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La prise en compte de la demande dasile : des amliorations poursuivre

_____________________ PRESENTATION ____________________ La demande dasile qui avait flchi depuis 2004 est repartie la hausse en 2008. En 2007, la France tait, aprs la Sude, le deuxime pays sollicit en Europe, avec 28 209 demandes nouvelles enregistres, sans compter les rouvertures dinstruction. Le nombre des admissions, au terme de longues procdures administratives et juridictionnelles, ne reprsente quune faible part de ces demandes. Ainsi, 8781 personnes ont obtenu en 2007 le statut dont 130 926 rfugis rsidant bnficiaient la fin de cette mme anne. La France sengage faciliter lintgration de ces rfugis statutaires. En revanche, trois perspectives souvrent aux dbouts : repartir avec ventuellement une aide au retour, rechercher une rgularisation ou venir grossir la population des rsidents irrguliers dans notre pays. Tout en prenant en compte cette importante contribution des dbouts de lasile au dveloppement de limmigration irrgulire dans son rapport public de 2004 sur laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de limmigration , la Cour navait pas trait spcifiquement de la politique de lasile, quelle avait dj analyse de manire approfondie dans une observation son rapport public de 2000. La lgislation, lorganisation administrative et le dispositif daction sociale ont fortement volu tout au long des dernires annes, en sinspirant largement des recommandations faites prcdemment par la Cour. La cration, en 2007, dun ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du co-dveloppement (aujourdhui dveloppement solidaire), au sein duquel un service unifi de lasile a t organis, nest pas la moindre de ces volutions. Elle a fait notamment apparatre que les dpenses dordre social pour lasile mobilisent la moiti (soit 262 millions deuros en 2008) de lensemble des crdits du

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nouveau ministre. La Cour tait ainsi dautant plus justifie revenir sur la politique de lasile huit ans aprs sa dernire publication, que les amliorations intervenues, en cours ou attendues, laissent subsister dimportants problmes, notamment en matire de dlais de traitement des dossiers et de disponibilit des places dhbergement que la rcente remonte de la demande dasile risque daggraver nouveau.

I - Un cadre administratif largement rnov


Le cadre national dans lequel sinscrit la prise en charge des demandeurs dasile a t dfini par une loi du 10 dcembre 2003, modifiant celle du 25 juillet 1952 qui faisait elle-mme suite la Convention de Genve (28 juillet 1951). Il a galement intgr la transposition des directives dune politique qui sest fortement communautarise au cours de la dernire priode
Le parcours du demandeur dasile Dans les pays de lUnion europenne, les conditions daccueil et les procdures relatives aux demandeurs dasile font dsormais lobjet de normes communes. Elles imposent lhbergement systmatique des demandeurs dasile ou, dfaut, une prise en charge. De mme, en vertu des accords de Dublin , le premier pays qui enregistre la demande dasile a comptence pour la traiter. Pour autant, certains pays sont des plus rticents accepter les dpts de demandes. Dautres appliquent des rgles restrictives quant au choix de la rsidence dans le pays daccueil pendant linstruction de la demande. La France, qui noriente pas de manire autoritaire et contraignante lhbergement est, cet gard, plus librale. Ltranger, entr rgulirement ou irrgulirement sur le territoire, sadresse un service de premier accueil, le plus souvent associatif, qui le conduit la prfecture pour dposer sa demande dasile. Pourvu dun titre de sjour provisoire, la question lui est pose de savoir sil dsire un hbergement en centre daccueil des demandeurs dasile (CADA). En cas de refus, il perd ses droits lallocation temporaire dattente (ATA). Sil en a accept le principe, il doit sengager accepter aussi lune des propositions qui lui seront faites. Sil nest pas possible de lui accorder un hbergement, il recevra lATA pendant toute la dure de linstruction de sa demande. Le demandeur dasile est en effet en position dattente, et ne peut ni travailler, sauf drogation, ni en principe accder des formations, pendant la priode dinstruction. Celle-ci, assure par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA), est fonde principalement sur un entretien avec un officier de protection. La dcision de refus prise par le directeur gnral de lOFPRA est porte par lintress, dans prs de 90 % des cas,

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devant une juridiction, la Cour administrative du droit dasile (CNDA) qui a remplac en 2007 la Commission des recours des rfugis (CRR) et qui statue en premier et dernier ressort (hors cassation devant le Conseil dEtat). A lissue de la procdure, le demandeur dasile devient rfugi statutaire (ou bnficie de la protection subsidiaire 246) et entre dans le processus dintgration avec notamment le contrat daccueil et dintgration (CAI) et ses difficults (langue, emploi, logement) comme tout primo-immigrant. Sil est dbout, souvent au terme dune priode de plusieurs mois ou annes, il doit rechercher une voie de rgularisation ou solliciter une aide au retour, sil veut viter la clandestinit.

A - La mise en place dune administration nouvelle


1 - La cration dun service de lasile
La Cour avait recommand lunification des services chargs de dfinir et mettre en uvre la politique de lasile, de limmigration, de laide au retour et de la naturalisation. Cest chose faite maintenant avec la cration, en 2007, dun ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire. Au sein de ce nouveau ministre un service unifi, compos essentiellement dagents provenant, dune part, de la direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), dautre part, de la direction de la population et des migrations (DPM) 247, est charg de la rglementation relative au droit dasile et aux rfugis et de la prise en charge sociale des personnes concernes. Les dotations dordre social pour lasile en loi de finances pour 2008
Les centres dhbergement des demandeurs dasile (CADA Les dispositifs dhbergement durgence Lallocation temporaire dattente (ATA) Les plateformes daccueil Total Ensemble des crdits du ministre 192, 9 M 35, 5 M 28, 0 M 5, 3 M 261, 7 M 632 M

246) La protection subsidiaire est accorde aux personnes qui ne remplissent pas les conditions doctroi du statut de rfugi mais qui sont sous le coup de menaces graves (peine de mort, torture.). 247) La DLPAJ conserve toutes ses autres attributions au ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales, alors que la DPM, auparavant au ministre charg des affaires sociales, a t dans sa totalit reprise par le nouveau ministre charg de limmigration et clate dans ses directions et services.

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Ce premier budget sest trouv sous-dot du fait de la reprise de la demande dasile en 2008 et de ltablissement des prvisions sur des donnes non actualises de dpense 2007. Les synergies rsultant de cette cration sont cependant limites par limprcision qui subsiste sur les relations de lEtat avec les services dconcentrs et avec les oprateurs. Aucun texte ne traite en effet des relations entre le nouveau ministre et les services dconcentrs de lEtat, quil sagisse des agents des services des trangers des prfectures et de ceux de la police aux frontires qui concernent plus directement le service de lasile, ou encore de ceux des services des visas ou des services de la main duvre trangre du ministre charg du travail.

