Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales de suelo urbano en Amrica Latina

1999 Julio A. Caldern Cockburn

Lincoln Institute Research Report The findings and conclusions of this paper are not subject to detailed review and do not necessarily reflect the official views and policies of the Lincoln Institute of Land Policy. After printing the initial complimentary copy, please do not reproduce this paper in any form without the permission of the author(s). Contact the author(s) directly with all questions or requests for permission. Los resultados y las conclusiones de este trabajo no estn sujetos a una revisin detallada y no reflejan necesariamente opiniones oficiales y polticas del Lincoln Institute of Land Policy. Despus de imprimir la copia de cortesa inicial, por favor no reproducir este documento en ningn formato sin permiso del(os) autor(es). Contactar directamente al(os) autor(es) para preguntas o peticiones de permiso. Julio Caldern Cockburn Amsterdam 260/ 3 piso Lima 32, Per email: calderon@chavin.rcp.net.pe LP99Z16

Indice I. Presentacin II. Estado de la cuestin II.1 Aportes a la comprensin de las ciudades latinoamericanas II.2 Balance de la investigacin urbana II.3 Temticas desarrolladas III. Apuntes para un programa de investigacin III.1 Justificacin III.2 Aspectos conceptuales y metodolgicos III.3 Temas de investigacin 1 3 3 6 7 12 12 13 16

Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales de suelo urbano en Amrica Latina
I. PRESENTACION Los mercados informales de tierras constituyen actualmente el canal principal por el cual los pobres del Tercer Mundo acceden a un espacio para edificar su vivienda y desarrollar otro tipo de actividades urbanas. Ello muestra dos aspectos en el contexto de un rpido crecimiento urbano a nivel mundial: Que una parte significativa de la poblacin no cuenta con ingresos que les permita cubrir los precios estructurados por el mercado formal de suelo y vivienda y, por otro, que se vienen comercializando los canales de acceso a la tierra para los pobres. La gente entonces opta por tierras ms baratas, an a costa de los inconvenientes que representa la adquisicin de manera ilegal de un bien tan preciado. Tal resultado no es slo producto del movimiento anrquico en que se desenvuelven los agentes privados al interior del conjunto social, sino de debilidades en la funcin reguladora que los Estados deben cumplir. Un reciente informe de las Naciones Unidas (CNUAH, 1996) muestra los enormes costos sociales que representa la mala administracin de la tierra. Las ciudades del tercer mundo, y de Amrica Latina en particular, enfrentan diversos problemas ligados a la tierra urbana y su propiedad, que son parte de la base explicativa de los procesos de crisis urbana por los que atraviesan. Entre las manifestaciones de dicha crisis se tiene las malas condiciones de hbitat de las mayoras, los procesos de segregacin socio-espacial a nivel intraurbano, los costos a la colectividad social y al sector pblico, la mala gestin administrativa, etc. Ms all de dichas manifestaciones, ampliamente conocidas por lo dems, la ingobernabilidad consustancial a la crisis debe buscar un factor explicativo en la propia problemtica del mercado (legal e ilegal) de la tierra urbana. De hecho, el mercado (legal e ilegal) de tierra urbana goza de especial consideracin para la explicacin de las crisis urbanas, tal como se observa en los diversos enfoques tericos y discursos de hacedores de polticas. Ms all de una necesaria contextualizacin de los discursos de los interpretadores (como acadmicos, funcionarios internacionales, dirigentes sociales, etc), que no ser posible abordar aqu, es necesario ubicar dos posiciones referenciales para explicar el papel del mercado. Por un lado, en trminos acadmicos existe una corriente crtica que encuentra explicaciones en la lgica general del mercado de tierras, que se orientara por agentes que buscan el lucro mediante la obtencin de ganancias y rentas, complementada por un dbil e ineficaz Estado y marco regulador. Esta interpretacin asocia las estrategias de los agentes privados, como los propietarios de tierras y los promotores inmobiliarios, con el marco general del modo de acumulacin y las diversas manifestaciones del poder econmico y poltico. Para otros, son ms bien los costos que impone la legalidad y un rgido marco regulador los que explican la economa informal, incluyendo aqu a los mercados de tierras. En este caso, existiran excesos de regulacin que deberan corregirse, mientras que el desarrollo de un

mercado privado de tierras (es decir, entre agentes privados) lejos de ser mal visto se observara positivamente pues removera obstculos pre-modernos al desarrollo y dinmica de la economa. Sin embargo, a pesar de las divergencias interpretativas, ambos puntos de vista comparten una idntica preocupacin respecto a la necesidad de reducir e eliminar la presencia de los mercados informales, as como de promover aquellos formales que garanticen mejores condiciones de hbitat. Aqu se har referencia a los mercados informales de tierras en Amrica Latina, asumiendo que la regin, pese a su heterogeneidad, es un conjunto urbano social dotado de elementos histricos comunes y que comparte, entre mediados y fines del siglo XX, un agudo proceso de urbanizacin y disminucin de la poblacin rural, mayor que en otros continentes del tercer mundo. Entre sus particularidades intraurbanas se destaca la enorme presencia de asentamientos irregulares habitados por pobres, un parque de la vivienda deficitario, niveles destacables de segregacin socio espacial, etc. Hoy sabemos que en Amrica Latina el mercado informal e ilegal de tierras se ha constituido en el principal mecanismo de acceso a la tierra, superando a las invasiones que hacia los 60 se pensaba iban a ser predominantes (Alvarado, 1989; Duhau, 1993). Dos grandes ejemplos de muestra: Sao Paulo y Ciudad de Mxico, que al ao 2,000 contarn con 22,6 y 16,2 millones de habitantes respectivamente, constituyndose en la primera y tercera megalpolis del tercer mundo (y slo superadas por Tokio con 28 millones), han asentado a la mitad de sus poblaciones bajo mercados informales de tierras. Ello tambin ocurre en ciudades de menor poblacin (como Managua o San Salvador). El predominio de invasiones, en cambio, se da all (como Lima o Caracas) donde el Estado desarrolla o estimula mecanismos de acceso alternativos, bsicamente legitimando o incluso autorizando por va administrativa ocupaciones de tierra. Se trata de excepciones y, en rigor, constituyen un tipo ubicado en uno de los extremos posibles de una amplia gama de situaciones. A pesar de la magnitud de tierra ofertada ilegalmente en Amrica Latina, el conocimiento sobre los mecanismos y condicionantes presentes en su dinmica es an pobre. Ello debido a una serie de razones vinculadas a la produccin acadmica (predominio de otros temas, dificultades objetivas para investigar, etc) pero tambin a la naturaleza amplia y compleja del objeto de estudio. En efecto, un esfuerzo de sntesis remite por lo menos a dos grandes subtemas: En primer lugar el representado por la venta o alquiler de porciones de tierra que pasan de un uso rstico a otro urbano. En segundo lugar, una vez posedo el suelo, a procesos de subdivisiones ilegales por propietarios, posesionarios o arrendatarios, que se denomina la mercantilizacin del suelo y la vivienda (Ramrez, et al, 1992). A la larga, stas limitaciones dificultan adecuadas gestiones por el suelo. El estado de la cuestin muestra que en general el tema de la tierra urbana es emergente, y que otros temas (la urbanizacin en general, las polticas habitacionales) han recibido mayor atencin.

