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Ecole nationale dadministration

Sminaire dadministration compare de la promotion Nelson Mandela (1999-2001)

L'interministrialit au niveau local : analyse compare du rle des prfets et des reprsentants territoriaux de l'Etat en Europe

Action conomique locale

SOMMAIRE

SOMMAIRE....................................................................................................................................................................................1 INTRODUCTION .........................................................................................................................................................................2 1.LES ENJEUX DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE LOCAL POUR LETAT DECONCENTRE ........3 1.1. TERRITORIALISER LE DVELOPPEMENT CONOMIQUE ........................................................................................................3 1.1.1. Une nouvelle conception des territoires ...........................................................................................................................3 1.1.2. La remise en cause des interventions traditionnelles.....................................................................................................4 1.2. LE FOISONNEMENT DES INTERVENTIONS PUBLIQUES...........................................................................................................8 1.2.1. Le dynamisme des collectivits locales.............................................................................................................................8 1.2.2. Les difficults souleves par lintervention croissante des collectivits locales..................................................... 11 1.2.3. Le renouvellement des fonctions de l'Etat..................................................................................................................... 13 1.3. LE MORCELLEMENT DES ACTIONS DE LETAT ....................................................................................................................13 1.3.1. La dispersion des services et des interventions de l'Etat............................................................................................ 13 1.3.3. La difficile mise en cohrence territoriale des initiatives de l'Etat........................................................................... 15 2. LES DIFFICULTS RENCONTREES PAR LETAT POUR ADAPTER SON ORGANISATION ET SES METHODES DE TRAVAIL ................................................................................................................................................... 16 2.1. DES POLITIQUES DE DVELOPPEMENT CONOMIQUE LOCAL DE LETAT INSUFFISAMMENT DCONCENTRES ET INTERMINISTERIELLES....................................................................................................................................................................16 2.1.1. Un mouvement inachev de dconcentration................................................................................................................ 16 2.1.2. Un fonctionnement interministriel insatisfaisant........................................................................................................ 18 2.2. DES PARTENARIATS AVEC LES COLLECTIVITES LOCALES INSUFFISAMMENT DVELOPPES..........................................21 2.2.1. La difficile inscription de laction de lEtat dans des stratgies partages avec les collectivits locales......... 21 2.2.2. Les limites du partenariat oprationnel entre lEtat et les collectivits locales..................................................... 24 2.2.3. Une cohrence de lintervention des collectivits locales insuffisamment garantie par lEtat............................ 26 2.3. UNE COOPRATION ENTRE ACTEURS PRIVS ET P UBLICS ENCORE LACUNAIRE .............................................................27 2.3.1. Le succs ingal des partenariats institutionnels......................................................................................................... 28 2.3.2. Le difficile dveloppement des partenariats de projets............................................................................................... 29 2.3.3. L'insuffisance des partenariats financiers..................................................................................................................... 30 2.3.4. Les hsitations de la politique de soutien aux rseaux d'entreprises........................................................................ 30 3. PROPOSITIONS .................................................................................................................................................................... 32 3.1. M IEUX PRENDRE EN COMPTE LES TERRITOIRES DANS LES POLITIQUES DE L ETAT .......................................................32 3.1.1. Accrotre linterministrialit des politiques de dveloppement conomique local............................................... 32 3.1.2. Rapprocher ladministration des acteurs locaux pour mieux accompagner les projets de dveloppement...... 37 3.2. ELARGIR ET APPROFONDIR LES PARTENARIAT S LOCAUX..................................................................................................41 3.2.1. Renforcer la cohrence des interventions des acteurs publics................................................................................... 41 3.2.2. Dvelopper de nouvelles formes de partenariat entre secteur public et secteur priv.......................................... 45 CONCLUSION ..- ANNEXES................................................................................................................................................... 50

Introduction

Domaine traditionnel des administrations centrales, le dveloppement conomique s'est progressivement impos comme un enjeu majeur de l'administration territoriale. Plusieurs phnomnes ont concouru ce dplacement. Au cours de la dernire dcennie, les transformations conomiques ont prolong la concurrence entre les entreprises en une concurrence entre les territoires, fonde sur une valorisation de leurs avantages propres. Ce phnomne, particulirement sensible dans les pays europens, a fait du dveloppement conomique local un champ particulier de laction publique, qui s'efforce dsormais de s'appuyer sur l'ensemble des atouts du territoire. A ce titre, elle dpasse les seules mesures en faveur des entreprises en s'tendant jusqu'aux politiques du patrimoine ou de la formation. Mais ce rapport focalise l'essentiel de son attention sur la mise en uvre des politiques en faveur des entreprises, dans la mesure o celles-ci demeurent le moteur de la croissance et de la cration d'emploi. Autre facteur de ce glissement, les lois de dcentralisation ont donn une large comptence conomique aux collectivits locales et leurs dmembrements, sans que dans les faits se dessine une nette hirarchie entre leurs diffrents niveaux d'intervention. La ncessit d'un partenariat, propre privilgier une logique de projet, impose galement l'Etat une forte prsence locale. Que le dveloppement conomique soit dcentralis comme en Allemagne ou en Espagne, ou au contraire centralis comme au Royaume-Uni ou en Irlande, ce phnomne interroge fortement le fonctionnement des services de l'Etat. A la lumire d'exemples trangers, et sur la base des observations et enqutes conduites sur le terrain auprs de l'ensemble des acteurs du dveloppement conomique, publics ou privs, le groupe de travail a mis l'accent sur trois objectifs que pourraient viser une rforme de l'organisation territoriale de l'Etat. Il a par ailleurs privilgi des pistes de rforme directement oprationnelles, appelant au besoin des volutions significatives, centres sur les mthodes de travail de l'Etat, sur ses relations aux autres partenaires du dveloppement et sur le cadre rglementaire qu'il offre leurs actions. L'Etat doit d'abord mieux adapter ses politiques de dveloppement aux besoins propres chaque territoire. D'une part, il s'agit de renforcer l'autonomie et la responsabilit de l'Etat local, non seulement par la dconcentration de certaines procdures, mais aussi par le renforcement des moyens de l'interministrialit afin d'accrotre la cohrence de ses interventions. D'autre part, le dialogue avec les autres acteurs du dveloppement doit tendre vers un vritable partenariat. Face au foisonnement des initiatives et la complexit de son propre dispositif, l'Etat doit simplifier la lecture des politiques publiques et se donner les moyens d'une mise en cohrence de laction de l'ensemble des acteurs, aussi bien en termes de stratgies que de procdures d'intervention. Enfin, l'Etat se doit de mieux associer les acteurs privs la dfinition comme la gestion des politiques de dveloppement conomique local, dont ils apparaissent singulirement absents.

1. LES ENJEUX DU DVELOPPEMENT CONOMIQUE LOCAL POUR LETAT DECONCENTRE

1.1. Territorialiser le dveloppement conomique


L'Etat doit mettre en valeur les atouts des territoires et susciter la mobilisation de tous les acteurs locaux autour de projets de dveloppement. 1.1.1. Une nouvelle conception des territoires Alors que les annes 1970 et 1980 avaient t marques par une plus grande indpendance des activits conomiques vis--vis de leurs territoires, les annes 1990 ont connu un mouvement inverse. Dans de nombreux secteurs, les entreprises ont resserr leurs liens avec leur environnement immdiat et accru les demandes qu'elle lui adressent. 1.1.1.1 Le territoire est un lme nt de la comptitivit des entreprises Les tudes statistiques1 rvlent que, les taux de fiscalit locale et de subventions ne sont plus dsormais des facteurs dterminants dans les dcisions d'implantation des entreprises. Devenues exigeantes vis--vis de leur environnement immdiat, ces dernires sont attentives la qualit des infrastructures ainsi qu' la proximit d'une main duvre comptente, d'un tissu industriel riche en clients ou en sous-traitants potentiels et de services aux entreprises performants (aide la commercialisation, mise en uvre des nouvelles technologies, etc.). La mondialisation rend donc paradoxalement les entreprises davantage dpendantes de leur environnement 2 . L'accroissement de la concurrence les a conduites se recentrer sur le cur de leurs activits. En mme temps, les ressorts de la comptitivit se sont multiplis : capacit satisfaire une demande fluctuante dans les meilleurs dlais, matrise de savoir-faire spcialiss, innovation L'exigence de qualit, l'tablissement de relations de confiance, la ncessaire matrise des dlais les poussent porter leur attention sur la comptitivit de leurs fournisseurs et sur la mise en valeur des ressources de leur environnement. La concurrence entre entreprises se prolonge donc en une concurrence entre territoires. 1.1.1.2. Le dveloppement conomique repose sur la valorisation des ressources locales. La concurrence entre les territoires ne doit pas se limiter une simple concurrence fiscale, coteuse pour les budgets publics. Les territoires ont intrt valoriser leurs ressources propres, leurs avantages comparatifs, fonds sur loffre de comptences, la formation, la notorit du terroir ou encore la qualit de vie.

De nombreux travaux conomiques montrent que les entreprises sont trs peu sensibles l'argument fiscal dans leurs choix de localisation : BENARD R., JAYET H., Lenvironnement souhait par les entreprises ; HOUDEBINE M., SCHNEIDER J.-L., L'influence de la fiscalit sur la localisation des entreprises, Economie et Prvision, n 131, 1997-5. 2 FAYARD BELLON B., NIOSI J., Les mutations de l'action industrielle de l'Etat, Revue d'Economie Industrielle, 1996.

Les "rseaux d'entreprise localiss" constituent une illustration marquante des apports spcifiques d'un territoire ses entreprises. Dtect et modlis par l'conomiste anglais Marshall dans les annes 1920, ce phnomne a t nouveau mis en lumire dans les annes 1960 en Italie. Son tude a conduit l'laboration de la notion du " istrict industriel"3 dont la d comptitivit repose sur larticulation des facteurs conomiques (vivier de main duvre qualifie, services collectifs pour les entreprises, souplesse de la sous-traitance), sociologiques ("climat de confiance" facilitant les relations entre entreprises) et culturels (existence dune culture de mtier ancre dans une tradition ancienne). En France, ce phnomne a t peu tudi avant les annes 1990 en raison du primat du modle de la grande entreprise et de la forte spcificit culturelle locale sur laquelle les districts italiens semblaient se fonder. Les enqutes rgionales conduites par l'INSEE, les DRAF et la Banque de France ont cependant permis d'identifier prs de 226 concentrations gographiques d'entreprises, dont 124 vritables rseaux productifs, qualifis de Systmes Productifs Locaux (SPL) par la DATAR, parmi lesquels la Valle de l'Arve, (dcolletage), la valle d'Oyonnax (plasturgie) ou le pays de Cholet (chaussure). Les Ples dEconomie du Patrimoine (PEP) offrent un autre modle de dveloppement local qui se fonde sur lenracinement dans un territoire. Les PEP exploitent ainsi le patrimoine culturel, le sentiment d'appartenance au terroir et les savoir-faire locaux dans le but de rendre des zones rurales plus attractives aux yeux des porteurs de projets. 1.1.1.3. Les politiques publiques doivent tre adaptes cette nouvelle vision du territoire. En France, sest forge l'image d'un territoire rceptacle de politiques publiques dont l'Etat est l'acteur principal. En effet, durant les Trente glorieuses, la volont de contribuer au rattrapage des rgions en retard, notamment au travers du dveloppement des infrastructures, a marqu la politique d'amnagement du territoire. Puis, dix annes de crise ont favoris une intervention directe de lEtat central sous forme de politiques de reconversions industrielles. Or, l'Etat ne peut plus aujourd'hui considrer le territoire comme un objet passif. Au contraire, les conceptions endognes du dveloppement local mettent en vidence la ncessit de trouver des relais locaux et de s'appuyer sur les ressources existantes. La loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire du 25 juin 1999, dite loi Voynet, reflte cette vision, puisque son article 2 met laccent sur "la mise en valeur des potentialits des territoires () et la mobilisation des acteurs locaux". Le champ des politiques de dveloppement conomique local subit donc un double largissement. Dune part, il ne se limite plus aux seules fonctions conomiques et suppose une stratgie densemble de la plupart des administrations dconcentres. Dautre part, il exige une coopration avec les autres acteurs publics (collectivits locales, compagnies consulaires) et privs (entreprises, syndicats professionnels, socits de conversion). 1.1.2. La remise en cause des interventions traditionnelles. La ncessit de valoriser les ressources propres des territoires impose une adaptation des politiques traditionnelles de dveloppement conomique local. Par exemple, la lgitimit des aides aux entreprises est doublement remise en cause. D'une part, elles sont souponnes de crer des distorsions de concurrence et sont
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BECATTINI G., Modelli locali di sviluppo, Bologna, Il Mulino, 1962 ; Mercatto e forze locali Il distretto industriale, Firenze, Nuova Italia, 1978.

soumises un encadrement communautaire de plus en plus rigoureux4 (articles 87 89 du TCE). Dautre part, des tudes conomiques suggrent quil est plus efficace de limiter les prlvements fiscaux que de redistribuer le produit de ces derniers sous forme daides publiques. Ds lors, lintervention publique tend se recentrer sur la correction des carences du march 5 . Les politiques de dveloppement conomique local (aides aux PME, rattrapage des territoires en retard, valorisation de leurs ressources propres) rpondent ce souci. De fait, la lgislation communautaire est favorable ces interventions6 . Pourtant, dans le cas franais, leur efficacit est sujette caution. 1.1.2.1. Les aides publiques aux entreprises ne rpondent pas suffisamment aux besoins du dveloppement conomique local. La France se distingue par le fait qu'une grande partie des aides publiques distribues rpond des objectifs plus nationaux que locaux. Ainsi, 40% des aides publiques aux entreprises7 prennent la forme d'allgements fiscaux, contre seulement 24% en moyenne dans l'Union europenne. Plus de 40% de ces aides fiscales consistent en des exonrations totales ou partielles de l'impt sur les socits, 40% en des exonrations de cotisations sociales, et le reste seulement en des rductions de taxe professionnelle ou de taxe foncire8 . Par ailleurs, les dispositifs de soutien aux comportements coopratifs des entreprises demeurent peu nombreux, en dehors de l'aide aux transferts technologiques qui contribue au partenariat entreprises-universit, du volet du FNADT-emploi qui favorise les regroupements d'entreprises et de la politique de soutien aux SPL de la DATAR. Les crdits des DRIRE destins promouvoir les actions collectives des PME demeurent limits (111 millions de francs sur 2,5 milliards de francs dinterventions). Certes, pour la nouvelle gnration de fonds structurels, la Commission s'est efforce de rorienter les aides communautaires aux PME dans le sens du soutien aux services communs (gestion, R&D) entre entreprises9 . Cependant, la France se situe en queue des pays consommateurs des nouveaux instruments communautaires mis en place cet effet pour les rgions sous objectif 1 ou 210 . De mme, des initiatives de dveloppement conomique local qui ont fait leurs preuves l'tranger et se sont diffuses en Europe, trouvent peu d'quivalents en France.
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ROUAM C., Le contrle des aides aux entreprises dans lUnion Europenne, Economica, 1998. La thorie de la croissance "endogne" justifie des interventions de l'Etat dans la mesure o les entreprises n'ont pas ncessairement conscience et ne tirent pas parti individuellement des retombes positives de toutes leurs dcisions, par exemple dans le domaine de la R&D : Romer P., Endogeneous Technological Change, Journal of Political Economy, 1990. 6 Les plafonds des aides publiques la R&D ou aux PME sont levs, et le sont encore plus lorsqu'elles favorisent des partenariats (interentreprises, entreprises-universit, etc.). De plus, les aides aux PME, la R&D ou finalit rgionale peuvent tre soustraites l'obligation de notification, lorsqu'elles ne dpassent pas un certain montant (encadrement communautaire des transferts technologiques. JOCE n L31, 09/02/96, des aides la R&D. JOCE n C45, 17/02/96, des aides d'Etat aux PME. JOCE n C213, 23/07/96 ; rglement du 22 mars 1999). 7 Le montant total des aides publiques distribues aux entreprises est en France d'environ 30 milliards de francs par an : Commission europenne, "Septime rapport sur les aides d'Etat dans le secteur manufacturier et certains autres secteurs de l'Union europenne", 1999. 8 AUROUX J., Rforme des zonages et amnagement du territoire, Rapport au Premier Ministre, Avril 1998. 9 Article 2 tiret C du rglement (CE) n 783/ 999 du 2 juillet 1999 relatif au Fonds europen de dveloppement -1 rgional. 10 Entre 3,1 % et 9% de ces crdits sont consomms, contre 17,3 % aux Pays-Bas ou 25,3 % en Finlande : Commission europenne, "Sixime rapport priodique sur la situation et le dveloppement conomique et social des rgions de l'Union europenne", 1999.

Par exemple, le succs d'une exprience danoise de soutien aux projets communs des PME a conduit son adaptation dans plusieurs autres pays 11 . Lanc en 1989, ce programme consistait proposer des aides financires des rseaux de 4 10 entreprises dcidant de dvelopper un projet commun. Par la suite, le dveloppement de ce programme a t rendu possible par le redploiement des aides existantes. De la mme manire, le projet "Plato", n en Belgique et en Irlande au milieu des annes 1990, a connu un tel succs quil a t rcemment tendu dans d'autres pays comme les Pays-Bas, l'Allemagne et le Danemark12 . "Plato" consiste en un partage de l'exprience de cadres de grandes socits avec des patrons de PME (conseil en marketing, exportations, stratgie dexpansion). En France, il ne fait l'objet que d'une exprimentation trs rcente, mene par exemple en Meurthe-et-Moselle. Les retards accuss par la France pour mettre en uvre ce type de dispositifs semblent tenir une trop grande concentration des crdits et des dcisions. En effet, une tude de lOCDE sur lIrlande13 , montre que les pays o les programmes de coopration entre entreprises ont connu le plus grand succs sont ceux dans lesquels le mode d'administration locale est le plus propice l'accompagnement souple et rapide des partenariats ns sur le terrain. 1.1.2.2. L'efficacit des politiques de dveloppement rgional suscite des interrogations. Les valuations systmatiques de l'impact territorial des fonds dispenss au titre des politiques communautaires sont peu nombreuses. Quelques indications, en gnral convergentes, semblent nanmoins pouvoir en tre extraites. Ainsi, le rythme de rattrapage des rgions en retard de dveloppement en Europe demeure trs lent 14 . De plus, si les disparits de revenu ont dcru entre pays europens, elles ont augment entre les rgions d'un mme pays, et notamment dans les pays qui ont reu le plus de fonds structurels comme l'Espagne et le Portugal15 . De manire gnrale, les politiques de dveloppement rgional ont du mal atteindre les objectifs prcis quelles sassignent. Les quelques valuations de limpact des contrats de plan Etat-rgion (CPER) donnent des rsultats contrasts, en indiquant que les politiques mises en uvre sont insuffisamment transversales. Bien que la ngociation des CPER avec les conseils rgionaux soit mene par les prfets de rgion16 , les marges de manuvre budgtaires accordes ces derniers demeurent limites. La cl de rpartition des crdits est rigide, compte tenu de labsence de fongibilit des lignes. La rubrique spcifique "dveloppement des entreprises" prsente dans les programmes d'intervention de tous les contrats de plan rassemble les lignes budgtaires de nombreux ministres17 , qui en conservent la matrise.
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Ds 1991, parmi les 3000 entreprises ayant particip au programme, 42 % avaient fortement augment leurs ventes et 82 % cr des emplois et accru leur productivit ; 94 % dsiraient poursuivre cette exprience, mme sans aide : Commissariat gnral au Plan, "Economies et territoires", La Documentation franaise, 1997. 12 OCDE, Rapport de la confrence de Modne sur les politiques innovantes de dveloppement conomique local, 1999. 13 OCDE, Partenaires locaux et innovation sociale, cas de l'Irlande, 1996 . 14 Il faudrait environ 75 ans, toutes choses gales par ailleurs pour qu'au rythme actuel les rgions europennes aient le mme niveau de dveloppement : SALA -I-MARTIN X., Regional Cohesion : Evidence and Theories of Regional Growth and Convergence, European Economic Review, vol. 40, 1996. 15 QUAH, Empirics for Economic Growth and Convergence, European Economic Review n40, 1996. 16 Les contrats de plan entre l'Etat et la rgion reposent sur une dconcentration de la ngociation, avec une navette entre les structures centrales et rgionales de l'Etat, sous coordination de la DATAR, et in fine une approbation par le CIAT et l'assemble du conseil rgional. 17 Industrie, Commerce extrieur, Equipement, Transports, Logements, Tourisme, PME/Commerce/Artisanat, Emploi et Solidarit, Dfense.

