos de capital separados. Posteriormente, a aplicao de oramentos de capital veio a ser limitada, na medida em que muitos acreditavam que oramentos de capital separados iriam gerar determinaes oramentrias adicionais a favor de projetos de construo civil. Agora, busca-se reforar a nfase em dficits oramentrios, atravs da restaurao e da aplicao ampliada da regra de ouro. Reforos adicionais so fornecidos atravs da introduo da contabilidade incremental, que requer uma separao dos oramentos correntes e de capital e a introduo de clusulas de depreciao e mudana de capital. c) O sistema incremental: a necessidade de introduzir um sistema incremental nos governos tem sido amplamente discutida por mais de 50 anos. Alguns governos, como o dos Estados Unidos por exemplo, at mesmo anunciaram formalmente seus planos de mudar para contabilidade incremental j na dcada de 1960, apesar de que houve pouco progresso na sua implementao. Na verdade, no incio da dcada de 1970 e no perodo imediatamente posterior, enfatizava-se a base monetria para facilitar uma avaliao dos elos entre as polticas fiscal e monetria. Agora a contabilidade incremental est sendo introduzida, em parte para escorar sistemas governamentais deteriorados de gerenciamento financeiro, e parcialmente para atender s preocupaes do mercado, bem como do pblico. Argumenta-se que a manuteno dos bens pblicos se deteriorou ao longo dos anos em funo do foco em novos projetos. A manuteno dos bens existentes tambm importante,
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e o foco analtico, to necessrio neste sentido, facilitado pela introduo da contabilidade incremental. Sistemas incrementais no necessariamente indicam o uso eficaz dos recursos, mas mostram, no conjunto, a relao entre finanas e bens e o valor lquido. d) Licitao e contratao competitivas: as contrataes governamentais so muito antigas. O princpio da licitao competitiva em si velho e tem estado em uso extensivamente nos pases, exceto naqueles em que se adotava o planejamento central. O alcance da licitao competitiva, contudo, foi bastante limitado durante vrios anos, refletindo a dependncia de empresas estatais para fornecimentos diretos e de outras organizaes estabelecidas, para realizar compras centralizadas em nome de vrias agncias governamentais. As mudanas feitas como parte da reforma referem-se clusula segundo a qual as agncias receberam a liberdade de comprar de qualquer fonte, desde que tais aquisies sejam baseadas em consideraes econmicas e tcnicas. Alm do mais, na clusula de servios, esperava-se das agncias governamentais que elas competissem com o setor privado. Os governos comearam a adotar o teste de mercado, tanto para aquisio de bens e servios para uso interno, como para a prestao de servios. A inteno subjacente tinha um objetivo duplo: tornar as agncias competitivas e dar ao consumidor uma opo. e) Medidas de desempenho: a nfase nos resultados e as tentativas de avaliar o desempenho foram os principais ingredientes da reforma da gesto da despesa durante o incio da dcada de 1950. Pouco progresso foi feito na poca, e houve uma controvrsia considervel sobre as teias conceituais e as dificuldades na aplicao das tcnicas de mensurao. No contexto de um foco e responsabilidade crescentes, tais abordagens encontraram nova aceitao e assim se tornaram uma parte do pacote de reformas, agora amplamente defendido. Como uma parte desta abordagem, a nfase colocada nos elos entre os recursos alocados e o resultado esperado. Tais relaes so ento explicitamente includas nos acordos de desempenho entre os governos e os presidentes de agncias executivas. Espera-se que esta orientao para o desempenho faa as agncias concentrarem seus esforos no gerenciamento e na realizao do objetivo da sua misso, mais do que na administrao de recursos.
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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

