A tradio da continuidade: anlise do lanamento do conceito de responsabilidade ao proteger pela diplomacia brasileira

ANDRA FERNANDA RODRIGUES BRITTO1

Introduo luz dos desdobramentos do fenmeno conhecido como Primavera rabe2, a diplomacia brasileira props um novo conceito no mbito das Naes Unidas, denominado de responsabilidade ao proteger, o qual consiste em um esforo de reelaborao do conceito de responsabilidade de proteger, usado pela primeira vez como justificativa para o emprego de uma interveno humanitria sob a gide do Captulo VII da Carta da ONU3 mediante a resoluo 19734 do Conselho de Segurana, que autorizou o estabelecimento de uma zona de excluso area na Lbia. O Brasil optou por se abster em relao referida resoluo do Conselho no por tolerncia diante do comportamento do ento governo lbio ou por desconsiderar as necessidades humanitrias do caso, mas porque acredita que responsabilidade da comunidade internacional no agravar situaes de tenso como a que vinha ocorrendo naquele pas. O governo brasileiro apoiou a deciso indita de suspender a Lbia do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas, assim como foi favorvel s medidas elencadas na resoluo 19705, adotada por consenso pelo Conselho de Segurana (Patriota, 2011). O Brasil, no entanto, manifestou contrariedade com relao ao uso da fora para promover a democracia em lugar do emprego de solues polticas alcanadas por meio da aproximao ou do dilogo. Alm disso, o pas temia as conseqncias de uma interveno externa em um contexto onde os movimentos populares se caracterizam por serem espontneos e locais (Patriota, 2011). Assim, a reticncia da diplomacia brasileira
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Mestranda em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia. Costuma-se denominar de Primavera rabe ou Primavera de Jasmim a onda de manifestaes populares no Oriente Mdio e no Norte da frica que teve como estopim a autoimolao, em dezembro de 2010, do tunisiano Muhammad Bouazizi, em protesto contra a represso policial e a impossibilidade de obter trabalho formal no pas africano. 3 Disponvel em <http://unicrio.org.br/img/CartadaONU_VersoInternet.pdf>. Acesso em 15 de janeiro de 2012. 4 S/RES/1973 (2011). Disponvel em:< http://daccess-ods.un.org/TMP/4566013.21697235.html>. Acesso em 12 de janeiro de 2012. 5 S/RES/1970 (2011). Disponvel em: <http://daccess-ods.un.org/TMP/4519881.01005554.html>. Acesso em 12 de janeiro de 2012.

acerca da maneira como a interveno na Lbia foi executada se agravou com o decorrer dos acontecimentos, tendo o Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Patriota, questionado publicamente as intenes por trs da ao da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) em territrio lbio. Segundo o chanceler:
Isso pode representar uma ameaa integridade territorial da Lbia. Nos perguntamos se isso deliberado, se motivado por interesses puramente pacficos e de cooperao ou se tambm no uma maneira de dividir para imperar, tendo em vista as riquezas petrolferas da Lbia, assim como se fez no passado.
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Ademais, o governo brasileiro cr que o texto da resoluo 1973 foi extrapolado, tendo o seu pargrafo operativo 4, que autoriza o uso de todas as medidas necessrias para se proteger a populao civil, se transformado em um veculo para uma ao militar difcil de controlar, limitar ou monitorar de forma multilateral. Nesse contexto, a presidenta Dilma Rousseff, em seu discurso na abertura da 66 sesso da Assemblia Geral da ONU, defendeu o emprego de intervenes militares a fim de manter a paz e a segurana internacionais como ltimo recurso, propondo um novo conceito complementar responsabilidade de proteger, que seria mais bem implementado com a atuao de um Conselho de Segurana reformado. Nas palavras de Rousseff:

Muito se fala sobre a responsabilidade de proteger; pouco se fala sobre a responsabilidade ao proteger. So conceitos que precisamos amadurecer juntos. Para isso, a atuao do Conselho de Segurana essencial, e ela ser to mais acertada quanto mais legtimas forem suas decises. E a legitimidade do prprio Conselho depende, cada dia mais, de sua reforma.
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Aps ser mencionada pela presidenta em seu discurso, a responsabilidade ao proteger foi finalmente delimitada pelo Itamaraty em um documento intitulado Responsabilidade ao proteger: elementos para o desenvolvimento e promoo de um conceito8, apresentado durante o debate sobre proteo de civis em conflitos armados
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Excerto da fala de Antonio Patriota em audincia pblica realizada no dia 27 de abril de 2011 na Comisso de Relaes Exteriores do Senado Federal. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/comissoes/sessao/disc/listaDisc.asp?s=000147/11>. Acesso em 12 de janeiro de 2012. 7 Excerto do discurso da presidenta Dilma Rousseff na abertura da 66 sesso da Assemblia Geral da ONU. Disponvel em:< http://g1.globo.com/politica/noticia/2011/09/veja-integra-do-discurso-de-dilmana-abertura-da-assembleia-da-onu.html>. Acesso em 12 de janeiro de 2012. 8 Annex to the letter dated 9 November 2011 from the Permanent Representative of Brazil to the United Nations addressed to the Secretary-General. Disponvel em: <http://www.un.int/brazil/speech/ConceptPaper-%20RwP.pdf>. Acesso em 12 de janeiro de 2012.

ocorrido no dia 9 de novembro de 2011 no Conselho de Segurana. O referido documento ser analisado de maneira detalhada a posteriori. O objetivo desse artigo , a partir dos fatos expostos, fazer uma anlise da presente atuao diplomtica brasileira nas Naes Unidas na rea de paz e segurana, buscando desenvolver o argumento central de que a iniciativa de propor um novo conceito a ser incorporado pela organizao se insere no projeto do Brasil de se estabelecer como um formulador de regras no sistema internacional, fortalecendo, assim, o seu pleito para se tornar membro permanente do Conselho de Segurana. Alm disso, esse trabalho tambm se ocupar em estudar, de forma secundria, o contedo da proposta do governo brasileiro. Para tanto, sero tecidos esclarecimentos a respeito do conceito original de responsabilidade de proteger anteriormente a esse exame. Logo depois, sero realizadas as devidas consideraes finais.

A tradio de continuidade do padro de conduta da diplomacia brasileira

A poltica exterior do Brasil, ao longo de sua evoluo, agregou princpios e valores diplomacia, de modo que tornou esses elementos inerentes sua conduta, dando previsibilidade ao externa e moldando o comportamento externo dos governos, resistindo sua sucesso e a mudanas de regime poltico (Cervo, 2008). considerada, portanto, como poltica de Estado. O Brasil, assim, costuma ter boa imagem junto a seus pares na esfera internacional, recebendo elogios pela previsibilidade de seu comportamento e pela boa vontade de suas posies, geralmente cautelosas e tendentes a estabelecer dilogo com todas as partes. Cabe tambm salientar a formao densa e profissional do seu corpo diplomtico em relao mdia dos pases em desenvolvimento, conferindo-lhe prestgio como solucionadores de controvrsias internacionais por meios pacficos. Alm disso, a diplomacia brasileira igualmente apresenta reputao de confiabilidade e cumprimento da palavra empenhada (Rocha, 2006). O pas, em razo de ser historicamente desprovido de recursos materiais de poder quando comparado s grandes potncias, busca legitimar sua participao ativa nos assuntos internacionais mais relevantes com base na sua autoridade moral. Ou seja, seu capital poltico e diplomtico constituiria aporte comparvel aos recursos de poder utilizados pelas potncias responsveis pelas principais decises polticas e estratgicas no sistema internacional. Desse modo, a poltica externa brasileira se 3

caracteriza pela retrica notadamente normativa e legalista, que demonstra o desejo de se evitar o uso da fora sempre que possvel (Rocha, 2006). o que Cervo (2008) enumera como orientao pelos princpios de autodeterminao, no-interveno e soluo pacfica de controvrsias ou simplesmente pacifismo da poltica exterior. Segundo o terico:

H vrias causas a considerar na origem desse componente do acumulado histrico, que por vezes designado como pacifismo da poltica exterior: o legado conceitual do panamericanismo do sculo XIX; o pacifismo do baro do Rio Branco; o fato de o Brasil se envolver em duas guerras mundiais engendradas pelos outros; a convivncia das diferenas entre naes de cultura e interesse diferenciados; a valorizao da soberania e da individualidade do Estado como sujeito das relaes internacionais; a percepo segundo a qual a interveno, feita sob o manto da civilizao a difundir, dos direitos humanos, da democracia ou de outras causas tira, via de regra, a motivao propulsora de interesses nacionais concretos de naes dotadas de maior poder; o fato de o Brasil no dispor de potncia estratgica; a valorizao terica do multilateralismo como agente da harmonia universal.