De plus, les acteurs locaux ne s'approprient pas assez les politiques menes dans les contrats de plan. Ainsi, comme l'a montr le Commissariat Gnral au Plan18 , le volet infrastructure des contrats de plan ne contribue pas ncessairement au dveloppement des territoires. A l'image du plan routier breton, les infrastructures nont de rel effet dentranement que si elles sappuient sur une large mobilisation locale autour d'un projet de dveloppement. De mme, la mise en place d'un rseau haut dbit n'atteint sa pleine efficacit que lorsqu'elle est accompagne de programmes de formation, damnagement des zones dactivits ou encore de sensibilisation des entreprises aux NTIC 19 . 1.1.2.3. Les outils de l'intervention conomique locale doivent tre adapts. L'enqute effectue dans les Pyrnes-Orientales dans le cadre de ce rapport20 rvle que les entreprises expriment une demande croissante d'aides immatrielles. Il est vrai que ces dernires, compares aux aides directes, ont un impact plus important et plus durable sur lactivit des entreprises. En Europe, les pays qui ont rpondu le plus rapidement cette demande sont l'Allemagne, l'Autriche et l'Espagne. Leur organisation territoriale, fonde sur des structures rgionales fortes qui dtiennent les comptences de soutien la recherche et la formation, semble expliquer cette adaptation. Les Lnder allemands ont ainsi cr des units de services aux entreprises. En France, l'Etat a en partie adapt ses modes d'intervention conomiques en dveloppant le recours aux aides immatrielles, au dtriment des aides matrielles21 . En revanche, les aides aux groupements d'entreprises, inspires des politiques italiennes de soutien aux districts industriels, demeurent insuffisantes, alors qu'elles permettent de susciter une relle mulation dans le tissu des PME. Comme l'a signal la Cour des Comptes22 , lEtat semble moins avanc que les collectivits locales, qui sinvestissent fortement dans des fonctions danimation du milieu conomique (conseil, coordination, mdiation). La conception et la mise en uvre des interventions de soutien au dveloppement conomique local restent en France trop cloisonnes selon des logiques verticales qui ne permettent pas de rpondre la ncessit de valoriser les territoires. L'Etat doit parvenir mler des politiques qui dans les faits restent scindes, " lors a que la conduite de projets transversaux et la logique d'action territoriale ne sont pas les principales caractristiques du comportement administratif"23 . 1.1.2.4. Une "activation" des dpenses est ncessaire. Une enqute statistique mene dans le cadre de ce rapport, selon la mthodologie expose en annexe n5, a permis d'valuer les cots de personnel lis la distribution des aides
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Commissariat Gnral au Plan, Economies et territoires, La Documentation franaise, 1997. Les documents prparatoires du volet NTIC du contrat de plan de la rgion Lorraine offrent l'exemple d'un programme daccompagnement particulirement riche pour la mise en uvre du futur rseau haut dbit rgional. 20 Cf. annexe n3. 21 La France se situe aujourd'hui dans la moyenne europenne pour ce qui concerne le rapport entre aides matrielles et aides immatrielles : Commission europenne, Sixime rapport priodique sur la situation et le dveloppement conomique et social des rgions de l'Union europenne, 1999.
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Cour des Comptes, Les interventions des collectivits locales en faveur des entreprises, Rapport public particulier, Editions du journal officiel, 1996.

Assemble nationale, Rapport d'information de l'Assemble nationale sur le volet territorial des contrats de plan Etat-rgion (rapporteur DANIEL J.-C.), n2416, 24 mai 2000.

aux entreprises. Les rsultats sont corrobors par une tude mene par la DRIRE de FrancheComt sur ses propres services. Tableau 1 : frais de distribution des aides publiques. Services dconcentrs du Ministre de l'Economie et Moyenne des finances 0,06 francs 0,16 francs

Rgions Frais de personnel pour un 0,24 francs franc daide distribue

Dpartements 0,33 francs

Comme lindique le tableau 1, les frais sont peu levs pour lEtat, mais en moyenne assez importants : 16 % du montant d aides distribues. De plus, la prise en compte es des cots de fonctionnement et dinvestissement peut porter ce chiffre 20 ou 25%. Il faut donc veiller ce que ces aides aient un effet important sur le dveloppement conomique local pour justifier ce cot. Cette conclusion doit tre nuance. En effet, certains de ces cots sont des dpenses de gestion "passives" dues la complexit administrative. Mais cela reprsente aussi des dpenses de gestion "actives" qui refltent l'activit de conseil aux entreprises des administrations lorsqu'elles suivent les dossiers d'aides. De fait, lattribution dune aide est loccasion pour le chef dentreprise de bnficier d'un diagnostic gratuit effectu par ladministration. Dans ce cadre, lentreprise est incite mener une rflexion de long terme, inhabituelle pour les plus petites dentre elles. Lenjeu est donc dactiver les dpenses passives de gestion, en adoptant des modes de travail et une organisation privilgiant les fonctions de conseil et daccompagnement.

1.2. Le foisonnement des interventions publiques


Les interventions conomiques des collectivits locales, qui se sont accrues et diversifies depuis la dcentralisation, gagneraient tre mises en cohrence. L'Etat un rle central jouer en combinant ses fonctions de partenaire, d'arbitre et de contrleur. 1.2.1. Le dynamisme des collectivits locales 1.2.1.1. Aux cts des collectivits locales, l'Etat reste un acteur majeur du dveloppement conomique local En raison de ses multiples facettes, le dveloppement conomique local se prte mal une consolidation des crdits qui lui sont consacrs. Il n'est pas possible d'accorder le mme statut aux dpenses d'infrastructure, aux crdits d'intervention en faveur des PME, aux exonrations fiscales ou de charges sociales, voire aux dpenses de formation. Chacune de ces dpenses concourt au dveloppement conomique local, mais galement d'autres objectifs, et selon des proportions trs diffrentes. De plus tout dpend de la faon dont les crdits concerns s'inscrivent dans des projets locaux, conus avec diffrents partenaires. Une estimation haute des crdits budgtaires grs par l'Etat en faveur du dveloppement conomique local peut tre mene, pour les dpenses ordinaires et les crdits de paiement de loi de finances 2000 :

Tableau 2 : estimation des dpenses Etat en matire de dveloppement conomique local. Crdits en faveur des entreprises24 (MF) 43 269 25 Crdits amnagement du territoire (MF) 51 336 Fonds europens 26 (MF) 13 795 Estimation haute (MF) 108 400

Les crdits grs par l'Etat et concourant des degrs divers au dveloppement conomique local reprsentent un montant considrable. A cet gard, il est instructif d'isoler les crdits en faveur des PME/PMI, dont on peut considrer qu'ils constituent le moteur du dveloppement conomique local, et qui dans la pratique se prtent aisment des oprations de cofinancement entre l'Etat et les collectivits locales. L'ensemble des crdits budgtaires destins spcifiquement aux PME s'lve plus de 7 milliards dans le projet de loi de finances 2000, et les efforts fiscaux en direction des PME peuvent tre valus prs de 13 milliards. Selon les chiffres de la direction de la comptabilit publique, les interventions conomiques des collectivits locales slvent 14 milliards de francs. Mais ce chiffre, apparemment faible, ne prend en compte ni les dpenses dinfrastructures, ni les exonrations fiscales, par exemple au titre de la taxe professionnelle. Dune part, le primtre des dpenses spcifiquement consacres au dveloppement conomique local est impossible dlimiter, tant pour lEtat que pour les collectivits locales. Dautre part, en raison de diffrences dans la nature de leurs dpenses, la comparaison des efforts respectifs de lEtat et des collectivits locales est difficile. Par exemple, les exonrations de charges sociales qui peuvent tre pratiques par lEtat dans une logique territoriale (ZFU, ZRR, etc.) ne trouvent pas dquivalent auprs des collectivits locales. Cependant, quelques valuations suggrent que l'effort des collectivits locales prises dans leur ensemble est globalement comparable celui de l'Etat. D'une part, sur les 170 milliards distribus au titre de la dernire gnration de contrats de plan, plus de 55 % l'taient par les collectivits locales. D'autre part, si en 1998 les collectivits locales consacraient 5,6 milliards d'interventions conomiques au bnfice de l'industrie du commerce et de l'artisanat, les actions correspondantes de l'Etat s'levaient 1,5 milliards27 . 1.2.1.2. Les collectivits locales diversifient leurs interventions Tous les pays europens, quel que soit leur systme d'administration territoriale, connaissent une monte en puissance de l'interventionnisme conomique des collectivits locales. Mme dans un pays de tradition centralise comme la Grande-Bretagne, les collectivits territoriales ont fortement dvelopp leurs interventions conomiques depuis les restructurations industrielles des annes 1980, bien que la loi ne leur confre aucune comptence explicite en la matire.

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Ce montant correspond un spectre large : des aides l'innovation et la formation aux emplois aids, en passant par les exonrations de charges sociales dans les zones aides. 25 Ces 51 milliards de francs sont composs de plus de 30 milliards au titre des transports et plus de 10 milliards pour l'agriculture, sans qu'y soient compris les crdits verss directement ou indirectement aux entreprises dj comptabiliss dans la ligne prcdente. 26 Les fonds europens sont grs par l'Etat. 27 Il faut toutefois noter que l'effort de l'Etat connat une progression importante en ce domaine, puisqu'il reprsentera plus de 2,5 milliards pour l'anne 2000.

En France, le volume global des interventions conomiques des collectivits locales a tripl entre 1984 et 1994 pour ensuite se stabiliser. Ces dpenses voluent : les aides directes reprsentent encore plus des trois quarts de ces dpenses, mais la part des aides indirectes, consacres lenvironnement des entreprises et lanimation conomique locale, augmente sensiblement depuis plusieurs annes28 . Les exemples de cette diversification sont nombreux : les tudes de faisabilit de crations dentreprises ou les programmes daide au recrutement de cadres spcialiss sont en progression. Les collectivits locales amnagent aussi des zones dactivit destines aux secteurs mergents (plateaux daccueil pour centres dappel dvelopps par le Conseil rgional de Basse-Normandie) ou installent des rseaux de tlcommunication haut dbit29 , qui occupent une place importante dans les contrats de plan. De mme les collectivits territoriales s'efforcent danimer le milieu conomique local en amorant des partenariats entre entreprises, en parrainant des jeunes crateurs dentreprise ou en mettant en place des services collectifs. Par exemple, le club dentrepreneurs locaux spcialiss dans les nouvelles technologies cr par la commune d'Issy-les-Moulineaux a permis le renforcement des solidarits entre firmes, daccrotre la notorit de la ville et de mettre en place un incubateur dentreprises, anim par les chefs dentreprises. 1.2.1.3. Les politiques communautaires ont confort la lgitimit des interventions des collectivits locales tout en renforant leur encadrement Les politiques communautaires ont contribu ce dveloppement des interventions locales. Ainsi, les critres dligibilit des projets aux fonds europens ont conduit lEtat rechercher des partenaires parmi les collectivits locales afin d'assurer le portage et la mise en uvre des initiatives30 . De plus, l'Europe a apport des ressources supplmentaires aux collectivits locales. Enfin, les politiques communautaires ont pouss les collectivits dcentralises diversifier leurs interventions, en encourageant les aides indirectes, les projets danimation conomique ou laide la constitution de partenariats locaux31 . Ce mouvement ne manquera pas d'tre amplifi par la nouvelle gnration de fonds structurels (2000-2006), qui exige une association troite de lchelon communal. Dans le mme temps, les dispositions des traits europens, confortes par la jurisprudence de la CJCE, ont cr un cadre juridique auxquelles sont soumises les collectivits locales32 . Ces rgles constituent une contrainte d'autant plus forte que larticle 88-2 TCE confre la Commission un pouvoir de contrle permanent des rgimes nationaux daides aux entreprises.

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Cf. Annexe n6. Des collectivits locales, telles que la ville de Besanon, le district de Castres-Mazamet ou du Grand Toulouse, la communaut urbaine du Grand Nancy ou de Lyon, ont multipli les ralisations dans ce secteur, libralis par la loi du 30 septembre 1986 relative la libert de communication. L'article 17 de la loi Voynet a cependant encadr cette politique de manire nettement plus contraignante que dans la majorit des pays europens. 30 Les Programmes Intgrs Mditerranens ont t les premiers encourager le dveloppement des partenariats entre secteur public et secteur priv, et exiger que les projets soient ports par des acteurs locaux. 31 Parmi leurs objectifs, les programmes RECITE comptent par exemple le renforcement des cooprations interentreprises et la cration de centres de services collectifs. (appels proposition 96/13 -96/C 326/06). 32 Les traits (art. 87, 88, 89 TCE) instaurent une interdiction de principe des aides publiques aux entreprises et impose une notification des rgimes daides nationaux la Commission europenne. Le contrle communautaire des interventions conomiques des collectivits locales, assimiles des aides d'Etat, est appel se renforcer, suite l'adoption du rglement du 22 mars 1999 qui met un terme aux incertitudes dont la jurisprudence pouvait tre la source (CJCE, 1977, Steinike et Weinlig c/ RFA).

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1.2.2. Les difficults souleves par lintervention croissante des collectivits locales 1.2.2.1. Les acteurs locaux se multiplient sans trouver de chef de file La prdominance des conseils rgionaux en matire de dveloppement conomique ne parvient pas saffirmer, malgr sa reconnaissance par les lois de dcentralisation. Ces lois ont en effet confr aux rgions un rle de chef de file dans la distribution des aides directes et en ont fait l'interlocuteur privilgi de lEtat au travers de la conclusion des contrats de plan. Pourtant, avec moins de 4 milliards de francs dinterventions conomiques, les rgions narrivent quen deuxime position, loin derrire les communes et peu prs galit avec les dpartements. Le rle qui leur est reconnu en matire daides directes na pas permis de mieux coordonner les soutiens publics aux entreprises, notamment en raison du dveloppement des aides indirectes des communes et des dpartements. La difficult de la coordination entre les intervenants publics est accrue par la multiplication des intervenants. A la fois cause et reflet de la diversification des interventions des collectivits locales, le paysage institutionnel du dveloppement local a connu une complication croissante. Ainsi, le dveloppement conomique local figure au cur des comptences des tablissements publics de coopration intercommunale. Les comits dexpansion conomique33 constituent quant eux le bras arm de l'interventionnisme des collectivits locales. De mme, les socits d'conomie mixte locales participent cette action conomique, en menant, par exemple, des oprations d'amnagement. A ces satellites des communes, dpartements et rgions s'ajoutent aussi les plates-formes dinitiative locale (PFIL)34 ou les socits de dveloppement rgional (SDR)35 . 1.2.2.2. Labsence de coordination se prolonge en une concurrence entre les collectivits locales Le dveloppement d'une concurrence entre les collectivits locales est un phnomne commun de nombreux pays europens. Cette situation est exacerbe en Allemagne o le principe constitutionnel d'autonomie des collectivits locales restreint considrablement la mise en place par le lgislateur de dispositifs contractuels. Dans la rgion de Stuttgart par exemple, l'absence de tout cadre institutionnel de coordination entre collectivits territoriales conduit un chevauchement des politiques de dveloppement local des communes, des intercommunalits, des Kreise et du Land. A contrario, en Italie, la rpartition des comptences au niveau local laisse peu de place la concurrence. Les lois de dcentralisation des annes 1970 et 1990 ont confi un primat aux rgions, qui se voient confier dimportants pouvoirs de programmation dans les domaines du tourisme, du soutien aux PME, du commerce et de l'artisanat, et laissent aux provinces et aux communes les tches de gestion et d'excution.

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Larticle 49 de la loi Voynet a consacr le rle des comits dexpansion conomique, qui sont constitus sous la forme dassociations de loi de 1901. Toute ingrence dans le domaine des comptences des collectivits locales leur est interdite et ils ne peuvent se substituer ces dernires pour linstruction, les dcisions dattribution et la gestion des aides aux entreprises. 34 La fonction des PFIL, qui ont le statut d'associations de la loi de 1901, est de mobiliser de multiples partenaires (collectivits locales, grandes entreprises, chambres de commerce) dans le but dapporter des financements aux petits crateurs dentreprises manquant de fonds propres et de fournir des services et des conseils ncessaires la prennit de leurs projets. 35 Cres par un dcret du 30 juin 1955, les socits de dveloppement rgional ont pour objet daccorder aux entreprises prives toutes sortes daides : participation au capital, prts ou avances, garanties, crdit-bail, etc.

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En France, le dveloppement conomique reprsente pour les lus locaux un enjeu la fois politique et budgtaire : leurs lecteurs les considrent comme les premiers garants de l'emploi local et la taxe professionnelle reprsente prs de la moiti de leur produit fiscal. Ds lors, l'absence dune rpartition claire de la comptence de soutien l'activit conomique entre les niveaux de collectivits favorise un foisonnement dactions concurrentes. Par exemple, de nombreux dpartements et grandes communes mnent des activits de promotion des exportations et des investissements trangers, alors que lchelon optimal de telles interventions est la rgion. La redondance des frais de structure et le brouillage de l'image de la rgion qui en rsultent sont dommageables. De mme, labsence dune coordination entre communes et dpartements lors de lamnagement de zones dactivit est l'origine d'une offre excessive : la surface inemploye s'lverait plus de 160.000 ha, soit l'quivalent de quatre annes d'implantations d'entreprises. De nombreuses zones sont de taille insuffisante tandis que d'autres restent inoccupes. La concurrence entre collectivits locales est galement source de nombreuses irrgularits. Ainsi les communes et les dpartements sont-elles tents de crer des rgimes daides indirectes sans fondement juridique (par exemple des avances et des bonifications des conditions beaucoup plus favorables que les textes ne le permettent) et d'accorder des aides directes sans que les rgions ninterviennent36 . 1.2.2.3. L'efficacit de ces interventions est rarement value Labondance des initiatives renforce la ncessit de les valuer. En GrandeBretagne, pays o la proccupation d'valuation des politiques publiques est plus ancienne qu'en France, la Commission nationale daudit a mis des rserves sur l'efficacit des interventions des collectivits locales, dont elle signale la dispersion. Ainsi, dans la seule ville de Sheffield, 107 dispositifs en faveur des PME ont pu tre recenss37 . En revanche, en France, compte tenu du faible nombre dvaluations qui ont t menes jusqu prsent 38 , il est difficile de sassurer de limpact rel des interventions des collectivits locales. Cependant, lefficacit des aides accordes par ces dernires suscite certains doutes, exprims notamment par la Cour des comptes, dans son rapport public annuel pour 1995. En labsence dobjectifs clairement identifis (soutien indiffrenci aux entreprises, orientation de leur dveloppement ou amnagement du territoire local), les services des collectivits locales sont soumis des contraintes techniques et politiques ne les prdisposant pas attribuer les aides de manire cible.

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Selon la DGCL, seuls les 3/5mes des rgions accordent des PRE ou des PRCE. Moins de 2/5mes dentre elles accordent des prts et avances dans les conditions dfinies par les textes. De plus les aides directes sont souvent compltes par des aides non prvues par les textes. En 1994, sur 33 dpartements appartenant des rgions ne versant pas daides directes, 17 attribuaient des aides directes ncessairement irrgulires. A linverse, seuls 18 dpartements sur les 66 qui en avaient la possibilit avaient choisi d'abonder les aides directes rgionales. 37 National Audit Commission, A Lifes Work : Local authorities, economic development and economic regeneration, HMSO, 1999. 38 Limperfection du suivi statistique des interventions conomiques des collectivits locales rend difficile lvaluation de leur efficacit. A lchelon national, ce suivi est assur la fois par la DCP (mesure des masses financires), la DGCL (rgularit des interventions) et le SGCI (suivi des dossiers dimportance europenne). Localement, les expriences dvaluation datent de 1995 (Centre, Bretagne, Ile de France, Pays de la Loire, RhneAlpes). Ces insuffisances nourrissent les inquitudes relatives aux risques financiers que ces collectivits notamment les communes- encourent. Pour la Cour des comptes (Rapport public annuel pour 1995), des garanties demprunts excessives ou des politiques damnagement immobilier trop ambitieuses constituent les risques principaux auxquels les collectivits locales sont exposes.

