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LA SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES

Grand principe du droit de la comptabilit publique, la sparation des ordonnateurs et des comptables remonte, comme les principes de droit budgtaire, la Restauration. Il a pour but de permettre un contrle de lexcution du budget. Le principe est amnag aujourdhui comme par le pass, mais son maintien de nos jours implique un certain nombre de tempraments.

I - Lamnagement du principe
Non seulement les organes sont distincts et indpendants, mais de plus les fonctions exerces par eux sont distinctes. Le principe se traduit par une double sparation. A - LA SEPARATION DES ORGANES Deux types dorganes interviennent dans lexcution des oprations budgtaires publiques : les ordonnateurs dune part, les comptables dautre part.

1 Les ordonnateurs
a) Les ordonnateurs du budget de lEtat Les ordonnateurs principaux Larticle 63 du Dcret du 29 dcembre 1962, prcise que les ministres ont la qualit dordonnateur principal du budget gnral, des budgets annexes, des comptes spciaux du Trsor. Un ministre peut donc exercer la fonction dordonnateur principal plusieurs titres. Les ordonnateurs secondaires Selon les dcrets du 10 mai 1982, le prfet est lunique ordonnateur secondaire des services extrieurs des administrations civiles de lEtat dans le dpartement (dans la rgion) Cependant, il existe des exceptions. Les ordonnateurs dlgus ou supplants Ils exercent leurs fonctions par dlgation de signature et non de comptence comme les prcdents. Elle mane, soit dun ordonnateur principal, soit dun ordonnateur secondaire. Ainsi, le directeur de cabinet du ministre dispose-t-il dune telle dlgation, de mme que les directeurs dpartementaux ou rgionaux.

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b) Les ordonnateurs des budgets locaux Ce sont les excutifs des collectivits territoriales. Le Maire pour la commune, le prsident du Conseil gnral pour le Dpartement, le prsident du Conseil rgional pour la Rgion. Ils peuvent dlguer leur signature. Les ordonnateurs tiennent une comptabilit de leurs engagements, ils tablissent le compte administratif.

2 Les comptables
a) Les comptables du budget de lEtat Les comptables directs du Trsor Cest le rseau le plus important, il intervient pour lexcution des dpenses et des recettes du budget gnral de lEtat ainsi que des budgets des collectivits territoriales. Ces comptables dpendent du directeur de la comptabilit publique. Ils se rpartissent en deux catgories : - les comptables principaux : ils centralisent les oprations effectues pour le compte du Trsor par dautres comptables et rendent leurs comptes la Cour des comptes. Ce sont les Trsoriers-payeurs gnraux (TPG) des rgions et des dpartements. - les comptables secondaires : les receveurs des finances dans certains arrondissements, les trsoriers principaux, les receveurs-percepteurs et les percepteurs. Les comptables des administrations financires Ils dpendent de deux autres directions du ministre des finances : - les comptables de la Direction gnrale des impts (DGI). Ils sont chargs du recouvrement de certains impts indirects : la TVA, les droits denregistrement. - les comptables de la Direction gnrale des douanes qui procdent au recouvrement des droits de douanes et de certains impts indirects. Les autres comptables - les comptables des budgets annexes, les comptables des comptes spciaux du Trsor. - les agents comptables dans les tablissements publics b) Les comptables des budgets locaux Ce sont des fonctionnaires dEtat nomms par le Ministre des finances aprs information de lordonnateur. Plus prcisment le comptable de la commune, du dpartement ou de la rgion est un comptable direct du Trsor ayant la qualit de comptable principal. Il sagit pour la commune du Receveur municipal qui est le trsorier, lancien percepteur. Pour le dpartement, le comptable est le payeur dpartemental, pour la rgion enfin, cest le payeur rgional. Selon larticle L. 1617-1 du CGCT, le comptable de la rgion et du dpartement ne peut tre charg des fonctions de comptable de lEtat

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B LA SEPARATION DES FONCTIONS