f) Fundos de amortizao: uma prtica que se remete ao sculo XVIII se refere manuteno de fundos de amortizao para o servio da dvida basicamente o principal: sob este sistema, certas quantias, que estavam amplamente atreladas s quantias necessrias para pagar a dvida ao final de um perodo de vencimento, eram apropriadas anualmente e mantidas como um fundo em separado. A existncia e manuteno de tais fundos separados tinha a inteno de demonstrar a retido fiscal do governo e pretendia inspirar confiana nos credores. Contudo, em alguns pases, abandonou-se juridicamente esta prtica, enquanto em outros, ela caiu em desuso no contexto do crescimento exponencial dos nveis de endividamento pblico. O argumento para o abandono dos fundos de amortizao foi que alm do tamanho da dvida, que em alguns casos teria exigido a converso de uma parte significativa do oramento em transferncias para fundos de amortizao a credibilidade do governo precisava ser vista em termos da sustentabilidade das polticas macroeconmicas, ao invs da existncia de fundos de amortizao, que tendiam a imobilizar fundos e evitava que fossem usados para fins de desenvolvimento. Nesta abordagem, o pagamento anual foi faturado contra os proventos do programa anual de emprstimo, e o dinheiro disponvel foi utilizado para propsitos oramentrios. Em conseqncia, emergiu um processo rotativo contnuo, a partir do pagamento de emprstimos antigos pelos novos. Ao longo dos anos, contudo, esta prtica contribuiu para taxas de juros mais altas e avaliaes piores para o governo. Como os governos tinham que competir com o setor privado para obter fundos no mercado, suas ofertas tambm eram avaliadas, e os poderosos interesses financeiros do mercado necessitavam de algo mais tangvel do que os objetivos delineados em polticas macroeconmicas. O resultado, como ainda praticado seletivamente, a restaurao dos fundos de amortizao para fornecer uma autenticao da seriedade dos governos. Esta restaurao tambm demonstra um triunfo das foras de mercado sobre as polticas formuladas por economistas. Teste de adequao A histria das inovaes na gesto da despesa, descrita nas sees anteriores, mostra que houve uma boa dose de continuidade e mudana. A continuidade estava nos temas perseguidos: economia, gerenciamento da
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economia pblica, eficincia em matria de despesa, etc. A mudana estava nas famlias de sistemas e tcnicas oferecidas para lidar com estes temas. A reviso tambm mostrou que, ao longo dos anos, as dimenses da gesto de despesa tm crescido constantemente, e agora um grande nmero delas, espera-se, sejam realizadas pelos sistemas. As preocupaes se expandiram da alocao de recursos e do uso de recursos, para vrias outras reas, e, concomitantemente, as expectativas do pblico tambm cresceram. Na verdade, a credibilidade continuada dos governos, em geral, e os sistemas de despesa, em particular, agora dependem da busca bem-sucedida das diferentes dimenses. Sero os novos pacotes de reformas capazes de preencher os critrios implcitos nestas dimenses? Os resultados deste teste de adequao esto ilustrados no Quadro 4. O quadro ilustra o fato de que ainda no h sistemas capazes de preencher todas as dimenses. Aqueles que so capazes de atender as exigncias de estabilidade macroeconmica podem violar as necessidades de abordagens de desempenho. As abordagens de desempenho tendem a ser orientadas por suprimentos, uma vez que os elos entre recursos e resultados esto estabelecidos, como foi o caso dos planos de desenvolvimento no passado. O sistema incremental proposto tambm acrescenta uma boa dose de rigidez ao sistema, de tal forma que sendo o passivo identificado, ele se torna responsvel por providenciar os recursos exigidos para a liquidao dos passivos. A busca da estabilidade macroeconmica exige uma boa dose de flexibilidade oramentria. O que o resultado, o desempenho e o oramento incremental fazem reduzir aquela flexibilidade, aumentando, na verdade, a rigidez. H outros problemas na aplicao destes pacotes de reformas. Na sua maior parte, estes pacotes no reconheceram as mudanas enormes que ocorreram nas rubricas da despesa pblica. Oscar Wilde observou que: as eras vivem na histria atravs dos seus anacronismos. Na maioria dos governos, hoje, a parcela de despesas com servios diretos inferior a dez por cento. O resto para transferncias destinadas a outros nveis do governo, indivduos, servios contratados, pagamento de juros e pagamentos a terceiros. Como uma parte integrante desta mudana, a parcela de pagamentos para servios contratados aumentou significativamente. Os contratos no mais esto
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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