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De plus, les frais de distribution des aides publiques par les collectivits locales semblent levs39 . Ce constat, qui semble appeler une rationalisation des services des collectivits locales, mrite d'tre nuanc. Comme nous lavons vu, les collectivits apportent une prestation qui ne se limite pas laide. Avec les comits dexpansion elles disposent dune structure, sans quivalent du ct de lEtat, dont lobjet principal est de fournir aux entreprises des informations sur lensemble des soutiens mobilisables, y compris ceux de lEtat. 1.2.3. Le renouvellement des fonctions de l'Etat Le dynamisme des collectivits locales et leurs tentatives pour rpondre aux nouveaux objectifs du dveloppement local, dessinent un contexte favorable que l'Etat local se doit daccompagner, en remplissant mieux sa fonction de partenaire. Il doit se mettre en mesure de collaborer avec les collectivits locales projet par projet afin de permettre une meilleure appropriation des politiques publiques par les acteurs locaux. Cet enjeu est d'autant plus important que les collectivits locales ont dsormais la capacit comme parfois la tentation de contrecarrer les politiques d'amnagement du territoire de l'Etat. En effet, elles mettent parfois en place leurs propres mcanismes daides zones, qui entrent en contradiction avec les primtres prioritaires dessins par lEtat40 . Par ailleurs, le manque de coordination entre collectivits locales et le dveloppement des phnomnes de concurrence offrent l'Etat un indispensable rle d'arbitre. Ce rle est insparable d'une fonction d'encouragement aux bonnes pratiques, propres fdrer les acteurs. Dans ce domaine, sa lgitimit repose sur ses capacits d'expertise. Ainsi, les directions rgionales de lINSEE et les succursales de la Banque de France sont la source quasi-exclusive de l'information statistique et de l'analyse conomique disponibles localement. De mme, les DRIRE ou les services de l'quipement matrisent un important savoir-faire en matire d'ingnierie du dveloppement local41 . Enfin, le dveloppement des interventions des collectivits locales doit conduire l'Etat accrotre ses fonctions de contrle. Cette position est difficile tenir. En effet, le foisonnement des initiatives et la complexit du cadre juridique nourrissent un contentieux important, dautant moins bien vcu par les lus locaux quil est peru comme une faon pour lEtat de reprendre le contrle de prrogatives quil a d partager. De ce point de vue, ces fonctions de contrle s'accommodent mal du cadre partenarial dans lequel lEtat doit inscrire son intervention. Pourtant, le dialogue continu avec les lus constitue l'occasion d'viter en amont le dveloppement des irrgularits.

1.3. Le morcellement des actions de lEtat


La capacit de l'Etat mener des politiques de dveloppement conomique local cohrentes et parler d'une seule voix face la multiplicit des collectivits locales, est entrave par la dispersion de ses propres services et de ses interventions. 1.3.1. La dispersion des services et des interventions de l'Etat En rponse au dveloppement du champ des politiques de dveloppement conomique local, les structures de l'Etat intervenant dans ce domaine se sont multiplies. Plus
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Cf. tableau n1. Les collectivits locales contournent galement les zonages en distribuant des aides en dehors des conditions dligibilit : les aides limmobilier sont ainsi frquemment distribues en dehors des zonages PAT, en contradiction avec le cadre rglementaire qui les rgit. 41 De fait, la part des missions destines aux collectivits locales pourrait atteindre jusqu' 40% de lactivit de certains de ces services : Le rle dune direction rgionale (dossier spcial INSEE), La gazette des communes, 15 mai 2000.

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d'une vingtaine de services42 sont comptents lchelon rgional ou dpartemental, entre les services dconcentrs de lEtat, les dlgations rgionales dtablissements nationaux comme lANPE ou lANVAR, les associations contrles par lEtat comme lAFPA, et les socits anonymes dotes d'une mission de service public comme la BDPME. A ce morcellement des services correspond un morcellement des politiques, gres par de multiples ministres. Un recensement exhaustif men dans un dpartement tmoin, les Pyrnes-Orientales43 , a permis d'en dnombrer environ 80, sans tenir compte du secteur agroalimentaire qui bnficie de dispositifs supplmentaires et spcifiques44 . Qui plus est, cet parpillement des outils se double d'une superposition des circonscriptions dintervention conomique. Un comptage effectu en rgion Basse-Normandie45 rvle l'existence de 40 zonages dcoupant la rgion en 4500 territoires diffrents, dont environ 2500 concernent des degrs divers les politiques de dveloppement conomique local. Le tiers de ces zonages porte sur des politiques de l'Etat ou concerne des dcoupages administratifs lis lactivit de ses services. 1.3.2. L'insuffisante lisibilit des politiques de l'Etat La lisibilit du systme est d'autant plus faible qu'une mme politique peut tre mene au travers de plusieurs aides, distribues elles-mmes par des organismes diffrents sur des critres qui ne concident pas. Par exemple, les transferts technologiques et la diffusion de linnovation sont encourags par une quinzaine d'aides dont certaines contiennent mme plusieurs rubriques diffrentes. De surcrot, les organismes de gestion et d'attribution de ces aides sont nombreux : DRIRE, ANVAR, Conseil rgional, organismes rgionaux de gestion propres certaines procdures. Enfin, ces dispositifs visent des cibles varies : l'aide au transfert de technologie de l'ANVAR concerne toutes les entreprises, l'aide l'innovation des DRIRE est destine aux PMI de moins de 500 salaris et la promotion de l'utilisation des matriaux avancs (programme ATOUT-PUMA) celles de moins de 2000 salaris. Les carences qui se manifestent pour une aide particulire sont dmultiplies lorsque le dispositif de soutien aux entreprises est observ dans son ensemble. En effet, la superposition des zonages territoriaux, dans lesquels les conditions d'attribution des aides sont adaptes, contribue crer des effets de seuil artificiels au sein despaces qui constituent pourtant des entits conomiques cohrentes. Aucun bnficiaire des aides n'est donc en mesure de connatre l'ensemble des dispositifs dont il peut bnficier. Ds lors, les entreprises expriment constamment une demande de simplification des formalits (formulaires uniques, guichets uniques). De mme, elles attendent un rel conseil de la part de l'administration lors du choix des aides publiques qui leur sont proposes. Or, cette fonction est imparfaitement assume par les services de l'Etat, dont les agents sont eux-mmes confronts la complexit du cadre rglementaire.

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Cf. Annexe 2. Cf. Annexe 4. 44 La liste que nous avons utilise permet notamment de connatre l'organisme officiel de gestion de chaque aide, son (ou ses) objet(s), son montant (en gnral son intensit sur le cot d'un projet, d'une tude ou d'un investissement) et son plafonnement. 45 BENOIT J.- M., BENOIT P., PUCCI D., La France redcoupe. Enqute sur la quadrature de lhexagone, Belin, 1998.

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1.3.3. La difficile mise en cohrence territoriale des initiatives de l'Etat La division des services et l'miettement des dispositifs constituent des obstacles l'efficacit des politiques de dveloppement conomique local menes par l'Etat. La logique de guichet qui en rsulte ne permet pas l'administration de rpondre de manire coordonne aux besoins de chaque projet. Ce problme est accentu par le fait que les services locaux de l'Etat obissent des logiques diffrentes. Ainsi, les prfectures ou les dlgations de la DATAR (commissariats lindustrialisation et au dveloppement, commissariats de massif) ont une approche transversale et territoriale qui vise un dveloppement quilibr. En revanche, les DRIRE, DRCE, DRRT, DRCA et Trsorerie gnrale ou encore lANVAR fondent le dveloppement local sur l'conomie et le dveloppement de la comptitivit des entreprises. Les DRTEFP, lANPE et lAFPA ont quant elles une finalit sociale centre sur le dveloppement de lemploi. Enfin, pour les DRAC et des DRT, la mise en valeur du patrimoine et de la culture rgionale peuvent contribuer au dveloppement des territoires. L'clatement horizontal des services se double dune division verticale. Mme si lchelon rgional de lEtat a reu une responsabilit particulire en matire de dveloppement conomique local46 , dont tmoigne le rle des prfets de rgion dans la prparation et lexcution des CPER, le dpartement et larrondissement conservent des prrogatives importantes. Dans le domaine du dveloppement conomique local, les prfets de dpartement disposent de moyens budgtaires limits, obtenus par subdlgation de crdits dconcentrs lchelon rgional, comme cest parfois le cas pour la section locale du FNADT. Ils disposent en revanche dun pouvoir dinfluence fond la fois sur leur fonction de relais des politiques menes par les prfets de rgion, de leur connaissance du tissu conomique dpartemental et des liens qu'ils entretiennent avec les lus locaux. Les sous-prfets d'arrondissement ont pour leur part une mission danimation conomique de proximit, qui a t progressivement conforte par les textes rglementaires47 , et de mise en cohrence lchelon local des interventions de lEtat. Lors de l'utilisation des crdits des contrats de plan ou des fonds europens, ils exercent un rle important puisqu'ils identifient et font remonter lchelon rgional les projets susceptibles dtre soutenus par ces financements.

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Ce rle a t confort par le dcret du 1er juillet 1992 portant charte de la dconcentration qui prvoit que le prfet de rgion fixe les orientations de la mise en uvre des politiques nationales et communautaires de dveloppement conomique et social et d'amnagement du territoire. Les prfets de dpartement doivent prendre des dcisions conformes ces orientations et en rendre compte aux prfets de rgion. 47 Circulaires du Ministre de lIntrieur du 16 novembre 1988 et du 21 fvrier 1992 sur l'exprience des "sousprfets dveloppeurs" et dcret portant charte de la dconcentration du 1er juillet 1992.

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2. LES DIFFICULTS RENCONTREES PAR LETAT POUR ADAPTER SON ORGANISATION ET SES METHODES DE TRAVAIL
Dans le domaine du dveloppement conomique des territoires, l'Etat se heurte trois types de difficults. D'un point de vue organisationnel, les dcisions demeurent insuffisamment dconcentres et la coordination des diffrents services ou dmembrements, dlicate mettre en uvre. Par ailleurs, la mise en cohrence des interventions publiques, qu'elles proviennent de l'Etat ou des collectivits locales, reste insatisfaisante. Enfin, au regard des exemples trangers, la collaboration avec les acteurs privs apparat singulirement peu dveloppe.

2.1. Des politiques de dveloppement conomique local de lEtat insuffisamment dconcentres et interministerielles
2.1.1. Un mouvement inachev de dconcentration La dconcentration des moyens demeure limite en matire de dveloppement conomique. Ceci place l'Etat dans une position inconfortable face des acteurs privs habitus l'autonomie et la rapidit des processus des dcisions, et rend plus difficile l'adaptation des interventions aux besoins spcifiques de chaque territoire. En particulier, la globalisation des crdits d'intervention conomique, propre accrotre la marge de manuvre des ordonnateurs, la simplification du contrle financier, ou encore la reconnaissance des sous-prfets comme animateurs du dveloppement sont inabouties. 2.1.1.1. L'intervention conomique est en retard dans le mouvement gnral de globalisation des crdits En dpit du mouvement de rduction du nombre global de chapitres du budget civil de lEtat (en diminution de 12 % entre 1997 et 1998 et de 5 % entre 1998 et 1999), ceuxci demeurent disperss en matire de dveloppement conomique. Alors que la refonte de la nomenclature est quasiment acheve pour les crdits de fonctionnement courant des services (titre III), elle reste poursuivre pour les crdits d'intervention (titres IV et VI), surtout dans le domaine de laction conomique. Ainsi, le titre IV (interventions publiques), de la loi de finances initiale pour 2000 a-t-il t subdivis en six grands axes de politiques publiques, parmi lesquels la rubrique "Action conomique : encouragements et interventions", demeure la plus clate : elle comporte 52 chapitres, soit environ le tiers du nombre total pour le titre IV. Le titre VI (subventions d'investissement) appelle la mme observation. En moyenne infrieur un milliard de francs, le volume de crdits par chapitre est faible . Une dizaine de chapitres correspondent mme des enveloppes infrieures cent millions de francs. A titre de comparaison, la moyenne pour les autres grands axes de politique publique est cinq dix fois plus leve. Ainsi, la globalisation des crdits d'aide l'emploi, gnralise depuis 1998, permet de prvoir pour l'anne 2000, 112 MdF de crdits d'intervention consacrs l'emploi, rpartis sur seulement 6 chapitres budgtaires du Ministre
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En excluant le chapitre du ministre des transports consacr l'apurement de la dette de la SNCF

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de l'Emploi et de la Solidarit. Enfin, la dispersion entre chapitres des crdits consacrs laction conomique entre chapitres est aggrave par le nombre excessif darticles de prvision vis--vis desquels les rcents efforts de rationalisation restent inachevs. 2.1.1.2. les procdures du contrle financier accroissent excessivement le temps de traitement des dossiers Les procdures relatives au contrle financier dconcentr, mme allges et amendes dans le sens dune plus grande responsabilisation des ordonnateurs depuis la rforme de 199649 , continuent dengendrer des retards dans le versement des aides aux entreprises, dommageables aussi bien lefficacit de lintervention publique qu limage de ladministration. En rponse lexigence de rapidit dans le versement des aides, le Royaume-Uni a adopt le choix radical d'une distribution des aides aux entreprises au travers de structures de droit priv, les "business links", affranchies des contraintes de la comptabilit publique. Sans voluer vers un tel systme, les procdures administratives franaises peuvent sinspirer des rformes en cours dadoption la Commission europenne, qui prvoient la suppression du visa pralable centralis, quivalent communautaire du contrle financier a priori. Cette suppression a pour contrepartie un renforcement de lvaluation a posteriori aussi bien des rsultats obtenus par les services compte tenu des objectifs qui leur auront t assigns, que de lefficacit de leurs procdures de gestion des crdits. 2.1.1.3. La reconnaissance du rle des sous -prfets dans le dveloppement conomique local ne sest pas accompagne dun renforcement de leurs moyens Laffirmation du rle privilgi des sous-prfets dans le dveloppement conomique local sest faite en deux tapes successives. Dans plusieurs dpartements pilotes, des sous -prfets dveloppeurs 50 ont eu pour mission de dtecter les projets de dveloppement et den amliorer laccompagnement administratif. A cet effet, leur pouvoir de coordination des services dconcentrs a t reconnu et une enveloppe budgtaire de 400 000 FF destine financer des tudes de faisabilit de projets de dveloppement local leur a t attribue. Le dcret portant charte de la dconcentration a gnralis cette exprience en reconnaissant aux sous-prfets une mission "danimation conomique locale (art. 16)". Cette rforme sappuyait sur deux constats. D'une part, le sous-prfet entretient une relation de proximit avec les acteurs du dveloppement sur un territoire porteur d'une certaine cohsion conomique, au point que la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire, dite loi Pasqua 51 , prvoyait que les pays dessineraient une future carte des arrondissements. Dautre part, il est apparu utile d'offrir aux acteurs locaux une unique "porte dentre", clairement identifie, aux services de lEtat. Les rsultats apparaissent ingaux. En effet, les entreprises, mais aussi les structures intercommunales runies autour d'un projet de dveloppement, se tournent le plus souvent vers les services techniques ou la prfecture de dpartement, voire de rgion, plutt que vers la sous-prfecture. De plus, linsertion des sous-prfets dans les politiques rgionales et nationales de dveloppement conomique local demeure insuffisante. Les SGAR en font peu souvent des relais territoriaux de la mise en uvre des pays, et encore moins des initiatives de la DATAR en faveur des SPL ou des PEP. Les projets de pays, qui mobilisent des crdits du
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Dcret 96-629 du 16 juillet 1996 relatif au contrle financier dconcentr. Circulaires du Ministre de lIntrieur du 16 novembre 1988 et du 21 fvrier 1992. 51 Loi 95-115 du 4 fvrier 1995, loi d'orientation et d'amnagement du territoire.

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CER, sont instruits directement lchelon rgional, les difficults politiques tant gnralement gres par le prfet de dpartement. Par ailleurs, les sous-prfets ont t, la plupart du temps, tenus en marge des appels doffres sur les SPL et les PEP, en dpit du rle quils sont susceptibles de tenir dans le suivi du dispositif. De fait les moyens rels dont disposent les sous -prfets apparaissent modestes. Dans la mesure o l'enveloppe destine aux tudes de p rojets n'a t ni tendue ni mme reconduite, les sous-prfets ne disposent en propre d'aucun crdit ddi au dveloppement. En termes de personnel, les comptences runies autour du sous-prfet sont trop lgres en matire de dveloppement conomique. Les efforts pour homogniser leurs propres comptences en ce domaine sont eux-mmes incomplets. Enfin, les difficults de positionnement du sous-prfet restent entires. Le pouvoir accru de mobilisation des services dconcentrs peine se concrtiser, car eur rattachement hirarchique est au moins de niveau l dpartemental. 2.1.2. Un fonctionnement interministriel insatisfaisant En matire de dveloppement conomique, le renforcement des moyens de l'interministrialit se rvle le prolongement logique de la dconcentration. L'autonomie de dcision au niveau local est d'autant plus assure que les services interviennent de manire coordonne. De plus, le dveloppement de l'interministrialit rpond aux soucis d'efficacit et de lisibilit. Cet objectif est difficile atteindre dans le domaine du dveloppement conomique. Cette difficult tient au nombre et la diversit des services concerns, mais aussi des obstacles culturels. Le Ministre de lEconomie et des Finances, acteur central du dveloppement conomique avait ainsi fait part la commission Santel52 de sa circonspection l'gard de formules interministrielles susceptibles de se rvler contraignantes pour ses propres services. Une analyse des obstacles au fonctionnement de l'interministrialit en matire conomique se rvle donc indispensable. 2.1.2.1. Les dispositifs de coordination interministrielle existants ne sont pas suffisamment mis au service du dveloppement conomique local L'organisation d'ensemble des services comptents en matire de dveloppement conomique na pas t touche par des mouvements de rationalisation dampleur importante. Alors que les services dconcentrs chargs respectivement du travail et de l'emploi, et de la formation professionnelle ont t fusionns par dcrets en Conseil d'Etat, pour les chelons dpartemental en 1989, et rgional en 1995, la fusion des DRIRE, DRCE et DRCA continue se heurter aux problmes de statut et de gestion des personnels, alors que le ministre de lconomie et des finances sy est toujours montr attach. De mme, la simplification des relations avec les tablissements publics et assimils reste embryonnaire. Ainsi, les possibilits ouvertes par le dcret du 19 fvrier 1997, qui permettrait de confier la fonction de dlgu rgional de lANVAR au DRIRE ou au DRRT, ou
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Ministre de la fonction publique, de la rforme de lEtat et de la dcentralisation, La modernisation de ladministration territoriale de lEtat, groupe de travail n4 : emploi et dveloppement conomique et groupe n7 : coordination des actions interministrielles de lEtat.

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encore les dispositions du dcret du 31 mai 1997 qui accordent plus systmatiquement la prsidence des commissions locales de programmation ou dattribution des crdits dintervention de lANVAR au prfet de rgion, demeurent-elles peu exploites. Le dcret du 20 octobre 1999 devrait cependant renforcer ce mouvement, en autorisant une association systmatique des tablissements publics de lEtat aux missions inter-services. Bien que la coordination des services puisse adopter des formes plus souples, celles-ci sont encore peu convaincantes en matire de domaine du dveloppement. Le dcret portant charte de la dconcentration et la loi Pasqua offrent aux prfets des instruments gnraux au service de l'interministrialit, que, selon le recensement de la DATAP 53 , peu de prfectures ont encore mis au service du dveloppement conomique. Les ples de comptence ou la formule plus lgre des chefs de projet54 ont ainsi t utiliss dans les dpartements de l'Indre et du Lot-et-Garonne ; un est cours de constitution dans le Loiret. En fait, dans la plupart des cas, linterministrialit en matire de dveloppement conomique local ne dpasse pas lchange dinformations au sein du collge des chefs de services55 , ou denceintes ad hoc, tels les comits de conjoncture56 . A l'exprience ces instruments se rvlent dcevants. Ils ont souvent t perus comme une initiative personnelle des prfets et ont chou s'inscrire dans la dure. Plusieurs dpartements comptent mettre nouveau en place de tels dispositifs interministriels, mais en utilisant le projet territorial, c'est--dire de la dfinition pralable d'objectifs communs des services en matire de dveloppement, appuy sur un diagnostic partag des besoins locaux. De plus, les textes restent imprcis sur la question des liens hirarchiques, notamment sur la nature de l'autorit exerce par le responsable interministriel sur les fonctionnaires en provenance d'autres services que le sien. Enfin, les initiatives locales de coordination des services dans le domaine du dveloppement conomique local souffrent d'une absence de relais au niveau central. De fait, le succs local de plusieurs protocoles d'accord inter-services, comme les missions inter-services de l'eau, ou dans le domaine de l'hygine alimentaire, s'est souvent appuy sur l'existence d'une structure centrale quivalente. Les dispositifs interministriels spcifiquement ddis au dveloppement conomique local appellent un jugement plus nuanc, et ont notamment amlior la gestion des aides aux entreprises. Les deux principales innovations ont t la cration en 1994 des comits rgionaux uniques pour les aides la cration et au dveloppement des entreprises57 et en 1995 des commissions rgionales des aides aux entreprises (CRAE). Ces instances rassemblent autour du Prfet de rgion les principaux dispensateurs d'aides, y compris les collectivits territoriales selon les cas, afin dacclrer les procdures, dviter le surfinancement de certains projets et de promouvoir la cohrence des approches. Ces objectifs sont en gnral atteints, mme si la mise en place de ces commissions na pas pleinement entran le renforcement escompt de la coordination en amont des administrations (identification des entreprises et instruction des dossiers, par exemple). Par ailleurs, larticulation entre les deux instances a pu se rvler problmatique.