1 La sparation des fonctions en matire de dpenses


Les oprations de dpenses sont excutes en deux phases, lune relevant de lordonnateur, la phase administrative, lautre du comptable, la phase comptable. a) La phase administrative Elle se dcompose en trois temps : L engagement Larticle 29 du dcret du 29 dcembre 1962 en donne la dfinition suivante : L'engagement est l'acte par lequel un organisme public cre ou constate son encontre une obligation de laquelle rsultera une charge. Concrtement il peut sagir dune commande, dun contrat. La dpense est engage dans la limite du crdit ouvert au budget correspondant la nature des dpenses engager. La liquidation Larticle 30 du dcret du 29 dcembre 1962 la dfinit dans ces termes : La liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et d'arrter le montant de la dpense.. Elle est ralise au vu des titres et des pices justificatives qui permettent dattester le service fait et de calculer trs prcisment le montant de la dpense. Lordonnancement ou le mandatement L'ordonnancement est l'acte administratif donnant, conformment aux rsultats de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public. (Article 31 Dcret du 29 dcembre 1962). Il se traduit par une ordonnance de paiement quant lordonnateur est un ministre et par un mandat de paiement dans tous les autres cas. b) La phase comptable Lors de cette phase le comptable exerce successivement deux fonctions : La fonction de payeur Elle se traduit par lexercice de contrles. Comme le rappelle larticle L1617-2 du CGCT, Le comptable d'une commune, d'un dpartement ou d'une rgion ne peut subordonner ses actes de paiement une apprciation de l'opportunit des dcisions prises par l'ordonnateur. Mais, en application de la jurisprudence Marillier et Balme , le comptable ne peut se faire juge de la lgalit des dcisions administratives ( C. comptes, 28 mai 1952, Marillier, receveur Commune de Valentigney. Plus prcisment le comptable vrifie la prsence des pices justificatives prvues dans les nomenclatures tablies par le ministre des finances conformment l'article 47 du dcret du 29 dcembre 1962. Dautre part, il vrifie le caractre excutoire des actes locaux. Cela signifie quil sassure non seulement que les actes sous-tendant les dpenses ont bien fait lobjet de transmission au reprsentant de l'tat, mais que de plus ces mmes actes n'ont pas fait lobjet d'une annulation contentieuse.

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Enfin, il exerce les contrles noncs par larticle 12 du dcret du 29 dcembre 1962 : qualit de l'ordonnateur, exacte imputation des dpenses aux chapitres qu'elles concernent, disponibilit des crdits, validit de la crance, cest dire vrification du service fait et des calculs de liquidation. Le comptable vrifie galement l'application des rgles de la prescription quadriennale selon laquelle sont prescrites au profit de lEtat, des dpartements et des communes toutes crances qui nont pas t payes dans un dlai de quatre ans partir du premier jour de lanne suivant celle au cours de laquelle les droits ont t acquis (art 1 de la loi du 31 dcembre 1968) Sil apparat une irrgularit par rapport lun ou lautre de ces points, le comptable suspend le paiement et en informe lordonnateur. La fonction de caissier Le comptable procde au rglement de la dette en payant le bnficiaire, cest dire le crancier lui-mme, sinon le paiement naura pas de caractre libratoire, de plus le comptable sassure quil nexiste pas dopposition au paiement.

2 La sparation des fonctions en matire de recettes


L encore la procdure dexcution se dcompose en deux phases. a) La phase administrative Ltablissement des recettes Le dcret du 29 dcembre 1962 prvoit deux temps : - La constatation des droits : elle permet de vrifier la ralit des faits gnrateurs de la recette. - La liquidation, permet de calculer le montant de la recette La mise en recouvrement Elle se traduit par ltablissement dun titre de recettes et par linscription sur un bordereau rcapitulatif aux fins denregistrement dans la comptabilit administrative. Pour finir, le bordereau est envoy au comptable avec les pices justificatives. Sagissant des crances de la collectivit manant d'une dcision de justice lordonnateur est tenu dintervenir dans les eux mois. En cas de dfaillance le reprsentant de l'tat dispose d'un pouvoir de mise en recouvrement d'office. b) La phase comptable Les contrles Le comptable aprs avoir rceptionn le titre de recette, contrle l'identification du dbiteur, examine les pices justificatives, vrifie la rgularit de la recette. Il doit notamment vrifier la rgularit des rductions et des annulations des ordres de recettes (art. 12 du dcret du 29 dc. 1962). Enfin, il prend en charge la recette, cest dire quil procde son enregistrement comptable. Il envoie alors au dbiteur lavis des sommes payer et encaisse le rglement du dbiteur par remise d'espces, d'un chque bancaire ou postal ou encore par virement.