Para cubrir el dficit de conocimiento al respecto, una tarea inicial debera someter a revisin la produccin biliogrfica existente. Por el momento, este artculo se basa en la revisin de estudios sobre mercados ilegales a los que se ha tenido acceso. Ello es una advertencia pero no una excusa. Creemos poder mostrar una serie de constantes y elementos comunes (en las temticas, proposiciones, hiptesis, etc) que puedan aportar a la elaboracin de un Programa de Investigacin al respecto. La tarea de un Programa no es sencilla, pues se trata de unificar, como objeto de estudio, y de manera estructurada y coherente, un fenmeno social tan complejo como esquivo. Ms an cuando se asume conexiones de orden mayor entre los mercados de tierras y la estructura urbana, es decir, entre el modo que se transan las tierras urbanas y la produccin de la ciudad latinoamericana. Esta contribucin forma parte de los esfuerzos del Programa para Amrica Latina del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), coordinado y estimulado por Martim Smolka que, a travs de medios diversos, tales como una red de investigadores, recoleccin bibliogrfica y actividades de capacitacin; se ha abocado al estudio de los mercados de tierra urbana. No obstante asumir como autor la responsabilidad del contenido de este artculo, debo sealar que gran parte de las ideas aqu presentadas no slo responden al carcter colectivo de la naturaleza del conocimiento, sino en particular a los aportes de los estudios consultados, notas de seminarios e interminables conversaciones con ivestigadores latinoamericanos. El trabajo se divide en dos secciones. En la primera, Estado de la cuestin, se aborda un balance sobre la investigacin en mercados informales e ilegales de tierras, subrayando su aporte a la comprensin de las ciudades y las temticas desarrolladas. En la segunda se desarrollan algunos elementos referidos a un Programa de Investigacin, tales como su necesidad, aspectos conceptuales y metodolgicos y temas a desarrollar. II. ESTADO DE LA CUESTION Un estado de la cuestin tiene una doble virtud: Por un lado nos permite reconstruir el movimiento de la realidad del tema en cuestin y, por otro, nos dice mucho acerca de los marcos interpretativos de investigadores; ambos, elementos indesligables en la produccin del conocimiento. Aqu someteremos a revisin los textos sobre mercados informales de tierra bajo el inters de saber cunto aportan tanto a la comprensin de su propios procesos como a la produccin de la estructura de las ciudades latinoamericanas. II.1 Aportes a la comprensin de las ciudades latinoamericanas El estudio de los mercados informales de tierras, como parte de la investigacin urbana en general, ha partido de una aproximacin histrico estructural, que considera la historia de Amrica Latina y su proceso de acumulacin capitalista dependiente como un factor central en la explicacin de las condiciones que dificultan

su desarrollo, y lo distinguen, entre otros aspectos, de los niveles de vida alcanzados en los paises industrializados y desarrollados. En el marco de esta apreciacin, los investigadores han puesto el nfasis en ciertas caractersticas (rpida urbanizacin, urbanizacin sin industrializacin, pasado de dominacin colonial) que la distinguen de procesos de urbanizacin en otros lugares del planeta, particularmente con los paises de Europa y Amrica del Norte. No obstante estos esfuerzos comparativos, que se abordarn seguidamente, pensamos que constituye una limitacin no establecer comparaciones con la urbanizacin de zonas del Tercer Mundo con las cuales compartimos, entre otras caractersticas, la gran presencia de los mercados informales de tierras. Slo se cuenta con esfuerzos puntuales (Schteingart, 1985). Por otro lado, la lectura global de la problemtica de los mercados ilegales e informales de tierra urbana en las ciudades del Sur del planeta (CNUAH, 1996), establece ciertas constantes y generalizaciones en las que resulta difcil identificar particularidades de Amrica Latina. Ciertamente, un futuro estudio comparativo podr establecer diferencias respecto al apego a los patrones tradicionales de la tenencia de la tierra, la estructuracin de las ciudades y un cercano periodo de dominacin colonial, el peso del derecho consuetudinario y la inclinacin hacia la propiedad privada. Ahora bien, entre los diversos elementos comparativos establecidos entre Amrica Latina y Europa y Amrica del Norte interesa mencionar aquellos vinculados con la dinmica de los mercados informales de tierra. a) En Amrica Latina, a diferencia del mundo desarrollado, existe una distribucin de ingresos extremadamente desigual, que condiciona un frgil marco construido de sus ciudades. As, las ciudades se expanden, consumiendo reas de uso agrcola, pero el proceso de produccin sobre el suelo (la edificacin de la vivienda, por ejemplo) es frgil en la medida que operan restricciones desde la capacidad de consumo de grandes porciones de la poblacin que no pueden acceder a los mecanismos capitalistas modernos de construccin de viviendas o a los programas pblicos. Como consecuencia, los pobres desarrollan procesos de autoconstruccin con las limitaciones ampliamente conocidas y estudiadas (Mathey, 1992) y el resultado, como lo constatan observadores del primer mundo, son ciudades a medio construir o, para ser benvolos, en permanente construccin. Esta apreciacin se confirma cuando se somete a revisin la informacin sobre los materiales de construccin utilizados y la cobertura de los servicios urbanos (agua, alcantarillado, transporte pblico, vas, etc). A ello contribuye (actual e histricamente) una dbil e ineficiente presencia del Estado, que en los paises industrializados desempea un papel de primer orden (especialmente bajo el otorgamiento de subsidios, obras pblicas, etc). Los Estados no escapan a las condicionantes econmicas del pas. En general, all donde la gente es pobre, el Estado que los gobierna tambin adolece de recursos econmicos. b) Mientras que en los paises desarrollados existe un predominio del rgimen de propiedad privada en la tenencia del suelo, que despeja obstculos a su comercializacin, en Amrica Latina existe una diversidad de tipos de tenencias. Esto como expresin de una historia que, aunque enfrenta vacos en su comprensin,