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Direction de l'administration territoriale et des affaires politiques du ministre de l'intrieur. Respectivement articles 13 et 12 du dcret portant charte de la dconcentration. 55 Article 16 du dcret portant charte de la dconcentration. 56 Les comits de conjoncture runissent, lchelle dun dpartement, les services de lEtat, la Banque de France ainsi que les chambres consulaires autour de l'change d'informations conomiques et statistiques. 57 Circulaire du Premier ministre du 13 juillet 1994 relative la modernisation des procdures financires au service de la dconcentration.

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Pour ce qui concerne les aides aux entreprises en difficult, le CODEFI58 et le CORRI59 ont amorc leur rapprochement avec les administrations en charge de l'intervention conomique. Ce mouvement, qui a pris la forme dun renforcement du rle danalyse conomique du TPG avant lattribution des investissements dconcentrs60 , doit encore tre poursuivi. Il permettra un renforcement des capacits de dtection des entreprises fragilises et de traitement de leurs difficults en amont. 2.1.2.2. La diffusion dune logique de guichets uniques se heurte une mobilisation ingale des acteurs publics Les guichets uniques visent librer les porteurs de projets de supporter la complexit des procdures ne de la multiplication des acteurs publics. Les rseaux de dveloppement industriel (RDI) en constituent lexprience la plus convaincante. Ces "rseaux de dveloppeurs" existent aujourdhui dans neuf dpartements61 et sont en voie de gnralisation62 . Ils accroissent la lisibilit externe du dispositif et favorisent sa cohrence interne en attribuant chaque entreprise un interlocuteur administratif unique. Ce dernier, membre du RDI, assiste lentreprise dans le montage de ses dossiers, la guide dans ses relations administratives et laide monter ses projets. Les RDI dbouchent systmatiquement sur la mise en place dun rseau informatique commun (type intranet) qui mutualise les donnes recueillies par les diffrents services sur les entreprises, permet une analyse de leur situation et un suivi de leur activit (indicateurs dexploitation, ratios financiers, etc.). Mais, pour fonctionner, les RDI exigent une forte mobilisation des acteurs, notamment de la part du prfet et du DRIRE. Lexemple du dpartement du Doubs, pionnier dans la mise en place des RDI et o le DRIRE stait fortement mobilis pour leur mise en uvre, et o la structure vient de disparatre, en tmoigne. Au-del, la vingtaine de chefs de services concerns par le montage du RDI doit soutenir pleinement cette dmarche en acceptant de mettre disposition du rseau des agents de leur service, ou en consentant un effort de formation afin que dans certains domaines cls, comme les techniques d'entretien avec les chefs d'entreprise, le niveau de matrise des diffrents intervenants soit harmonis. L'Italie a apport une solution originale ce problme, en laissant le soin de crer des guichets uniques aux CCI ainsi qu'aux Unions industrielles, quivalents des sections locales du MEDEF. Depuis l'adoption de loi Bassanini de 1997, plus de 127 guichets uniques ont ainsi t crs. 2.1.2.3. Le profil des comptences des agents nest pas adapt au dveloppement de linterministrialit Dans les prfectures de dpartement, le suivi des politiques interministrielles est assur par une direction de la prfecture dont le poids en termes de personnels et dexpertise est limit au regard des services dconcentrs des ministres techniques. Selon la taille des prfectures, plusieurs bureaux suivent une partie des interventions conomiques : le bureau des affaires conomiques, le bureau charg du suivi des politiques communautaires, le bureau du contrle de la lgalit. Les agents de ces bureaux, de profil le plus souvent gnraliste ou juridique, ne disposent gnralement d'aucune formation, autre qu'empirique, en matire
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Les CODEFI, comits dpartementaux d'examen des problmes de financement des entreprises, ont t crs en 1977. 59 Les CORRI, comits rgionaux de restructuration industrielle, ont t crs en 1982. 60 La circulaire du Premier Ministre du 13 juillet 1994 confie, notamment, au TPG de rgion la vice-prsidence du Comit rgional daide aux entreprises en cration et en dveloppement. 61 Cte dOr, Haute-Sane, Eure, Seine Maritime, Aude, Isre, Jura, Doubs et Territoire de Belfort. 62 Les RDI ont connu des prolongements sous la forme de RDT (anims par lANVAR) et REDECOP (anims par le MEFI), centrs sur des problmatiques plus cibles (respectivement linnovation et linvestissement des PME).

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dingnierie de projet ou d'enjeux conomiques. Cette situation constitue un handicap pour linstruction des dossiers qui leur sont confis, qui souvent sont les plus spcifiques et ne correspondent aux comptences daucun service dconcentr. Surtout, elle restreint leur capacit animer, dans le prolongement des comptences reconnues au prfet, les dmarches interministrielles sur les politiques de dveloppement local. A l'inverse, l'exemple de lAllemagne tmoigne des efforts entrepris dans d'autres pays europens pour professionnaliser le traitement des dossiers de dveloppement conomique local. Le suivi des dossiers est assur par des quipes pluridisciplinaires qui regroupent des agents avec une formation juridique, conomique ou technique, ouvertes des personnes disposant dautres expriences dans les collectivits locales ou dans les entreprises. La coordination est assure par des personnels disposant dune qualification en matire de dveloppement conomique. De manire gnrale, la formation continue et la mobilit inter-services apparaissent sous-exploites en France. La formation interministrielle lanimation conomique locale est aujourdhui limite celle des sous -prfets. Les cycles interministriels de formation pour l'encadrement suprieur conduits sous l'gide de la DGAFP ne sont pas encore suffisamment ouverts au thme du dveloppement conomique local. La France gagnerait galement s'inspirer de l'exemple italien. Les rgions d'Emilie-Romagne et de Toscane organisent ainsi rgulirement des stages en entreprises pour les chargs de mission de l'animation conomique. De plus, les actions de formation au dveloppement conomique concernent l'ensemble des acteurs en raison de l'absence de distinction statutaires des fonctions publiques de l'Etat et des collectivits territoriales. La mobilit limite des personnels entre les services dconcentrs de lEtat constitue un second obstacle une interministrialit au quotidien. La mise disposition des prfectures d'agents des services dconcentrs ou le passage dans les services techniques dagents des directions des politiques interministrielles demeurent difficiles organiser dans un cadre budgtaire contraint. L'application effective des dispositions du dcret du 31 mai 1997 relatif la dconcentration des mises disposition se trouve de ce fait contrarie.

2.2. Des partenariats avec les collectivites locales insuffisamment dveloppes


Dans l'objectif d'une meilleure adaptation des politiques publiques aux besoins des territoires, il faut rechercher la cohrence entre les stratgies et grandes lignes d'action des collectivits locales et de l'Etat. De plus les mthodes de coopration au quotidien mritent des amliorations. Enfin, il faut reconnatre que l'Etat reste en partie dsarm face aux difficults poses par les risques de redondance des actions des diffrentes collectivits locales. 2.2.1. La difficile inscription de laction de lEtat dans des stratgies partages avec les collectivits locales 2.2.1.1. L'harmonisation des rflexions stratgiques de l'Etat et des collectivits locales reste insuffisante Les stratgies de l'Etat prennent emblmatiquement corps dans la prparation des contrats de plan et la rdaction dune stratgie de lEtat en rgion, et ce d'autant plus que le CIRE du 13 juillet 1999 souligne la ncessit de son prolongement dans les projets territoriaux dpartementaux. Elles proviennent galement des documents uniques de programmation des 21

fonds europens (DOCUP) ou des nouvelles politiques damnagement du territoire : plusieurs des huit schmas de service collectif expriment des proccupations de dveloppement. De leur ct les collectivits locales sont de plus en plus contraintes de produire des documents stratgiques : laboration des SRADT63 , chartes de pays et dagglomrations, etc. Il faut ajouter que ces documents offrent l'avantage aux lus locaux de donner de la lisibilit leur action conomique. La cohrence de lensemble de ces visions stratgiques demeure cependant mal assure. Au sein de lEtat, les difficults lies la multiplicit des services consults, au nombre dchelons territoriaux et la brivet des dlais de rponses accords (dans de nombreux dpartements, moins de deux semaines pour les projets de stratgie de lEtat en rgion labors par les SGAR), rendent difficile l'harmonisation des diffrents points de vue. Pour ce qui concerne les collectivits locales, en dpit du rle pilote reconnu par la loi la rgion dans ce domaine, la coordination des rflexions stratgiques sur le dveloppement des territoires demeure embryonnaire et perturbe par les enjeux particuliers. Enfin, le rapprochement des stratgies de dveloppement de l'Etat et des collectivits locales n'est pas satisfaisant. Il arrive mme que des contrats de plan fassent apparatre des divergences stratgiques entre Etat et rgion, linstar de la politique de la recherche en rgion Pays de la Loire ou de la politique de pays en rgion Bourgogne. De fait la circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 1998 ne fait commencer la ngociation entre l'Etat et la rgion quau stade de llaboration des plans dactions. LEtat dispose pourtant de deux importants leviers pour favoriser l'harmonisation des documents stratgiques. Dune part, ses capacits d'expertise sont frquemment mises contribution par les collectivits locales. Les DRIRE sont ainsi frquemment consultes par les porteurs de projets de pays pour le volet dveloppement des entreprises de leur charte. D'autre part, le volet territorial du contrat de plan impose aux contrats de pays margeant au CER de respecter les orientations du contrat de plan et du SRDAT. En tout cas, cette harmonisation insuffisante des stratgies emporte deux consquences dommageables. L'Etat et les collectivits locales peuvent tre conduits subventionner des projets contradictoires. Surtout, la ngociation d'un document comme le contrat Etat-rgion se focalise alors principalement sur les intrts particuliers, les volumes financiers accords tel territoire plutt qu' telle politique et dbouche sur une logique de marchandage plutt que de s'appuyer sur un projet dcid en commun. 2.2.1.2. Llaboration des stratgies par lEtat ne laisse pas suffisamment de place la concertation Le cadre de cette concertation, fix par la circulaire du 31 juillet 199864 , est peu contraignant. La consultation de la rgion, puis la transmission pour information du document "stratgie de l'Etat en rgion", n'ont eu lieu que 6 7 mois aprs le lancement de la rflexion au
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Loi du 7 janvier 1983, modifie par la loi du 25 juin 1999 (art. 5, 6 et 8) qui tend le champ des SRADT, largit le cercle des collectivits parties prenantes leur laboration et renforcent leur articulation avec les CER et les schmas de services collectifs. 64 Circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 1998 relative aux principes et larchitecture des contrats de plan 2000-2006.

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sein de lEtat (5 mois en Franche-Comt qui a mis l'accent sur une consultation prcoce et complte de la rgion). La longueur de ce dlai illustre le dcouplage dans l'laboration des rflexions, la consultation intervenant sur un document proche de sa version finale. La mthode adopte par l'Angleterre est presque inverse : la mise au point des stratgies de dveloppement rgional, a dur six mois, dont quatre ont t consacrs la confrontation des projets successifs de stratgies avec les interlocuteurs rgionaux. Cette procdure s'est traduite par une cohrence forte des diffrentes stratgies. Par ailleurs, lvaluation de Londres sur les stratgies rgionales de dveloppement a d'abord port sur la qualit de la concertation, en se contentant de vrifier que les choix stratgiques prennent en compte globalement les grandes options nationales de dveloppement conomique. A contrario, lvaluation des "stratgies de lEtat en rgion" faite en CIADT ne porte pas sur la qualit de la concertation mais uniquement sur le contenu des documents. L encore, le choix franais apparat plutt centralisateur et rduit la capacit fonder les interventions publiques sur les besoins locaux. 2.2.1.3. La valorisation des territoires dans les documents stratgiques demeure insuffisante De manire gnrale, les stratgies labores par lEtat et les collectivits territoriales ne tiennent pas suffisamment compte des spcificits des territoires. Le diagnostic est faible, linformation disponible insuffisante ou inadapte. La faiblesse des diagnostics tient aux carences de linformation disponible, principalement en termes d'inadaptation des donnes et du travail d'analyse du positionnement propre chaque territoire. Le travail de prparation du CER en Franche-Comt illustre de manire frappante la ncessit d'un diagnostic approfondi. Dans leur dfinition des politiques publiques, l'ensemble des acteurs publics taient prisonniers d'une vision de la rgion qui s'est rvle contredite par les observations et les indicateurs chiffrs labors l'occasion de ce diagnostic. De fait, nos partenaires europens disposent le plus souvent de vritables capacits d'analyse au niveau local, avec des montages institutionnels varis. En Italie, o la rgion occupe un rle majeur dans le dveloppement conomique, le rseau statistique, ISTAT, apparat trs dconcentr. En plus de sa fonction de collecte de donnes utilises au niveau national, ses directions rgionales rpondent aux commandes de leur rgion d'emplacement, sont d'ailleurs finances par elles, et leur apporte une vritable connaissance du tissu conomique local. De son ct lAngleterre a mis en place des "observatoires rgionaux" sous la tutelle des RDA, tandis que la Finlande sappuie sur un systme universitaire trs dconcentr pour mettre la disposition des collectivits un vritable service danalyse territoriale. 2.2.1.4. Les mcanismes dvaluation ne permettent pas le pilotage des partenariats entre lEtat et les collectivits locales Lvaluation est une proccupation rcente. Pour les CER, elle est obligatoire depuis la circulaire du 9 dcembre 1993, ses moyens ont t renforcs dans la nouvelle gnration de contrats65 , mais les procdures demeurent trs insatisfaisantes. En raison du caractre transversal des politiques de dveloppement conomique, lvaluation prendrait tout son sens en portant simultanment sur plusieurs politiques conduites,
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LEtat y consacre 6/10.000me de ses crdits, complts en gnral par une contribution quivalente de la rgion, soit peu prs 20 millions de francs par an.

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sur un mme territoire, par les diffrents intervenants, ce qui parat difficile raliser. Plus concrtement, l'information semble trop clate, notamment dans le domaine des aides aux entreprises o l'analyse de limpact d'un dispositif ne peut se mener indpendamment des autres soutiens dont a bnfici lentreprise. Contrairement un pays comme le Danemark o les collectivits locales doivent dclarer lEtat toutes leurs interventions en faveur de lconomie locale, aucune information centralise nexiste dans ce domaine. Par ailleurs, lvaluation demeure largement discrtionnaire . Seuls les dispositifs cofinancs par les fonds europens sont soumis une valuation systmatique. En matire de CER, linitiative appartient au "comit de pilotage de lvaluation", coprsid par le Prfet de rgion et le Prsident du conseil rgional, ce qui tranche avec l'objectivit du mcanisme anglais o la RDA dfinit l'avance les grands axes d'valuation des programmes rgionaux. Ensuite un comit technique rgional, instance indpendante, dfinit l'ordre d'importance des dispositifs valuer. De plus, l'valuation ne porte que trop rarement sur la qualit des mthodes de travail et des partenariats entre lEtat et les collectivits locales, comme le suggre lurgence dans laquelle sest droule lvaluation ralise par lIGF sur lexcution des CER en 1998. De fait, la France doit accomplir des progrs sensibles pour rpondre aux exigences de la Commission en termes d'valuation des procdures dexcution de la future gnration de fonds structurels. Enfin, les valuations en matire de dveloppement conomique local sinscrivent rarement dans une dmarche de pilotage stratgique qui permettrait dorienter lexcution des dispositifs. 2.2.2. Les limites du partenariat oprationnel entre lEtat et les collectivits locales Dans le domaine du dveloppement conomique les deux principaux terrains de coopration entre l'Etat et les collectivits locales sont l'apport d'expertise et le financement d'oprations conjointes. 2.2.2.1. Le rle dassistance technique de lEtat est imparfaitement assur La diversification des interventions conomiques des collectivits locales a suscit une demande accrue dassistance technique vis--vis des services de lEtat. En plus des administrations qui fournissent traditionnellement des prestations de conseil aux communes et aux dpartements, comme les DDE et les DDAF, de nouveaux services ont t sollicits pour apporter leur expertise. Les DRIRE sont sollicites de faon croissante pour donner, souvent de faon informelle, leur avis sur des dossiers daides aux entreprises ou contribuer l'laboration des diagnostics de territoires et des chartes de dveloppement. La mise en place du volet territorial augmentera encore ce besoin d'expertise, par exemple les questions juridiques lies aux structures de portage des projets ou sur les rgimes propres des fonds dorigines diffrentes (Etat, Commission, autres collectivits locales). En effet, plusieurs pays ou agglomrations, ne disposent pas en interne des comptences suffisantes. Or les moyens humains des SGAR ou des services de prfectures de dpartement restent trop modestes. Des quipes pluridisciplinaires, de petite taille, aptes suivre moyen terme le montage et le pilotage des projets sur le terrain pour le compte des collectivits locales seraient notamment utiles. En tout cas, le dveloppement des comptences de l'Etat en matire d'ingnierie de projet apparat ncessaire. De surcrot, les moyens dont disposent les 24

collectivits pour recourir ces prestations doivent tre davantage prciss, mme si plusieurs contrats de plan 2000-2006 ont prvu un doublement des crdits FNADT consacrs lingnierie de projet. 2.2.2.2. Les mcanismes de financeme nts croiss mritent dtre clarifis Un accroissement des financements croiss a accompagn le dveloppement des partenariats entre lEtat et les collectivits locales. Parmi les interventions conomiques, les financements croiss concernent d'abord les infrastructures66 , mais galement les aides aux entreprises, par interprtation des dispositions de larticle L. 1511-2 du CGCT. Les financements croiss posent d'abord des problmes de principe qui sont connus : prise en charge par les collectivits locales de dpenses qui ressortissent lexercice de missions de lEtat67 , transfert rampant de comptences au travers du transfert de charges, absence de lisibilit et dimputabilit des politiques publiques qui nuit au contrle dmocratique. Par ailleurs, on peut identifier trois difficults de mise en uvre. La complexit de gestion des cofinancements conduit des retards de dcaissements importants pour les bnficiaires des concours publics. De plus, les cofinancements ont un rgime fiscal dfavorable aux collectivits locales, au moins pour tout ce qui concerne les dpenses dinvestissement, puis que celles-ci ne sont pas ligibles au FCTVA68 . Enfin, les collectivits locales contestent le dcalage entre les charges qui leur sont imputes au titre des cofinancements et le bnfice quelles en retirent. De fait lencadrement jurisprudentiel des cofinancements laisse lEtat une marge de manuvre importante : le juge administratif estime quun concours financier nest admissible que si la collectivit soumissionnaire y trouve un avantage, mais que ce dernier69 ne doit pas ncessairement tre quivalent son engagement financier70 . La mise en uvre du dispositif unifi daides aux entreprises dans le cadre du CER en Franche-Comt apporte des solutions intressantes ces difficults. LEtat, la rgion et les dpartements font transiter la quasi-intgralit des aides individuelles aux entreprises par un fonds unique gr par la CRAE. Linstruction des dossiers est confie aux services de lEtat, qui soumettent le dossier la commission pour avis. Cet avis est liant et la CRAE dsigne une collectivit "contributrice" pour chaque projet. Un systme de cofinancement de politique publique a donc permis daboutir une procdure unique dinstruction, avec un systme de financement altern qui vite les complexits propres aux financements croiss sur des dossiers de taille rduite. Assez naturellement, les conseils gnraux reprochent au dispositif de permettre un cart parfois important entre leurs engagements et le volume daides distribues dans leur
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La plupart des grandes politiques nationales de dveloppement des transports ( linstar du TGV) ont t cofinances par les collectivits locales. La part des collectivits locales dans le financement des routes nationales est pass de 27% en 1981 54% en 1998. Dans le domaine de lducation suprieure, le plan universit 2000, qui devait tre initialement financ au tiers par les collectivits locales, a recueilli une contribution double de leur part en excution. 67 Au cours de la ngociation des CER : contestation des lus des charges indues qui restreignent le lancement de politiques de dveloppement conformes aux orientations stratgiques de la rgion. 68 Dcret du 26 dcembre 1985. 69 Arrt du CE ministre des travaux publics contre Dignat du 25 janvier 1901. 70 Arrt du CE commune de Leuclotre du 11 novembre 1992. Ces deux arrts concernent des infrastructures routires.

