PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO

PLANASA

ANALISE DE DESEMPENHO

ENGENHEIRO JOSE ROBERTO DO REGO MONTEIRO

NOVEMBRO DE 1993

PLANASA-C-RICA2.doc

NDICE

1.

INTRODUO

2.

AS EMPRESAS DE SANEAMENTO ANTES DO PLANASA

3.

AS EMPRESAS SEGUNDO O PLANASA

3.1 OBJETIVO PERMANENTE : - DFICIT ZERO 3.2 EFICINCIA E EFICCIA 3.3 OUTRAS CARACTERSTICAS

4.

ANLISE CRTICA DO PLANASA

4.1 PROGRESSO ALCANADO 4.2 MOBILIZAO DE RECURSOS 4.3 ATENDIMENTO A TODOS: - PESSOAS E COMUNIDADES 4.4 AUTO-SUSTENTAO 4.5 REDUO DE CUSTOS 4.6 RESULTADOS INSTITUCIONAIS 4.7 DESCENTRALIZAO

5.

CONCLUSO

Vs2 - PNS93-04.DOC

1. INTRODUO Esta uma edio resumida e atualizada do trabalho apresentado, a pedido do Banco Mundial, ao Seminrio sobre Inovao e Desenvolvimento de Empresas de gua Potvel, realizado em S. Jose da Costa Rica em dezembro de 1989, ao apresentar a experincia brasileira do PLANASA - o Plano Nacional de Saneamento do Brasil. O PLANASA, foi instalado pelo Banco Nacional da Habitao, do Brasil, em 1968 de modo experimental e em 1971 de maneira formal. Hoje, pode ser considerado extinto, pois suas regras foram abandonadas e foi destrudo o Sistema Financeiro do Saneamento que lhe dava suporte. O censo de 1970, informava que apenas 26,7 milhes de brasileiros, ou 50,4% da populao urbana, eram abastecidos com gua potvel e 10,1 milhes ou 20% servidos pela rede de esgotos. Quinze anos depois - em 1985 - a Pesquisa Nacional de Domiclios do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - assinalava que 82,8 milhes de brasileiros ou 87% da populao urbana eram abastecidos com gua potvel . O PLANASA, nesse perodo, havia conseguido acrescentar populao abastecida, 56 milhes de pessoas - contingente maior que a populao da Frana. Muitas tentativas anteriores para equacionar o problema do saneamento bsico no pas haviam falhado, o PLANASA foi o primeiro e nico at hoje a oferecer resultados satisfatrios durante toda sua vida, at ser intencionalmente destrudo O BNH, no agiu de forma monopolista, mas complementando o trabalho de outras instituies - nos trs nveis de governo e na iniciativa privada - visando a uma atuao descentralizada, desde que associados seus esforos e recursos para facilitar o alcance de seu objetivo. Este trabalho procura analisar de forma crtica o PLANASA para que essa experincia possa ser til aos se interessem por um processo auto-sustentvel, eficiente e eficaz de equacionar o problema do saneamento bsico. 2. AS EMPRESAS DE SANEAMENTO ANTES DO PLANASA A anlise das razes do dficit, no campo do saneamento bsico, em 1968, indicava que a forma de ataque ao problema, at ento adotada, parecia inadequada aos pases em desenvolvimento, talvez por seguirem o procedimento comum aos pases desenvolvidos, que trabalham com outra escala de valores. Entre essas razes, foram consideradas as seguintes: a) a tentativa de equacionar o problema atravs de projetos isolados e com base no esforo de cada comunidade, resultando: - na inviabilidade dos projetos relativos s comunidades menos ricas, que no apresentassem taxa de retorno positiva, e que se viam, assim, privadas de elemento essencial a vida, sade e ao desenvolvimento econmico; - no mal aproveitamento dos escassos recursos humanos qualificados, com reduo da qualidade dos servios e aumento do custo operacional; - no aumento do custo operacional, ainda resultante do pequeno porte dos orgos municipais; - no aumento do valor do investimento requerido, pela impossibilidade de padronizao de projetos, de bens e de equipamentos, e tambm, pela execuo desses projetos em prazos antieconmicos, face a escassez de recursos prprios. - na dificuldade de programao global, pela pulverizao das iniciativas e dos respectivos comandos, dispersos pelas diversas comunidades; b) a ausncia de um sistema racional de tarifas permitindo que elas oscilassem entre os extremos da tarifa no remuneratria ao da tarifa de custo insuportvel pelos mais pobres; c) a deteriorao dos oramentos e das tarifas causada pelo processo inflacionrio;