admite ciertos elementos comunes en procesos como el despojo de tierras durante la dominacin colonial (y tambin de distribucin de tierras de propiedad colectiva), el crecimiento de las haciendas sobre las propiedades indgenas colectivas, gracias a dispositivos liberales expedidos por las oligarquas nativas durante la formacin de las repblicas en el siglo XIX; y, durante el siglo XX, las movilizaciones campesinas por la recuperacin de la tierra que, en algunos paises (Mxico, Bolivia, Per, Nicaragua, etc), dieron lugar a procesos de reforma agraria, que (re) establecieron propiedades colectivas. Esta historia da lugar a diferentes modos de tenencia que se vinculan con los mercados informales de tierra urbana a travs de diversos mecanismos. Asimismo, generan un enrevesado rgimen de propiedad que establece situaciones en las que resulta difcil la aplicacin estricta y convencional de los marcos jurdicos (Cabrales, 1995). c) Amrica Latina muestra tambin diferencias con el mundo desarrollado respecto al modo en que la ciudadana concibe y acepta el derecho y el orden jurdico. Aqu, histrica y actualmente, el derecho ms que un recurso para proteger a los ciudadanos de los excesos privados o pblicos, ha sido una herramienta al servicio de las oligarquas nacionales para vulnerar los derechos de una mayora iletrada.1 Esto fue particularmente claro en relacin a los derechos sobre la propiedad de la tierra: En realidad el despojo de las tierras de campesinos pobres, a lo largo de los siglos XIX y XX , por grupos de poder econmico acompaados de su corte de abogados y jueces, no fue un asunto de novela. Ms bien es una de las explicaciones ms recurrentes para explicar la formacin de las grandes haciendas y latifundios. Por ello, en especial en la percepcin popular, el derecho es un instrumento de un otro que est arriba al servicio de la dominacin poltica, e incluso, la explotacin econmica. As, los jueces no necesariamente son percibidos como garanta de orden y justicia, sino muchas veces como instrumentos al servicio de los poderosos Por todo ello, la aceptacin del derecho es frgil y permisiva, lo que deber ser seriamente considerado por los investigadores, tal como ha sido advertido por Farvacque y Mc Auslan (1992). Nada de esto niega, que hoy movimientos sociales y experiencias de poder local incorporen el derecho (e incluso su produccin) como parte de sus luchas y movilizaciones. d) En Amrica Latina, por razones que tienen que ver con el manejo patrimonial y clientelar del Estado por parte de las elites dominantes (oligarquas nativas y gobierno militares), los recursos pblicos y la toma de decisiones se han concentrado en el nivel del gobierno nacional o central. Ello repercute en un manejo centralista del Estado y, a diferencia de los paises desarrollados, en contra de una mayor autonoma poltica y econmica de las instancias locales de gobierno. Esto contrasta con el hecho de que sean los gobiernos locales, dbiles y con relativa autonoma, los que asuman la gestin del desarrollo urbano y los controles del suelo, aplicando el marco tributario y urbanstico. Esta situacin da lugar a permanentes cruces de dispositivos y pugnas por el poder que traban una gestin eficiente. No obstante, actualmente concurren esfuerzos en favor de una descentralizacin del Estado (Colombia, Bolivia , Brasil).

El derecho tiene aqu una connontacin ambigua, pues se le entiende como aparato jurdico (de dominacin racional) y como modo de representacin de intereses de un sujeto frente a otros.

II.2 Balance de la investigacin urbana En cuanto a la propia produccin de la investigacin urbana en Amrica Latina, se advierte una paradoja entre la ubicacin terica asignada a los asuntos de la tierra urbana y el abordaje emprico insuficientemente desarrollado. Segn la matriz terica que sustenta la mayora de los estudios desarrollados, la tierra urbana es considerada el soporte de relaciones sociales y, por ende, el soporte fsico del desarrollo urbano. Sin embargo, su abordaje emprico es dbil y emergente, en especial comparado con otras temticas. Un reciente libro balance sobre la investigacin urbana en Amrica Latina (Stren, 1995) muestra que las temticas mayormente abordadas han sido referidas al proceso de urbanizacin en general, las polticas habitacionales y la autoconstruccin, el poder local y las relaciones entre municipalidades y comunidades, entre otros. El tema del suelo urbano, por su parte, es considerado emergente y, salvo excepciones en algunos paises (como Mxico, Brasil y parcialmente Chile), no ha tenido un desarrollo importante. Incluso se considera que nuestro nivel de conocimiento sobre tenencia de la tierra es bsico y general (Hardoy, 1995: 24). No obstante dicho contexto general, la lectura de la bibliografa existente,2 muestra algunas caractersticas comunes: En trminos tericos, la investigacin sobre tierra urbana, desarrollada a partir de los 70, ha asumido como referente los trabajos producidos por la denominada escuela francesa de sociologa urbana (Topalov, Theret, Lojkine), e incluso ha realizado contribuciones en un plano terico (Jaramillo, 1994), que sostienen la necesidad de distinguir un marco analtico para el estudio de la tierra en general del tema especfico de la tierra urbana. Los estudios comparten el punto de partida del anlisis crtico (un abordaje histrico estructural a partir de la divisin del trabajo social), ubicando el despliegue del capital como nudo central explicativo en la demanda de tierra, y el predominio de la generacin de ganancias y su articulacin con la apropiacin de rentas urbanas. En esta consideracin, el papel restrictivo del mercado formal de tierras (fuera del alcance de las mayoras) resulta determinante en la explicacin de la crisis urbana. El instrumental torico de los modelos de expansin de las ciudades, producidos en el mundo anglosajn y en Estados Unidos (aproximacin ecolgica, anlisis microeconmico, neoclsico, etc), no ha tenido aqu mayor incidencia. Ms bien, existe una tendencia a reconstruir una teorizacin particular para la urbanizacin latinoamericana. El estudio de la tierra urbana muestra el desarrollo de temticas como la estructura de la tenencia del suelo, el mercado del suelo y sus efectos sobre expansin urbana y la segregacin socio-espacial. Existe una tendencia a privilegiar el estudio de la situacin de los sectores de menores ingresos, y las
El proyecto del Lincoln Institute sobre mercados de tierras ha recopilado fichas bibliogrficas en 12 paises, que requieren de un ejercicio reflexivo que considere la sociologa del conocimiento.

