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N 2-3 - dcembre 2011

RECHERCHES EN ECONOMIE ET SOCIOLOGIE RURALES

Le rle du droit dans la mise en uvre de pratiques agricoles durables


Cette tude rsulte de plusieurs recherches collectives et individuelles sur les relations entre droit, agriculture et environnement. Limpact, rel mais souvent peu mis en avant, des rgles juridiques dans la dtermination des pratiques agricoles permet de montrer un droit instrumentalis qui se libre peu peu pour prendre en compte la diversit et la complexit, des intrts et des enjeux de la mise en place de modles dagriculture durable. Nous nous proposons ici de fournir quelques clefs de comprhension du rle du droit, europen et franais, dans lvolution de lagriculture contemporaine. Dans un premier temps, le droit est sans conteste un instrument mis au service du modle technique et conomique conventionnel. Puis, lorsque le contexte change, son rle, moins aisment lisible, est (et surtout sera) de favoriser la mise en uvre de pratiques agricoles durables.

Lhistoire moderne du droit et de lagriculture commence aprs la seconde guerre mondiale


LEurope daujourdhui commence se construire sur les principes de lconomie de march et, rapidement, un choix politique se pose concernant lagriculture : lexclure du march communautaire en laissant se dvelopper les politiques nationales interventionnistes existantes ou harmoniser les dispositifs nationaux dintervention par un encadrement communautaire. Cest cette seconde voie qui est adopte avec la politique agricole commune (PAC). Ses objectifs sont de protger lagriculture europenne contre les alas du march mondial et daccrotre la production. Lintensification de lagriculture sexprime principalement par un modle technique et conomique particulier labor aux Etats-Unis entre les deux guerres. Ce modle, que nous qualifierons pour simplifier de conventionnel , se caractrise par une grande dpendance des pratiques agricoles aux intrants industriels. Or, ces vritables parapluies chimiques , destins protger les productions agricoles contre les maladies, ravageurs et autres alas climatiques ou agronomiques, dterminent de manire quasi exclusive les pratiques agronomiques, ainsi que le choix des varits vgtales et des races animales.

Dispositif communautaire, la PAC est relaye dans chaque Etat membre. Le droit joue ainsi un rle dterminant dans cette politique et, dans la mise en uvre du modle agricole conventionnel. Dans ce modle productif, lenvironnement est considr comme un facteur extrieur et limitant, comme une contrainte dont il convient de saffranchir. Mais ces transformations de lagriculture europenne font lobjet dun consensus assez bien partag, une sorte de contrat social. Lvolution de la production correspond aux changements des modes dalimentation et rpond aux besoins des filires agroalimentaires en termes de quantit, de rgularit de la production et de standardisation des produits. Le dcor change au dbut des annes quatre-vingt. La PAC a conduit des surproductions structurelles dans certains secteurs, lesquelles engendrent des rformes, comme linstauration de quotas laitiers en 1984. Les proccupations environnementales investissent le champ agricole, et celui du droit au dbut des annes quatre-vingt-dix (cela se traduit par exemple par la directive nitrates 91/676). Le contexte international volue lui aussi avec la cration de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) et lamorce dune libralisation du commerce des produits agricoles. Enfin, le consensus social des annes prcdentes commence se dliter, sous la pression dune conscience

Edit par le Dpartement Sciences sociales, agriculture et alimentation, espace et environnement de lInstitut National de la Recherche Agronomique Mission Publications : 65 Bd de Brandebourg - 94205 Ivry-sur-Seine Cedex - Tl. 01 49 59 69 00 Directeur de la publication : Bertrand Schmitt Rdaction : Sophie Drogu (Rdactrice en chef) Reproduction partielle autorise avec mention de lorigine

cologique qui intgre peu peu les activits agricoles. La globalisation des questions cologiques se traduit par une critique des modes de production et de consommation eux-mmes, qui touche galement le domaine agricole et alimentaire.

