Beaucoup de pays en dveloppement supportent des dettes contractes par des dirigeants qui ont emprunt sans laccord de la population et employ ces fonds des fins de rpression ou denrichissement personnel. Une nouvelle approche simpose pour empcher les dictateurs demprunter, de piller leur pays et de lguer leurs dettes la population.
D Encadr 1
ANS DE NOMBREUX pays, la loi dispense les personnes de rembourser les sommes empruntes frauduleusement en leur nom, et les socits ne sont pas responsables des contrats que des dirigeants ont conclus
Quelques candidats au label odieux
La doctrine de la dette odieuse a t invoque en 1898, aprs la guerre hispano-amricaine. Durant les ngociations de paix, les tats-Unis ont soutenu que, pas plus que Cuba, ils ne pouvaient tre tenus responsables de la dette contracte par le colonisateur sans laccord de la population cubaine et utilise sans profit pour elle. LEspagne na jamais reconnu cet argument, mais la thse amricaine a implicitement prvalu, et lEspagne a repris la dette cubaine son compte dans le Trait de Paris. Peu aprs, les juristes ont formul cette doctrine et, depuis, de nombreux pays ont donn des exemples de rgimes odieux : Anastasio Somoza (Nicaragua) Aurait dtourn 100 500 millions de dollars Ferdinand Marcos (Philippines) A amass une fortune de 10 milliards de dollars Jean-Claude Duvalier (Hati) Se serait enfui avec 900 millions de dollars Le gouvernement dapartheid de lAfrique du Sud Mis au banc de la communaut internationale A consacr des sommes considrables la police et la dfense pour la rpression de la majorit africaine Mobutu Sese Seko (RD Congo/ex-Zare) Aurait dtourn 4 milliards de dollars sur des comptes personnels A facilit lenrichissement de ses proches Sani Abacha (Nigria) Aurait dtenu 2 milliards de dollars sur des comptes en Suisse en 1999 Franjo Tudjman (Croatie) A dtourn des montants inconnus A supprim la libert dexpression et inspir des actions violentes contre ses adversaires politiques.
sans tre habilits engager ainsi leur entreprise. Reprenant cet argument, la doctrine de la dette odieuse nonce que la dette souveraine encourue sans le consentement des populations et sans bnfice pour elles ne doit pas tre transfre ltat successeur, en particulier si les cranciers avaient connaissance de cet tat de fait. Mais cette doctrine, qui pourrait pourtant bnficier de nombreux pays (encadr 1), ne recueille gure dcho au plan international. Ainsi, jusqu la fin des annes 80, le rgime dapartheid de lAfrique du Sud a emprunt aux banques prives et allou dimportants crdits aux forces armes, la police et loppression de la majorit africaine. Aujourdhui, la population doit assumer la dette de ceux qui lopprimaient, malgr les appels lancs par larchevque du Cap et la Commission vrit et rconciliation pour que ce legs de lapartheid soit effac. Le nouveau gouvernement a accept dassumer cette dette par crainte, semblet-il, quun dfaut de paiement ne compromette ses chances dattirer des investissements trangers et ne ternisse son image douverture au capitalisme. Le pays nest pas assez pauvre pour solliciter un allgement de sa dette au titre de linitiative en faveur des PTTE. Au Nicaragua, Anastasio Somoza aurait dtourn de 100 500 millions de dollars avant dtre renvers en 1979. Le leader sandiniste Daniel Ortega, aprs avoir dclar devant lAssemble gnrale des Nations Unies que son gouvernement rpudiait cette dette, sest ravis lorsque Cuba, qui soutenait ce rgime, a fait valoir quil risquait de saliner les pays occidentaux.
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Certains ont tent, avec une russite ingale, de rcuprer les fonds placs ltranger par dex-dictateurs. Le Nigria, par exemple, vient de retrouver les sommes dtournes par la famille de Sani Abacha. En revanche, la longue campagne mene aux Philippines pour rapatrier la fortune de Ferdinand Marcos na gure donn de rsultats. En outre, largent dpens est perdu pour toujours. Comment effacer cette dette odieuse? Nous proposons, pour notre part, la cration dune institution indpendante qui se prononcerait sur la lgitimit des rgimes et dclarerait odieuse, donc incessible ltat successeur, toute dette souveraine contracte par une autorit illgitime. condition dtre bien structure, cette institution pourrait temprer les vellits de pillage des dictateurs, limiter le fardeau de la dette des pays pauvres, rduire les risques encourus par les banques et abaisser les taux demprunt pour les rgimes lgitimes. Cette politique sapparenterait une sanction conomique laquelle nul naurait intrt se soustraire.