modalidades especficas que abordan una diversidad de agentes como propietarios, promotores inmobiliarios, el Estado, etc)3 El tema de los precios en los mercados de tierras ha tenido un relativo desarrollo, y su produccin ha sido intermitente y desestructurada (Rodrguez, 1971; Carrin, 1987; Jimnez, 1997) En cierto modo, el relativo abordaje y el carcter emergente del tema de la tierra urbana puede explicarse por el predominio de estudios sobre vivienda-suelo como una unidad temtica. As, la mayora de los diagnsticos e investigaciones abordan el problema de la vivienda, en la consideracin de que la tierra es un componente de l. De ese modo, el inters por la produccin de la casa, privilegia determinadas relaciones establecidas en torno a ella, siendo que as se oscurecen las especificidades de un bien como la tierra. Ello atenta contra un mayor entendimiento de la produccin de la tierra urbana, de sus agentes y mecanismos, que ciertamente difieren de aquellos presentes en el proceso de edificacin de la vivienda. En efecto, mientras que el tema de la tierra urbana admite como sus componentes esenciales la estructura de los propietarios, la situacin de la tenencia, la accin de los promotores inmobiliarios, el mercado legal e ilegal, etc; la vivienda refiere ms bien a sus modos de financiamiento o de construccin, respecto al cual se han elaborado conocidas tipologas (produccin capitalista en serie, estatal, produccin por encargo, autoconstruccin precapitalista, etc). En realidad, se requiere de un abordaje especfico sobre la tierra urbana y otro sobre la vivienda, necesarios para establecer sus nexos. II.3 Temticas desarrolladas Considerando los estudios que han hecho hincapi en la tierra urbana como objeto de estudio, y que como se ha visto constituye un tema emergente en la investigacin social, puede afirmarse que existe un nivel de informacin factual acumulada, y de reflexiones, que sientan la base para anlisis formalizados. En el caso de los mercados informales de tierras, como la expresin lo indica, se trata de estudiar el intercambio de un bien, la tierra, cuya transaccin ocurre por fuera del marco legal establecido. Ello convoca estudios que admitan una doble dimensin, econmica y jurdica. Lo relevante de Amrica Latina no es que el mercado de tierras sea imperfecto (tal es una caracterstica estructural) sino el elevado nivel de transacciones por fuera de la ley que aqu se produce. a) Estructura de tenencia y mercado informal Los estudios sobre mercados informales de tierras han mostrado inters por determinar el carcter de la estructura de la tenencia de la propiedad en las franjas de expansin. Se han establecido tipos de como la propiedad privada (grande y pequea), pblica y social-colectiva; cuyo origen obedece a razones histricas (gran expansin de latifundios y haciendas, reformas agrarias en algunos paises). La informacin factual disponible muestra que la relacin entre estructura de tenencia y mercados
Entre aquellos estudios que enfatizan la produccin capitalista inmobiliaria formal se tiene Schteingart (1989).
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informales atraviesa los diversos tipos de propiedad. As, por ejemplo, diversos paises muestran que el mercado ilegal ha sido desarrollado por los propios propietarios privados como un modo de generar ganancias y rentas a partir de la evasin del costo que representan los requisitos urbansticos. Ello tambin ocurre con la propiedad de tipo social (en manos de ejidos o comunidades indgenas) y con la propiedad pblica. La conclusin es que el recurso a la ilegalidad no es tributario de un tipo de propiedad en especfico, sino que por el contrario diversos agentes trasgreden las normas legales, especificadas a partir de los cdigos urbanos y civiles. As, por ejemplo, en ciudades de Mxico o Per, est demostrado que en momentos claves del proceso de urbanizacin (en los inicios, o como reaccin efecto de la aplicacin de reformas agrarias) los propietarios privados ofertan tierras de manera ilegal (directamente o a travs de promotores) dando lugar a respuestas pblicas. De aqu puede deducirse que la accin mercantil ilegal no es slo producto de la rigidez de los marcos reguladores sino tamben de los mecanismos econmicos (ganancias y de rentas urbanas). El tema ha tenido un desarrollo importante en el anlisis de las ciudades mexicanas debido a que cuando la expansin urbana toc las puertas de propiedades sociales, supuestamente inalienables (como los ejidos y las comunidades) se produjeron diversos mecanismos (a cargo de diferentes agentes) que dieron pie a ventas ilegales (Schteingart, 1989; Coulomb, 1992). Situaciones parecidas, aunque con particularidades ocurren en ciudades de Nicaragua o Per. Conviene al respecto advertir el uso laxo que en Amrica Latina se otorga al trmino propietario. Por el se considera no slo al propietario legal, sino a quien aparece como tal, siendo as reconocido por la demanda de menores ingresos. Este reconocimiento permite el acceso a un lote y otorga legitimidad jurdica a la posesin. Desde la perspectiva de la sociologa jurdica, lo crucial no es tanto fraccionar la tierra y venderla, sino aparecer y , ser reconocido como tal por los adquirientes. Se trata, en el contexto de permisibilidad del derecho, de la existencia de un acto de voluntad (el contrato de compra-venta, sin duda el ms comn) suscrito entre alguien que aparece como propietario y el adquiriente. Tal situacin, ms all de la ilegalidad del acto objetivamente hablando, constituye, a posteriori, un acto de defensa jurdica que distingue al adquiriente de un invasor de tierra (Schteingart y Azuela, 1990). b) Promotores inmobiliarios y mercado informal Un particular papel ha correspondido a los promotores o corredores inmobiliarios informales en la venta ilegal de tierras. Como se sabe, el promotor es el agente que acta como nexo entre el propietario de la tierra y la demanda de sectores de menores ingresos, articulando a ambos y obteniendo, a cambio, una ganancia. No se trata ciertamente de los promotores inmobiliarios franceses, ampliamente estudiados, sino de agentes sui generis cuya propia naturaleza es esquiva, aunque pueden distinguirse, gruesamente, agentes capitalistas de precapitalistas.

En el primer caso, y se alude por ejemplo a los urbanizadores piratas de Colombia y los lotificadores de Brasil, se trata de agentes econmicos que adquieren tierra suburbana para introducirla al mercado a travs de mecanismos tpicamente empresariales (propaganda, contratos-tipo). Estos promotores desarrollan una verdadera forma de acumulacin con una lgica interna que es preciso entender. Se trata de capitalistas informales que buscan la acumulacin y funcionan al borde la ilegalidad, pero con una operacin rigurosa, clculo de costos y financiacin heterodoxa. 4 Algunas interpretaciones, como las de De Soto (1986) incluso observan con simpata la labor de dichos promotores o corredores, pues atienden a un segmento de la demanda no cubierto por la oferta privada formal y la pblica.5 En el segundo caso, se trata de agentes rurales precapitalistas, como los comisarios ejidales mexicanos o comunidades indgenas (Schteingart y Azuela, 1990), que venden la tierra de manera ilegal pero que cuentan con una lgica de funcionamiento que escapa a los patrones tradicionales de la gestin empresarial moderna.