2 - La sparation de lorganisme instructeur et de linstance juridictionnelle


La demande dasile est traite en premier lieu par lOffice franais pour la protection des rfugis et apatrides (OFPRA), tablissement public administratif et, ensuite, le cas chant, par la Cour nationale du droit dasile (CNDA).
Dpenses de lOFPRA, intgrant les dpenses de la CNDA : 42, 7 M pour 2007 - 28, 4 M, 67 % pour les services communs, essentiellement la rmunration des personnels (26, 4) et linformatique (0,9) - 7, 3 M, soit 17 % pour lOFPRA, dont 4,3 de locations immobilires et 1,2 dinterprtariat - 7 M, soit 16 % pour la CNDA, dont 3,5 de locations immobilires et 1,2 dinterprtariat Sur 655 agents en poste au 31 dcembre 2007, 215 travaillent la CNDA Source : OFPRA et CNDA ; le budget est commun jusqu lexercice 2008 inclus. La Cour des comptes avait attir lattention sur la situation de cette juridiction. Place administrativement auprs dun tablissement public (lOFPRA) qui grait les moyens humains et financiers ncessaires son fonctionnement, elle dpendait ainsi entirement, en termes de moyens, de lorganisme dont elle devait juger les dcisions. Le rattachement de la juridiction administrative du droit dasile au ministre de la justice par lintermdiaire du Conseil dEtat et son insertion partir de 2009 au sein du programme Conseil dEtat et autres juridictions administratives de la mission conseil et contrle de lEtat qui relve de la responsabilit du Premier ministre, rpond donc la recommandation de la Cour de lui donner un statut indpendant.

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Un rcent rapport de la CRR la CNDA 248 comporte une srie de propositions visant prparer cette sparation qui est intervenue au 1er janvier 2009. A cet gard, la Cour des comptes estimait que la rupture du lien statutaire avec lOFPRA ne devrait pas se traduire par des charges supplmentaires de gestion qui rsulteraient de la mise en place de services redondants. Elle renouvelle cette recommandation. La comparaison sera cependant difficile si la CNDA, comme elle parat sy engager, soriente vers un fonctionnement diffrent, et notamment si les prsidents de formation de jugement deviennent progressivement des magistrats plein temps. Le nouveau ministre est dsormais le tuteur de lOFPRA. Le contrat dobjectifs et de moyens, en cours dtablissement avec lEtat, devra clarifier les modalits de pilotage et fixer les allocations de ressources. La rsorption du stock de demandes doit demeurer prioritaire et surtout, ainsi que le recommandait la Cour en 2007, ltablissement doit savoir faire preuve dune plus grande ractivit aux variations de lactivit.

3 - Le pilotage de loprateur en charge du dispositif daccueil


La Cour, puis les rapporteurs parlementaires du premier budget du nouveau ministre, ont soulign limportance dun pilotage fort des structures intervenant en matire dasile. Ils visaient notamment lagence nationale pour laccueil des trangers et les migrations (ANAEM 249) qui a pris, en 2006, la suite de lOMI (Office des migrations internationales) et coordonne seule la gestion de lhbergement dans les centres daccueil pour demandeurs dasile. Le nouveau service de lasile considre en effet que le pilotage du dispositif daccueil relve dsormais de sa comptence, le rle de lANAEM devant se limiter la mise en place dun systme informatique de gestion des places de centres daccueil des demandeurs dasile (CADA) qui lui avait t assign lorigine.

248) Remis au Premier ministre par M. Jacky Richard, conseiller dEtat, au printemps 2008. 249) LANAEM a succd lOffice des migrations internationales (OMI).

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Lexploitation du logiciel DN@, achev lautomne 2008 aprs trois ans de dveloppement sous la responsabilit de lANAEM, qui permet le recensement et la gestion du dispositif dhbergement, implique, pour le ministre, la communication au service de lasile de tout lment d'observation, d'analyse, de diagnostic et d'apprciation disponible permettant de connatre et de suivre l'offre et la demande d'hbergement, aux niveaux national, rgional et dpartemental, ainsi que la situation des personnes hberges dans le DNA. Dans ces conditions, le rle de lANAEM se limite dsormais celui dun prestataire de services. Toutefois, les cartes seront encore rebattues loccasion du projet de fusion entre lANAEM et les services de lACS 250 qui grent les formations linguistiques dans un Office franais de limmigration et de lintgration (OFII) qui devrait tre mis en place en 2009. Cette perspective rpond aux recommandations de la Cour qui avait soulign, en 2004, la complexit du paysage administratif et demand une simplification des structures existantes.

B - Une plus grande cohrence dans le traitement et du premier accueil et de ladmission au sjour
1 - La rationalisation du premier accueil
En fin danne 2007, dans un contexte de baisse de la demande dasile et de rduction des crdits ddis au financement des plates-formes de premier accueil, la dcision a t prise de supprimer les plates-formes associatives de 37 dpartements faible flux (nombre moyen de demandeurs dasile infrieur 10 par mois) aprs une priode intermdiaire de trois mois. Les demandeurs dasile y seront pris en charge par des structures gnralistes accueillant lensemble des personnes en difficult. Par ailleurs, lANAEM doit dvelopper son activit daccueil des demandeurs dasile lorsquelle en a les moyens. Son rseau ne lui permet pas de remplacer partout les structures associatives fermes, mais elle interviendra dsormais dans 25 dpartements. Dans 8 dentre eux o les flux sont importants, elle sera en outre charge de la demande dhbergement en articulant son activit avec celle de la plate-forme associative existante, qui ne sera maintenue quavec des missions redfinies et un budget rduit. Lagence estime pouvoir assurer toutes les tches relevant du premier accueil des demandeurs d'asile, l'exception de la domiciliation, de l'aide la rdaction des demandes d'asile, de la gestion de l'hbergement d'urgence et enfin, de l'aide la rdaction des demandes de rgularisation pour les dbouts.
250) Agence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances.

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Cette volution sinscrit, pour le ministre, dans une perspective de rforme globale permettant de renforcer le rle des services rgionaux de lEtat dans la gestion du premier accueil. A terme, ne subsisterait ainsi quune plate-forme par rgion, dans le cadre dune convention avec lEtat. Les moyens mis au service de cette mission par lANAEM (futur OFII) devront tre valus prcisment.

2 - La rgionalisation de ladmission au sjour


La rgionalisation de la gestion des procdures dadmission au sjour des demandeurs dasile a commenc en juin 2006 avec deux rgions, puis trois autres en 2007. Six nouvelles rgions sont entres en 2008 dans lexprimentation, sans que lon enregistre pour autant une concentration des nouvelles demandes dans les dpartements chefs-lieux de rgion 251. Le regroupement du traitement des demandes au chef-lieu de rgion garantit une meilleure qualit et une meilleure scurit juridique. Il concourt galement rduire la dpense en nombre de bornes Eurodac 252. Enfin, en rassemblant le pilotage du dispositif daccueil et ladmission au sjour sous la responsabilit du prfet de rgion, cette rforme devrait avoir un effet positif sur le cot de laccompagnement social. La gnralisation de lexprience de rgionalisation des nouvelles demandes est prvue en 2009. Mais les capacits des prfectures de rgion assurer efficacement laccueil des demandeurs dasile devraient tre plus prcisment values.

II - La difficile matrise des dlais de traitement des demandes


Le demandeur dasile doit, sil y a droit, bnficier de la protection au plus tt. En outre, une procdure trop longue a un cot social vident et encourage le dpt de demandes ayant pour unique but de prolonger le sjour sur le territoire national : plus linstruction est lente, et plus la reconduite la frontire est difficile.
251) la rgionalisation de ladmission au sjour des demandeurs dasile est actuellement effective dans 11 rgions : Haute Normandie et Bretagne (depuis 2006), Champagne-Ardenne, Basse-Normandie et Aquitaine (depuis 2007), PoitouCharentes, Franche-Comt, Auvergne, Picardie, Limousin et Lorraine (depuis 2008). Une exprimentation est prvue en 2009 dans 5 nouvelles rgions (Bourgogne, Centre, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas de Calais, Pays de Loire). 252) Dispositif permettant lchange dinformations entre Etats bas sur la prise dempreintes des demandeurs dasile (accords de Dublin).