O Brasil, nesse sentido, apresentou-se ao longo da histria como defensor da justia e do Direito Internacional9, valorando positivamente esses conceitos, buscando a construo de uma ordem em que os Estados obedecessem a princpios e normas e no distribuio relativa dos recursos de poder. O pas igualmente se apresenta como tolerante e respeitoso aos pases mais frgeis, tendo sua liderana construda por meio da sua capacidade de articulao de interesses contraditrios e construo de consensos, mostrando-se um ator adequado para atuar em circunstncias marcadas por impasses, visto que no enfrenta resistncia expressiva dos demais (Rocha, 2006). importante tambm ressaltar que o Brasil renunciou voluntariamente posse de recursos materiais de poder, consolidando a sua autoridade moral. O pas apresenta-se como baluarte do pacifismo, tendo renunciado ao uso da energia nuclear para fins no-pacficos em sua prpria constituio10 e aderido ao Tratado de No-

o que Cervo (2008) denomina de juridicismo. Para o autor, trata-se de um componente conservador do acumulado histrico da diplomacia brasileira, que sustenta que o compromisso jurdico internacional envolve a soberania e assegura a autodeterminao dos povos. 10 De acordo com o Artigo 21, alnea a da Constituio Federal: toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiao.htm>. Acesso em 13 de janeiro de 2012.

Proliferao de Armas Nucleares (TNP) em 1998. Ademais, o Brasil no faz parte de alianas militares e manifesta expressamente no querer faz-lo11. Outra constante da atuao diplomtica brasileira a preocupao com o desenvolvimento na agenda poltica internacional. H uma denncia persistente daquilo que se consideram entraves polticos ao desenvolvimento dos pases pobres, assim como de mecanismos, instituies e comportamentos que tendam a perpetuar o subdesenvolvimento (Diniz, 2006). Cabe observar que a postura normativa por parte da diplomacia brasileira obedece a uma lgica, sobretudo, pragmtica12, considerando-se que as normas constituem um limite ao comportamento dos Estados mais poderosos. O multilateralismo visto, desse modo, como uma ferramenta adequada para a realizao desse controle, mediante a construo de regras oriundas da articulao entre os pases, inclusive entre aqueles que detm menor capacidade material. De acordo com Amado Cervo (2008), a presena do Brasil nos rgos multilaterais de alcance global ou de dimenso regional conta entre as maiores, se comparada de outros Estados, situando-se prximo s cinco delegaes mais numerosas do planeta. Essa intensa presena, portanto, demonstra empiricamente a importncia atribuda ao multilateralismo por parte do Itamaraty13.

Estruturas arcaicas para um mundo em transformao

O perodo ps-1989 marca a transio no sistema internacional entre o fim da Guerra Fria e uma nova fase ainda em fluidez no tocante estrutura de poder. Questiona-se sobre como adotar solues inovadoras por meio do emprego de instituies de outra era. De uma bipolaridade evidente, o sistema pulsa a justaposio
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O atual Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Patriota, em palestra ministrada na Universidade de Braslia no dia 11 de novembro de 2011, ressaltou que o Brasil no tem inteno de compor alianas militares, no contribuindo, portanto, para uma polarizao estril. Disponvel em vdeo em: <http://www.youtube.com/watch?v=FUfznmRG3X0>. Acesso em 13 de janeiro de 2012. 12 O pragmatismo outro componente do acumulado histrico da diplomacia brasileira. O pragmatismo, evoluo e estado avanado do realismo, demonstra a prevalncia da esperteza diplomtica sobre as foras profundas da economia e da sociedade, bem como sobre o processo decisrio de outros governos, embora nesses elementos se assente e seja limitado pela escassez de poder disponvel (Cervo, 2008). 13 Segundo Cervo (2008), houve dois momentos histricos importantes em que o Itamaraty valorizou o multilateralismo. O primeiro seria entre as dcadas de 1960 e 1970, quando o Brasil confrontou o sistema bipolar da Guerra Fria, empenhando-se na construo de uma terceira via, na forma da Nova Ordem Econmica Internacional. O segundo corresponderia ao imediato ps-Guerra Fria (dcada de 1990), onde havia expectativas de que a globalizao daria origem a uma ordem internacional caracterizada por regras cha