En ese marco, tan importante como la actividad econmica en s (la venta ilegal de tierras) lo ha sido el conjunto de relaciones sociales establecidos en este tipo de operaciones entre promotores y adquirientes. Diversos estudios (Chinelli, 1980; Jimnez, 1997) han enfatizado la presencia de redes sociales (network social) y relaciones cara a cara, as como grados de simpata entre promotores informales y adquirientes, aunque esto no debera generalizarse. Recordemos que, sociolgicamente hablando, las redes son formas informales, y no institucionalizadas, de organizacin social construidas por vnculos que los individuos establecen en diversas esferas de la vida diaria. A travs de esos vnculos y de los derechos y obligaciones mutuas que su establecimiento supone, las personas acceden a recursos materiales, informacin y apoyo emocional. De all que, para varios investigadores, los mercados ilegales existen no slo por razones econmicas (precios baratos y acequibles) sino por un tipo de relaciones sociales que otorga flexibilidad en los pagos, sistemas de crditos informales, seguridad, etc. c) Estado, Polticas pblicas y mercados ilegales La actuacin del Estado (sector pblico) y su incidencia en la dinmica de los mercados ilegales de tierras se produce en torno a una amplia gama de situaciones. El Estado frente a la tierra urbana interviene en diversos aspectos: Permite la disponibilidad de tierras para usos de utilidad pblica o inters social, mediante expropiaciones, adquisiciones, constitucin de reservas

Comunicacin de Samuel Jaramillo en el 7mo. Encuentro nacional de ANPUR, Recife, mayo de 1997. 5 Las reflexiones de De Soto (1986) se distinguen de los aportes de la comunidad acadmica latinoamericana. Plantea propuestas interesantes, en especial en su tratamiento del derecho y su efecto en la economa, y se trata de una autoridad reconocida por hacedores de poltica y la cooperacin multilateral.

territoriales, etc. Las tierras afectadas pueden ser privadas, pblicas o colectivas. Regulacin del uso del suelo a travs del marco jurdico que se expresa en cdigos urbansticos, referidos a los requisitos formales de urbanizacin (reserva de reas de equipamientos, habilitaciones urbanas, procedimientos) y cdigos civiles, referidos al respeto y defensa de los derechos de propiedad privada o colectiva. Intervencin en la fijacin de precios de suelo y apropiacin de la renta a travs de leyes fiscales, valuacin de predios, fijacin de montos expropiatorios, etc. Valorizacin del suelo a travs a la creacin de infraestructura y equipamientos urbanos, generando beneficios marginales a ser apropiados por propietarios de tierras y promotores inmobiliarios. Intervenciones en torno a la tenencia de la tierra, como las polticas de regularizacin y formalizacin de la propiedad, que buscan hacer legal algo en su origen ilegal, y transformar la propiedad social en propiedad privada como un modo de eliminar obstculos pre-modernos en la dinmica de la expansin de las ciudades.

Algunos subtemas desarrollados en torno a esta amplia temtica han sido: c.1) El costo del derecho y la informalidad. En general se asume que la intervencin pblica regulando a travs del derecho las condiciones de acceso a la tierra representa un costo para los habilitacin y, por tanto, un componente que eleva el precio. Segn De Soto (1986), quin ha insistido en el tema al punto de ubicarlo como el causante de las situaciones de ilegalidad en la actividad inmobiliaria, el derechoy la formalidad, por ende- impone costos a los agentes intervinientes. Si bien se trata de un anlisis basado en un modelo hipottico de comportamiento racional de los pobres sugerido por el autor, la idea es que el derecho y la formalidad imponen costos. Por tanto, los pobres deben hacer un balance entre costos de acceso, es decir de condiciones, trmites, etc. que deben cumplirse para que la actividad econmica sea aceptada formalmente por el Estado, y costos de permanencia, necesarios para actuar en la formalidad. En trminos generales, una economa informal se desarrolla como respuesta de los pobres a dichos costos y que los aleja del mundo de la formalidad, vinculado a lo que denomina el carcter mercantilista del Estado. Estudios desde otras perspectivas han corroborado la idea de los costos de la formalidad (Jimnez, 1997; Rolnik, 1997; Farvacque y McAuslan, 1992), pero an se est lejos de definir con precisin qu costos del derecho son innecesarios y cuales deberan mantenerse, lo que sin duda obedece a la amplitud y complejidad de los marcos reguladores particulares que rigen en cada pas.

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Ahora bien, la amplia temtica del derecho tampoco debera reducirse a un asunto de costos. Entre otros aspectos habra que mencionar el derecho como funcin sancionadora. En general al combatirse los mercados ilegales las sanciones recaen sobre los pobres adquirientes, y no tanto sobre los promotores ofertantes, pese a que jurdicamente stos ltimos tienen la responsabilidad. Se trata de disposiciones de funcionarios y jueces que as lo deciden. Asimismo, debe considerarse el efecto en los mercados ilegales de la inaccin de los funcionarios en hacer cumplir las regulaciones de la planeacin, asunto a veces ligado a la obtencin de prebendas. c.2) La oferta de tierra, los programas pblicos de vivienda y los mercados informales Un aspecto importante de la intervencin pblica ha sido su papel como ofertante de tierra y vivienda, o de tierra simplemente (lotes con o sin servicios). Ciertamente el desarrollo de este papel est sujeto al nivel de desarrollo socio-econmico alcanzado por cada pas, la naturaleza poltica y la funcin social asumida por el Estado y la presin de los diversos grupos sociales. Aunque con grados diferentes, los Estados latinoamericanos han intervenido en el mercado inmobiliario (tierra y vivienda) como ofertantes, dirigindose a diversas estratos sociales, especialmente sectores medios y medios bajos. Tal intervencin, como lo muestran los estudios, tiene incidencias claras en la estructuracin de los mercados inmobiliarios, pues estos funcionan al modo de vasos comunicantes, haciendo que all donde la intervencin pblica es importante se reduzca la presencia, por ejemplo, de los mercados informales de tierras. Ese es el caso, singular en gran medida, de la ciudad Aguas Calientes en Mxico (Jimnez, 1997). c.3) Los procesos de regularizacin de la tierra Resulta indudable que los procesos de regularizacin de la tenencia de la tierra, cuya aceptacin en las agendas pblicas recien se establece de manera consensual, tiene efectos directos en la dinmica de los mercados informales de tierras. En trminos particulares la regularizacin produce el paso de una tenencia ilegal a otra de tipo legal, beneficiando a los pobres hasta entonces posesionarios a travs de la entrega de ttulo de propiedad individuales, tendencia predominante a excepcin de algunas experiencias brasileras (en que se recurre a las concesiones reales del suelo). Esta poltica tiene efectos en los procesos de mercantilizacin del suelo y la vivienda en los barrios pobres (Ramrez, et al, 1992). El nivel de conocimiento alcanzado sugiere la hiptesis de que con el otorgamiento del ttulo de propiedad el submercado de divisiones ilegales eleva sus precios, perjudicando en este caso a los inquilinos que son, dems est decirlo, los ms pobres. Es bueno advertir, que actualmente existe la tendencia a disociar en la problemtica de regularizacin de la tierra diversos componentes, tales como los urbansticos, econmicos, legales y la entrega de ttulos de propiedad (denominado formalizacin de la propiedad). Se trata de un fenmeno en desarrollo pero que encierra en s el grave riesgo de disociar una necesaria adecuacin urbanstica (someter los