restritos a projetos de construo, mas agora incluem reas sensveis de servios sociais para crianas e pessoas idosas e enfermas. A emergncia da contratao como uma rea significativa revela uma separao entre verbas e prestao de servios. Os governos so responsveis pelas verbas, enquanto a execuo se d em outra parte. Alm disso, mais e mais tarefas esto sendo transferidas dentro do governo, de ministrios para agncias autnomas. Tais agncias esto, na maioria das vezes, fora do mbito do oramento do governo (apesar de dependerem das transferncias do oramento), tampouco so auditadas pelas instituies supremas de auditoria do governo, nem esto sob a superviso regular do Legislativo. Neste caso, o fornecimento de relatrios ou prestaes de contas anuais e de declaraes financeiras no seriam adequados para atender s exigncias convencionais da responsabilidade legislativa. Tais aspectos mostram que uma maior responsabilidade de desempenho exigida justamente num momento, quando uma parcela significativa da despesa pblica dedicada a acordos contratuais que transferem o desempenho do governo para os contratantes. Ainda mais importante: os novos pacotes garantem um tipo de atmosfera econmica estvel, e no uma que pode ser golpeada por movimentos repentinos e rpidos nos fundamentos econmicos. Neste sentido, os pacotes podem ter ignorado, no propositadamente, um dos aspectos-chave da gesto do setor pblico. At mesmo as avaliaes de desempenho oferecidas deixam muito a desejar. A mera inundao de informao, por si s, dificilmente pode ser um substituto para um oramento eficaz. O Quadro 4 tambm mostra que faltam sistemas que sejam completos e capazes de atender a todas as dimenses da gesto da despesa. As limitaes acima sugerem que o pacote de medidas no deveria ser considerado como uma chegada, mas sim como mais um ponto numa longa jornada. A continuao da jornada exige um reagrupamento de esforos e um redirecionamento de algumas das reas de alto risco que no receberam a devida ateno. reas de alto risco negligenciadas O esboo das novas abordagens de gerenciamento no inclui clareza ou detalhes suficientes, entre outras, nas trs reas seguintes:
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gerenciamento de incertezas; gerenciamento de contratos; relacionamento entre as agncias centrais e executoras de despesa.
Incerteza O problema mais importante, com um profundo impacto em todas as operaes financeiras do governo, a forma pela qual se lida com a incerteza. A maior parte das estimativas oramentrias deixa muito pouca margem para o gestor financeiro. Ao mesmo tempo, h algumas categorias de despesa que so orientadas pela demanda e tm um impacto ao contribuir para um resultado oramentrio diferente do que foi estimado. Face a face com a incerteza, muitas agncias centrais acabam reservando muitas tarefas para exame posterior, ou para serem executadas somente aps receberem sua aprovao especfica. Dentro das agncias, os gestores esto envolvidos com o atendimento clientela, ao mesmo tempo que se conformam s estimativas e disciplina oramentria a elas associada. Na ausncia de procedimentos e tcnicas especificamente voltadas para lidar com a incerteza, tende-se a adotar oramentos repetitivos e procedimentos morosos, protelatrios. Se houver a inteno de evit-los, importante que a incerteza seja especificamente abordada, e que sejam introduzidas tcnicas de planejamento contingencial. Gerenciamento de contratos Como geralmente se reconhece, esta uma das reas mais frgeis na gesto financeira governamental. Declaraes repetidas sobre as vantagens de licitaes e contrataes competitivas dificilmente sero teis, a no ser que sejam apoiadas por procedimentos aperfeioados para a compilao de custos dentro do governo, que ento podem ser acionados como referncia para monitorar as atividades do contratante. Muitas das atuais mazelas dos contratos governamentais esto associadas a trs fatores: 1. a falta de um projeto inicial firme e as improvisaes freqentes aps o incio do projeto;
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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

