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Droit Administratif Franais - Pouvoir de sanction et prrogatives de la puissance publique La puissance publique a t dfinie dans la doctrine comme cette

e sorte d'absolu, cette puissance inconditionnelle, tutlaire et mystrieuse, qui ne doit rien personne ni autre chose qu'elle mme en sa souverainet totale et parfaite 1. Il s'agit l d'une thorie classique de la puissance publique. La thorie ''moderne'' tablit, dans un contexte d'tat de droit, que la puissance publique, mme souveraine, est pose par le droit, mme si elle-mme pose du droit 2 Plus concrtement, la puissance publique peut tre dfinie comme les moyens que se donne l'administration pour accomplir ses missions. Elle dispose de ce fait de prrogatives de puissance publique qui lui permettent de prendre des dcisions parfois de manire unilatrale. C'est ainsi que des auteurs comme Maurice Hauriou voient les administrations comme des personnages puissants 3 aux pouvoirs exorbitants. Mais alors comment ces pouvoirs peuvent-ils se justifier en dmocratie? Tout d'abord, ils participent la garantie des droits de l'homme. Ainsi l'article 12 de la Dclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen tablit que la garantie des droits de l'homme ncessite une force publique . De plus, l'tat franais est un tat souverain, il doit donc disposer d'un pouvoir suprme sur sa population. Selon Jean Rivero la puissance publique est la traduction au plan administratif de la ralit politique quest le pouvoir . Ainsi lorsque l'administration demande quelque chose, elle doit tre obie. Si elle ne l'est pas, elle dispose de deux solutions: l'excution force (usage de la force publique) ou les sanctions, sur lesquels nous insisterons particulirement. Les sanctions peuvent tre dfinies comme un acte administratif unilatral manant d'un administrateur actif et destin punir un manquement une obligation impose par l'administration dans l'intrt gnral 4 L'administration n'a cependant pas tout le temps bnfici du pouvoir de sanction. En effet, la sanction administrative n'est apparue qu'en 1940, sous le rgime de Vichy. Le caractre autoritaire de ce dernier et son contexte conomique (priode ravitaillement et de rpartition des produits industriels) rendait l'existence de telles sanctions ncessaire: le gouvernement devait contrler troitement l'ensemble de la vie conomique et sociale. Aprs la libration, au fur et mesure de la reconstruction de l'conomie et du retour vers une socit de type librale, les sanctions administratives ont commenc tre de moins en moins nombreuses. Malgr tout, on peut constater un hritage historique important qui s'explique par le fait que ce mode de rpression correspond plus au systme de fonctionnement de l'administration moderne que le systme pnal. En effet, une grande critique de la sanction pnale est qu'elle n'est pas adapte aux ncessits administratives: elles sont soit trop lourdes, soit trop lgres (exemple d'un gros commerant recevant une amende pnale alors que la fermeture de son tablissement est beaucoup plus dissuasif). De plus, les fonctionnaires ressentent souvent la justice pnale comme une machine lourde mettre en marche, lente servir et dont le 'rendement' est alatoire 5. C'est ainsi qu'ils lui prfrent le systme de sanctions administratives qui est plus souple et surtout plus rapide.

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1 E. Picard, L'impuissance publique en droit, AJDA 20 juillet 1999, n spcial Puissance publique ou impuissance publique? (p.11) in Droit Administratif, Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, ed. Sirey Universit, 11e dition, p.95 2 Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, Droit Administratif, ed. Sirey Universit, 11e dition, p.95 3 M. Hauriou, Prcis de droit administratif, 1927, Sirey, 11e dition (prface) 4 M. Rougevin-Baville, La sanction en matire administrative dans le droit franais (p.17du pdf) in http://www.acaeurope.eu/colloquia/1972/france-2.pdf 5 M. Rougevin-Baville, La sanction en matire administrative dans le droit franais (p.6 du pdf) in http://www.acaeurope.eu/colloquia/1972/france-2.pdf