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A - Les efforts de rduction encore insuffisants


Limpratif de rduction, dclar prioritaire ds le 14 juillet 2002 par le Prsident de la Rpublique, a t rappel en 2006. Il est inscrit dans le plan de performance de son ministre de tutelle en 2007.

1 - Une priode de rattrapage


La rduction, que le ministre qualifie de spectaculaire, de la dure du traitement (instruction et recours) de la demande dasile a t atteinte par diffrents moyens, et notamment par les modifications de textes intervenues en 2003 et 2004. Par ailleurs, laugmentation des moyens en personnels, locaux et crdits, a permis de rsorber les stocks de dossiers, tant lOFPRA qu la CNDA. Il nen reste pas moins que le dlai actuel est de 17 mois. Plusieurs propositions parlementaires qui visaient la rduction des dlais nont pas abouti en raison dune forte opposition des associations. La diminution de la demande nouvelle (jusquau premier semestre 2008) et la rsorption des dossiers anciens ont contribu faire diminuer fortement la dure de traitement des dossiers. Mais les perspectives dvolution des dlais doivent tre traces avec prudence. Cest ainsi quen 2006 et 2007 la poursuite de la rsorption du stock de dossiers en instance la CNDA se traduit par un allongement mcanique, mais modr, des dlais d la prise en compte des dossiers anciens. LOFPRA entend adapter la formation professionnelle de ses agents, renforcer le rle de la documentation dans la phase dinstruction, accrotre la reprsentation devant la juridiction, et assurer de nouvelles missions dans les pays dorigine. Il prvoit laboutissement du projet de numrisation des documents avec la mise en uvre en 2008 dune application pilote, et des tudes de faisabilit de logiciels de reconnaissance vocale et de traitement informatis du courrier, mais il serait utopique dattendre de ces mesures damlioration de la productivit des volutions majeures.

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2 - Le recours des procdures spcifiques a) La procdure prioritaire


Le prfet peut demander lOFPRA de statuer en procdure prioritaire 253, dans un dlai de 15 jours, lorsque lautorisation provisoire ou son renouvellement est refuse. Ces dlais sont difficiles tenir, notamment par lorganisation des entretiens. Pour 64 %, les procdures prioritaires appliques des premires demandes sont traites dans un dlai de 15 jours en 2006. Le dlai mdian est de 14 jours. Par ailleurs, le classement en procdure prioritaire des demandes de rexamen, considres souvent comme un mode de recours abusif ds lors quaucun lment nouveau nest intervenu, explique une augmentation du recours cette procdure. Il est difficile dvaluer limpact de la rduction des dlais dinstruction dans la mesure o la part des procdures prioritaires tend diminuer par rapport la demande dasile globale (moins 21 % en 2007). En 2007, le nombre de dossiers traits en procdure prioritaire lOFPRA a t de 8 376 soit 28 % de la demande dasile hors mineurs accompagnants. Sur le total, 3 448 demandes examines en procdure prioritaire taient des premires demandes. La procdure prioritaire est utilise pour 30 % des dossiers instruits par lOFPRA, dont 16 % en raison de leur provenance des pays dorigine srs.

b) Les pays dorigine srs


La notion de pays dorigine srs est europenne : les demandeurs dasile, ressortissants de ces pays, peuvent, depuis larrt du Conseil dEtat du 16 juin 2008, bnficier de lATA ; leur recours ventuel devant la CNDA nest pas suspensif. Les dsaccords persistants entre les Etats membres ont conduit plusieurs dentre eux tablir des listes nationales. Cest le cas de la France qui a introduit cette procdure par la loi du 10 dcembre 2003. Le conseil dadministration de lOFPRA a, en liaison avec les ministres intresss, labor successivement deux listes de douze pays en 2005 et
253) Procdure dexamen acclr concernant les personnes ressortissants des pays dorigine srs, ou dont la prsence en France est une menace grave pour lordre public, ou dont la demande dasile est considre comme dilatoire, abusive ou frauduleuse.

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cinq autres pays en 2006. Toutefois, la seconde a t partiellement mise en cause par le Conseil dEtat le 13 fvrier 2008 pour les demandeurs provenant dAlbanie et du Niger. Par circulaire du 7 mars 2008, le ministre a invit les prfets placer les demandeurs dasile provenant de ces pays en procdure normale. Mais il a admis que les listes pourront tre compltes et modifies par le conseil dadministration de lOFPRA. Une rvision priodicit rgulire de la liste par cette instance permettrait dactualiser la situation des dits pays, dans lattente de la liste europenne. La demande en provenance de ces pays srs a fortement baiss, pratiquement dans tous les pays concerns, puisquelle ne dpasse pas 5 % du total des demandes en 2007 avec 1 519 dossiers (rexamens compris) : elle tait de 6 % en 2006. Les procdures prioritaires et le dispositif des pays dorigine srs contribuent ainsi rduire les dlais. Leur mise en uvre doit tre suivie avec attention.

3 - Le dveloppement des missions et audiences foraines


LOFPRA a renonc la dconcentration partielle de ses services, notamment en raison de la difficult dassurer partout linterprtariat dans les diverses langues concernes. Il a cependant install en Guadeloupe une antenne pour les trois dpartements franais dAmrique. Par ailleurs, lOffice nexclut pas la possibilit de se rendre temporairement sur place en cas dafflux massif de rfugis. Cest ainsi quau premier semestre, il a trait directement des demandes Mayotte et la Runion, suite aux vnements dAnjouan. De mme, ces dernires annes, la CNDA a tenu en Guadeloupe, en Guyane et Mayotte, des audiences foraines dont les rsultats ont t positifs

B - Les incidences de lvolution des procdures juridictionnelles


1 - Laugmentation du nombre de renvois
Le taux moyen de renvoi daffaires lors des audiences par les formations de jugement de la CNDA, 23 % en 2005 et 24,4 % en 2006, atteint 28,5 % en 2007. La tendance laccroissement se confirme, au point que le retour au taux de 2002 (30 %) pourrait intervenir ds cette anne. De plus, ltablissement des audiences, deux mois lavance, reporte au minimum de quatre mois une affaire renvoye.

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Cette volution est due principalement la qualit croissante des dossiers, du fait de lintervention des travailleurs sociaux en CADA, de laction de nombreuses associations ainsi que de celle des avocats. Sur 2 737 dossiers enrls aux 182 audiences de mars-avril 2008, 755, soit 27,6 %, ont fait lobjet dun renvoi. Le problme na pas chapp au prsident de la CNDA, qui a alert les prsidents de section et tent de poser des rgles susceptibles de limiter les renvois.

2 - Les incidences des rouvertures


Les rouvertures en raison dlments nouveaux postrieurs la dcision dorigine de refus, dont le nombre nest pas ngligeable (6 088 en 2007), sont parfois utilises comme un moyen de demeurer en France en faisant obstacle lautorit de la chose juge. Indpendamment de cet aspect, elles peuvent constituer un facteur de charges supplmentaires pour lEtat. Lorsque lOFPRA est saisi, soit le dbout peut nouveau bnficier du dispositif social du demandeur dasile sil dispose dune nouvelle autorisation provisoire de sjour dlivre par le prfet ; soit le plus frquemment, il statue en procdure prioritaire, ce qui interdit, ds lors, lhbergement en CADA ou le versement de lATA. En pratique la ralit est diffrente : le dbout, qui a pu rester hberg en CADA, peut faire valoir les difficults de trouver un logement pendant la priode de linstruction de sa demande de rouverture. Si la pression pour les entres dans le CADA nest pas trop forte, il aura toutes chances dy demeurer. Plus le dossier dun demandeur dasile sera trait rapidement aprs son entre sur le territoire national, moins la demande de rouverture, sauf moyen dilatoire, interviendra.