Encadr 2
Une solution lala moral?
La doctrine de la dette odieuse peut servir aussi limiter les oprations internationales de renflouement des rgimes lgitimes qui ont emprunt pour financer une politique conomique dsastreuse. Certains font valoir que choisir leur propre rgime est une prrogative des peuples, et que lon porterait atteinte leur souverainet en empchant les gouvernements demprunter. Cela dit, beaucoup soutiennent que les institutions financires internationales (IFI) nont pas subventionner les dpenses fonds perdus, mais quelles le font pourtant lorsquelles mobilisent une aide internationale en faveur de pays dont lconomie sest effondre. Cest largument traditionnel de lala moral : confiants que les IFI lanceront sil le faut une opration de renflouement, les banques prives et les marchs obligataires sont enclins prter des pays dont on sait quils ne pourront sans doute pas rembourser seuls. Mais les IFI pourraient dissuader les cranciers privs de se montrer aussi opportunistes. En effet, contrairement ce qui se passe pour la dette odieuse, la cration de juridictions indpendantes ne simpose pas. Les IFI pourraient elles-mmes valuer les rgimes selon des critres strictement conomiques. Elles pourraient annoncer dabord que le pays concern mne une politique qui, leur avis, lempchera sans doute de rembourser ses dettes. Puis, une fois le pays revenu une politique saine, elles pourraient lui venir en aide, mais pas pour les prts qui lui auraient t consentis aprs cette annonce. Les IFI pourraient exiger en particulier, avant daccorder leur aide, que le pays bnficiaire ne rembourse pas simultanment tout emprunt contract aprs cette annonce. Ds lors, les banques prives ne seraient plus du tout incites prter ces pays en tablant sur des prts ultrieurs des IFI, et celles-ci viteraient dencourager les prts privs consentis des pays dans lattente de prochains renflouements. Contrairement ce qui se passe pour la dette odieuse, les prts ne seraient pas considrs comme illgitimes et inexcutables. Si les cranciers pensent que laide extrieure ne sera pas ncessaire, ils continueront de prter. Dans ce systme, les IFI pourraient continuer organiser des montages financiers en faveur de pays qui mnent une bonne politique, mais jouent de malchance. Elles ne renfloueraient pas, en revanche, les opportunistes qui ont prt des pays dont la politique conomique est risque.
Renouveler la doctrine de la dette odieuse
lheure actuelle, les pays doivent rembourser leurs dettes, odieuses ou non, sans quoi leurs avoirs ltranger peuvent tre saisis et leur rputation risque dtre compromise, ce qui rendra plus difficile demprunter nouveau ou dattirer des investissements trangers. Mais si une institution pouvait dclarer tel ou tel rgime illgitime, un nouvel quilibre (sur le march) se mettrait en place : les rputations ne seraient pas fltries par le refus de rembourser des dettes odieuses, tout comme le crdit des individus nest pas amoindri par le refus de payer des dettes contractes frauduleusement par dautres en leur nom. Si les dirigeants politiques, les organisations internationales et les institutions financires dnoncent un rgime non dmocratique et indiquent que le gouvernement successeur sera fond rpudier tout nouvel emprunt de ce rgime, les banques prives mme sans scrupules y rflchiront deux fois avant daccorder un prt. Cet argument sappuie sur un rsultat bien connu de la thorie des jeux, qui nonce que la rptition dun mme jeu peut dboucher sur de mulitples quilibres diffrents, et que le simple fait de publier une information peut crer un quilibre nouveau et, dans le cas prsent, meilleur. Il nest pas dit, cependant, que chacun salignera sur ce nouvel quilibre. Deux mcanismes nous semblent de nature stopper les prts des rgimes illgitimes. Premirement, les pays cranciers pourraient modifier leur lgislation pour empcher la saisie des actifs dun pays qui refuse dassumer une dette odieuse, rendant ainsi ces contrats juridiquement inexcutables. Deuximement, laide extrieure pourrait tre assujettie au non-remboursement des dettes odieuses par le rgime successeur : les donateurs refuseraient daider les pays qui, en fait, verseraient les fonds reus des banques pour rembourser une dette odieuse. Si laide extrieure leur est rellement ncessaire, les rgimes successeurs ne pourront que rpudier les dettes odieuses et les banques refuser doctroyer de tels prts. (Ce raisonnement peut sappliquer lala moral li la dette extrieure, voir encadr 2.)
