REFORMA PROCESAL ADMINISTRATIVA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Por Claudia A. M. Milanta IINTRODUCCIN 1. El cambio 2.

La expresin juicio pleno incorporada en la Constitucin provincial desde el ao 1873. 3. Contencioso de plena jurisdiccin. 4. Continuidad de la expresin juicio pleno. El caso del Tribunal de Cuentas. 5. Actualidad de la expresin juicio pleno. 6. Panorama procesal administrativo en la evolucin provincial. 7. Vigencia del nuevo sistema contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires. 8. Nuevo Cdigo Procesal Administrativo. Ley 12.008 y sus modificaciones. Ley 13.101. IIPROCESO ORDINARIO Y PROCESOS ESPECIALES EN EL NUEVO CONTENCIOSO BONAERENSE 1. Generalidades. 2. Procesos de ejecucin. Tribunal de Cuentas. Normas especiales. 3. Carcter escrito de los procesos administrativos. 4. El Juez del Trmite en el desarrollo del proceso. Su derogacin. 4. El proceso administrativo y la aplicacin del CPCC III DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR A) PROCESO ORDINARIO. 1. Etapa de alegaciones. Demanda. Examen de admisiblidad de la pretensin. Habilitacin de la Instancia. Cuestin terminolgica. Subsanacin y preclusin. Ampliacin de la demanda. Traslado de la demanda. Excepciones. Contestacin de la demanda. Reconvencin. 2. Etapa probatoria. 3.Conclusin del proceso. Autos para sentencia. Sentencia. Impugnacin de la sentencia. Ejecucin de la sentencia. B) PROCESOS ESPECIALES. SUMARIO DE ILEGITIMIDAD. Caracterizacin. Proceso objetivo o subjetivo. Pretensiones. Actos impugnables. El silencio. Opcin. Determinacin del proceso a seguir Presupuestos de admisibilidad de la pretensin. Trmite procesal. Normas especiales. Contenido de la sentencia. Efectos de la sentencia. IMPUGNACION DE SANCIONES EN MATERIA DE EMPLEO PUBLICO. Semejanzas y diferencias con el Sumario por Ilegitimidad. No es un recurso sino una accin que se inicia por la demanda. Diferencias con el rgimen nacional. Carcter optativo. Pretensiones. Trmite. Contenido de la sentencia. IMPUGNACION CONTRA RESOLUCIONES DE COLEGIOS O CONSEJOS PROFESIONALES Y DE CAJAS DE PREVISION SOCIAL En general. Rgimen procesal. Caractersticas del proceso reglado por el art. 74. AMPARO POR MORA. Caracterizacin. Generalidades. Incorporacin del amparo por mora en la Provincia de Buenos Aires. Otros remedios administrativos y judiciales contra la morosidad de la administracin. El caso Mayer. Pretensin. Competencia. Legitimacin activa. Legitimacin pasiva. Trmite. Costas. EJECUCIN TRIBUTARIA PROVINCIAL. OTRAS VARIANTES PROCESALES. 1)VIAS PROCESALES ATINENTES A LA 1

PRETENSION DE SENTENCIA DECLARATIVA DE CERTEZA.. 2. PROCESO SUMARISIMO PARA EL CONOCIMIENTO Y DECISIN DE LA PRETENSION DE CESACION DE VIAS DE HECHO ADMINSITRATIVAS PALABRAS FINALES

I-INTRODUCCIN 1. El cambio. Entre las innovaciones que presenta el nuevo sistema contencioso administrativo bonaerense cobra especial inters la variedad de vas procesales para el trmite del proceso administrativo o bien, para seguir la terminologa del Cdigo sobre la materia (ley 12.008 y sus reformas), la existencia de un proceso ordinario y de procesos especiales. Del proceso de plena jurisdiccin como nica expresin del sistema tradicional diseado por el denominado Cdigo Varela -ley 2961 y sus modificatorias- al amparo del anterior rgimen constitucional 1, se ha pasado a un ordenamiento que contempla diferentes procesos en materia administrativa para dar satisfaccin adecuada a la tutela judicial efectiva y a la decisin de las causas en tiempo razonable (art. 15, Constitucin provincial) pues ello depender, entre otros factores, de que junto al carril bsico ordinario, existan vas procesales alternativas o especiales ms rpidas y sencillas, adems de que se adecuen a las particularidades de las distintas pretensiones. La modificacin de los tipos procesales no configura un cambio aislado 2. El nuevo sistema de justicia administrativa bonaerense implica una transformacin en trminos estructurales y no una suma de modificaciones parciales, como la mayor amplitud en la
1 El rgimen contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires se organiz en la Constitucin de 1873 mantenindose inclume hasta la reciente Constitucin de 1994 que modific sustancialmente sus elementos constitutivos. El inc. 3 del art. 156 de la Constitucin de 1873 estableci entre las atribuciones de la Suprema Corte Decide las causas contencioso administrativas en nica instancia y en juicio pleno, previa denegacin de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte interesada. La ley determinar el plazo dentro del cual podr deducirse la accin ante la Suprema Corte de Justicia y los dems procedimientos de este juicio. Con la reforma constitucional de 1889 se incluy la retardacin (inc. 3, art. 157) adems de la ejecutoriedad de las sentencias de condena dictadas en esta calse de causas y desde entonces el precepto se mantuvo inalterado (inc. 3, art. 149, Const. 1934; inc. 3, art. 126, Const. 1949; inc. 3, art. 149, Const. 1934) hasta su supresin en 1.994. Tales bases constitucionales signaron el nacimiento y funcionamiento de un sistema contencioso administrativo, con la entidad de constitur un mbito de revisin judicial de la administracin pblica, mediante un proceso de pleno conocimiento con sentencia de condena ejecutable (art. 151). 2 El art. 166 ltimo prrafo de la Constitucin de 1994 establece Los casos originados por la actuacin u omisin de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados, y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas sern juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecer los supuestos en que resulte obligatorio agotar la va administrativa. El art. 163 reproduce en esencia la anterior disposicin constitucional referida a la ejecucin de sentencias de condena en las causas contencioso administrativas (art. 151 Const. de 1934, precepto que fuera incorporado en la Ley fundamental de Buenos Aires de 1889). Por ltimo, el art. 215 de la Constitucin de 1994, norma transitoria, dispone -en su primer prrafo- La Legislatura establecer el fuero contencioso administrativo ...y sancionar el Cdigo Procesal respectivo, para su entrada en vigencia conjunta.

legitimacin o la dosificacin de los presupuestos procesales o la diversidad de procedimientos, entre muchos otros temas. Se presenta una reforma integral que importa un salto cuantitativo y cualitativo entre el viejo y el nuevo ordenamiento, circunstancia que responde -entre otros motivos- a la falta de actualizacin 3 del viejo sistema durante ms de cien aos de vigencia. Los cambios estructurales, sin embargo, no vienen a modificar algunas cuestiones esenciales que estn en el tronco comn del contencioso administrativo de la Provincia (y de la Nacin), como el carcter judicialista y la concepcin subjetiva, lecho donde reposa lo viejo y lo nuevo. 2. La expresin juicio pleno incorporada en la Constitucin provincial desde el ao 1873 4. Tres significados se han podido atribuir. Juicio pleno en el sentido de proceso ordinario, por oposicin a juicio sumario; juicio pleno en el sentido de instancia judicial originaria y plena, por oposicin a instancia judicial de apelacin y restringida a los lmites de una primera instancia ante la autoridad administrativa; y, juicio pleno en el sentido de tramitado y resuelto por el Tribunal en pleno. A ellas se refiere Luis Varela en la conocida Introduccin del Cdigo de su autora, descartando la tercera de tales acepciones e, inclinndose, conceptualmente por una suerte de mixtura entre las dos primeras 5. En verdad, a la luz de los antecedentes de la clusula constitucional de 1873 6, creemos que la calificacin constitucional del juicio como pleno, no tuvo por objeto desterrar las vas procesales sumarias, sino apartar cualquier interpretacin legislativa o jurisprudencial de la que pudiese resultar un sistema de justicia administrativa donde la
3 Porque la disposicin constitucional y el Cdigo no fueron reformados y la jurisprudencia de la S.C.B.A. se mantuvo apegada -hasta el ao 2.002- al modelo tradicional, aunque con algunos hitos de relieve en su desarrollo (como el paso de la no justiciabilidad a la justiciabilidad plena de los actos del Tribunal de Cuentas, la revisin amplia de actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales, la extensin de la legitimacin a los titulares de intereses legtimos, entre otros) que han significado una valiosa evolucin. A partir del ao 2.002, con la parcial renovacin de ese Tribunal, se abri paso a una profunda transformacin jurisprudencial que, en la Justicia Administrativa, dio vida a la operatividad del nuevo sistema. 4 Art. 156 inc. 3 (v. nota 1). 5 Dentro del estudio de las Bases Constitucionales, en el punto V. Naturaleza del Juicio Contencioso Administrativo, entre otros conceptos y en punto a la expresin constitucional juicio pleno seala que entre nosotros no puede quitrseles a los procedimientos ninguno de los requisitos sustanciales de los juicios plenarios, llamados as precisamente en contraposicin a los sumarios. A continuacin, tras recordar los antecedentes de la Constitucin de 1873, agrega que el juicio pleno que la Constitucin manda se siga en las causas contencioso-administrativas, tiene como fundamento principal el que estos pleitos se decidan en nica instancia ante la Suprema Corte. Por ltimo, seala que algunos han credo que, al exigir la Constitucin que las causas contencioso administrativas se decidan en juicio pleno, la exigencia ha llegado hasta mandar que ellas se fallen con tribunal pleno. Yo no creo esto.... 6 Nos referimos, principalmente, a dos episodios que tuvieron lugar bajo la vigencia de la Constitucin de 1854 (su art. 129 instituy en la esfera del poder Judicial un Tribunal Especial para juzgar asuntos en materia administrativa que nunca lleg a crearse) y que significaron un verdadero retroceso en el proceso de diferenciacin de funciones administrativas y judiciales. Esos dos episodios fueron: un proyecto originado en el Senado que propona la creacin de un Consejo Consultivo del Poder Ejecutivo para atender las cuestiones contenciosas de hacienda (que finalmente no prosper) y el dictado de la Ley 166 del ao 1857, que atribuy al Superior Tribunal de Buenos Aires el conocimiento por va de apelacin de las resoluciones del gobierno, mientras no se estableciera el Tribunal Especial que ordenaba el art. 129 de la Constitucin.

intervencin de la Suprema Corte pudiera ser entendida como segunda instancia, instancia recursiva o de apelacin de la administracin, la que entonces se converta en primera instancia de juzgamiento. En todo caso, el proceso sumario careca de la amplitud de conocimiento -principalmente en orden al ofrecimiento y produccin de pruebaimportando tal vez por ese motivo un riesgo para la consolidacin o, mejor dicho, la culminacin del proceso evolutivo de diferenciacin de funciones administrativas y judiciales 7. Cabe precisar que juicio pleno operaba en ntima relacin con la exigencia, tambin constitucional, de nica instancia. Por un lado, en tanto excluyente de otra instancia judicial que no fuera la de la Suprema Corte; por otro, con las mayores garantas en orden a la alegacin de hechos y prueba de los mismos sin restricciones, acorde con los alcances de los procesos ordinarios, y principalmente, sin que pudiese asignarse a la va judicial el carcter de instancia de apelacin 8, en una clara concepcin consagratoria de la independencia del Poder Judicial. Ello implicaba, por un lado, que la totalidad de la competencia material en lo contencioso administrativo corresponda a la Suprema Corte, le era exclusiva y, por el otro, que esa competencia deba ser ejercida a travs del proceso de pleno conocimiento. 7Ver sobre la gnesis del sistema bonaerense: DARGENIO, INS A., El juzgamiento de la contienda
administrativa en la Provincia de Buenos Aires, en Revista.de Derecho Administrativo, N 19-20, p. 371 y ss.. BEZZI, OSVALDO M, BEZZI, A. M. Y BEZZI, O. H., La proteccin jurdica del ciudadano, en La Justicia Administrativa Argentina: Origen y Actualidad. Estudios en homenaje al profesor Jess Gonzlez Prez, t. II, Cvitas, Madrid, 1993. La Corte bonaerense ha podido expresar a propsito de las leyes que utilizan la expresin recurso -asignndole equivalencia con la accin de plena jurisdiccin- que La Constitucin no admite otras apelaciones ante dicho Tribunal (SC) que las de sentencias judiciales. Paralelamente, al asignarle competencia contencioso administrativa en nica instancia y en juicio pleno (art. 149 inc. 3) descarta su intervencin en esta materia en instancia de alzada o apelacin de las resoluciones administrativas, como se hallaba establecido antes de la Constitucin de 1873 en que el Tribunal Superior de Justicia conoca por apelacin de los asuntos entre los particulares y el gobierno formando instancia los procedimientos administrativos seguidos previamente... (causa B. 52.271, Ceretta de Ferrari Ada Luisa c/Caja de Previsin Social para profesionales de la Ingeniera de la Provincia de Buenos Aires, resolucin de fecha 27-XI-90). Jorge Tristn Bosch seala que en la Provincia de Buenos Aires, recin al promulgarse la constitucin de 1873 se dej sentado debidamente (ver lo que decimos en la nota anterior) el principio de que el Poder Ejecutivo careca de facultades jurisdiccionales en materia administrativa y que stas correspondas, en nica y exclusiva instancia, a la Suprema Corte; y agrega: esta Constitucin y las siguientes tuvieron buen cuidado en establecer la exigencia de un juicio pleno ante aquella Corte..., vale decir, de obligar de este modo a que se siga ante dicho tribunal un procedimiento amplio, del tipo del juicio ordinario que legislan los cdigos de procedimientos en materia civil y comercial... (Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para juzgar a la Administracin Pblica?, Buenos Aires, 1951, p. 66/67). 8 Como expresara Varela lo que la Constitucin ha querido es que el juicio contencioso administrativo tenga la prosecucin metdica y sin violencia de un juicio pleno; es decir, que las partes no se vean cohibidas en sus defensas por las angustias y apremios de los juicios sumarios (nota art. 50, CCA). La semejanza en cuanto amplitud de debate y prueba entre el juicio pleno y el ordinario civil no permita en cambio establecer una identidad entre ambos sino ms bien diferenciarlos debido a la especialidad del primero (cfr. autores citados). Como con claridad dice Diez Juicio pleno significa que el litigio debe desenvolverse en forma autnoma en sede judicial. El rgano judicial debe tener la independencia necesaria para poder juzgar los actos del poder administrador. En el juicio pleno debe admitirse toda clase de pruebas aunque no se hayan presentado y diligenciado en el procedimiento administrativo que precede al juicio... (Derecho Procesal Administrativo, p. 111).

Ese proceso de pleno conocimiento, al momento en que Luis Varela proyect la primera legislacin para la Provincia de Buenos Aires y de acuerdo a la ley que le sirvi de fuente (Ley espaola de 1888 conocida como ley Santamara de Paredes) que, a su vez, representaba una expresin del sistema continental europeo en la materia, era el proceso de plena jurisdiccin. Concebido como un sistema de defensa de los particulares frente a la administracin, la legitimacin se vea restringida a los titulares de derechos porque su situacin de exclusividad era la nica dotada de tal medio de tutela 9; siendo ello as, podan pretender la anulacin del acto administrativo lesivo, el reconocimiento del derecho e inclusive la indemnizacin de daos y perjuicios y, naturalmente, el cauce procesal se hallaba dotado de la mayor amplitud en cuando posibilidades de alegar y probar. Una concepcin subjetiva del contencioso administrativo - proteccin de derechos subjetivos-, en contraste con la concepcin objetiva del contencioso administrativo orientado hacia la defensa de la legalidad, del derecho objetivo 10. La concepcin inherente a nuestro sistema judicialista, que ha definido y marcado el nacimiento y desarrollo de la Justicia Administrativa , se mantiene y vigoriza tras la reforma del 94. Se extiende el mbito de proteccin que no circunscribe a derechos, se establecen distintos tipos procesales para el trmite de los juicios sobre materia administrativa. Pero siempre la funcin judicial se abre para juzgar casos y no para controlar la legalidad del obrar administrativo, aunque el restablecimiento de la juridicidad ocurra naturalmente como consecuencia de lo anterior y est presente como aspiracin elemental del sistema. Ms all de las bases dadas por nuestra evolucin histrica -decisiva para comprender la cuestin-, la tendencia actual en Europa continental apunta tambin a la misma concepcin subjetiva de la justicia administrativa 11. 3. Contencioso de plena jurisdiccin. Con la reglamentacin del viejo Cdigo bonaerense, que implant, aunque sin denominarlo as, el proceso de plena jurisdiccin pareci definirse con el doble alcance aludido la expresin constitucional de juicio pleno, quedando apartado de este rgimen procesal el sistema denominado objetivo de anulacin, que con tal inteligencia no se acomodaba a la exigencia constitucional, aunque a
9 Este criterio de interpretacin del derecho como subjetivo que se mantuvo hasta bien entrada la dcada de 1980, estrech los alcances del sistema; es que como la Constitucin slo se refera a derechos y el Cdigo a derechos administrativos podra haberse ampliado tan limitado alcance de la legitimacin. Con el tiempo ste se constituy en uno de los puntos ms cuestionados por restringir el acceso a la justicia y la justiciabilidad de la administracin. 10 Para el contencioso subjetivo y objetivo, ver RAFAEL BIELSA, Sobre lo contencioso administrativo, Depalma, Bs. As. 1954; ARGAARAS, Tratado de lo Contencioso Administrativo, TEA, 1955; FIORINI, Qu es el contencioso?, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965. 11 V. arts. 24 y 106, Constitucin espaola de 1978. GARCIA DE ENTERRIA seala que incluso en Francia se habla de un redescubrimiento de la plena jurisdiccin, por la recuperacin de la facultad de que el Tribunal sustituya el contenido del acto anulado, en lugar de limitarse a su anulacin, en Democracia, Jueces y Control de la Administracin, Editorial Civitas S.A., 3 edicin, 1997, esp. p. 310 y ss. y sus notas; del mismo autor La batalla por las medidas cautelares, Editorial Civitas S.A., 2 edicin, 1995, p. 13 y ss. GARCIA DE ENTERRIA Y FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativos, T. II -novena edicin-, En la Provincia de Buenos Aires esto no es novedad ya que la sentencia dictada en el proceso contencioso administrativo siempre ha tenido aptitud sustitutiva del contenido del acto anulado y, principalmente, le es inherente su calidad ejecutoria -y no meramente declarativa- conforme lo ha estatuido la Constitucin desde el siglo pasado (enmienda de 1889) y lo ha puesto en prctica la Suprema Corte. El problema no ha provenido de las lmites de la sentencia sino, entre otros, de los de la legitimacin.

nivel doctrinario 12 y de anteproyectos legislativos 13 se sostuviera un criterio diferente. La realidad del contencioso bonaerense se desenvolvi en el marco del proceso de plena jurisdiccin reglado por el Cdigo Varela, como nico procedimiento aplicable a la materia administrativa de incumbencia exclusiva de la Suprema Corte. La jurisprudencia mayoritaria y tradicional de ese Tribunal, ha descartado la posibilidad de que esa materia administrativa fuese conocida y resuelta en procesos abreviados por aplicacin del CPCC o de leyes especiales y adems ha mantenido una lnea constante en el sentido de aceptar como nico trmite del juicio contencioso administrativo, el previsto en el aludido C.C.A.. Es as que han quedado fuera de la competencia originaria de la Suprema Corte las acciones que abren procesos de trmite sumario o sumarsimo, especficamente las de amparo o similares -vgr. hbeas data, amparo por mora- 14, del mismo modo que los procesos sumarios en acciones de mera declaracin de certeza 15 y hasta podramos mencionar los procesos cautelares autnomos. Esa jurisprudencia se asentaba en lo sustancial en dos razones o causas principales: la reglamentacin especfica (ley 2.961) que desplazaba cualquier otra norma procesal, particularmente las del C.P.C.C.; la concepcin basada en la apertura de la instancia judicial a travs de la pretensin principal anulatoria de actos administrativos lesivos de derechos, lo que ha impedido que el caso en materia administrativa se presentase apto para suscitar la jurisdiccin mediante otras pretensiones. Es ms, al ensancharse la legitimacin hasta comprender en forma explcita a los intereses legtimos -cosa que ocurri por vez primera y como se sabe, en el caso Rusconi-, la Corte no lo hizo implementando un trmite abreviado o sumario propio de proceso de ilegitimidad donde -tradicionalmente- encontraban proteccin dichos intereses, sino aplicando los mismos procedimientos del juicio de plena jurisdiccin con la consecuencia de admitirse las mismas pretensiones propias de la amplitud de esa va -nos referimos, principalmente, a la indemnizatoria-. De modo que el cambio de criterio en torno
12 V. Linares, Juan Francisco, Lo contencioso administrativo de anulacin en la Provincia de Buenos Aires, en Revista de Derecho y Administracin Municipal, N 92, Buenos Aires, 1937; Bezzi, Osvaldo Mximo, El proceso administrativo por ilegitimidad en la Provincia de Buenos Aires, posibilidad de su regulacin, Jus, n 25, 1977, p. 35. 13 V. Anteproyecto de Cdigo Procesal Administrativo para la Provincia de Buenos Aires de 1965 de Fiorini, Anteproyecto de modificaciones al Cdigo del ao 1993. En ambos se propiciaba la incorporacin del contencioso de ilegitimidad o anulacin, mas en lugar de atriburselo a la competencia contencioso administrativa de la Suprema Corte, con el evidente propsito de salvar el posible choque derivado, justamente, de la expresin juicio pleno, se confera el conocimiento y decisin de estos asuntos a rganos inferiores; en el anteproyecto Fiorini, a las Cmaras departamentales, en el anteproyecto de 1993 a Juzgados de Primera Instancia en lo contencioso administrativa cuya creacin tambin se propona. Cabe tener presente sobre la cuestin que Luis Varela consideraba que en atencin al terminante texto de la Constitucin -inc. 3 del art. 157- que confera a la Suprema Corte de Justicia competencia para decidir las causas contencioso administrativas en nica instancia, entre nosotros no podan crearse tribunales de primera instancia para lo contencioso-administrativo (cfr. Introduccin..., citada). 14 Por excepcin esto ocurra cuando, por excusacin de los jueces de la S.C., el Tribunal se integraba con otros magistrados del Poder Judicial o de la lista de Conjueces y as constituido decida admitir originariamente las causas de amparo, amparo por mora u otras (vgr. cautelar anticipada) que en la jurisprudencia del alto Tribunal en su composicin permanente, segn se entenda, no integraban su competencia originaria, como se dijo en el texto. 15 Ms adelante, al tratar el proceso especial para el conocimiento y decisin de la pretensin de sentencia meramente declarativa de certeza, haremos una referencia ms concreta acerca del punto .

a la legitimacin suficiente no aparej el cambio de criterio en torno a la va procesal ordinaria. Y esto, en definitiva, ha redundado en beneficio de la proteccin de tales intereses que no ven limitada la frontera procesal a la mera confrontacin de la legalidad del acto impugnado. La situacin descripta tuvo un vertiginoso cambio de rumbo a partir del ao 2.002, abrindose una etapa novedosa y fecunda en la doctrina del alto tribunal provincial que, informada por los nuevos contenidos de la reforma (arts. 166, quinto ap. Const. Prov.) en armona con la tutela judicial (art. 15 de la misma Const.), se tradujo en la admisibilidad de diferentes pretensiones -adems de la anulatoria- y variedad de vas procesales en materia administrativa (juicios ordinarios, sumarios y sumarsimos; regidos por el viejo Cdigo contencioso administrativo, por el C.P.C.C. o leyes especiales). 4. Continuidad de la expresin juicio pleno. El caso del Tribunal de Cuentas. La expresin juicio pleno no ha desaparecido de la nueva Constitucin ni de su legislacin reglamentaria. En efecto, la norma constitucional transitoria contenida en el art. 215 la ha mantenido al establecer la continuidad de la competencia contencioso administrativa en cabeza de la Suprema Corte hasta que comience a funcionar el fuero en la materia y luego, en forma residual respecto de los juicios en trmite. Tal disposicin, en efecto, expresa en su segundo prrafo Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidir, en nica instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubiesen iniciado, hasta su finalizacin. La disposicin es reiterada por el nuevo Cdigo Procesal (art. 78 inc. 1, ley 12.008). Por su parte, la ley 12.074 (texto segn ley 12.310, anterior a la reforma introducida por la ley 13.101) que ha creado dicho fuero, al determinar la competencia de las Cmaras de Apelaciones en lo contencioso administrativo, y tras preceptuar la que les corresponde como tribunal de alzada, deca ...entender, en instancia originaria y juicio pleno, en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia, con aplicacin de las reglas del juicio ordinario, establecido en el ttulo I -artculos 1 a 66- del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo. Tal asignacin originaria de competencia a las Cmaras de Apelaciones fue derogada por la ley 13.101 quedando esas contiendas en la esfera de atribuciones de los Juzgados Contencioso Administrativos. El alcance del enunciado juicio pleno en tales disposiciones coincide con el que histricamente ha tenido; de un lado, descartar la intervencin de la justicia en grado de apelacin de las resoluciones de la administracin (en el caso concreto, las emanadas del Tribunal de Cuentas), del otro, garantizar dicha intervencin a travs de un proceso dotado de las mayores oportunidades y medios de ataque, defensa y prueba. Vale decir, juicio pleno en conjuncin con instancia judicial originaria y juicio pleno como equivalente a proceso ordinario. Se ve reproducida, en relacin a los actos del Tribunal de Cuentas, la preocupacin de garantizar la plena justiciabilidad. Lo que en los albores de nuestra organizacin constitucional se refera a la administracin en general, hoy se presenta en torno a un sector de ella que ha tenido una particular evolucin. Baste recordar que recin en los comienzos de la dcada de 1980 por va jurisprudencial se consagr la revisin judicial por medio de la accin contencioso administrativa de las decisiones de tal organismo, criterio que la Corte mantuvo y del que no se apart a pesar de haberse dictado normas legislativas que 7

mostraban un claro retroceso sobre la cuestin 16. Baste tener en cuenta tambin que en el desarrollo de la reforma constitucional de 1994, el juzgamiento de los actos del Tribunal de Cuentas se present como un problema singular, de atencin especial, debido a la injustificada resistencia de ciertos sectores a la justiciabilidad de las decisiones de aqul; es as que recay primero en la competencia originaria -la nica- del Tribunal de Casacin en lo Contencioso Administrativo (hoy suprimido) y, ms tarde, como hemos sealado, en la competencia originaria -tambin la nica y ahora abrogada por al ley 13.101- de las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo 17. Tras el dictado de esta ltima ley de reformas, la impugnacin de las resoluciones del Tribunal de Cuentas pasa a conformar la competencia originaria de los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y desaparece del enunciado legal la expresin juicio pleno. Aunque se mantiene la aplicacin de las reglas del proceso ordinario, se observa una regresin en la terminologa de la norma desde que utiliza la siguiente frmula Las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas podrn ser recurridas... 18. Pero no finaliza all el derrotero acerca de la justiciabilidad de esos actos. Un posterior intento de delimitarla puede apreciarse con la ley 13.118 que volvi sobre los ltimos pasos y dispuso que tales resoluciones del Tribunal de Cuentas pueden ser recurridas ante las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con las reglas del proceso sumario de ilegitimidad 19. Disposicin que fue
16 Cfr. SCBA: causas B. 49.102, Pizzagalli, E. de E. contra Provincia de Buenos Aires. DCA, sentencias del 26-IV-1983 y del 28-X-1986; Gonzlez, Ral y otra contra Provincia de Buenos Aires. DCA, sent. del 28-III-1995. A partir del primero de esos fallos se consider materia contencioso administrativa a la demanda de nulidad prevista por el art. 26 de la ley 4373 impugnatoria de los actos del Tribunal de Cuentas, superndose, sobre la base del mismo texto normativo, el criterio de no justiciabilidad sostenido anteriormente (caso Bonora de 1936). La ley 10.869 que reemplaz a la vieja ley citada, en lugar de recoger el principio pretoriano o reiterar al menos la va judicial de la demanda de nulidad, previ por el art. 31 la impugnacin de los actos del Tribunal de Cuentas ante la Suprema Corte por medio de los recursos extraordinarios, los que fueron rechazados por el alto Tribunal por no constituir su objeto una sentencia judicial (cfr. causas Ac. 47.054, De Bonis, res. 21-V-1991; Ac. 49.024, Municipalidad de San Nicols, res. 22-X-1991; Ac. 66.597, Municipalidad de Gonzlez Chves, res. 1-IV-1997). En consecuencia, la SC lejos de considerarlo un caso no justiciable, sigui habilitando la va contencioso administrativa -juicio pleno-, por aplicacin del Cdigo Varela. 17 El art. 2 de la ley 12.074 anterior a la reforma de la ley 13.101, al detraer de la competencia de los Tribunales de primera instancia ordinaria las demandas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas con el alcance que la norma preceptuaba, poda suscitar algunos interrogantes. Slo las resoluciones del Tribunal de Cuentas abran la va judicial?, poda someterse a juzgamiento el ejercicio de funcin administrativa manifestada de otro modo que no sean resoluciones expresas o tcitas?, era viable una accin de amparo por mora del Tribunal de Cuentas?, la expresa remisin al juicio ordinario -arts. 1 a 66- exclua la aplicacin de las restantes normas del Cdigo y, por ende, de los procesos sumario por ilegitimidad y amparo por mora?, etc. Sin perjuicio de lo dicho, debe sealase que el supuesto que el art. 2 de la ley 12.074 aprehenda -de consuno con el inc. 1 del art. 2 de la ley 12.008- es el caso comn u ordinario de demandas contra el Tribunal de Cuentas, impugnatorias de los actos que resuelven los juicios de cuentas y de responsabilidad. Algunos de tales interrogantes se mantienen tras la reforma operada por la ley 13.101. 18 El art. 80 de la ley 13.101 sustituy los artculos 31 y 36 de la ley 10.869 (Orgnica del Tribunal de cuentas). El art. 31, en lo pertinente, en su nueva redaccin dice: Las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas, podrn ser recurridas ante los juzgados contencioso administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, con aplicacin de las reglas del proceso ordinario (Ttulo I)..... 19 Art. 1 ley 13.118 (sancionada el 6/11/03) que estableci la sustitucin del art. 31 de la ley 10.869.