Cela nous amne donc penser que l'administration, qui dtient des pouvoirs de rglementation et de sanction, dtient vraiment un pouvoir immense, sans limites. Cela est-il vrai dans les faits? Et si non quelles sont les limites possibles ce pouvoir arbitraire? Ce qui distingue l'administration du priv sont ses prrogatives exorbitantes du droit commun. Mais alors quels sont les moyens de se protger contre ces prrogatives? Afin de rpondre ces questions, il convient d'tudier, dans une premire partie, cet ingalit de pouvoir entre le domaine priv et le domaine public, puis, dans une seconde partie, les limites de ce pouvoir, notamment dans le domaine des sanctions. I- Le droit administratif, droit du dsquilibre Le droit administratif a t qualifi de ''droit du dsquilibre'' par la doctrine du fait de l'existence de prrogatives de la puissance publique (A). Elles sont en effet dterminantes dans la distinction entre le droit commun et le droit administratif puisqu'elles sont des caractristiques particulires de ce dernier. On insistera ici plus particulirement sur le pouvoir de sanction (B).
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A- Les actes administratifs unilatraux (AAU) et prrogatives de la puissance publique L'administration dispose de deux moyens d'action: les AAU et les contrats administratifs. Nous verrons que la notion de ''prrogative'' apparat trs clairement dans la dfinition de ceux-ci. Tout d'abord, l'AAU se dfinit comme un acte de droit public destin diriger le comportement d'un ou plusieurs individus n'tant pas eux-mmes les auteurs de l'acte. Le droit mme de prendre des actes administratifs unilatraux constitue une prrogative de puissance publique. Par l l'on entend un pouvoir d'autorit exorbitant du droit commun et qui s'exerce dans un but d'intrt gnral 6, c'est--dire un privilge rserv -en principe- l'autorit publique. Ainsi l'autorit publique peut imposer un comportement suivre, sans tre oblige de demander l'avis de l'administr. De plus, l'AAU dispose du ''privilge du pralable'' qui oblige les administrs se conformer l'acte mme s'ils l'estiment contestable. Ce privilge n'est pas moindre puisque mme lorsque l'acte fait l'objet d'un recours devant le juge, les administrs sont contraints de s'y soumettre, au moins jusqu' ce que le juge dcide que l'acte en question est excessif ou entach d'illgalit. Une vrai prsomption de lgalit s'y attache donc. Pour finir, le deuxime moyen d'action de l'administration est le contrat administratif. Un contrat est un change de volont qui donne lieu des obligations et des droits protgs par la loi. S'il n'existe pas de texte permettant de dfinir la nature du contrat (priv ou administratif), deux critres ont t dgags par la jurisprudence7: un des signataires du contrat doit tre une personne publique (bien que ce principe ne soit pas toujours vrai) et surtout, le contrat doit contenir une ''clause exorbitante du droit commun''. Comme son nom l'indique, cette dernire est une clause qui ne peut tre retrouve dans contrat sous un rgime de droit commun. Des exemples de ces clause sont la modification voire la rsiliation unilatrale8 du contrat, ou encore des sanctions en cas de mauvaise excution. En conclusion, il est clair que l'administration dispose de pouvoirs ''exceptionnels''. Et ces pouvoirs, qui s'expriment via les actes administratifs, impliquent pour les administrs certaines obligations: des obligations de faire, de ne pas faire, ou de laisser faire (l'administration); le propre
6 TC, 8 dcembre 1969, S.A.F.E.R. De Bourgogne et Arcival, n 01 929 7 CE, 31 juillet 1912, Socit des granits porphyrodes des Vosges, n 30 701 8 TC, 5 juillet 1999, Union des groupements d'achats publics c/ Socit SNC ACTIV CSA, n 013 167

de toute obligation tant d'tre sanctionne.