Mieux que les sanctions commerciales
Lorsque la communaut internationale veut prendre position (sans aller jusqu la guerre ouverte) contre un pays qui abolit la dmocratie et les droits de lhomme, elle impose parfois des sanctions commerciales. Limiter la capacit demprunter des rgimes illgitimes peut savrer plus efficace. Comme dautres sanctions, la menace de limiter le recours lemprunt peut inciter un rgime se rformer. Les gouvernements qui souhaitent conserver ce recours risquent moins de pressurer le pays, et les dictateurs en puissance Finances & Dveloppement / Juin 2002 37
pourraient mme renoncer semparer du pouvoir sils nont rien y gagner. Cette solution permet en outre dviter deux carences majeures des sanctions commerciales. Premirement, alors que les tiers sont incits contourner la plupart des sanctions commerciales, la limitation de la dette odieuse est une sanction qui sapplique delle-mme. En effet, tant que des cranciers prtent un pays qui refuse de rembourser une dette odieuse ou y investissent, les banques qui choisissent dignorer ces sanctions et dmettre des crances odieuses savent que les rgimes successeurs ne seront pas tenus de rembourser ces dettes. Une banque peut prter trs court terme si elle pense que le rgime illgitime la remboursera avant dtre dch : cela sapparente un prt personnel au rgime illgitime et ne lse pas les populations. Si le rgime rembourse, la population nhritera pas dun passif; sinon, la banque fera les frais de lopration puisque le gouvernement successeur ne sera pas comptable de cette dette. Lautre inconvnient des sanctions commerciales est de porter souvent prjudice aux populations quelles sont censes aider. Si, par exemple, un pays est empch dexporter sa production, cette perte de recettes peut dboucher sur des licenciements ou une baisse des salaires. En revanche, si on limite la capacit dun rgime illgitime emprunter, piller le pays et accumuler de lourdes dettes, cest le rgime luimme qui est touch, et non la population. On peut penser que le poids de la dette rembourser dpassera presque toujours les bnfices que la population tirerait, court terme, des effets secondaires du prt. (Si les pillages sont limits et si les retombes du prt profitent pour lessentiel la population, le rgime en question ne peut sans doute pas tre qualifi dillgitime.) Les pays sont plus nombreux commercer qu contracter des dettes souveraines, et la limitation de ces emprunts ne pourrait donc sappliquer qu certains cas. Nanmoins, elle aura alors un impact significatif. Ainsi, le Croate Franjo Tudjman peut sans doute tre class parmi les dirigeants illgitimes puisquil a billonn les mdias, appel la violence contre ses adversaires politiques et pill les fonds publics. En 1997, le FMI a cess daider la Croatie la demande des tats-Unis, de lAllemagne et du Royaume-Uni, inquiets de la situation insatisfaisante de la dmocratie dans le pays. Mais les banques commerciales ont encore prt 2 milliards de dollars au gouvernement entre cette dcision et la mort de Tudjman en dcembre 1999. Si linstitution que nous proposons avait exist, les cranciers nauraient peut-tre pas accord ces derniers prts, et les Croates ne supporteraient pas cette dette aujourdhui. On voit par l que la limitation des emprunts devrait faire partie de lventail de mesures la disposition de la communaut internationale.