3 - Des audiences de plus en plus lourdes


Le taux de recours un avocat continue daugmenter : 61,4 % des dossiers enrls en 2007 en ont bnfici contre 53,9 % en 2006. La mme progression se retrouve dans le taux de constitution davocat pour les affaires juges (61,4 % en 2007 contre 46,2 % en 2006, et autour de 70 % en 2008). Alors que sur une audience traitant actuellement 15 demandes, 7 au plus taient appuyes par un avocat en 2006, la norme est aujourdhui de 11, ce qui influe sur les taux de renvoi et sur la dure des audiences.

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Les variations du nombre de demandes daide juridictionnelle nont eu jusqualors que peu deffet ; la CNDA avait entrepris, depuis trois ans, un travail important de mise jour qui a port ses fruits, malgr le fait que le projet dune informatisation intgre de la chane de traitement nait pas encore abouti. La situation se complique toutefois avec laugmentation prvisible de la demande suite labandon au 1er dcembre 2008 de lexigence de lentre rgulire sur le territoire national pour en bnficier. Les incidences de cette modification, due la transposition dune directive europenne, sont multiples : rpercussions en nombre de demandes daide juridictionnelle traiter par le bureau concern de la CNDA, consquences sur le traitement des recours, le nombre daffaires plaides devant la juridiction augmentant fortement, entranant au moins dans un premier temps, un allongement des dlais la CNDA. En dfinitive, la dure de traitement des dossiers va invitablement augmenter. Il est illusoire de penser obtenir une rduction du dlai global de traitement OFPRA/CNDA, sauf rduire les dlais de procdure par des textes, ce qui nest pas actuellement envisag.

III - Loptimisation de loccupation des capacits dhbergement


A - La persistance des problmes dhbergement
1 - Un effort incontestable daugmentation des capacits
Afin de respecter au mieux les rgles europennes imposant lhbergement des demandeurs, le nombre des centres est pass de 151 en 2002 274 en 2008 et celui des places de 10 317 20 410. Tous les dpartements mtropolitains, sauf la Corse, disposent aujourdhui de CADA. Cette sensible augmentation des capacits daccueil sest accompagne dun ensemble de dcisions destines amliorer la gestion du dispositif : pilotage du dispositif par les prfets de rgion, gestion informatique des capacits dhbergement, et rforme de lallocation dinsertion (AI) devenue allocation temporaire dattente (ATA) qui nest dsormais plus verse en cas de refus de l hbergement propos. Quatre organismes, ADOMA (anciennement SONACOTRA), lAssociation franaise pour les travailleurs africains et malgaches (AFTAM), France terre dasile (FTDA) et lassociations Forum rfugis (FR) grent plus de la moiti des places de CADA. ADOMA, qui assume

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en outre la gestion du dispositif durgence dans des accueils durgence des demandeurs dasile (AUDA), est devenu un oprateur majeur du dispositif dhbergement en matire dasile. 254

2 - La rduction de la demande nouvelle


Dans le mme temps, la rduction des dlais de traitement des demandes par lOFPRA et la CNDA, se conjuguait avec une rduction du nombre de primo-demandeurs dasile qui passait de 52 204 en 2003, compte non tenu de lasile territorial dans les prfectures, abandonn depuis, 28 209 en 2007 (mineurs accompagnants compris). Cette baisse du flux des demandeurs dasile (- 15 % en 2005 et - 38 % en 2006) sest poursuivie en 2007 quoiqu un rythme moins soutenu (- 4 %).

3 - Linsuffisance des rsultats


En dpit de cette conjonction daugmentation des capacits et de rduction de la demande, seuls 11 507 demandeurs dasile ont t admis en CADA au cours de lanne 2007 sur 20 410 places. Ainsi laugmentation des capacits et la baisse du flux global de demandes dasile ont simplement permis le maintien du taux daccs au dispositif au niveau atteint en 2006 soit 38 % (admission en CADA rapportes au flux des premires demandes mineurs compris). La situation risque en consquence de se dtriorer avec la nouvelle hausse prvisible des arrives. Au demeurant, le taux daccs lhbergement est suprieur la moyenne dans 15 rgions totalisant 48 % du flux global de lasile et dpasse mme 50 % dans 11 rgions totalisant 37 % de ce flux ; linverse, il est infrieur dans 6 rgions. Cette situation tient certaines rigidits dans les conditions doccupation : a) Environ 1 920 places de CADA, soit 9,4 %, taient occupes indment fin mars 2008, alors que seule une bonne rotation des occupants en CADA peut permettre laccueil des nouveaux arrivants. b) Des centres sont sous-occups, notamment dans les dpartements trs faible flux de demandeurs dasile. Cette sous-occupation est dautant plus critiquable quelle oblige au maintien des demandeurs dasile qui pourraient y accder dans les dispositifs daccueil durgence des dpartements sous tension.

254) ADOMA : 4 308 places et 1 500 places daccueil durgence, AFTAM 2 748, FTDA 2 306 et FR 440.

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c) Lvolution frquente des configurations familiales des demandeurs (familles avec enfants ou personnes isoles) rend parfois difficile loccupation optimale des CADA. Le fait que le ministre ne dispose pas de crdits dinvestissement et quil ne puisse financer les CADA que par des crdits de fonctionnement inscrits dans leur dotation globale, nuit sans aucun doute la rapidit de lexcution de travaux qui permettraient une plus grande souplesse dadaptation ces volutions. Lamlioration de la situation due laugmentation des capacits des CADA risque donc dtre partiellement ou totalement annule par les effets mal anticips de la garantie dhbergement prvu par la loi du 10 dcembre 2003 et la nouvelle hausse de la demande. Il est peu probable que la dcision de crer de nouveau 500 places de CADA en 2010 puis nouveau en 2011 suffira rpondre cette conjonction.

4 - Une consquence financire : le cot de lallocation temporaire dattente (ATA)


Une allocation spcifique est accorde aux demandeurs dasile qui ne peuvent bnficier dun hbergement. Loctroi de lATA, par lUndic, doit tre accompagn de lacceptation par le demandeur dun hbergement en CADA, ds lors quune disponibilit se prsente et quelle quen soit la localisation sur le territoire. Elle est verse tant que lhbergement dans un centre nest pas assur. Il arrive cependant que le versement de la prestation soit prolong de quelques mois aprs lentre des demandeurs dasile dans les CADA alors que le bnfice de lhbergement est exclusif de lallocation, au risque de la cration dindus que lUndic a le plus grand mal recouvrer. Le ministre a indiqu prendre la mesure de ces divers phnomnes, alors que la demande dasile recommence crotre et que le financement de lallocation risque de salourdir. Le budget est dailleurs vraisemblablement sous-dot : le programme 303 prvoit 28 M ce titre en 2008, alors que les crdits consomms en 2007 ont atteint 47,1 M pour 38 M prvus en loi de finances initiale. Le circuit de transmission des donnes lUndic devrait galement tre revu et modifi de faon amliorer la gestion de lATA, notamment aprs lentre en CADA. Enfin, un dcret en prparation devrait traiter de la rcupration des indus. Toutefois, il ne semble pas envisag de lier la rcupration de ces indus au circuit financier de versement de lallocation mensuelle de subsistance (AMS) aux demandeurs dasile en CADA, alors quil sagit

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des mmes personnes. Il est vrai que ce financement ne dpend pas de lUndic, mais de la dotation globale attribue aux centres. LATA tant conue comme une alternative lhbergement en CADA, il reste ncessaire de prsenter rapidement des propositions dhbergement tous les bnficiaires.