entre a fragmentao de poder e a prevalncia baseada em recursos materiais das antigas potncias (Costa, 2006). Pode-se argumentar, assim, que est em curso um realinhamento de foras no sistema, marcada pela ascenso dos pases em desenvolvimento, tendncia acentuada pela crise econmica iniciada em 2008. Com o declnio das economias dos pases desenvolvidos, as naes emergentes desfrutam de maior peso politico nas negociaes internacionais. Tendo em vista esse cenrio, a politica externa brasileira opera no sculo XXI, de acordo com Amado Cervo (2010), mediante uma lgica de multilateralismo recproco. O Brasil, nesse sentido, demanda que as regras da ordem multilateral sejam caracterizadas pela reciprocidade, ou seja, beneficiem todos os pases da mesma forma14. Cabe ainda salientar a mudana na maneira como o Brasil se v no mundo a partir do governo Lula. Essa nova percepo encontra-se perfeitamente sintetizada no seguinte trecho do discurso de posse do chanceler Antonio Patriota (2011):

O Brasil mudou muito em relativamente pouco tempo. Em um ambiente de liberdade de expresso e participao crescente de setores antes excludos no processo poltico, logrou-se conciliar crescimento econmico com distribuio de renda, em contexto de aprofundamento de nossa democracia. Foram obtidos avanos no respeito aos direitos humanos, na valorizao da cidadania, na modernizao da atividade econmica, na promoo de um desenvolvimento mais justo e ambientalmente sustentvel.

Deixamos para trs o tempo em que um acmulo de vulnerabilidades nos limitava o escopo de ao internacional . No subestimamos o muito que ainda precisamos realizar para garantir a cada brasileiro e brasileira educao e sade de qualidade, segurana e oportunidades dignas de trabalho. Mas adquirimos uma autoridade natural para nos engajarmos em todos os grandes debates e processos decisrios da agenda internacional polticos, econmicos, comerciais, ambientais, sociais, culturais.
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Diz-se tambm que o Brasil tem a aspirao de democratizar as relaes internacionais, por meio do incremento do poder decisrio dos pases em desenvolvimento nas instituies multilaterais, minimizando o dficit de legitimidade destas (Villa; Viana, 2010). 15 Patriota, na palestra ministrada na Universidade de Braslia em 11 de novembro de 2011, chega a afirmar que, pela primeira vez na histria, o Brasil tem real capacidade de influncia no sistema internacional.

A crise econmica de 2008 estimulou o redesenho das instituies de Bretton Woods (1944)16. Com relao rea de paz e segurana, entretanto, a estrutura institucional permanece essencialmente a herdada do contexto do ps-Segunda Guerra Mundial. Da deriva a argumentao da diplomacia brasileira de que as Naes Unidas necessita ser urgentemente reformada a fim de preservar a sua legitimidade e eficincia. Quando de sua fundao, a ONU era composta por cerca de 50 pases e, atualmente, apresenta 193 Estados-membros. No ocorreram mudanas substanciais, todavia, na arquitetura do nico rgo da organizao que tem capacidade decisria efetiva: o Conselho de Segurana17 (Amorim, 2010). Vale ressaltar que a aspirao brasileira de ser parte do corpo decisrio de um rgo multilateral da rea de paz e segurana antiga, tendo origem remota no pleito brasileiro de compor o Conselho Executivo da Liga das Naes 18. De maneira anloga, o Brasil reivindicava um assento permanente no Conselho de Segurana poca da criao das Naes Unidas, pretenso que foi barrada em razo da oposio do Reino Unido e da Unio Sovitica19. O pleito brasileiro mais recente data, por fim, do governo Itamar Franco. A diferena fundamental que, com a maior relevncia dos pases emergentes no sculo XXI, as chances de que uma reforma seja implementada aumentaram consideravelmente. O Brasil, dessa forma, defende que o Conselho de Segurana das Naes Unidas deve refletir a presente distribuio de poder mundial, sendo inadmissvel que o mundo em desenvolvimento, que compe a maioria dos Estados-membros da ONU, no seja