observada por el Poder Ejecutivo en razn de restringir seriamente el principio de tutela judicial efectiva, expresamente consagrada por nuestra Ley fundamental 20. En cuanto a la expresin juicio pleno de la norma constitucional transitoria (art. 215, segundo prrafo), el precepto fue la base para que la Suprema Corte mantuviera el antiguo modelo aplicando nicamente el Cdigo Varela hasta el ao 2.002. A partir de entonces, como efecto de la jurisprudencia orientada al ejercicio de la jurisdiccin contencioso administrativa de acuerdo a los contenidos de la reforma de 1.994, ese Tribunal admite diversas vas -juicio ordinario, sumario, sumarsimo, etc.- para el trmite del proceso administrativo. Podra decirse entonces que, en un sentido amplio que se adapte a la reforma, pleno se refiere a la independencia judicial y a la justiciabilidad de la administracin en cualquiera de las manifestaciones de su obrar -actos, hechos, omisiones, etc.-. 5. Actualidad de la expresin juicio pleno. Sin dejar de lado la razn histrica y lo dicho en los puntos anteriores, creemos que en el contexto del renovado sistema de justicia administrativa bonaerense, tambin puede hablarse sin dificultad de juicio pleno y juicio menos pleno en alusin a va ordinaria y va sumaria, respectivamente y sin encontrar identidad con los tipos de procesos administrativos pertenecientes al pasado 21, ni, mucho menos, con criterios que supongan un mayor o menor grado de independencia judicial. 6. Panorama procesal administrativo en la evolucin provincial. Volviendo al tema del significado de la reforma local del 94, a diferencia de lo ocurrido en la Provincia de Buenos Aires, donde el sistema tradicional conserv hasta all en lo sustancial sus caracteres de origen, el panorama en el otros regmenes provinciales evolucion en distintos sentidos. Por una lado y a partir del movimiento de actualizacin del contencioso derivado de la V Conferencia Nacional de Abogados del ao 1940 22 incluyendo el denominado
20 Entre los considerandos del Decreto 2.326/03 (B.O. 18/12/03) se destaca que ...la reforma pretendida para el art. 31 citado (de la ley 10.869) conlleva, en relacin al sistema recursivo respecto de las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas, el desplazamiento de la competencia de los Juzgados Contencioso Administrativos en favor de las Cmaras de Apelaciones de dicho fuero, como asimismo, la aplicacin de las reglas del proceso sumario de ilegitimidad en desmedro de las correspondientes al proceso ordinario; Que al respecto, debe decirse que el rgimen establecido por la ley 13.101 se compadece con la reforma integral al procedimiento contencioso administrativo que la misma contempla, no advirtindose razn jurdica alguna para eliminar la doble instancia judicial establecida para todos los actos administrativos, de carcter general o particular, producidos por cualquier tribunal de la Administracin; Que tampoco puede compartirse el criterio sustentado de limitar, por va del procedimiento aplicable, las defensas y pruebas a articular u ofrecer por el impugnante, especialmente si se considera que dichos decisorios y su proceso recursivo administrativo se agota en el mbito de competencia del mismo Tribunal, sin intervencin de rganos de control ajenos a ste.... Por lo tanto el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la atribucin conferida por los arts. 108 y 144 inc. 2 de la Constitucin Provincial, observ, entre otros, el art. 1 de la ley 13.118. 21 Ver AGUSTIN GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, 2 edicin, Fundacin de Derecho Administrativo, Bs. As. 1998: Captulo XII La tutela judicial, especialmente punto I La herencia del pasado. 22 Entre otros puntos de inters, destaca Bosch que la obra de la Conferencia fue tambin constructiva...pues reconociendo la conveniencia de implantar entre nosotros la proteccin de los intereses legtimos, propuso la creacin de un recurso que denomin de ilegitimidad, versin aproximada del recurso por exceso de

proceso de ilegitimidad entre cuyos caracteres, en trminos generales y en cuanto respecta al tema que nos ocupa en este trabajo, se traduce en una concepcin procesal diferente al proceso de plena jurisdiccin, ya que se flexibiliza la legitimacin (comprendiendo no slo los derechos sino tambin los intereses legtimos), se restringen las pretensiones (nicamente anulatoria), se diluye la nocin de parte (el actor es una suerte de denunciante y la pretensin se dirige contra el acto: juicio contra el acto y la administracin no es parte demandada), se acota el contenido de la sentencia exclusivamente a la anulacin del acto (sin que pueda ser sustituido el mismo, ni satisfechas otras pretensiones ya que stas no son el objeto del proceso) y se extienden sus efectos ms all del caso (erga omnes), resultando de mayor sencillez y celeridad el trmite procesal, todo lo cual responde a que no se trata de un mbito de defensa de derechos sino de un mbito de control de legalidad 23. Es el denominado contencioso objetivo de anulacin y es el que, en puridad, constituye un proceso al acto24. Crdoba fue la primera provincia que lo estableci en su Cdigo de 1941 y, desde entonces, la mayora las provincias que codificaron el proceso administrativo o modificaron sus codificaciones, lo han incluido 25 . Un perodo en que la intensa influencia del sistema francs se hizo presente, tamizada naturalmente en nuestro medio por la insoslayable naturaleza judicialista del sistema de justicia administrativa argentina. Esta etapa de desarrollo -entre 1940 y 1970 aproximadamente- permiti hablar de Cdigos provinciales modernos para hacer referencia a los que, adems de la accin de plena jurisdiccin, haban ampliado la justiciabilidad de la administracin incluyendo la accin de anulacin. Asimismo para establecer el contraste con los Cdigos anteriores como el de Buenos Aires -llamados entonces antiguos- que slo contemplaban la primera de tales acciones. Esta provincia que mantuvo su institucin tal como antes, lamentablemente, qued as sustrada del notable avance que en materia de justicia administrativa signific la consagracin del contencioso objetivo y de ese modo, en el concierto de sus pares argentinas, retrasada en la amplitud de justiciabilidad de la administracin. Posteriormente el cuadro de acciones contencioso administrativas, con sus respectivas particularidades procesales, se ampli, comprendiendo la accin de interpretacin y la accin de lesividad. El Cdigo de Corrientes de 1971 tipific las cuatro acciones mencionadas (plena jurisdiccin, anulacin o ilegitimidad, interpretacin y
poder francs... (ob. cit., p. 164 y ss.). 23 La aparente mayor amplitud de esta accin decae -al menos desde una perspectiva actual- tan pronto se considere el contenido de la sentencia limitado al control externo del acto enjuiciado e insuficiente para atender la satisfaccin del inters jurdico. Por ello es tan flexible ese inters, porque en definitiva sirve a la seriedad del reclamo -como explica Garca de Enterra- pero no se torna en objeto de tutela. De todos modo la entrada del contencioso de ilegitimidad a nivel provincial import un gran avance en trminos de extensin de sectores de la administracin hasta entonces inmunes al control judicial. 24 En los ltimos aos en comn observar el uso de la expresin proceso al acto para referirse al antiguo sistema bonaerense. Esto puede suscitar confusiones conceptuales; por eso no est dems aclarar que la expresin aludida se usa en referencia al rigor con que han funcionado los presupuestos de admisibilidad de la pretensin anulatoria, pero nunca puede llevar al equvoco de que el proceso se sigue contra el acto y que ste agota la materia de decisin. La materia de decisin es el derecho en crisis (por consecuencia del acto), el reconocimiento de su preexistencia, su restablecimiento y reparacin. 25 Como recurso, juicio o proceso de ilegitimidad o anulacin. Cfr. Cdigos de la materia de las Provincias de Crdoba (ley 3897 de 1941 y ley 7182 de 1984 que derog a la anterior), La Rioja (ley 1005 de 1946, luego derogada por ley 4243 de 1983), Jujuy (ley 1883 de 1948), Santa Fe (ley 4106 de 1951, derogada por ley 11330 de 1996 que unific en uno slo los recursos de plena jurisdiccin y de ilegitimidad), Santiago del Estero (ley 2297 de 1951), Santa Cruz (ley 22 de 1958), Misiones (ley 52 de 1960, derogada en 1993 por ley 3064), Chaco (ley 848 de 1967), Catamarca (ley 2403 de 1971).

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lesividad). Por ese tiempo se comienza a notar una tendencia que otorga preponderancia a la regulacin a la pretensin como objeto del proceso y, en cuanto al trmite procesal, a la posibilidad de que se sigan procedimientos abreviados, de mayor celeridad, simplificados, vertiente que comenzar a plasmarse en las normas procesales provinciales. Ejemplo tpico de lo primero fue la transformacin del sistema correntino, que evolucion de un rgimen de pluralidad de acciones (Cdigo de 1971 citado) a otro de unidad de accin y pluralidad de pretensiones (modificacin del Cdigo de 1986, ley 4106) 26, considerada la corriente ms moderna en derecho procesal administrativo (uno de sus principales exponentes es el profesor espaol Jess Gonzlez Prez quien ha seguido las aguas del procesalista Jaime Guasp) y ms eficaz como sistema de garantas. La multiplicidad de pretensiones y su posible articulacin a travs de la nica accin administrativa implica superar modelos donde la pretensin se cristalizaba en tipos de acciones o de procesos con el riesgo del fracaso de su satisfaccin o, al menos, de arribar al pronunciamiento sobre el fondo del asunto por motivos de orden procesal. En cuanto al trmite procesal, bajo distintas modalidades y con diferentes matices, la legislacin se orienta a regular un proceso ordinario y vas alternativas o especficas de carcter abreviado. Vertiente que incluye el paulatino abandono de la terminologa francesa y la gradual utilizacin de las expresiones proceso ordinario y proceso sumario. Pueden mencionarse como previsiones encaminadas a una rpida tramitacin para casos determinados: el procedimiento acelerado por resolucin judicial fundada para supuestos de irregularidades prima facie en la decisin administrativa impugnada y/o daos graves derivados de su ejecucin que contemplan los Cdigos de Corrientes, Formosa y Neuqun; la posibilidad de obviar la etapa probatoria, en las demandas de ilegitimidad y causas de lesividad (Crdoba) o en el recurso facultativo optativo de la accin ordinaria (Corrientes); trmites especiales de marcada celeridad, como el previsto para la accin de interpretacin (Corrientes); el proceso sumario para impugnar lo resuelto en procedimientos de seleccin (Tucumn, Tierra del Fuego) o para la materia previsional o empleo pblico (Tierra del Fuego), de carcter optativo (Tierra del Fuego) o preceptivo (Tucumn), etc. Asimismo, el citado Cdigo de Tierra del Fuego contempla un supuesto de opcin entre la tramitacin ordinaria o sumaria cuando la prueba se limitase a las actuaciones administrativas y documental acompaada. Es lo suficientemente amplio para comprender distintas pretensiones y casos. La opcin procesal presenta una regulacin semejante a la que contiene ley 12.008 para el sumario de ilegitimidad y de empleo pblico. Pero el modo ms sistemtico con que se ha reglamentado la cuestin en algunas codificaciones es a travs de la institucin de dos tipos procesales: ordinario y sumario, ambos procedentes para todos los casos -y no para determinados supuestos o pretensiones-, dejndose librada a la eleccin del demandante la tramitacin del proceso por la va plena o por la abreviada. Esta ltima, caracterizada por el acortamiento de los plazos, la simplificacin de trmites (suprimindose por ejemplo las cuestiones de previo y especial pronunciamiento), en particular de la actividad probatoria que queda reducida a la documental acompaada y expedientes administrativos, excluyndose la etapa de
26 Se perfila claramente el mismo criterio en torno a la pluralidad de pretensiones en los Cdigos Contencioso Administrativos de las Provincias de Formosa (ley 584 de 1878), Neuqun (ley 1305 de 1981), Entre Ros (ley 7061 de 1983), La Rioja (ley 4243 de 1983), Misiones (ley 3064 de 1993). Y tambin, en el nuevo Cdigo de la Provincia de Buenos Aires (art. 12, ley 12.008).

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produccin. La estructura del proceso se resume en: demanda, contestacin y sentencia. En esta lnea se inscriben los Cdigos de Entre Ros, Formosa, La Rioja y Neuqun y, con algunas variantes, Misiones. En ellos, adems, la opcin procesal se ejerce una vez admitido el proceso, con el efecto de que la eleccin de una de las vas hace decaer automticamente la utilizacin de la otra. El nuevo rgimen de la Provincia de Buenos Aires, como veremos, presenta una sistematizacin distinta: proceso ordinario y procesos especiales. Estos ltimos para determinadas pretensiones o cuestiones. En algunos casos de carcter optativo, mas posibilitando la oposicin de la demanda y dejando en definitiva a la decisin del rgano judicial la determinacin del trmite amplio o abreviado a seguir. 7. Vigencia del nuevo sistema contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires. Se han sucedido varios perodos desde la sancin de la reforma constitucional de 1994. El primero (desde el ao 1.994 hasta el 2.002), de inaplicacin de toda la reforma de la Justicia Administrativa, con ultractividad del antiguo modelo en su conjunto; el segundo (desde el 2.002 hasta el 15/12/03), de la operatividad de la nueva clusula general establecida por el art. 166, quinto prrafo, de la Constitucin Provincial, pero sin el funcionamiento del Fuero especializado ni la aplicacin del Cdigo Procesal respectivo (ley 12.008); por ltimo, con la efectiva implementacin del Fuero Contencioso Administrativo acaecida el 15/12/03, se abri paso a la plena vigencia de todos los componentes que conforman el nuevo sistema: la clusula general (art. 166, cit.), la organizacin descentralizada (art. 215, C.P. y ley 12.074 y sus modificatorias) y el Cdigo Procesal Administrativo (ley 12.008 y sus modificatorias). Se observa un proceso evolutivo en el cual ha tenido notable gravitacin la labor jurisprudencial de la Suprema Corte a partir del ao 2.002, cumpliendo un papel relevante en la transformacin entre el viejo y el nuevo modelo 27. A continuacin nos detendremos en cada una de las citadas etapas. Primer perodo. La Suprema Corte mantuvo un criterio firme en torno a que la vigencia del nuevo sistema de justicia administrativa habra de concretarse con el funcionamiento del fuero contencioso administrativo. Para as decidirlo siempre apel como fundamento a la disposicin transitoria del art. 215 de la Constitucin 28. Ello, y dentro de este primer ciclo, en los distintos momentos tras la reforma constitucional. A) Desde entonces hasta que venci el plazo por ella previsto para la entrada en vigencia del nuevo sistema, perodo en el que an no haba cdigo, con pronunciamientos vinculados a la no aplicacin de la clusula general del art. 166 de la Constitucin (Causas B. 56.054, Velsquez y B. 56.125, Oviedo, ambas interlocutorias del 18-X-94). B) Con motivo del agotamiento del mencionado plazo del art. 215, en que el cdigo no haba sido promulgado ni publicado, sosteniendo la continuidad del rgimen
27 Ampliar en nuestro trabajo Proyeccin de la tutela judicial en materia administrativa. Jurisprudencia de la S.C.B.A. del ao 2.002/2.003 en la obra colectiva Temas de Derecho Administrativo, en homenaje al Dr. Agustn Gordillo, Editora Platense, ao 2.003, pg. ------------------- . 28 Art. 215. La legislatura establecer el fuero contencioso administrativo antes del 1 de octubre de 1997 y sancionar el Cdigo Procesal respectivo, para su entrada en vigencia conjunta. Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidir, en nica instancia y en juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalizacin. (Corresponde al artculo 166).

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transitorio con el alcance con que lo haba interpretado -sin aplicacin del art. 166, citado(causa B. 58.594, Ortz, resolucin del 1-X-97). C) Una vez publicada la ley 12.008 que dispuso la aplicacin inmediata de varias de sus normas, an sin fuero (art. 78), resolviendo que ello no era compatible con la Constitucin y por tanto que el proceso administrativo se segua rigiendo en su totalidad por la ley 2961 (causa B. 56.966, La Jirafa Azul S.A., resolucin del 25-XI-97). D) Al fenecer el plazo para la entrada en vigencia del Cdigo fijado por la ley de prrroga 12.162 que adems estableci que, indefectiblemente (con o sin fuero) ello deba ocurrir el 1-VI-99, reiterando en un escueto decisorio la no aplicacin de la ley 12.008 por no ajustarse ello a lo preceptuado por el art. 215 citado (causa B. 58.959, Parodi, resolucin del 1-VI-99). Por consecuencia de lo expresado la Corte provincial ha considerado fuera de su competencia o no ha dado trmite a casos planteados en los trminos de la ley 12.008. Sirvan como ejemplo: en materia de amparo por mora: causas B. 59.246, Centro Empleados de Comercio contra Municipalidad de Olavarra s/Dem. Cont. Adm. -art. 76 ley 12.008- (res. del 14-VII-98), B. 61.270, Quiles...s/cuestin de competencia art. 6 C.C.A. (res. del 12-IV-2000); en proceso sumario de ilegitimidad del art. 67 ley 12.008: causas B. 61.320, Kupsch...s/demanda contencioso administrativa (res. del 18-IV-2000) y B. 61.406, Sindicato de Trabajadores Municipales de General San Martn....s/Dem. Cont. Adm. (res. 24-V-00); en impugnacin de actos de colegios profesionales en materia de gobierno de la matrcula -art. 74, ley 12.008-: causas B. 59.301,Vivot A. J. c/Colegio de Arquitectos de la Provincia de Bs. As. (Tribunal de Disciplina s/Dem. Cont. Adm. (res. del 15-IX-98) y B. 61.068, Oller M. A. c/Colegio de Abogados...s/Dem. Cont. Adm. (res. del 9-II-2000); en impugnacin de una va de hecho administrativa: causa B. 61.233, Maidana ....s/Dem. Cont. Adm., (res. 5-IV-00); en cuanto al rgimen de agotamiento de la va administrativa de la ley 12.008: causa B. 61.017, Snchez ...s/Dem. Cont. Adm. (res. 24-V-00) y B. 61.406, cit.; en cuanto a las vas recursivas de la ley 12.008: causa B. 59.872, Guich... (res. 5-IV-00). Segundo perodo. A partir del ao 2.002 en que se renov parcialmente la composicin de la Suprema Corte de Buenos Aires, se produce un cambio decisivo en la doctrina antes expuesta. Se consider que la clusula general prevista en el art. 166 ltimo prrafo de la Constitucin local, no estaba subordinada en su vigencia a la puesta en marcha del fuero ni al dictado de alguna norma legislativa y que, por lo tanto, deba regir directa e inmediatamente el ejercicio de la competencia contencioso administrativa, por entonces slo a cargo del alto tribunal provincial en forma transitoria (art. 215, cit.). El nuevo criterio apoyado en los principios esenciales de acceso a la justicia, tutela judicial y justiciabilidad plena de la administracin (arts. 15 y 166, cit., C.P.) se proyect en diversos aspectos que conforman la Justicia Administrativa, an sin aplicarse el nuevo Cdigo Procesal (ley 12.008) y sin que estuviese en funciones el fuero descentralizado. Se abri paso a la revisin de los postulados tradicionales observndose, en poco tiempo, en la tarea pretoriana, una labor constructiva orientada hacia la efectivizacin de los nuevos contenidos estructurales de la reforma. En este perodo, en un franco abandono de antiguos postulados, se acepta la amplia aplicacin del Cdigo Procesal Civil y Comercial (cfr. doctr causa Risso Patrn del ao 2.002 -en el rgimen de cautelares-; luego extendida a todos los aspectos del proceso), la viabilidad del amparo en general y del amparo por mora en particular (cfr. doctr. causa Mayer del ao 2.002), la admisin de diversas pretensiones en materia administrativa (impugnatorias de actos, no impugnatorias, resarcitorias, prestacionales, de mera 13

declaracin de certeza, etc.) y de diferentes vas procesales (de trmite ordinario, sumario o sumarsimo). Ello resulta de la amplitud con que se consagra la justiciabilidad de la administracin, en sus distintas manifestaciones (actos, omisiones, hechos, vas de hecho) y sin delimitar la existencia del caso en razn de los sujetos o posicin que asuman en la contienda (art. 166, lt. p. C.P.). Y el mbito de la Justicia Administrativa adquiere un espacio apto y generoso para el cabal funcionamiento de la tutela judicial (art. 15, C.P.). De esta etapa jurisprudencial se destacan como bsicos tres precedentes: A) La resolucin interlocutoria dictada el 23-X-02 en el caso "Consorcio de Gestin del Puerto de Baha Blanca" 29, donde se declar la operatividad de la clusula general contenida en el art. 166 -quinto apartado- de la Constitucin Provincial, su aplicacin directa en punto a la definicin de la "materia" contencioso administrativa. B) La sentencia definitiva pronunciada el 19-III-03 en la causa "Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires" 30, en la que se decidi que la falta de implementacin del fuero contencioso administrativo constituye una omisin inconstitucional, una demora manifiestamente arbitaria y, por ello, se conden a la Provincia a ponerlo en funciones antes del 1 de septiembre del corriente. C) La resolucin interlocutoria emitida el 23-IV-03 en la causa "Gaineddu" 31 en la cual se complement la proyeccin de la operatividad de la clusula general del art. 166 -quinto prrafo, in fine-, esta vez, hacia el amplio territorio antes dominado por el dogma "revisor" de la competencia en la materia, para enunciar, con arreglo a la norma fuente, el "principio" de la demandabilidad directa del Estado y el carcter excepcional del trnsito por vas administrativas previas -de reclamo o recursivas-. Estos tres pronunciamientos se fundamentan en la Constitucin: la fuerza normativa de sus preceptos, en cuanto aqu interesa, en lo atinente a la Justicia Administrativa (arts. 215 y 166, cits.) y, como piedra angular del sistema, a la tutela judicial consagrada en el art. 15 de la misma Carta. Tercer perodo. Con la entrada en funciones del fuero contencioso administrativo, el nuevo sistema logr completar su efectividad. Al avance logrado en el anterior perodo, se va a sumar ahora el ejercicio de la jurisdiccin en la materia por la parte de los rganos judiciales integrantes de la estructura especializada y descentralizada, entrando en vigencia el tan diferido Cdigo Procesal Administrativo en reemplazo del casi centenario Cdigo Varela, que a partir de entonces qued derogado (art. 84, ley 12.008). La competencia transitoria y residual de la Suprema Corte tambin va a quedar sometida al ese nuevo ordenamiento, con algunas salvedades, conforme surge de lo dispuesto por el art. 78 inc. 3 (doctrina de la causa Delbs, del ao 2.004). Por lo tanto, los comentarios de este trabajo se refieren a un rgimen jurdico legal que, tras sucesivos aplazamientos en su operatividad y luego de ms de siete aos de su primigencia sancin, con varias modificaciones desde entonces, hoy se encuentra en vigor. 8. Nuevo Cdigo Procesal Administrativo. Ley 12.008 y sus modificaciones. Ley
29 CAUSA B-64.745 "CONSORCIO DE GESTION DEL PUERTO DE BAHIA BLANCA C/PENTAMAR S.A. Y H.A.M. SUCURSAL ARGENTINA S.A. S/PROCESO URGENTE DE MEDIDA AUTOSATISFACTIVA Y MEDIDA CAUTELAR". 30 CAUSA B-64.474 "COLEGIO DE ABOGADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES C/PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/AMPARO". 31 CAUSA B-64.553 "GAINEDDU, JUAN DANIEL C/PROVINCIA DE BUENOS AIRES (MINISTERIO DE SEGURIDAD). DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA".

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13.101. Desde su sancin la ley 12.008 ha tenido varias reformas, todas anteriores a su entrada en vigencia, ocurrida, como se dijo, el 15 de diciembre de 2.003. A grandes rasgos, los principales aspectos de ese proceso legislativo han sido los siguientes. a) La ley 12.008 (B.O. 3-11-7) (rgimen procesal) se dict antes que la normativa de organizacin del Fuero Contencioso Administrativo -ley 12.074 B.O. 26/27-1-98-. Reglament el proceso administrativo con los perfiles que hoy mantiene en cuanto a los tipos procesales -ordinario y especiales- que es el tema de atencin en este trabajo. En ese primer texto, como se proyectaba para el fuero una estructura de primera y nica instancia ordinaria a cargo de rganos colegiados (TCA) con instancia de casacin a cargo de un nico Tribunal de Casacin (que luego constituira la primera versin de la ley 12.074), cobraba especial inters el Recurso de Casacin, que ms tarde sera derogado. b) La ley 12.310 (B.O. 19-8-99) modific las dos anteriores e introdujo como principal novedad la doble instancia ordinaria, colegiada y descentralizada. Mantuvo los TCA pero elimin al Tribunal de Casacin creando las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo como alzada ordinaria. En reemplazo del recurso de casacin -que qued abrogado- se reglament el de apelacin, que pasa a ser el escenario procesal ms destacable de esta reforma en el Cdigo Procesal (ley 12.008). Al mismo tiempo se asigna a cada uno de los Jueces de los TCA la funcin de Juez de Trmite (que ms adelante comentaremos) para compensar la lentitud y complejidad del proceso en un modelo atpico en la organizacin judicial 32. c) Por ltimo, tras un proyectado y fracasado intento de eliminar las Cmaras de Apelaciones manteniendo los TCA (nica instancia ordinaria y colegiada), la ley 13.101 (19-9-03) vuelve sobre la estructura del fuero en un sentido inverso. Conserva la doble instancia ordinaria pero sustituye la primera colegiada de los TCA por otra unipersonal a cargo de Juzgados en lo Contencioso Administrativo y permanecen las Cmaras como alzada ordinaria. La adecuacin del rgimen procesal pasa pues por la derogacin de toda referencia a los TCA y Juez del Trmite que desaparecen y, en su lugar, refiriendo el ejercicio de las atribuciones y de la competencia al Juez y a las Cmaras. En otro orden de consideraciones, se incluye la ejecucin de tributos provinciales dentro de la competencia contencioso administrativa (art. 2 inc. 8) y, en consecuencia, se agrega como proceso especial el apremio (Captulo V del Ttulo II), regido por el Decreto Ley 9.122/78, conforme la remisin efectuada por el Cdigo (art. 76 bis). Entre otras reformas de inters que pueden mencionarse: las expropiaciones, servidumbres administrativas y limitaciones al dominio por razones de inters pblico pasan a conformar la materia contencioso administrativa (art. 2 inc. 9); se suprime la mencin de las ordenanzas municipales del texto legal relativo al objeto de la pretensin impugnatoria (arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1 y 67 y concs.) y se derogan las previsiones sobre la pretensin de cumplimiento de una prestacin (art. 12 inc. 6 y 17); se modifica el rgimen de agotamiento de la va administrativa que se vuelve ms rgido y riguroso (art. 14); cambia el sistema de las costas: del principio objetivo de la derrota al de la imposicin por su orden salvo en el apremio o en los supuestos de notoria temeridad o malicia (art. 51), entre otros puntos.

32 En la doble instancia ordinaria, por regla, la primera es unipersonal y la segunda colegiada.

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El Cdigo est estructurado en tres partes. El Ttulo I, Del Proceso Administrativo, se integra con las instituciones generales y comunes (competencia material y territorial, representacin estatal, terceros, pretensiones, legitimacin, requisitos de admisibilidad de las pretensiones, medidas cautelares, recursos, ejecucin de sentencia, etc.) y, luego, con la reglamentacin del proceso ordinario (demanda, examen de admisibilidad, ampliacin o transformacin, contestacin, excepciones, reconvencin, diligencias ulteriores, audiencia -art. 41-, prueba, alegatos, sentencia, recursos, ejecucin de sentencia, otros modos de terminacin del proceso). Muchas de las disposiciones del proceso ordinario tambin sern de aplicacin a los procesos especiales. No hay una diferenciacin rgida de las normas del Ttulo I en cuanto proceso ordinario-procesos especiales; es la base de todo el proceso administrativo a partir de la cual se van a estructurar las vas abreviadas. El Ttulo II, De los Procesos Administrativos Especiales, con cinco captulos, prev varios tipos procesales con rgimen particular, a los que ms adelante nos hemos de referir. El Ttulo III, donde se incluyen Disposiciones complementarias y transitorias (previsiones relativas a la aplicacin del C.P.C.C. y a la vigencia del C.P.C.A.) y Disposiciones modificatorias y derogatorias. II PROCESO ORDINARIO Y PROCESOS ESPECIALES EN EL NUEVO CONTENCIOSO BONAERENSE 33. 1. Generalidades. Como hemos dicho, la modificacin en orden a los procedimientos del juicio contencioso administrativo es cuantitativa y cualitativa. No slo por las variantes que presenta el nuevo rgimen procesal (ordinario, sumario y sumarsimo) sino porque ello traduce innovaciones en torno al amparo de distintas situaciones jurdicas, a travs de diferentes pretensiones, con extensin de la competencia material, etc.. Como ya sealamos, el cambio no obedece a la mera ampliacin de los cauces procesales, sino que gravita en el escenario de una reforma integral. Colocada la pretensin como instituto central del nuevo rgimen procesal, se observa una relacin entre aqulla y la va o vas alternativas que darn cauce adecuado para el juzgamiento de la cuestin. No obstante, la intensidad del vnculo procesopretensin es de diferente grado segn los casos y conforme comentaremos ms adelante. A partir de la modificacin introducida por la ley 13.101 cabe diferenciar, en el mbito de la Justicia Administrativa, entre proceso de conocimiento y de ejecucin. Ello es consecuencia de haberse incluido como caso contencioso administrativo a la ejecucin de tributos provinciales 34. Por lo tanto el proceso administrativo, a grandes rasgos, es susceptible de varias distinciones: general-especial (segn la sistemtica del Cdigo); ordinario-sumariosumarsimo (segn la mayor o menor amplitud de debate y prueba en los procesos de conocimiento); de conocimiento-de ejecucin.
33 Aclaracin. Ciertamente que hablar del proceso administrativo implica comentar la totalidad del cdigo, pues todas las instituciones que ste regula lo integran. En este trabajo nos limitaremos a algunos aspectos generales y otros puntuales de los diferentes procesos prestando atencin a la caracterizacin de las distintas vas. 34 Cfr. arts. 2 inc. 8 y 76 bis ley 12.008 (segn ley 13.101) y art. 3 del decreto ley 9.122/78 (segn ley 13.101).

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 La ley 12.008, como se seal, establece en el Ttulo I un proceso de conocimiento madre, bsico, general, que es el proceso ordinario, caracterizado por su amplitud porque es viable para la mayora de las pretensiones que el Cdigo contempla (slo se exceptan aqullas que tienen previsto un trmite especfico, por lo general muy abreviado, como es el caso de la de cesacin de vas de hecho o del amparo por mora), est dotado de los plazos ms extensos, de la posibilidad de ofrecer y producir pruebas en forma plena, de la mayor cantidad de medios y oportunidades de defensa (demanda, contestacin, reconvencin, excepciones). Es general porque rige o puede regir para la mayora de los casos contencioso administrativos; bsico, porque brinda el cimiento sobre el que se estructuran los otros procesos (cfr. art. 69 y ccs.) y, por lo mismo, tambin presenta carcter supletorio de los procesos especiales (cfr. art. 74 y ccs.), sin perjuicio de la directa aplicacin a ellos de sus disposiciones, segn los casos (vgr. art. 69 cit.). Puede decirse que tiene carcter residual en tanto, de fracasar la opcin por el proceso sumario debido a las circunstancias del caso, el trmite ha de sustanciarse con arreglo a las reglas propias del ordinario (cfr. arts. 68, esp. inc. 3, 72, primer apartado). Junto al proceso ordinario, el Cdigo establece o prev varios procesos especiales. Por un lado se cuentan los tipificados y reglados en el mismo ordenamiento y que conforman el Ttulo II, compuesto por cinco captulos. Asimismo, de otras previsiones se desprende la viabilidad de cauces abreviados, por lo general, con amplia remisin a las normas del C.P.C.C. Los procesos especiales contemplados en el Ttulo II del Cdigo son: el sumario de ilegitimidad, el sumario para la impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico, el proceso especial para la impugnacin de actos de Colegios o Consejos Profesionales, el amparo por mora y la ejecucin tributaria provincial 35 (captulos I, II, III, IV y V, respectivamente). Como procesos diferentes al ordinario previstos en el Cdigo por remisin a los trmites reglados en el C.P.C.C. se pueden incluir: el proceso sumarsimo para la impugnacin de vas de hecho (cesacin de una va de hecho administrativa); el proceso sumario o sumarsimo para la pretensin declarativa de certeza. La especialidad no deriva en todos los supuestos de una misma circunstancia. En principio, como se dijo, los determina la pretensin (impugnatoria, pronto despacho de actuaciones administrativas, cesacin de una va de hecho, declarativa de certeza, ejecucin de tributos provinciales -esta ltima a partir de la ley 13.101-). Ms tambin los define, en parte, la materia (disciplinaria de empleo pblico, gobierno de la matrcula de las profesiones liberales). En lneas generales los procesos especiales de conocimiento se caracterizan y tienen en comn la concentracin y simplificacin, ya por excluirse la etapa probatoria (acotndose los elementos de juicio a la documental acompaada y expedientes administrativos agregados), o limitarse la produccin, ya por abreviarse los trminos procesales, ya por restringirse las facultades de las partes. Simplificacin y brevedad. En cuanto a la ejecucin tributaria provincial, presenta las peculiaridades del tipo de procedimiento de ejecucin y, al respecto, el Cdigo remite al trmite del apremio que regla el Decreto Ley 9.122/78 (art. 76 bis).
35 El captulo V fue incorporado por la ley de reformas 13.101 y, de este modo, junto a los procesos especiales previstos hasta entonces -todos ellos de conocimiento abreviado- se ha includo un tipo procesal diferente, el de ejecucin.