2. os longos atrasos na aquisio de locais; 3. a base custo-mais para a outorga de contratos. O resultado lquido que os custos reais acabam sendo substancialmente mais altos do que o inicialmente estimado. Que tipo de controles aperfeioados, incluindo planejamento futuro, seriam apropriados? Que alternativas h para os arranjos com custo adicional, e como elas podem ser utilizadas para o benefcio dos governos? Estes so aspectos que ainda no foram abordados. Relacionamento entre agncias centrais e executoras de despesa Apesar de as novas abordagens colocarem nfase considervel na descentralizao, ela considerada mais em termos do relacionamento estrutural entre o governo central e o local, do que em termos de especificar as responsabilidades das agncias centrais e das agncias executoras de despesa. A tentativa de delinear controles internos (os relatrios preparados pelo comit Cadbury, pelas organizaes patrocinadoras da Comisso Treadway e pelo Canadian Institute of Chartered Accountants lidaram com estes aspectos detalhadamente) resultou, geralmente, no estabelecimento de um meio de controle, na identificao e avaliao de riscos e objetivos, na informao, comunicao e procedimentos de controle, no monitoramento e na ao corretiva, num contexto um tanto esttico, ao invs de ser uma parte de uma parceria dinmica entre a agncia central e as executoras de despesa num governo. O contexto de controle interno considerado dentro da premissa de que cada entidade tem liberdade financeira funcional uma premissa que altamente discutvel no contexto do funcionamento governamental. As reformas realizadas at agora ou previstas para serem realizadas a mdio prazo no prestaram muita ateno questo espinhosa desta relao delicada entre a agncia central e as executoras. O pblico ou a comunidade geralmente no est consciente desta questo, que percebida mais como uma questo interna da burocracia. Mas isto tem um impacto difuso sobre todas as fases da gesto financeira. As reformas prevem
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que a responsabilidade das agncias centrais est mais na esfera da gesto macroeconmica, e que a micro gesto cotidiana de programas e projetos est sob a jurisdio das agncias executoras. A expectativa de que, uma vez que os tetos oramentrios estejam estabelecidos pelas agncias centrais, as agncias executoras tenham a liberdade de seguir adiante com suas tarefas. A realidade, contudo, diferente. Tetos globais so estabelecidos, baseados em certas suposies. Uma vez que tais suposies mudam, ento todo o processo talvez tenha que ser revisado, no uma vez, porm tantas vezes quanto exigirem as mudanas da situao econmica. Portanto, necessrio prestar ateno s especificaes das macro e micro tarefas e aos controles das reas verdes, amarelas e vermelhas. Isto ainda est por ser feito.

Observaes finais
A discusso acima sugere que a reforma da gesto financeira vital, porm, para ser bem-sucedida, a ateno e o esforo deveriam passar dos temas amplos para as especificidades e os detalhes das operaes. A insistncia na restaurao e na prtica usual de princpios altamente respeitados da vida pblica no suficiente por si s. Na verdade, a invocao freqente destes princpios pode at mesmo sugerir uma tentativa indireta de elevar questes organizacionais a nveis teolgicos. Se tais valores existissem na vida pblica, no haveria muita necessidade de contratos ou melhorias organizacionais. Os contratos buscam atender s inadequaes organizacionais, e os aperfeioamentos organizacionais buscam atender aos problemas inerentes contratao. Keynes observou, cerca de 50 anos atrs, que num mundo perfeito no haveria necessidade de ministrios de fazenda. Mas eles foram necessrios, ele disse, como uma amurada contra a perversidade das agncias executoras de despesa. E, neste sentido, ainda h muito por fazer. Tambm deve-se notar que existe uma polaridade nos grupos da clientela a ser servida pelos governos. O pblico em geral busca servios sem os quais haveria uma grande lacuna nas suas vidas. O investidor em obrigaes do tesouro nacional, por outro lado, busca um retorno para seu
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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

investimento. Os relatrios financeiros que surgiro com a introduo gradual da contabilidade incremental pretendem dirigir-se s preocupaes dos investidores. O pblico, at mesmo em sociedades industriais avanadas, no est preparado, por enquanto, para compreender o emaranhado dos relatrios financeiros, e espera-se dele que se informe, baseando-se em relatrios de desempenho. Tais relatrios ainda no possuem padres aceitveis. Portanto, h uma necessidade enorme agora, na esteira de expectativas maiores por parte da populao, de lidar com as questes filosficas, operacionais e sistmicas. Na ausncia deste esforo contnuo, possivelmente haver uma recada institucional e uma eroso ainda maior da credibilidade das organizaes pblicas. Na medida em que no h melhoria significativa nas percepes do pblico, as novas abordagens de gesto financeira correm o risco de serem consideradas como meros enfeites caros.