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Em abril de 2010, foi concluda reforma da governana do Banco Mundial, que transferiu 3,13% das cotas para os pases em desenvolvimento, as quais passaram a somar 47,2% em seu conjunto. O peso do Brasil no Banco Mundial passou de 2,06% para 2,24%. Em maro de 2011, entrou em vigor a reforma do Fundo Monetrio Internacional (FMI) acordada em 2008. A participao brasileira foi aumentada de aproximadamente 1,4% para 1,7%, tendo sido um dos pases a receber maior aumento de quotas. Fontes: Balano da Poltica Externa 2003/2010 (disponvel em < http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-depolitica-externa-2003-2010/3.1.6-reforma-da-governanca-global-reforma-das-instituicoes-de-brettonwoods/view>, acesso em 15 de janeiro de 2012) e Comunicado de Imprensa n 11/64 do FMI (disponvel em <http://www.imf.org/external/lang/portuguese/NP/sec/pr/2011/pr1164p.pdf>, acesso em 15 de janeiro de 2012). 17 Em 1963, a Assemblia Geral adotou emenda Carta da ONU, segundo a qual o nmero de membros no-permanentes passou de 6 a 10. O nmero total de membros elevou-se, desse modo, de 11 para 15 (Viotti, 2010). 18 O Brasil foi pas fundador da Liga das Naes (1919), mas a abandonou em 1926 em funo da entrada da Alemanha, por influncia dos Acordos de Locarno (1925). O governo brasileiro, no entanto, no deixou de colaborar com a organizao aps sua sada da mesma (Garcia, 2006). 19 Britnicos e soviticos eram refratrios ao aumento do nmero de assentos alm dos cinco j definidos (EUA, Rssia, China, Frana e Reino Unido) alegando que o Conselho poderia ter sua eficcia comprometida. Ademais, os norte-americanos temiam que o desempenho brasileiro passasse a impresso de ser tutelado pelos EUA (Garcia, 2011).

adequadamente representado entre os membros permanentes. Reformar o rgo , portanto, indispensvel para o futuro da organizao (Amorim, 2010). A fim de alcanar esse objetivo, a diplomacia brasileira tem usado diversas estratgias. Dentre as quais, destaca-se a constituio do G-4 (2004), grupo composto por pases que se consideram potenciais ocupantes de uma cadeira permanente no Conselho (Brasil, Alemanha, Japo e ndia). O G-4 inicialmente props a criao de seis novos assentos permanentes (um para cada um de seus membros, mais dois para a frica) com prerrogativa de veto e de quatro no-permanentes (um para a frica, um para a sia, um para a Amrica Latina e Caribe e um para a Europa Oriental). Diante da fria acolhida por parte dos demais Estados, a coalizou reformulou o seu projeto, abandonando a pretenso ao poder de veto e propondo um mecanismo de reviso, que seria acionado quinze anos aps aprovada a reforma (Alves, 2008). A Unio Africana (UA), por sua vez, mantm uma posio comum sobre a reforma do Conselho desde 1997, quando seus Estados-membros aprovaram a Declarao de Harare, defendendo a concesso, para a frica, de dois assentos nopermanentes e dois assentos permanentes com direito a veto. Respaldadas pela confirmao dos termos de Harare no chamado Consenso de Ezulwini, de 2005, as naes africanas se mobilizaram para rejeitar a proposta do G-4. A mais forte oposio ao projeto do G-4 no veio, no entanto, da UA, mas do grupo Unidos pelo Consenso (Alves, 2008). A origem do Unidos pelo Consenso est diretamente ligada atuao do G-4. Conhecido como Coffee Club, referncia informalidade de sua formao, o Grupo rene 12 pases que se opem expanso da categoria de membros permanentes no Conselho: Argentina, Canad, Colmbia, Coria do Sul, Costa Rica, Espanha, Itlia, Malta, Mxico, Paquisto, San Marino e Turquia. A rivalidade regional com os pases do G-4 a fora motriz por trs da oposio do Unidos pelo Consenso proposta daquele grupo, como se pode observar por sua composio. Argumentando que qualquer reforma que inclua membros permanentes dividiria a Assemblia Geral e criaria um Conselho ineficiente e antidemocrtico, o Unidos pelo Consenso defende a criao de mais dez novos assentos no-permanentes e a abolio da no-reeleio imediata (Alves, 2008). Ao contrrio do que se costuma imaginar, o grande empecilho para uma reforma do Conselho de Segurana no tem sido, at o momento, a posio dos cinco membros permanentes (P-5), mas, sim, as divergncias entre os pases em desenvolvimento. Os 8