Le droit au service de lagriculture conventionnelle


Lagriculture conventionnelle sert de modle lensemble du droit agricole, quil sagisse du droit communautaire avec la PAC et ses soutiens publics, ou du droit national, savoir le droit rural qui a vocation rgir les activits agricoles, le droit spcial des intrants ou des semences et enfin les contrats de droit priv entre les exploitants et les industries agroalimentaires.

tionnelle, faisant largement appel aux intrants chimiques, afin dassurer une productivit leve. Ainsi, par exemple, le juge franais a-t-il pu prononcer la rsiliation de baux ruraux au motif que le locataire employait des mthodes de production extensive, comme lagriculture biologique (Cour de Cassation, 20 mai 1985). Si les proccupations cologiques taient trangres au droit des baux ruraux, le mme constat simpose pour le droit des pesticides et celui des semences.

Les rglementations des pesticides et des semences


Le march et lutilisation des pesticides sont soumis une rglementation spcifique mise en place avant la seconde guerre mondiale en France et dont lobjet initial est de protger le secteur agricole en sassurant de lefficacit des produits mis sur le march. Le contrle public a ensuite t tendu aux risques pour la sant publique et lenvironnement. Ceci explique que tout produit ayant des proprits phytosanitaires soit soumis une autorisation pralable de mise sur le march (AMM) et que lemploi, mais aussi les conseils visant un produit non autoris sont interdits. En dautres termes, un produit phytosanitaire prsentant un risque faible, voire nul, doit nanmoins faire lobjet dune AMM pour tre utilis quand bien mme il ne ferait lobjet daucune transaction commerciale. On comprend ds lors combien cette obligation, lourde et coteuse, a pu freiner lemploi en agriculture de produits substitutifs la protection chimique des cultures, sachant que seules les firmes agroindustrielles peuvent assumer les frais dune AMM (voir cet gard, laffaire du purin dorties, Doussan 2006). De ce fait, la nouvelle procdure simplifie pour les prparations naturelles peu proccupantes et les modifications apportes par le droit communautaire (cf. infra) constituent une ouverture notable du droit. Le march des semences est aussi strictement rglement dans lUE et en France. Le principe est que toutes les espces de semences sont commercialisables, sauf disposition spcifique contraire. Toutefois, on distingue les espces rglementes, dont la commercialisation est subordonne linscription au Catalogue officiel des espces et varits et les espces non rglementes, cest dire non soumises cette obligation. Mais linscription au Catalogue sanalyse comme une vritable AMM (Anvar, 2007), dans la mesure o elle concerne toutes les varits dune majorit despces cultives. Or, la procdure dinscription rpond aux critres dune agriculture productiviste et nintgre pas dlments relatifs la protection de lenvironnement. Ainsi, lvaluation de la semence porte notamment sur sa supriorit par rapport aux produits dj sur le march, en termes de valeur agronomique et technique, tels que rendement, rsistance aux maladies ou la scheresse (Hermitte et David, 2000). En revanche, des aspects cologiques, comme lamlioration de la biodiversit agricole par exemple, ne sont pas des critres faisant lobjet dune valuation. L aussi, ltat du droit permet de sanctionner les professionnels dissidents qui seraient tents de vendre des semences non autorises. Les rgles dictes par les pouvoirs publics ne sont pas les seules vhiculer les standards techniques et conomiques de lagriculture conventionnelle. Le droit priv des contrats entre agriculteurs et industriels de lagroalimentaire a jou un rle tout aussi efficace quoique plus discret.

La PAc et les soutiens publics


La construction du march commun agricole passe par une politique protectionniste, garantissant les agriculteurs contre les alas du march et par des actions de restructuration des exploitations agricoles. Un corpus juridique est mis en place qui comprend un volet relatif lorganisation des marchs, accompagn un peu plus tard dune politique des structures, qui a pour objet dadapter les structures de production aux marchs agricoles. Laccroissement important de la productivit agricole ne pouvait soprer sans changement de lorganisation des exploitations ellesmmes. Un rgime daides spcifiques est alors prvu afin de permettre lagrandissement des exploitations, la rduction de la main duvre, la mcanisation des pratiques, linstallation de jeunes agriculteurs et le dpart des autres. A ce moment, non seulement les considrations environnementales sont compltement absentes de ces mesures, mais lintervention publique favorise des modes de production qui perturbent fortement les cosystmes. Par exemple, les aides publiques relevant de la politique des marchs sont conditionnes aux volumes de production et incitent ladoption de pratiques permettant un accroissement significatif de la productivit au dtriment de la qualit des eaux, de la diversit biologique ou encore de la valeur agronomique des terres. Le cot cologique des aides relevant de la politique des structures est galement important, puisquil induit par exemple la destruction des espaces semi-naturels (comme les haies, bosquets, talus, fosss) pour agrandir les parcelles. En France, le droit rural accentue encore ces tendances.