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Cuando hablamos de proceso especial en el nuevo cdigo reparamos en la circunstancia de un proceso de conocimiento abreviado (en contraste el ordinario) o de un proceso ejecutivo. Ahora bien, dentro de los tipos especiales de conocimiento podra asignarse el carcter de proceso especial bsico al sumario de ilegitimidad, debido a que se lo regula con carcter general para cualquier materia en relacin a la clsica pretensin impugnatoria, mientras que los restantes tienen mayor especificidad material -empleo pblico, gobierno de la matrcula- o guardan directa vinculacin con una pretensin determinada -amparo por mora-. En suma en el nuevo ordenamiento encontramos las siguientes variantes en orden a los procedimientos -Proceso ordinario (Ttulo I, arts. 1 a 66) -optativo, en algunos casos-Proceso sumario de ilegitimidad (Ttulo II, Captulo I: arts. 67 a 70) -optativo-Proceso sumario para la impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico (Ttulo II, Captulo II: arts. 71 a 73) -optativo-Proceso para la impugnacin de resoluciones de Colegios o Consejos Profesionales (Ttulo II, Captulo III: art. 74) -Proceso de amparo por mora (Ttulo II, Captulo IV: art. 76) -Proceso ejecutivo (Ttulo II, Captulo V: art. 76 bis y Decreto Ley 9.122/78) -Proceso ordinario, sumario o sumarsimo en relacin a la pretensin de sentencia meramente declarativa (arts. 12 inc. 4, ley 12.008; art. 322, C.P.C.C.) -optativo-Proceso sumarsimo en relacin a la pretensin de cesacin de vas de hecho administrativas (arts. 12 inc. 5 y 21, ley 12.008). A los mencionados podra agregarse todava el trmite previsto en relacin a la pretensin cautelar anticipada (cfr. art. 23, ley 12.008) y su potencial aptitud para constituir un proceso autnomo. Todo ello sin perjuicio de que, como no se trata de un diseo cerrado, tanto en la mencin de los casos contencioso administrativos (art. 166, C.P.; arts. 1, 2 ltimo prrafo y concs., ley 12.008) cuanto en las pretensiones (art. 12 y concs.) as como en la aplicabilidad del propio Cdigo que no desplaza la del Procesal Civil y Comercial (art. 77 y concs.), las variables en torno a los cauces procesales potencialmente quedan abiertas segn lo requiera el asunto en tratamiento y la tutela judicial (art. 15, C.P.). De lo expuesto resulta con claridad que el proceso administrativo puede tramitar de conformidad a las normas propias del ordinario, sumario o sumarsimo como, asimismo, con arreglo a las de procedimiento de apremio, segn los casos. Juicios de conocimiento y juicio ejecutivo. En cuanto a los tipos de conocimiento las diferencias devienen, como ya sealamos, de la mayor o menor amplitud de los plazos, cantidad de trmites, oportunidades para la defensa de las partes. Al respecto, como ensea Couture, por proceso o juicio ordinario se entiende aquel que, por su amplitud de trmites y multiplicidad de oportunidades para hacer valer los medios de ataque y de defensa, rene las mximas garantas procesales y por proceso sumario, aquel que por virtud de la reduccin de los trminos procesales y de las oportunidades para hacer valer los medios de ataque y de defensa, reduce las garantas propias del proceso ordinario 36. Agregamos que no se trata de
36 EDUARDO J. COUTURE, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Tercera edicin (pstuma),

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que en el primer supuesto estn mejor garantizados los derechos que en el otro; se trata de que la complejidad del trmite se va a adecuar segn las connotaciones de la contienda. Que la faz instrumental de la funcin judicial, en el proceso administrativo, encuentre los medios apropiados para ser efectiva, lo mismo que la tutela que est destinada a satisfacer. Todos los procesos administrativos, ordinario y especiales, se inician por demanda37. An aqullos que vienen a reemplazar vas recursivas judiciales de conocimiento abreviado anteriores a la reforma constitucional sobre asuntos que no integraban la materia contencioso administrativa, como es el caso de la impugnacin de las resoluciones de los Colegios Profesionales referidos al gobierno de la matrcula. No cabe en la Provincia de Buenos Aires, de acuerdo a la Constitucin, sus antecedentes y en el marco de la reglamentacin del CPCA establecer diferencias entre los procesos ordinario y especiales segn se inicien por demanda o por recurso 38. Creemos que, aunque la ley 13.101 utiliza, en relacin a la pretensin impugnatoria de los actos del Tribunal de Cuentas, la expresin podrn ser recurridos, nada justifica efectuar interpretaciones que se aparten de lo expuesto para estos casos. Por el contrario, la va ordinaria a la que quedan sujetas tales controversias (art. 31, ley 10.869, texto segn ley 13.101), se inicia con la demanda (Ttulo I, art. 27 y concs., ley 12.008). 2. Procesos de ejecucin. Tribunal de Cuentas. Normas especiales. Procesos de ejecucin. Cabe recordar que en el texto originario de la ley 12.008 se inclua dentro de la competencia de los T.C.A. a los apremios tributarios provinciales agregndose entonces un tipo de proceso especial, de carcter ejecutivo y previndose para

Depalma, Buenos Aires, 1958, p. 81. 37 La nica excepcin podra ser el amparo por mora toda vez que el cdigo evita denominar demanda al escrito inicial -llamado solicitud- semntica que evidentemente responde a las particularidades de ese instituto, que ms adelante consideraremos. 38 Mucho se ha escrito sobre la diferenciacin entre demanda y recurso, sobre todo, en el tratamiento y estudio del contencioso administrativo nacional donde ha proliferado la legislacin de sinnmero de recursos judiciales contra actos administrativos. En derecho procesal administrativo existe consenso en que tanto la demanda como el recurso constituyen ejercicio de la accin contencioso administrativa, slo que en el primer caso a travs de un proceso ordinario y en el segundo a travs de un proceso especial de creacin legislativa (a veces llamado apelacin, otras nulidad, otras es innominado) de carcter excepcional y delimitando la revisin judicial a los mrgenes autorizados por la norma -v. caso Basterrica, sent. del 17-IX-58 de la CNC sala cont. Adm., LL: 93-36- (cfr. ARMANDO E. GRAU, Habilitacin de la instancia contencioso administrativa, Editora Platense, 1971, p. 63/67). Mas ese criterio de distincin no puede ser trasladado a Buenos Aires, donde antes de la reforma constitucional el nico proceso era el juicio pleno y despus de dicha reforma las vas ordinarias y especiales no se diferencian por ser amplio o extraordinario el juzgamiento (lo que no tendra sustento constitucional) sino por los caracteres del procedimiento judicial. Resulta de inters como antecedente sobre el alcance que se ha dado a la palabra recurso en la legislacin provincial (donde no se la emplea con asiduidad), el pronunciamiento de la SCBA del 27-XI-90 dictado en la causa Ceretta de Ferrari donde interpret que el recurso para ante la Corte local que contra las resoluciones de la Caja previsional para ingenieros establece la vieja ley 5920 -art. 40-, equivala accin contencioso administrativa, dndole as a la palabra recurso un alcance o significado amplio (art. 149 inc. 3 Const. prov. y C.C.A.).

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tales supuestos la aplicacin de la Ley de Apremio 39. Ello fue suprimido por la ley 12.310 40 y luego restablecido por la ltima modificacin, actualmente vigente, de la ley 13.10141. Sin perjuicio de las normas sobre ejecucin de sentencia, que conforman una etapa de los procesos de conocimiento anteriormente mencionados (arts. 63 a 66) y no un proceso autnomo de ejecucin, ahora el rgimen procesal se integra con un tipo de procedimiento ejecutivo. Bajo la vigencia del anterior sistema, los procesos de ejecucin estaban al margen del mbito contencioso administrativo. Tanto si se trataba de pretensin de la administracin contra el particular -vgr. ejecucin de crditos fiscales- cuanto del particular contra la administracin -vgr. ejecucin de certificados de obra pblica -. El primer supuesto, porque por ley corresponda a otro fuero (especialmente, ley de apremios fiscales). Adems, no responda a la concepcin tradicional de la materia contencioso administrativa, de cuyo mbito quedaban excluidos los casos en que la administracin era parte actora y formulaba pretensiones contra particulares, principio acuado y mantenido pacficamente a partir de la anterior clusula constitucional (art. 149 inc. 3 Const. de 1.934) y normas reglamentarias (art. 1 y concs. del Cdigo Varela). Con el nuevo modelo, no existe restriccin alguna a la configuracin de un caso contencioso administrativo por la presencia y, en su caso, posicin de la persona pblica estatal en la controversia (art. 166, quinto apartado, Const. prov.; arts. 1, 2 -especialmente incs. 7 y 8- y concs., ley 12.008 y sus reformas; SCBA: caso Consorcio de Gestin del Puerto de Baha Blanca, res. 23-X-02). El segundo supuesto, como la pretensin de ejecucin de certificados de obra pblica o de facturas conformadas 42 -por mencionar los ejemplos ms comunes en la
39 Conforme lo dispona el art. 81 de la ley 12.008, seran competentes para entender en los juicios contemplados en el Decreto Ley 9122/78 reformado por la ley 11.796, tendientes al cobro de crditos fiscales de naturaleza tributaria de la Provincia, los tribunales contencioso administrativos tramitando el procedimiento ante la Secretara de Ejecuciones Fiscales de cada tribunal. En cambio, en los juicios promovidos por las municipalidades u otras personas pblicas no estatales expresamente facultadas para acudir a este procedimiento de ejecucin, seran competente los jueces del primera instancia en lo civil y comercial o los jueces de paz letrados. 40 Derog el art. 81 de la ley 12.008 -que a su vez sustitua varias disposiciones -arts. 3, 8 y 10- del decreto ley 9122/78 reformado por la ley 11.796-.Como el art. 3 de dicho decreto ley reformado por la ley 11.796 citada -que entonces volvi a quedar como estaba- estableca la competencia de los jueces de primera instancia en lo civil hasta tanto no se establezca el fuero contencioso administrativo, conforme lo dispuesto en los arts. 166, ltimo prrafo y 215, primer prrafo de la Constitucin de la Provincia, la ley 12.447 -B.O. 24-VII-00corrigi la redaccin con lo que qued fijada la competencia del fuero civil y comercial. 41 El art. 1 de la ley 13.101 agrega al art. 2 de la ley 12.008 (referido a las controversias que comprende la competencia contencioso administrativa) el inc. 8: Las relacionadas con la ejecucin de tributos provinciales. Asimismo, el art. 52 de la misma ley de reformas 13.101, incorpora como Captulo V del Ttulo II: Ejecucin Tributaria Provincial compuesto por un slo artculo, el 76 bis, que dispone la aplicacin de las normas del Decreto Ley 9.122/78 para estos casos, por los Juzgados Contencioso Administrativos. Por ltimo, el art. 69 de la ley 13.101, modifica el art. 3 del Decreto Ley 9.122/78, que queda redactado: Los Juzgados Contencioso Administrativos sern competentes en materia de ejecuciones tributarias provinciales de acuerdo a las reglas del Cdigo Contencioso Administrativo y a las de la presente ley. Exceptase de esta disposicin a los juicios de apremios provinciales de naturaleza no tributaria y los juicios de apremio que promuevan las municipalidades, en cuyo caso sern competentes los Jueces de Primera Instancia en lo Civil y Comercial o los de Paz..., 42 Estos asuntos por lo general eran planteados ante la justicia ordinaria civil y comercial, bien a travs de juicio de cobro de pesos (proceso de conocimiento) o bien a travs de juicio ejecutivo.

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prctica-, quedaba fuera de la competencia originaria de la Suprema Corte pues, segn interpretaba ese Tribunal, faltaba un dato esencial definitorio de la materia: la lesin a la situacin subjetiva provocada por el acto administrativo. Tal criterio, sobre la base de que, si lo que se persegua obtener era la ejecucin de un acto administrativo que lejos de vulnerar derechos los reconoce, no se presentaba un caso que encuadrase en los trminos de las normas de los arts. 1 y 28 inc. 3 del Cdigo Varela 43. Era un problema de competencia material y no de tipo de juicio, aunque ya hemos dicho anteriormente que el nico juicio contencioso administrativo admitido como tal era el previsto por el viejo Cdigo (juicio pleno). Tales asuntos, tras la reforma, se incluyen entre los casos contencioso administrativos pues se originan en el ejercicio de funciones administrativas, encuadrando adems en la materia contractual (arts. 166, Const. prov.; 1, 2 inc. 6 y concs. ley 12.008). Si bien en el amplia gama de pretensiones ninguna corresponde estrictamente a la de ejecucin de particulares contra la administracin, el cobro de tales certificados o facturas en el marco de contratos administrativos podra ser planteada a travs de un proceso de conocimiento como pretensin de reconocimiento del derecho y cumplimiento del acuerdo (cfr. art. 12, inc. 2). Ello, sin que quepa descartar la posibilidad de seguir otros carriles por aplicacin del Cdigo Procesal Civil y Comercial (art. 77, C.P.C.A.). Tribunal de Cuentas. La impugnacin judicial de las resoluciones del organismo ofrece particularidades que ya hemos comentado si bien el Cdigo incluye este caso como uno ms de los que configuran la materia contencioso administrativa (art. 2, inc. 1) y ninguna duda cabe que lo es. Antes de la ley 13.101, tales peculiaridades se presentaban en dos sentidos que se mostraban relacionados: era el nico caso que caa dentro de la competencia originaria de las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y para tales asuntos deba sustanciarse el juicio pleno con arreglo a las normas de los arts. 1 a 66 del Cdigo (art. 2, ley 12.074 y su modificatoria ley 12.310). Unica instancia ordinaria y proceso ordinario. Estos principios hacan excepcin a dos reglas: que la justicia de entrada est a cargo de la primera instancia ordinaria y que para las pretensiones anulatorias de actos administrativos rige la posibilidad de optar entre la va ordinaria o la va sumaria (art. 67 inc. 1). Hemos dicho que ambas notas distintivas se hallaban relacionadas porque la previsin del juicio ordinario pareca estar orientada a impedir eventuales interpretaciones restrictivas del juzgamiento de estos casos, teniendo en cuenta los antecedentes en ese sentido y la solucin legislativa entonces adoptada de iniciar el juicio ante el rgano judicial de alzada. Sobre el punto, cabe tener en cuenta que, por lo general, cuando atribuyen competencia originaria a las Cmaras de Apelaciones -de distintos fueros-, las normas suelen utilizar la expresin recurso y asignarle a este tipo de vas estrechos mrgenes de conocimiento. Con la modificacin de la ley 13.101 se sustituye la competencia originaria de la alzada por la de los Juzgados de Primera Instancia, pero se mantiene la preceptiva del proceso ordinario, de donde resulta que, en estos pleitos, en principio, se encontrara limitada la posibilidad de optar por la va sumaria. Ya nos hemos referido al frustrado proyecto de restringir el juzgamiento de los actos del Tribunal de Cuentas imponiendo como nica va el Sumario de Ilegitimidad adems de conferir su conocimiento a las Cmaras de Apelaciones (art. 1, ley 13.118) y a la contundente observacin que mereciera
43 Casos Marvag, Venturini, entre muchos otros.

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la sancin de esa norma por parte del Poder Ejecutivo (Decreto 2326/03). En torno a ese tema, podemos decir que no existe mrito para distinguir los procesos donde se impugnan actos administrativos del Tribunal de Cuentas, de aqullos donde se cuestionan actos administrativos del Poder Ejecutivo, Municipalidades, entes autrquicos o Tribunales de la Administracin Pblica. Normas especiales. Pueden convivir en el mbito contencioso administrativo otros procesos especiales regulados en normas o regmenes especficos, como el de amparo que puede ser abierto ante cualquier juez (art. 20 inc. 2, C.P. y 4, ley 7.166 y sus modif.), el de hbeas data (pues en ambos casos pueden tramitar ante los rganos del fuero), la accin prevista en la ley de medio ambiente N 11.723 44, por mencionar algunas. 3. Carcter escrito de los procesos administrativos. Los procesos que regla el nuevo Cdigo -ordinario y especiales- pertenecen al sistema escriturario. Morigera ese carcter y algunos de sus inconvenientes -alongamiento del proceso, falta de inmediacin, etc.- la audiencia prevista por el art. 41, con el objeto de la determinacin de los hechos controvertidos y de la prueba a producirse en el proceso ordinario, audiencia que, si bien no lo convierte en oral ni constituye una vista de causa, viene a concentrar en uno, diversos trmites, otorgando una oportunidad donde concretarse la inmediacin. 4. El Juez del Trmite en el desarrollo del proceso. Su derogacin. La ley 12.310 de reformas a las leyes 12.008 y 12.074 haba incorporado como novedad la figura del Juez del Trmite en el marco de la estructura colegiada de la Primera Instancia ordinaria: los Tribunales Contencioso Administrativos. De este modo, en el modelo (hoy sustitudo) de doble instancia colegiada y ordinaria que estableca dicho contexto normativo, el Juez de Trmite -funcin encomendada a cada uno de los integrantes de los mencionados Tribunales- permita dotar al proceso de mayor agilidad y celeridad, reservando al rgano (TCA) el dictado de las resoluciones de mayor trascendencia. Al JT se le atribua competencia para el dictado de la mayora de las providencias de trmite, para muchas de carcter interlocutorio, en tanto en ningn caso poda dictar sentencia definitiva. Se dispona que los asuntos sometidos a la jurisdiccin de los TCA seran distribuidos proporcionalmente entre sus miembros, por sorteo practicado en la oportunidad y forma determinadas por la reglamentacin; cada magistrado as designado actuara como juez del trmite (art. 20, ley 12.074, texto anterior a la ley 13.101 45). En lneas generales, se trataba de atribuciones enderezadas al desenvolvimiento y avance del trmite, lo cual no significa que las providencias respectivas estuviesen exentas
44 V. captulo IV: De la defensa jurisdiccional (arts. 34 y ss.). All se contempla, para el supuesto de produccin de daos o situacin de peligro al ambiente y/o los recursos naturales- la legitimacin del defensor del pueblo y asociaciones que propendan a la proteccin del ambiente para deducir accin contencioso administrativa contra el Estado o accin de proteccin o de reparacin ante la justicia ordinaria contra los particulares (en este caso tambin pueden plantearla los afectados). 45 Esa norma adems dispona que cada TCA funcionara con un secretario. Cabe sealar que la ley 12.310 haba excluido la Secretara de Ejecuciones Fiscales, acorde con la eliminacin de los apremios tributarios provinciales de la competencia material del fuero contencioso administrativo. Nuevamente incluidos, la ley 13.101, luego de disponer que los Juzgados funcionarn con una Secretara, contempla la posibilidad de que lo hagan con dos, una de ella de Ejecuciones Fiscales (art. 20, ley 12.074, texto actual). Pero ello depender del ndice de litigiosidad y las caractersticas as como la cantidad de tarea del juzgado (cfr. norma cit.). Hasta la fecha, todos los JCA que se encuentran en actividad estn asistidos por una sla Secretara.

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de causar gravamen y, en tales condiciones, resultaren recurribles por reposicin y/o reconsideracin (arts. 53 y 54). Cabe anotar que el proyecto originario de la mencionada ley de reformas al CPCA y FCA (12.310), haba incorporado la figura del Juez de Trmite con un rol de mayor independencia en las atribuciones otorgadas y poda decidir, en algunos supuestos, hasta sobre medidas cautelares as como dictar la sentencia definitiva, con lo cual se desdibujada de algn modo el carcter colegiado de la primera instancia, pasando, al menos, a poseer cualidad mixta pues en algunos supuestos la amplitud de potestad decisoria del JT, lo converta en un verdadero Juzgado unipersonal. Volviendo a los trminos de la ley 12.310, conforme fuera sancionada, la competencia del JT se delimitaba a travs de normas que presentaban cuatro direcciones y de las cuales resultaba: 1) atribuciones expresas conferidas por disposiciones especficas, 2) atribucin genrica y residual que podra calificarse de implcita, 3) atribucin prohibida en forma expresa 4) atribuciones implcitamente prohibidas al hallarse expresamente conferida al T.C.A.. Ello resultaba del recorrido de las disposiciones del C.P.C.A. en conjuncin con la norma bsica contenida en el art. 20 de la ley 12.074 (t.o. ley 12.310) 46. 46 1) Dentro del primer grupo podemos mencionar como propias del J.T.: ordenar la unificacin de la
representacin en el caso de ms de un coadyuvante (art. 10); verificar el cumplimiento del pago previo en materia tributaria e intimar al demandante, en su caso, a subsanar la omisin (art. 19) ; en el incidente de habilitacin de la instancia, requerir por oficio los expedientes administrativos y, en su caso, proseguir la causa (incs. 1 y 2 del art. 30); correr traslado de la demanda (art. 32) ; en el trmite de las excepciones llamar autos para resolver y considerar procedente la prueba ofrecida (incs. 4 y 5 del art. 34) ; recibir la causa a prueba de acuerdo con el art. 41 (art. 40); citar a las partes a la audiencia del art. 41 y, en su caso, ejercer las atribuciones del inc. 1 del mismo artculo (fijar los hechos conducentes sobre los que versar la prueba, recibir y resolver la oposicin a la apertura a prueba y lo atinente sobre los hechos nuevos, declarar las pruebas procedentes, declarar la causa de puro derecho) y correr traslado para alegar (inc. 2 art. 41); fijar el plazo de produccin de prueba (art. 43); ordenar de oficio y con carcter irrecurrible medidas para mejor proveer (art. 46); decidir la produccin de prueba ofrecida y no rendida, despus del plazo pertinente, para mejor proveer (art. 47); llamar autos para sentencia (art. 48); resolver el recurso de reposicin interpuesto contra sus providencias simples o interlocutorias (art. 53); notificar la sentencia favorable o estimatoria de la pretensin a la parte vencida e intimar su cumplimiento (inc. 1 art. 63), ordenar el cumplimiento de la sentencia a la autoridad correspondiente, determinando lo que debe hacer y el plazo para ello (inc. 3 del mismo artculo), adoptar de oficio todas las providencias y resoluciones a los fines de lo dispuesto en el art. 163 de la Constitucin (inc. 5 de igual precepto); abrir a prueba el incidente de suspensin de la ejecucin de la sentencia (art. 65 inc. 2); resolver sobre la procedencia de la va sumaria as como la oposicin a que la eleccin de ella diera lugar (art. 68); en el proceso especial impugnatorio de sanciones en materia empleo pblico, declarar la cuestin de puro derecho o disponer la produccin de pruebas pertinentes y llamar autos para sentencia (art. 72); en el proceso especial para la impugnacin de actos de los colegios o consejos profesionales, correr traslado de la demanda y llamar autos para sentencia (art. 74). 2) La competencia genrica y residual que establece el art. 20 de la ley 12.074, comprende toda providencia no conferida al Tribunal. A tal fin, dice el precepto, decidir lo conducente al impulso procesal, dispondr la conduccin inmediata por la fuerza pblica de testigos y peritos, funcionarios y auxiliares y de toda otra persona cuya presencia fuere necesaria y que no haya comparecido sin causa justificada y proveer toda actuacin eficaz para el desarrollo del proceso. En suma, toda providencia de trmite que no est asignada al TCA (o CCA o SCBA) y que encuadre dentro de las finalidades mencionadas en el mentado precepto legal. 3) Le est expresamente prohibido dictar medidas cautelares salvo norma expresa en contrario (art. 20, cit). 4) Est fuera de las atribuciones del JT en razn de hallarse expresamente conferidos al T.C.A. o a la C.C.A. o a la S.C.B.A.: declarar la incompetencia (art. 8); resolver las cuestiones de competencia (art. 7); disponer medidas cautelares, requerir el informe previo en su trmite, determinar la contracautela, decidir el levantamiento de la medida cautelar (arts. 22 incs. 2 y 3, 23, 24, 25 y 26); examinar la admisibilidad de la

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Con la ley 13.101, entre otros aspectos, se establecen modificaciones a la organizacin del fuero, conservndose el modelo de doble instancia ordinaria, pero sustituyndose la primera instancia colegiada por otra unipersonal. Se reemplaza a los Tribunales Contencioso Administrativos por Juzgados Contencioso Administrativos, mantenindose la alzada a cargo de las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo. Por fuerza de esta modificacin, desaparece la figura del Juez de Trmite habida cuenta el carcter unipersonal del la primera instancia. Cabe recordar que como el Fuero empez a funcionar tras esta ltima ley de reformas, las anteriores estructuras legales no tuvieron efectiva aplicacin. 4. El proceso administrativo y la aplicacin del CPCC A grandes rasgos, cabe diferenciar dos modalidades de aplicacin del CPCC al proceso administrativo: directa y supletoria o complementaria. La primera -directa- por remisin legal expresa, precisa e imperativa, de donde la norma -del C.P.C.C.- as llamada a integrar el proceso administrativo, pasa a formar parte de l por decisin legislativa; es la norma establecida para el caso. La segunda -supletoria o complementaria- requiere de una tarea interpretativa frente a supuestos imprevistos o incompletos, o a soluciones que son consideradas inadecuadas y, en esa bsqueda, el principio de la compatibilidad jurdica (entre el C.P.C.C. y el C.P.C.A.) es la pauta de ponderacin fijada por la norma general o particular de remisin. Cabe tener presente que, de todos modos, no hay una rgida distincin entre uno y otro camino, desde que la actividad judicial no es aplicacin mecnica o automtica del normas. Entre los supuestos particulares en que se dispone la aplicacin del C.P.C.C. al proceso administrativo, se pueden mencionar: art. 11 sobre intervencin de terceros; trmite del proceso de conocimiento sobre la pretensin meramente declarativa art. 12 inc. 4; trmite sumarsimo para el desarrollo del proceso impugnatorio de vas de hecho art. 21 segundo prrafo; tipos de medidas cautelares, art. 22 inc. 2; caducidad de las medidas cautelares anticipadas, art. 23 inc. 2 b); acreditacin de la representacin invocada en la demanda, art. 28 inc. a); notificacin de la demanda cuando el demandado fuese un particular, art. 33 inc. 6; requisitos de la sentencia -en lo pertinente-, art. 49; trmite probatorio y articulacin de hechos nuevos en instancia de apelacin de la sentencia definitiva, art. 57 inc. c); caducidad de la instancia de apelacin, 58 inc. 5; formas y contenidos de la sentencia de cmara, art. 59 inc. 4; recursos extraordinarios -en lo pertinente-, art. 60; ejecucin de sentencias contra particulares y entes no estatales, art. 66. Por otra parte, con carcter general, el art. 77 declara en su inciso 1 la aplicacin al trmite de los procesos administrativos de las normas previstas en el CPCC en cuanto no sean incompatibles con las del CPCA. Precepto que permite considerar la previsin de un mecanismo amplio de supletoriedad.
pretensin procesal (arts. 31 y 32); determinar la subsanacin por defectos de admisibilidad con excepcin del pago previo (arts. 31, 32 y 19); declarar inadmisible la pretensin (art. 31 y 32); desestimar la prueba ofrecida en las excepciones (art. 34 inc. 4); resolver las excepciones (art. 36); dictar la sentencia (arts. 49 y ss); imponer las costas (art. 51); resolver el recurso de aclaratoria (art. 52); resolver la reposicin contra las providencias del TCA (53) y la reconsideracin contra las providencias del JT (art. 54) ni, naturalmente, la apelacin (art. 55 y ss.); resolver acerca del pedido de suspensin de la ejecucin de la sentencia definitiva (art. 65 inc. 3); dictar la sentencia en el sumario de ilegitimidad (arts. 69 y 70), en el sumario impugnatorio de sanciones en materia de empleo pblico (art. 73), en el proceso especial impugnatorio de actos de Consejos o Colegios Profesionales (art. 74, inc. 2 b); resolver acerca de la admisibilidad de la pretensin en el amparo por mora (art. 76 inc. 2) y dictar la sentencia en el mismo proceso (art. 76 inc. 4).