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asentamientos a la regla) del componente del ttulo de la propiedad que debera ser, en todo caso, la natural consecuencia de la regularizacin (Caldern, 1997). III. APUNTES PARA UN PROGRAMA DE INVESTIGACION La revisin realizada ha dado cuenta de los avances de la investigacin urbana en Amrica Latina sobre los mercados de tierras informales. No obstante la riqueza de sus aportes, se ha tratado de esfuerzos focalizados, lo que requiere promover un Programa de Investigacin que pueda dotar de coherencia y estructuracin a tales esfuerzos. En esa perspectiva se sugieren algunas ideas referidas a III.1) la justificacin de un Programa, III.2) aspectos conceptuales y metodolgicos y III.3) sugerencia de temas de investigacin. III.1 JUSTIFICACION Un Programa de Investigacin sobre Mercados Informales de Tierras en Amrica Latina aportara en los siguientes aspectos. III.1.1 Mayor comprensin de los procesos de urbanizacin La comprensin de la dinmica de los mercados informales de tierras contribuir a un mayor y mejor entendimiento de los procesos de la urbanizacin latinoamericana, si se considera que se trata de un factor clave en la estructuracin de las ciudades. Si se postula un nexo entre el modo (mercantil o no) en que se accede a la tierra urbana (entendida como soporte bsico de relaciones sociales) y los efectos, incluidos los fsicos y urbansticos, que son impulsados por los diversos submercados de suelo y vivienda; interesar conocer el comportamiento de los agentes involucrados (propietarios/poseedores, promotores inmobiliarios, la demanda) y su relacin con la estructura de la tenencia de la tierra, las estrategias de valorizacin del suelo, la formacin del precio, los mecanismos de venta, etc. Si en general el mercado de tierras nos aproxima al entendimiento de diversos aspectos en la configuracin de las ciudades de Amrica Latina 6, el de los mercados informales permitir, entre otros, una mayor aproximacin a la estrategias de reproduccin de los sectores de menores ingresos y a las particularidades urbansticas de determinadas zonas de la ciudad. III.1.2 Explicar la presencia y magnitud de los Mercados Informales de Tierras La gran presencia en Amrica Latina de los mercados informales de tierras urbanas, que incluso han aportado espacio para la mitad o ms de las viviendas edificadas en ciudades como Bogot, Sao Paulo, Managua, San Salvador, Mxico, etc.requiere hurgar sus elementos explicativos. As, por ejemplo, en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico se estima que entre un 50% y un 65% de la poblacin ha resuelto
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As, por ejemplo, Jaramillo (1997), establece una relacin entre mercado de suelo y la segregacin socio-espacial o la decadencia de los centros en las ciudades, con lo cual es posible relacionar el mercado de tierras con la configuracin urbana general.

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sus necesidades habitacionales por fuera del mercado formal del suelo y de la vivienda, recurriendo a la ocupacin irregular del suelo no urbanizado y la autoproduccin de la vivienda (Coulomb, et al, 1992). No estamos, pues, ante un fenmeno aislado o marginal, sino ante procesos claves para la configuracin de la ciudad latinoamericana que an espera la atencin debida por parte de los investigadores, el sector pblico y la cooperacin internacional. III.1.3 Recomendaciones a las polticas pblicas El esfuerzo de interpretacin de cualquier aspecto de la realidad no tiene sentido sino se pone al servicio de la accin transformadora. Por ello, el estudio de los mercados informales de tierras encuentra como justificacin principal aportar a mejorar las gestiones pblicas sobre suelo urbano, que sean desarrolladas por los gobiernos nacionales, estatales y locales. Una poltica pblica eficaz y eficiente, democrtica y equitativa, slo es posible a condicin de que se apoye en los resultados de la investigacin social, algo que conviene recalcar en Amrica Latina en que la investigacin acadmica y la gestin pblica se encuentran abiertamente disociados. En esa medida, deben hacerse esfuerzos por lograr que la cooperacin multilateral y bilateral, as como los propios gobiernos, entiendan la utilidad de la investigacin social y la apoyen, definiendo una estrategia de relacin con las instituciones acadmicas. En igual medida, la investigacin debe alimentar propuestas de los sujetos sociales y aportar a su mayor incidencia en la definicin de las polticas pblicas, de preferencia bajo esquemas de participacin pblico privado como se ensaya en Mxico, Brasil, Per, Bolivia, Uruguay, etc. III.2 ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLOGICOS III.2.1 Aspectos conceptuales La comprensin de los mercados informales e ilegales de tierras requiere entender el comportamiento del mercado de tierras en general. Como cualquier otro, el mercado de tierras est gobernado por las fuerzas de la oferta y la demanda, que determinan las dinmicas de las operaciones y afectan los ajustes a los precios. Sin embargo, a diferencia de otros mercados, la tierra no es un producto homogneo, y cada parcela es nica, con particularidades en localizaciones y atributos fsicos, as como actores diversos que a menudo tienen conflictivas agendas (Farvacque y Mc Auslan, 1992). Ahora bien, aadir al mercado de tierras el adjetivo de informal e ilegal agrega un elemento al acto en s de una transaccin econmica, que es que se viola o contraviene el ordenamiento jurdico. Conceptual y tericamente, la dimensin jurdica resulta siendo intrnseca al fenmeno de estudio. En este punto se recoge una de las novedades del pensamiento urbano social latinoamericano. Como ha puntualizado Azuela (1989) los estudios urbanos han disociado, como si fueran dos entidades separadas e indiferentes entre s, los procesos sociales urbanos de las instituciones jurdicas que tratan de regularlos. Slo a costa de romper tal disociacin es posible mostrar que el orden jurdico impone condicionamientos objetivos a los procesos sociales y que, por ello, tambin forma parte de la realidad social. Esta