Le droit rural franais


La construction du droit rural franais est antrieure la PAC. Avec pour but de faciliter laccession de lactivit agricole une conomie de march, nul droit professionnel na eu lambition aussi dmesure de tout rglementer dans un secteur conomique (Lorvellec, 1988). Au sein du droit rural, le statut du fermage, n en 1946, occupe une place particulirement importante puisquil rgit la quasi-totalit des baux ruraux et concerne plus des deux tiers de la surface agricole utile du territoire. Son objectif principal est de garantir la bonne exploitation du fond. Or cette notion, en tant que standard juridique , a toujours t comprise, du moins jusqu ces dernires annes, comme une exploitation conforme au modle que lon entendait promouvoir, savoir une agriculture conven2 - INRA Sciences Sociales - N 2-3 - DCEMBRE 2011

Les contrats des filires agroalimentaires


Le bouleversement technique de lagriculture, aprs la seconde guerre mondiale, est indissociable dune mutation profonde dordre conomique et social ; lagriculture devient la fois un march pour les industries damont et le fournisseur des industries agroalimentaires daval. Ladoption de pratiques agricoles propres rpondre aux besoins industriels se prsente alors comme une condition daccs au march. Il sagit de produire en grandes quantits, de manire rgulire et de fournir des produits standardiss. La standardisation conduit la disparition de varits vgtales et despces animales non performantes, autrement dit qui ne rpondent pas aux critres dune production industrielle. De plus, la demande des consommateurs sexprime peu, jusqu une poque rcente, en termes de qualit gustative et encore moins de qualit environnementale des productions. Dans ce processus, le droit joue l encore un rle majeur, par le biais de lintgration verticale des exploitants agricoles par les industries agroalimentaires, dont le modle a t import des EtatsUnis, qui la pratiquaient depuis longtemps dans le secteur de llevage (Rosier et Berlan, 1989). Le contrat, encadr par la loi (art. L 326-1 et s. du code rural), est le support juridique permettant aux industriels de rgir trs prcisment les conditions de production (caractristiques techniques, condition demploi des intrants par exemple). Or, sachant que le contrat simpose comme une loi (art. 1134 du code civil) aux parties signataires et que les agriculteurs sont rarement en mesure den ngocier les clauses, on comprend que les exploitants lis par un contrat de cette nature, perdent incontestablement la libert de choisir des techniques de production dpassant le simple respect des rglementations environnementales

Louverture du droit des pratiques agricoles durables


Actuellement, le rle du droit dans lorientation des modes de production agricole est beaucoup moins lisible, linstar des objectifs des politiques agricoles, nationale et europenne, et des attentes, souvent contradictoires, des consommateurs. Il ne sagit pas aujourdhui de promouvoir un modle de production agricole durable sans doute dailleurs inexistant mais plutt de crer les conditions dun dveloppement des pratiques et innovations visant allier intelligemment productivit agricole et gestion durable de lenvironnement. Trois tendances, significatives dun tel changement, peuvent tre soulignes : lmergence dun march des services environnementaux, le recours des mthodes non chimiques de protection des cultures et enfin le rle du droit de proprit dans la gestion des terres agricoles.