Notas
*

Ressalta-se que as opinies expressas so pessoais e no refletem as do Fundo Monetrio Internacional. (NE: In: Anexo, p. 180) Auditoria tipo value for money visa estabelecer se o retorno obtido adequado ao montante de dinheiro gasto, ou seja, se os produtos finais da ao ou da poltica esto adequados ao montante aplicado. Trata-se, na realidade, de uma avaliao custo-benefcio mais sofisticada, que objetiva auditar a eficincia do gasto governamental.

Arigopudi Premchand foi diretor assistente do International Monetary Fund (IMF), no Fiscal Affairs Department. professor visitante no National Institute of Public Finance and Policy, New Delhi. PREMCHAND, A. Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica. Revista do Servio Pblico. Braslia, ano 49, n. 2, p. 56-82, abr./jun. 1998 (traduzido por Ren Loncan Filho). 177

A. Premchand

Anexos
Quadro 1: Paradigmas em mudana no gerenciamento de despesas pblicas e suas caractersticas

Controle dos pormenores Oramentos por meio de processos agregados nfase em controle de contabilidade e pagamentos Aprovao prvia do Ministrio da Fazenda na maioria dos casos nfase nos inputs

Controle atravs de linha-item do oramento

Paradigma do oramento baseado em desempenho

nfase em resultados ou desempenho Especificao de resultados Classificao orientada para atividades ou programas nfase em controle de custos

Paradigma do planejamento

nfase em programas e projetos de desenvolvimento Explorao de alternativas e aplicao de

tcnicas quantitativas de anlise

Perspectiva de longo prazo Classificao programtica

Paradigma da poltica macroeconmica

Conteno de dficits oramentrios Moderao da taxa de crescimento da despesa Assegurar que o resultado do oramento seja
congruente com a inteno

Reestruturao das operaes do governo com nfase

Paradigma da consolidao fiscal na terceirizao para o setor privado e organizaes sem fins lucrativos Reorganizao do funcionalismo pblico Privatizao de empresas pblicas Reforma de benefcios e direitos

Paradigma da prtica empresarial

Criao de agncias orientadas para a tarefa Determinao de tetos oramentrios globais Clusula de autonomia gerencial Especificao de resultados Contrato por desempenho Orientao para o cliente

Paradigma da governabilidade

Transparncia nas transaes do governo Responsabilidade Prticas ticas

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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

Quadro 2: Dimenso da gesto da despesa pblica

Categorias de objetivos

Contedo amplo

Tcnicas utilizadas para atingir objetivos

Comentrios

Econmicos e Financeiros

Estabilidade macroeconmica

Determinao dos gastos agregados, do tamanho do dficit excedente e seu financiamento ou utilizao

Especificao da poltica macroeconmica geral e o esquema da poltica fiscal; envolvem a aplicao de tcnicas de planejamento de mdio prazo e tambm so muito utilizadas

Esta dimenso prov o contexto para a poltica anual e um elo com a poltica monetria. A determinao de despesas agregadas poderia envolver uma abordagem de duas fileiras: uma para as apropriaes do programa, que pode ser baseada nas obrigaes ou incremental, e uma abordagem com base monetria para as despesas totais Tcnicas apresentadas na coluna 3 so geralmente aplicadas em separado uma das outras. A cada evento h vrias caractersticas que so comuns a estas tcnicas. As tcnicas realmente utilizadas em um ano dependem muito da situao econmica e das metas da poltica fiscal. Na maioria dos pases em desenvolvimento, esto em operao uma combinao de revises linha-item e planos de desenvolvimento, e de medidas para corte oramentrio ad hoc

Oramento eficaz

Equiparar despesas com recursos: determinao de alocao de recursos entre si, entre funes e dentro das funes entre programas e atividades

Planejamento contnuo das despesas; priorizao; planejamento de oramento de programa; revises de despesas fundamentais; oramento base-zero; oramentos baseados em meta; oramentos sub-base; reviso linha-item; planos de desenvolvimento; sistema de oramento por resultado; sistema de oramento de base incremental