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Otras disposiciones de la ley 12.008 prevn casos puntuales de sujecin al C.P.C.C. en la medida de ser acorde con el proceso administrativo: vgr. art. 61 inc. 1 sobre otros modos de terminacin del proceso (allanamiento, desistimiento, conciliacin y transaccin) en que se aplica el CPCC en cuanto resulte compatible; art. 63, referido al procedimiento de ejecucin de sentencia contra el estado que se regir por el CPCC en tanto no contradiga las del CCA. La experiencia de los ltimos aos, a partir de que la Corte provincial comenzara a modificar y superar los criterios anclados en el antiguo modelo, ha demostrado la armnica convivencia del ordenamiento procesal civil y comercial con el proceso administrativo, sin desmedro de las peculiaridades de este ltimo (cfr. casos Rizzo Patrn, res. de fecha 26VI-02; "Caja de Prevision Social, res. 17-VII-02; Consorcio, res. 23-X-02; Gaineddu, res. 23-IV-03; entre otros). III DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR A continuacin, efectuaremos algunas consideraciones sobre los distintos procesos que el nuevo Cdigo reglamenta. Nos detendremos en ciertos aspectos que sirvan para perfilar una caracterizacin de cada uno de ellos a la vez que repararemos en las principales diferencias que se proyectan frente al sistema que se viene a sustituir. A) PROCESO ORDINARIO Es el proceso bsico y general, segn hemos expresado. Es un tipo procesal de conocimiento pleno. Tiene carcter escrito. Es procedente para todos los casos que integran la competencia material contencioso administrativa, salvo norma especial o expresa en contrario que establezca un trmite abreviado(como ocurre en materia de impugnacin de los actos de gravamen de los Colegios Profesionales) o bien que se requiera el proceso de ejecucin (apremio para el cobro judicial de crditos tributarios provinciales). Su trmite -el del ordinario- es pertinente para la mayora de las pretensiones previstas (anulatoria, de restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica, indemnizatoria, declarativa de certeza), con algunas salvedades (anulatoria de determinados actos como los de los Colegios Profesionales citados, de cesacin de una va de hecho administrativa, de libramiento de una orden de pronto despacho en el amparo por mora). En relacin a las pretensiones anulatorias, en gran medida, es la va alternativa -y residual- del sumario (captulos I y II del Ttulo II). El Cdigo le dedica el Ttulo I bajo la denominacin de Proceso Administrativo y comprende los arts. 1 a 66 agrupados en doce captulos, dejando a salvo, segn hemos precisado antes, las normas e instituciones comunes. Muchas de tales disposiciones del juicio pleno tambin sern de aplicacin a los Procesos Especiales legislados en el Ttulo II, por expresa remisin o con alcance supletorio. Por esta razn, adems de otras, es que el proceso Ordinario tiene carcter de proceso bsico. En atencin a las caractersticas estructurales del fuero, se desenvuelve en doble instancia ordinaria. A partir de la ley 13.101 se incluye tambin en esa regla al caso de impugnacin de actos del Tribunal de Cuentas, segn ya hemos sealado. En el desarrollo normal del proceso ordinario, se pueden reconocer en su estructura tres etapas: alegaciones, prueba, conclusin. En esta generalidad no se ven diferencias con el proceso del rgimen anterior -que tambin era un proceso ordinario- aunque s aparecen 25

cuando se efecta un anlisis particularizado de cada fase. Slo nos detendremos en algunos aspectos puntuales del desarrollo del proceso. 1- La primera etapa se compone de la demanda, ampliacin o transformacin, contestacin, reconvencin y excepciones. Comprende desde la iniciacin del juicio -que ocurre siempre con la demanda- hasta el momento en que se recibe la causa a prueba y en ella se incorporan al proceso las pretensiones y defensas de las partes y terceros -as como, naturalmente, el ofrecimiento de toda la prueba-, vale decir la materia de conocimiento y decisin. Se integra el proceso desde el punto de vista subjetivo y objetivo. Como primera fase dentro de esta etapa merece especial mencin el trmite tradicionalmente denominado habilitacin de la instancia o de admisibilidad de la pretensin procesal. -Demanda. Es el acto inicial del proceso 47. Abre la jurisdiccin, la instancia judicial. El captulo V del nuevo Cdigo, en su art. 27, regula su estructura y formalidades. La demanda administrativa, especialmente en el proceso ordinario, ha perdido su carcter de impugnatoria de actos administrativos (en el sentido de que la demanda administrativa deba contener una pretensin anulatoria como nica o principal) inherente al sistema anterior. Esta nota distintiva se perfila claramente en el inc. 3 del citado art. 27 y su correlacin con el inc. 8 del mismo precepto as como con el art. 12.Y, va de suyo, en la norma fundante del sistema: el art. 166 de la Constitucin. A semejanza del rgimen procesal anterior -mantenindose en esto la tradicional diferencia con el proceso civil y comercial-, toda la prueba documental debe acompaarse con la demanda y toda la prueba restante debe ofrecerse en la demanda (arts. 27 inc. 7 y 28), sin perjuicio de lo referente a nuevos documentos (art. 29), hechos nuevos (arts. 42, C.P.C.A., 363, C.P.C.C. y 77, C.P.C.A.) as como a la ampliacin o transformacin de la demanda (art. 32, C.P.C.A.). En la demanda, por regla, se incorpora la o las pretensiones cautelares, aunque ellas pueden ser planteadas en forma anticipada o posterior (art. 23, ley 12.008). -Examen de admisiblidad de la pretensin. Habilitacin de la Instancia 48. Cuestin terminolgica. La expresin Habilitacin de la Instancia Contencioso Administrativa , aunque no ha tenido consagracin legislativa en la Provincia de Buenos Aires, es utilizada por la doctrina y la jurisprudencia en un doble sentido: para hacer referencia a la primera etapa del
47 Grau, al referirse a la demanda administrativa dice El acto procesal en el cual se formula la pretensin y que inicia un juicio administrativo en el proceso administrativo ordinario, es la demanda. Todos nuestros cdigos procesales as llaman al escrito inicial (Habilitacin de la instancia contencioso administrativa, cit., p. 63 y s.). Tambin es demanda el acto procesal por el cual se inician los procesos administrativos especiales, como hemos comentado anteriormente. No cabe formular distingos al respecto ni delimitar la atribucin judicial; el escrito postulatorio siempre es la demanda; no cabe hablar de recurso. El mayor o menor espacio cognoscitivo que derive de las distintas vas procesales depender del tipo de pretensin, de la magnitud de hechos controvertidos y pruebas ofrecidas, pero no de una supuesta restriccin establecida normativamente al juzgamiento de la administracin. 48 Consultar el acabado estudio sobre el tema de GRAU, Habilitacin de la instancia contencioso administrativa, cit.. Asimismo: Habilitacin de la Instancia en el Contencioso Administrativo, de CARLOS R. TRIBIO (en la obra colectiva El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, Ciencias de la Administracin, 1996, p. 267 y ss.) y Corresponde verificar de oficio la habilitacin de la instancia en el proceso contenciosoadministrativo? por PABLO MNTARAS, en La Ley, Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo del 19-V-2000, p. 20 y ss.

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juicio destinada al trmite de requerimiento y remisin de los expedientes administrativos atinentes al caso a efectos del examen de admisibilidad de la pretensin procesal administrativa y para identificar el acto judicial que lo efecta. En el marco de la profunda reforma judicial de la Provincia de Buenos Aires en la materia, la denominacin habilitacin de la instancia puede entenderse superada pues ya no responde con comodidad a los principios que informan el nuevo sistema. Y, de hecho, ha sido abandonada por la jurisprudencia provincial desde el ao 2.002 en que comenz a ejercer la jurisdiccin de acuerdo a los contenidos constitucionales de esa refoma. Si bien perviven ciertas particularidades en cuanto a requisitos especiales de admisibilidad de la pretensin procesal administrativa incluyendo, en algunos supuestos, el trmite previo de requerimiento de las actuaciones administrativas, al mismo tiempo se observa una cada vez ms marcada semejanza con el anlisis de admisibilidad que se lleva a cabo en cualquier mbito judicial (especialmente, el civil y comercial). En el antiguo rgimen procesal, la habilitacin de la instancia en cuanto trmite previo al pronunciamiento de admisibilidad enderezado a la agregacin del expediente administrativo era de rigor y de carcter oficioso, as reglado sin excepcin para todo juicio contencioso administrativo 49. Actualmente, si bien la primera fase del proceso est encaminada a efectuar de oficio el examen de admisibilidad de la pretensin, se presentan visibles diferencias. Por lo pronto, cabe distinguir las causas contra la administracin pblica lato sensu (estatal o no estatal), cuando se trata de la pretensin anulatoria que requiera el anlisis de los presupuestos de admisibilidad especficos (acto definitivo, agotamiento de la va administrativa en su caso, configuracin del silencio, plazo, etc.), supuesto en el que, en principio, ser menester el requerimiento de las actuaciones administrativas. En cambio los casos de demandabilidad directa de la administracin que no presupongan decisin administrativa relacionada con el caso, o bien, aqullos donde se acciona contra particulares, por regla, no necesitarn del aludido trmite. De todos modos en este campo sern las caractersticas del caso, las que decidirn al rgano judicial a oficiar el pedido de los antecedentes administrativos, como con buen criterio lo establece el legislador. El trmite y pronunciamiento, como en el rgimen anterior, preceden a la traba de la litis y mantienen el carcter oficioso tradicional (cfr. arts. 30 y 31), pero con significativas flexibilizaciones. Ellas se presentan en tres sentidos50. Primero, la ya comentada que no se trata -como antes- de un trmite establecido para todos los juicios sino cuando correspondiere por las caractersiticas del caso como reza el art. 30, lo que ocurrir por lo general cuando se tratase, como se apunt, de pretensiones sujetas a presupuestos de admisibilidad especficos -como el agotamiento de la va administrativa, el plazo, etc.-. Segundo, que se ha simplificado el incidente -en beneficio de la economa y tutela judicial- si se lo compara
49 Arts. 33 a 36 del viejo Cdigo -ley 2961-. 50 Art. 30. Remisin de expedientes administrativos por el ente demandado. 1.Cuando correspondiere por las caractersticas del caso, el juez requerir por oficio al rgano o ente correspondiente los expedientes administrativos relacionados con la pretensin deducida, los que debern serle remitidos en su totalidad dentro de los quince (15) das. El rgano competente de la autoridad requerida deber dar constancia firmada, con indicacin de fecha y hora, de la recepcin del oficio pertinente. 2. Si la autoridad requerida no remitiere los expedientes en el plazo correspondiente, el juez proseguir la causa en la forma prevista en el artculo 32, ltima parte, tomando como base la exposicin de los hechos contenida en la demanda, sin perjuicio de la facultad de la demandada de ofrecer y producir toda la prueba que estime corresponder a su derecho.

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con el que reglaba el viejo Cdigo de Buenos Aires, ya que en lugar de dos requerimientos sucesivos mediante oficios dirigidos a la autoridad administrativa para la remisin del expediente, hoy se contempla uno slo (cfr. norma cit.). Tercero, dentro de la misma finalidad de simplificacin informada por los principios aludidos, frente a la no remisin de los expedientes en el plazo correspondiente, se prosigue la causa procedindose al examen de admisibilidad sobre la base de la exposicin de los hechos contenida en la demanda (art. 30, cit.), eliminndose de este modo un trmite intermedio a cargo del actor denominado escrito de insistencia en entablar la accin -que prevea el art. 35 del Cdigo Varela- que en la prctica se haba convertido casi en una mera formalidad que terminaba alargando el pleito innecesariamente, cuando no provocando el decaimiento de la prosecucin del proceso. A esos tres datos morigeradores han de agregarse -en lnea con idntica finalidaddos principios bsicos, esta vez, referidos al examen y resolucin sobre admisibilidad de la pretensin. Ellos son: preclusin y subsanacin 51 (art. 3152). El primero tiene doble alcance: por un lado se refiere a que, una vez declarada la admisibilidad de la pretensin el juez tiene vedado volver sobre ello de oficio (art. 31 inc. 2); por el otro, tiene relacin con la oportunidad procesal en la que puede efectuarse la objecin a la admisibilidad: de oficio, nicamente hasta el momento de correrse traslado de la demanda; a pedido de parte interesada, nicamente en oportunidad de resolver excepciones de previo y especial pronunciamiento. Luego, de ello resulta que no cabe hacerlo en la sentencia. El segundo tiene por objeto posibilitar la subsanacin del incumplimiento de requisitos de admisibilidad cuando ello fuere posible (art. 31 inc. 3 y art. 19 inc. 2). Ambas reglas procesales sealan un cambio en relacin al rgimen anterior. Todas estas premisas se orientan en un principio rector, expresado antes como pro habilitate instancia (Grau), aplicacin del ms amplio que lo comprende in dubio pro actione y que es imperativo de orden constitucional (art. 15, Const. prov. y 18. Const. nac.). En resumen, el juicio siempre se inicia con la demanda -al igual que en bajo el rgimen anterior-; en algunos supuestos el trmite subsiguiente ser el requerimiento de las actuaciones administrativas, por lo general, cuando la pretensin sea anulatoria y corresponde analizar sus presupuestos mediante la compulsa del expediente en que se document el procedimiento administrativo pertinente. Una vez cumplido el trmite, si no se presenta un caso de finalizacin anormal del proceso por incumplimiento -e imposibilidad de subsanar- de alguna de los recaudos de admisibilidad, corresponder correr el traslado de la demanda.
51 JUAN CARLOS CASSAGNE destaca ambas reglas por su importancia para la tutela judicial efectiva, en El nuevo Cdigo Procesal Contencioso Administrativo para la Provincia de Buenos Aires, RAP, N 234, p. 11 y ss.. 52 Art. 31-Examen de admisibilidad. Subsanacin de defectos. 1.Antes de dar traslado de la demanda el juez examinar si la pretensin rene los requisitos de admisibilidad. 2. No habiendose declarado incompetente el juez y declarada la admisibilidad de la pretensin, ste no podr volver sobre ello, salvo que se oponga alguna de las excepciones previstas en el artculo 35 del presente Cdigo. 3. Si la pretensin no cumpliere alguno de los requisitos de admisibilidad, y de ser ello posible, el juez determinar la subsanacin de los defectos incurridos dentro del plazo que al efecto se fije, el que no podr ser inferior a cinco (5) das, bajo apercibimiento de desestimar la pretensin. Si ello fuere improcedente, declarar inadmisible la pretensin deducida. 4. En el supuesto del artculo 19 del presente Cdigo, se aplicar el plazo establecido en el inciso 2) de la citada norma.

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De juzgarse innecesario el pedido de algn expediente administrativo, tras la presentacin de la demanda y antes de ordenarse el traslado, se efecta de oficio el examen de admisibilidad de la pretensin. -Ampliacin de la demanda. Sobre el particular, frente a la falta de una disposicin especfica en el sistema anterior se presentaba en forma muy restringida la posibilidad de ampliar la demanda. Mas bien puede decirse que, en principio, ella era impertinente. La salvedad tena cabida cuando el pedido de ampliacin tena lugar dentro del plazo de caducidad de la accin o bien si se extenda la pretensin anulatoria a otro acto administrativo, siempre que no hubiese fenecido a su respecto el aludido plazo. El criterio es consecuencia de que, fuera de tales casos, se operaba la firmeza del acto o de los fundamentos no impugnados del acto y con ella, la imposibilidad de revisin judicial. No obstante, esto vena a tener una suerte de escape en los supuestos de ampliacin de prueba documental, de hechos nuevos o bien, de la ponderacin del Tribunal acerca de la conveniencia de incorporacin del elemento de juicio. El nuevo ordenamiento faculta expresamente la ampliacin o transformacin de la demanda, pero lo hace de modo ms limitado que el CPCC. En efecto, la oportunidad para hacerlo es dentro de los quince das de notificada por cdula la recepcin de los expedientes administrativos en secretara, segn dispone el art. 32. La facultad parece verse circunscripta, adems, a los supuestos en que se requieren y se remiten los expedientes administrativos. O, dicho en otras palabras, la ampliacin o transformacin de la demanda slo se encuentra prevista como un modo de adecuar la pretensin a lo que surge de las actuaciones administrativas . Si dadas las circunstancias del caso ellas no fueron requeridas o si, habindolo sido, no fueron remitidas y recibidas, no tiene aplicacin posible el art. 32. Cabe entender que tal previsin normativa regla un supuesto especfico del proceso administrativo y que, por lo tanto, no desplaza la eventual aplicacin del C.P.C.C. en tanto resulte compatible. De ah que sera factible la ampliacin o transformacin de la demanda en los trminos de lo dispuesto por el art. 331 y concs. de dicho ordenamiento. -Traslado de la demanda. Examinada y declarada la admisibilidad de la pretensin, el juez dispondr correr traslado de la demanda (arts. 31 y 32). Se prev a quin efectuar la notificacin segn vaya dirigida la pretensin contra una persona pblica, estatal o no estatal, o contra particulares, as como el supuesto en que el actor fuese el Fiscal de Estado (art. 33)53. La notificacin del traslado de la demanda con el emplazamiento para contestarla, abre para la accionada la fase donde efectuar su defensa lo que puede hacer oponiendo excepciones (art. 34 y ss.), contestando la demanda y planteando reconvencin (arts. 37 y 39). La prueba documental debe ser acompaada y la restante ofrecida en tales oportunidades (arts. 34 incs. 2, 37 inc. 1, 39, 27 y 28 inc. 2).
53 Conforme dispone el art. 33, la demanda se notificar: 1. Al fiscal de Estado, cuando la pretensin fuere dirigida contra la Provincia o un ente provincial cuya representacin legal le correspondiere. 2. Al Intendente Municipal, cuando la pretensin fuere dirigida contra una Municipalidad. Si se tratare de una impugnacin contra una ordenanza municipal, tambin deber notificarse al Presidente del Concejo Deliberante. 3. A la autoridad superior del ente descentralizado provincial cuando la pretensin fuere dirigida contra aqul, cuya representacin procesal no estuviere a cargo del Fiscal de Estado. 4. A la autoridad superior del ente descentralizado municipal, cuando la pretensin fuere dirigida en su contra. 5. A la autoridad superior de la persona pblica no estatal, cuando la pretensin fuere dirigida en su contra. 6. Al particular demandado, con arreglo a las normas del Cdigo Procesal Civil y Comercial. 7. Al Asesor General de Gobierno cuando se diere el supuesto del art. 9 inciso 2) del presente Cdigo.

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-Excepciones. El rgimen sobre las excepciones en el proceso administrativo ha variado sensiblemente quedando corregidas las deficiencias de la regulacin anterior. Oportunidad, tipificacin, subsanacin, tres aspectos elementales donde ha incidido la reforma. Oportunidad. Se abandona la diferenciacin de excepciones dilatorias -como artculo previo- y perentorias -a ser resueltas en la sentencia- segn el momento en que fueron articuladas 54 y no segn la ndole o contenido de la oposicin, con todas las consecuencias disfuncionales tanto para las partes y la defensa de sus derechos como para el servicio de justicia, por el innecesario dispendio de actividad jurisdiccional. En efecto, ocurra que, tramitado ntegramente el proceso ordinario -incluyndose la produccin de pruebas sobre la cuestin de fondo-, la sentencia definitiva deba tratar y resolver, en primer trmino, las excepciones opuestas como perentorias; en consecuencia, en ocasiones se rechazaba la demanda por razones vinculadas a la admisibilidad sin entrarse al mrito del asunto, por ejemplo al hacerse lugar a una excepcin de incompetencia por ser extempornea la demanda; hasta en algunos supuestos debi abordarse en el fallo el tratamiento de una excepcin de defecto legal 55. Es ms, la falta de decisin de una excepcin perentoria acarreaba la nulidad de la sentencia 56. Con el nuevo rgimen procesal se suprime el criterio de clasificacin de las excepciones segn la oportunidad de su articulacin, acogindose el dato racional que est en el contenido que motiva la oposicin. De ah que todas las excepciones contempladas en el art. 35 son de previo y especial pronunciamiento y deben ser interpuestas dentro del nico plazo previsto al efecto (art. 34), pudiendo tambin oponerse como defensa de fondo al contestar la demanda solamente la falta de legitimacin y la prescripcin (art. 35, lt. p.). No se establecen varios sino un slo tiempo procesal para oponer excepciones: dentro de los primeros quince das del plazo para contestar la demanda (art. 34, inc. 1). As planteadas, se suspende el plazo de contestacin de demanda -de hecho, el trmite principal- hasta tanto recaiga resolucin sobre la excepcin. El distingo que surge de estas normas recae entre: excepcin previa y defensa de fondo. Las excepciones slo pueden ser articuladas en el aludido plazo de quince das y resueltas, previa sustanciacin y en su caso produccin de la prueba, de inmediato. En consecuencia, en el proceso ordinario la sentencia definitiva no podr decidir excepciones 57, sino slo las aludidas defensas de fondo cuando fueren planteadas al contestar la demanda.
54 En el Cdigo Varela, cualquiera de las cuatro excepciones previstas -incompetencia, falta de personalidad, defecto legal y litispendencia- podan ser articuladas como dilatorias -es decir dentro de los primeros quince das del plazo para contestar la demanda- o perentorias -dentro del plazo para contestar la demanda, esto es, 30 das-. En el primer caso, suspendiendo el principal y debiendo sustanciarse y resolverse como artculo previo. En el segundo caso, opuestas al contestar la demanda y previa sustanciacin, continuaba el proceso para ser resueltas en oportunidad de dictarse la sentencia (arts. 39, 40, 41y ss. y 63, ley 2961). La Suprema Corte tiene dicho que el sistema de excepciones dilatorias y perentorias consagrado por el antiguo Cdigo no distingue entre unas y otras en punto a las causales constitutivas de la oposicin, sino nicamente en lo referente al momento u oportunidad de su incorporacin al proceso (cfr. causa B. 48.640, Decavial, sent. 28-XII-87). 55 Esta tan anmala situacin queda evidenciada por el slo hecho de considerar que es inherente a la oposicin de defecto legal su carcter subsanable. 56 Cfr. art. 77 inc. 1 -y su nota-, ley 2961. 57 En los procesos abreviados, en cambio, en pos de la brevedad y simplificacin del trmite, se contempla la resolucin de excepciones en la sentencia: vgr. art. 69 inc. 5.

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Se supera pues la distincin entre excepciones perentorias y dilatorias; todas son de previo y especial pronunciamiento. El fallo slo puede tratar y resolver defensas de fondo mas no excepciones. Tipificacin. El Cdigo Varela slo contemplaba un limitado nmero de excepciones -mucho ms restringido que el del CPCC-, lo que provoc el crecimiento jurisprudencial de la de incompetencia para hacerla portadora de las objeciones sustentadas en el defecto o incumplimiento de los presupuestos de admisibilidad especficos de la pretensin procesal administrativa 58. El actual CCA, por el contrario, ampla el cuadro de excepciones en una previsin similar a la del CPCC pero incluyendo una peculiar del proceso administrativo relativa a la inadmisibilidad de la pretensin por incumplimiento de los requisitos especiales (agotamiento de la va administrativa, configuracin del silencio administrativo, plazo, pago previo en materia tributaria, carcter definitivo y no consentido del acto impugnado) 59 . La excepcin de incompetencia recupera su contenido propio (cfr. arts. 36 -inc. 2. a- y 8). Subsanacin. Es ste otro rasgo procesal distintivo del rgimen anterior. El principio que informa la nueva codificacin es que, antes del rechazo de la pretensin en razn de su inadmisiblidad, se ultimen las posibilidades de continuar el proceso dando oportunidad de subsanar el o los defectos pertinentes. Postulado que no slo acompaa a la resolucin preliminar -de oficio- sobre admisiblidad de la pretensin -como hemos sealado- sino tambin a la decisin de las excepciones.
58 De acuerdo con el art. 39 de la ley 2961 Las nicas excepciones, que en el juicio contenciosoadministrativo pueden oponerse, son: 1) incompetencia del tribunal, fundada slo en que la resolucin reclamada no da lugar a la accin contencioso administrativa, o en que la demanda ha sido presentada fuera de trmino; 2) falta de personalidad en el actor, en su representante o en el demandado, fundndose esta excepcin con arreglo a las disposiciones del Cdigo de Procedimientos Civiles y Comerciales; 3) defecto legal en el modo de proponer la demanda, fundndose esta excepcin en la falta de los requisitos enumerados en el art. 31 de esta ley; 4) la de litis pendentia, de acuerdo con el art. 15. Al anotar el texto de la norma el codificador expres se ha querido que las excepciones, en este juicio, sean taxativas y limitadas. La excepcin de incompetencia, prevista para dos supuestos relativos a la falta de condiciones de admisibilidad especiales -las atinentes al acto cuestionado y el plazo de caducidad de la demanda-, se convirti en el medio idneo para oponer cualquier deficiencia al respecto, aunque va de suyo que las objeciones relacionadas con la resolucin reclamada, desde una perspectiva amplia, permiten comprender a la totalidad de tales presupuestos de admisibilidad especiales. Tambin ha sido utilizada como instrumento de reaccin contra la competencia material del Tribunal, en realidad, el nico caso en que correspondera el empleo de la palabra competencia. El concepto que surge de la regla legal que hace derivar la competencia del rgano judicial de las condiciones del acto as como del plazo, trasunta el criterio de que no reunidas aqullas o vencido aqul, se produce la extincin de la atribucin judicial revisora, el que no slo es inadmisible sino que no ha tenido acogida por la jurisprudencia sostenida desde hace aos por la Corte local. 59 El art. 35 de la ley 12.008 dice 1. Slo se admitirn como previas las siguientes excepciones: a) incompetencia del tribunal. b) Falta de personera en el demandante, en el demandado o en sus representantes. c) Litispendencia. d) Defecto legal en el modo de proponer la demanda, por no cumplir con los requisitos enumerados en el artculo 27 del presente Cdigo. e) Cosa juzgada. f) Transaccin, conciliacin y desistimiento del derecho. g) Falta de legitimacin para obrar en el demandante o en el demandado cuando fuere manifiesta, sin perjuicio, en caso de no ocurrir esta ltima circunstancia, de que el tribunal la considere en la sentencia definitiva. h) Prescripcin. i) Inadmisibilidad de la pretensin, por no cumplir con los requisitos previstos en los artculos 14, 15, 16, 18 y 19 del presente Cdigo, por demandarse la nulidad de un acto administrativo consentido o impugnarse un acto que no revista la condicin de definitivo o asimilable, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 14. 2. Las excepciones numeradas en los apartados g) y h) podrn tambin oponerse como defensa de fondo al contestar la demanda.

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Es as que cuando la excepcin se refiera a la falta de agotamiento de la va administrativa o a la no configuracin del silencio administrativo (arts. 14 y 16), el juez determinar, si fuere procedente, el modo de subsanar tales defectos fijando un plazo para ese fin (art. 36 inc. 2.c). Quedan fuera de tal posibilidad los restantes recaudos cuyo incumplimiento da lugar a la excepcin de inadmisibilidad de la pretensin (art. 36 inc. 2.d) 60 . La oportunidad de enmendar se extiende a los defectos de personera y a los de la demanda por no cumplir los requisitos del art. 27, en cuyo caso el tribunal fijar el plazo dentro del cual deben subsanarse las deficiencias, bajo apercibimiento de tener al demandante por desistido del proceso (arts. 36 inc. 2.b y 35 inc. 1.b y d). -Contestacin de la demanda. El plazo para este acto procesal es ms amplio -45 das: cfr. art. 38- que en el rgimen anterior -30 das-. Rigen en lo pertinente los requisitos establecidos para la demanda (art. 27), esteblecindose adems precisamente la carga de reconocer o negar en forma categrica los hechos expuestos por el actor -as como sobre la autenticidad de la documental- y dndose al silencio o ambigedad sobre el punto el efecto del reconocimiento (art. 37). -Reconvencin. La reconvencin no estaba contemplada, en forma expresa, en el Cdigo anterior (ley 2961) y aunque podra haber funcionado por aplicacin supletoria del C.P.C.C. (segn autorizaba en general el art. 25 de dicha ley), el criterio jurisprudencial se mantuvo reacio a tal posibilidad, con fundamento en la falta de congruencia del instituto con el sistema general de lo contencioso administrativo. Ello por una parte debido al principio estructural de la materia que impeda abrir la competencia para los casos en que era la administracin quien demandaba a los particulares. el que llevaba a interpretar vedado el conocimiento de pretensiones planteadas por va reconvencional; asimismo -segn puede inferirse- porque la reconvencin -ya de la demandada, ya del coadyuvanteimplicaba un exceso a los lmites del fallo en este tipo de contiendas donde la sentencia deba circunscribirse a resolver el punto que haba dado lugar al juicio 61. Si con esos
60 La regla legal excluye de la subsancin los presupuestos de admisiblidad de agotamiento ante entes reguladores y tribunales administrativos, plazo, pago previo, no consentimiento del acto impugnado, condicin de definitividad del mismo (arts. 36 inc. 2 c y d y 35 inc. 1.i). Cabe tener en cuenta que as como algunos de esos requisitos -como el plazo- escapan por su propio carcter a la alternativa, en cambio otros -como el solve- admitiran la posibilidad de subsanacin (de hecho el art. 19 la autoriza antes de correr traslado de la demanda). Ergo, la solucin legal no encontrara otra explicacin que criterios de conveniencia sopesando o bien la desnaturalizacin del solve de permitirse su cumplimiento en un estado procesal avanzado, o bien los tiempos del proceso que se veran alongados sine die por suspensin para otros supuestos en que el cumplimiento de las cargas demandase extensos perodos. 61 La falta de congruencia de la reconvencin con el sistema general de lo contencioso administrativo sostenida, por mayora, por la Corte bonaerense, se ha apoyado en las disposiciones de los arts. 1, 12, 25, 28 inc. 3, 47 a 49 y 62 in fine del C.P.C.A.. Cfr. Acuerdos y Sentencias, 1962-I-227; causas B. 49.173, Terreri, resolucin de fecha 19-III-85; B. 55.259, Direccin de Vialidad de la Provincia, res. del 26-X-93; B. 54.665, Ongana de Giorgietti, sent. del 20-II-96; B. 51.419, Mazzola, res. 13-VIII-96; B. 57.078, Cruceiro S.A., res. del 2-IX-97. El tema de la reconvencin en el proceso administrativo ha sido objeto de distintas posiciones y soluciones en la doctrina, legislacin y jurisprudencia. V. HUTCHINSON, TOMAS, Posibilidad de reconvenir en el proceso administrativo, en Jus, N 29, sec. doctrina, p. 5, La Plata, 1979; DIEZHUTCHINSON, Derecho Procesal Administrativo, cit., p. 232 y ss.