B - Les amliorations ncessaires


1 - La coordination des dmarches daccompagnement administratif, social et mdical
La rforme en cours de la procdure du premier accueil pouvait laisser subsister diverses formes de doublons dans laccompagnement, financ la fois au titre de laccompagnement social du premier accueil par le ministre et des dpenses gnrales des CADA en faveur des demandeurs dasile ayant obtenu leur autorisation provisoire de sjour ; ce point devait tre clarifi. La circulaire du 24 juillet 2008 relative la prise en charge des demandeurs dasile dans les CADA apporte quelques correctifs celle du 29 mars 2000. Par ailleurs, la rationalisation et lharmonisation de la gestion des plates-formes, notamment leur gestion par lANAEM, devrait contribuer sparer encore davantage les deux tapes de laccompagnement social et administratif. Cest en tout cas un objectif atteindre, notamment dans un contexte daccroissement prvisible de la demande dasile, afin dviter les doubles financements. En matire daccompagnement mdical, les rflexions sont moins avances. Une mme personne peut ainsi devoir passer plusieurs visites mdicales obligatoires, dont les financeurs sont diffrents, en lespace de quelques mois. Le ministre, qui a lanc des travaux, convient que ces diverses obligations sont la fois difficilement respectes et redondantes ; il devrait avant tout viser mieux les articuler.

2 - Une meilleure gestion des sorties


Un dcret du 23 mars 2007 relatif aux CADA insiste ainsi sur la ncessit de veiller ce que les rfugis et dbouts sortent des centres dans des dlais assez courts (trois mois renouvelables une fois aprs lobtention du statut, ou un mois pour les dbouts sauf demande de retour volontaire. Toutefois la sortie dfinitive ncessite laccord du prfet, qui peut ne pas laccorder, et dpend de conditions telles que laccs des rfugis au logement ou des dbouts laide au retour volontaire.

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a) La sortie des rfugis statutaires


Pour sortir des CADA, les rfugis doivent pouvoir disposer dun logement. Or laccs au logement, dans un contexte national dj difficile, est encore compliqu par lentre en vigueur du droit au logement opposable. Une premire solution pourrait tre de recourir aux places des centres provisoires dhbergement (CPH), mais lentre et la sortie y sont de plus en plus restreintes, dautant que le ratio de places de CPH par rapport aux places de CADA sest dgrad avec le dveloppement de ces dernires. De 5,8 en 2005, il est passe 5,2 en 2006, puis 5 en 2007. Rtablir lquilibre de ce ratio viterait lengorgement en amont des CADA, notamment si le nombre des places prvues doit encore crotre de 1 000 units. Toutefois, les perspectives budgtaires pour la priode 2009-201l ne permettent pas d'anticiper l'augmentation de la capacit des CPH dans des proportions comparables celles que le parc de CADA a connues au cours des dernires annes. Une autre voie consisterait recourir davantage larticle 30 de la loi du 20 novembre 2007, qui prvoit un accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement des rfugis ayant sign un contrat daccueil et dintgration (CAI). Cette possibilit daccompagnement individuel nest pas suffisamment utilise. Dvelopper davantage laccs aux droits des rfugis ncessite des mesures concrtes, au-del de laffirmation de la ncessaire mobilisation des outils de droit commun et de la conclusion de conventions entre lensemble des parties prenantes. Dans ces conditions, en matire de logement, le service de lasile compte beaucoup plus sur les actions dj finances par lEtat, innovantes mais moins coteuses pour lui, telles que les projets Accelair de Forum Rfugis ou RELOREF dvelopp par FDTA. Il privilgie galement la conclusion de partenariats entre acteurs concerns (bailleurs publics et privs, collectivits locales, etc.) : le dispositif mis en place en Ille-et-Vilaine pour laccs au logement des rfugis statutaires lui semble pouvoir servir de rfrence, ainsi que les dispositifs d'hbergement et d'accompagnement des rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire en Ile-de-France (DPHRS) et en Rhne-Alpes (CADA-IR). Mais rien nassure que la mise en uvre de ces actions alternatives soit susceptible de pallier le trop faible recours aux solutions prcdentes.

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b) La sortie des dbouts


Plus de 50 % des dbouts ne reoivent aucun titre de sjour. Mme si certains russissent au cas par cas obtenir une rgularisation ou une admission exceptionnelle au sjour, la plupart nont aucun droit au maintien sur le territoire. Dans ces conditions, leur retour dans le pays dorigine devrait tre organis dune faon beaucoup plus systmatique et rapide que par le pass, afin dviter leur glissement vers la clandestinit et le renforcement de limmigration illgale. Le ministre semble vouloir confier au futur oprateur ANAEM/OFII la mission d'augmenter substantiellement le nombre de retours volontaires pour les dbouts, particulirement ceux hbergs en CADA. L'oprateur pourrait notamment garantir de proposer systmatiquement l'aide au retour l'ensemble des dbouts. Des visites d'information frquentes, assures par l'oprateur, seraient organises dans les CADA et une convocation crite des dbouts non hbergs leur serait adresse par les directions territoriales. En outre, en coordination avec les prfectures, la notification d'une obligation de quitter le territoire serait lie la proposition d'une aide au retour volontaire. L'oprateur pourrait amliorer son systme d'information et tre en mesure de produire des donnes statistiques rgulires relatives ce dispositif.

3 - Le suivi du financement des CADA


Le systme de financement des centres incite peu la fluidit de loccupation. Les CADA fonctionnent en effet avec une dotation globale de fonctionnement, comme le prvoit larticle R.314-105 du code de laction sociale et des familles (CASF) qui continue aligner leur rgime financier sur ceux des centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS). Une fois la dotation attribue, les gestionnaires nont pas dintrt particulier modifier la structure de la population quils accueillent, puisquelle est totalement neutre financirement. Tout en maintenant le financement sous dotation globale de financement, le ministre sattache cependant renforcer le pilotage du prfet de dpartement. Lors de l'examen des comptes administratifs des CADA relatifs l'anne n, le prfet peut ainsi minorer la dotation budgtaire de l'anne n+2 concurrence des dpenses de prise en charge au cours de l'anne n de personnes indment maintenues dans la structure. Cette disposition n'a pas ou trs peu t utilise jusqu' prsent. La circulaire du 24 juillet 2008 relative aux missions des CADA et aux modalits de pilotage du DNA appelle son application immdiate afin de rduire, ds les dotations globales 2009, les prsences indues. Sinon, et