d) a poltica de empreguismo, nas empresas que prestam servios pblicos, decorrente da situao de subemprego e do primarismo dos partidos polticos; e) a mobilizao de recursos financeiros, tcnicos e humanos em escala inadequada para a respectiva demanda; e. f) a atuao descoordenada de um grande nmero de organismos. A anlise do problema e de suas causas, assim como um levantamento minucioso dos dados indispensveis sua equao permitiram a formulao do Plano Nacional de Saneamento - PLANASA. Para isso, foi necessrio reformular conceitos e encontrar soluo pragmtica ajustada s nossas condies de pas em desenvolvimento, que removesse as causas detectadas e permitisse, no apenas atacar o problema de forma parcial e episdica , mas tentar equacional-lo de forma global e permanente. Deve-se reconhecer que essa reformulao de conceitos no fcil, o que comprova a tese de que o subdesenvolvimento econmico , em boa parcela, efeito de idias subdesenvolvidas. A soluo mgica, onde se faz o que se quer e no o que se pode, ainda muito mais popular que a soluo pragmtica, embora a ltima funcione e a primeira no. o horror objetividade. 3. AS EMPRESAS SEGUNDO O PLANASA: CARACTERSTICAS 3.1 OBJETIVO PERMANENTE: - DFICIT ZERO A primeira grande marca do PLANASA ter um objetivo que no se esgota no tempo. Persegue o permanente equilbrio entre a oferta e a demanda no campo do saneamento bsico que - tambm de forma dinmica e permanente - essencial vida e sade do homem. A eliminao do dficit uma etapa importante, mas no seu objetivo final. Isso o distingue desde logo dos programas que objetivam apenas, realizar um certo valor de investimento para aumentar a cobertura de tanto para tantos por cento, como comum. 3.2 EFICINCIA E EFICCIA A segunda marca do PLANASA a busca, tambm incessante, de melhor eficincia e maior eficcia, para alcanar seu objetivo. Como se trata de prover algo essencial vida de um povo pobre, mais do que nunca, seria necessrio subordinar os meios ao fim e tratar de obter o produto final a um custo suportvel pela sociedade em geral e pelos mais pobres, em particular. Discusses sobre quem e como deve fazer isso ou aquilo so de fcil resposta, no conceito do PLANASA: - far quem melhor o fizer, para toda a sociedade, no menor tempo e pelo menor custo. o critrio da prevalncia do bem comum e da eficcia, passvel de mensurao objetiva. No parece razovel estarmos a matar criancinhas, para satisfazer a polticos, demagogos, equivocados e muito menos corruptos que, normalmente, abominam as regras elementares da aritmtica. Exemplo de equivocados, so os que defendem a pulverizao das empresas de saneamento, baseados no exemplo de modelares empresas de pequenas comunidades mais ricas, sem indagar quantos, por isso, encurtaro suas vidas nas comunidades mais pobres. Se o fizessem, concluiriam que nem sempre "small is beautyfull" 3.3 OUTRAS CARACTERSTICAS As demais caractersticas decorrem das duas primeiras, pois para alcanar o objetivo, com eficincia e eficcia, faz-se necessrio, que a empresa: - tenha direo bem intencionada, competente e objetiva; - seja programada de forma global, flexvel, dinmica e realista para viabilizar o alcance da meta no menor prazo e pelo menor custo; - atenda a todos, inclusive aos mais pobres; - mobilize os recursos demandados pelo Plano, em escala adequada e em tempo oportuno e de forma auto sustentada, para que se possa dispor, oportunamente de : -recursos de capital para investimentos; -organizao e mtodos eficientes e eficazes; -pessoal qualificado e corretamente dimensionado; - bens e equipamentos de boa qualidade e a preos acessveis; - viabilize a receita necessria aos gastos com a explorao, a depreciao e a expanso dos sistemas; - reduza custos;

- compatibilize todas essas premissas no tempo, no espao e no menor custo possvel.