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Le recouvrement En cas de difficults, le comptable la possibilit de procder l'excution force d'office contre le dbiteur, sauf contestation du bien-fond de la crance devant la juridiction comptente. Dans un dlai de deux mois le dbiteur peut contester le bien-fond de la crance ou la rgularit formelle de l'acte de poursuite devant les juridictions comptentes. Au bout de quatre ans l'action en recouvrement est prescrite. Le comptable est tenu de faire, toutes les diligences ncessaires (CGCT, art. L. 3342-1) pour faire entrer les fonds dans la caisse publique. Il engage en effet sa responsabilit personnelle et pcuniaire. Si la recette se rvle irrecouvrable la suite par exemple, de la disparition ou de linsolvabilit des dbiteurs ladmission en non-valeur de la crance peut tre demande. Cest l'assemble dlibrante qui se prononce.

II - Les atteintes au principe


Certaines sont admises par les textes en vigueur, dautres au contraire sont interdites. A - LES ATTEINTES ADMISES Elles sont plus importantes au niveau de lEtat quau niveau local

1 Dans les collectivits territoriales


a) La rquisition des comptables Larticle 8 du dcret du 29 dcembre 1962 prvoit ce droit de rquisition pour tous les ordonnateurs. Larticle L. 1617-3 du CGCT le prcise pour les comptables locaux. Les conditions de la rquisition - Elle est possible ds lors que la suspension du paiement nest pas motive par linsuffisance des fonds disponibles, lordonnancement sur des crdits irrgulirement ouverts ou insuffisants ou sur des crdits autres que ceux sur lesquels la dpense devrait tre impute, labsence totale de justification du service fait et le dfaut de caractre libratoire du rglement ainsi qu'en cas d'absence de caractre excutoire des actes pris selon les cas par les autorits communales, les autorits dpartementales ou les autorits rgionales lindisponibilit des crdits, labsence de service fait, labsence de visa du contrleur financier ou encore le caractre non libratoire du paiement. - Sur le plan formel, lordre de rquisition doit tre crit est sign par lordonnateur. De plus il doit tre incontestable cest dire ne laisser aucune ambigut sur lintention de lordonnateur (Instruction 84-40 MO du 8 mars 1984). De plus, il doit se prsenter comme une pice justificative sajoutant aux autres. Enfin, il est transmis la Chambre rgionale des comptes ainsi quau prfet. (CGCT, art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2).

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Les effets de la rquisition Le comptable doit payer, toutefois, sa responsabilit est alors dgage. Cest lordonnateur qui engage sa propre responsabilit. b) Les rgies Dans certaines hypothses, une seule et mme personne cumule les fonctions des ordonnateurs et des comptables. Cette personne est un administrateur, cest dire quil dpend dun ordonnateur. Le rgisseur, puisque tel est son nom peut intervenir dans des oprations de dpense, on parlera alors de rgie davances ou dans des oprations de recettes et il sagira naturellement de rgie de recettes. Lorganisation et le fonctionnement de ces deux types de rgie sont prvus par le dcret 97-1259 du 29 dcembre 1997. Lorganisation des rgies Le rgisseur est nomm par arrt de l'ordonnateur de l'organisme auprs duquel la rgie est institue, sur avis conforme du comptable public assignataire. Avant d'entrer en fonctions, le rgisseur est tenu de constituer un cautionnement Il est constitu par un dpt en numraire, de rentes sur l'Etat ou d'autres valeurs du Trsor. Il peut tre remplac par l'engagement d'une caution solidaire constitue par l'affiliation du rgisseur une association de cautionnement mutuel agre par le ministre charg du budget. Ils sont responsables personnellement et pcuniairement pour les oprations dont ils ont la charge. Lordonnateur et le comptable exercent un contrle sur les rgisseurs. Le fonctionnement des rgies La rgie davances Le comptable remet au rgisseur une avance de trsorerie pour lui permettre de procder au paiement de dpenses quil aura lui-mme engag et liquid. Seules certaines dpenses peuvent faire lobjet dune rgie davances : 0 Les dpenses de matriel et de fonctionnement dans la limite d'un montant fix par arrt du ministre charg du budget 0 La rmunration des personnels pays sur une base horaire ou la vacation ainsi que les charges sociales y affrentes 0 Les secours 0 Les avances sur frais de mission ou les frais de mission lorsqu'il n'a pas t consenti d'avance 0 Les traitements ou les salaires au titre du mois au cours duquel les agents entrent au service des collectivits locales et des tablissements publics locaux ou le quittent Le montant de lavance est fix par lacte constitutif qui prcise galement les conditions dans lesquelles, titre exceptionnel et sur avis conforme du comptable public assignataire, l'avance peut dpasser ce maximum. L'avance est verse par le comptable public assignataire sur demande du rgisseur, vise par l'ordonnateur. Le rgisseur remet les pices justificatives des dpenses payes par ses soins, dans les conditions fixes par l'acte constitutif et au minimum la fin de chaque mois, l'ordonnateur qui met, pour le montant des dpenses reconnues rgulires, un mandat de rgularisation. La rgie de recettes