budgtaire affecte ces mesures agro-environnementales est encore marginale dans la PAC, cette situation pourrait tre amene voluer lors de sa prochaine rforme et lindemnisation, voire la rmunration, des agriculteurs comme prestataires de services cologiques prendre de lampleur. Dune part, on peut envisager la mise en place dun rgime daides plus cohrent entre les actuelles aides en faveur du dveloppement rural et les droits paiement unique (DPU) dcoupls de la production et conditionns au respect de certaines rgles de protection de lenvironnement (Doussan, 2007), comme y invite la Commission europenne (COM (2010) 672 final). Dautre part, lmergence dun march des services cosystmiques devrait positionner les agriculteurs comme des prestataires potentiels. En effet, plusieurs facteurs concourent crer les conditions dun tel march et faire de la notion de services cosystmiques un concept normatif (Doussan, 2009). Cest le cas de la ractivation de lobligation de compenser des dommages lenvironnement par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 et de la cration dun nouveau rgime de responsabilit environnementale (art. L161-1 et s. du code de lenvironnement). On notera dans le mme sens une modification introduite par le rglement CE n1698/2005, qui prvoit que les bnficiaires des paiements agro-environnementaux peuvent tre slectionns sur la base dappel doffres, selon des critres tenant compte de lefficacit conomique et environnementale, introduisant ainsi la possibilit dune logique concurrentielle dans lattribution des fonds publics. On peut ainsi prvoir une modification du sens et des outils de laction publique, amene se positionner comme agent et entit de rgulation de ce march, qui a vocation en outre comprendre dautres acteurs que les agriculteurs. Cest le cas notamment de la filiale de la Caisse des dpts et consignation (CDC), cre en 2008, la CDC Biodiversit, dont lobjet est loffre de titres environnementaux ou rserves dactifs naturels , pour rpondre aux demandes des responsables de projets soumis une obligation de compenser les dommages causs lenvironnement (Trebulle, 2010 ; Les Dossiers de la RIDE, 2010).

La protection non chimique des cultures


Actuellement, le droit applicable aux produits phytopharmaceutiques est lobjet de changements introduits par le paquet pesticides et notamment la directive europenne 2009/128/CE. Lobjet de ce texte, dont la transposition en droit franais doit intervenir fin 2011, est dinstaurer un cadre pour parvenir une utilisation des pesticides compatible avec un dveloppement durable, en rduisant les risques et les effets des pesticides () et en encourageant le recours la lutte intgre contre les ennemis des cultures et des mthodes ou techniques de substitution, telles que les moyens non chimiques alternatifs aux pesticides. La lutte intgre est un concept intressant puisque, selon cette directive, elle privilgie la croissance de cultures saines en veillant perturber le moins possible les agro-cosystmes et encourage les mcanismes naturels de lutte contre les ennemis des cultures (art. 3-6). Si le recours aux mthodes non chimiques de protection des cultures figurait dans les textes antrieurs, on notera que la dfinition adopte prsente une dimension cologique plus marque et surtout que les Etats sont dsormais obligs de mettre en uvre ces principes dans les futurs plans nationaux phytosanitaires, en sassurant par
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Les services agro-environnementaux


Lide que les agriculteurs peuvent remplir des fonctions dintrt gnral sest exprime un temps par la notion de multifonctionnalit (Groupe Polanyi, 2008), rduite toutefois le plus souvent une fonction environnementale. Concrtement, cela sest traduit par un rgime daides directes et contractuelles en faveur de pratiques agricoles respectueuses de lenvironnement, qui est mont progressivement en puissance depuis 1985, et sinscrit aujourdhui dans le deuxime pilier de la PAC, le dveloppement rural (Rglements 2078/92, 1257/99 et 1698/2005). Si la part

exemple que les agriculteurs disposent des informations et conseils sur la lutte intgre. En dautres termes, il sagit vritablement ici de se donner les moyens, techniques, conomiques et juridiques de promouvoir dautres mthodes de production beaucoup moins dpendantes des produits chimiques et rpondant ce titre aux critres dun dveloppement durable.

Le rle du droit de la proprit des terres agricoles


Louverture du statut du fermage aux proccupations environnementales sest traduite par plusieurs rformes visant soit soumettre laccord du bailleur les destructions dlments semi-naturels par le locataire, soit linverse protger ce dernier (Doussan, 2008). En particulier, depuis 1999, le fait de mettre en uvre des pratiques ayant pour objet la protection de lenvironnement ne peut plus tre invoqu par le bailleur comme un motif de rsiliation du bail. De plus, depuis 2006, bailleur et preneur peuvent dcider de conclure un bail rural environnemental, cest dire un bail rural comprenant des clauses ayant pour objet la protection de lenvironnement. Cette possibilit est ouverte aux bailleurs personnes morales de droit public (une commune par exemple) ou certaines associations ayant un but dintrt gnral ou encore tout propritaire ds lors que les terres sont situes dans certaines zones protges au titre de lenvironnement (art. L411-27 du code rural). Ces pratiques peuvent consister en la limitation ou linterdiction des intrants, la diversification de lassolement, ladoption de techniques de travail du sol, ou de conduite des cultures suivant le cahier des charges de lagriculture biologique.