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principios -no exentos de crticas debido a las consecuencias disfuncionales y de limitacin de los medios de defensa- pudo sustentarse el criterio restrictivo, ellos no podran tener cabida en el nuevo sistema, pues se ha eliminado toda concepcin material que se sustente en la condicin de los sujetos procesales o bien en el rol que ocupen en el litigio. Es natural entonces que la ley 12.008 incluya la reconvencin (aunque de no haber sido as, igualmente se hallara habilitada por aplicacin del C.P.C.C.), lo que ha merecido dos normas expresas, los arts. 39 y 40. Puede deducirse al contestar la demanda y est condicionada a que las pretensiones planteadas deriven de la misma relacin jurdica o guarden conexidad con las invocadas con la demanda, debiendo observarse iguales formalidades que para esta ltima. De la reconvencin debe correrse traslado a la demandante por treinta das y la contestacin se ajustar a lo dispuesto para la contestacin de la demanda. Si en la contestacin, la parte reconvenida agregase nuevos documentos, se dar traslado de los mismos a la reconviniente para que reconozca o desconozca su autenticidad. 2. Etapa probatoria. Las facultades de las partes en torno a la prueba (ofrecimiento, produccin, alegatos) se ejercen en distintas oportunidades procesales. El ofrecimiento debe efectuarse, segn los casos, con la demanda, contestacin, reconvencin, excepciones, contestacin de excepciones, etc., como se ha sealado. El Captulo VIII del Ttulo I establece las normas atinentes a la produccin de la prueba y alegatos. Mas puede decirse que la prueba, como etapa procesal, se abre con la decisin del juez de recibir la causa a prueba convocando a las partes a una audiencia conforme lo prescriben los arts. 40 inc. 2 y 41 de la ley 12.008. Ello ocurre siempre que se hayan alegado hechos conducentes acerca de los cuales no hubiese conformidad entre los litigantes. La etapa probatoria comprende pues: la determinacin de los hechos controvertidos y de la prueba a practicarse, la produccin de la prueba y los alegatos. O bien: audiencia, produccin de la prueba, alegatos. Esa audiencia (art. 41), novedosa en el proceso administrativo local, no constituye una vista de causa, puesto que no est destinada a la actividad probatoria misma, sino a precisar los hechos sobre los cuales versar la prueba (hechos controvertidos conducentes sobre los que se hubiese ofrecido prueba) as como a la determinacin de las pruebas que sern producidas (prueba conducente). Es un trmite previo a la produccin de prueba propiamente dicha, y que presenta claras bondades en orden a la celeridad, inmediacin, simplificacin. Eventualmente, se puede decidir la no apertura a prueba de la causa o declararse la cuestin de puro derecho. Tambin se resuelve lo pertinente acerca de los hechos nuevos alegados hasta el momento. Ahora bien, si en la audiencia las partes manifestaren que no tienen ninguna prueba a producir o que sta consiste nicamente en las constancias del expediente o en la documental agregada y no cuestionada, el Juez correr traslado por cinco das comunes para que las partes expongan sus alegaciones sobre los hechos y el derecho controvertidos en la causa. Creemos que la convocatoria del art. 41 ser un instrumento de suma utilidad para el buen desarrollo del proceso. Permitir cumplir en un solo acto una serie de trmites procesales -celeridad y economa procesal-, despejar la materia de prueba evitando actividad procesal innecesaria, lo cual implica un estudio de la causa en esa etapa por parte del magistrado interviniente y, por ltimo, dado el carcter escrito del proceso, tendr la 33

ventaja de posibilitar la inmediacin del juez y las partes. De todos modos, la extrema prudencia ha de ser el pulso de la actividad jurisdiccional en la citada audiencia. La jerarqua de los principios estructurales -derecho de defensa, igualdad de las partes, amplitud de la prueba- es suprema frente a cualquier solucin fundada en la economa o celeridad procesales. Todo lo cual indica que ante la duda sobre el alcance fctico de la controversia o sobre la pertinencia de la prueba, se deber estar a su incorporacin al proceso. Fuera la audiencia del art. 41 y de algunas pocas disposiciones del Cdigo que no ofrecen en lo sustancial diferencias con las del rgimen anterior, la prueba se rige en su mayor parte por las normas del Cdigo Procesal Civil y Comercial, al igual que ocurra en el rgimen del Cdigo Varela. Esta faceta del proceso ordinario -la produccin de la prueba- no presenta mayores cambios, lo que es una consecuencia de que al respecto la amplitud del anterior juicio de plena jurisdiccin y la aplicacin del C.P.C.C., no ha suscitado dificultades dignas de nuevas soluciones. Sin perjuicio de ello, la ley 12.008 establece varias disposiciones (Captulo VIII del Ttulo I: arts. 43 a 48), a saber: el plazo para la produccin de la prueba que, fijado por el juez, no podr exceder de 40 das y ser comn y comenzar a correr a partir del da siguiente a la fecha de celebracin de la audiencia del art. 41 (art. 43); previsiones en torno a la recusacin de peritos por su condicin de funcionarios o agentes pblicos dependientes del rgano cuya actuacin u omisin diera lugar a la pretensin (art. 44); la declaracin por escrito de los funcionarios pblicos (art. 45) -que tambin contemplara el Cdigo Varela-; las medidas para mejor proveer (arts. 46); la clausura de la produccin de pruebas (art. 47) y los alegatos, donde se mantiene el trmino comn de 10 das (art. 48) que siempre ha constitudo una diferencia con el ordinario civil y comercial. Las medidas para mejor proveer conservan un generoso alcance en aras de la bsqueda de la verdad material que impera en esta clase de proceso con un matiz de mayor intensidad; al menos as se lo interpreta debido a la ndole de los asuntos que presuponen la presencia y eventual compromiso del inters pblico 62. 3-Conclusin del proceso. Dentro de esta etapa procesal, cabe incluir: dictado, impugnacin y ejecucin de la sentencia definitiva. -Autos para sentencia. La ltima fase del proceso ordinario arranca con el llamamiento de autos para dictar sentencia. Se trata de un provedo que compete al juez (art. 48 inc. 2) y que indica el cierre de las etapas procesales donde intervienen las partes, quienes no podrn ya formular alegaciones, con la salvedad de circunstancias de excepcin vgr. on hecho ocurrido con posterioridad que tornasen abstracta la cuestin-. Firme la providencia de autos, comienza a correr el plazo que el Cdigo establece para que el juez dicte la sentencia, plazo fijado en sesenta das (art. 49).
62 V. BIELSA, Sobre lo contencioso administrativo, cit., p. 109 y ss.. Varela al anotar el art. 54 que autorizaba al tribunal para mejor proveer...mandar practicar de oficio todas las diligencias que considere oportunas para la averiguacin de la verdad de los hechos, an cuando las partes no hubieran propuesto esas medidas, o se opusieran a que se practiquen, puso nfasis en la amplitud de la atribucin por serle confiada a la Suprema Corte.

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-Sentencia. En lo pertinente se observarn los requisitos establecidos en el CPCC (art. 49, ley 12.008). El art. 50 regula el contenido de la sentencia en los casos que haga lugar a la pretensin. Es esta una norma clave en el nuevo rgimen procesal guardando correlacin con el cuadro de pretensiones que establece el art. 12, as como con el principio del art. 3 referido al planteo y resolucin de cuestiones constitucionales que no desplaza la competencia contencioso administrativa. Es as que el Juez en el fallo estimatorio podr decidir: 1. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios a tales fines; 2. La anulacin total o parcial del acto administrativo de alcance general o particular impugnado; 3. La cesacin de la va de hecho administrativa controvertida; 4. La declaracin de inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en el proceso; 5. La declaracin de certeza sobre la relacin o situacin jurdica regida por el derecho administrativo, motivo de la controversia; 7. El resarcimiento de los daos y perjuicios reclamados. La mayora de tales previsiones se refieren al contenido de las sentencias dictadas en el proceso ordinario, sin perjuicio de que tambin pueden constituir, segn los casos, materia de decisin en los procesos especiales. El pronunciamiento definitivo tambin deber contener la decisin sobre las costas del juicio. La ley 12.008 (art. 51), en su texto anterior a la 13.101, en un giro rotundo con respecto al sistema subjetivo anterior (art. 17, CCA -ley 2961-)63 , consagraba como principio de imposicin de las costas el objetivo de la derrota en sentido concordante con la regulacin del C.P.C.C. (art. 68)-. Mas en una norma de claro carcter tutelar para la materia alimentaria -empleo pblico y previsional-, se inclua, haciendo excepcin a esa regla, el criterio subjetivo cuando la parte vencida en el proceso fuere un agente pblico o quien hubiera reclamado un derecho previsional, en cuyos casos slo le seran impuestas las costas si hubieren litigado con notoria temeridad. La ley 13.101 vuelve las cosas a su estado anterior. Establece como regla que el pago de las costas ser soportado por las partes en el orden causado (inc. 1, art. 51); aplicndoselas solamente a la parte vencida en los procesos de ejecucin tributaria y cuando la vencida hubiese actuado con notoria temeridad o malicia (inc. 2, art. 51). -Impugnacin de la sentencia. Una vez dictada la sentencia y notificada a las partes, coadyuvantes y terceros, se abre la etapa recursiva, que la ley 12.008 contempla en el Captulo X, donde reglamenta varios medios impugnatorios para atacar, entre otros actos procesales 64, la sentencia definitiva. Ellos son: aclaratoria y apelacin. A su turno, contra las sentencias definitivas emanadas de las cmaras de apelacin proceden los recursos extraordinarios previstos en el art. 161 de la Constitucin provincial aplicndose en lo
63 Era subjetivo porque las costas se imponan segn el comportamiento procesal y no segn el resultado objetivo del proceso. En consecuencia, el principio general de imposicin era por el orden causado, ya que la notoria temeridad o malicia a que aluda el art. 17 del Cdigo Varela se configuraba excepcionalmente. De ah que se haya acuado la expresin de que en el contencioso administrativo se litigaba sin costas, pues slo en casos extremos -aqullos en se acreditaba las mentadas actuaciones subjetivas- la parte vencida deba abonar las de la parte contraria. 64 El Captulo X del Ttulo I establece y regula los Recursos de aclaratoria (contra la sentencia definitiva), reposicin (contra providencias simples o interlocutorias) y apelacin (contra las sentencias definitivas e interlocutorias y providencias simples que causen gravamen irreparable por la sentencia definitiva), que comprende el de nulidad por defectos de la sentencia. Asimismo, contra la sentencia definitiva de las Cmaras de Apelaciones, procedern los recursos extraordinarios.

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pertinente las normas establecidas en el C.P.C.C. (art. 60). Por ltimo, las sentencias definitivas dictadas por la S.C.B.A. a propsito de tales recursos extraordinarios podrn ser cuestionadas, en su caso, a travs del recurso federal extraordinario, cuyo rgimen jurdico escapa, naturalmente, a las normas locales. -Ejecucin de la sentencia. Desde el ao 1889 la Constitucin provincial establece el principio de ejecutoriedad de las sentencias de condena dictadas en las causas contencioso administrativas 65, de gran valor institucional en atencin a la problemtica que siempre ha suscitado este aspecto de los juicios contra el estado 66 . En ello, como en otros puntos, nuestra provincia muestra inequvoca superioridad en relacin a los sucedido en el orden nacional 67. El viejo Cdigo de 1906, en una reglamentacin sin igual del precepto, lo desarroll a travs de normas de avanzada 68 entre las que cabe mencionar el art. 85 que sent expresamente la obligatoriedad del cumplimiento de la decisin judicial por los funcionarios o empleados de la administracin aunque hubiese una ley que lo prohiba; el mandato judicial por sobre encima de la ley y de la obediencia debida del agente administrativo hacia sus superiores jerrquicos 69. En lnea con esos principios, la Corte provincial ha limitado severamente la aplicacin de normas de emergencia que, casi sin solucin de continuidad, vienen determinando la suspensin del curso de los procesos contra el Estado o la suspensin de la ejecucin de sentencias de condena contra el Estado. A partir del ao 1983 70 en que se
65 Sobre la base del precepto constitucional que data de 1889, la Suprema Corte ha desarrollado una valiosa doctrina jurisprudencial con motivo de la legislacin de emergencia atinente a la suspensin de procesos y de ejecucin de sentencias dictadas en las causas contencioso administrativas. 66 V. TOMAS HUTCHINSON, Ejecucin de sentencias condenatorias contra el Estado, en la obra colectiva El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, Editorial Ciencias de la Administracin, Cap. Fed., 1996. 67 Baste slo recordar el art. 7 de la ley 3952 del ao 1900. 68 Como deca Varela es la misma Constitucin la que ha credo que, en esta clase de causas, el juicio contencioso administrativo no termina con la sentencia declaratoria de los derechos, sino que debe proseguirse hasta la ejecucin de la sentencia ya dictada...en las legislaciones europeas, no se encuentra una legislacin semejante a la que aqu se establece, porque el artculo 159 de la Constitucin, que la reclama e impone, no figura en ninguna otra Constitucin... (nota al art. 79, ley 1961). 69 Vale la pena transcribir esta norma y tener presente su contenido Cualquiera que sea la disposicin que la Suprema Corte mande cumplir por los empleados o funcionarios de la administracin, stos debern hacerlo, aun cuando no exista ley que lo autorice, aun cuando haya ley que lo prohiba, y aun cuando sus superiores le ordenasen no obedecer. En caso de omisin en el cumplimiento, los directa o indirectamente culpables incurrirn en la responsabilidad personal establecida por el art. 159 de la Constitucin . No puede haber silencio ni mandato en las leyes o en los decretos del Poder Ejecutivo, que estn arriba de las prescripciones constitucionales; de manera que, desde que el artculo 159 de la Constitucin faculta a la Suprema Corte para mandar cumplir directamente sus sentencias por las oficinas o empleados respectivos, no puede admitirse que esas oficinas o esos empleados pretendan excusar su desobediencia en disposiciones contrarias a la prescripcin constitucional....(nota del autor). 70 Como cita ilustrativa de la continuidad del estado de emergencia desde 1983 pueden mencionarse: ley 10.162 (ao 1984) que suspendi por 120 das el trmite de los procesos; ley 10.235 (ao 1984) que hizo lo propio con la ejecucin de las sentencias al establecer su carcter declarativo as como un mecanismo especial de cumplimiento; ley 10.867 (de 1990) que declar en estado de emergencia administrativa, econmica y financiera a toda la administracin pblica provincial por 180 das atribuyendo carcter declarativo a las sentencias de condena; decreto 3470 (de 1990) que prorrog la ley anterior por 180 das ms; decreto 369/91 de emergencia, con alcances similares en orden al carcter declarativo de las sentencias; ley 11.174 (ao 1991) de suspensin de juicios contra la Provincia por 120 das; ley 11.184 (ao 1991)de reconversin administrativa provincial incluyendo nuevamente la suspensin de ejecucin de las sentencias.

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restableci la democracia -por tomar el ltimo tiempo- la doctrina del alto tribunal sobre esta trascendente cuestin puede manifestarse en dos bsicos principios: 1) un proceso contencioso administrativo no puede resultar alcanzado sino por un slo rgimen de emergencia que tenga por efecto aplazar su trmite o la ejecucin del fallo condenatorio 71; 2) en las causas contencioso administrativas rige el art. 151 (actual 163) de la Constitucin provincial, que desplaza la aplicacin de la ley de bonos 11.192 72. La primero de tales criterios pretorianos se halla orientado hacia las normas tendientes a paralizar por determinado tiempo -pero que en el peor de los casos no supera los dos aos aproximadamente- el proceso o la ejecucin del pronunciamiento contra el Estado. Como el juicio contencioso administrativo tradicional que se desenvolva ante la Corte en instancia originaria era ordinario y de larga duracin y, por otra parte, como tal regulacin de la emergencia resulta prcticamente continuada en funcin de leyes y/o decretos que se suceden o encadenan en el tiempo, un mismo proceso vena a quedar atrapado por varias de tales normativas. El caso de la ley 11.192 de 1992 -de consolidacin de deudas contra el Estado Provincial- (y su semejante en el orden de las Municipalidades bonaerenses -leyes 11.752 y 11.756 de 1996-) presenta otras aristas debido a que no se trat de una mera suspensin de la ejecucin, pues no puede darse esa naturaleza al plazo de 16 aos fijado por esa ley para el cabal cumplimiento de la condena ni menos an a la sustitucin del contenido de la prestacin dineraria por bonos canjeables al valor equivalente a tal prestacin despus de 16 aos. Hay all una novacin, como expresamente lo dice la ley (art. 16). Frente al panorama planteado con motivo de esta regulacin sin precedentes y trasuntando un claro concepto de su incompatibilidad con la norma constitucional, en escuetas decisiones adoptadas a partir de 1992, el Tribunal local sostuvo el principio ya aludido de aplicacin preferente del mandato superior en los juicios contencioso administrativos. Tras la revocacin por la CSJN de tales decisiones en los casos que fueran apeladas por la va federal extraordinaria 73, cuando la Corte bonaerense debi pronunciarse nuevamente,
71 Ha dicho el Tribunal a partir del caso Bricons (causa B. 49.792, resolucin de fecha 4-IX-90) que resulta improcedente hacer efectiva una aplicacin sucesiva de diferentes regmenes de emergencia que tengan por efecto suspender la ejecucin de las sentencias, cuando una decisin de semejante especie queda comprendida en los alcances de una ley determinada de tal naturaleza y la Corte se hubiera expedido en torno a su aplicacin (en ese caso se trataba de una sentencia alcanzada por la ley 10.867 donde se requera el acogimienbto al decreto 369/91, lo que fue desestimado). El criterio se extendi al supuesto de normas -como la ley 11.174- que establecieran la suspensin del trmite del proceso (cfr. causa B. 49.783, Martnez y de la Fuente S.A., res. 28-IV-92). 72 Ante los pedidos de aplicacin de la ley 11.194 por la autoridad administrativa condenada, la SC simplemente seal que tratndose de un juicio contencioso administrativo, resulta de aplicacin ...el art. 151 de la Constitucin de la Provincia -se entiende, por sobre las disposiciones de la ley 11.192-. Las primeras resoluciones sobre el punto se dictaron en fecha 14-VII-92 en los casos : B. 49.788 S.G.S. ASOCIADOS S.R.L. c/Partido de la Costa s/demanda contencioso administrativa, B. 49.783 MARTNEZ Y DE LA FUENTE S.A. c/D.E.B.A. s/d.c.a. y B. 49.297 INGENIEROS COSTAMAGNA Y S.P.S. SOCIEDAD EN COMANDITA POR ACCIONES c/Provincia de Buenos Aires s/d.c.a.. 73 C.S.J.N.: causa Martnez y De La Fuente S.A. c/Direccin de la Energa de la Provincia de Buenos Aires s/demanda contencioso administrativa, fallo del 16-XII-93 sent. del 11-IV-95, in re A.D.A. S.R.L. c/Provincia de Buenos Aires s/demanda contencioso administrativa y posteriores. All la Corte Federal interpret que el sentido del art. 151 de la Constitucin bonaerense no es otro que el de impedir que el poder administrador burle la autoridad del poder judicial, mas en el caso de la ley 11.192 la dilacin del cumplimiento de la sentencia no proviene de un mero acto de voluntad de la administracin, sino que se origina en la norma expresa y general emanada de la legislatura. El argumento fue recogido por la minora de opinin sobre el problema que surgi posteriormente en el seno de la Suprema Corte de Buenos Aires (v. nota

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mantuvo el mismo criterio, esta vez con desarrollos argumentales atinentes, en lo sustancial, al principio de la cosa juzgada comprometido frente a la aplicacin de la Ley de Consolidacin 74. La reforma constitucional de 1994 reprodujo, con adaptaciones, el principio de ejecucin de las sentencias en las causas contencioso administrativas (art. 163). La ley 12.008, al reglamentarlo con menor nfasis que su antecesor, diferencia dos tipos de ejecucin de sentencias: contra rganos y entes estatales y contra particulares y entes no estatales. Forzoso era establecer estos distingos en miras a los litigios donde la demandada fuese una persona privada -ej. concesionario de servicios u obras pblicas-. Ahora bien, los entes pblicos no estatales se han colocado en paridad con los particulares. Antes de la reforma, en cambio, se le aplicaban la mismas disposiciones que a los sujetos pblicos estatales, las del Cdigo Varela. El primer supuesto de los previstos en la ley -ejecucin de sentencia contra rganos y entes estatales- se regla en los arts. 63 a 65 con disposiciones especiales, sin perjuicio de la aplicacin de las normas del CPCC al procedimiento de ejecucin en tanto no contradigan las de CPCA (art. 63 inc. 1). El segundo supuesto -ejecucin de sentencias contra particulares y entes no estatales- en cambio, se rige directamente por las normas del CPCC, conforme la remisin que efecta el art. 66. Las normas especiales aludidas constituyen la reglamentacin del art. 163 de la Constitucin y se refieren al trmite de cumplimiento y ejecucin del fallo estimatorio, a las actuaciones administrativas durante la ejecucin de la sentencia as como a la suspensin de la ejecucin por graves razones de inters pblico. De ellas merece destacarse como disposicin avanzada -tal vez la nica- en comparacin con el rgimen anterior, la norma que contempla expresamente y autoriza a que los actos administrativos dictados como consecuencia de lo resuelto en la causa sean impugnados en el propio procedimiento de ejecucin de sentencia (art. 64, primera parte). El precepto es categrico: tales actos administrativos no darn lugar a un nuevo proceso, aunque se apartaren abiertamente de lo decidido en el fallo o, so pretexto de cumplirlo, lo interpretaren en forma perjudicial a los derechos o intereses reconocidos o restablecidos a la parte vencedora (art. 64, segunda parte) 75. B) PROCESOS ESPECIALES SUMARIO DE ILEGITIMIDAD Caracterizacin. Se trata de un proceso sumario de carcter optativo, viable para cualquier caso
ss.). 74 S.C.B.A, res. del 5-XII-95, causa B. 50.397, A.D.A. S.R.L. c/Provincia de Buenos Aires s/D.C.A.. 75 Comparar con el texto del art. 92 de la ley 2961, conforme al cual los actos ejecutorios del fallo que so pretexto de cumplirlo, lo tergiversen o interpreten en forma perjudicial a los intereses reconocidos de la parte vencedora, deban ser impugnados en un nuevo juicio por ser considerada la situacin como una nueva vulneracin de derechos (v. nota de Varela a la disposicin). En estas condiciones, en muchos casos la sentencia poda tornarse ilusoria.

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comprendido en la materia contencioso administrativa -salvo los que por norma especial puedan quedar implcitamente excluidos de esta va (por ejemplo, la materia gobierno de la matrcula: art. 74)-, con tal que la pretensin exclusiva o, al menos, principal, sea la anulatoria pues se halla previsto para el conocimiento y decisin de la legitimidad o ilegitimidad de actos administrativos de alcance particular o general 76. Se caracteriza por ser de trmite ms breve y sencillo que el proceso ordinario y por consiguiente importa un mbito cognoscitivo ms limitado, pero que da prioridad a la ms rpida decisin de la causa. Se borra la etapa de produccin de prueba, de manera que la estructura del trmite se reduce a: demanda, su contestacin y sentencia. La denominacin legal Sumario por Ilegitimidad responde a sus dos principales notas distintivas (objeto: pretensin anulatoria y procedimiento: de trmite abreviado). Proceso objetivo o subjetivo. El proceso sumario de ilegitimidad, en apariencia, guarda cierto parentesco con el viejo recurso objetivo de anulacin (recurso por exceso de poder del derecho francs) que fueron acogiendo a partir del ao 1940, como ya comentamos en el inicio de este trabajo, muchas provincias argentinas. Los datos que permitiran reconocer esa afinidad son el objeto -circunscripto al juzgamiento de la ilegitimidad de actos administrativos- y paralelo contenido de la sentencia -limitada al rechazo de la demanda o a la declaracin de nulidad- as como el apartamiento de pretensiones indemnizatorias derivadas de la nulidad. En cambio, se diferencia del denominado contencioso objetivo, en cuanto no est subordinado a determinados vicios preestablecidos para el juzgamiento de la legitimidad del acto; tambin en razn de no existir distingos -entre el ordinario y este sumario- en torno a la legitimacin, ni a la condicin de partes de actor y demandado, ni al alcance de la sentencia -inter partes o erga omnes- y debido a su carcter optativo del ordinario, lo que coloca a ambos en igual posicin en cuanto a su finalidad. Pero, principalmente, porque dentro de la orientacin del nuevo ordenamiento bonaerense, no cabe efectuar distingos en torno a las finalidades -subjetiva u objetiva- del sistema, sino ms bien ubicar al Sumario de Ilegitimidad en la lnea de evolucin que destaca la necesidad de trmites sencillos que permitan una composicin de la litis en tiempo razonable, sobre todo si est en tela de juicio un acto administrativo. Podr considerarse, y sin duda es as, que sirve al ms rpido restablecimiento de la legalidad comprometida en un acto o reglamento administrativos ilegtimos ya que la defensa del orden jurdico se encuentra implcita en todo sistema de justicia administrativa y representa en s mismo un valor inopinable. Pero ello no desplaza el principio bsico sobre el que se asienta y estructura la totalidad del nuevo contencioso (art. 15, 166 y cc., Constitucin provincial). La previsin general de un proceso de conocimiento sumario sin etapa probatoria -como el reglado en el captulo I del Ttulo II- presenta principal aplicacin respecto de aquellos casos donde el material probatorio se encuentra en los expedientes administrativos.
76 Una de las reformas incorporada por la ley 13.101 se refiere a la implcita exclusin como objeto de las pretensiones impugnatorias de las Ordenanzas Municipales, tanto en va del proceso ordinario (art. 2 inc. 1) cuanto sumario (arts. 67 y 70). El art, 67, en su texto actual, dice Contra los actos administrativos de alcance particular o general..., en tanto, antes de la modificacin legal mencionada, deca Contra los actos administrativos de alcance particular o general y las ordenanzas municipales.... De similar tenor es la modificacin del art. 70 referido al contenido de la sentencia.

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Tal vez en esta idea anide el estrecho alcance del Proceso Sumario que una legislacin tan moderna consagra, pues se ve limitado a las contiendas donde la pretensin consista en la anulacin de actos administrativos. Pretensiones. El Sumario no est previsto para todas las mencionadas en el art. 12, ni siquiera para cualquiera de las propias del proceso ordinario. Se observa una relacin -procesopretensin- de doble orden: positiva y negativa. En sentido positivo porque la pretensin anulatoria -con carcter exclusivo o, al menos, principal segn una interpretacin ms amplia de los textos legales- es decisiva para la viabilidad del Sumario por Ilegitimidad. En sentido negativo, desde que se excluye expresamente de esta va el planteamiento de reclamos de daos y perjuicios derivados de la nulidad del acto particular o general impugnados. En efecto, conforme surge del inc. 1 del art. 67, la posibilidad de optar por este cauce procesal se presenta Contra los actos administrativos de alcance particular o general... -expresin que alude inequvocamente a la pretensin impugnatoria-; el inc. 2 del mismo artculo es contundente El proceso sumario de ilegitimidad tendr por nico objeto la declaracin de nulidad de un acto administrativo de alcance particular o general. Los daos y perjuicios que se pudieren derivar de la declaracin de nulidad del acto, debern ser reclamados en un proceso autnomo. El objeto del Sumario es pues la impugnacin judicial de actos administrativos y no comprende el resarcimiento por las consecuencias de la ilegitimidad. En cambio, hay margen en las normas para admitir la acumulacin de otras pretensiones -no indemnizatorias- que accedan a la de anulacin y que se adecuen a las particularidades del proceso. En efecto. Frente a la categrica expresin contenida en el inc. 2 -primer apartadodel art. 67 ya transcripto cabran dos interpretaciones posibles. Una ms restrictiva y textual en el sentido de acotar a la impugnacin el objeto del sumario por ilegitimidad. Otra ms amplia, conciliando aquel enunciado con las otras previsiones del mismo captulo I del ttulo II del Cdigo, en particular el art. 70 que se refiere al contenido de la sentencia. Tras limitarlo al rechazo de la pretensin o a la declaracin de la nulidad del acto impugnado (inc. 1), expresa en el inc. 2 que Junto con la declaracin de nulidad, el Juzgado, de acuerdo con las circunstancias del caso, ordenar a la demandada la conducta a seguir, con ajuste a la pretensin procesal articulada o proceder a devolver las actuaciones para que se dicte un nuevo acto u ordenanza. De ah que no es tan cerrada la materia del pronunciamiento si se puede ordenar o imponer (en mandato judicial: condenar) a la accionada a seguir (cumplir) determinada conducta (hacer o no hacer). Puede pues considerarse, con arreglo su regulacin, que lo que interesa para optar por la va sumaria de ilegitimidad es que la pretensin principal consista en la impugnacin de un acto administrativo y que no vaya acompaada de reclamo indemnizatorio, an el derivado de la ilegitimidad del acto. Pero, en cambio, el Cdigo no impide la acumulacin como accesorias de otras pretensiones (como la de condena) en tanto deriven del acto cuya nulidad se persigue, esto es, que sean consecuencia de la cuestin principal. Es adems incuestionable que en cualquier tipo de proceso, la genrica pretensin de restablecimiento o reconocimiento del derecho o inters tutelado tiene cabida, razn por la cual en el Sumario por Ilegitimidad se podrn, prima facie, adoptar las medidas conducentes para 40

satisfacer tal finalidad en tanto deriven de la descalificacin del acto administrativo sometido a juzgamiento. La exclusin de la materia indemnizatoria puede explicarse porque se trata de un proceso limitado en la prueba. Luego, la posibilidad de articular peticiones adicionales a la nulidad estar supeditada a la necesidad o no de producir prueba. Actos impugnables. El silencio. El principio que recoge el nuevo Cdigo es claro: todos los actos que pueden ser objeto de impugnacin bajo el rgimen del proceso ordinario pueden serlo tambin con arreglo a las del sumario. No se presentan otras excepciones que las que puedan derivar de normas especiales que sealen una va especfica para algn caso particular, vgr. el de las resoluciones emanadas de los colegios o consejos profesionales que no es opcional- (art. 74, ley 12.008). El art. 67, inc. 1 dice en efecto que Contra los actos administrativos de alcance particular o general, la parte actora tendr la opcin de formular la pretensin bajo el rgimen del proceso ordinario previsto en el ttulo I, o mediante el proceso sumario de ilegitimidad establecido en el presente captulo. El enunciado es concordante con disposiciones referidas al proceso administrativo en general -ordinario-: art. 2 inc. 1 -primera parte-, art. 12 inc. 1. Debe repararse en que, a partir de la ltima reforma legal (ley 13.101), ha desaparecido en tales prescripciones la mencin de las ordenanzas municipales como objeto de impugnacin en el proceso administrativo, sea en va ordinaria o sumaria 77, lo cual no significa que puedan quedar exentas de justiciabilidad ya que la enunciacin de los casos contencioso administrativos es meramente ejemplificativa y no implica la exclusin de otros regidos por el Derecho administrativo (art. 2 lt. prr.) 78, principio que ha informar asimismo la enumeracin de las pretensiones (arts. 1 y 12, ley 12.008; 15 y 166, C.P.) . Los actos administrativos objeto de la pretensin, han de reunir los requisitos previstos en el Cdigo para ser susceptibles de impugnacin judicial, esto es, admisible la pretensin anulatoria. Tales recaudos reglados en el marco del proceso administrativo general, resultan de aplicacin al sumario. Nos referimos al carcter definitivo -o asimilable-, causacin de estado -o bien que est expedita la va judicial; si es que fuere necesario a esa condicin, el agotamiento de la va administrativa- y no hallarse firme -por el vencimiento del plazo de impugnacin- o consentido (cfr. arts. 14, 15, 18, 35 inc. i y concs.). En torno al plazo de interposicin de la demanda cabe tener presente que, por ser ms breve -60 das, cfr. art. 69 inc. 1- que el previsto para el proceso ordinario -90 das, cfr. art. 18-, puede ocurrir que se hubiese extinguido el trmino para intentar el sumario pero que pueda plantearse la pretensin anulatoria a travs del ordinario. Entre las previsiones normativas del proceso sumario no hay ninguna que contemple en forma expresa la posibilidad de abrir esta va abreviada frente al supuesto de silencio administrativo, s contemplado en el marco del proceso ordinario (art. 16). Al respecto, entendemos que no existe impedimento desde que el silencio administrativo, en los
77 No as de otras, vgr. art. 33 inc. 2. 78 En este punto debe ponderarse la consecuencia que puede producir en el mbito material contencioso administrativo la modificacin, tambin introducida por la ley 13.101, al art. 77 de la Ley Orgnica de las Municipalidades, en cuanto establece que Las ordenanzas sern consideradas ley en sentido formal y material. La cuestin no es novedosa y fue considerada por la Comisin de expertos que proyectara el Cdigo Contencioso Administrativo en el que se las incluyera expresamente como objeto de impugnacin.