Esses requisitos foram assim viabilizados: 3.1.1 - PROGRAMAO A programao tal como preconizada, seria promovida pelas empresas estaduais - para os municpios que voluntariamente decidiram se associar ao esforo comum representado pelo PLANASA - e desenvolvida por escritrios tcnicos privados. O Estudo de Viabilidade Global - EVG - permitiria otimizar o conjunto, buscando o maior rendimento, atravs da ordenao prioritria dos projetos. Excepcionam-se os casos mais agudos de sade pblica, que devem merecer prioridade mxima. O EVG com um horizonte de 5 anos deveria ser atualizado anualmente. O programa elaborado pelas empresas - quando aprovado pelos orgos financiadores - permitiria desde logo que se desenvolvessem os projetos tcnicos e em seguida as licitaes, da forma mais econmica. 3.1.2 - ATENDIMENTO A TODOS Os pases do terceiro mundo, alm de pobres, tm a renda mal distribuda. Isso faz com que os que vivem com os menores salrios, no possam, sem muito sacrifcio, pagar o custo mdio dos servios de saneamento bsico. O mesmo fenmeno se repete com as comunidades onde h notria concentrao de renda em umas poucas, em detrimento das demais. Como os pobres - para sobreviverem com sade - tm a mesma necessidade de gua de boa qualidade que os ricos, a nica forma de garantir a sobrevivncia dos pobres e a auto-sustentao dos sistemas, o subsdio interno e parcial aos mais pobres pelos mais ricos. A forma de viabilizar esse subsdio, entre usurios, a tarifa progressiva que permite cobrar ao mais pobre uma frao possvel do salrio mnimo, obtendo a complementao da receita dos demais usurios. Assinale-se a vantagem adicional desse processo contribuir tambm para conter o desperdcio nas faixas mais elevadas de consumo. Isso requer obviamente que as receitas de pobres e de ricos, sejam recolhidas mesma caixa para que haja compensao e mdia satisfatria. Como os ricos esto mais concentrados em uns poucos municpios, para viabilizar a maioria das comunidades necessria a gesto comum de comunidades ricas e pobres. Assim se consegue, viabilizar o atendimento a qualquer ncleo urbano do pas mesmo os de menor populao ou poder econmico, o que pode ser alcanado pela gesto por um mesmo concessionrio de um conjunto integrado de sistemas comunitrios, vivel em seu conjunto, ainda que muitos desses sistemas sejam inviveis. 3.1.3 - MOBILIZAO DE RECURSOS A mobilizao de recursos na escala requerida pelas dimenses do pas e do problema, no s atravs de um sistema financeiro adequado, como pela soma coordenada de esforos e recursos de todas as entidades que atuam no campo do saneamento bsico, outra caracterstica do PLANASA. A mobilizao dos recursos de capital, para investimento, foi obtida com a soma de recursos do BNH com um fundo rotativo, criado em cada Estado e denominado FAE (Fundo para o financiamento de gua e de esgotos), ambos emprestando recursos s empresas de saneamento. A integralizao do FAE foi feita com recursos do tesouro estadual - os mesmos que seriam necessrios para realizar as obras a fundo perdido - com a diferena que no FAE eles retornariam com juros e seriam empregados e reempregados de forma a assegurar permanentemente novos recursos para a expanso dos sistemas. O FAE pea bsica na auto-sustentao do Plano.

Ele deve crescer at produzir recursos suficientes para financiar a expanso. A partir desse ponto, se seu crescimento fosse igual ao do crescimento demogrfico - que, por sua vez, igual ao da expanso do consumo - estaria assegurada a auto-sustentao e portanto os meios para o equilbrio entre a oferta e demanda. Estaria assegurada tambm a autonomia do Plano, pois o FAE - a partir da - dispensaria as fontes externas de financiamento.