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dpartement, car la CRAE refuse de prendre en compte des critres gographiques dans lattribution des aides. Mme si le bouclage est susceptible dtre ralis lhorizon de lexcution du CER, la stabilit politique du systme parat lie la capacit des acteurs inscrire leur action dans une stratgie rgionale partage et voir dans le CER un moyen global daugmenter leurs moyens. 2.2.3. Une cohrence de lintervention des collectivits locales insuffisamment garantie par lEtat 2.2.3.1. Le principe de libre administration des collectivits locales entrave les rformes sur l'organisation de leurs interventions Le cadre juridique des interventions conomiques des collectivits territoriales tabli en 1982 na pas permis la rgion dassumer sa fonction implicite dencadrement, ni de sopposer la volont de toutes les collectivits locales dintervenir. Le projet de loi Zuccarelli, aujourdhui suspendu, entrinait cet insuccs en proposant de supprimer la distinction entre aides directes et indirectes71 . Par ailleurs, la dfinition de blocs de comptences pour les politiques de dveloppement conomique local semble voue lchec. Au travers de la notion de collectivit "chef de file" (art. 65)72 , la loi Pasqua a explor le renforcement de la cohrence des actions des collectivits locales sans remettre en cause lexercice par chacune de leurs comptences. Cet instrument aurait pu tre fertile pour des politiques locales telles que la cration de zones dactivit ou la promotion des exportations, mais les limites poses par le Conseil constitutionnel cette dmarche73 a empch le dveloppement dune telle formule. 2.2.3.2. Le dveloppement des partenariats locaux place lEtat dconcentr face de nouvelles demandes En labsence de solution lgislative permettant dordonner et de clarifier lexercice des comptences conomiques des collectivits locales, il reste lEtat la possibilit de promouvoir leurs partenariats. A ce titre, la comptence de dveloppement conomique structure les nouvelles intercommunalits. La loi Chevnement en fait une comptence obligatoire des communauts dagglomrations et des communauts urbaines. Par ailleurs, les dispositifs obligatoires relatifs la taxe professionnelle unique constituent une incitation lharmonisation des espaces conomiques et la coordination des actions des collectivits en direction des entreprises. De plus le volet territorial des CER, vise assurer une plus grande cohrence des multiples projets locaux, dont il accompagnera le dveloppement. Au final, les relations contractuelles, le partenariat et les procdures de cofinancement sont devenues le corollaire indispensable de la dcentralisation.

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Les dispositions du projet de loi vidaient de son contenu larticle L. 1511-2 du CGCT qui organise le chef de filat de la rgion en matire daides directes. 72 La notion de collectivit locale chef de file avait t mise en avant par le Groupe Dcentralisation du XIme Plan, ainsi que par le rapport de la Mission Snatoriale dinformation sur lamnagement du territoire rendu public en avril 1994, comme un moyen daboutir une clarification des comptences des collectivits locales sans remettre en cause le principe dinterdiction de la tutelle dune collectivit sur une autre. 73 Le Conseil constitutionnel (n94-358 DC du 26 janvier 1995) a invalid cette disposition, au motif que le lgislateur ne pouvait, sauf mconnatre sa propre comptence, renvoyer une convention le soin de dsigner un chef de file sans dfinir les pouvoirs et les responsabilits affrentes cette fonction .

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Lencouragement lintercommunalit et au partenariat local "ordonn" s'observe partout en Europe. Mme lAllemagne o la loi fondamentale interprte largement le principe dautonomie des collectivits territoriales voit se dvelopper les partenariats entre collectivits locales. Ainsi lagence de dveloppement conomique du Bade-Wurtemberg, essaie danimer une rflexion stratgique commune lensemble des collectivits locales. Dans lagglomration de Stuttgart, une intercommunalit cantonne au dveloppement conomique sest traduite par des progrs plus substantiels : adoption dune charte de dveloppement commune, mise en place dun guichet unique pour laccueil des entreprises, et mutualisation des politiques de soutien aux PME. En dehors du manque de comptence en ingnierie de projet dj signal, cette volution devrait conduire lEtat une politique darbitrage et un accompagnement des projets renouvels. Face d'ventuelles rivalits locales, le pouvoir darbitrage et d'influence des Prfets sappuie sur les prrogatives que la loi leur confie pour arrter les primtres des intercommunalits. Ce pouvoir est cependant limit par la volont des acteurs locaux, comme le montre le bilan des CDCI74 . Garants de la qualit des projets ports par les acteurs locaux, ils devront savoir refuser les chartes de dveloppement qui ne seront quun catalogue d'actions, sans cohrence ni vision. De plus, la rigidit de gestion des crdits du volet territorial risque de limiter la capacit d'accompagnement de l'Etat. Le FNADT a ainsi t identifi comme support des actions menes dans le cadre de la loi Voynet. De mme, chaque ministre a identifi les lignes budgtaires dont il pouvait donner l'usage complet ou partiel aux prfets de rgion. En dpit des bnfices qui auraient pu en tre retirs dans le cadre des politiques de pays ou dagglomration, la solution de la fongibilit des lignes du volet territorial lchelon des SGAR na pas t retenue.

2.3. Une coopration entre acteurs privs et publics encore lacunaire


Le succs des politiques de dveloppement conomique local repose sur la capacit des collectivits publiques -Etat local et collectivits territoriales-, soutenir l'mergence de projets fonds sur une large mobilisation des acteurs conomiques et sociaux des territoires, autour d'une logique de projet. Or, ce partenariat public-priv, qui s'est avr particulirement fertile en Europe, peine s'affirmer en France. En effet, ni la tradition administrative franaise, ni la culture des entreprises ou des banques ne sont propices un tel mouvement.

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Selon une tude ralise en 1996 par la Caisse des dpts et consignations et la DGCL, seulement 38 schmas dpartementaux de coopration intercommunale avaient t tablis au 31 mai 1995. Sur ces 38 schmas, 29 comportaient des propositions de primtres. Si l'on compare les primtres des groupements effectivement crs en 1994 (96 au total dans les 38 dpartements) avec ceux contenus dans les schmas, il ressort qu'un tiers seulement de ces groupements (31) ont t crs en conformit avec les primtres retenus par les schmas. Dix groupements ont t crs avec des primtres non identiques. 55 groupements, soit plus de la moiti, n'taient pas viss par les schmas et ont t crs selon la procdure de droit commun.

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2.3.1. Le succs ingal des partenariats institutionnels Les comits d'expansion constituent la forme la plus ancienne de partenariat institutionnalis. Selon les textes, ils ont vocation rassembler toutes les forces vives du dveloppement local dans leur ressort. Ils ne remplissent cependant pas une relle fonction de plate-forme public-priv et sont surtout un "bras arm" des interventions des collectivits locales en faveur des entreprises. A cet gard, les comits de bassin d'emploi dveloppent un plus large partenariat. Ils ne concident pas ncessairement avec une circonscription administrative et prsentent l'avantage de mieux pouser les ralits conomiques locales. Si leur organisation interne s'apparente celle des comits d'expansion (collges d'lus, de reprsentants des salaris et de reprsentants des chefs d'entreprises), les comits de bassin d'emploi permettent une implication plus directe des chefs d'entreprises et des reprsentants du monde syndical dans la conception et la mise en uvre des projets de dveloppement de leur territoire. Les sous-prfets y jouent galement un rle plus dynamique. L'affirmation de leurs missions en matire de dveloppement conomique local sest cependant heurte leur logique tripartite, source de tensions entre chefs d'entreprises et reprsentants des salaris. Par ailleurs, les comits de bassin d'emploi ont souvent pti d'une insuffisance de moyens , en raison notamment de leur statut associatif. Surtout, les fonctions des comits de bassin risquent dsormais dtre recouvertes par celles des conseils de dveloppement des pays et des agglomrations. Si ces derniers deviennent de vritables matrices des partenariats public-priv lchelle des territoires de projets, le maintien des comits de bassin demploi deviendra sans objet. L'apport de ce partenariat public-priv institutionnalis est donc rel mais limit. Ces structures prsentent en effet le double avantage de fournir une enceinte permanente pour le dialogue entre acteurs du dveloppement conomique local et de constituer de bons supports pour le montage d'actions concertes. Les formules existantes rencontrent cependant des difficults de positionnement. Lorsqu'elles sont soutenues par une collectivit locale, elles disposent de moyens financiers consquents mais il leur est plus difficile de jouer leur rle de fdrateur des acteurs privs. A contrario, lorsqu'elles sont indpendantes, elles risquent dtre marginalises, faute de moyens financiers. Par ailleurs, la France demeure trs en de des pratiques en cours dans dautres pays europens, bien que llaboration des contrats de plan 2000-2006 ait t marque par la volont dlargir la concertation aux acteurs privs, comme en tmoignent les exemples des rgions de Franche-Comt ou de Rhne-Alpes. Ainsi, en Angleterre, l'Agence rgionale de dveloppement de la rgion du Nord-Est de Londres (East of England) a consult plus de 400 interlocuteurs diffrents (collectivits territoriales, compagnies consulaires, syndicats professionnels, universits, principales associations, grandes entreprises et PME) lors de llaboration de sa stratgie de dveloppement rgional. En France, les consultations se limitent souvent un cercle trop restreint. Laisse lapprciation des prfets de rgion, la reprsentation des "acteurs conomiques, sociaux et associatifs" au sein des CRADT se limite souvent aux organismes consulaires et aux syndicats professionnels dont la reprsentativit est pourtant limite. La consultation individuelle de chefs dentreprises, reprsentatifs par exemple des activits sur lesquelles le contrat de plan concentre ses efforts, nest pas assez rpandue et se heurte rapidement aux rsistances des organismes consulaires. 28

2.3.2. Le difficile dveloppement des partenariats de projets Le partenariat public-priv trouve toute sa force lorsqu'il aboutit la mobilisation de l'ensemble des acteurs locaux autour d'un projet de dveloppement conomique local. En Europe, la tendance gnrale est la promotion des partenariats entre collectivits territoriales, universits et entreprises prives. En Allemagne, les collectivits territoriales se distinguent par leur capacit nouer de telles relations dans le but de bnficier dune contribution financire d'origine prive pour leurs initiatives conomiques. Il est vrai que la distribution de lessentiel des aides publiques aux entreprises est effectue par les banques qui sengagent en contrepartie soutenir le tissu local des PME. La constitution de ces partenariats est par ailleurs favorise par des organismes comme la fondation Steinbeis, spcialise dans le montage de rseaux locaux entre entreprises, laboratoires et banques. Ainsi, c'est en partenariat avec des banques locales, des universits, des centres de recherche et l'entreprise Daimler-Chrysler que la rgion urbaine de Stuttgart (quivalent d'une communaut urbaine franaise) a cr un centre de recherche et d'innovation centr sur les nergies nouvelles. A cette occasion, Daimler-Chrysler a ralis un apport financier cinq fois suprieur celui de la ville de Stuttgart, tmoignant en cela de l'intrt qu'elle avait dvelopper la vitalit du tissu conomique rgional. En France, de tels partenariats, dont les technopoles sont l'exemple le plus russi, se multiplient. Le modle dj ancien de Sophia-Antipolis ou l'initiative plus rcente de NancyBrabois rvlent une vraie recherche de synergies entre centres de recherches publiques et entreprises prives, sous l'auspice des communes ou de leurs groupements. Ces succs ne doivent pas masquer les difficults rencontres, qui tiennent la ncessit de concilier des cultures trs diffrentes mais aussi de disposer d'une structure charge de porter ces projets. En particulier, les comits dexpansion nont pas les moyens financiers d'assurer ce rle. Dans ces conditions, il parat prfrable de promouvoir des partenariats de projets qui s'appuient sur des structures ad hoc. Les collectivits territoriales europennes ont ainsi recours des socits de droit commercial ou d socits d'conomie mixte locales. es En Toscane et en Emilie-Romagne, la cration de centres de comptences mis la disposition des entreprises des districts industriels est passe la plupart du temps par la constitution de SEML au capital partag entre les entreprises concernes et les collectivits locales. En effet, leur statut prsente lavantage d'autoriser une cession progressive du capital dtenu par les collectivits locales de nouveaux partenaires privs, afin d'oprer une transition progressive de lactivit en question vers le march. En France, les organismes les plus utiliss pour ce type d'activit sont les associations de la loi de 1901 qui prsentent une grande souplesse de mise en uvre. Elles ne permettent cependant pas de mobiliser dimportantes ressources financires. Les groupements d'intrts publics (GIP) sont quant eux des outils peu maniables, soumis au droit et la comptabilit publiques et dont la cration est en plus subordonne l'existence pralable d'une catgorie juridique spcifique. Enfin, les SEML sont relativement peu utilises en France, car contrairement au droit italien, le droit franais impose une participation majoritaire des collectivits locales dans leur capital, et dtournent les partenaires privs de ces structures. En outre, le dsengagement partiel des collectivits locales de leur capital suppose la mise en uvre d'une procdure lourde qui ne favorise un transfert progressif vers le secteur priv : toute cession aboutissant une participation minoritaire doit en effet tre autorise par un dcret en Conseil d'Etat. Enfin, la dfinition limitative de la notion d'intrt gnral qui est ncessaire lors la constitution d'une SEML n'est pas propice la mise en place de socits la confluence des intrts publics et privs. 29

2.3.3. L'insuffisance des partenariats financiers En matire de dveloppement conomique local, le partenariat entre les banques et les collectivits locales prsente de nombreux intrts. En effet, le couplage des crdits bancaires et des subventions permet de dmultiplier leffet de ces dernires. De plus, ces pratiques de cofinancements public-priv permettent aux banques, la connaissance desquelles un grand nombre de projets de dveloppement sont ports, d'attirer l'attention des collectivits locales sur des projets porteurs et dlargir ainsi le cercle de leurs interventions. Enfin, les collectivits locales comme les banques ont ainsi l'occasion d'changer leur connaissance du tissu conomique local. La faiblesse du partenariat entre les banques et les collectivits locales tient essentiellement au fait que les banques prives ne montrent aucun intrt pour une telle dmarche. En ralit, les institutions financires les plus prsentes sur ce terrain ont toujours t les banques rgionales statut coopratif ou mutualiste, dsireuses damliorer leur assise locale au prix doprations dgageant de faibles marges, ou des tablissements tels que la Caisse des Dpts et Consignations, les Caisses dEpargne ou DEXIA (ex-Crdit Local de France), traditionnellement proches des proccupations dintrt conomique gnral. Par ailleurs, le partenariat financier dans le domaine du capital-risque accuse un retard certain en France, notamment dans le cas des crations de trs petites entreprises ou des "jeunes pousses" technologiques, malgr l'action de la BDPME, de l'ANVAR et de la Caisse des Dpts et Consignations. Mais c'est dans le domaine du capital-dveloppement, destin soutenir les entreprises parvenues maturit, que le partenariat entre collectivits publiques et institutions financires est le moins dvelopp. 2.3.4. Les hsitations de la politique de soutien aux rseaux d'entreprises A l'origine, la DATAR avait envisag de faire du concept de systme productif local (SPL), largement inspir des districts industriels italiens, un outil de structuration des territoires autour de rseaux d'entreprises l'chelle nationale, dans un esprit interventionniste et unitaire. L'optique est ensuite devenue plus incitative, au travers dun recensement des SPL et dun appel doffre. L'octroi d'une subvention devait permettre de faire merger des initiatives locales et de consolider des liens entre entreprises. Au niveau rgional, les rseaux d'entreprises ont bnfici de diffrents dispositifs, tels qu'un "contrat de bassin de vie" dans la Valle de l'Arve (dcolletage) ou des "contrats de progrs" Morez (lunetterie). De mme, les DRIRE ont eu recours des crdits destins au soutien des actions collectives afin de faciliter des actions de sensibilisation la qualit ou lusage des NTIC par exemple, et de soutenir des projets mens en communs par plusieurs entreprises. Enfin, l'Etat a tent d'oprer une synthse entre sa politique nationale d'aide aux SPL et les politiques contractuelles au niveau rgional au travers de la nouvelle gnration de contrats de plan. Les lettres de mission adresses aux prfets de rgion pour leur prparation faisaient ainsi explicitement rfrence au soutien des rseaux dentreprises dans les volets industrie ou exportation. La politique franaise de soutien aux rseaux d'entreprises semble donc hsiter entre une simple stratgie d'identification des rseaux d'entreprises existants et une politique d'incitation forte aux cooprations. Ainsi, si la DATAR a en partie dconcentr au profit des SGAR la gestion de son deuxime appel projet de SPL, il reste que cette procdure peut exercer des effets d'aubaine, dans un domaine o les dmarches de terrain doivent primer. De plus, les crdits consacrs aux actions collectives des DRIRE ne reprsentent que 71,5 30

millions de francs sur les 740 millions qui sont inscrits au titre des actions de dveloppement industriel rgional en faveur des entreprises (loi de finances pour 2000). Ces crdits sont en stagnation, voire en rduction lgre. Les exemples italien et finlandais montrent a contrario que des politiques de soutien aux rseaux d'entreprises couronnes de succs sont fondes sur l'identification des besoins locaux et doivent donc tre menes au plus proche du terrain. Ainsi, en Italie du Centre-Nord, les pouvoirs publics se contentent de localiser les districts industriels, de favoriser leur organisation et de crer un environnement institutionnel propice leur prennisation au travers dinterventions dcentralises. La lgislation nationale donne donc comptence aux rgions en matire d'identification et d'accompagnement des districts en fonction des priorits territoriales. Les relations entre les municipalits, les syndicats intercommunaux et les entreprises des rseaux demeurent trs informelles et leur institutionnalisation a t constamment vite. La rgion Toscane avait ainsi adopt une lgislation qui prvoyait la constitution de comits de districts, senss reprsenter les acteurs privs et les collectivits locales. S'ils ont permis l'tablissement de relations contractuelles avec la rgion, ils sont rests des instances consultatives vis--vis desquelles les entreprises demeurent mfiantes, privilgiant les relations directes avec les collectivits locales. En Finlande, les actions collectives se caractrisent par leur volontarisme. Elles vont du soutien au simple change de bonnes pratiques, au dveloppement de cooprations concrtes entre entreprises et laide la cration de rseaux plus formaliss. Les plans collectifs d'exportation ou d'internationalisation constituent un bon exemple de programmes financs sur fonds publics dconcentrs aux directions rgionales du ministre de l'industrie finlandais.

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3. PROPOSITIONS
Les propositions qui suivent visent renforcer la capacit de lEtat accompagner le dveloppement conomique des territoires. Elles rsultent soit de lobservation de pratiques particulirement novatrices, soit de lidentification de la part des acteurs de difficults, dincohrences ou de manques patents. Ces propositions ont, dans leur ensemble, un budget de mise en uvre limit. Elles privilgient systmatiquement lutilisation des outils rglementaires et des services existants pour une administration plus efficace, mieux coordonne et plus dconcentre. Elles remettent volontairement un certain nombre de choix dorganisation dans les mains des acteurs locaux. De fait, les innovations les plus riches en matire de dveloppement conomique local proviennent de la collaboration des partenaires sur le terrain.

3.1. Mieux prendre en compte les territoires dans les politiques de lEtat
3.1.1. Accrotre linterministrialit des politiques de dveloppement conomique local Lexemple des Agences de dveloppement rgional anglaises tmoigne des gains qui peuvent tre dgags dune recherche systmatique dinterministrialit dans la conduite des politiques de dveloppement conomique local. En France, cette dmarche exige la poursuite des rapprochements oprationnels entre services et lassouplissement de la gestion de crdits et de la formation. 3.1.1.1. Rapprocher les services Proposition n1 : Fusionner les DRIRE, les DRCE et les DRCA Propose par la Mission 2003 relative la modernisation du ministre de lconomie et des finances, cette fusion a t retarde par lchec de la rforme des services fiscaux. Les gains attendus sont triples : amliorer la couverture du tissu conomique, simplifier les dmarches des entreprises (par exemple pour les dossiers impliquant la fois lartisanat et lexportation), diminuer les cots de gestion. Pour prparer cette rforme, un "regroupement fonctionnel" des DRIRE, DRCE et DRCA sous une autorit fonctionnelle unique pourrait tre effectu titre transitoire, conformment la possibilit ouverte par la loi Pasqua75 . Cette mesure permettra une fusion progressive, en reportant les difficults propres aux diffrences de statuts et de carrires des personnels mais en en tirant les premiers bnfices.

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Article 25-II de la loi dorientation du 4 fvrier 1995.