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Dans la rgie de recettes le rgisseur constate les droits de la collectivit territoriale, liquide la recette et procde au recouvrement de celle-ci. Seules des recettes non-fiscales peuvent faire lobjet dune rgie. Les rgisseurs versent et justifient les recettes encaisses au comptable public assignataire dans les conditions fixes par l'acte constitutif de la rgie et au minimum une fois par mois. Les chques sont remis l'encaissement ou au comptable public assignataire si le rgisseur ne dtient pas de compte de dpts, au plus tard le lendemain de leur rception.

2 Au niveau de lEtat
En plus de la rquisition et des rgies que lon retrouve ce niveau il faut mentionner trois hypothses propres lEtat. a) Les dpenses payables avant liquidation Il sagit des avances et des acomptes. - les avances sont des versements intervenants avant excution dun march, ils drogent la rgle du service fait. - les acomptes correspondent des versements en cours dexcution dun march b) Les dpenses payables sans ordonnancement En vertu de larticle 31 du dcret du 29 dcembre1962, le Ministre des Finances dresse la liste des dpenses qui peuvent tre payes sans ordonnancement. Il sagit des dpenses relatives la dette publique, des pensions et de la rmunration des fonctionnaires. c) Les recettes fiscales perues au comptant Certains impts sont pays spontanment par les contribuables aprs quils aient opr euxmmes la constatation des droits et la liquidation. Ce systme sapplique notamment la TVA.

B - LES ATTEINTES INTERDITES : LA GESTION DE FAIT Cest une thorie dorigine jurisprudentielle (Cour des comptes, Ville de Roubaix 23 aot 1834). Mais le Lgislateur va la reprendre son compte. Le dernier texte tant la loi du 23 fvrier 1963 art 60- XI. Il prcise la dfinition et la sanction de la thorie de la gestion de fait.

1 La dfinition de la gestion de fait


Cest le fait pour une personne non habilite de simmiscer dans la gestion dun poste comptable. Pour un ordonnateur plusieurs situations peuvent constituer une gestion de fait. a) Lextraction irrgulire de fonds ou valeurs Il sagit de mandats fictifs cest dire de mandatements au vu de fausses pices ou encore des subventions fallacieuses destines des associations diriges par le Maire.

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b) Lingrence dans le recouvrement des recettes Ces hypothses sont relativement frquentes. Il sagit des cas dans lesquels llu encaisse luimme le produit de la vente dune coupe de bois ou de tout autre produit.

2 La sanction de la gestion de fait


a) La rparation Le comptable de fait doit rendre ses comptes la Chambre rgionale des comptes qui dclare ou non la personne, comptable de fait. Celui-ci encourt la mme responsabilit que le comptable rgulier : il est responsable personnellement et pcuniairement. Il peut donc tre mis en dbet. b) La rpression Le comptable de fait peut tre condamn par le juge pnal pour immixtion dans les fonctions publiques. En labsence dune telle condamnation le juge des comptes peut le condamner payer une amende qui est plafonne la valeur des sommes irrgulirement manies. La loi no 2001-1248 du 21 dcembre 2001 relative aux chambres rgionales des comptes et la Cour des comptes a supprim le caractre automatique de linligibilit du Maire, du Prsident du Conseil gnral et du Prsident du Conseil rgional en cas de dclaration de gestion de fait. Simplement, entre cette dclaration et jusqu ce que le quitus de sa gestion lui ait t donn, il est suspendu de sa qualit d'ordonnateur. Enfin, le mme texte prcise que l'action en dclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office.

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