Aspectos gerenciais

Disciplina financeira

O resultado do oramento deve ser congruente com a estimativa

Sistema de liberao oramentria baseada em fatias de tempo; tcnicas de gerenciamento monetrio; relatrio e monitoramento intra-anual; desenvolvimento de sistemas on-line para identificar desenvolvimentos dirios; clusula de flexibilidade de fim-de-ano

Os aspectos do gerenciamento especificados aqui funcionam dentro do contexto geral da poltica indicada acima

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A. Premchand

Categorias de objetivos

Contedo amplo

Tcnicas utilizadas para atingir objetivos

Comentrios

Ganhos em eficincia

Obtendo economia e eficincia em despesas

Especificao de padres de despesas; especificao de dividendos fiscais; sistema de oramento por desempenho; sistema de custo baseado em atividade; procedimentos de licitao aprimorados Oramento por desempenho; contratos para gerenciamento; criao de agncias orientadas para a tarefa; utilizao de nova filosofia gerencial; auditoria tipo value for money1; avaliao Contabilidade de base incremental; informao referente a decises; especificao de padres para contabilidade

A inteno assegurar uma implementao eficaz dos programas, projetos e servios prestados

Gerenciamento de programas e projetos

Gerentes devem ter flexibilidade operacional para atingir os objetivos dentro dos recursos oramentrios especificados

Estas tcnicas podem ser aplicadas de vrias maneiras

Transparncia financeira

Fornecimento de informao precisa sobre a situao das finanas governamentais, para aqueles que estabelecem as polticas, os gerentes e o pblico

Os governos tm a responsabilidade de fornecer informao imparcial em intervalos regulares

Aspectos gerenciais

Transparncia

Para clarear os procedimentos de tomada de decises

Documentao oramentria aprimorada que mostra os objetivos e as caractersticas dos programas e projetos; preparao de relatrios anuais das agncias; disseminao de informao financeira chave; contabilidade anual completa

De maneira geral, a transparncia muitas vezes foi vista como limitada com relao s exigncias do Legislativo; ela, porm, tem uma exigncia mais ampla perante o pblico. A nfase na transparncia e responsabilidade poderia contribuir para a busca de mecanismos de defesa do Executivo. Isto poderia ser superado, a longo prazo, atravs da implementao rigorosa

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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

Categorias de objetivos

Contedo amplo

Tcnicas utilizadas para atingir objetivos

Comentrios

Accountability

Fornecimento de bens e servios de acordo com uma programao especfica de qualidade, custo e tempo

Sistema de oramento, contratos de servios voltados para accountability e desempenho; revises ou avaliaes anuais. Auditoria do tipo value for money

Responsabilidade no apenas com relao ao dinheiro gasto, mas pelos resultados; a nfase no meramente em ser crtico com relao aos sistemas e procedimentos existentes, mas para facilitar o envolvimento de sistemas alternativos de fornecimento de produtos e servios O pblico juiz final da qualidade e quantidade dos servios prestados pelo governo, direta ou indiretamente. Os processos operacionais de cada agncia deveriam ser projetados para facilitar a interao com o pblico Gerenciamento financeiro governamental tem um impacto significativo sobre a comunidade. Sua voz chega de diversas formas e no deveria ser percebida como sendo limitada apenas ao Legislativo

Orientao voltada ao cliente

Sistemas e procedimentos do governo deveriam ser projetados para atender s necessidades dos grupos de clientes A aprovao da comunidade para todas as facetas acima vital para a implementao das polticas

Avaliao interna; pesquisas de grupo sobre os pontos de vista da clientela

Aceitao poltica

Aprovao legislativa; aprovao do mercado; aprovao dos credores (quando a ajuda estrangeira uma parte importante do oramento); amplo apoio de outros segmentos do goveno

Aspectos polticos

Participao dos cidados

Prover oportunidades comunidade para participar em certas esferas do gerenciamento econmico

Servir em comits de licitao ou contrato; servir no aparato de avaliao; servir nos conselhos consultivo e de polticas correlatas