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Proposition n2 : Dvelopper le recours la dlgation inter-services pour inscrire dans la dure la mobilisation des services de lEtat autour dun projet de dveloppement conomique local Llaboration des projets territoriaux de lEtat (PTE) constitue loccasion de mobiliser les services de lEtat autour dun diagnostic, dune stratgie et dun plan dactions au service du dveloppement conomique. Cette mobilisation est ncessaire pour assurer le succs durable des dmarches interministrielles. Les chefs de services dconcentrs et les directeurs des actions interministrielles des prfectures estiment en effet que labsence dvaluation pralable des besoins et de rflexion sur les stratgies mener en commun est lorigine de lchec de nombreux dispositifs. Le dcret du 20 octobre 1999, qui instaure la dlgation inter-services , offre un cadre nouveau pour les dmarches interministrielles en matire de dveloppement conomique local. A condition de sinscrire dans une rflexion commune, la dlgation est susceptible dassurer la prennit de la dmarche interministrielle. Son responsable dispose de pouvoirs tendus : recevoir dlgation de signature (y compris pour les matires ne relevant pas de son administration d'origine), exercer une autorit fonctionnelle sur les chefs de services dconcentrs dans la limite des attributions de la dlgation et mme se voir reconnatre la qualit d'ordonnateur secondaire dlgu de crdits relevant dautres services.

Proposition n3 : Crer une structure interministrielle charge des politiques de dveloppement local et d'amnagement du territoire au niveau central Le morcellement des services dconcentrs de l'Etat chargs du dveloppement conomique local reflte l'clatement de cette politique entre de nombreux ministres. Les travaux interministriels mens localement ne trouvent pas de relais au niveau central. Les exemples de la mission inter-services de l'eau et de la dlgation interministrielle la ville, l'une et l'autre cres par dcret, suggrent que le succs du travail interministriel men au niveau local est facilit par l'existence d'une structure interministrielle lchelon central. En Grande-Bretagne, le renforcement de l'interministrialit des politiques de dveloppement conomique local a trouv son pendant au niveau central dans la cration, le 1er avril 2000, d'une Unit de coordination rgionale interministrielle, directement place sous l'autorit du ministre de l'environnement, des transports et des rgions. Une mission interministrielle pour le dveloppement local pourrait exercer les missions suivantes : adapter le cadre rglementaire de linterministrialit aux problmatiques du dveloppement local, encourager linterministrialit des politiques nationales concernant le dveloppement local, diffuser les savoir-faire et les bonnes pratiques organisationnelles. 3.1.1.2. Faciliter le travail interministriel

Proposition n4 : Simplifier la procdure de rtablissements de crdits d'intervention au plan local Dans le cadre dactions interministrielles, il est frquent que plusieurs services engagent des dpenses sur un projet commun. Confronte des dlais trop importants 33

d'ordonnancement et de paiement nuisibles lusager, une administration peut demander une autre dengager des dpenses sa place. Le rtablissement de crdit permet ensuite au service qui avance des crdits de bnficier d'un "remboursement" des sommes avances. Techniquement, il s'agit donc d'une opration de rduction du montant total des dpenses dj constates au titre d'un exercice et sur un chapitre budgtaire donn, hauteur des reversements de fonds obtenus au titre d'oprations initialement supportes par ce mme chapitre budgtaire. Elle a pour consquence de rtablir l'autorisation d'effectuer des dpenses sur le chapitre concern, due concurrence. Dans le cadre des actions menes par les rseaux de dveloppeurs ou des dispositifs interministriels dpourvus de dlgation d'ordonnancement des dpenses, cette procdure est susceptible de raccourcir les dlais de paiement et de faciliter ainsi la mise en uvre de la coopration interministrielle. Bien que le recours la procdure de rtablissement de crdits soit possible depuis 199276, la commission Santel a constat sa faible utilisation. Il parat donc ncessaire de faire mieux connatre les possibilits offertes par cette procdure. Au vu des conclusions de la commission, il semble galement ncessaire dautoriser un rattachement des crdits sans rfrence explicite aux mandats d'origine. Les difficults qui se posent en fin d'exercice dans le rattachement des dpenses engages pendant la priode complmentaire alors que les pices justificatives ont dj t dposes en chambre rgionale des comptes, en seraient leves.

Proposition n5 : Dvelopper la formation continue interministrielle en matire de dveloppement conomique local Lamlioration de la formation des agents assurant des tches de coordination interministrielle dans le domaine des politiques de dveloppement conomique local est une condition essentielle au renforcement de la cohrence de laction publique. Cette amlioration doit suivre deux axes prioritaires : la connaissance des entreprises et lingnierie des projets de dveloppement local. Le volet connaissance des entreprises concernerait les agents chargs du suivi de laction conomique dans les prfectures de dpartement et de rgion. Il serait destin renforcer leur connaissance du tissu industriel, et de ce fait, leur capacit participer des actions interministrielles en faveur du dveloppement conomique en facilitant notamment leur dialogue avec les services techniques. Cette formation pourrait inclure une sensibilisation la gestion des entreprises (comptabilit, organisation, stratgie) et un renforcement des connaissances sur les outils publics de soutien leur dveloppement (varit des dispositifs, techniques de montage des dossiers). Il s'accompagnerait de visites d'entreprises effectues avec les chargs de mission de la DRIRE, voire de stages en milieu industriel, comme la rgion Emilie-Romagne la expriment. Les formations destines l'encadrement suprieur, notamment les cycles interministriels conduits sous l'gide de la DGAFP, gagneraient galement s'ouvrir plus nettement ce thme. Le volet ingnierie territoriale serait consacr aux agents interlocuteurs des nouveaux territoires de projet (pays, agglomrations). Cette formation renforcerait leur capacit
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Circulaire de la direction de la comptabilit publique en date du 16 janvier 1992.

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orienter les acteurs locaux dans la conduite de leurs projets de dveloppement. Le nouvel Institut des Hautes Etudes de Dveloppement et d'Amnagement du Territoire (IHEDAT), install depuis le mois de mars 2000, pourrait lui servir de cadre et contribuer actualiser rgulirement le contenu des formations. A cet effet, il est propos quune convention soit signe avec la Direction du personnel, de la formation et de l'action sociale du ministre de l'intrieur. Une attention particulire sera porte la formation des sous-prfets et des directeurs de prfectures. A cet gard, il est propos daccrotre les crdits dlgus chaque anne par la DGAFP aux prfets de rgion, en particulier ceux destins l'organisation de formations interministrielles menes par les dlgations interdpartementales la formation. Il faut galement veiller convaincre les agents de suivre de telles formations, alors quils privilgient spontanment la prparation aux concours administratifs. Les modalits de gestion des carrires doivent y contribuer. Lintrt au quotidien dune meilleure connaissance des entreprises comme des procdures daides, souvent complexes, devrait galement tre soulign auprs des agents. Pour contourner ces obstacles, les possibilits offertes par les textes en vigueur doivent tre davantage mobilises. Ainsi, pour le personnel des prfectures, laccord-cadre entre lEtat et les syndicats du 22 fvrier 1996 rserve une place particulire aux formations d'adaptation aux nouvelles fonctions et constitue une avance par rapport aux lois du 16 juillet 1971 et du 1 juillet 1983 3 qui concevaient principalement le droit la formation professionnelle comme un droit la prparation des concours administratifs. De mme, le dcret n97-1043 du 13 novembre 1997 qui institue le cong de formation mobilit, permet aux fonctionnaires qui souhaitent changer de fonction ou de mtier de bnficier d'une formation adapte partir d'une identification des besoins des prfectures en termes de personnels et de qualifications. Ce dispositif s'accompagne d'un bilan de comptence pralable, d'une valuation puis, l'issue de la formation, d'un reclassement et d'un dtachement dans un nouveau corps d'accueil. 3.1.1.3. Amliorer linterface avec les entreprises Proposition n6 : Etendre les rseaux de dveloppement industriels et articuler leur fonctionnement avec des CODEFI et CORRI Les rseaux de dveloppeurs rpondent la demande de simplification des formalits administratives des entreprises. Ces rseaux gagneraient tre largis aux tablissements publics de lEtat, tels lANVAR. La gnralisation en cours de cette formule devrait tre soutenue. Lintervention des rseaux de dveloppeurs auprs des entreprises est aujourdhui fonde sur le programme de visites que les membres du rseau sassignent. Il est ncessaire de rendre possible le recours direct du chef dentreprises au RDI au travers de la cration systmatique dun point de contact local tlphonique et lectronique, renvoyant au service charg du secrtariat du RDI le plus souvent la DRIRE- et permettant une intervention dun charg de mission du rseau dans des dlais garantis. A terme, c'est un vritable guichet unique qui peut voir le jour (proposition n7).

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Par ailleurs, larticulation des rseaux de dveloppeurs avec les CODEFI et les CORRI doit tre renforce. Ces commissions charges de l'aide aux entreprises en difficult interviennent un stade o la survie des entreprises est dfinitivement compromise. De fait, leurs runions sont aujourdhui de moins en moins frquentes. Un rapprochement des RDI avec les CODEFI et les CORRI permettrait aux rseaux de dveloppeurs de jouer pour le compte de ces dernires un rle dalerte. Les RDI possdent en effet une connaissance fine du dveloppement et de la sant des entreprises. Leurs membres recueillent des informations qui complteraient utilement celles que dtiennent le trsorier payeur gnral, le directeur de la succursale de la Banque de France ou le directeur des services fiscaux. Aujourd'hui, larticulation des rseaux de dveloppeurs avec les CODEFI et CORRI nest assure que de manire informelle lorsque des reprsentants du dpartement conomique et financier des trsoreries gnrales participent ces deux dispositifs. Elle doit donc tre institutionnalise au moyen dune procdure dalerte.

Proposition n7 : Crer un guichet unique des services administratifs aux entreprises La cration d'un guichet unique des services aux entreprises doit rpondre aux critiques rcurrentes des chefs d'entreprise, confronts la complexit administrative. En Grande-Bretagne, les Business Links, qui seront bientt remplacs par les correspondants locaux du Small Business Service, jouent ce rle : ils constituent l'unique point d'accs des entreprises l'administration, pour les demandes d'aides publiques, pour les formalits administratives et pour toutes les prestations de conseil offertes par l'administration (dmarche qualit, exportations). De mme, en Italie, la loi n127-97 (Bassanini I) impose la cration d'un guichet unique des services aux entreprises, constitu par convention entre les communes, les provinces et les rgions. Au sein de ce guichet unique, les collectivits territoriales sont libres de se rpartir la charge des diffrentes prestations, en fonction du niveau gographique d'intervention qu'elles estiment le plus appropri. La prsente proposition de guichet unique tend lensemble des acteurs publics de laide aux entreprises lide dveloppe par la "Mission 2003" pour le seul ministre de lconomie et des finances. Il sagit de crer un centre dappel rgional, assorti dun portail Internet. Le centre dappel serait une structure lgre charge de diriger les entreprises vers les services ou les collectivits susceptibles de rpondre leurs demandes. Le guichet transmettrait la demande aux services participant au guichet unique qui contacteraient lentreprise dans un dlai fix par une charte de qualit. Une initiative proche de ce projet est dj en cours de ralisation en Alsace. L'agence de dveloppement du Conseil rgional (ADIRA) et la CCI dveloppent un projet de "maison virtuelle de lentreprise". Ce centre dappel doit permettre aux PME dobtenir un interlocuteur dans les 24 heures pour les renseigner sur les interventions de tous les pouvoirs publics (Etat et collectivits locales) en faveur des entreprises.

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le service comptent rappelle sous

Collectivits locales

PME, TPE, ou crateur dentreprise

Appel

GUICHET UNIQUE : saisit le service comptent

Rseau Rgional dInformation Economique

CCI, associations, agences

@
SITE WEB

Services de lEtat

Proposition n8 : Crer un formulaire administratif unique de demande d'aides publiques. Les chefs d'entreprise et les CCI dplorent de devoir sans cesse fournir l'administration les mmes informations et de remplir, pour des demandes d'aides diffrentes, des dossiers constitus de pices redondantes. La lourdeur et la complexit de ces formalits refltent l'miettement des dispositifs d'aides aux entreprises. Elles entranent une charge pour les entreprises, en personnel et en frais de gestion. Il est donc propos de crer un formulaire unique, utilis par lensemble des services, qui contiendrait deux volets. Dune part, un volet dinformations standard runirait les informations que les services demandent systmatiquement quels que soient leur fonction et le type daides quils distribuent. Dautre part, un volet spcifique complterait linformation standard en fonction de la demande et du service. Le volet standard des dossiers serait accessible sur le rseau rgional dinformation conomique (proposition n 18). Un modle de dossier standard sera labor par les services du secrtariat lindustrie, avant une saisine pour avis de la Commission pour les simplifications administratives (COSA). 3.1.2. Rapprocher ladministration des acteurs locaux pour mieux accompagner les projets de dveloppement Lexemple des fonds structurels europens montre que les politiques de dveloppement conomique local qui sinscrivent dans une logique daccompagnement de linitiative locale, doivent, pour tre pleinement efficaces, reposer sur une gestion dconcentre. En France, la dconcentration des politiques de dveloppement conomique se heurte la faiblesse des moyens dont disposent les chelons administratifs directement en contact avec les acteurs locaux et une globalisation insuffisante des crdits. Celle-ci doit saccompagner dune responsabilisation accrue autour dun double objectif de dveloppement et de qualit de gestion. 37

3.1.2.1. Promouvoir le rle danimation conomique des sous -prfets Le mandat des sous-prfets reste imprcis, leur capacit mobiliser les services dconcentrs ingale et leurs moyens trop limits.

Proposition n9 : Doter les sous -prfets dune lettre de mission co-signe par le prfet de rgion et le prfet de dpartement, assignant des objectifs pour la mise en uvre des politiques de dveloppement local La loi ATR donne au sous-prfet une mission, au plus prs du terrain, danimation conomique locale et de coordination de laction des services de lEtat. Les lois Voynet et Chevnement font du sous-prfet le relais de proximit privilgi de l'action de l'Etat au service de l'intercommunalit de projet. Pour amliorer les conditions dexercice de ces missions et renforcer la cohrence de laction de lEtat, les sous-prfets pourraient tre dots dune lettre de mission dfinissant clairement les objectifs qui leur sont assigns. Cette lettre, qui enjoindrait les services dconcentrs, de niveau dpartemental ou rgional, dapporter leur entier concours aux sousprfets, serait co-signe par le prfet de rgion et de dpartement. La co-signature du prfet de rgion permettrait de renforcer la concertation autour des orientations stratgiques entre chelons territoriaux de lEtat.

Proposition n10 : Dlguer une enveloppe financire aux sous -prfets pour soutenir le montage de projets de dveloppement local Les sous-prfets ne bnficient pas dune enveloppe de crdits dconcentrs pour appuyer leurs fonctions danimation locale. Pourtant la dlgation aux sous-prfets dune part de lenveloppe FNADT gre par le SGAR, destine la ralisation dtudes de faisabilit de projets aurait trois avantages : se rapprocher des porteurs de projet, acclrer lengagement des sommes et renforcer la capacit du sous-prfet orienter les initiatives locales. Lenjeu de la ngociation du volet territorial du CER est de centrer ces crdits sur la prparation des chartes dagglomrations et de pays. Elles pourraient galement tre utilises pour dvelopper les actions collectives entre entreprises. 3.1.2.2. Assouplir les rgles de gestion des crdits pour tenir compte des contraintes des politiques de dveloppement conomique local

Proposition n11 : Poursuivre le resserrement de la nomenclature budgtaire des crdits dintervention (Titres IV et VI) consacrs l'action conomique L'miettement des lignes budgtaires reflte une dispersion des efforts ainsi que la multiplication de dispositifs d'intervention, conus isolment les uns des autres. Cette dispersion entrave les marges de manuvre des services dconcentrs et leur capacit adapter leurs interventions en fonction des ralits locales. Il est donc ncessaire de rduire l'excessive dispersion des chapitres et des articles budgtaires consacrs l'action conomique dans le budget de l'Etat. 38

Des refontes thmatiques sont possibles. Ainsi, dans la loi de finances pour 2000, les anciens articles 44-78, 44-82 et 44-83, consacrs aux zones de redynamisation urbaine et rurale et aux zones franches ont t fusionns en un seul article 44-41. De nombreuses autres fusions peuvent tre effectues : il nest par exemple pas ncessaire de conserver les trois articles 4416, 44-17 et 44-18 qui sont des dclinaisons de l'aide au conseil en faveur des PME et concernent chacun des montants trs faibles. De mme les chapitres 66-01 et 66-02 qui abondent des dispositifs de lANVAR proches mritent dtre fusionns. Selon les instructions du CIRE du 13 juillet 1999, chaque ministre doit proposer des volutions en ce sens dans le cadre de la prparation de son propre budget. La mission interministrielle charge des politiques de dveloppement conomique local et de l'amnagement du territoire pourrait se voir confier la tche de proposer d'ventuels regroupements de lignes budgtaires entre ministres.

Proposition n12 : Mettre disposition des prfets de rgion des crdits fongibles destins au financement du volet territorial des CER Lors de la prparation des contrats Etat-rgion 2000-2006, la possibilit de mettre disposition des prfets de rgion des enveloppes de crdits fongibles destines au financement du volet territorial avait t voque. Les ministres auraient ainsi renonc employer euxmmes des crdits jugs particulirement adapts la politique de pays et d'agglomration. Un tel choix devait faciliter la mise en place de politiques transversales (emploi, industrie, infrastructures, culture) destines aux nouveaux territoires de projet . Il devait galement faciliter la contractualisation locale, en offrant une marge de manuvre supplmentaire pour la ngociation des actions conjointes. Cette solution, non conforme au principe de spcialit, na pas t retenue alors quelle a fait ses preuves dans dautres champs dinterventions publiques o la coordination est particulirement ncessaire, comme la politique de la ville77 . Mis en uvre prmaturment, ce choix aurait eu pour consquence, selon le rapport du dput Jean Claude DANIEL sur le volet territorial du CER, de figer le montant des enveloppes, alors que les territoires de projet navaient pas encore tous merg 78 . Il pourrait lavenir tre mis en uvre. En effet, les projets de pays et dagglomrations se prcisent, de nombreuses chartes ont dj t signes et des estimations peuvent tre effectues. Il est donc propos de globaliser une part des crdits destins cette politique.

Proposition n13 : Exprimenter dans le domaine de l'action conomique locale un assouplissement du contrle financier des dpenses dconcentres Le rgime du contrle financier dconcentr est peu adapt aux exigences des conduites de politiques de dveloppement conomique. Confinant parfois un contrle dopportunit, il ne laisse pas suffisamment de marge aux ordonnateurs secondaires dlgus alors quil conviendrait de les responsabiliser et de les rendre plus autonomes. De plus, la

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Le Fonds Interministriel pour la Ville (FIV) met la disposition des prfets une enveloppe fongible qui permet de financer l'ensemble des actions relatives au dveloppement social urbain. 78 DANIEL J-C, rapport dinformation de lAssemble Nationale sur le volet territorial des contrats de plan EtatRgion , N2416, 24 mai 2000, p. 52.

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lourdeur du systme actuel prsente le handicap de retarder le paiement des aides aux entreprises. Il est donc propos d'exprimenter dans le domaine des aides financires aux entreprises et dans quelques rgions une transformation de fond du contrle financier des dpenses dconcentres. En s'inspirant du fonctionnement des services d'audit internes qui existent dans les entreprises ou encore de la rforme des procdures comptables en cours la Commission europenne, le contrle de conformit serait effectu a posteriori et par vrifications ponctuelles alatoires. Il serait accompagn d'une relle responsabilisation des ordonnateurs devant la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF). Les procdures et circuits de dpenses internes aux services seraient labors par les ordonnateurs secondaires dlgus en collaboration avec les actuels contrleurs financiers. Ils seraient prsents dans un manuel de procdures et feraient l'objet d'une certification rigoureuse et dtaille assurant qu'ils sont toujours respects. 3.1.2.3. Amliorer la prise en compte des pays et des agglomrations dans la conception des politiques de lEtat La loi Pasqua, confirme par la loi Voynet, dispose quil est tenu compte du primtre des pays et des agglomrations dans lorganisation des services de lEtat. Dautres Etats comme lEspagne et lItalie ont pouss cette logique son terme en adaptant leur administration aux ralits conomiques locales, par la cration des Comarques et des systmes conomiques locaux. A dfaut dun ramnagement de la carte administrative, les nouveaux territoires de projet doivent tre incorpors dans la dfinition et la mise en uvre des politiques de dveloppement conomique de lEtat.

Proposition n14 : Doter chaque pays et chaque agglomration d'un correspondant au sein du service dtudes du SGAR Lmergence des pays conduit lEtat rechercher une plus grande cohrence territoriale de ses politiques. Ce travail exige un effort rgulier de synergie des politiques sectorielles lchelle des territoires. Il pourrait tre ralis par les chargs d'tude des SGAR, qui se verraient chacun attribuer un "portefeuille" de pays et d'agglomrations. La prparation du volet territorial du CER confrerait un rle privilgi ces chargs dtudes pour dtecter et dvelopper des partenariats entre lEtat et les collectivits dcentralises.

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3.2. Elargir et approfondir les partenariats locaux.