Favoriser limpartialit Comment sassurer que linstitution qui devra se prononcer sur le caractre odieux ou non des dettes le fera de faon impartiale? Si elle a pour objectif majeur le bien-tre des pays en dveloppement, elle risque dtre tente de dclarer odieuses des dettes lgitimes pour que ces pays naient pas les rembourser. Mais, si les cranciers craignent de pas pouvoir recouvrer des crances mme lgitimes, ils risquent de 38 Finances & Dveloppement / Juin 2002
ne plus prter du tout, et les marchs de la dette se fermeront. Cest ce danger qui explique le peu de succs de la doctrine de la dette odieuse au sein de la communaut internationale. Pour conjurer ce risque, linstitution pourrait tre habilite ne se prononcer que sur les prts futurs, et non sur la dette existante. Ds lors, les cranciers nauront pas se demander si le prt quils consentent sera dclar dette odieuse par la suite, et linstitution jugera sans doute de faon plus sereine. En outre, mme si elle se soucie davantage du sort des dbiteurs que de celui des cranciers, elle sera incite juger en toute sincrit, car cela bnficiera la population. Qualifier tort un gouvernement lgitime dillgitime reviendrait priver le pays des investissements rentables financs par ces prts. Et si un gouvernement illgitime est qualifi tort de lgitime, il sera en mesure demprunter et de dtourner ces fonds. Restreindre le rle de linstitution au jugement porter sur le caractre odieux ou non des prts avant quils soient souscrits limiterait aussi le risque de favoritisme au profit des cranciers. Si linstitution favorise ceux-ci et se prononce sur la dette existante, elle risque de ne pas dclarer certaines dettes odieuses. Mais si elle ne juge que des prts futurs, il suffira que linstitution ait un minimum dintgrit, ou de souci du sort des populations des pays emprunteurs, pour quelle vite de qualifier de lgitime un rgime illgitime. En effet, avant quun prt soit consenti, les profits attendus de lopration sont trs limits pour les banques, auxquelles peuvent soffrir beaucoup dautres possibilits de placement. Les dcisions concernant la dette existante sapparenteraient, en revanche, ces jeux somme nulle (dans lesquels les gains des uns sont quivalents aux pertes des autres) entre dbiteurs et cranciers, de sorte quune institution au jugement biais pourrait aider la partie quelle favorise, quelle quelle soit. Dans la mesure o les jugements errons sur la dette future portent prjudice aux populations des pays emprunteurs et naident pas beaucoup les cranciers, une institution habilite seulement bloquer les prts venir ne risque gure de prononcer des jugements biaiss pour aider les dbiteurs ou les cranciers. Cela dit, une institution qui se prononce sur la dette future peut afficher un parti pris en faveur ou lencontre de tel ou tel rgime. Si les grandes puissances estiment quun pays est un partenaire commercial ou un alli stratgique majeur, linstitution risque de ne pas le dclarer illgitime en dpit de ses mfaits. Ce rgime dot damis puissants pourra ds lors emprunter, et le favoritisme dont il bnficie ne fera que maintenir le statu quo. Si, au contraire, un gouvernement dplat linstitution pour des raisons politiques alors mme quil a lappui de sa population (et quil pourvoit aux besoins de celle-ci), linstitution risque de le qualifier tort dillgitime, lui coupant ainsi tout accs lemprunt. Les ressortissants de ce pays seront alors dans une situation plus difficile que si le statu quo avait t maintenu. Les statuts de linstitution pourraient prvenir ces drapages en imposant, par exemple, que la dclaration dillgitimit soit prise lunanimit ou la majorit des deux tiers. On viterait ainsi que cette dcision soit motive par le parti pris de certains membres de linstitution.
Que fera linstitution face un rgime illgitime qui a hrit des dettes lgitimes de son prdcesseur? Mme si le statu quo est maintenu, ce rgime prfrera sans doute ne pas rembourser ses cranciers et conserver les sommes dues. Il sera difficile alors de les rcuprer, et le mieux sera peut-tre dempcher le pays dobtenir de nouveaux prts. La communaut internationale pourrait donc autoriser ce rgime reporter le remboursement de lencours et des intrts de sa dette en rengociant avec ses banquiers, tout en lempchant demprunter nouveau. Sinon, ce rgime illgitime pourrait se dclarer en dfaut de paiement sur ses prts lgitimes et perturber le systme financier international.