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trminos del propio cdigo, no es sino la resolucin denegatoria presunta o ficta por imperio legal que se configura frente a las reclamaciones, peticiones o recursos administrativos no resueltos en plazo por la autoridad pertinente y que deja expedita la instancia judicial (cfr. art. 16, cit.) 79. En estas condiciones, que el objeto del proceso sumario por ilegitimidad consista en la declaracin de nulidad del acto administrativo no se ve alterada por el hecho de que dicho acto adverso o lesivo no sea expreso sino presunto. Si esta misma idea o conclusin era aplicable al viejo proceso objetivo de anulacin -paradigma de lo que cabe denominar proceso al acto- 80, no hay motivo alguno para excluir el silencio dentro de un sistema donde no es el acto el objeto del proceso. Cabe tener presente que, como es sabido, el rgimen de silencio reglado en el nuevo Cdigo, siguiendo las aguas del que contemplaba el viejo contencioso bonaerense como retardacin, es amplio y comprensivo de distintas situaciones: retardo u omisin en el dictado de la resolucin del reclamo o peticin, de los actos de trmite o preparatorios, de la resolucin de recursos administrativos; de modo que, en cualquiera de tales supuestos, configurada la denegatoria por omisin queda disponible la instancia judicial por la va ordinaria o sumaria. Opcin. Determinacin del proceso a seguir. La ley 12.008 establece el carcter optativo entre los procesos ordinario sumario de ilegitimidad, as como la oportunidad procesal en que habr de ejercitarse la eleccin, la que podramos decir que resulta debilitada en tanto sujeta, como se ver, a la eventual oposicin de la contraparte as como a la definitiva decisin del juez. El art. 67 inc. 1 establece que contra los actos administrativos de alcance particular o general, la parte actora tendr la opcin de formular la pretensin bajo el rgimen del proceso ordinario previsto en el ttulo I, o mediante el proceso sumario de ilegitimidad, establecido en el presente captulo y, a su turno, el inc. 1 del art. 68 dispone que La parte actora, en su primera presentacin, solicitar que la pretensin tramite por el proceso reglado en el presente captulo. A diferencia de otros Cdigos provinciales que dejan librado a la voluntad del actor el trmite procesal -ordinario o sumario-, en el caso de Buenos Aires la preferencia por la va sumaria puede dar lugar a oposicin de la demandada, con lo cual se abre un incidente que resuelve el Juez, quien en definitiva determina -frente a la opcin y/o eventual
79 Cabe recordar que en el sistema contencioso administrativo bonaerense, paradigma de un rgimen judicial subordinado a la existencia de un acto administrativo denegatorio como presupuesto imprescindible para abrir la instancia contencioso administrativa, casi desde sus inicios contempl la situacin de resolucin denegatoria tcita o retardacin como suficiente para habilitar la va judicial especfica, mantenindose de ese modo inclume la exigencia de acto administrativo denegatorio. Cabe al respecto recordar que, implantadas las bases constitucionales de dicho sistema en la Constitucin provincial del ao 1873, al reformarse la misma en 1889 se incorpor la retardacin como situacin que habilitaba la competencia contencioso administrativa de la Suprema Corte. Ms tarde, al reglamentarse la disposicin superior a travs del Cdigo Varela, se concret la cuestin de la retardacin en el art. 7 dndosele el alcance de denegatoria tcita. 80 En efecto, como seala Argaars al desarrollar los distintos aspectos del contencioso de la accin (o recurso) de ilegitimidad, expresa que como en el contencioso de plena jurisdiccin, puede suceder que la Administracin desoiga la reclamacin administrativa del interesado, abstenindose de todo pronunciamiento en ella. Este silencio -agrega el autor- tendra tambin el alcance de una denegacin tcita a los efectos de abrir la va contencioso de anulacin (Tratado de lo Contencioso Administrativo, TEA, 1955, p. 421).

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oposicin- la suerte del trmite procesal. Del carcter optativo por la va sumaria se desprende el principio de que el juez, de oficio, no podra imprimir dicho trmite al proceso. Pero, en cambio, si advierte que el carril abreviado es el adecuado, est en sus facultades conferir una oportunidad para que la actora pueda seleccionarlo si no lo ha hecho en la demanda. Pecara de formalista interpretar que a ello se opone la literalidad del art. 68 inc. 1, en tanto establece para tal solicitud la primera presentacin de la parte actora. En otras palabras, si el actor no se manifiesta expresamente sobre alguna de las alternativas -va ordinaria o va sumaria-, el trmite que deber imprimirse es el del proceso ordinario. Si lo hace y escoge la sumaria, se sustancia el incidente. Si se inclina por la ordinaria y el alcance de la pretensin permite la abreviada, puede requerrsele que ejercite la opcin. Frente a la eleccin por la va sumaria, sin perjuicio de otras variantes, podran presentarse distintas situaciones procesales. La primera, cuando la va sumaria resulte improcedente en forma manifiesta, ya por articularse una pretensin que no se corresponda con este proceso, por ejemplo indemnizatoria, o por ofrecerse prueba que requiera produccin -pericial, testimonial, etc.-, cabra analizar la posibilidad -por cierto razonablede que el Juez -que tiene competencia para pronunciarse sobre la procedencia de la vapueda resolver la impertinencia del proceso sumario y ajustarse a las reglas del ordinario. La segunda, que al contrario de lo anterior, se advierta que la va abreviada resulta prima facie admisible, en cuyo caso, asignado el trmite sumario, corresponde correr traslado de la demanda por un plazo de veinte das (cfr. art. 69, inc. 2). De no mediar reparo de la accionada dentro de los primeros cinco das de notificado dicho traslado, no cabe volver sobre el particular. La tercera, cuando existiere oposicin oportuna -es decir habrsela planteado dentro de los primeros cinco das de la notificacin del traslado de la demanda- se suspender el plazo para contestarla y formular excepciones (art. 68, inc. 1). En tales condiciones el juez resolver sobre la procedencia de la va, como nica cuestin de previo y especial pronunciamiento (art. 68 inc. 2). Esto significa que es esta la nica incidencia procesal que puede suspender el trmite del principal. Siguiendo con la oposicin de la demandada, sta puede sustentarse en distintos motivos, por ejemplo, alegarse la necesidad de apertura a prueba por la ndole de la cuestin debatida o porque sea la propia demandada la que pretenda ofrecerla, o bien, que el plazo de 30 das para presentar la demanda en el proceso sumario se encuentra vencido. O que la va sumaria resulta improcedente en orden a las pretensiones planteadas por el actor, etc. La resolucin del incidente puede, naturalmente, asumir dos sentidos: estimatorio o desestimatorio. Para el primer supuesto, el Cdigo establece en el inc. 3 del art. 68, lo siguiente: En el caso que se hiciera lugar a la oposicin, el juez resolver la tramitacin del proceso por las reglas del proceso ordinario, confirindose a la actora un plazo de treinta das para adecuar la demanda, la que proseguir su curso procesal de conformidad a las normas previstas en el ttulo I del presente Cdigo. El trmite de adecuacin de la demanda atiende a la mayor amplitud de debate y prueba que ofrece el proceso ordinario, brindando entonces a la actora la oportunidad de ampliar su defensa e incluso sus pretensiones. Una vez cumplido o vencido el plazo pertinente, se correr traslado de la demanda adecuada o se reanudar el plazo para contestarla -en el caso que no hubiese la actora efectuado tal adecuacin-, en ambos casos, con arreglo a las normas del proceso 43

ordinario que a tal fin establecen un trmino de 45 das. Cuando la decisin del juez del trmite fuese desestimatoria de la oposicin, por aplicacin del art. 68, corresponde la reanudacin del plazo para contestar la demanda y formular excepciones, fijado en 20 das. Presupuestos de admisibilidad de la pretensin. Regirn a su respecto los presupuestos de admisibilidad establecidos por el Cdigo en relacin a la misma pretensin impugnatoria de actos- en va ordinaria, con las salvedades impuestas por las normas especiales como el inferior trmino de caducidad para el ejercicio de la accin. Por consiguiente, ser necesario que el acto impugnado revista la condicin de definitivo o asimilable; que emane de la autoridad con competencia resolutoria final -propia o delegada- o, en su defecto, que se hubiese agotado la va administrativa a travs del recurso pertinente -jerrquico- sin perjuicio de la utilizacin de los remedios administrativos en forma facultativa y, por ello, interruptiva del plazo para demandar; que el acto no se encontrare consentido; en su caso, que se hubiese cumplido con el pago previo o que se hubiese configurado el silencio administrativo (arts. 14, 15, 16, 18, 19 y concs.). Rige para el sumario la misma regla de legitimacin que para el ordinario (art. 13). La falta o deficiencia de los presupuestos de admisibilidad de la pretensin as como el defecto de legitimacin podrn ser objetados por la demandada a travs de las excepciones pertinentes, las que sern resultas por la sentencia (arts. 69 inc. 5 y 35). Trmite procesal. Normas especiales. Las normas especficas que prev el art. 69, se proyectan en tres aspectos principales. Primero, se borra la etapa probatoria o de apertura de la causa a prueba eliminndose en consecuencia tambin la audiencia del art. 41 con lo que se simplifica la estructura del proceso. La nica prueba admisible es la documental acompaada por las partes y la contenida en los expedientes administrativos agregados a la causa (incs. 3 y 4, art. 69). Segundo, se abrevia el proceso por reduccin de los plazos, a saber: de interposicin de la demanda (de 90 das del proceso ordinario se reduce a 20 das en el proceso sumario); del traslado de la demanda (de 45 das en el proceso ordinario se reduce a 20 das en el sumario); para presentar alegato (de 10 das comunes en el proceso ordinario se reduce a 5 das comunes en el sumario); para dictar sentencia (de 60 das en el proceso ordinario se reduce a 30 das en el sumario) (incs. 1, 2, 6 y 7, art. 69). Tercero, se simplifica el trmite. No hay cuestiones de previo y especial pronunciamiento, con la nica salvedad de la resolucin del juez sobre la procedencia de la va (art. 68 inc. 2). Las excepciones previas debern ser planteadas en el escrito de contestacin de la demanda y resueltas en la sentencia (principio de concentracin) (inc. 5, art. 69). Fuera de tales disposiciones especiales, con arreglo a lo dispuesto por el art. 69 el proceso sumario de ilegitimidad se regir por las reglas del proceso ordinario previstas en el presente Cdigo. Ese principio de vigencia directa de las normas del proceso administrativo ordinario no implica desplazar la aplicacin del CPCC (art. 77) que puede resultar ms compatible con el carcter sumario de la va.

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Contenido de la sentencia. El art. 70 que regula el contenido de la sentencia establece en su primer prrafo una limitacin y la morigera en el segundo. Veamos. Dice el texto legal: 1. La sentencia deber limitarse a desestimar la pretensin o a declarar la nulidad total o parcial del acto administrativo impugnado. 2. Junto con la declaracin de nulidad, el Juzgado, de acuerdo con las circunstancias del caso, ordenar a la demandada la conducta a seguir, con ajuste a la pretensin procesal articulada o proceder a devolver las actuaciones para que se dicte un nuevo acto. Al tratar las pretensiones del sumario por ilegitimidad, hemos hecho referencia a este precepto. La primera parte se corresponde con lo dispuesto por el art. 67 inc. 2 en tanto establece que el nico objeto del este proceso es la declaracin de nulidad del acto administrativo cuestionado. El enunciado recuerda el originario y estrecho recurso objetivo de anulacin, toda vez que uno de sus caracteres era el limitado alcance de la sentencia, slo referido al rechazo de la demanda o declaracin de nulidad total o parcial del acto impugnado, donde el rgano jurisdiccional no poda dictar ninguna otra medida an cuando fuere consecuencia de dicha nulidad y hubiera sido reclamada por el interesado 81. El nuevo Cdigo bonaerense se aparta de una consecuencia tan rigurosa -que por otra parte sera incoherente con la reforma constitucional- con la previsin del segundo apartado del art. 70, donde se ampla el contenido de la decisin estimatoria que entonces no se ver limitada con tal grado de rigor a la declaracin de nulidad -como indica el inc. 1pudiendo el tribunal junto con ella ordenar a la demandada la conducta a seguir o devolver las actuaciones para que se dicte un nuevo acto. En ambos casos, es claro que se trata de consecuencias o derivaciones de la declaracin de nulidad, pero que ponen en consideracin la posibilidad de que la pretensin as como el contenido de la sentencia en su sumario de ilegitimidad extiendan el acotado lmite de la declaracin de nulidad en la medida que sean su consecuencia y que no contradiga la expresa exclusin de cuestiones de responsabilidad patrimonial. La sentencia meramente declarativa de la nulidad de un acto administrativo, de modo semejante a lo que ocurre con la sentencia declarativa de inconstitucionalidad, en muchos casos, puede resultar ineficaz para componer la contienda o satisfacer el inters o derecho involucrado o lesionado. Tal lo que puede ocurrir por lo general frente a los actos de contenido denegatorio -por ejemplo, un resolucin que ha rechazado el pago de un adicional a un agente pblico, o que le ha negado una licencia-. En tales supuestos, como en muchos otros, es evidente que la declaracin de nulidad no ser suficiente para el interesado. Pero, en cambio, si el pronunciamiento va acompaado de la orden de adoptar medidas o dictar, en su caso, un nuevo acto con arreglo a derecho (sentencia de condena), la efectividad de la tutela judicial queda a salvo. El anlisis de estos puntos no ha de perder de vista que el proceso administrativo se
81 Sobre el particular, dice Argaars que en el contencioso de ilegitimidad la sentencia no puede contener condenacin alguna contra la administracin; o desestima la demanda, o pronuncia la nulidad del acto administrativo que fue objeto de ella, y nada ms. Y, tras aludir a los Cdigos provinciales entonces vigentes que regulaban esta accin o recurso -Crdoba, Santa Fe, La Rioja, Jujuy-, extrae los siguientes corolarios en orden al contenido de la sentencia: 1 el Tribunal no puede modificar ni enmendar el acto administrativo cuestionado, pues ello implicara hacer un acto nuevo en substitucin del impugnado; 2 Puede, en cambio, pronunciar la anulacin parcial...,; 3 Tampoco podra prescribir medida alguna, as fuese una consecuencia natural de la anulacin, para que sea cumplida por la autoridad administrativa. (ob. cit., p.441 y ss.).

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inscribe en la concepcin de tutela de intereses y su objeto lo constituyen las pretensiones sin que pueda reconocerse en l un mero instrumento de defensa de la legalidad o del derecho objetivo 82. Efectos de la sentencia. Una tradicional caracterstica del proceso de anulacin, dada su finalidad de proteccin del ordenamiento jurdico y de la legalidad que no tolera que lo invlido para unos resulte vlido para otros, es la atribucin de efectos erga omnes a la sentencia estimatoria, criterio que han recogido sin dificultad varios cdigos provinciales enrolados en esa tendencia como consecuencia, tal vez, del apego al modelo continental europero. Es decir que tambin resulta, a la postre, una calidad derivada del origen francs del instituto donde el mismo se desenvuelve en el marco de la jurisdiccin administrativa, mbito donde no existiran inconvenientes de principio en orden a un mandato de semejante alcance por operar, en definitiva, dentro del mismo poder estatal. El nuevo ordenamiento bonaerense no atribuye tales efectos erga omnes a la sentencia estimatoria dictada en el proceso sumario de ilegitimidad, ni tampoco restringe los efectos del fallo para el caso. Simplemente, nada estatuye en forma especial y creemos que con buen criterio no lo hace. Es que los alcances subjetivos del pronunciamiento no podrn ser diferentes por el hecho de haberse dictado en un proceso ordinario o en un proceso sumario, sino que los efectos dependern del contenido de la decisin judicial y no del trmite. El principio general es el efecto para el caso de las sentencias dictadas en todos los procesos administrativos, ordinario y especiales, ya que el Cdigo no contiene ninguna disposicin referente a los efectos extra partes y erga omnes, como podra ser su expresa inclusin para determinados supuestos o implcitamente a travs de la disposicin de publicar el fallo para el conocimiento de todos los afectados. Mas ese principio general no excluye, por s, las sentencias con alcance erga omnes, si bien el tema requiere un cuidadoso estudio que excede los mrgenes de estos comentarios 83 . IMPUGNACION DE SANCIONES EN MATERIA DE EMPLEO PUBLICO Bajo tal denominacin el captulo II del Ttulo II regula otra modalidad alternativa de trmite abreviado, esta vez, para una clase de asuntos en particular.
82 En la accin originaria de inconstitucionalidad en que la sentencia limita su contenido a la declaracin de constitucionalidad o inconstitucionalidad (cfr. arts. 161 inc. 1 Constitucin prov. y 688, CPCC), la Suprema Corte acepta no obstante la acumulacin de otras pretensiones accesorias de la principal declarativa, de modo que el medio judicial de tutela pueda significar la satisfaccin del inters afectado, la composicin de la litis. Es as que se considera admisible la acumulacin de pretensin anulatoria del acto de aplicacin de la norma controvertida y, especialmente, de pretensiones de condena (v. causas Garca Solidario, Playanmar S.A., Clnica Cosme Argerich; tambin voto del Dr. San Martn en la causa Len). 83 V. JULIO CUETO RUA, La accin por clase de personas (class actions), LL, 1988-C, Sec. Doctrina, p. 952; JUAN CARLOS CASSAGNE, Acerca de la eficacia erga omnes de las sentencias anulatorias de reglamentos, El Derecho del 26-IX-99; FERNANDO R. GARCIA PULLS Efectos de la sentencia anulatoria de un reglamento, La Ley, del 14-VI-2000 y autores all cits.. ALBERTO B. BIANCHI, Las acciones de clase, Editorial Abaco de Rodolfo Depalma, 2.001; v. SCBA causa I-2.162, Fernndez, sent. 23-XII-03.

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-Semejanzas y diferencias con el Sumario por Ilegitimidad. Este, como el anterior sumario por ilegitimidad, presentan semejanzas en cuanto son vas optativas para el actor -rigindose al respecto por idnticas disposiciones- y en cuanto a los lineamientos generales por tratarse ambos de vas abreviadas. Desde el punto de vista de la materia, el sumario por ilegitimidad es mucho ms amplio pues comprende cualquier caso contencioso administrativo salvo norma especfica, en tanto, como indica su nombre, el sumario reglado en el captulo II que ahora comentamos, slo se refiere al empleo pblico y, dentro de este mbito, a los asuntos de orden disciplinario. En cuanto a las pretensiones, son ms las diferencias que las semejanzas entre ambos procesos. Primero, porque en tanto el sumario de ilegitimidad se limita a la anulatoria con exclusin de la resarcitoria, en el disciplinario de empleo pblico resultan admisibles las pretensiones del art. 12. Y aunque en los dos carriles -y en esto se asimilanla pretensin principal es la impugnatoria 84, el objeto de la misma presenta netos distingos en uno y otro proceso: en el Sumario de Ilegitimidad puede consistir en actos administrativos individuales o generales, cualquiera sea la cuestin que resuelvan o disciplinen; en el Sumario para la impugnacin de sanciones disciplinarias (a los agentes pblicos provinciales o municipales), solamente puede consistir en actos administrativos que, dado su contenido sancionatorio, sern de alcance individual. En lneas generales, este ltimo es ms flexible en cuanto al trmite ya que posibilita la produccin de pruebas y en orden al contenido de la sentencia, mucho ms generoso, como veremos ms adelante. -No es un recurso sino una accin que se inicia por la demanda. Diferencias con el rgimen nacional. Este tipo procesal abreviado para la materia disciplinaria de empleo pblico constituye una novedad en el orden provincial, ya que hasta el momento, esta clase de contiendas no contaban con normas especiales y se sustanciaban con arreglo a las reglas del proceso de plena jurisdiccin del Cdigo Varela. Ello as, a diferencia del orden nacional en el cual, en un contexto de netas diferencias debido a la falta de un Cdigo en la materia, los asuntos mencionados han sido objeto de regmenes especiales de revisin judicial, por lo general a travs de los denominados recursos directos (vgr. art. 24 y ss. decreto ley 6666/57 -Estatuto del Personal Civil de la Administracin Pblica-; art. 40 y ss. ley 22.140 -Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica-). No obstante, existen diferencias -algunas esenciales- entre ambas vas judiciales -nacional y provincial-. En efecto, la primera se inicia mediante recurso (ante el rgano judicial de segunda instancia ordinaria: CNACAF o CF con asiento en las provincias), la segunda mediante demanda (ante el rgano judicial de primera instancia ordinaria: JCA); la primera excluye otras vas judiciales, la segunda es optativa del proceso ordinario; la primera procede slo para sanciones expulsivas -cesanta y exoneracin-, la segunda para cualquier sancin disciplinaria -expulsivas o correctivas-; la primera es una previsin que se integra en el Rgimen Jurdico Estatutario contexto en el cual slo le es acordada al personal amparado por la estabilidad, la segunda integra un Rgimen procesal sin hallarse limitada la
84 En el sumario de ilegitimidad dicha pretensin va dirigida contra toda clase de actos administrativos; en el de empleo pblico, contra actos administrativos que dispongan sanciones disciplinarias a los agentes pblicos provinciales o municipales.

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legitimacin a los agentes con permanencia en el cargo; la primera delimita las facultades judiciales al restringir los fundamentos de la pretensin y de este modo los alcances del juzgamiento y al predeterminar legislativamente los contenidos de la sentencia favorable, la segunda no presenta, al menos en forma tan clara, tales determinaciones. Varias de esas diferencias se ven hoy suprimidas con el nuevo rgimen jurdico -Ley marco de regulacin de empleo pblico nacional N 25.164 (B.O. 1999/10/08) derogatorio de la ley 22.140-. En efecto, si bien se conserva all el alcance recursivo directo de la va ante los rganos de segunda instancia ordinaria, se le confiere a ella carcter optativo de la accin judicial ordinaria, previo agotamiento de la va administrativa 85; por otra parte, se extiende el mbito impugnatorio a toda sancin disciplinaria, mas conservndose la limitacin derivada del personal estable, nico que puede utilizar la va judicial; finalmente, se elimina toda mencin al reconocimiento de los haberes devengados. Al tornarse optativa y volverse ms amplia la va recursiva -todas las sanciones- se aproxima al rgimen provincial; mas se siguen distinguiendo en tanto en la Nacin se conserva el carcter de recurso directo ante las Cmaras con expresas limitaciones en su fundamentacin 86. -Carcter optativo. Conforme establece el art. 71 de la ley 12.008 esta va sumaria tiene carcter optativo. La otra alternativa es la va del proceso ordinario. La oportunidad para ejercitar la opcin es el escrito inicial, vale decir, la demanda. Como, segn dispone el art. 72, el trmite del sumario en materia disciplinaria se regir por las normas previstas para el sumario por ilegitimidad, resultarn de aplicacin la reglas sobre oposicin y determinacin judicial de la va que contempla el art. 68. -Pretensiones. El sumario para la impugnacin de sanciones disciplinarias, como anticipamos, permite formular las pretensiones previstas en el artculo 12 (cfr. art. 71). Aunque la norma no lo dice expresamente, se desprende con claridad que el objeto principal de este proceso consiste en la impugnacin del acto administrativo sancionatorio, sin perjuicio de que puedan ser planteadas las restantes pretensiones del art. 12, tal como qued dicho. -Trmite. Se rige por las normas previstas para el Sumario de Ilegitimidad con excepcin de que, de existir hechos controvertidos acerca de los cuales se hubiesen ofrecido pruebas, el Juez dispondr la produccin de las que considere pertinentes, lo que har en una misma providencia (cfr. art. 72 87).
85 El art. 39 de la ley, en su primer prrafo, dice Contra los actos administrativos que dispongan la aplicacin de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este rgimen, el agente afectado podr optar por impugnarlo por la va administrativa comn y una vez agotada sta acudir a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cmaras federales con asiento en las provincias...La opcin formulada es excluyente e inhibe la utilizacin de cualquier otra va o accin. 86 El mismo art. 39, segundo prrafo, precepta El recurso judicial directo slo podr fundarse en la ilegitimidad de la sancin, con expresa indicacin de las normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instrudo. 87 Art. 72 ...El trmite se regir por las normas previstas en el captulo I del ttulo II del presente Cdigo, con las siguientes excepciones: 1. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, no habiendo hechos controvertidos, el juez del trmite declarar la cuestin de puro derecho y, firme dicha providencia, llamar autos para sentencia. 2. Si hubieren hechos controvertidos, en una misma providencia el juez del

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-Contenido de la sentencia. Es ste uno de los aspectos que mayor inters despierta debido a la previsin contenida en el art. 73 donde se regulan las medidas que la sentencia puede contener si fuese favorable al impugnante. La norma consta de dos incisos. De acuerdo al primero de ellos, la sentencia estimatoria dispondr, conforme a las particularidades del caso, todas o algunas de las siguientes medidas: la anulacin total o parcial de la sancin, la reincorporacin del agente si la sancin hubiera sido expulsiva, el reconocimiento de haberes devengados (inc. 1 art. 73). Por el segundo se dispone que de acuerdo a las caractersticas de la causa, cuando se anulare una sancin expulsiva, junto con la declaracin de nulidad, el tribunal podr ordenar la adopcin de las medidas que estimare conducentes con arreglo a lo dispuesto por el art. 50 del Cdigo. En un texto claro se faculta expresamente, no obstante la estrechez sumaria de la va, disponer las medidas que puede contener el fallo dictado en el proceso ordinario (inc. 2 art. 73). A nuestro modo de ver, entonces, el art. 73 presenta dos apartados bien definidos. El inc. 1 regula los contenidos especficos en atencin a la materia -anulacin de la sancin, reincorporacin, haberes devengados-; el inc. 2 extiende en cambio los posibles alcances del fallo por remisin al contenido general de la sentencia en el proceso ordinario. Lo que ha previsto el legislador es que, aunque en el marco de un proceso abreviado, de ser posible por las caractersticas del caso, se arribe a la composicin definitiva de la contienda sin dejarse cuestiones pendientes para un proceso ordinario posterior. Siempre, claro est, que las circunstancias del caso lo permitan y de acuerdo a las caractersticas de la causa. De tal modo el rubro indemnizatorio puede constitur uno ms de los que trate y resuelva el fallo, a diferencia del sumario por ilegitimidad. Una cuestin que puede suscitar dificultades interpretativas es la que se refiere al reconocimiento de los haberes devengados. Esta expresin legal en cierto modo viene a contradecir la jurisprudencia constante e inveterada de la S.C.B.A. a propsito de la improcedencia de una condena semejante cuando no ha habido prestacin de servicios como consecuencia de la sancin disciplinaria 88. No son de escaso relieve los interrogantes que se desprenden de la norma incorporada por la ley 12.008 a propsito de los salarios devengados (inc. 1. c, art. 73). Si ella establece un derecho del agente ilegtimamente sancionado o si, por el contrario, se limita a mencionar uno de las medidas que el fallo puede -y no debe- contener; si tal dispositivo se aplica a todos o slo alguno de los tipos de sanciones anuladas que supongan la privacin del sueldo; si la norma impide al rgano judicial sostener la improcedencia del pago de salarios cados, etc.. Nos inclinamos por considerar que se trata de un precepto de ndole procesal y no sustancial, que precisa una de
trmite dispondr la produccin de las pruebas pertinentes. 88 Por tal motivo es que las pretensiones de pago de salarios cados en los casos de sanciones expulsivas ilegtimas, son tratadas y resueltas como pedidos de indemnizacin del dao material derivado de la prdida del empleo. Tales reparaciones toman como parmetro de la fijacin del monto resarcitorio, en la doctrina de la Corte, los haberes dejados de percibir y sobre ellos se aplican diferentes porcentaje; no se condena el pago de salarios cados, se aplican porcentajes sobre stos para fijar una indemnizacin. Tales porcentajes han variado en el tiempo y segn los casos (100%, 70%, 25%, etc.). Cabe tener presente los conocidos casos Sarzi y Moresino donde la Corte entendi -por mayora y de acuerdo con los lineamientos expuestos- que el pedido de salarios cados, aunque improcedente, equivale a un pedido de indemnizacin y como tal debe ser tratado y resuelto, evitando de ese modo la prdida de toda reparacin por el hecho de haber sido reclamada formalmente en esos trminos.