3.2.1. Renforcer la cohrence des interventions des acteurs publics Cette ambition a t largement formule par les rapports rcents, notamment le rapport Chrque sur la nouvelle gnration de CER. Elle est au cur des rflexions de la mission Mauroy sur la dcentralisation et le partage des comptences entre collectivits locales. Force est de constater quen matire de dveloppement conomique local, elle demeure en-de de ses potentialits. 3.2.1.1. Amliorer la gestion des politiques contractuelles Proposition n15 : Faire des contrats Etat-rgion le reflet d'une stratgie partage entre l'Etat et la rgion La circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 1998, qui rgit llaboration des CER, prserve lautonomie de la rflexion stratgique de lEtat et la rgion. La ngociation ne porte que sur le plan dactions. Il en rsulte des discussions laborieuses, qui achoppent sur les diffrences danalyse stratgiques et se concentrent sur les engagements financiers, source traditionnelle de blocages. Llaboration dun document unique de stratgie, conjoint Etat/rgion, faciliterait le processus. Fruit de lanalyse commune de lEtat et de la rgion, ce document constituerait un lment de rfrence pour lensemble des acteurs publics et privs du dpartement e orienterait t leur action dans le domaine du dveloppement conomique local. Cette dmarche sinspirerait des RDA britanniques, qui associent lensemble des acteurs locaux la rdaction dun document stratgique unique. La russite de la dmarche conjointe Etat/rgion impose de modifier sensiblement la conduite des rflexions stratgiques au sein des services de lEtat. Les avants-projets du SGAR doivent tre soumis le plus tt possible la rgion, afin de faciliter la convergence. Par ailleurs, la rgion doit pouvoir bnficier dune expertise propre. Il serait possible dtendre lensemble des rgions franaises le systme mis en place en Poitou-Charentes, qui est significativement la premire rgion avoir sign le CER 2000-2006. LEtat et la rgion ont cofinanc un organisme charg de piloter la rflexion commune en matire damnagement du territoire et de dveloppement conomique local, lInstitut Atlantique dAmnagement du Territoire (IAAT). Sous limpulsion conjointe du Conseil rgional et de lEtat, cet institut a labor un ensemble de scnarii alternatifs, grce lappui des services techniques de ladministration. Ces scenarii ont fait l'objet d'une large consultation auprs des collectivits locales, des milieux socioprofessionnels et du public.

Proposition n16 : harmoniser les procdures de suivi et de programmation des CER et des DOCUP Afin de permettre une amlioration du pilotage des contrats Etat-rgion, il est propos de sinspirer des procdures institues pour le DOCUP, fondes sur l'existence d'un 41

comit de suivi et d'un comit de programmation. Afin de ne pas dupliquer ces structures et de ne pas crer des comits supplmentaires, ces deux comits pourraient assurer les fonctions de suivi et de programmation, la fois pour les crdits inscrits au contrat Etat-rgion et au DOCUP. Cette proposition systmatise une pratique dj existante dans certaines rgions, comme Provence-Alpes-Cte dAzur. Dautres rgions ne sont pas alles aussi loin : en BasseNormandie, le CER 2000-2006 prvoit la constitution d'un comit rgional de suivi et dun comit de programmation associant lEtat et la rgion, sans que la fusion des instances ait eu lieu. Ailleurs, les mmes assembles changent de nom mais conservent les mmes participants, selon que les projets doivent marger au CER ou au DOCUP.

Proposition n17 : Amliorer le fonctionnement des Commissions Rgionales dAide aux Entreprises (CRAE) En labsence dencadrement national du systme des CRAE, des dispositifs varis ont t mis en place. Ils visent coordonner la gestion des aides aux entreprises, simplifier les procdures dinstruction et mettre en cohrence les interventions en faveur des entreprises. Mais leur efficacit est variable notamment en ce qui concerne la simplification des cofinancements. Un change de bonnes pratiques pourrait tre organis par la DATAR, mettant laccent sur les expriences les plus russies selon trois critres : la rapidit dinstruction des dossiers, la simplicit des procdures de cofinancement et linscription du dispositif dans une stratgie commune entre Etat et collectivits locales. Le dispositif mis en place dans le cadre du CER de Franche-Comt parat de ce point vue particulirement intressant : il permet de remplacer les financements croiss des aides par des financements alterns par lEtat et les diffrentes collectivits locales. 3.2.1.2. Diffuser les outils de diagnostic et dvaluation Proposition n18 : Crer un rseau dinformation rgional sur le dveloppement conomique local Cette proposition sinscrit dans la ligne de lexprience acquise lors de la cration des rseaux informatiques qui permettent la circulation de l'information au sein des rseaux de dveloppeurs. Elle constitue un largissement lensemble des acteurs publics du rseau dont la cration est prconise par la "Mission 2003" sur la rforme du ministre de l'conomie et des finances. Elle vise rendre plus aisment consultable et consolider lensemble des informations relatives la situation conomique du territoire, la dynamique de ses entreprises et ses potentialits, qui sont aujourd'hui disperses entre des acteurs tels que les DRIRE, les DDTEFP et DRTEFP, l'INSEE, lANVAR, la Trsorerie gnrale, les conseils gnraux et rgionaux, les sous-prfets, les CCI et la Banque de France. Il sagirait de relier par liaison extranet lensemble des acteurs publics ou semipublics du dveloppement conomique local en rgion. Chacun dentre eux ouvrirait une liste de membres du rseau de son choix laccs ses donnes informatises : fichier entreprises de la Banque de France, statistiques de lINSEE, suivi des fonds europens Un serveur grerait ces accs et contiendrait les informations utiles tous, telles quun annuaire du rseau, une base 42

dindicateurs territorialiss de suivi et dvaluation des interventions publiques et un fichier des entreprises (dossier, visites) qui permettrait de suivre le cheminement des dossiers daide tout au long de leur instruction. Le rseau dinformation rgional accompagnerait linstauration du guichet unique (proposition n 7) et faciliterait la mise en place du dossier unique de demande daides publiques (proposition n8). Ce rseau permettrait le dveloppement de lvaluation des aides aux entreprises et, plus largement, la mesure de limpact des politiques de dveloppement conomique local. Lensemble des membres de ce rseau signeraient une convention numrant les fichiers fournis par chacun et dterminant les autorisations daccs qui sy rapportent. Celle-ci dterminerait galement le service charg de la gestion informatique du systme et de la coordination de sa mise en place. Elle serait accompagne dun code de dontologie. Pralablement la mise en place dun tel rseau, il serait ncessaire de saisir la CNIL afin de vrifier sa conformit avec la loi informatique et liberts.

Proposition n19 : Dvelopper une valuation partenariale, transversale et indpendante des politiques de dveloppement local Les limites que rencontre lvaluation des politiques de dveloppement conomique local tiennent au caractre transversal et partenarial de ces interventions publiques. Disperse, l'information doit tre recueillie auprs de plusieurs collectivits publiques de niveau territorial diffrent. De plus, l'valuation, essentiellement effectue ex-post, ne sinscrit pas dans une logique de pilotage des politiques publiques. Enfin, lvaluation demeure largement discrtionnaire. Il est donc propos de dvelopper l'valuation transversale des programmes mens par les collectivits locales et l'Etat, afin de mesurer non pas l'efficacit spare de chaque outil dintervention conomique, mais celle de l'ensemble des outils mis en uvre au service d'une politique (comme la promotion de lexportation, le soutien au secteur touristique, ou encore laccs aux NTIC aux entreprises). Les dispositifs mis en place dans le cadre des contrats Etatrgion constituent un progrs dans cette direction, mais ils ne permettent pas dinclure dans les valuations les interventions non-contractualises des communes et des dpartements, dont lampleur peut tre importante. Pour raliser ces valuations, il est propos quune convention relative lvaluation conjointe des politiques publiques soit conclue par le prfet de rgion, le prsident du conseil rgional, les prsidents de conseils gnraux, les intercommunalits comptence conomique, les grandes communes (plus de 30.000 habitants), le trsorier payeur gnral de rgion, le recteur et le directeur rgional de l'INSEE. Cette convention crerait un institut rgional dvaluation sur le modle de ceux qui existent en Bretagne et en Lorraine, avec un comit de pilotage compos de reprsentants des signataires. Cette structure lgre, compose uniquement dun personnel administratif, serait finance par lensemble des parties la convention, avec une participation plus importante de lEtat et de la rgion, prleve sur les enveloppes du CER79 . Elle aurait recours des cabinets extrieurs pour conduire les valuations.
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Les politiques dvaluation dj prvues par les CER 2000-2006 seront fusionnes dans ce dispositif.

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Afin de corriger le caractre discrtionnaire des valuations, le Prsident du Conseil conomique et social rgional pourrait disposer dun droit dinitiative des valuations, aux cts du comit de pilotage. Comme dans les dispositifs mis en place par les contrats de plan, un comit scientifique compos dexperts rgionaux mettrait un avis sur les valuations mener et leur cahier des charges (notamment sur les aspects mthodologiques) avant leur lancement. 3.2.1.3. Adapter le cadre des interventions conomiques des collectivits locales Proposition n20 : Supprimer la distinction entre aides directes et aides indirectes Le cadre lgislatif et rglementaire des interventions conomiques des collectivits territoriales est obsolte. Nombre des dispositions du projet de loi Zuccarelli, aujourd'hui abandonn, mritent d'tre remises l'ordre du jour. La distinction entre aides directes et indirectes est une source dinscurit juridique pour les collectivits locales soumises au contrle de lgalit et savre largement dpasse. La suppression de cette distinction permettrait de ne fixer pour seule limite leurs interventions conomiques que les principes gnraux de libert du commerce et de lindustrie et dgalit devant la loi ainsi que les rgles et plafonds communautaires auxquels la jurisprudence administrative se rfre. Le contrle de lgalit ne porterait donc plus sur une forme juridique dfinie a priori mais sur le respect de rgimes notifis Bruxelles, respectant la rglementation communautaire et dun plafonnement du montant des interventions conomiques de chaque collectivit. Cette proposition implique une modification du cadre lgislatif actuel. 3.2.1.4. Encourager de nouveaux partenariats entre collectivits locales Le dynamisme de lintervention des collectivits locales entrane un foisonnement dinitiatives. La modification des rpartitions de comptences entre les collectivits locales sort du cadre de ce rapport. Cependant, lEtat peut favoriser une plus grande cohrence des interventions, en suscitant des partenariats qui sappuieront de faon privilgie sur les comits dexpansion conomiques, notamment dans le domaine de la prospection des investissements extrieurs.

Proposition n21 : Favoriser la coopration entre les comits d'expansion dpartementaux et rgionaux dans le domaine de la prospection des investissements extrieurs La politique de prospection des investissements trangers est particulirement reprsentative de la redondance des actions menes par les comits d'expansion des conseils gnraux et rgionaux. Crateurs d'emplois, les investissements trangers sont souvent, aux yeux des lus locaux, le symbole d'une stratgie conomique territoriale russie. Dans certaines rgions, des formules de coopration existent cependant. Ainsi, le rseau Valoris-Lorraine regroupe le Conseil rgional de Lorraine, les quatre comits d'expansion dpartementaux et lassociation pour lexpansion industrielle de la Lorraine. 44

Anim par trois personnes, il a pour mission de convaincre les investisseurs de s'implanter en Lorraine et de mener une politique de communication attractive. Selon les membres de ValorisLorraine, la concurrence qui rgnait auparavant entre les Conseils gnraux de la rgion Lorraine et le Conseil rgional a laiss la place la recherche de complmentarits. Afin de diffuser de telles initiatives, la DATAR pourrait proposer aux collectivits territoriales, dans chaque rgion, de rmunrer un consultant extrieur charg d'identifier les synergies possibles et la possibilit de les dvelopper sur une base informelle ou dans le cadre d'une structure commune. Cette dernire pourrait tre charge de mener la politique de communication de la rgion. Ces regroupements de comits d'expansion seraient aussi appels devenir les correspondants privilgis, voire exclusifs, de l'Agence franaise pour les investissements internationaux qui remplacera bientt le rseau Invest in France. De la sorte, seuls les comits d'expansion qui rassembleraient leurs efforts bnficieraient du relais que reprsente le rseau des postes d'expansion conomique. De mme, ce regroupement constituerait un centre d'ingnierie du dveloppement local. Il serait mis au service des communes qui se lancent dans des dmarches de projet (pays, agglomration) ou d'intercommunalit. En effet, elles ne disposent pas toujours des moyens humains pour assurer le suivi de ces oprations et les services de l'Etat ne peuvent leur apporter les ressources d'ingnierie dont elles ont besoin. 3.2.2. Dvelopper de nouvelles formes de partenariat entre secteur public et secteur priv La France accuse un retard par rapport aux autres pays europens dans lexploitation au service du dveloppement local des partenariats entre la sphre publique et la sphre prive. Ce retard est dabord li une mconnaissance mutuelle des acteurs. Lexprience russie de lassociation entre secteur bancaire et autorits publiques locales en Allemagne doit inciter dvelopper les partenariats financiers, tandis que les politiques publiques innovantes mises en uvre en appui aux rseaux dentreprises, notamment en Italie, invitent adapter les outils dintervention conomique de lEtat. 3.2.2.1. Amliorer la concertation avec les acteurs privs

Proposition n22 : Mieux associer les entreprises l'laboration des stratgies de dveloppement conomique local L'exemple des stratgies rgionales de dveloppement conomique rdiges par les Agences de dveloppement rgional britanniques suggre que les intervenants publics doivent se mobiliser autour de priorits dfinies lors d'une large consultation des milieux conomiques et en particulier des entreprises. Lors de la prparation de la prochaine gnration de contrats Etat-rgion, la dfinition des stratgies de dveloppement conomique local devrait faire l'objet d'une telle dmarche. La consultation pourrait se faire non seulement au travers de leurs reprsentants, les compagnies consulaires, mais aussi de manire directe. Des "personnalits qualifies" issues des principales entreprises de l'conomie locale ou de celles qui sont emblmatiques de son dveloppement futur, pourraient tre associs aux travaux prparatoires. 45

A plus court terme, l'association des entreprises aux stratgies de dveloppement conomique des collectivits locales est appele se dvelopper avec l'installation des conseils de dveloppement des pays et des agglomrations, associs l'laboration des chartes et de projets et informs au moins une fois par an de leur avancement. La cration de ces assembles peut tre porteuse d'un dynamisme nouveau dans la relation entre les collectivits publiques et les entreprises. Cependant, afin d'viter que leur rle ne devienne simplement formel, il est possible d'en faire des successeurs des comits de bassin d'emploi. Si le bon fonctionnement de ces derniers est rgulirement salu, leur composition tri-partite (patronat, salaris, collectivits locales) est marque par le contexte qui a prsid leur cration, puisqu'ils ont vu le jour au dbut des annes 1980 lors de la reconversion de la sidrurgie lorraine. De plus, la cration des conseils de dveloppement risque d'aboutir un empilement de structures aux fonctions comparables. 3.2.2.2. Faciliter laccs aux ressources financires des PME Les PME connaissent des difficults daccs aux crdits bancaires et aux fonds propres, ncessaires leur dveloppement. La mise en uvre de partenariats entre administrations et tablissements de crdits, inspirs des dispositifs instaurs en Allemagne et aux Etats-Unis, permet de corriger certaines de ces difficults.

Proposition n23 : Permettre aux banques prives de participer aux rseaux de financeurs et de recueillir un avis public sur les projets des entreprises Les banques, qui financent plus du tiers des crations dentreprises, adoptent des mthodes standardises et rapides pour valuer la rentabilit des projets de petite taille (garanties, ratios financiers lmentaires). En effet, les petits prts ne gnrent pas assez de marges pour quune instruction dtaille soit rentable. Ces banques sont donc souvent conduites refuser des prts qu'une tude plus approfondie du projet de l'entreprise aurait conduit accorder. Or, des services tels que la DRIRE, la DRRT, la DRAF, la DRCE, la DRCA ou la Banque de France disposent des savoir-faire ncessaires pour porter un jugement rapide sur la solidit des lments techniques de nombreux dossiers. Des rseaux de financeurs existent dj mais ils ne regroupent que des acteurs publics comme la trsorerie gnrale, la Caisse des dpts et consignations, les chambres de commerce, les DRIRE Des banques prives pourraient y tre intgres afin de leur donner la possibilit de solliciter un avis technique sur les demandes de financement. Elles seraient ainsi intgres au rseau de financeurs et relies par liaison extranet. Toutefois afin de prserver les intrts des entreprises, les banques ne seraient invites la runion du rseau de financeurs quavec laccord de lentreprise dont le dossier est examin. Les banques sengageraient dans une charte de partenariat sur la confidentialit des informations ainsi transmises. Le rseau de financeurs ainsi largi pourrait fonctionner au niveau rgional et prendrait le nom de Rseau rgional de financement.

Proposition n24 : Crer un produit dpargne rgional destin au financement en fonds propres des entreprises en cration et des trs petites entreprises Il est propos de crer un nouveau produit d'pargne sous la forme d'un fonds commun de placement risque. Ce fonds serait investi en fonds propres dans la rgion, pour 46

partie dans de trs petites entreprises ou des entreprises en cration, et pour partie dans des PME et PMI. Dans un souci de diversification des risques, le reste du fonds serait investi de faon respecter des rgles prudentielles. Sa gestion serait assure par la Caisse des dpts et consignations ou par une banque de la rgion. L'instruction des dossiers dinvestissements serait assure par les PFIL et, lorsqu'il existe, le Rseau rgional de financement (proposition n23). Ce produit serait propos au public la Poste, dans des banques partenaires, voire comme produit de diversification pour les gestionnaires dautres fonds. Le capital investi ne serait librable qu moyen terme (5 ans), serait garanti et soumis une fiscalit avantageuse. La russite de ce FCP dpend de deux facteurs. Il doit d'abord tre viable : le surcot de gestion li au financement de nombreux petits projets doit ainsi tre compens par lconomie ralise grce la participation de services publics l'instruction des dossiers. Ensuite, la communication qui doit entourer la cration de ce produit d'pargne, rinvesti dans la rgion, doit le rendre attractif aux yeux du grand public et le diffrencier des produits boursiers ordinaires.

Proposition n25 : Labelliser les financeurs privs Aux Etats-Unis, depuis 1958, la Small Business Administration (SBA) a mis en place un programme dagrment des socits de capital-risque qui consacrent une partie de leurs fonds des prises de participation dans des petites entreprises en cration. Cet agrment ouvre aux socits de capital-risque le droit des financements obligataires des conditions favorables qui leur permettent de doubler ou de tripler leurs capitaux initiaux. Il est propos de confier la Caisse des Dpts et Consignations la cration dun programme de partenariat souple et rversible inspir de la dmarche de la SBA. Les socits de capital-risque qui sengagent investir une partie de leurs fonds dans des petites entreprises en cration obtiendraient de ces institutions des financements prfrentiels. 3.2.2.3. Favoriser la coopration entre entreprises

Proposition n26 : Mettre en place une exprience pilote de rorientation des aides aux entreprises vers le soutien aux actions collectives des PME Un consensus se dgage actuellement pour reconnatre le fait que les aides aux PME ont un effet de levier plus important lorsqu'elles sont collectives. Les actions collectives reprsentent le second volet des interventions des DRIRE, dont la premire tche est d'offrir des aides individuelles aux entreprises selon des critres nationaux uniformes. Pilotes localement, en fonction des projets reprs ou suscits par les chargs de dveloppement industriel, les actions collectives (article 64-92-11) ne reprsentaient que 15%, soit 111 MF sur 740 MF, des crdits inscrits au titre des actions de dveloppement industriel rgional en faveur des entreprises (chapitre 64-92) dans la loi de finances pour 2000. Ces crdits sont en stagnation, voire en lgre baisse. Lexemple du Danemark montre limportance accorde dans les pays europens au dveloppement des actions collectives. Ce pays a dcid de rorienter la majeure partie de son dispositif de soutien aux PMI vers la promotion de telles initiatives : les entreprises ne sont ligibles aux soutiens publics que si elles soumettent des projets qui tendent renforcer leur coopration avec dautres entreprises dans des domaines cibls. 47

Cette initiative, dont les rsultats ont t trs positifs, pourrait tre exprimente en France dans une rgion pilote : la DRIRE n'accorderait certaines aides (aides lexportation, la formation continue ou linnovation technologique) que lorsque ces entreprises y ont recours dans le cadre d'un projet collectif. Pour viter une rupture trop brutale avec le systme actuel, le dispositif connatrait une monte en charge progressive, avec une croissance par paliers de la part des crdits rserv aux actions collectives pour chaque aide. Un audit de cette exprience serait ralis lchance dune priode de trois ans pour envisager son ventuelle gnralisation.