Para isso o capital do FAE deveria ser integralizado at produzir a receita suficiente, que seria emprestada taxa pelo menos igual a do crescimento demogrfico, em geral, inferior a dos juros de mercado. O FAE seria tambm protegido contra a corroso inflacionria por meio de indexao ou de acrscimo da taxa de inflao taxa de juros. A mobilizao dos demais recursos foi objeto de programas especficos, precedidos de inventrio que permitisse comparar a demanda e a disponibilidade desses recursos no pas. Entre esses programas vale mencionar o de qualificao de recursos humanos, o de desenvolvimento institucional e o de estmulo produo de bens e de equipamentos. Conseguiu-se a soma coordenada de esforos e de recursos atravs da instituio do Sistema Financeiro do Saneamento, que tinha o BNH como Orgo Central. Propiciou-se assim, a viabilidade das empresas em cada Estado, pelo equilbrio, no tempo, da oferta possvel e da demanda de recursos - de toda espcie - para a sua execuo. 3.1.4 RECEITA TARIFRIA Cabe ao consumidor, pagar o benefcio recebido atravs de tarifas. Como j se disse, nos pases do terceiro mundo, onde a receita das famlias mais pobres no cobre nem o essencial, a tarifa deve ser progressiva para permitir o consumo indispensvel sobrevivncia saudvel da famlia de baixa renda. Por isso o PLANASA adotou uma poltica tarifria que, atravs de compensaes internas, fosse suportvel pelas famlias de menor renda e, ao mesmo tempo, produzisse receita suficiente para manter, operar, expandir e cobrir a depreciao, dos sistemas sob a gesto de cada empresa de saneamento; 3.1.5. REDUO DE CUSTOS A reduo dos custos deve ser um objetivo permanente de qualquer empresa. Nos pases pobres condio de viabilidade. O PLANASA, criou diversas oportunidades, s empresas, para que isso ocorresse, entre as quais: - a alta velocidade que permitiu imprimir ao processo, ao se dispor previamente da programao e dos recursos requeridos, ao se financiar por programa - e no projeto a projeto - e ao se descentralizar a execuo, reduzindo o custo dos juros durante a construo, e permitindo reduzir o custo de fornecedores e empreiteiros. - o desenvolvimento institucional das empresas permitindo melhor desempenho, com menores custos operacionais e reduo de perdas e desperdcios; - a pesquisa tecnolgica objetivando a reduo de custos atravs da simplificao dos projetos e do uso de tecnologias de reduo custo; - o estmulo produo de bens e equipamentos com vistas ao aumento da oferta e a reduo de preos. 4. ANLISE CRTICA DO PLANASA O desempenho do PLANASA e das empresas que o adotaram - como em qualquer empreendimento humano - traduziu-se em pontos altos e baixos, em fatores positivos e negativos. O importante aprender, atravs desses resultados, procurando aperfeioar o Plano e minimizar, na medida do possvel, os fatores negativos. Importante tambm saber distinguir as causas dos xitos e dos fracassos e, em especial, verificar se os fracassos decorrem de erro humano ou de falha tcnica, pois comum aos humanos imputar suas falhas a outrem. Enfim, no h plano ou idia que resista, com xito, gesto incompetente ou mal intencionada.

4.1. PROGRESSO ALCANADO O alcance da meta de extino dos dficits de gua e de servios de esgotos estava vista quando o BNH foi extinto e a perspectiva do PLANASA foi interrompida. facilmente constatvel que - mantido o ritmo mdio de oferta de servios observado entre 1970 e 1986 - o dficit de gua potvel poderia ser eliminado em 1990 e o de servios de esgotos no ano 2000. (vide quadro e grfico anexos) O acrscimo geomtrico mdio anual no perodo 1970/86 - em termos de populao atendida - foi de 7,50% a.a. para gua, 6,07% a.a. para o servio de esgotos contra 2,41% a.a. para a populao urbana. O aumento de 15 milhes de domiclios conectados rede de gua potvel, beneficiando 56 milhes de novos usurios, em apenas 15 anos - entre 1970 e 1985 - marca nada desprezvel. Mais importante, porm, foi a contribuio do PLANASA para que cada brasileiro, em 1980, tivesse uma esperana de vida 7 anos maior da que tinha em 1970. Constata-se tambm que - no perodo intercensitrio de 1970 a 1980, na rea urbana - o nmero de domiclios cresceu de 73% contra 142% de novos domiclios abastecidos e 200% servidos de esgotos, o que indicava tendncia rpida extino do dficit. 4.2 MOBILIZAO DE RECURSOS A mobilizao de recursos de todos os tipos foi aprecivel ainda que no tenha sido suficiente para cumprir o prazo previsto para a extino do dficit, pelos motivos adiante assinalados. 4.2.1. RECURSOS FINANCEIROS A aplicao de recursos financeiros - mobilizados pelo PLANASA - atingiu o mximo em 1981, com o equivalente a US$1 306 milhes, em 16 anos - de 1970 a 1986 - somou US$ 10 000 milhes, representando mdia anual de US$625 milhes. A magnitude desses valores pode ser avaliada ao compara-los com os US$4 902 milhes - ou US$204 milhes mdios por ano - aplicados pelo BIRD e pelo BID em 24 anos - de 1961 a 1985 - para financiar o saneamento bsico em toda a Amrica Latina. A origem e o valor desses recursos, aplicados pelas empresas pode ser assim resumido: FINANCIADOR FINANCIAMENTO PARTICIPAO (US$ MILHES) % S. Total 3 868 1 227 5 095 875 875 2 356 1 674 4 030 10 000 10 000 S. Total 38,68 12,27 50,95 8,75 8,75 23,56 16,74 40,30 100,00 100,00