Choisir les juges
Il importe aussi de savoir quel type dinstitution confier cette mission. On pourrait envisager de crer une nouvelle juridiction internationale charge dexaminer les requtes contre tel ou tel rgime. Celle-ci pourrait tre compose de juristes originaires de divers pays, limage de la Cour internationale de justice de La Haye ou du Tribunal pnal international. Le fait de confier des juristes indpendants le soin de se prononcer sur la lgitimit des rgimes pourrait conduire les prteurs bilatraux et les institutions financires internationales ne prter qu des rgimes lgitimes. Les institutions financires internationales nauraient pas entrer dans laspect politique des choses, car, si lon pense que les gouvernements successeurs rpudieront la dette odieuse, les prts aux rgimes illgitimes seront imprudents sur la seule base du risque financier quils reprsentent. Une autre option peut tre envisage, au cas o les grandes puissances exigeraient un droit de veto : confier ces dcisions au Conseil de scurit des Nations Unies, o les membres permanents (Chine, tats-Unis, France, Royaume-Uni et Russie) jouissent dj de cette prrogative. Cette politique pourrait tre adopte loccasion dun cas despce. Ainsi, la prochaine fois que le Conseil de scurit envisagera de sanctionner un rgime, il pourrait dcider en mme temps dempcher celui-ci de souscrire de nouveaux emprunts. Les principaux pays cranciers pourraient aussi mettre en uvre un tel systme en sappuyant uniquement sur leurs propres institutions. Supposons que les tats-Unis modifient leur lgislation pour interdire la saisie des actifs dtats trangers qui rpudient leur dette odieuse, que les tribunaux amricains dclarent un rgime illgitime et que les tatsUnis annoncent quils sopposeront toute aide du FMI et de la Banque mondiale au rgime successeur sil rembourse ces dettes odieuses. Supposons aussi que lUnion europenne fasse de mme. Les banques des pays tiers hsiteront sans doute prter un tel rgime. On peut envisager, enfin, quune organisation non gouvernementale (ONG) soit charge didentifier les rgimes illgitimes. Si un panel de personnalits minentes compos danciens chefs dtat (Nelson Mandela, par exemple), de juristes internationaux, de reprsentants de Transparency International et de spcialistes des droits de lhomme publie une liste de rgimes illgitimes, les cranciers pourraient tre rticents prter aux pays qui y figurent. Les banques qui le feront y perdront leur rputation et, en tout tat de cause, les rgimes successeurs refuseront sans doute de rembourser. Un Michael Kremer est professeur dconomie luniversit Harvard et membre de la Brookings Institution. Seema Jayachandran est diplme dconomie de luniversit Harvard. compromis intressant serait possible : conjuguer lannonce dune telle liste par une ONG et sa prise en compte par les institutions nationales comptentes. Ainsi, une juridiction amricaine qui doit se prononcer sur la saisie des actifs dun tat (en remboursement des dettes antrieures contractes par un rgime qualifi dillgitime) pourrait se reporter la liste de lONG pour vrifier si ce rgime y figurait au moment du prt. En bref, la communaut internationale, ou quelques grands pays seulement, pourrait en collaboration avec des ONG, le cas chant crer une nouvelle norme exonrant les pays de toute responsabilit pour les dettes odieuses. Les cranciers se garderont bien, ds lors, dmettre de telles crances. Cette nouvelle approche irait dans le sens du droit international qui, de plus en plus, reconnat que des dirigeants politiques peuvent utiliser le pouvoir de faon illgitime ou criminelle, ainsi quen tmoignent les poursuites engages contre Slobodan Milosevic et son inculpation pour crimes de guerre. La politique que nous venons desquisser aiderait les cranciers et dbiteurs lgitimes. Les premiers bnficieraient du fait de connatre lavance les rgles du jeu. Certains sefforcent aujourdhui dannuler des dettes odieuses, mais il est difficile pour les cranciers de deviner quelles dettes seront qualifies ainsi lavenir. Si cette dclaration tait faite lavance, les banques viteraient tout simplement de prter aux rgimes illgitimes et ne courraient plus le risque dessuyer de lourdes pertes si une campagne dbouche sur lannulation de ces prts. Cette situation moins indcise entranerait en outre une baisse des taux dintrt demands aux emprunteurs lgitimes. Mais elle aurait surtout pour mrite dempcher les dictateurs demprunter, dutiliser les sommes reues des fins illgitimes et de lguer ces dettes la population. F&D Cet article repose sur une tude rcente des auteurs, Odious Debt, prsente lors dune confrence du FMI sur la macroconomie et la pauvret en fvrier 2002. Voir www.imf.org/external/np/res/ seminars/2002/poverty/mksj.pdf