B- Le pouvoir de sanction L'administration doit disposer de moyens pour contraindre les administrs faire ce qui est attendu d'eux. Elle dispose ainsi de deux moyens principaux: l'excution force (usage de la force publique) et le pouvoir de sanction lorsque le mal est fait. Dans la suite de ce devoir, nous nous concentrerons plus particulirement sur le pouvoir de sanction de l'autorit publique. Il peut tre intressant de noter l'influence du pnal sur les sanctions administratives. En effet si le cumul des sanction est permis grce au principe de l'indpendance des systmes rpressifs, le principe de ''la chose juge'' au pnal influence fortement le pouvoir de sanction de l'autorit administrative. Ainsi, selon le Conseil d'tat, une autorit disciplinaire ne peut retenir des faits dont le juge pnal a affirm qu'ils sont inexacts, ou qu'il n'ont pas t commis par la personne qui ils sont reprochs. Cependant, du moment que le juge pnal n'a pas ni les faits, l'administration recouvre son entier pouvoir d'apprciation pour dterminer si l'acte commis est ''de nature justifier une sanction disciplinaire''. Finalement, il convient de parler des sanctions administratives proprement dites. Leur dfinition est fonde sur leur finalit rpressive, ne pas confondre avec les mesures de polices qui sont prventives, ou encore avec des dcisions prises pour satisfaire l'intrt gnral. Cette distinction est fondamentale puisque sanctionner un individu est beaucoup plus compliqu, dans un soucis de protection de ce dernier. L'administr ''victime'' d'une mesure portant atteinte sa situation ou son patrimoine essaiera donc de prouver tout prix que celle-ci est une mesure de sanction, alors que l'administration soutiendra qu'il s'agit d'une mesure prventive ou d'intrt gnral. Ce sera donc au juge de rechercher dans les lments du dossier et dans les circonstances de l'affaire les lments qui lui permettrons de dcider si c'est l'aspect prventif ou rpressif qui a t dcisif. En conclusion, si l'on rattache la notion d'AAU la notion de sanction (cette dernire tant un acte administratif unilatral), il est clair qu'en matire de sanctions, l'administration est trs puissante. Mais ce pouvoir est-il sans limites? De quels moyens dispose l'individu afin de se protger de l'arbitraire administratif? II- Les limites du pouvoir de sanction La thorie classique de la puissance publique connat cependant ses limites. En effet l'administration ne peut exercer son pouvoir que dans un certain cadre: l'intrt gnral (A). De plus, si l'administr sent que l'administration abuse de son pouvoir, elle peut contester de diffrentes faons (B). A- L'intrt gnral et la lgalit des sanctions Contrairement la dfinition classique de puissance (...) qui ne doit rien personne ni autre chose qu'elle mme 9, la puissance publique dans les fait connat certaines limites son pouvoir d'action et de sanction. Ainsi elle se doit d'agir dans un but d'intrt gnral et bien des obstacles existent la mesure de sanction.

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9 E. Picard, L'impuissance publique en droit, AJDA 20 juillet 1999, n spcial Puissance publique ou impuissance publique? (p.11) in Droit Administratif, Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, ed. Sirey Universit, 11e dition, p.95

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L'administration se doit de privilgier l'intrt gnral l'intrt individuel, ce qui la fois explique le fait qu'elle dispose de prrogative exorbitantes du droit commun, et la fois limite ce pouvoir. En effet, cela suppose que l'administration ne peut pas utiliser ses pouvoirs de manire arbitraire. La lgalit des actes administratif n'est donc vrifie que lorsque la condition de l'intrt gnral est satisfaite. Plutt que de prrogative de la puissance publique, on peut alors parler de sujtion de la puissance publique la volont gnrale. Il convient maintenant d'tablir les conditions de lgalit des sanctions administratives. Nous ferons ici la distinction entre les conditions de lgalit externes et les conditions de lgalit internes. Les conditions de lgalit externes renvoient la rgularit de la procdure et au principe d'audi alteram partem donc l'obligation d'couter la dfense de l'autre partie avant de sanctionner. Le Conseil d'tat, dans sa dcision du 5 mai 194410, a tabli une triple obligation de l'administration en matire de sanctions: elle doit aviser l'intress qu'elle envisage de prendre une mesure son encontre; elle doit mettre l'intress en mesure de prendre communication des griefs qui lui sont reprochs si il les demande; elle doit accorder l'intress un dlai raisonnable pour formuler ses moyens de dfense. Enfin, les conditions de lgalit interne sont au nombre de trois. Tout d'abord, les faits commis doivent tre ''de nature justifier une sanction''et sont caractriss par un manquement une obligation prexistante. Ensuite, les motifs de la mesure de sanction doivent tre valables: s'ils sont entachs d'inexactitude ou d'erreur de droit (absence de fait de nature justifier une sanction quand l'administration retient des faits amnistis ou nis par une dcision pnale; principe de non bis idem qui empche de sanctionner plusieurs fois les mmes faits). Enfin il y a le contrle des mobiles: quand l'administration comme dit plus haut, veut masquer une mesure de sanction en mesure prventive ou mesure prise dans l'intrt gnral pour viter les obstacles (commission paritaire, communication des griefs, etc). En conclusion, nous pouvons voir que les administrs, lorsque confronts une mesure de sanction, disposent de bien des moyens de protection. Quand bien mme ceux-ci ne seraient pas suffisants, l'intress pourra contester la justice de cette sanction. B- Les recours dirigs contre les sanctions administratives On distingue les recours administratifs des recours contentieux. Les premiers se font devant l'administration dans un dlai de deux mois(dlai de dcision implicite de rejet du recours)11, sans recours un juge, tandis que les deuximes se font devant une juridiction administrative, si les recours administratifs n'ont pas abouti. Les mesures rpressives prononces par une autorit administrative peuvent faire l'objet d'un recours soit devant l'auteur de l'acte lui-mme (recours gracieux), soit devant son suprieur hirarchique (recours hirarchique). Le recours gracieux, dans un premier temps, peut aboutir un retrait de la sanction, qui n'est pas, en principe, une mesure cratrice de droit. Il existe cependant une exception en droit public, lorsque la sanction a cr une situation profitable aux collgues de l'intress. Le retrait de la sanction cre alors des droits pour ces derniers. Elle ne peut donc pas tre rapporte et il ne peut tre mis fin qu' ses effets pour l'avenir, sans reconstitution de carrire12. Le recours hirarchique obit aux mmes rgles, mais l'illgalit reproche la dcision du subordonn peut tre couverte pas une dcision confirmative du suprieur. Ainsi une sanction