BNH/DIRETO BNH/ESTADOS/FAE B. INTERNACIONAIS ESTADOS/FAE ESTADOS/MUNICPIOS. TOTAL Fontes: BNH, BIRD, BID

No perodo analisado, o Banco Mundial contribuiu com US$800 milhes o BID com US$30 milhes e a USAID 44.7 milhes, sob a forma de emprstimos, para a realizao do PLANASA, j includos nos totais. Assinale-se que os recursos estaduais foram capitalizados nos FAE cuja soma dos ativos, partindo do zero em 1968, atingia a US$3 013 milhes em 31.12.86. Porm, o retorno dos FAE, disponvel para investimentos, no ano de 1986, foi de apenas US$55.7 milhes no ano. Isso indica m gesto dos FAE, pois esse ativo aplicado a 4% de juros a.a. em prazo de 15 anos daria um retorno de US$260 milhes. Os recursos mobilizados foram vultosos mas seu valor deveria ter sido superior, como denotam a insuficiente taxa de retorno dos FAE e o declnio dos investimentos anuais. O investimento mdio per capita foi estimado em US$122,00 para gua e em US$155 para esgotos. No fim do perodo os valores mdios anuais superaram US$200 mas, certamente, poderiam ser menores.

Poder-se-a concluir, que o instrumento demonstrou-se eficaz mas que no foi usado com a eficincia esperada. Apesar disso esse desempenho seria impossvel nos dias de hoje face ao aumento desmesurado de preos impostos pelo superfaturamento.

4.2.2 RECURSOS HUMANOS A qualificao de recursos humanos foi preocupao constante do BNH como orgo central do Sistema Financeiro do Saneamento. Entre 1973 e 1986 foram oferecidas 117 mil oportunidades de treinamento, com nfase na formao de gerentes e de pessoal de nvel mdio. Para administrar o programa foi eleita a ABES - Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental - que congrega os profissionais no campo do saneamento bsico. Objetivou-se com isso no s uma gesto competente, como sua melhor aceitao por parte do pblico alvo. Como primeiro passo foi instalado em cada empresa um orgo de treinamento e o seu dirigente foi o primeiro treinando. Os resultados ao que parece so considerados satisfatrios, com notria melhoria da qualidade dos profissionais treinados. Com a extino do BNH o programa est sendo descontinuado. 4.2.3 RECURSOS TCNICOS A demanda de servios tcnicos criada pelo PLANASA e a sua total adjudicao iniciativa privada fez florescer o mercado com a criao ou ampliao de numerosas empresas de consultoria, projeto, fiscalizao e gerenciamento, em quase todos os estados brasileiros. O mesmo ocorreu com muitas firmas empreiteiras de obras que passaram a trabalhar no saneamento bsico. Por isso, no houve estrangulamento em nenhuma das fases de execuo dos programas e a mobilizao de servios tcnicos foi espontnea e satisfatria. Lamentavelmente, com o abandono do Plano essas empresas passam dificuldades. Suas equipes, laboriosamente formadas, esto se dispersando. Com o fim dos critrios objetivos do PLANASA, o oligoplio de empreiteiros do servio pblico passou a monopolizar os servios e a impor programas de seu interesse com preos muito acima do razoveis, resultando em drstica queda do benefcio e de viabilidade. 4.2.4 RECURSOS MATERIAIS Os bens e equipamentos utilizados foram fabricados no pas, em sua quase totalidade, permitindo que os dlares recebidos dos emprstimos externos facilitassem o pagamento dos juros da dvida externa. Sob o estmulo, do mercado que surgia, como das linhas de crditos abertas pelo BNH, a oferta de bens e de equipamentos, foi compatvel com a demanda gerada pelo PLANASA, permitindo o desenvolvimento dos programas das empresas estaduais sem maiores problemas. No se alcanou porm a desejada reduo de preos, pela oligopolizao de quase todos os produtores e pelo alto nvel de inflao. Hoje, a forte reduo da demanda tem ocasionado crise entre os produtores, amenizada apenas pela exportao dos produtos que deixaram de ser consumidos no Brasil. 4.3 ATENDIMENTO A TODOS: - PESSOAS E COMUNIDADES Essa condio bsica do PLANASA, parece ter sido plenamente atendida, at 1986. As contas mnimas, salvo raras excees, representaram menos de 5% do salrio mnimo. Assim, todas as famlias que dispusessem, ao menos do salrio mnimo, tiveram meios para pagar suas contas. Pode se constatar que em 1988 - quando o governo Federal liberou aos estados o reajuste de tarifas - a conta mnima de gua variou entre 1,1 e 6,2% do salrio mnimo. Da mesma forma, tornou-se vivel o atendimento s menores e mais pobres comunidades do pas. Entre 1970 e 1986, foram instalados sistemas de gua em 4189 comunidades de 26 estados brasileiros, das quais 2976 ou 71% eram pequenas comunidades, de menos de 5000 habitantes. Os sistemas de esgotos, foram instalados em 652 comunidades.