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consideracin representa un avance en la investigacin frente a las limitaciones ofrecidas por la aproximacin estructuralista acogida en los 70 por la comunidad acadmica.7 En particular, aporta en el entendido de que en temas como la tenencia de la tierra, los derechos de propiedad y el propio mercado de tierras las dimensiones econmicas y jurdicas son intrnsecas, indesligables. Un ejemplo claro de ello son los derechos de propiedad: Nadie es dueo de una propiedad privada (bien econmico) porque quiere sino porque existe un orden jurdico que as lo sanciona. En un nivel taxonmico tambin el abordaje de los mercados informales requiere precisiones. En su actual estadio, la investigacin urbana latinoamericana usa de manera indistinta, y casi sin precisiones, cuatro trminos que aparecen como sinnimos e intercambiables: informal, ilegal, irregular y clandestino. Se requiere distinguir entre un calificativo general y calificativos especficos que busquen dar cuenta de esta realidad amplia y compleja. Como calificativo general para el tipo de mercados de tierras se sugieren los trminos de ilegal e informal. Se considera como ilegal aquella accin (realizada por el propietario, el poseedor o el promotor inmobiliario) que contraviene expresamente las normas jurdicas existentes, sean aquellas sealadas por el cdigo civil (como que alguien venda una propiedad que no le pertenece) o por los cdigos urbansticos (como vender sin reserva de reas colectivas). Adems se le considera informal, recogiendo los aportes de la sociologa de la economa, por tratarse de acciones de agentes econmicos que no se adhieren a las reglas institucionales establecidas o a quienes se les niega proteccin, y que desarrollan actividades generadoras de ingresos o beneficios que no estn regulados por el Estado en un medio social en que se reglamentan actividades similares. La precisin apunta a distinguir al interior de lo ilegal las actividades criminosas (delitos) de aquellas vinculadas a actividades econmicas (lo informal) (Portes, 1995). En trminos especficos, los mercados genricamente denominados informales e ilegales deben ubicarse en relacin con los dispositivos que emanan del sector pblico. Para un mejor entendimiento podra recordarse que un mercado de tierras es legal cuando se ajusta a los requisitos estipulados por el marco jurdico, expresado en los cdigos civil y urbano. Ahora bien, un mercado ilegal puede serlo bien porque se desarrolla al margen del control pblico, o porque aceptando sus reglas trasgrede algunas de las normas. En el primer caso se trata de un mercado de tierras clandestino cuando no solicit autorizacin al sector pblico. En el otro caso de trata de un mercado irregular pues habiendo sido aprobado por la autoridad su ejecucin ocurre en desacuerdo con la legislacin. Esta distincin es importante porque, por ejemplo, permite mayores precisiones para atender procesos de regularizacin de la tierra, tal como se ha sugerido a partir del caso de Brasilia (Malagutti, 1997).
Bsicamente tiene que ver con un anlisis que distingua niveles de infraestructura y superestructura (el derecho formaba parte de esta ltima). En la realidad, el derecho no se mantiene cortesmente en un nivel sino que est en todos, imbricando modo de produccin y relaciones productivas (derechos de propiedad incluidos), ideologa, poltica y luchas sociales. Refiere, aunque no podemos externdernos aqu, al debate entre estructuralistas franceses e historigrafos ingleses, y en especial al aporte de E.P. Thompson a la discusin.
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III.2.2 Aspectos Metodolgicos Estudios de casos y generalizaciones Un Programa de Investigacin sobre Mercados Informales de Tierras debe considerar la necesidad de avanzar, de modo paralelo, con estudios de casos y esfuerzos de generalizacin. Ms all de la admitida vastedad de complejidades y particularidades en cada pas, regin y ciudad en Amrica Latina,8 se requiere ambos niveles de anlisis para evitar bien la sola consideracin de las situaciones especficas o, bien, caer en las grandes generalizaciones que nada agregan a un conocimiento ms preciso de los fenmenos del desarrollo urbano. La profundizacin de los casos deben encontrarse al servicio de una comprensin estructural, sirviendo a un proceso de generalizacin que insista en los elementos de comparacin y las tendencias comunes, evitando as reducir la investigacin social a una mera serie desconectada de episdicas observaciones (Mingione, 1981: 12). Submercados y anlisis comparativos Una sugerencia debe ser emprender el estudio de los mercados ilegales e informales de tierras en interconexin con otras modalidades de oferta que se dirigan al segmento de la poblacin de menores ingresos, que puede optar por diversas alternativas en el mercado. Como lo muestran los estudios, la demanda se encuentra atravesada por la heterogeneidad social. As, existen quienes pueden pagar por la tierra, legal o ilegalmente, y quienes no pueden pagar, que asumen procesos de invasiones que ciertamente representan un costo para quienes optan por esta modalidad, o arrendar o subarrendar en subdivisiones ilegales. Estas diferentes capas de la poblacin representan segmentos del mercado. El mercado de tierra urbana en Amrica Latina es segmentado en trminos generales. Ello quiere decir que funciona a manera de nichos que marcan lmites, incluso espaciales, a la movilidad residencial de la demanda. Se est ante submercados, con relativa autonoma entre ellos, e incluso con particularidades en su modo de funcionamiento. Sin embargo, en trminos particulares, las investigaciones (Jimnez, 1997; Cabrales, 1995) apuntan a mostrar la existencia de un segmento de la demanda (denominmoslo popular, para mantener un trmino muy latinoamericano) que en realidad flota u oscila entre diversas alternativas, cuya presencia e importancia viene determinada por la accin de diversos agentes que estructuran el mercado. El ejemplo recurrente es el papel que desempea el Estado. Parece existir una regularidad entre intervencin del Estado y reduccin del mbito de influencia del mercado informal. Ciertamente esta intervencin cubre una amplia gama de acciones. Consideremos, a guisa de ejemplo, slo dos de ellas. En primer lugar, cuando el
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Por ejemplo, dentro del sistema de ciudades presidido por Guadalajara en Mxico, unas ciudades menores tienen sus reas de expansin en manos de pequeos propietarios (Tepatitln de Morelos) y otras en propiedad colectiva ejidal (Ciudad Guzmn), lo que marcan procesos de ocupacin del espacio diferentes (Cabrales, 1995).

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Estado, a travs de los gobiernos locales o de los Fondos de Vivienda, adquiere tierra y urbaniza aplicando subsidios, cubre los requerimientos de un sector de la demanda que de no existir sera atendido por el mercado ilegal. Es decir, la accin pblica en el mercado reduce la presencia de los mercados ilegales. Un caso notorio es Aguas Calientes (Mxico) en que el submercado ilegal atiende slo al 1% de la poblacin. En segundo lugar, cuando el Estado sostiene una poltica de distribucin de tierra pblica por va administrativa, o cuando legitima ocupaciones con la provisin de servicios, se reducen los espacios para la proliferacin de los mercados ilegales. Es, por ejemplo, el caso de Lima (Per) y sus extensas tierras eriazas en que el mercado ilegalde acuerdo a informacin oficialcubre al 12% de la poblacin mientras que las barriadas (asentamientos formados por una mezcla entre la invasin y la tolerancia pblica) alcanzan al 35%. Por lo tanto, una recomendacin metodolgica de primer orden a los estudios de mercados ilegales de tierras es no reducirse a su propio campo temtico. Antes bien, la admisin de diversas opciones de mercado en la ciudad debe llevar a estudios comparativos que consideran las diversas opciones del mercado, considerando los segmentos de la demanda popular y las diversas opciones (pblicas y privadas) estructurados para ellos. III.3 Temas de investigacin El siguiente listado no exhaustivo tiene el propsito de mencionar algunos temas de investigacin que deberan formar parte de un Programa. La accin pblica reguladora y los costos de la formalidad