Proposition n27 : Renforcer la politique de soutien aux systmes productifs locaux en accordant plus d'autonomie aux SGAR dans lidentification des SPL L'appel d'offre national lanc par la DATAR en faveur des systmes productifs locaux a eu le mrite de lancer une dynamique favorable au soutien de ces formes d'organisation industrielle. Cependant, l'exemple italien rappelle que les spcificits de chaque district ne doivent pas tre ngliges. Des tudes ont en effet montr que la grille nationale en fonction de laquelle la loi n561-91 avait charg les rgions italiennes de localiser les districts industriels mconnaissait les particularits locales. Ainsi, en Toscane, l'IRPET (Institut rgional pour la programmation conomique) a abandonn le concept trop rducteur de district industriel pour celui de systme conomique local, qui rend mieux compte de l'ensemble des ressources, du patrimoine culturel, l'agriculture et au tourisme, qui peuvent tre identifies l'chelle du bassin d'emploi. Les rgions ont donc t autorises fixer leurs propres critres d'identification des rseaux d'entreprises en fonction de leur analyse du tissu conomique local. En France, afin de prenniser la politique de soutien aux systmes productifs locaux, les SGAR devraient tre autoriss adapter les critres d'identification mis au point par la DATAR en fonction des spcificits du territoire et des caractristiques du tissu conomique local.

Proposition n28 : Assouplir le rgime juridique des socits d'conomie mixte locales (SEML) La loi n83-597 du 7 juillet 1983 relative aux socits dconomie mixte locales qui fixe le rgime juridique des SEML impose une participation des collectivits territoriales au moins gale 50% du capital. La vente d'une partie du capital dtenu par ces collectivits doit tre autorise par dcret en Conseil d'Etat lorsqu'elle entrane une participation publique minoritaire. Cette procdure a pour inconvnient d'empcher le transfert progressif de certaines activits au secteur priv. En amont, elle dcourage en amont les investisseurs privs dsireux de s'associer aux collectivits locales pour monter des p rojets qui ont vocation entrer terme dans la sphre marchande. Ainsi, dans les systmes productifs locaux, les centres d'essais et de recherchedveloppement communs aux entreprises ou encore les organismes chargs de la promotion des exportations sont particulirement concerns. Leur cration et les premires annes de leur fonctionnement ncessitent une intervention publique mais ils doivent progressivement devenir rentables. En Italie, les collectivits locales ont le droit de se retirer progressivement des SEML. La rgion d'Emilie-Romagne a par exemple dcid de cder ses participations dans les 48

centres techniques du textile qui, aprs avoir fourni des services gratuits aux entreprises du secteur, ont choisi de facturer leurs prestations et fonctionnent comme des entreprises de droit commun. Il s'agit donc, sans remettre en cause le principe de la participation publique majoritaire initiale des collectivits locales au capital des SEML, d'assouplir et de dconcentrer la procdure d'autorisation de retrait des collectivits locales en dessous du seuil de 50% du capital. Ce retrait pourrait tre autoris par arrt du prfet de dpartement lorsque le capital de la SEML ne dpasse par le seuil de 10 MF.

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Conclusion

L'Etat reste un contributeur majeur des politiques de dveloppement conomique et fait face des collectivits l'exprience encore rcente au regard d'autres pays europens, qu'il se doit d'accompagner, notamment en termes d'expertise. Les contributions de ce rapport visent donc d'abord accrotre l'efficacit de ses interventions et leur permettre de mieux s'adapter aux besoins des territoires. Une voie plus ambitieuse serait de faire voluer les structures dconcentres responsables du dveloppement conomique en vritables centres de responsabilit, dont la logique managriale rpondrait aux ralits des entreprises et s'inspirerait des pratiques de plusieurs de nos partenaires. Les propositions prsentes ici peuvent en constituer une premire tape, dont il s'agira d'valuer la pertinence. La rflexion de long terme est galement ouverte vers un autre partage des comptences entre l'Etat et les collectivits territoriales, qui ncessiterait cependant une analyse en profondeur des enjeux et des obstacles d'une dcentralisation plus pousse.

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LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

MINISTERE DE LAMENAGEMENT LENVIRONNEMENT DATAR

DU

TERRITOIRE

ET

DE

Mme Brigitte FARGEVIELLE, Conseillre auprs du Dlgu (Dveloppement conomique local) M. Dominique PARTHENAY, Conseiller auprs du Dlgu (LOADDT, Schmas de services collectifs) Mme Priscilla DE ROO, Charge de mission auprs du Dlgu M. Nicolas PORTIER, Charg de mission M. TASSER, Commissaire de la DATAR (Normandie)

MINISTERE DE L'INTERIEUR Administration centrale Mme LAQUIEZE, Chef de bureau des interventions conomiques des collectivits locales, DGCL Rgions, dpartements, arrondissements M. Daniel CADOUX, Prfet de la rgion Picardie, Prfet de la Somme M. Georges PEYRONNE, Prfet de la rgion Aquitaine, Prfet de la Gironde M. Jean-Franois DENIS, Prfet de la Meurthe et Moselle M. Andr DELZANT, Secrtaire gnral aux affaires rgionales de la rgion de HauteNormandie M. Gilbert PAYET, Secrtaire gnral aux affaires rgionales de la rgion ProvenceAlpes-Cte-d'Azur Mme Genevive LE BIFOT, Sous-prfet la ville, Directeur de Cabinet du Prfet de la rgion Aquitaine, Prfet de la Gironde M. Pierre GEVART, Sous-prfet de l'arrondissement de Saint-Omer, Pas-de-Calais M. Thierry du BOETIEZ de KERORGUEN, Sous-prfet de larrondissement de St Denis, Seine-Saint-Denis M. Philippe ALBRAND, Sous-prfet, charg de mission pour les affaires conomiques la prfecture du Pas-de-Calais M. Dominique GUIZIEN, Sous-prfet charg des affaire conomiques la Prfecture de la Meurthe-et-Moselle M. Pascal POULHE, Charg de mission auprs du SGAR de Franche-Comt, responsable de llaboration de la stratgie de lEtat en Rgion Mme GLAB, Charge de mission auprs du SGAR de Rhne-Alpes, charge du dveloppement industriel

MINISTERE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE Mme Denise BINTZ, Inspecteur du trsor public, 1re Sous-direction, Direction gnrale de la comptabilit publique M. Jean-Luc VO VAN QUI, Sous-direction du dveloppement industriel et technologique rgional, Direction de laction rgionale et de la petite et moyenne industrie M. Philippe CHAIN, Conseiller technique auprs du Secrtaire dEtat aux PME M. MOREAU, DRIRE de la rgion Franche-Comt M. Mathieu BONNET, Directeur rgional de lindustrie, de la recherche et de lenvironnement de la rgion Provence-Alpes-Ctes-d'Azur M. Francis GARNIER, Dlgu rgional au commerce et lartisanat de la rgion Provence-Alpes-Ctes-d'Azur M. Serge VANHOVE, Charg de mission la DRIRE dAquitaine M. Dharman SURYANARAYAN, Charg du dveloppement industriel la DRIRE de Haute-Normandie et Charg des affaires rgionales au SGAR M. RIBEIL, Adjoint du chef du dpartement dveloppement industriel de la DRIRE de Franche-Comt M. VOUILLOT, Responsable du rseau de dveloppement conomique du Doubs M. BROCARD, responsable des Contrats Professionnels de Progrs de la DRIRE de Franche-Comt M. DESPORTES, Chef du service dveloppement industriel de la DRIRE dAlsace

MINISTERE DE L'EQUIPEMENT M. Klaus WERNER, Charg de la mission des politiques communautaires territoriales, Service stratgie et lgislation, Direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction

MINISTERE DE LA DEFENSE M. Gilbert COURRIER, Dlgu rgional au regroupement industriel et aux restructurations de la Dfense en rgion Aquitaine

CONSEILS REGIONAUX M. Dominique GAMBIER, Vice-prsident charg des affaires conomiques au Conseil rgional de Haute-Normandie et membre du Conseil national des conomies rgionales Mme. Valrie DUCA, Chef du service Entreprises et emploi du Conseil rgional de Haute-Normandie Mme CHEVIN, Directrice des service conomiques du Conseil rgional dAlsace M. Philippe CHATAIGNER, directeur de l'Agence rgionale de dveloppement de HauteNormandie

DEPARTEMENTS M. Jacques CHEREQUE, ancien ministre, Conseiller rgional, Premier Vice-prsident du Conseil gnral de Meurthe-et-Moselle

M. Yves LOUZE, Directeur gnral du Comit damnagement, de promotion et dexpansion de la Meurthe-et-Moselle (CAPEMM) M. FAVRE Chef du service du dveloppement local du Conseil gnral du Bas-Rhin M. HIGEL, Directeur gnral du Comit dexpansion du Bas-Rhin

COMMUNES M. GARMENDIA, Maire de Floirac (Gironde) M. Jacques TOUZEAU, Maire de Lormont (Gironde) M. Alain DAVID, Maire de Cenon (Gironde) M. Jean-Claude FLOIRAC, Charg du dveloppement conomique, Mairie de Bordeaux M. COUDRET, Ple dveloppement durable de lagglomration, Communaut urbaine de Bordeaux M. Maxime de PERSON, Directeur de laction conomique, Mairie dIssy-lesMoulineaux Mme SIMONNET, Responsable du service dveloppement de la Communaut urbaine du Grand Nancy M. REGRIGNY, Directeur gnral de l'Agence de dveloppement et d'urbanisme de l'agglomration nancenne (ADUAN) M. STRASSEL, Chef du service conomique de la commune de Mulhouse

ETABLISSEMENTS PUBLICS Mme Michle ROUSSEAU, Directrice gnrale adjointe de lANVAR M. Jean-Marie SEPULCHRE, Secrtaire gnral de lANVAR M. DIAZ, Dlgu rgional de lANVAR en Franche-Comt M. PIERSON, Directeur de lEtablissement public foncier de la mtropole lorraine M. KAH, Directeur technique de lEtablissement public foncier de la mtropole lorraine M. KOCIAN, Directeur du Ple europen de dveloppement de Longwy

ENTREPRISES M. CRESTIN-BILLET, Directeur du syndicat des lunetiers du Jura M. Nicolas GAUME, Prsident-directeur gnral de Kalisto Entertainment M. Marc LECOQ, Directeur gnral de LABSO CHIMIE, Prsident du MEDEF 33 M. Xavier ESTURGIE, Directeur gnral de la Fdration mtallurgique du MEDEF M. Yves BARDINET, Directeur gnral de la Socit EXPANSO M. Paul DEGUERRY, Directeur du Ple europen de la plasturgie dOyonnax Mme Anne GILLET, Directrice de la fonderie Gillet (Albi) M. Yvon MATHA, Directeur de SETRAM (socit de transports Albi) M. Didier PLEGAT, Directeur de la ppinire d'entreprises du Grand Luminy (13)

COMPAGNIES CONSULAIRES M. Didier KAHN, Directeur charg de l'action territoriale et des relations avec les lus, CCI du Bas-Rhin et de Strasbourg Mme Anne VALLERICK, Directrice adjointe de la CCI de Bordeaux

M. Roger MOYNE, Directeur gnral de la CCI de Meurthe et Moselle M. Patrick ROBINOT, Directeur du dveloppement industriel de la CCI de Meurthe et Moselle M. Thierry LATARCHE, Secrtaire gnral et Directeur des services de la Chambre de Mtiers de Meurthe et Moselle.

ETABLISSEMENTS BANCAIRES M. Luc MATRAY, Directeur des partenariats la BDPME M. Grard COMBE, Directeur adjoint du dveloppement conomique, Caisse des dpts et consignations

UNIVERSITES M. Bernard DREYFUS, Professeur titulaire de la chaire collectivits locales au CNAM M. Robert CHABBAL, Professeur des Universits

ASSOCIATIONS Mlle Vronique CURLE, Secrtaire gnrale de Cap Cration Initiative (PFIL, Mulhouse) M. Jean-Franois GAUDOT, Dlgu gnral de France Initiative Rseau M. Farbod KHANSARI, Charg de mission Europe, Comit de liaison des comits de bassin demploi

COMMISSION EUROPEENNE Direction Gnrale Entreprises M. John DUNMALL, Administrateur Principal, Accs au financement des PME Mme Anne-Marie FIQUET, Administrateur, Promotion des intrts des PME dans les politiques et programmes communautaires M. Sergio PICCOLO, Administrateur, Artisanat et PME Direction Gnrale Rgions M. Anastase BOUGAS, Administrateur, Evaluation des politiques rgionales

DANEMARK Administration centrale M. Morten DAM, Chef de Dpartement, Ministre de lindustrie et du commerce Patronat Mme Helle BUNDGAARD, Directeur adjoint, Confdration de lindustrie danoise Mme Helle SDERBERG, Conseiller, Confdration de lIndustrie danoise M. Christopher ARZROUNI, Directeur de cabinet, Confdration de lindustrie danoise

Collectivits locales Mme Lene SILLASEN, Chef de dpartement, Association des communes danoises M. Asger ANDREASEN, Conseiller (dveloppement conomique), Association des Conseils rgionaux Entreprise M. Thomas VOSS, PDG, Tvillum Scanbirk

ITALIE Collectivits locales M. Emilio GAUDINO, Vice-directeur du service des activits conomiques, rgion de Toscane M. Alessandro CAVALIERI, Directeur de l'Institut de recherche et de programmation conomique de la rgion de Toscane) M. Alessandro RUFFINI, Vice-directeur du service des activits conomiques, rgion d'Emilie-Romagne M. Andrea LULLI, Adjoint au maire de Prato (district industriel textile) charg du dveloppement conomique M. PALMIERI, Adjoint au maire de Carpi (district industriel textile) charg du dveloppement conomique Entreprises M. Andrea BALESTRI, Prsident du club europen des districts industriels

ALLEMAGNE Stuttgart Dr Joachim PFEIFFER, Directeur charg du dveloppement conomique et de l'emploi, Mairie de Stuttgart M. Martin PRIEBE, Responsable du dpartement industrie et transport, Rgion urbaine de Stuttgart M. Heike THUMM, Directeur de la stratgie, Rgion urbaine de Stuttgart Land de Bade-Wurtemberg M. Hermann KOCH, Directeur du dveloppement conomique local, Ministre de lconomie du Land M. Gernot WENDLANDT, Charg des relations internationales M. Frank SEYBOLD, Responsable du marketing, Agence du Bade Wurtemberg pour la coopration internationale Autres

M. Uwe HAUG, Responsable des affaires internationales, Fondation Steinbeis

ROYAUME-UNI LONDRES Department of Trade and Industry M. Peter WALLER, Deputy Chief Executive, Small Business Service M. Jonathan COWDOCK, Assistant Director, SME Policy & Europe Entreprise Unit M. Beatrice PARRISH, Economic Adviser, Regional Policy Directorate. M. Mark LEA, Economist, Regional Policy Directorate. Department of the Environment, Transport and The Regions M. William ARNOLD, Divisional Manager, Regional, Policy Unit Mrs Lisette SIMCOCK, Divisional Manager, Regeneration Unit M. David HILL, New Deal for Communities Unit M. Mark SMYTH, Assistant Economist, Housing and Urban Economics British Trade International Mr Philip WILLCOX, Head of Export Promoter Policy Unit Mrs Christina EASOM, Export Promoter Policy Unit Mrs Margaret PORTEOUS, Head of Regional Groups Unit Mrs Louise RICKITT, Head of Corporate Performance Team CAMBRIDGE Agence rgionale de dveloppement (RDA) dEast of England Mr Bill WILSON, Director of Operations Mrs Rachel BOSWORTH, Head of PR and Communication Mrs Kate PHILIPS, Head of policy research Mrs Alison LYS, Head of skills. BIRMINGHAM Birmingham Chamber of Commerce and Industry Mr Tony BRADLEY, Research Director Birmingham City Council Mr Kevin HUBERY, Principal Policy Analyst Mr Jason ADDERLEY, Senior Investment Officer, Development and Investment Services Division Mr Patrick WILLCOCKS, Lead Officer, European Funding

Agence rgionale de dveloppement de West Midlands (Advantage West Midlands) Mr Iain NEVILLE, Head of Strategy and Europe Team Government Office Mrs Sue GRIFFIN, RDA Sponsorship Unit Mr Steve BULL, charg de lappel doffre pour les SBS

Bibliographie
1. Ouvrages ALBERTINI J. B. Contribution une thorie de l'Etat dconcentr, Dreylan-Bruxelles, 1999 BALME Richard, FAURE Alain, MABILEAU Albert, Les nouvelles politiques locales. Dynamiques de laction publique, Paris, Presses de Sciences Po, 1999 BENKO Georges, La science rgionale, Presses Universitaires de France, 1998 BENKO G., LIPIETZ A., Les rgions qui gagnent. Paris, PUF, 1992 BENOIT Jean-Marc, BENOIT Philippe, PUCCI Daniel, La France redcoupe : enqute sur la quadrature de lhexagone, Paris, Belin, 1998 BOURDON Jacques, PONTIER Jean-Marie, RICCI Jean-Claude, Droit des collectivits locales, Paris, PUF, 1998 BRODHEAD, PEIRCE, Lorganisme de dveloppement local, une perspective canadienne. (Document sur le dveloppement local n20, Conseil conomique du Canada, Ottawa)., LAMONTAGNE, 1990 BROSSARD Hubert, Marketing dune rgion et implantation des investissements internationaux, Paris, Economica, 1997 CADIEU Pascal, La loi Voynet, Loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire, Paris, Territorial, 1999 COFFNER Jean-Marc, PURCIN Denise (dir.), Rseaux et territoires : significations croises, Editions de laube, 1996 COHEN Elie, La tentation hexagonale, Fayard, 1995 Comit rgional dvaluation des politiques publiques de Bretagne, Le dispositif rgional dvaluation des politiques publiques et ses ralisations, janvier 2000 Commissariat gnral du Plan, Economie et territoires, La documentation franaise, 1997 Commissariat gnral du Plan, Scnario pour une nouvelle gographie conomique de l'Europe, Economica, 1999 Commission europenne, Agenda 2000 : renforcement et largissement de lUnion europenne, OPOCE, 2000

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2. Rapports publics Assemble Nationale, Rapport d'information sur le volet territorial des contrats de plan Etat-rgion, Jean-Claude Daniel, N 2416, 24 mai 2000, AUROUX Jean, Rforme des zonages et amnagement du territoire, Rapport au Premier Ministre, Avril 1998 Commission europenne, Septime rapport sur les aides d'Etat dans le secteur manufacturier et certains autres secteurs de l'Union europenne, 1999 Commission europenne, Sixime rapport priodique sur la situation et le dveloppement conomique et social des rgions de l'Union e5uropenne, 1999 Commissariat gnral du Plan, Lvaluation : une ncessit stratgique pour un Etat moderne, Rapport au Premier ministre, janvier 1995 Commissariat Gnral au Plan, Rapport Economie et territoire

Conseil Economique et Social, prsent par MENGIN Jacqueline, Dveloppement local et politiques damnagement du territoire, Editions des Journaux officiels, 1998, Conseil Scientifique de lEvaluation, Lvaluation en dveloppement, 1994, 1995 et 1997, Rapports annuels sur lvolution des pratiques dvaluation des politiques publiques Cour des Comptes, Les interventions des collectivits locales en faveur des entreprises, Rapport public particulier, Paris, Editions du Journal officiel, 1996 ENA, Lvaluation des politiques publiques, Rapport du groupe de sminaire n4 de la Promotion Marc Bloch, Dcembre 1996 LAFFINEUR Marc, Les interventions conomiques des collectivits locales dans lUnion Europenne, rapport au Premier Ministre, 1996-97 Ministre de la Fonction publique, de la rforme de lEtat et de la dcentralisation, Rapport de la Commission prside par M. Gilbert SANTEL, Compte-rendus des groupes de travail n4 (Emploi et dveloppement conomique) et n7 (Coordination des actions interministrielles de lEtat), juillet 1998 National Audit Commission, A Lifes Work : Local authorities, economic development and economic regeneration, HMSO, 1999. OCDE, Partenaires locaux et innovation sociale, cas de l'Irlande, 1996 OCDE, Rapport de la confrence de Modne sur les politiques innovantes de dveloppement conomique local, 1999 Snat, Agenda 2000 : quelle politique rgionale pour une Europe largie : rapport dinformation sur lavenir des fonds structurels europens dans le cadre dAgenda 2000, Yann Gaillard, 1997 Snat, Aider les PME : lexemple amricain : rapport dinformation fait la suite dune mission effectue aux Etats-Unis sur les enseignements tirer pour laide aux petites et moyennes entreprises franaises du rle jou par la Small Business Administration aux Etats-Unis, Francis Grignon, 1997 Lemploi et les collectivits locales. Pour une conomie plus dynamique et plus solidaire, Rapport de synthse et de propositions du groupe dtude, Paris, Institut de la Dcentralisation, 1996

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