10 CE, 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier, n 69751 11 Dlai qui a t rapport de quatre deux mois par la loi du 12 avril 2000 12 CE, 4 fvrier 1955, Rodde

prononce par une autorit incomptente peut tre confirme par l'autorit comptente13. De la mme manire, le suprieur hirarchique peut substituer un motif correct au motif incorrect ou illgal du subordonn14. Les sanctions sont des AAU et peuvent faire l'objet des mmes voies de recours que tous les actes de cette nature. Il existe deux types de recours contentieux: le recours en excs de pouvoir et le recours en indemnits. Les recours en excs de pouvoir ne peuvent tendre qu' l'annulation de la sanction attaque, ce qui a pour consquence de faire disparatre la sanction avec effets rtroactifs. En d'autres termes, l'administration doit rparer tout dommages causs suite la sanction comme la reconstruction de la carrire de l'intress telle qu'elle se serait normalement droule en l'absence de la sanction 15. Cela dit, si l'annulation de sanction est fonde sur un motif de lgalit externe, une nouvelle sanction peut tre prononce en respectant la procdure applicable. La nouvelle sanction ne sera cependant applicable que pour l'avenir et l'administration est tenue de rtablir la situation telle qu'elle serait si la sanction n'avait pas eu lieu. Les recours en indemnits quant eux entranent une indemnisation correspondant l'intgralit du prjudice subi.
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Nous pouvons donc conclure que l'administration dispose bien de prrogatives en matire de sanctions, mais celles-ci ne sont pas sans limites, puisque l'individu dispose de nombreux moyens de protection contre ce pouvoir apparemment arbitraire. De plus, l'administration ne dispose de ces pouvoirs que pour satisfaire l'intrt gnral, hors de ce contexte, tout acte administratif est considr comme illgal. De plus, malgr le fait que les AAU soient l'exemple par excellence des prrogatives de la puissance publique, on peut noter que les relations entre administrateur et administrs se font de plus en plus sous la forme de contrats administratifs, qui sont jugs plus justes, puisque rsultant d'un change de volont. Il pourrait aussi tre intressant, afin d'aller plus loin, d'tudier le phnomne de participation des personnes prives la vie publique. En effet on remarquera que l'administration peut procder une dlgation de puissance publique une personne prive, la laissant ainsi libre d'user d'actes administratifs, qui sont comme nous l'avons dit, dfinis par leur caractre exorbitants du droit commun. Les prrogatives de puissance publique ne serait ainsi pas le monopole de l'administration...

13 CE, 14 octobre 1954, Dame Bonnetblanc 14 CE, 23 avril 1965, Dame Ducreux 15 CE, 26 dcembre 1925, Rodire, n 88369

BIBLIOGRAPHIE 1. Textes applicables - Dclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, Article 12 2. Jurisprudence - CE, 31 juillet 1912, Socit des granits porphyrodes des Vosges, n 30 701 - CE, 26 dcembre 1925, Rodire, n 88369 - CE, 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier, n 69751 - CE, 14 octobre 1954, Dame Bonnetblanc
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- CE, 4 fvrier 1955, Rodde - CE, 23 avril 1965, Dame Ducreux - TC, 8 dcembre 1969, S.A.F.E.R. De Bourgogne et Arcival, n 01 929 - TC, 5 juillet 1999, Union des groupements d'achats publics c/ Socit SNC ACTIV CSA, n 013 167 3. Doctrine/Livres - Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, Droit Administratif, ed. Sirey Universit, 11e dition - M. Hauriou, Prcis de droit administratif, 1927, Sirey, 11e dition 4. Sites internet - M. Rougevin-Baville, La sanction en matire administrative dans le droit franais in http://www.aca-europe.eu/colloquia/1972/france-2.pdf - http://www.legifrance.gouv.fr/home.jsp - http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/ - http://libredroit.editme.com/ - http://nufroftsuj.blog.lemonde.fr/2009/08/24/les-sanctions-administratives/