Se ha convertido en un lugar comn reconocer que el cumplimiento de determinados trmites y condiciones llevan a la demanda a optar por opciones informales. En la medida que dichos trmites resultan ser una exigencia del sector pblico, tales como cumplir una serie de interminables pasos administrativos o de requisitos urbansticos, el Estado contribuye a la formacin de los mercados informales. El punto es cmo la accin reguladora estimula dichos mercados. Si bien la reflexin se ubica desde el angulo de la demanda y las trabas formales, los estudios del mercado de tierra no pueden pasar por alto la accin de los agentes fraccionadores (propietarios de tierras y promotores informales). No hacerlo equivale a pensar que en realidad el Estado perjudica a los pobres y son los corredores informales quienes los sacan de apuros, descuidando aspectos propios referidos a la actividad empresarial y la generacin de ganancias y rentas urbanas. Ubicados en el lugar comn, las investigaciones deben apuntar hacia un mayor conocimiento e incluso tipologas de los denominados costos de la formalidad, segn las diversas dimensiones en que se expresa. Hay dos dimensiones que han sido subrayadas: En primer lugar, la administrativa que generara una larga secuela de trmites (de acceso y permanencia) que traban modos de acceso a la tierra urbana (De Soto, 1986). La lgica recomendacin, y aqu en realidad se hace referencia a muchas de las actuales polticas, es la simplificacin administrativa. En segundo lugar, se

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considera que diversos requisitos urbansticos, tales como las normas que regulan la construccin y el loteamiento, intervienen directamente en la estructuracin de los mercados inmobiliarios, jerarquizndolos. Tal situacin imponen costos a la dotacin de tierra, estimulando la formacin de submercados. Al respecto, sumamente til sera, para efectos de las polticas pblicas, poder determinar que exigencias urbansticas resultan superfluas y cuales deberan mantenerse.9 Estructura de tenencia de la tierra, factores de venta ilegal

Se requiere de estudios que vinculen la estructura de propietarios de la tierra, especialmente en las franjas urbanas, con los agentes y mecanismos que promueven la urbanizacin ilegal. El actual nivel de conocimiento muestra que la ilegalidad puede ocurrir tanto en tierras de propiedad privada, pblica o social-colectiva. Los agentes pueden ser empresarios privados, lderes sociales, dirigentes de comunidades, etc. Aqu resulta importante determinar, entre otros aspectos, los factores que inciden en la oferta ilegal de tierra, tales como: Restricciones legales (como lmites urbanos, reas de intangibilidad agrcola, etc) que impiden la venta legal de la tierra y llevan a los fraccionadores a burlarlos. Formacin de ganancias a travs de precios por el suelo que no consideran los costos urbansticos, incurriendo en la ilegalidad, para hacerlos acequibles a segmentos de la demanda no atendidos por el mercado formal, y que no pueden o no desean asumir los costos de la invasin. Los costos de los trmites administrativos prolongados innecesariamente. Laxitud en la aplicacin de los marcos reguladores y/o involucramiento de las propias autoridades en el negocio inmobiliario ilegal. Determinacin de los segmentos de la demanda ilegal Comparaciones entre mercados de venta y alquiler ilegal

El anlisis intraurbano muestra que, en realidad, existen submercado ilegales relacionados con la venta o el alquiler de la tierra. Es necesario determinar qu segmentos de la demanda son atendidos por una u otra modalidad, y en qu espacios. de la ciudad esto ocurre. Asimismo, las caractersticas de la intervencin pblica y su carcter integral o no, es decir, si buscan atender los diversos submercados o actan sobre unos y no sobre otros.

Los requisitos urbansticos a la oferta de tierras se impusieron desde principios de siglo en el conjunto de Amrica Latina, a excepcin de Buenos Aires hasta 1977. Por ello, los asentamientos habilitados sin equipamiento, ubicados en zonas de riesgo, etc, no fueran considerados ilegales. Esto muestra el papel del derecho como elemento determinante en la realidad social.

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Desde el angulo de la oferta interesa observar los niveles de rentabilidad que proporciona la tierra en venta o en alquiler. Cul es la relacin entre stas opciones y el tipo de tenencia de tierras y su extensin? Desde la demanda, interesa observar la capacidad de pago de los diversos segmentos para asumir determinados precios y condiciones de pago (sistema informal de crdito). Al indagar sobre los segmentos mostrar sus particularidades y sugerir mecanismos alternativos que puedan atender a la demanda como un modo de reducir costos urbansticos y jurdicos que en realidad no deben enfrentar slo los pobres sino que revierten a ciudad en su conjunto y en especial a las administraciones locales. La cultura jurdica de los pobres, el derecho y la propiedad

Aunque vinculado a los anteriores, un tema de estudio debera estar constituido por la propia cultura jurdica de los sectores de menores ingresos que optan por los mercados ilegales as como la aplicacin del derecho en general, y del urbanstico en particular. Podran estructurarse preguntas en torno a las temticas del derecho alternativo y del peso del derecho consuetudinario. Hipotticamente se plantea que en Amrica Latina existe una aplicacin laxa del derecho pero que la tendencia sera a apelar al derecho formal y encontrar cobijo dentro de l. Ahora bien, dicha temtica requiere establecer un balance entre los pactos sociales desarrollados por las elites gobernantes (no institucionalizados) y la legislacin urbanstica. Cuando los pactos sociales por la permanencia en la tierra corren paralelos a la produccin de la legislacin urbanstica se crea una especie de derecho no oficial, destinado a amparar las infracciones a la ley. Un estudio comparativo debera establecer una tipologa de paises segn los acercamientos entre urbanismo oficial y derecho. Este punto se relaciona con legislaciones concebidas a imagen y semejanza de la ciudad legal, que las tornan inaplicables en importantes porciones del territorio. Se requiere, igualmente, profundizar la relacin entre los pobres y el anhelo de la propiedad privada de la tierra. Hipotticamente, podran existir condicionantes histrico-estructurales en Amrica Latina que empujen hacia la propiedad privada, lo que nos distinguira de otras latitudes del tercer mundo en que el tipo de organizacin social (tribal, por ejemplo), el peso de la costumbre y el derecho consuetudinario dificultaran un avance propietarista. Otro aspecto, que se deriva de una perspectiva histrica, sera el abordaje de la actitud de los pobres ante el derecho, considerando cortes temporales segn generaciones y momentos de insercin en la ciudad. El conocimiento de la cultura jurdica popular resulta clave para el entendimiento de los mercados ilegales, as como para encontrar modos a su superacin.

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