No se conhece nenhum caso de comunidade urbana no atendida por falta de viabilidade, graas a considerao da viabilidade global em vez da individual. 4.4 AUTO-SUSTENTAO: - TARIFAS E FAE Principalmente, por causa de medidas do Governo na esfera macro econmica, os resultados nesse campo ficaram muito aqum do desejvel. Em 1976, a poltica tarifria foi centralizada pelo governo federal e a tarifa foi indevidamente reduzida para aparentar combate inflao. Na realidade essa reduo de tarifas, alm de inviabilizar as empresas e a sade pblica, realimentava a inflao ao aumentar o dficit pblico e reduzir a poupana nacional. Como toda a economia e as finanas das empresas repousam sobre a receita tarifria, elas sofreram srio prejuzo com a vigncia de tarifas insuficientes durante anos seguidos. J mencionamos que os FAE tambm no evoluiram dentro do programado por mltiplas razes, entre as quais: - a insuficiente correo monetria face inflao, - a impontualidade das empresas no servio da dvida com os FAE, indevidamente tolerada pelos orgos fiscalizadores e fruto e, em boa parte, da insuficincia da receita tarifria, - os excessivos prazos de amortizao adotados - o no cumprimento pelos Governos estaduais dos compromissos relativos integralizao dos FAE. No obstante, foi sem dvida muito expressiva a capitalizao nos FAE de mais de 3 000 milhes de dlares capazes de gerar cerca de US$ 260 milhes ao ano para contrapartida de emprstimos que permitiriam um investimento autnomo do Sistema Financeiro do Saneamento da ordem de US$520 milhes ao ano. Esse valor seria superior aos US$487.5 milhes estimados para atender expanso da demanda de gua potvel em 1990. Conclui-se que a meta de auto-sustentao j estaria alcanada, no que concerne a gua, se o pagamento do servio da dvida aos FAE estivesse em dia e se os contratos de emprstimo mantivessem condies adequadas. Hoje, a regularizao das empresas com os FAE dependeria, certamente, da contribuio dos estados acionistas majoritrios - sob a forma de subscrio de capital. A volta a preos reais razoveis, a primeira condio para viabilizar o saneamento ou qualquer outro servio pblico no Brasil. Alm disso, a soma dos recursos do FAE e da contrapartida de terceiros deveria ser suficiente para que cada empresa, a curto prazo pudesse: - atender expanso da demanda de servios de saneamento bsico, extinguir o dficit de abastecimento de gua potvel e reduzir de forma significativa a contaminao decorrente dos esgotos sanitrios. 4.5 REDUO DE CUSTOS Todas as medidas imaginadas para reduo dos custos foram acionadas ainda que os resultados ficassem aqum dos esperados. O aumento de velocidade na execuo dos programas foi notvel. O processo artezanal de projeto por projeto, foi substitudo pelo processo industrial do trabalho em srie, por programa. Diluram-se custos fixos, abateu-se espetacularmente o tempo gasto por projeto, permitindo reduzir-se o tempo de maturao e, portanto, os juros durante a construo e as taxas de compromisso. O benefcio antecipou-se no s em termos de sade pblica como em termos de retorno financeiro. A oposio inicial do Banco Mundial ao financiamento por programa, transformou-se em franca adeso face aos benefcios constatados. A pesquisa tecnolgica para formulao e execuo de projetos de baixo custo, desenvolveu-se de forma mais lenta e obteve resultados interessantes mas localizados. Salvo algumas brilhantes excees, no se obteve nada generalizado que reduzisse espetacularmente os custos. Nesse campo h muito a ser ainda explorado, pois h muito a racionalizar e a ajustar, na nossa condio de terceiro mundo. Entre os progressos havidos, podem ser mencionados casos de redues de custo em estaes de tratamento, na micro-medio e nos sistemas de esgotos.