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bien que le ministre ny soit pas favorable, le passage un financement au prix de journe risque de simposer terme.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La Cour constate de nombreuses amliorations dans la prise en compte des demandes dasile. La dfinition dun nouveau cadre administratif permettant un service unique de piloter lensemble du systme ainsi que lamlioration de certaines procdures sont de nature simplifier la prise en compte des dossiers. Elle souligne cependant que leffort entrepris pour clarifier les rles respectifs des divers intervenants doit tre poursuivi, alors mme que la cration dun nouvel oprateur (OFII) est envisage. Le traitement des dossiers dans des dlais aussi brefs que possible conditionne largement le bon fonctionnement du systme, et doit faire lobjet dune vigilance constante : une adaptation des moyens en cas de tension doit tre possible. Leffort entrepris pour amliorer les conditions dhbergement doit galement tre poursuivi. Lindispensable fluidit des entres/sorties en CADA doit tre recherche. Sur lensemble du sujet, la Cour formule les recommandations suivantes : Pour le ministre, les services dconcentrs et les oprateurs 1) malgr la difficult des prvisions en matire de flux de demandeurs dasile, sattacher prsenter un budget sur des bases relles : dure de sjour en CADA, dlai dinstruction des dossiers par OFPRA/CNDA ; 2) prciser les relations du ministre avec les services dconcentrs de lEtat et avec les oprateurs, notamment clarifier la rpartition des rles entre le ministre et lANAEM ; 3) dfinir avec prcision les missions de lANAEM/OFII en matire dasile, valuer prcisment les moyens qui devraient tre mis au service de la mission de premier accueil et prciser le rle de loprateur en matire daide au retour volontaire ; 4) analyser de manire systmatique la qualit de laccueil des demandeurs dasile dans les prfectures de rgion ;

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Pour lOFPRA et la CNDA 5) poursuivre la rsorption du stock de demandes et surtout permettre lOFPRA et la CNDA davoir une grande ractivit aux variations de leur activit ; 6) suivre attentivement lvolution de la dure de traitement des dossiers, en veillant galement ce que la sparation des deux organismes nait pas dimpact sur ce point ; 7) veiller ce que la rupture du lien statutaire de la CNDA avec lOFPRA ne se traduise pas par des charges supplmentaires ; 8) rviser priodicit rgulire la liste des pays dorigine srs dans lattente dune liste europenne et suivre avec attention la mise en uvre des procdures prioritaires ; Pour lentre, lhbergement et la sortie des CADA 9) prsenter rapidement des propositions dhbergement tous les bnficiaires de lATA, celle-ci ntant conue que comme une alternative lhbergement en CADA ; 10) mettre fin la sous-occupation des CADA de quelques dpartements, et rechercher la meilleure adaptation possible des CADA aux configurations familiales volutives (familles avec enfants, personnes isoles) ; 11) appliquer, ds les dotations globales 2009, la rgle de diminution des budgets de lanne n+2 pour rduire les prsences indues en CADA ; A dfaut, envisager un autre mode de financement, ventuellement sur prix de journe ; 12) sparer davantage les deux tapes de laccompagnement social et administratif, afin dviter les doubles financements au titre des plates-formes de premier accueil et des CADA, et mener bien la coordination des visites mdicales ; 13) rtablir lquilibre du ratio places de CPH sur places de CADA pour viter lengorgement en amont des CADA ; 14) recourir davantage larticle 30 de la loi du 20 novembre 2007, qui prvoit un accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement des rfugis ayant sign un contrat daccueil et dintgration.

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RPONSE DU MINISTRE DE LIMMIGRATION, DE LINTGRATION, DE LIDENTIT NATIONALE ET DU DVELOPPEMENT SOLIDAIRE L insertion de la Cour des comptes La prise en charge de la demande dasile : des amliorations poursuivre appelle un certain nombre de remarques de la part du ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire. Le contexte dans lequel sexerce la mission daccueil et de prise en charge sociale des demandeurs dasile est extrmement changeant. Aprs une baisse importante de la demande constate entre 2005 et 2007, on constate une hausse sensible des flux depuis le dbut de lanne 2008, de prs de 15 %. En dpit de ces volutions, le ministre charg de limmigration, qui, pour la premire fois, regroupe lensemble des comptences en matire dasile auparavant disperses entre trois ministres, poursuit avec constance le double objectif : - de garantir lexercice du droit dasile en mettant en uvre des procdures dinstruction impartiales et approfondies des demandes dans des dlais matriss ; - damliorer les conditions de prise en charge des demandeurs dasile. Plusieurs axes de travail importants peuvent tre mentionns au titre de lamlioration des procdures : - la prochaine conclusion du contrat dobjectifs et de moyens avec lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) qui mettra laccent sur la ncessaire ractivit de ltablissement face aux fluctuations, par hypothse difficilement prvisibles, de la demande dasile ; - la rforme, en cours, de la Cour nationale du droit dasile (CNDA) constituera galement un volet important de la politique dasile dans lanne qui vient : le ministre accordera ainsi une attention particulire cette rforme mene par le Conseil dEtat, le fonctionnement de cette juridiction ayant des consquences directes sur le budget quil gre ; cet gard, les mesures de rorganisation prconises par M. Jacky Richard et notamment la professionnalisation dune partie des prsidents de formations de jugement devraient permettre une rduction sensible des dlais de procdure ; - lextension de nouvelles rgions de la rgionalisation de ladmission au sjour, aprs une priode dexprimentation permettant deffectuer un bilan de la rforme ;

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- la rvision chances rgulires, et sous le contrle du juge, de la liste des pays dorigine srs (le rexamen de la situation de lensemble des 15 pays figurant actuellement sur la liste est en cours). Dans ce cadre, la modernisation des procdures daccueil repose sur lacclration des procdures dadmission dans les centres daccueil pour demandeurs dasile et sur un pilotage renforc du dispositif national daccueil. 1. Les relations entre lEtat et lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations (ANAEM) : le pilotage par lEtat, la coordination par lANAEM Les relations entre lEtat et lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations (ANAEM) en matire de prise en charge des demandeurs dasile sont clairement tablies : en effet, depuis 2004, le ministre charg de limmigration assure le pilotage du dispositif national daccueil des demandeurs dasile, tandis que lANAEM en assure la coordination et la gestion. Cette mission de coordination et de gestion, confie loprateur en vertu des articles L. 5223-1 du code du travail et L. 348-3 du code de laction sociale et des familles dpasse la simple mission de mettre en place un systme dinformation, et requiert une technicit et une connaissance du terrain trs fines quun oprateur de lEtat dot de structures territoriales est le mieux mme de possder. La gestion et la coordination du DNA ainsi organises sont satisfaisantes et le ministre entend confirmer le futur Office franais de limmigration et de lintgration (OFII), qui succdera au dbut de 2009 lANAEM dans cette mission. La mise en uvre du systme dinformation, de gestion et de pilotage du dispositif national daccueil des demandeurs dasile (DN@), permet de conforter le rle de lANAEM, lAgence bnficiant dsormais dune vision exhaustive de lactivit des centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) lui permettant daffiner sa gestion et son suivi des centres. 2. Le premier accueil des demandeurs dasile : la rationalisation en cours des missions et du rseau Les plates-formes daccueil, tout comme les CADA, assurent une mission daccompagnement administratif et social des demandeurs dasile ; il est essentiel de rappeler que ces interventions sont complmentaires et en aucun cas redondantes, lintervention des platesformes et des CADA se situant diffrents moments de la procdure. En effet, les plates-formes accueillent les demandeurs dasile au premier stade de la procdure et les dlais dadmission en CADA peuvent dpasser le dlai laiss aux demandeurs dasile pour dposer leur dossier auprs de lOFPRA ; il est donc indispensable de prvoir un soutien administratif avant ladmission en centre.