De vrias maneiras, esta uma rea que ainda est por ser completamente desenvolvida. Associaes de cidados para analisar questes que transcendem os aspectos financeiro e aquelas associadas burocracia a nvel da rua tm diferentes vantagens para preparar o caminho para o controle social das finanas pblicas

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A. Premchand

Quadro 3: Diretrizes para reviso de poltica fiscal, de processo e de programa

Categoria Contedo da reviso Questes de interesse pblico I Condio financeira Procura-se medir as condies financeiras dos governos pela sustentabilidade, vulnerabilidade e flexibilidade do meio ambiente econmico e financeiro geral. A medida pela qual um governo pode manter programas existentes e atender as exigncias existentes de credores, sem aumentar o fardo da dvida do pas. A medida pela qual um governo pode aumentar seus recursos financeiros para responder a compromissos crescentes, ou pela expanso de sua receita ou da dvida. A medida pela qual um governo se torna dependente e, portanto, vulnervel, de fontes de financiamento fora do seu controle ou influncia, tanto domstica como internacional, isto , ajuda externa para governos; transferncias centrais para governos regionais, estaduais ou provinciais e locais; dvida externa.

Sustentabilidade

Flexibilidade

Vulnerabilidade

II Aspectos de governana

Adequao
do processo

Os processos organizacionais dentro dos governos para formular polticas e para formular e implementar oramentos anuais. A disponibilidade de informao sobre as decises econmicas e financeiras tomadas pelo governo e sobre os objetivos e as realizaes da poltica fiscal, bem como os propsitos, custos e benefcios dos programas governamentais e a situao financeira do governo. Adequao das providncias referentes ao cuidado com os recursos pblicos e os resultados das operaes oramentrias anuais, bem como o aparato destinado ao aprimoramento dos resultados.

Transparncia

Accountability

Dentro dos governos

III Reviso do programa

Teste de interesse
pblico Teste do papel do governo Teste da federao

O programa continua a servir ao interesse pblico? H um papel legtimo e necessrio para o governo continuar com este programa? O papel atual do governo federal adequado? Ou o programa um candidato para realinhamento com os nveis de subsdio do governo? Que programas podem ser transferidos, no todo ou em parte, para os setores privado ou voluntrio? Se o programa continua, como sua eficincia pode ser aprimorada? H disponibilidade financeira para o pacote de programas resultante, em vista das restries fiscais? Se no, que programas deveriam ser abandonados?

Teste da parceria Teste da eficincia Teste da

disponibilidade

Fontes: Indicators of Governament Financial Condition. The Canadian Institute of Chartered Accountants, Toronto, 1997, e Report of the Auditor General of Canada, Ottawa, 1997.

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Quadro 4: Adequao dos sistemas oramentrios

Tipos de sistemas Oramentos linha-item Eficcia dos Estabilidade macroeconmica oramentos nfase geral em entradas. Sua forma mais recente utilizada nos EUA para assegurar cortes em programas e projetos aprovados pelo Legislativo Muito pouco voltados para as polticas macroeconmicas. De fato, conformidade escrupulosa aos padres de desempenho especificados poderia contribuir para o aumento contnuo das despesas Pode ser usado da sua prpria maneira, para equiparar gastos com recursos Disciplina financeira Ganhos de eficincia Gerenciamento de programa e projeto Pouca capacidade Abertura financeira Classifica melhor as polticas Transparncia Mostra apenas os objetivos amplos nos quais os recursos so gastos Orientao Responsabilidade para o cliente Prov uma contabilidade de base estreita do recurso levantado e gasto Muito pouca Aceitabilidade poltica Por sua simplicidade e longa tradio, encontrou uma ampla aceitabilidade poltica Participao comunitria Muito pouca

Pode ser usado Pouca para assegurar capacidade resultados oramentrios congruentes com as estimativas

Oramentos baseados em desempenho

Como sistemas tradicionais, este tambm pode ser usado para assegurar equilbrio oramentrio

Como acima

Utilizados, apropriadamente, isto poderia contribuir para ganhos de eficincia e para controles de custo mais eficazes