La rforme est intressante car elle ouvre la possibilit pour les collectivits territoriales notamment de mettre en uvre une politique agro-environnementale locale. Elles semblent semparer dailleurs de plus en plus de ce nouvel outil, dans la mesure o il permet de saffranchir des principes du droit de la concurrence rgissant les aides publiques et qui interdisent souvent aux personnes publiques dindemniser les agriculteurs acceptant de grer cologiquement les terres agricoles (Caylet, 2009). De ce point de vue, le droit rural priv offre une voie intressante, alternative aux paiements agro-environnementaux de la PAC et ne prsentant pas leurs faiblesses : garantie dune longvit plus grande des engagements, absence de caractre administratif et trop rigide, et modalits de contrle sans doute plus efficaces. Ce rapide tour dhorizon donne un aperu de lvolution du rle du droit dans les relations entre pratiques agricoles et environnement. Mis au service dans un premier temps dune politique publique univoque, et si ce nest aveugle du moins affecte de myopie, il freine, voire sanctionne les initiatives dviantes du modle technico-conomique quil sagissait de promouvoir. Ds lors que le contexte change (objectifs politiques diversifis et plus complexes, prsence dautres acteurs, impratifs cologiques plus pressants, retour aux mcanismes de march), le droit recouvre un rle plus conforme sa fonction normative de reconnaissance et de protection de la diversit des valeurs que les socits se donnent.
Isabelle Doussan, INRA CREDECO, F-06560 Valbonne, France Isabelle.Doussan@sophia.inra.fr

Pour en savoir plus Agence Nationale de Valorisation de la Recherche (ANVAR) 2007, Les indicateurs de biodiversit : de limportance du contexte rglementaire, Le Courrier de lEnvironnement de lINRA, 54, p. 9. Caylet S. 2009, Conventions conclues entre collectivits publiques et agriculteurs en vue du dveloppement par soutiens publics incitatifs de pratiques favorisant une meilleure qualit des eaux, Etude juridique ralise pour le compte de lAgence de leau Seine-Normandie. Doussan I. 2006, De lirruption du purin dorties dans le champ du juridique, Droit de lenvironnement, 144, 393-395. Doussan I. 2007, La conditionnalit des aides agricoles : continuit ou innovation ? In Doussan I., Dubois J. (dir.) Conservation de la biodiversit et politique agricole commune de lUnion Europenne , La Documentation franaise, coll. Monde europen et international, 2007, 179-193. Doussan I. 2008, La biodiversit : une valeur (enfin) reconnue par le droit agricole, Revue Juridique de lEnvironnement, numro spcial, 101-112. Doussan I. 2009, Les services cologiques : un nouveau concept pour le droit de lenvironnement ? In La responsabilit environnementale, prvention, imputation, rparation , Cans C. (dir.), Dalloz, Thmes et Commentaires, 2009, 125-141. Hermitte M.A., David V. 2000, Evaluation des risques et principe de prcaution, Les Petites Affiches, 239, 13-38. Groupe Polanyi 2008, La multifonctionnalit de lagriculture, une dialectique entre march et identit, Ed. Quae, 349 p. Lorvellec L. 1988, Droit rural, Masson, coll. Droit, Sciences conomiques. Rosier B., Berlan J.P. 1989, Les nouvelles technologies agricoles comme production sociale, Economie Rurale, 192-193, 23-28. Trebulle F.G. 2010, Les titres environnementaux. In Les concepts mergents en droit des affaires Le Dolley E. (d.), LGDJ, coll. Droit et Economie. Les Dossiers de la RIDE (Revue Internationale de Droit Economique) 2010, Les nouveaux marchs de lenvironnement, n 3.

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