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En outre, certains demandeurs dasile (personnes en procdure prioritaire ou sous convocation Dublin) ne peuvent prtendre un accs en CADA et ne peuvent par consquent bnficier que des prestations sociales administratives proposes par les plates-formes. Ds lentre en CADA, la plate-forme perd bien entendu sa comptence daccompagnement administratif et social au profit du centre. De manire gnrale, la rforme engage des modalits daccueil et daccompagnement des demandeurs dasile poursuit un double objectif dconomies budgtaires et de rationalisation dun rseau de structures associatives daccueil trs htrognes. 3. Le pilotage renforc du dispositif national daccueil : des rsultats significatifs La directive europenne 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres prvoit que les conditions daccueil matrielles peuvent tre fournies en nature ou sous la forme dallocations financires ou de bons ou en combinant ces deux formules. (article 13-5). La France a retenu cette troisime option, en organisant lhbergement des demandeurs dasile en CADA et en prvoyant, au bnfice des demandeurs dasile qui ne peuvent pas tre hbergs en centres, le versement de lallocation temporaire dattente (ATA). Laccs aux CADA et la rotation des personnes hberges dans les centres samliorent sensiblement danne en anne. En effet, le taux dhbergement en CADA des demandeurs dasile en cours de procdure remplissant les conditions daccs ce type dhbergement est de 55 % au 30 septembre 2008, contre 50 % au 31 dcembre 2007, 46 % au 31 dcembre 2006 et 27 % au 31 dcembre 2005. De mme, le pourcentage des demandeurs dasile hbergs en CADA sur la totalit des personnes en cours de procdure hberges dans un dispositif pour demandeurs dasile financ par lEtat slve 74 % au 30 septembre 2008, contre 68 % au 31 dcembre 2007, 58 % au 31 dcembre 2006 et 48 % au 31 dcembre 2005. En outre, les efforts raliss permettent de prendre en charge en CADA une part plus importante des demandeurs dasile : au 30 septembre 2008, 19 769 places de CADA taient occupes, alors quun stock de 28 436 dossiers tait en attente lOFPRA ou la CNDA cette mme date, ce qui reprsente un rapport de 69 % (62 % au 31 dcembre 2007). Ces chiffres peuvent tre compars ceux du 31 dcembre 2005 : 16 148 places de CADA occupes sur un total de 41 000 dossiers en cours de procdure, soit un rapport de 39 %. Enfin, les rsultats globaux de loccupation des CADA au 30 septembre 2008 traduisent une nouvelle volution positive par rapport ceux du trimestre prcdent. En effet, alors que le taux doccupation avait connu une baisse importante au cours du dernier trimestre 2007, lissue

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duquel il stablissait 94,7 %, celui-ci a de nouveau dpass le niveau optimal de 95 % en atteignant 95,8 % au 30 juin 2008, puis 96,9 % au 30 septembre dernier. Le taux de dbouts en prsence indue connat quant lui une nouvelle diminution : il est en effet de 5,4 % au 30 septembre 2008, contre 6,2 % au 30 juin 2008 et 7,2 % au 31 dcembre 2007. Cette volution est trs positive, mme si lindicateur reste trop lev par rapport au taux cible de 4 %. Le taux national de prsence indue des rfugis, de 4 % au 31 dcembre 2007, se maintient 3 % au 30 septembre 2008, valeur laquelle il stait tabli au 30 juin dernier, et respecte trs largement lobjectif fix 8 %. Afin de poursuivre dans cette voie positive, le ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire encourage les solutions de sortie des personnes arrives en fin de procdure, et assure notamment la promotion des mesures daccs au logement et lemploi des rfugis. A cet gard, dans le cadre de lapplication de larticle L. 711-2 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (article 30 de la loi n 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative la matrise de limmigration, lintgration et lasile), le ministre sappuie sur les initiatives existantes et soutient des dmarches innovantes visant amliorer et acclrer lintgration des rfugis. Ainsi, outre la capitalisation des projets Accelair ou RELOREF, dont une articulation avec le dispositif national daccueil est recherche, le ministre a lanc, le 22 octobre dernier, un appel projet dun montant global de 750 000 visant soutenir des actions daide laccs au logement et lemploi des rfugis. Les crdits du Fonds europen pour les rfugis (FER) soutiennent galement ce type dactions. Enfin, laugmentation de laide au retour volontaire des personnes hberges en CADA dont la demande dasile a fait lobjet dune dcision dfinitive de rejet est un axe de travail important avec lANAEM et sera maintenu avec le nouvel oprateur. 4. Lallocation temporaire dattente (ATA) Par un arrt du 16 juin 2008, le Conseil dEtat a annul partiellement le dcret n 2006-1380 relatif lallocation temporaire dattente sur trois points : lexclusion du bnfice de lallocation des ressortissants de pays considrs comme des pays dorigine srs (article L. 5423-9 1 du code du travail), lexclusion des demandeurs dasile en rexamen (article R. 5423-22) et la limitation 12 mois de la dure de versement de lATA aux bnficiaires de la protection subsidiaire (article R. 5423-19). Si un article du projet de loi de finances pour 2009 permet dexclure du bnfice de lallocation les demandeurs dasile en rexamen, en revanche les ressortissants de pays dorigine srs peuvent dornavant percevoir lATA. En