Muito til para assegurar gerenciamento apropriado

Classifica melhor o desempenho

Facilita maior transparncia

Prov uma contabilidade melhor

O desempenho leva em considerao as necessidades dos clientes

Por permitir um elo informal entre os recursos levantados e os servios prestados, ele tem uma aceitabilidade poltica implcita

O sistema no prov tal caracterstica, mas pode ser ampliado para inclu-la

Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica

Sistema de planejamento, programao e oramento

Colocada maior nfase na eficincia alocativa e na aplicao de tcnicas quantitativas de anlise. No d muita ateno continuidade

Enfatizando o Como acima contexto de mdio prazo e o equilbrio entre dinheiro, mo-de-obra e materiais

Os ganhos deveriam ser obtidos pela aplicao de tcnicas analticoquantitativas

Muito til para assegurar o gerenciamento apropriado

Nenhuma nfase neste aspecto

Nenhuma nfase particular neste aspecto

Responsabilidade No muito maior na seleo de polticas, programas e projetos

Proporcionou suporte emprico para as polticas propostas

Muito pouco

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A. Premchand

Tipos de sistemas Oramento base-zero; reviso fundamental; oramento baseado na meta; avaliao

Eficcia dos Estabilidade macroeconmica oramentos Orientado para assegurar a moderao da taxa de crescimento dos gastos e uma alocao melhorada dos recursos

Disciplina financeira

Ganhos de eficincia O sistema ofereceu um meio de eliminar programas e projetos no econmicos

Gerenciamento de programa e projeto Nenhuma nfase significativa neste aspecto

Abertura financeira Muito pouca nfase neste aspecto

Transparncia Nenhuma nfase particular. Estes so basicamente utilizados internamente na preparao do oramento do Executivo

Orientao Responsabilidade para o cliente No muita nfase Um dos critrios para avaliao a extenso pela qual os programas foram bemsucedidos ou falharam em responder s necessidades dos clientes

Aceitabilidade poltica Indicou a determinao do governo em abandonar os programas no econmicos. Politicamente, significou perda de apoio de alguns e ganho de apoio daqueles que desejavam ver um governo eficaz Apia a opinio que a aceitabilidade poltica aumentada quando novas dimenses de accountability so acrescentadas Fortalece a governana

Participao comunitria Muito pouco

Esta famlia Como acima de sistemas pode ser usada para assegurar o equilbrio entre recursos e despesas. O objetivo viver de acordo com os recursos disponveis

Oramento por resultados

Nenhuma nfase Buscou neste aspecto construir um nexo entre as alocaes e os resultados, mas no entre recursos agregados e despesas Muito pouca nfase neste aspecto

Como acima

A expresso quantitativa tambm implicou em nveis de eficincia a serem alcanados

Muito til para assegurar realizaes dos programas e projetos

Classifica os aspectos fsicos dos servios do governo

Alm dos dados financeiros, d-se informao sobre os aspectos nofinanceiros

Responsabilidade por resultados fornecida explicitamente

Espera-se que a orientao para resultados inclua tambm esta dimenso

Muito pouco

Sistema de oramento de base incremental

Fornece um Como acima elo eficaz entre ativo, passivo e valor lquido

Nenhuma ateno Espera-se que gerentes de especfica programas tenham uma percepo aguada de custos e utilizao de recursos O gerente seria obrigado a fornecer servios dentro de estimativas de custos especficos Permite uma flexibilidade maior para gerentes de programas e projetos em termos de uso de recursos

Mostra o uso eficaz de recursos

Mostra a condio financeira do governo

Fornece mais uma dimenso de accountability

Muito pouco

Muito pouco

Oramentos Pouca ateno voltados para para este aspecto a prtica ou gerenciamento empresarial

Os elos entre recursos e despesas, bem como as responsabilidades so especificadas

Como acima

Fornecimento peridico de informao prevista

Fornece maior transparncia atravs da publicao de acordos contratuais

Espera-se que gerentes sejam responsveis por canais especficos

Espera-se que gerentes sejam orientados para o mercado e assim respondam s necessidades dos clientes

Cria um novo relacionamento entre os nveis polticos do gerenciamento

Prev que conselhos de cidados supervisionem e forneam o feedback necessrio