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las medidas que el fallo puede decidir, pero no que ha de contener indefectiblemente. No nos parece que se trate de una norma que excluya la ponderacin del rgano judicial para resolver sobre la procedencia o no del reconocimiento de haberes devengado. Pero, al mismo tiempo, proporciona un fundamento legal para entender que dicho reconocimiento es viable. -En resumen, las particularidades de este proceso son: es un proceso optativo del ordinario; pueden articularse todas las pretensiones previstas para el ordinario aunque la principal ha de ser impugnatoria de la sancin disiciplinaria aplicada a agentes pblicos provinciales o municipales; se pueden cuestionar toda clase de sanciones -correctiva o expulsiva-; el plazo de caducidad de la demanda es de sesenta das; admite la produccin de pruebas pertinentes de existir hechos controvertidos; la sentencia puede contener las medidas que contempla la norma general del proceso administrativo (art. 50); ms all de las previsiones especiales, el trmite se rige por las del sumario de ilegitimidad -que a su vez remite fuera de lo especfico al ordinario-. IMPUGNACION CONTRA RESOLUCIONES DE COLEGIOS O CONSEJOS PROFESIONALES Y DE CAJAS DE PREVISION SOCIAL Con ese enunciado, el captulo III del ttulo II del Cdigo agrupa una serie de disposiciones -ordenadas en dos arttulos: 74 y 75- atinentes al cuestionamiento judicial de las resoluciones de tales entidades pblicas no estatales. Adelantamos que, en realidad, lo que se regula en este captulo es un proceso especial para el primer caso (impugnacin de resoluciones de Colegios o Consejos) -art. 74-, efectundose tan slo una remisin a otras normas para el segundo caso (impugnacin de resoluciones de Cajas de Previsin Social para Profesionales). Debe diferenciarse de inicio la materia gobierno de la matrcula o registro de profesionales a cargo de los Colegios o Consejos Profesionales, de la materia previsional a cargo de las Cajas de Previsin Social para Profesionales. Y a ellas sumarse la situacin de anormalidad institucional de dichos Colegios o Consejos Profesionales, en tanto la intervencin y reorganizacin pueden generar contiendas. En lneas generales, las distintas profesiones -comunmente denominadas liberalescuentan en el mbito provincial con ambos organismos (Colegio y Caja), de naturaleza pblica no estatal como hemos sealado, cuyas competencias encuadran en el ejercicio de funciones administrativas, a saber: unas, propias de los Colegios, por quedar comprendidas en el concepto tradicional de polica de las profesiones liberales; otras, propias de las Cajas, por estarlo en el de administracin de sistemas previsionales. Dijimos que deban diferenciarse ambas materias (sin perjuicio de considerar tambin el tema de la intervencin) en punto a la consideracin de los aspectos referidos a su justiciabilidad, debido a que son dismiles tanto en sus antecedentes cuanto en el rgimen procesal actual. 1. En sus antecedentes mientras que la materia gobierno de la matrcula no conformaba la competencia contencioso administrativa en el sistema anterior, la materia previsional siempre integr dicha competencia a cargo, como se sabe, de la Suprema Corte. Tal diferenciacin surga como consecuencia de un principio general elaborado a partir de las disposiciones del Cdigo Varela y sostenido invariablemente en la 50

jurisprudencia del alto Tribunal, principio segn el cual no forman parte de la materia contencioso administrativa los casos en que se impugnen actos o resoluciones de los entes pblicos no estatales, salvo ley especial que establezca lo contrario 89. Pues bien, a partir de ello, el texto expreso de las leyes especiales resultaba decisivo. Y el legislador mantuvo, en general, una tendencia constante: en los ordenamientos regulatorios del ejercicio profesional 90 estableci para la revisin judicial de los actos de gravamen de los Colegios o Consejos Profesionales un recurso o va de impugnacin ante la Cmara de Apelaciones en turno, dndose a partir del ao 1979 normas procesales uniformes para todos los regmenes y crendose una Sala Especial compuesta por los dos Presidentes de las Cmaras de Apelaciones en lo Civil y Comercial de La Plata, para entender en tales cuestiones 91 ; en los ordenamientos regulatorios de la materia previsional, en cambio, estableci la va contencioso administrativa ante la Suprema Corte para cuestionar las resoluciones adoptadas por las Cajas Profesionales. En virtud de esto ltimo qued unificada la competencia material para entender en toda la materia previsional, tanto la administrada por rganos estatales 92(includa en el Cdigo Varela expresamente por su art. 4, primer apartado), cuanto la administrada por los rganos no estatales -Cajas citadas-. Esta diferenciacin de la competencia material para juzgar las cuestiones referidas al ejercicio de profesiones liberales y las cuestiones previsionales, as como las razones que la sustentaba se han borrado. Hoy, la reforma del sistema contencioso administrativo concretada en el art. 166, quinto apartado, de la Constitucin provincial de 1994 y reglamentada a travs del nuevo Cdigo Procesal, ha establecido la determinacin de la competencia material sobre la base de un dato objetivo, el ejercicio de funcin administrativa, excluyendo la delimitacin en orden a los sujetos del proceso y en el caso concreto que nos ocupa, excluyendo la delimitacin en funcin de la naturaleza estatal o no estatal de la persona pblica demandada en el juicio. Dicho art. 166 expresa que el ejercicio de funciones administrativas que da origen al caso contencioso administrativo puede provenir no slo de la Provincia, municipalidades o sus respectivos entes descentralizados, sino de otras personas; a su turno, la ley 12.008, tras reiterar el enunciado constitucional en la enumeracin abierta de tales sujetos (art. 1, inc. 1 ), declara en forma expresa que la competencia contencioso administrativa comprende las controversias en las que sea parte una persona pblica no estatal, cuando acte en el ejercicio de prerrogativas regidas por el derecho administrativo (art. 2 inc. 4). Acorde con ello, por el art. 79 -primer prrafo- de la ley 12.008 se sustituyen las disposiciones de las leyes especiales referidas a las distintas profesiones y toda otra norma
89 Con arreglo al art. 1 del Cdigo Varela las resoluciones que podan ser cuestionadas ante la Suprema Corte por demanda contencioso administrativa eran las emanadas del Poder Ejecutivo, las Municipalidades y la Direccin General de Escuelas. De ah que, por mas extensin interpretativa que se le fue asignando al precepto -se incluy al Banco Provincia; a partir de all a otros entes autrquicos; ms recientemente a los otros poderes provinciales, legislativo y judicial, cuando cumplan funcin materialmente administrativasiempre se consider que era indispensable que se tratase de actos emanados de personas pblicas estatales. Cabe aclarar que ello no ha significado que, cuando por ley especial, la Corte ha conocido y resuelto sobre la legitimidad de actos de entes no estatales, no los tratase como autoridad administrativa y a sus actos y procedimientos, como actos administrativos y procedimientos administrativos. Incluso ha hecho expresa aplicacin analgica del decreto ley 7647 a tales entidades. 90 Ver art. 79 -primer prrafo- de la ley 12.008. 91 Cfr. Decreto Ley 9398/79 -t.o. por decreto ley 9.671/81. 92 Instituto de Previsin Social, Caja de Previsin Social del Banco Provincia, Caja de Previsin Social de Polica.

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que atribuya a la justicia en lo civil y comercial de La Plata la competencia para juzgar las impugnaciones contra los actos de gravamen emanados de los colegios o consejos profesionales, casos que sern resueltos por los tribunales contencioso administrativos y tramitarn con arreglo a lo previsto en el art. 74. Adems de las cuestiones mencionadas (gobierno de la matrcula y previsin social), las leyes recogen otro tipo de asuntos, de carcter institucional, referidos a la situacin de anormalidad en la vida de los colegios o consejos profesionales. Se trata de las contiendas relativas a la intervencin y reorganizacin de los aludidos colegios o consejos que la ley 12.008 tambin aprehende dentro de la competencia de los rganos del fuero contencioso administrativo, disponiendo a tal efecto la aplicacin de las reglas previstas en el art. 74 del presente Cdigo 93. 2. Rgimen procesal. En funcin de lo ya dicho, debe distinguirse en el marco del nuevo ordenamiento procesal: 1-la impugnacin de los actos administrativos de los Colegios y Consejos Profesionales en lo referente a gobierno de la matrcula y registro de profesionales, sujeta al proceso especial previsto en el art. 74 (cfr. arts. 74 y 79, primer prrafo); 2-la impugnacin de los actos administrativos dictados por las Cajas de Previsin Social o Seguridad Social para Profesionales, que est fuera de dicho proceso especial, y se rige por las normas del proceso ordinario, sin perjuicio de la opcin por las del proceso sumario de ilegitimidad (art. 75); 3-las contiendas originadas en la intervencin y reorganizacin de Colegios o Consejos Profesionales, se rigen por las normas del proceso especial previsto en el art. 74 (cfr. art. 79, segundo prrafo). En relacin a los casos mentados en el punto 1, cabe precisar que las reglas del art. 74 son de aplicacin, conforme lo dispone el inc. 3 de dicho precepto, a todos los procedimientos previstos por las leyes de creacin de los colegios o consejos profesionales u otras normas similares en materia de impugnacin judicial contra: a) los actos que decidan la suspensin, cancelacin o denegacin de la inscripcin en la matrcula
93 Las normas especiales, como el art. 20 de la ley 5177, se refieren a la posibilidad de que los profesionales cuestionen la actividad del interventor ante la Suprema Corte solicitando la efectiva reorganizacin del Colegio. Ms all del alcance de esa atribucin conferida al mximo Tribunal para intervenir en tales asuntos y que ahora el art. 79 de la ley 12.008 somete a juzgamiento del fuero especializado, debe diferenciarse la contienda surgida por la actividad del propio interventor de la contienda originada en la decisin del Poder Ejecutivo de intervenir un Colegio. La impugnacin del acto de intervencin -por ejemplo, por los directivos desplazados-, no constituye un asunto que encuadre en la regla bsica del art. 74 pues la pretensin impugnatoria no tiene por objeto un acto administrativo del Colegio. Sobre el tema del cuestionamiento de actos de intervencin: SCBA Sciamarella sent. del ao 1982 y muy recientemente caso Karakachoff. En ambos (aunque en el segundo slo por mayora) la Corte provincial se declar competente para entender por la va contencioso administrativa; y es que, all no se cuestionaba sino un acto del Poder Ejecutivo provincial; adems en el primero de ellos hizo aplicacin analgica de los dispuesto por el art. 20 de la ley 5177. En el segundo, en cambio, se ponder la falta de una norma que atribuyera competencia a otro rgano judicial. De distinto alcance son las controversias relativas a los actos del interventor, y al respecto, cuando estos actos han sido cuestionados ante la Suprema Corte, la misma se ha declarado incompetente, en el marco del sistema anterior. Ver causa B. 58.370, Bargiela A. y otros s/amparo -cuestin de competencia art. 6 C.C.A.-, res. 5-VIII-97 -afiliados que cuestionaban fechas fijadas por el interventor para la matriculacin y elecciones del Colegio de Fonoaudilogos-; causa B. 61.196, Caja de Previsin Social para Profesionales de la Ingeniera s/cuestin de competencia art. 6 C.C.A. en autos: Beliera y otros c/Caja de P. S. para P. de la I. s/amparo, res. 18-IV-2000.

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correspondiente; b) los actos mediante los que se impongan sanciones en los supuestos contemplados por las normas de aplicacin y c) en general, los actos de gravamen emanados de aquellos entes. 3. Caractersticas del proceso reglado por el art. 74 Se trata de un proceso de conocimiento abreviado, escrito, que no tiene carcter facultativo sino preceptivo, se abre con la demanda y la pretensin es impugnatoria de actos administrativos. Se rige por las reglas procesales particulares y, supletoriamente, por las restantes normas del Cdigo. De las reglas especficas se desprende que la secuencia del trmite es: -demanda: se interpone por escrito directamente ante el JCA dentro de los sesenta (60) das 94 desde el siguiente a la notificacin del acto atacado; la competencia territorial se rige por el art. 5 inc. 2, apartado b); -requerimiento de los antecedentes administrativos: debe efectuarse dentro de los cinco das de presentada la demanda, por oficio dirigido a la autoridad superior del ente, quien cuenta con 10 das desde la notificacin para remitirlos, aplicndose en caso de incumplimiento lo dispuesto por el art. 30 inc. 2; -traslado de la demanda: cumplido el trmite anterior, el JCA conferir traslado por diez das al ente demandado; -prueba: si hubiere hechos controvertidos la causa ser abierta a prueba por un plazo no mayor de quince das; -autos para sentencia: contestado el traslado de demanda o vencido el plazo respectivo o, en caso de apertura a prueba, vencido el plazo pertinente, el Juez llamar autos para sentencia; -sentencia: debe ser dictada por el Juez dentro del plazo de treinta das. De esas mismas reglas surgen las diferencias con el proceso ordinario: el plazo de interposicin de la demanda es de 60 das (en lugar de 90 das), el requerimiento de los antecedentes administrativos es siempre necesario (en lugar de depender de las circunstancias del caso), ese trmite debe efectuarse dentro de los cinco das de presentada la demanda para ser cumplimentada por la autoridad superior del ente dentro de los diez das de notificado el requerimiento (plazo este ltimo que es ms breve que en el ordinario: 15 das), el plazo de contestacin del traslado de la demanda es de diez das (en lugar de 45 das), no se convoca la audiencia del art. 41, el plazo de apertura de la causa a prueba no puede superar los quince das (en lugar de los 40 das), el plazo para dictar sentencia es de treinta das (en lugar de 60 das como en el ordinario). AMPARO POR MORA Caracterizacin. Generalidades. 1. Es una accin judicial sumarsima contra la Administracin pblica con motivo de la ilegtima omisin en el desarrollo y/o culminacin de un procedimiento administrativo, accin que tiene por objeto obtener una orden judicial de pronto despacho
94 Este plazo que era de 15 das (ley 12.008 texto segn ley 12.310) -muy breve en comparacin con los otros procesos especiales-, qued as ampliado a 60 das por la ley 13.101. De este modo se ha eliminado una suerte de resabio del anterior sistema impugnatorio de estos actos (la ley los llamaba recurso y se radicaban directamente ante el rgano judicial de alzada), al paso que se ha ganado en armona entre ste y las restantes vas sumarias as como en la defensa de los derechos e intereses.

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de tales actuaciones administrativas, segn el estado en que se encuentren. La mora se configura por principio frente al vencimiento de los plazos correspondientes que la autoridad debi cumplir ya para la emisin de actos preparatorios o de trmite, o el dictado de actos interlocutorios, de la resolucin final o de la resolucin de los recursos administrativos; cualquiera de tales situaciones de retardo en el procedimiento pueden hallar remedio en este amparo especfico. Se ha sealado con razn que la mora debe ser imputable a la administracin y no al administrado, vale decir que la paralizacin del trmite no puede estar motivada en el incumplimiento de alguna carga que incumbe al propio interesado 95. 2. Es un medio de tutela judicial contra una especie de omisin administrativa, a saber, la inactividad formal de la administracin en el procedimiento. Agota su finalidad en la obtencin de una orden judicial de cumplimiento de las obligaciones formales que conciernen a la autoridad remisa. La pretensin ltima del interesado est en obtener pronunciamiento final de la autoridad administrativa; slo que el amparo por mora puede interponerse ya frente al retardo en tal pronunciamiento, como tambin respecto de otros actos del procedimiento que impidan su avance hacia la decisin definitiva. 3. En ningn caso comprende el conocimiento y decisin de la cuestin de fondo involucrada en las actuaciones administrativas, puesto que su nico objeto y finalidad est en superar la inactividad procedimental para que el interesado obtenga, como hemos sealado, la expresa decisin sobre el fondo en sede administrativa. No obstante, como hemos visto, el remedio comprende la mora durante todo el curso del procedimiento, pues de lo contrario la administracin, con el slo recurso de no dar trmite al mismo, impedira la apertura del amparo especfico que se tornara en una va de muy limitado alcance. 4. Recogiendo tales caracteres se ha dicho con acierto que se trata de un remedio de carcter instrumental, en el sentido de que el juez no se pronuncia sobre el fondo de la cuestin sino que interviene, transitoriamente, en un segmento del procedimiento administrativo, el que, una vez subsanada judicialmente la inactividad con la orden de pronto despacho, contina en su mbito propio -sede administrativa- por cuanto es la Administracin, y no el juez, quien deber resolver expresamente 96. Es entonces un medio judicial para obtener la continuidad de la funcin administrativa formalmente expresada en el procedimiento administrativo. 5. No es admisible la accin contra conductas positivas, esto es, para impugnar actos de cualquier alcance. Por lo tanto, el agravio ocasionado por decisiones adoptadas en el procedimiento (vgr. denegatoria de legitimacin para actuar en el mismo, o que rechaza pruebas ofrecidas o un pedido de vista, o que decide el archivo de las actuaciones) no puede encontrar reparo a travs de esta va judicial, la que, a tales efectos, resultar inadmisible. La pretensin propia de esta accin no es impugnatoria -en el sentido estricto- ya que no configura su objeto controvertir ningn acto expreso o presunto. Por ello, cabe hacer notar que no cualquier deficiencia o defecto del procedimiento administrativo puede ser
95 Destaca Linares que el accionante no debe, a su vez, encontrarse en mora y que la mora de la autoridad se produce cuando, sin falta del accionante, el funcionario no toma decisin formal pese a hacer transcurrido cierto tiempo (vencimiento del plazo fijado o del plazo razonable) (cfr. Derecho Administrativo, 1986, p. 415). 96 Cfr. Sammartino, Patricio, Precisiones sobre la naturaleza procesal del amparo por mora de la administracin, J.A., 1995-II-127.

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subsanada, corregida o remediada mediante la accin de amparo por mora, sino slo y nicamente -lo que es decir bastante- la inactividad. Cuando hay actuacin administrativa lesiva, an de las situaciones procedimentales -y no sustantivas- la va carece de andamiento y, en tal caso, el afectado deber utilizar o bien el amparo comn -si concurren los requisitos pertinentes-, o bien el proceso ordinario o el sumario -si se trata de actos definitivos o equiparables-. Cabe aqu tener presente que la revisin judicial del procedimiento administrativo es una cuestin reservada -segn la jurisprudencia imperante en el orden nacional y provincial- a casos de extrema gravedad que hagan decaer derechos inherentes al debido proceso adjetivo y, en tal caso, dicha revisin se ejerce a partir del sometimiento de la cuestin de fondo a juzgamiento, ya por el conducto de la impugnacin del acto expreso, ya por el del acto presunto; an as, condicionado el examen de los vicios del procedimiento a la imposibilidad de su subsanacin en la va judicial 97. Esta doctrina de la subsanacin- est en vas de ser superada ya que exhibe connotaciones que no van a resultar coherentes con los principios constitucionales, una vez renovada la base jurdica de la Justicia Administrativa. No es cometido de la justicia enmendar los defectos de la administracin y no es posible completar los extremos que hacen a la legitimidad de ese obrar en la instancia judicial; ello sera un agravio a la divisin de los poderes por confusin de funciones en la esfera judicial a despecho de los derechos individuales, que son los que justifican aquel reparto institucional de los poderes. Superado el dogma revisor de la competencia judicial, el juzgamiento de la administracin podr comprender el examen del procedimiento y sus actos sin los lmites provenientes de enunciados afincados en el modelo perimido. Sin que por ello quepa interpretar que se produce algn tipo de interferencia de la justicia en la administracin. Por otra parte, en innumerables ocasiones, se observa en los fallos la expresin de aquel doctrinario de la subsanacin, no obstante lo cual se efecta un pormenorizado examen de la regularidad y legalidad del procedimiento administrativo. 6. En cuanto a las omisiones que pueden dar lugar a la accin de amparo por mora, ellas son de amplio espectro, pero siempre dentro del marco de un procedimiento administrativo. Alcanza a cualquier acto del procedimiento, en cualquiera de sus etapas, que paralice su desarrollo en el sentido de exceder el tiempo fijado o razonable para su dictado o emisin. Puede tratarse de una actuacin requerida por el interesado o que corresponda adoptar de oficio. La doctrina est dividida, en cambio, en torno a la posibilidad de su utilizacin frente a la inactividad reglamentaria de la administracin. 7. El amparo por mora es, ciertamente y como apunta Linares, un derecho subjetivo toda vez que el administrado que formul pedimento o recurso administrativo ante la Administracin, tiene derecho a interponerlo para conseguir resolucin expresa, en caso de demora injustificada de los funcionarios 98. 8. Sobre el carcter unilateral que se atribuye al proceso de amparo por mora volveremos ms adelante. Pero digamos que la peculiar regulacin que ofrecen la ley nacional y, ahora tambin, la provincial, evitando expresiones propias de los juicios contenciosos -como demanda, partes, contestacin de demanda, emplazamiento- suscita interrogantes en torno a la naturaleza de esta particular va judicial. La ley 12.008, no obstante, utiliza la palabra pretensin (art. 12 inc. 6 y 76 inc. 2).
97 V. Procedimiento administrativo y derecho de defensa por CARLOS TRIBIO, en la obra colectiva Procedimiento Administrativo-Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Ciencias de la Administracin, 1998, p. 573 y ss. 98 Ob. cit., p. 414.

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Incorporacin del amparo por mora en la Provincia de Buenos Aires. Otros remedios administrativos y judiciales contra la morosidad de la administracin. En suma, se trata de un conocido y eficaz remedio judicial frente a la mora de la administracin, cuya incorporacin al derecho procesal bonaerense viene a llenar un significativo vaco que slo por excepcin pudo suplir el proceso de amparo 99, hasta el caso Mayer, resuelto por la Suprema Corte en el ao 2.002. La exposicin de motivos del proyecto del Cdigo expresa sobre el particular que frente a la inactividad formal de las administraciones pblicas, la parte interesada no slo puede acudir a la va del silencio denegatorio, previsto en el art. 16 del proyecto. A semejanza de lo dispuesto en el art. 28 de la Ley Nacional de procedimiento Administrativo, Dec. Ley 19.549/72 y sus reformas, se deja expedita una va procesal sumarsima orientada a obtener una orden judicial de pronto despacho. Se menciona como antecedente el instituto ya regulado en el orden nacional 100 por lo que la abundante literatura y jurisprudencia al respecto sern orientadoras, sin duda, para el desarrollo del mismo en el orden provincial. Ausente el remedio especfico antes del nuevo Cdigo, los medios de defensa ante la negligencia por omisin o falta de tramitacin administrativa de un reclamo, incumplimiento de plazos procedimentales o cualquier otra modalidad de desidia cuando la autoridad est obligada a dar curso y resolver eran: a) la denegatoria tcita por el juego de los arts. 77 inc. g y 79 del decreto-ley 7647 (de Procedimiento Administrativo), siempre subordinada al urgimiento de parte o pedido de pronto despacho; b) la avocacin jerrquica o avocacin por mora -para el supuesto de falta de decisin en tiempo del recurso de revocatoria- (art. del mismo decreto-ley 7647); c) la accin contencioso administrativa por retardacin en el dictado de la resolucin definitiva o por retardacin en el trmite (art. 149 inc. 3 Constitucin de 1934; art. 7 del Cdigo Varela); d) la accin de amparo contra la omisin de rganos o agentes de la administracin pblica (art. 20, Constitucin y ley 7166). Todo ello, sin perjuicio de la responsabilidad de los funcionarios o de la propia Administracin. Los mencionados en a) y b) son remedios administrativos; los citados en c) y d), judiciales. Ninguna de esas tcnicas o instrumentos suple al amparo por mora. La denegatoria tcita, porque la pretensin del amparo por mora consiste, precisamente, en obtener la decisin expresa de la administracin y no presumir su contenido denegatorio por imperio legal; la avocacin por mora, slo se refiere a la resolucin del recurso de revocatoria y carece, por su carcter de remedio administrativo, de la eficacia inherente a un mandato
99 Se registran escasos antecedentes pero dignos de mencin por traducir una adecuada comprensin del instituto del amparo por mora, las sentencias de la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de San Nicols en el caso Gauna, Omar Ramn contra Municipalidad de San Nicols. Accin de Amparo del 29XII-94 (publicada en el B.O. del 15-IX-95, seccin jurisprudencia ). En cuanto a la utilizacin del amparo como remedio contra la mora administrativa en el orden nacional antes de la ley 19549 v. Creo Bay y sus citas. 100 El art. 28 de la ley 19549 estableci, por primera vez en nuestro pas, este instituto. No obstante se ha sostenido que ya exista como antecedente el mecanismo previsto en la ley 11.683 (cfr. Linares, Derecho Administrativo, cit.), pero en verdad, y a pesar de las semejanzas, este ltimo no era estrictamente una va judicial atento al carcter administrativo -y no judicial- del Tribunal Fiscal, donde podra radicarse dicho remedio (cfr. Diez-Hutchinson, ob. cit. ).

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judicial; la accin contencioso administrativa por retardacin -que ahora se contempla como accin por silencio-, porque en ella se somete a juzgamiento la cuestin de fondo sobre la base de la denegatoria tcita, careciendo adems de los caracteres de remedio expedito y rpido; de la accin de amparo, que s conlleva dichas condiciones procesales, en que la materia de decisin es tambin la cuestin de fondo. El caso Mayer 101 An incorporado el amparo por mora en la ley 12.008, debido a la postergacin de la vigencia de este ordenamiento (que empez a regir con la entrada en funciones del fuero especializado el 15-XII-03), el instituto as legislado no tuvo operatividad hasta esa fecha en que se comenzaron a aplicar sus diposiciones. En la esfera de competencia originaria contencioso administrativa hasta entonces ejercida solamente por la Suprema Corte con carcter transitorio (art. 215, C.P.), se consider que el amparo por mora no conformaba una materia ni un proceso susceptible de residenciarse en ese mbito. Ese Tribunal interpretaba que la pretensin de obtener el libramiento de una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas no era susceptible de plantearse a travs de la va contencioso administrativa (doctr. causas B-55.223, Gmez, res. 22-VII-93; B57.191, Videla, res. 19-III-96; B-59.683, Lpez, res. 9-XII-98; B-61.270, Quiles, res. 12-IV-00; B-61.413, Pasaresi, res. 15-V-00; B-61.697, Raccaro, res. 5-VII-00; B63.026, Fernndez, res. 12-IX-01; B-63.862, Aristimuo, res. 17-IV-02, entre otras). Este criterio es el que se va a modificar en el caso Mayer. El actor se present ante la Corte provincial, en los trminos de la ley 7.166, agravindose de la mora de la autoridad demandada en resolver un expediente administrativo iniciado con motivo de la disminucin de sus remuneraciones. Solicit que se intime a la comuna a decidir esas actuaciones dentro del plazo perentorio que se fije judicialmente. Al revisar el criterio jurisprudencial aludido, la Corte admiti en su jurisdiccin originaria y transitoria en la materia la pretensin, asignndole al proceso instaurado para su conocimiento y decisin el trmite establecido en la ley 7.166, conforme los fundamentos que siguen. Sostuvo que el "amparo por mora" corresponde a la competencia en materia administrativa, porque se trata de una cuestin donde est en tela de juicio la funcin administrativa, la omisin de su ejercicio legal en el curso de un procedimiento (art. 166 y concs., Const. prov.). Asimismo destac que el caso se haba suscitado con motivo del reclamo efectuado en el marco de una relacin de empleo pblico y que la Constitucin provincial garantiza el acceso a la justicia y la tutela judicial continua y efectiva (art. 15) contra la actuacin u omisin amdinistrativas (arts. 20 inc. 2, 166, quinto apartado y concs., Cont. cit. y arts. 1 y concs., ley 7.166). Como en ese entonces, segn se indic, no estaba en vigor el nuevo Cdigo procesal administrativo (ley 12.008 -especialmente art. 76- y doctr. art. 215, Const. prov.), ante la falta de reglas procesales adecuadas a las caractersticas de la pretensin, se resolvi aplicar la ley 7.166. Cabe tener en cuenta que, a partir del 15 de diciembre de 2.003 en que entr en vigencia la ley 12.008, son las reglas de este ordenamiento las que rigen para el amparo por mora (doctr. causa B-66.552, San Jos Sud-Maurio S.A. y otros c/Provincia de Buenos Aires (Direccin de Rentas) s/Amparo por mora, res. del 11 de febrero de 2.004).
101 Causa B-64.030, Mayer Adolfo c/Municipalidad de Lomas de Zamora s/Amparo, res. del 26 de junio de 2.002.

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Pretensin. Es una sla y especfica de esta va procesal. Est contemplada en el inc. 6 del art. 12 y reproducida en el art. 76 inc. 1 se libre orden judicial de pronto despacho del procedimiento administrativo. Se trata de una pretensin de condena. Y, naturalmente tambin ser de condena la sentencia estimatoria. Competencia. A diferencia de lo que ocurre en el orden nacional donde no se establecen normas sobre competencia 102, el conocimiento y decisin de la pretensin de amparo por mora en la Provincia de Buenos Aires es una cuestin que integra la competencia material de los JCA (arts. 1, 12 inc. 6 y 76, ley 12.008). Ms all que la expresin amparo por mora identifica un tipo de proceso, tambin cabe considerarlo como un caso contencioso administrativo en sentido material que se traduce en el incumplimiento por omisin de la funcin administrativa en el procedimiento de esa ndole. Es evidente que responde al concepto constitucional que contiene el art. 166, desde que la mora en el procedimiento administrativo no es sino un asunto originado en el ejercicio de la funcin administrativa. En este punto -la competencia-, entre otros, el amparo por mora se presenta diferente del amparo constitucional que puede ser articulado ante cualquier juez (art. 20.2, Const. Prov.; art. 4, ley 7.166 y sus reformas). No hay all delimitacin en funcin de la competencia material. Legitimacin activa. Puede intentar este proceso el que fuere parte en un procedimiento administrativo conforme los trminos del inc. 1, primera parte, del art. 76. De este modo, se impone una primaria remisin al ordenamiento general en la materia -decreto ley 7647/70- a efectos de determinar quines invisten la calidad de parte. Quien est legitimado en el procedimiento administrativo con el carcter de parte tambin lo est para deducir la pretensin en el proceso de amparo por mora. Quien acta en tal carcter ante la administracin titulariza los derechos propios de tal condicin, hacerse or por medio de reclamo o recursos, acceder al expediente -en una de sus manifestaciones: tomar vista-, ofrecer, producir y controlar la produccin de pruebas, alegar sobre el mrito de las mismas, obtener una resolucin fundada sobre el reclamo o recurso. Todo ello supone e implica que le asiste el derecho a exigir el cumplimiento de los plazos y de los trmites pertinentes para que el procedimiento se desarrolle en legal tiempo y forma y culmine con la decisin. En suma, la amplia gama de facultades y atribuciones que componen el debido proceso adjetivo, cuyo reconocimiento explcito la Constitucin provincial ha extendido al procedimiento administrativo (art. 15). Ahora bien. El modelo tradicional de legitimacin en el procedimiento administrativo que atribuye el carcter de parte a los titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos y que recoge nuestra ley general vigente en la materia (decreto ley 7647, especialmente art. 10, segundo apartado que pone una valla a una amplia concepcin del carcter legtimo del inters que contempla en el primer apartado) est hoy agotado,
102 V. CREO BAY, La morosidad administrativa, en la obra colectiva Derecho Administrativo dirigida por J. C. CASSAGNE, Abeledo-Perrot, 1998, esp. pg. 623/624.

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superado porque la tutela brindada por el ordenamiento jurdico desde su cspide comprende indudablemente otros intereses y no slo los individuales 103. La diferente funcin estatal, posicin del interesado y principios aplicables, hacen que el procedimiento administrativo sea un mbito ms generoso que el judicial, entre otros aspectos, en materia de legitimacin. La intervencin del interesado en el procedimiento administrativo pertenece a la esfera de colaboracin en la legalidad administrativa y, en cambio, en el proceso judicial a la de una situacin contenciosa o de conflicto a ser resuelta por el juez como tercero imparcial. Esta circunstancia, precisamente, ha tenido entre nosotros a la legitimacin como dato distintivo pues en su diseo tradicional uno de las diferencias entre procedimiento y proceso ha sido que en el primero se tutelaban derechos e intereses y, en el segundo, slo derechos. La legislacin general sobre el procedimiento administrativo en nuestro pas de los primeros aos de la dcada del setenta -que expresan en el orden nacional el decreto ley 19.549/72 y en el provincial bonaerense, el decreto ley 7647/70- refleja los criterios vigentes en ese entonces, que como regla- limitaban la proteccin judicial en el proceso administrativo a los derechos individuales y, en cambio, se extenda tambin a los intereses legtimos en sede administrativa. El amparo por mora en ese modelo clsico- constitua una va judicial ms amplia que las ordinarias en trminos de legitimacin procesal, pues era suficiente ser parte en un expediente administrativo (cfr. art. 28, decreto ley 19.549), esto es titular de un derecho subjetivo o de un inters legtimo (art. 3 del reglamento). Conservar las pautas de legitimacin que surgen de los citados ordenamientos especialmente del de la Provincia de Buenos Aires: art. 10, decreto-ley 7.647- transformara al procedimiento administrativo y al amparo por mora en mbitos de proteccin ms limitados que cualquier otra va judicial ordinaria o sumaria, desde que el art. 13 de la ley 12.008 confiere legitimacin a ese fin al titular de cualquier derecho o inters jurdicamente tutelado, que puede ser individual y colectivo. Principio, por lo dems, armnico con la intensidad de la tutela judicial reconocida por la Constitucin de 1994 nacional y provincial-. La cualidad de parte en el procedimiento administrativo que legitima la deduccin del amparo por mora no puede derivarse, entonces, de la sla remisin al rgimen legal general que en la materia estatuye el decreto-ley 7647. Deber integrrselo con el citado art. 13 del C.C.A. as con las normas constitucionales y legales que forman la malla del orden jurdico. Por lo dems, es el propio art. 13 el que prescribe tal legitimacin amplia para deducir las pretensiones previstas en el presente Cdigo, entre las que se encuentra la del amparo por mora (art. 12, inc. 7). Late en esta cuestin la necesidad de actualizacin de los contenidos de la ley bsica (decreto-ley 7647). Legitimacin pasiva. Cabe preguntarse se existe una parte demandada en el proceso de amparo por mora. Un sector de la doctrina, al tratar la cuestin con motivo de la regulacin nacional del instituto, se ha inclinado por entender que no hay parte demandada en este proceso 104, debido a que no se somete a conocimiento y decisin la cuestin de fondo o bien a la
103 Sobre este interesante y decisivo problema ver La legitimacin por AGUSTIN GORDILLO y Consideraciones sobre la legitimacin y el procedimiento administrativo por DANIEL SORIA, en la obra colectiva Procedimiento Administrativo cit., ps. 441 y ss. y 448 y ss., respectivamente. 104 V. CREO BAY, trabajo cit., p. 626.