O trabalho junto aos produtores de bens e de equipamentos ainda que tenha resultado em parca reduo de seus custos diretos, rendeu benefcios indiretos, permitindo realizar os investimentos em prazos mais econmicos, e com retorno mais rpido. No campo do desenvolvimento institucional o benefcio foi representado por ganhos de produtividade do Sistema como um todo e das empresas em particular e tambm pela reduo dos gastos de capital face ao adiamento de investimentos pela eliminao de perdas e desperdcios.

4.6 RESULTADOS INSTITUCIONAIS No incio do PLANASA, praticamente inexistia estrutura empresarial nos orgos dedicados ao saneamento: - havia uma multiplicidade de orgos municipais estaduais e federais atuando no setor de forma descoordenada, superposta e por vezes contraditria. O primeiro passo foi organizar o setor tentando melhorar o seu desempenho atravs da associao de esforos e de recursos dos diversos orgos atuantes no setor. Isso se fez atravs do Sistema Financeiro do Saneamento que associou os agentes promotores, financeiros e executores sob a coordenao do BNH. A maior parte das empresas, estava sendo estruturada a partir da transformao de orgos da administrao pblica centralizada, no dispondo de nenhuma experincia empresarial e ainda com os vcios de orgos governamentais. A agilidade permitida pela forma empresarial e a sntese em 24 empresas estaduais, do trabalho que demandaria mais de 4000 orgos municipais - em sua maior parte sem viabilidade econmica - traduziu-se em sensvel progresso com ganhos de eficincia e de eficcia. Ter estrutura de empresa, no entanto, no significa atuar como empresa, por isso foi necessrio criar o Programa de Desenvolvimento Institucional cuja coordenao ficou a cargo da Organizao Pan-americana de Sade - OPS, inicialmente com o nome de SATECIA e posteriormente com o de PRODISAN. A OPS reuniu uma equipe de especialistas em organizao e mtodos, provenientes de vrios pases latino americanos, e empreendeu um trabalho de alta qualidade. Em alguns casos foram reorganizadas e melhoradas as empresas, em outros - nas empresas recmformadas - elas foram, de fato, estruturadas e organizadas. Os resultados foram considerados satisfatrios , tanto pelas empresas como pelo BNH. Para dar continuidade ao SATECIA foi criado o PRODISAN que deu nfase ao desenvolvimento operacional, em especial, a racionalizao dos procedimentos de operao dos sistemas, resultando inclusive, na reduo de perdas e desperdcios. O PRODISAN tem resultado em notveis economias para as empresas, que ao recuperar a "adutora do desperdcio" podem adiar por perodos considerveis os investimentos em captao e aduo. O recente predomnio na administrao pblica, dos polticos profissionais sem a devida formao e, ao contrrio, com muitas deformaes, tornou a deteriorar muitas empresas, que perderam eficincia e eficcia e ganharam pessoal em excesso e sem a devida qualificao. Como j dissemos, ainda no conhecido o antdoto contra a incompetncia e a falta de seriedade. 4.7 DESCENTRALIZAO Uma das caractersticas do PLANASA - a descentralizao - por vezes foi mal compreendida e at contestada, porqu comum confundir-se a descentralizao poltica com descentralizao administrativa. Como se disse inicialmente - ao ser institudo o PLANASA - havia um sem nmero de instituies atuando descoordenadamente no campo do saneamento bsico. O BNH ofereceu uma opo s empresas de saneamento de aderirem ao PLANASA e se organizarem de forma descentralizada mas ordenada e harmnica, ingressando no Sistema Financeiro do Saneamento. S ingressaram os que manifestaram sua livre e espontnea vontade de o fazer. O BNH, s admitia no Plano, os municpios que tivessem a concordncia prvia de suas cmaras municipais. Pelos motivos j expostos, no haveria viabilidade para a maioria das empresas municpios, isoladamente, razo porque a instncia mais descentralizada possvel passava a ser a empresa estadual.