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outre, les bnficiaires de la protection subsidiaire peuvent bnficier de lallocation pendant toute la dure de leur protection. Par ailleurs, le circuit de transmission des donnes lUndic est en cours de rvision avec, dune part, la rdaction dun nouvel arrt fixant lorganisation du systme de transmission des donnes nonces aux articles R. 5423-31 R. 5423-34 du code du travail et, dautre part, la conclusion dune convention de gestion relative aux modalits de transmission dinformations ncessaires la gestion de lallocation temporaire dattente (ministre, OFPRA, ANAEM, Undic). Ces textes sont en cours dlaboration et donnent lieu une mise plat des procdures afin den rationaliser la gestion. En particulier, lentre en CADA doit entraner une interruption sinon immdiate, du moins trs rapide, du versement de lATA. 5. Les modalits de gestion des crdits La consommation prvisionnelle des crdits relatifs laction 2 Garantie de lexercice du droit dasile du programme 303 Immigration et asile pour lexercice 2008 (hors OFPRA) fait apparatre un montant de 302 M, dont 192 M pour les CADA, 52,6 M pour lhbergement durgence et 51 M pour lATA. Si dimportants efforts sont consentis par le ministre pour rationaliser la gestion des crdits dhbergement durgence et dATA, les dpenses lies laccueil et lhbergement des demandeurs dasile sont largement fonction des fluctuations de la demande, qui peuvent difficilement tre anticipes. La demande dasile a ainsi augment de 15,1 % entre le 30 octobre 2007 et le 30 octobre 2008. En ce qui concerne la tarification des CADA, le ministre a souhait mettre en application larticle R. 314-52 du code de laction sociale et des familles prvoyant la minoration de la dotation budgtaire en fonction des rsultats obtenus par les tablissements. A cet effet, la circulaire du 24 juillet 2008 relative aux missions des CADA et aux modalits de pilotage du dispositif national daccueil invite les prfets mettre en uvre cette disposition lgard des centres hbergeant de faon durable un nombre excessif de personnes en prsence indue. De plus, le ministre a rcemment donn instruction plusieurs prfets dappliquer cette mesure certains centres spcifiquement dsigns se trouvant dans cette situation. Lextension de cette procdure dautres CADA du territoire est envisage, selon des modalits visant retenir un taux de minoration raliste, adapt au contexte local et ne mettant pas en pril la prennit du centre. Une tarification fonde sur un prix de journe a t carte pour linstant par le ministre dans lattente des rsultats obtenus par la mise en uvre des mesures de minoration budgtaire.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA COUR NATIONALE DU DROIT DASILE Linsertion au rapport public annuel de la Cour des comptes sur La prise en compte des demandes dasile appelle de ma part les observations suivantes. La Cour nationale du droit dasile (CNDA), nouvelle appellation depuis 2007 de la Commission des recours des rfugis (CRR), statue sur les recours forms contre le dcision du directeur gnral de lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) refusant ou retirant au requrant le bnfice de lasile. Statuant en premier et dernier ressort sous le contrle du Conseil dtat, juge de cassation, la Cour soit rejette le recours, soit annule la dcision du directeur gnral de lOFPRA en reconnaissant au requrant la qualit de rfugi au titre des dispositions de la Convention de Genve du 28 juillet 1951 ou lui accordant la protection subsidiaire prvue larticle 712-1 du Code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. Sur 27 242 dcisions rendues en 2007, 21 827 (80,12 %) ont conclu au rejet du recours et 5 415 (19,9%) la reconnaissance de la qualit de rfugi ou loctroi de la protection subsidiaire. Lissue de la procdure est donc loin davoir le caractre certain que la rdaction du projet dinsertion (page 3) semble lui confrer. Inscrit dans la loi de finances pour 2008, le rattachement administratif de la CNDA au Conseil dtat sera effectif au 1er janvier 2009. Depuis sa cration en 1953, la CRR devenue la CNDA dpendait pour son fonctionnement, ainsi quil est rappel dans le projet dinsertion (page 4), des moyens humains et matriels mis sa disposition par lOFPRA. Si la Cour souligne juste titre le caractre anormal de cette situation qui rendait la juridiction tributaire de lune des parties linstance, il conviendrait aussi de prciser quelle naltrait en rien lindpendance des formations de jugement dont les prsidents sont nomms, selon le corps auquel ils appartiennent, par le Vice-prsident du Conseil dtat, le Premier prsident de la Cour des comptes ou le ministre de la Justice, et les deux assesseurs respectivement par le Vice-prsident du Conseil dtat et le Hautcommissaire des Nations-Unies pour les rfugis. Cette indpendance na dailleurs jamais t srieusement conteste. La cour estime que la rupture du lien fonctionnel avec lOFPRA ne devrait pas se traduire par des charges supplmentaires qui rsulteraient de la mise en place de services redondants. En ce qui concerne le systme informatique, il a t dcid, conformment aux conclusions du rapport tabli par Monsieur Richard la demande du Premier ministre, de dissocier la CNDA de lOFPRA et de lintgrer dans le dispositif mis en place par le Conseil dtat pour

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lensemble des juridictions administratives. Cette intgration, actuellement en cours, permettra la CNDA de bnficier dapplications plus performantes et, notamment pour le suivi des dossiers, mieux adaptes aux besoins dune juridiction. En ce qui concerne la documentation, lOFPRA et la CNDA ont toujours eu leurs propres services dinformation juridique et gopolitique, le maintien de la distinction entre le juge et le dfendeur interdisant dans ces domaines touchant au cur de leurs comptences respectives, la mise en commun des moyens. Sur ce point, la sparation avec lOFPRA ne changera donc rien la situation antrieure qui nempchait pas, pour autant, lexistence de relations entre les services et lchange des productions documentaires. Cette coopration se poursuivra dans un cadre actuellement en cours de dfinition. En outre, le raccordement au rseau informatique des juridictions administratives donnera dsormais la CNDA le plein accs aux bases de donnes jurisprudentielles du Conseil dtat, de mme que les juridictions administratives, dont le contentieux des trangers reprsente une part importante de lactivit, auront le plein accs aux ressources documentaires de la CNDA. La partition de lOFPRA et de la CNDA a t opre budget constant, compte tenu du transfert de quatre emplois de soutien de ltablissement public la juridiction dont le prsident deviendra ordonnateur secondaire des crdits qui lui seront dlgus par le Viceprsident du Conseil dtat. Pour 2009, les crdits transfrs sur le programme Conseil dtat et autres juridictions administratives se sont levs : - sur le titre 2 personnel 12 619063 pour un effectif de 273 EPTP, y compris les dix magistrats affects la CNDA, sur des emplois crer en 2009, pour exercer titre permanent, en plus des prsidents vacataires, la fonction de prsident de formation de jugement ; - sur les autres titres, 7 135245 en autorisations dengagement et en crdits de paiement. Dans le projet de budget 2009, tabli avec le Conseil dtat, les crdits du titre 2 sont finalement de 12 769 063 , la majoration de 150 000 par rapport au montant des crdits transfrs correspondant des mesures indemnitaires. En ce qui concerne les autres titres, les autorisations dengagement stablissent 11 800 000 et les crdits de paiement 7 935245 . La forte augmentation des autorisations dengagement (+ 4,6 millions ) sexplique pour lessentiel par la programmation des dpenses dinvestissement ncessaires la mise niveau des locaux de la CNDA et par la prise en compte du renouvellement des marchs dinterprtariat pour la priode 2009-2010. La rvaluation des crdits de paiement (+800 000 ) tient

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principalement au dpenses de travaux prvues pour 2009, dont linscription demande au budget 2008 de lOFPRA navait pu tre ralise. La deuxime partie de linsertion est consacre la matrise des dlais de traitement des demandes dasile. Sur cette question, qui est pour elle dautant plus importante que le dlai de jugement constitue pour toutes les juridictions le principal indicateur de performance, la CNDA souscrit aux observations de la Cour auxquelles, cependant, elle souhaite ajouter quelques prcisions. Les efforts accomplis et la baisse du nombre des recours aprs le pic de la priode 2000-2004 ont permis de ramener le stock des dossiers en instances, qui dpassait 50 000 fin cette dernire, 20 692 en novembre 2008. Il est noter que, dans ce total, il ne restait plus que 5 749 dossiers (28%) ayant une anciennet suprieure un an. Comme lobserve la Cour, la priorit donne au traitement des dossiers les plus anciens sest traduite par une augmentation du dlai moyen de jugement, qui est pass de 10 mois en 2006 13 mois en 2008 au 31 octobre. Il faut noter que ces chiffres, qui mesurent le nombre moyen de jours couls entre le dpt dun recours et la dcision le concernant, ne sont pas directement comparables lobjectif de 10 mois fix dans le projet annuel de performances annex au projet de loi de finances, lequel est calcul, par analogie avec le Conseil dtat et les juridictions administratives, partir du nombre de dossiers en stocks divis par la capacit de jugement. La Cour se proccupe avec raison de la progression du nombre des renvois, qui sont un facteur important dallongement des dlais et dont le taux pourrait effectivement atteindre 30% en 2008. Ainsi quelle le relve, il existe une corrlation entre progression du nombre des renvois et celle du nombre des affaires plaides dont la part dans le total des affaires juges, qui tait dj de 61,4% en 2007 (et non 55,4% comme indiqu page 11), pourrait approcher 70% en 2008 et continuer de crotre en 2009 du fait de lextension de laide juridictionnelle aux requrants entrs irrgulirement sur le territoire franais. Par ailleurs, cette extension devrait avoir des consquences sur lorganisation des audiences dans la mesure o lun des traits spcifiques de la CNDA, compare dautres juridictions administratives, est la place essentielle de loralit du dbat devant les formations de jugement.