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necesidad de dar una solucin urgente a la mora. Que no es un juicio contradictorio. Que la intervencin de la autoridad requerida se limita a informar sobre la causa de la demora, pero no es una contestacin de demanda. Todo ello, al menos, hasta el dictado de la sentencia puesto que, a partir de all la posibilidad de impugnarla, inevitablemente, generara la relacin bilateral de partes en la contienda judicial. An en esa situacin hay quienes consideran que, de todos modos, persiste la concepcin unilateral. Abonara esa postura en el cdigo bonaerense lo siguiente: que no hay traslado de demanda ni emplazamiento para su contestacin, sino un mero pedido de informe a la autoridad pertinente (inc. 2 del art. 76), as como que falta una oportunidad procesal para el ofrecimiento de prueba por la autoridad requerida. Aunque as se lo considerase, no cabe perder de vista que la accin se entabla contra el ente al que se imputa la conducta morosa que da lugar a la pretensin y contra el que, en definitiva y de ser ello pertinente, se dictar la sentencia de condena. El Cdigo alude a los entes referidos en el artculo 1 (inc. 1, art. 76) que hubiesen dejado vencer los plazos sin emitir la resolucin o el acto de trmite o preparatorio requerido. El art. 1, menciona a su turno, a la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas (art. 1, cit; cfr. art. 166, quinto ap. Const. prov.). Vale decir, desde el punto de vista de la persona requerida no se circunscribe a determinada o determinadas autoridades, sino que comprende a todo ente, en cuyo mbito se sustancien procedimientos de naturaleza administrativa. Entendemos que en razn de la remisin amplia e incondicionada que contiene la norma, no cabra restringir el alcance de la va tan slo a los sujetos pblicos estatales (salvo que se buscara como elemento para estrecharlo as la expresin autoridad administrativa que utiliza el mismo art. 76 en otros incisos). Pero en cambio, es decisivo que ante el ente referido se desarrollen actuaciones de la indicada naturaleza, la que se hallar determinada por la funcin y normativa que se aplique. El mismo art. 76, ms adelante y con motivo del pedido de informe se refiere a la autoridad administrativa interviniente (inc. 2) y, finalmente, al tratar sobre el destinatario de la orden de pronto despacho, a la autoridad administrativa responsable (inc. 4). Aunque no se la considere estrictamente parte demandada, no cabe negar que en el amparo por mora existe un sujeto contra el cual se dirige la pretensin, que ser requerido para informar (oportunidad de defensa, sin duda) y que se encontrar alcanzado por una sentencia de condena, en caso de estimarse dicha pretensin. Trmite 1. Admisiblidad. Silencio administrativo. Presentada la solicitud de amparo por mora, el Juez se expedir sobre la admisibilidad de la pretensin teniendo en cuenta las circunstancias del caso (inc. 2 del art. 76). El ejercicio de la accin no est sujeta a plazo de caducidad, ni tampoco subordinada a algn tipo de actuacin administrativa previa 105 o agotamiento de la va administrativa, pero si, por caso, el interesado hubiese intentado algn medio de urgimiento en esa sede -vgr. pedido de pronto despacho- antes de acudir a la instancia judicial, esa circunstancia as como la eventual configuracin del silencio o denegatoria tcita no le har perder la va del amparo por mora.
105 Salvo, claro est, la relativa a la condicin de parte del interesado en el procedimiento donde se suscita la demora.

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Al respecto el inc. 3 del art. 67 de la ley 12.008 ha dado solucin normativa expresa a la cuestin, que haba dividido a la doctrina y jurisprudencia nacional 106. En efecto, dicha disposicin expresa La configuracin del silencio administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 16 del presente Cdigo, no impedir la utilizacin de esta va. De modo que, de presentarse la situacin de silencio, el interesado tendr la opcin de plantear la demanda contencioso administrativa por aplicacin del art. 16 y cc. sometiendo a juzgamiento la cuestin de fondo o bien, la accin de amparo por mora a efectos de obtener, mediante la orden judicial de pronto despacho, pronunciamiento en sede administrativa. La aludida discusin, afortunadamente zanjada en el Cdigo bonaerense, luce como trasfondo la concepcin del procedimiento administrativo en funcin de etapa previa a la va judicial. Criterio que no se condice con la verdadera naturaleza del procedimiento y reduce su valor como ejercicio de la funcin administrativa y como sistema de garantas, si configurada la denegatoria tcita o silencio se entiende cumplida su finalidad privndose al interesado de seguir en ese mbito. Por otra parte, implicara hacer caer sobre el particular el peso del incumplimiento de la autoridad responsable de las actuaciones. Asimismo, es razonable que aqul pueda preferir la resolucin en sede administrativa, an cuando la ley le brinde la posibilidad de contar con un acto negatorio ficticio o presunto para acudir a la justicia. Por razones de costos y tiempo, o porque considere factible una decisin administrativa favorable (vgr. en atencin a los precedentes administrativos, o porque en su expediente le dieran razn los dictmenes o vista previos al acto omitido). Otra cuestin es si pueden deducirse ambas pretensiones en sendos juicios paralelos. En principio, la demanda por silencio que somete a decisin judicial el fondo del asunto parecera abortar la posibilidad de planteamiento del amparo por mora. Si el amparista persigue el pronunciamiento administrativo devela cierta contradiccin que, al mismo tiempo, requiera el judicial. De todos modos el Cdigo no resuelve expresamente el punto de modo que tambin podra suponerse que se deducen las dos para el caso de que, fracasada la sumarsima del amparo, se encuentre ya en trmite la otra o, a la inversa, obtenida la finalidad perseguida por la primera (decisin administrativa) se desista la segunda. Este ltimo supuesto podra ser equiparado al que ocurre cuando, deducida slo la demanda por silencio, durante el trmite del proceso se resuelva favorablemente la pretensin en sede administrativa tornndose abstracta la cuestin.

106 El art. 28 de la ley 19.549 no contempla expresamente el punto, pero s lo hace y en el mismo sentido que el Cdigo bonaerense, el proyecto de Cdigo Contencioso Administrativo Federal de 1998 -que tiene estado parlamentario- (cfr. art. 57). En la fundamentacin del proyecto se destaca el principio sentado de que el remedio procede, con independencia de que se haya requerido o no, previamente, el pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549. Y se recuerda que la cuestin dividi a la doctrina y dio lugar a pronunciamientos dismiles en la jurisprudencia. As, autores como Tawil, Creo Bay y Dromi entendieron que quien opta por el pronto despacho del art. 10 de la ley 19.549, no puede intentar luego la va del amparo por mora del art. 28 de la misma ley. Otros, como Juan Francisco Linares, Manuel Mara Diez y Toms Hutchinson, consideran que la va administrativa del art. 10 no impide que, aunque se haya configurado el silencio, el particular acuda luego al pedido judicial de amparo por mora del art. 28 de la ley 19549. En el primero de los sentidos indicados se pronunci la Cmara Nacional Federal, Sala I Contencioso Administrativa en la causa Dinet y aceptando la posibilidad del amparo por mora del art. 28, an luego de intentado el procedimiento del art. 10, la Cmara Nacional Civil, sala C, en el caso Rossi.

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2. Sustanciacin. Pedido de informe. Resolucin. Una vez declarada la admisibilidad de la pretensin, segn dispone el inc. 2 del art. 76, el juez requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en un plazo que le fije, no mayor a los cinco das, informe sobre la causa de la demora. Con arreglo al inc. 4 del mismo dispositivo legal, contestado tal requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiera hecho, el juez resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del asunto. La sentencia puede rechazar la pretensin o estimarla, en cuyo caso en limitar a emplazar a la administracin a pronunciarse mas no puede indicarle el sentido de la decisin. 3. Recursos. La posibilidad de impugnar las decisiones de trmite y la sentencia en el amparo por mora ha sido en el orden nacional un punto opinable a lo que ha contribuido, ciertamente, el texto legal (art. 28, ley 19.549). La ley 12.008 puede tambin, aunque en menor escala, suscitar dificultades de interpretacin. Prescribe el inc. 5 del art. 76: Las resoluciones que adopte el juez en el trmite del amparo por mora sern irrecurribles. La sentencia ser susceptible de reposicin, dentro de los tres das de notificada, mediante escrito fundado. De all surge que durante el trmite no caben impugnaciones. Del fallo -estimatorio o no- puede, en cambio, pedirse reposicin, remedio que difiere -al menos en su objeto- del que, con igual denominacin, se contempla en el captulo general sobre recursos 107. Ante el silencio de la previsin sobre la posibilidad de apelar la sentencia, entendemos que rigen las normas del Ttulo I, Captulo X y, por lo tanto, que puede ser atacada ante la alzada. Costas. Existe cierto consenso doctrinario acerca de que la naturaleza no contenciosa del amparo por mora torna improcedente la imposicin de las costas, al menos en la primera instancia donde el proceso conservara carcter unilateral 108. En el Cdigo de la Provincia de Buenos Aires, donde las peculiaridades de este remedio se traducen -en parte- en la semntica utilizada por el legislador (art. 76), a falta de una norma especial sobre el punto, creemos que debe aplicarse el art. 51. Mas el eventual debate de algn modo se despeja pues esa previsin adopta como regla que las costas deben ser soportadas en el orden causado. Como antecedente de la cuestin, puede mencionarse que la Corte provincial, en esta clase de procesos, ha impuesto las costas con arreglo al principio objetivo de la derrota que contempla de la ley de amparo (de. Ley 7.166, v. esp. art. 26) cuando la aplicaba al amparo por mora antes que entrara en vigor la ley 12.008 (cfr. caso Mayer, cit.).
107 La reposicin en el amparo por mora procede contra la sentencia del Tribunal, dentro de los tres das, mediante escrito fundado. La reposicin del art. 53 no es procedente contra sentencias sino slo contra providencias -simples o interlocutorias- y su plazo es de tres das, salvo que la resolucin atacada se dictare en una audiencia, en cuyo caso deber interponerse verbalmente en el mismo acto. 108 V. PATRICIO MARCELO E. SANMARTINO, Principios constitucionales del amparo administrativo, Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, p. 384/395.

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EJECUCIN TRIBUTARIA PROVINCIAL Nos hemos referido en varias ocasiones a la reciente inclusin de esta materia entre los casos contencioso administrativos (ley 13.101), por lo que nos remitimos a lo ya dicho sobre el punto. Tal incorporacin ha dado lugar a la previsin de la va del apremio por remisin al decreto ley 9.122- como proceso especial para hacer efectivo el cobro judicial de dichos crditos. El citado decreto ley tiene un campo ms amplio de aplicacin pues comprende el cobro judicial de los crditos fiscales en general, de la Provincia o municipalidades contra sus deudores y responsables (art. 1). El reparto de competencia entre los fueros contencioso administrativo y civil y comercial toma en cuenta dos reglas: se distingue en primer lugar entre los apremios provinciales y los municipales; en segundo lugar, dentro de los primeros (provinciales) los de naturaleza tributaria y no tributaria. Slo el cobro judicial de los crditos fiscales provinciales de naturaleza tributaria corresponden al fuero contencioso administrativo; los restantes caen en la esfera de competencia del fuero civil y comercial (cfr. art. 3). La pretensin ejecutiva tiene por objeto la efectividad coactiva del ttulo ejecutivo suficiente que instrumenta el crdito. Segn la norma, revisten tal carcter: a) la liquidacin de la deuda expedida por funcionarios autorizados al efecto y b) el original o testimonio de las resoluciones administrativas de las que resulte un crdito a favor del Estado (art. 2). En el juicio de apremio (decreto ley 9.122) es un procedimiento tpicamente ejecutivo (examen del ttulo, mandamiento de intimacin de pago y embargo, excepciones, en su caso, sentencia de trance y remate y venta de los bienes del deudor) en el cual, en ningn caso, los jueces admitirn controversias sobre el origen del crdito ejecutado (cfr. art. 6 inc. g). OTRAS VARIANTES PROCESALES 1. VIAS PROCESALES ATINENTES A LA PRETENSION DE SENTENCIA DECLARATIVA DE CERTEZA. 1. Tambin es novedosa la inclusin de la pretensin tendiente a obtener La declaracin de certeza sobre una determinada relacin o situacin jurdica regidas por el derecho administrativo (art. 12, inc. 4, primera parte). En la Provincia de Buenos Aires no era posible abrir un proceso contencioso administrativo para el conocimiento y decisin de dicha pretensin, debido al carcter excluyente con que operaba la impugnacin de actos administrativos, que se mostraba incompatible con la mera declaracin de certeza, an cuando sta recayera sobre una situacin administrativa 109 . Se registra algn antecedente
109

Esta circunstancia es la que tornaba ms criticable la jurisprudencia de la Suprema Corte cuando ha declarado la incompetencia de la justicia ordinaria para entender en acciones meramente declarativas sobre materia administrativa si stas, en tales condiciones, no podan ser planteadas ante la propia Corte, como se dijo en el texto y, eventualmente, de quedar radicadas ante ella (a resultas del recurso extraordinario ante la Corte Federal que revoca el archivo del expediente), exigan la adecuacin a las normas del Cdigo Contencioso Administrativo, lo que equivala a la prdida de la va judicial por falta de los presupuestos de admisibilidad exigidos por el mismo que se exhiben por entero incongruentes con la pretensin en tratamiento (v. Causa B. 52.696, Fundacin Dr. Jos Mara
Mainetti para el proceso de la medicina c/Banco de la Provincia de Buenos Aires s/accin meramente

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aislado de ese perodo en el que la Suprema Corte dio trmite, en su instancia originaria, a una accin meramente declarativa en materia administrativa, con arreglo a las disposiciones del C.P.C.C. y no del C.C.A., mas no recay ningn pronunciamiento sobre competencia o admisibilidad de la pretensin 110. El cambio jurisprudencial sobrevino en el ao 2.002, en la causa B-64.222 "Caja de Prevision Social para agrimensores, arquitectos, ingenieros y tcnicos de la Provincia de Buenos Aires s/Accion Declarativa sumaria -cuestin de competencia art. 6 C.C.A.", resolucin de fecha 17 de julio de 2.002 . En ese caso, en representacin de la entidad actora, se haba solicitado una declaracin judicial que reconociera la facultad del organismo de abonar las prestaciones a sus afiliados, conforme el monto mensual de los ingresos a la Caja, difiriendo el pago del saldo resultante conforme las posibilidades financieras. En tal oportunidad, la Suprema Corte decidi revisar el criterio anterior segn el cual la pretensin del dictado de una sentencia meramente declarativa de certeza (art. 322, C.P.C.C.) no era susceptible de plantearse por la va reglada por el C.P.C.A. (art. 1, 28 y concs., ley 2.961), por lo que no tena andamiento en materia contencioso administrativa (doctr. Causas B-60.354, Sol Petrleo S.A., res. del 13-VII-99; B-60.459, Banco de la Provincia de Buenos Aires, res. 31-VIII-99; B-62.594, Bonino de Morales, res. 2-V-01; B-63.332, Aramburu, res. 14-XI-01; B-63.333, Baccini, res. 28-VI-01; B-63.719, Sociedad Bomberos Voluntarios, res. 20-III-02, entre otras), Por primera vez admiti en su jurisdiccin originaria y transitoria en lo contencioso administrativo dicha pretensin cuando la cuestin correspondiere a esa materia, aplicando el art. 322 del C.P.C.C. y efectuando la declaracin expresa de competencia. Para as decidirlo, entendi el Tribunal que no cabe soslayar el conocimiento y decisin de cuestiones propias de la competencia originaria del Tribunal (art. 215, Const. prov.) por la circunstancia que se utilice la va procesal prevista en el art. 322 del C.P.C.C.. La Constitucin no ha puesto lmites en tal sentido (cfr. arts. 161, 215 y concs.) de modo que cuando la pretensin de sentencia meramente declarativa de certeza se refiere a materia en la que debe entender la Suprema Corte en instancia originaria (cfr. art. 215, cit.), su competencia no queda desplazada. Por consiguiente, decidi radicar la causa en su sede (art. 351 inc. 1, C.P.C.C.) y darle trmite con arreglo a lo dispuesto por el art. 322 y concs. del C.P.C.C..
declarativa -cuestin de competencia art. 6 C.C.A. ms tarde caratulada s/demanda contencioso administrativa: res. de fechas 30-X-90, 27-IV-93 y 27-IX-94; causa B. 53.520, Enrique Vanzato S.A.C.I.F.I.A. y otro c/Municipalidad de Magdalena s/accin meramente declarativa -cuestin de competencia art. 6 C.C.A.- ms tarde caratulada s/demanda contencioso administrativa: res. de fechas 18XII-90, 27-IV-93 y 26-VII-94). El criterio se vio en parte morigerado y corregido, cuando se

desplaz a la justicia ordinaria el juzgamiento de tales pretensiones meramente declarativas de certeza en materia administrativa (causas I. 2.156, Fisco Nacional, res. del 27-IV-99; B. 60.354, Sol Petrleo S.A., res. del 13-VII-99; B. 60.459, Banco Provincia, res. del 31-VIII-99; B. 60.793, Semillas Basso y B. 60.673, Bizzi, ambas res. del 19-X-99).
110 Se trata de la causa B. 56.020 Bentez, Juan Domingo y otros c/Municipalidad de La Plata s/demanda sumarsima de declaracin de certeza: all se decret una medida cautelar suspensiva de la ejecucin de un acto administrativo municipal y se corri traslado de la demanda, todo ello de acuerdo a las normas aplicables al proceso sumarsimo reglado por el C.P.C.C. (resolucin de la S.C.B.A. del 30-VIII-1994), pero finalmente la Corte orden el archivo de las actuaciones por haberse tornado abstracta la cuestin y sin abrir juicio acerca de la competencia del Tribunal (resolucin del 4-X-1994).

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2. Se caracteriza esta pretensin porque se agota su satisfaccin con la declaracin judicial requerida y en esto se distingue de otras que requieren de una declaracin judicial pero no se agotan en ella. De ah que se destaque en doctrina que la palabra meramente que acompaa a declarativa para denominar la pretensin es esencial 111 y creemos que, aunque la ley 12.008 ha omitido el adverbio puesto que se refiere a declaracin de certeza, ello no hace perder su sustancia al instituto. Esta sustancia est dada, pues, en que la mera declaracin constituye la finalidad de la pretensin, no es un medio sino su propia finalidad. Ello est en relacin estrecha con el carcter preventivo de este remedio judicial, pues slo una mera declaracin de certeza puede representar la satisfaccin de un inters jurdico cuando el agravio no se ha consumado 112 . Sobre este punto volveremos ms adelante. 3. La competencia contencioso administrativa comprende en el nuevo rgimen el conocimiento y decisin de pretensiones de mera declaracin de certeza sobre una relacin o situacin jurdica regidas por el derecho administrativo. Esta ltima circunstancia es la que define la calificacin material del caso. Son sus presupuestos de admisibilidad: 1-el estado de incertidumbre, 2-el inters en obrar y 3-que la relacin o situacin jurdica sobre la que se pide la declaracin de certeza subsuma en un rgimen de derecho administrativo. 1-El estado de incertidumbre debe versar sobre la existencia, el alcance o las modalidades de una relacin o situacin jurdica (cfr. arts. 12 inc. 4. C.P.C.A. y 322, C.P.C.C.). Puede producirse durante la vigencia de una relacin jurdica, sea porque no existe certeza respecto de la existencia o inexistencia de la situacin, o sobre la interpretacin de una clusula del contrato, o sobre alguna modalidad del mismo, supuestos que colocaran a alguno de los sujetos de ese vnculo en condicin de ignorar jurdicamente sus derechos 113. 2-El inters en obrar , en tanto inters jurdico suficiente para abrir la jurisdiccin, presenta en esta pretensin particularidades que son consecuencia del carcter esencialmente preventivo de la accin. Esta clase de tutela presupone que la lesin, el
111 Carlo Carli se refiere a la diferencia, no tan sutil como puede creerse, entre sentencia declarativa y sentencia meramente declarativa, donde el adverbio tiene un sentido que no siempre se ha comprendido. Tras sealar que la sentencia declarativa se encuentra desde antao en el ordenamiento procesal y no necesita ser legislada , la pretensin de sentencia meramente declarativa de certeza incorpora al esquema procesal una actividad jurisdiccional de carcter preventivo, por la cual se obtiene la eliminacin de la incertidumbre an cuando no existiera en ese instante una lesin, desconocimiento o violacin del derecho. (La demanda civil, editorial Lex, La Plata, 1977, p. 41 y ss., esp. p. 46). 112 De modo similar ocurre en la accin de inconstitucionalidad, de competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia (arts. 161 inc. 1 de la Constitucin provincial y 683 a 688 del C.P.C.C.), cuya esencial naturaleza preventiva ha destacado invariable jurisprudencia de ese Tribunal, naturaleza que fluye expresamente del art. 685, segunda parte, del citado Cdigo al exceptuar de plazo a la demanda cuando los preceptos impugnados ...no hayan sido an aplicados al demandante y la accin se ejercite con finalidad preventiva. Precisamente en el orden nacional donde no existe un remedio semejante a la accin de inconstitucionalidad, la jurisprudencia constructiva de la Corte federal ha extendido la denominada accin meramente declarativa de certeza que legisla el art. 322 del C.P.C.C.N. para los casos en que se persiga la declaracin de inconstitucionalidad como pretensin autnoma. 113 Cfr. Carli, ob. cit., p. 48.

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agravio o menoscabo no se ha consumado, pero, simultneamente, que habr de concretarse 114 . El C.P.C.C. expresa sobre el punto siempre que la falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesin actual al actor (art. 322, cit.) y la doctrina procesalista ha precisado que la actualidad de la lesin no puede referirse al dao consumado sino al propio estado de incertidumbre 115. De ah se desprende que la pretensin de sentencia meramente declarativa de certeza importa -como dice Carli- una ruptura de los clsicos moldes en que se estructura la actividad jurisdiccional, pues sta interviene generalmente para restablecer el orden jurdico cuando la conducta ilegal o arbitraria de una persona lesiona, viola o menoscaba; la esencialidad de este tipo de pretensin reside en su naturaleza preventiva. La precisin sobre el inters jurdico para formular la pretensin permite ubicar la funcin judicial en un mbito que le es propio, fuera de cuyo alcance se encuentra el evacuar consultas o emitir meras opiniones o declaraciones abstractas o genricas que son, a todas luces, ajenas a la tarea de los jueces. La actualidad de la lesin referida al estado de incertidumbre no extralimita esa funcin, desde que sin la declaracin judicial de certeza el dao jurdico se habr de producir. 3-El pronunciamiento que se persigue obtener habr de referirse a una determinada relacin o situacin jurdica regidas por el derecho administrativo. De este modo delimita el Cdigo la materia sobre la base de la norma objetiva, pero que se ha de integrar con la clusula general que comprende todo caso originado en el ejercicio de funciones administrativas (art. 166, C.P. y 1, ley 12.008). A diferencia de lo que sucede en el rgimen del C.P.C.C., en la ley 12.008 desaparece la exigencia de que no exista otra va o medio para lograr el efecto pretendido, de modo que la pretensin de mera declaracin de certeza en materia administrativa no presenta carcter subsidiario 116. De todos modos, aunque no funcione la subsidiariedad como recaudo, la disposicin de otros remedio legales en procesos abiertos impedira prima facie su utilizacin pues escapa al carcter preventivo de este remedio intentarlo para repeler o impedir el ejercicio de la actividad jurisdiccional. No son presupuestos de la pretensin declarativa ninguno de los relacionados con la impugnacin de actos. En particular, no se requiere el agotamiento de la va administrativa (art. 14 inc. 4), ni el pago previo en materia tributaria, sin perjuicio del derecho de la autoridad provincial o municipal de promover contra el demandante el correspondiente juicio de apremio (art. 19, inc. 3, b). 4. En cuanto se refiere al trmite, el Cdigo no contiene una regulacin propia sino que efecta una remisin al C.P.C.C. en los siguientes trminos La pretensin respectiva tramitar con arreglo a lo previsto en el artculo 322 del Cdigo Procesal Civil y
114 De modo similar opera el inters jurdico en la demanda de inconstitucionalidad en funcin preventiva, a cuyo respecto la Suprema Corte bonaerense ha precisado que resulta necesario que concurran todas las condiciones de las que dependa la aplicacin de la norma controvertida o, en otras palabras, que la situacin del accionante encuadre concretamente en los trminos del precepto cuestionado. 115 Cfr. Morello, Passi Lanza, Sosa y Berizonce, Cdigos procesales comentados y anotados, 1972, Platense, Abeledo Perrot, t. IV, p. 351 y ss.; Carli, ob. cit., p. 48/50. ; Carli, ob. cit., p. 48/50. 116 En el mismo sentido: PABLO PERRINO Las pretensiones procesales en el nuevo Cdigo Contencioso Administrativo bonaerense, El Derecho del 22-XII-98.

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Comercial (art. 12, inc. 4, segunda parte) 117. Por consiguiente, el procedimiento podr sustanciarse por cualquiera de los trmites establecidos para los procesos de conocimiento (ordinario, sumario o sumarsimo). Si se tratase del ordinario, en lo pertinente, de conformidad a las disposiciones del C.C.A. salvo las que no fueren compatibles; en tanto si se trata del sumario o sumarsimo, sern las reglas del C.P.C.C. las aplicables. De acuerdo a las previsiones de los prrafos segundo y tercero del art. 322 118 del C.P.C.C., el tipo procesal depender, en primer lugar, de la eleccin del actor y, en definitiva, de la resolucin que, con carcter irrecurrible, adopte el rgano judicial teniendo en cuente la naturaleza de la cuestin y la prueba ofrecida. El C.P.C.C. regla los procesos sumario o sumarsmo, respectivamente, en los arts. 484 a 495 y 496. 2. PROCESO SUMARISIMO PARA EL CONOCIMIENTO Y DECISIN DE LA PRETENSION DE CESACION DE VIAS DE HECHO ADMINSITRATIVAS La pretensin representa una novedad por tratarse de un caso de demandabilidad directa de la administracin y una va alternativa de la accin de amparo, que es en verdad el mbito propio de tutela contra aquellos comportamientos materiales que por constitur un grosero y manifiesto apartamiento de la legalidad, quepa calificar de vas de hecho administrativas. En el rgimen anterior, las vas de hecho para ser susceptibles de juzgamiento a travs de la accin contencioso administrativa, deban ser materia de reclamo previo y agotamiento de la instancia administrativa, revelndose as una alteracin del objeto impugnatorio y un grave riesgo para la eficacia de la tutela judicial, pues aqullo que efectivamente constituye una va de hecho administrativa requiere un rpido restablecimiento de la legalidad, celeridad incompatible con la apertura, cursamiento y agotamiento del trmite administrativo y con las reglas del proceso judicial ordinario posterior. Si con todo, esa accin hubiese funcionado como alternativa de pleno conocimiento frente a la va rpida y expedita del amparo, la situacin de tutela hubiese dependido en definitiva de la decisin del afectado. Mas en razn de la jurisprudencia mayoritaria de la Suprema Corte hasta el ao 2.002, ese remedio constitucional haba quedado delimitado a mrgenes sumamente estrechos, de donde la accin de plena jurisdiccin del Cdigo Varela vino a representar, en la gran mayora de los casos, el nico medio de juzgamiento.
117 La remisin parece acotarse al trmite del proceso, esto es a los prrafos segundo y tercero del art. 322. 118 Art. 322 (seg. y tercer aps.) Si el actor pretendiera que la cuestin tramite por las reglas establecidas para el juicio sumario o sumarsimo, la demanda deber ajustarse a los trminos del art. 484. El juez resolver de oficio y como primera providencia, si corresponde el trmite pretendido por el actor, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestin y la prueba ofrecida. Esta resolucin ser inapelable. La disposicin no ha estado exenta de algunas crticas. La aclaracin del ajuste a los trminos del art. 484 se ha considerado superflua, por pecar por exceso y por defecto. Lo primero, por ser natural que si se opta por alguno de dichos procesos debern aceptarse las normas que los rigen, y lo segundo porque en este supuesto, no slo la demanda deber ajustarse a lo dispuesto por el art. 484, sino todo el proceso a lo dispuesto por los arts. 484 a 495 y 496, respectivamente. Tampoco se ha entendido feliz la expresin que el juez resolver de oficio pues si el trmite lo pretende el actor, en realidad se resuelve a pedido de parte. Por ltimo, se ha considerado de tcnica objetable el criterio que permite al juez la determinacin del tipo procesal por cuanto el sistema de los arts. 319 a 321 brinda pautas suficientes para dicha determinacin (cfr. Morello.

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La ley 12.008 establece que en el proceso administrativo puede articularse la pretensin cuyo objeto consista en la cesacin de una va de hecho administrativa (inc. 5, art. 12) De las normas especiales (art. 21) surge que: se trata de un caso de demandabilidad directa, no resulta menester formular un reclamo previo en sede administrativa (art. 14 inc. 1, d), la demanda est sujeta al plazo previsto en el art. 18 (inc. e) y fuera de esta exigencia, el trmite procesal se rige por las disposiciones relativas al proceso sumarsimo previstas en el CPCC (art. 484). Como, segn dijimos, el amparo es un mbito propio de tutela contra las vas de hecho administrativas, el interesado podr entonces optar entre el remedio constitucional ante cualquier juez (art. 20, Constitucin) o bien la accin contencioso administrativa mencionada ante el juez contencioso administrativo (arts. 12 inc. 5, 18 inc. e y 21, ley 12.008) 119. PALABRAS FINALES -La Constitucin de Buenos Aires de 1994 al instituir reformas estructurales sobre la justicia administrativa previ que los procedimientos del juicio seran determinados por el legislador a travs de un Cdigo Contencioso Administrativo (arts. 166 y 215). -En cumplimiento de dicha manda se dict la ley reglamentaria 12.008 que contiene el rgimen procesal -texto segn ley 12.310-, la que en ese orden y dando satisfaccin a los postulados de la tutela judicial efectiva tambin plasmados -en forma explcita y contundente- en dicha reforma constitucional (art. 15), contempla diferentes vas procesales para atender los asuntos propios del fuero. -En la faz procesal, los cambios son significativos en comparacin al rgimen anterior y acompaan a las sustanciales modificaciones sobre los institutos que conforman el sistema contencioso administrativo provincial. -La variante de trmites para la sustanciacin del proceso administrativo que se adecua a una moderna sistemtica de pluralidad de pretensiones, permite afirmar que este proceso puede ser ordinario, sumario o sumarsimo. En varios casos, la eleccin del actor ser decisiva para el trmite pleno o menos pleno. -La variedad de procesos se concreta en una bsica distincin que el Cdigo consagra: proceso ordinario y procesos especiales. Estos ltimos se caracterizan en lneas generales por la simplificacin o concentracin de las etapas procesales y simultnea brevedad de sus tiempos. -La ley 13101 ha incorporado un nuevo tipo procesal, el apremio, acorde con la inclusin de la ejecucin tributaria provincial en la esfera de competencia contencioso administrativo.

119 Para las diferencias de ambas vas, ampliar en Las pretensiones procesales..., cit., de Pablo PERRINO.

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