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No entanto, nada impedia, ao contrrio tudo recomendava, que essas empresas estaduais administrassem e operassem os sistemas de forma descentralizada atravs de superintendncias regionais ou municipais. O PLANASA constituiu-se na nica iniciativa descentralizada de um organismo federal no Brasil, no perodo analisado. Graas a isso os FAE, por serem estaduais, foram os nicos fundos que sobre-existiram nova Constituio que extinguiu os fundos federais. Todos os demais servios pblicos comandados pela Unio, nesse perodo, eram centralizados.

5. CONCLUSO Parece-nos que a anlise permite concluir que o modelo oferecido pelo PLANASA foi inovador e demonstrou-se eficiente e eficaz, ainda que no tenha atingido o grau de eficcia que o modelo permitia. O modelo compreensivo, com metas permanentes e fundamentou sua ao nas empresas estaduais de saneamento, a quem foram oferecidas oportunidades indispensveis ao seu desenvolvimento e sua eficcia. Corroboram esse julgamento, a prpria sobrevivncia do modelo por mais de 20 anos arrostando, inclusive, a maior crise econmica sofrida pelos pases do terceiro mundo, nos anos 80, alm de administraes internas pouco competentes e muitas vezes m intencionadas. Reafirmam-no, os 56 milhes de brasileiros que passaram a ter sua sade protegida pela gua potvel em perodo de 15 anos e que tiveram sua esperana de vida aumentada em 7 anos. Alm desse inegvel xito, quase chegou a alcanar sua meta fundamental que era a extino do dficit em saneamento bsico, seguida do permanente equilbrio entre a oferta e demanda desses servios. Como se viu o dficit de gua poderia ter sido extinto em 1990 e o de servios de esgotos poderia findar em 2000. Conseguiu tambm aproximar-se do ponto de equilbrio, ao capitalizar nos FAE mais de US$3 000 milhes, que poderiam, em 1986, estar gerando retorno de US$260 milhes, mais da metade do necessrio para equilibrar a demanda de gua em 1990 (US$490 milhes). As razes do atraso no alcance da meta, no parecem intrnsecas ao modelo. Ao contrrio, parecem decorrer de fatores externos - alguns conjunturais e outros atribuveis gesto menos competente. Exemplo claro disso est na evoluo dos FAE - fator bsico para auto-sustentar o processo - que tiveram o parte de seus ativos confiscados pela poltica macro-econmica do Governo Federal e que vinham retornando um quinto do devido, graas m gesto e a falta de controle e fiscalizao. Na avaliao do papel do PLANASA em relao s empresas, bom lembrar que, no seu incio, partiu-se do zero sendo necessrio criar e organizar as empresas na maioria dos estados. Criou-se um esquema de viabilidade global, que evitou a marginalizao de mais de 70% dos municpios brasileiros. Para tornar vivel a execuo de seus programas foram oferecidos s empresas: - crdito suficiente para todos os investimentos programados a juros inferiores aos do mercado; - modelos institucionais e assistncia tcnica para sua implantao; - qualificao do seu pessoal tcnico e operativo; - assistncia tcnica em todos os nveis; - capitalizao do FAE para assegurar autonomia s empresas em termos de capital para investimento; - garantia de suprimento de bens e de equipamentos, mediante estmulo aos seus produtores; - medidas diversas para reduo de custo dos insumos. O PLANASA perdeu suas condies de sobrevivncia com a destruio do BNH e o desmantelamento do Sistema Financeiro do Saneamento. Foi liquidado de vez, quando os interesses de alguns substituiram seus critrios objetivos de programao pelo casuismo interesseiro.

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