P-5 apoiam, ao menos de forma retrica, a ampliao do Conselho, inclusive com o aumento de nmero de membros permanentes. Contudo, nenhum deles aceita a extenso do veto a novos membros (Alves, 2008). Alm da atuao por meio do G-4, pode-se argumentar que a diplomacia brasileira tem usado a poltica de prestgio como estratgia para alcanar a sua meta de compor um Conselho de Segurana modificado. Deve-se entender poltica de prestgio como o conceito elaborado por Hans Morgenthau (2003). De acordo com Morgenthau (2003), o prestgio um subproduto de polticas externas cujos objetivos finais no consistem na reputao de poder, mas na prpria substncia do poder. O principal propsito da poltica de prestgio convencer outras naes da capacidade que seu pas possui ou que ele acredita (ou deseja) que os demais Estados suponham que ele detm. Dentre os esforos brasileiros motivados por uma poltica de prestgio, estariam, por exemplo, a participao em misses de paz das Naes Unidas (particularmente no Haiti), o posicionamento mais ativo a respeito do conflito entre israelenses e palestinos20 e a mediao juntamente com a Turquia para solucionar a controvrsia envolvendo o programa nuclear iraniano21. O lanamento de um novo conceito no mbito da ONU, a responsabilidade ao proteger, no contexto da Primavera rabe, seria, portanto, mais uma ao empreendida pelo Brasil por meio dessa estratgia. O governo brasileiro, por seu turno, argumenta que todas as aes realizadas por sua diplomacia no tem sido condicionadas pelo suposto objetivo central de se tornar um membro permanente do Conselho de Segurana e que o Brasil no ir se submeter a nada do que no concorde apenas para agradar uma ou outra potncia influente em troca de um assento. Tendo sido eleito para o binio 2010-2011, o Brasil apenas tratou a responsabilidade que a comunidade internacional lhe conferiu com bastante seriedade, assim como ocorreu nas nove vezes anteriores que o pas serviu como um membro no20

O Brasil reconheceu, em dezembro de 2010, o Estado Palestino com base nas fronteiras de 1967, reafirmando sua posio de favorecer um Estado palestino democrtico, geograficamente coeso e economicamente vivel, que viva em paz com o Estado de Israel. Ademais, o Itamaraty declara que a falta de resultados nos ltimos anos leva a crer que seja o momento de incluir outras vozes e idias no processo de paz (Patriota, 2011). 21 Em maio de 2010, Brasil, Turquia e Ir assinaram um documento que ficou conhecido como Declarao de Teer, por meio do qual o governo iraniano se comprometia a enviar 1.200 toneladas de urnio Turquia, onde o material seria enriquecido e mandado de volta a Teer a fim de ser aplicado em pesquisa mdica. O Conselho de Segurana, todavia, recusou-se a aceitar o acordo, impondo a quarta rodada de sanes ao Ir, por meio da resoluo 1929. A Declarao de Teer encontra-se disponvel em <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-conjunta-de-ira-turquiae-brasil-17-de-maio-de-2010>. A S/RES/1929 (2010), por sua vez, encontra-se disponvel em <http://daccess-ods.un.org/TMP/1183710.html. Acesso em 15 de janeiro de 2012.

permanente. A responsabilidade brasileira seria, ento, contribuir primariamente para a paz e a segurana internacionais em vez de servir prioritariamente a interesses mesquinhos (Amorim, 2010). Feito esse questionamento, o presente artigo tratar de seu objetivo secundrio: analisar o conceito de responsabilidade ao proteger. O conceito original de responsabilidade de proteger

Justificar ataques decorrentes de organizaes internacionais que se dizem preocupadas com as questes humanitrias em outros Estados parece ter se tornado uma constante nos ltimos anos, justamente porque essas intervenes humanitrias tambm se tornaram comuns. No h, nos documentos de Direito Internacional, definio precisa acerca das chamadas intervenes humanitrias. Como j afirmado anteriormente, o jus ad bellum (direito guerra) se encontra atualmente disciplinado pela Carta da ONU e somente deve ser admitido em trs situaes: legtima defesa (artigo 51), guerras de libertao nacional (artigo 73) e operaes de imposio da paz (Captulo VII). Neste ltimo caso, est a base legal para a denominada interveno humanitria. O artigo 39 da Carta da ONU, primeiro do Captulo VII, prev que:

O Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso, e far recomendaes ou decidir que medidas, devero ser tomadas de acordo com os artigos 41 e 42, a fim de manter ou restabelecer a paz e a segurana internacionais.

Diante de fatos previstos nesse dispositivo, a comunidade internacional, representada pelo referido rgo das Naes Unidas, pode tomar a deciso poltica de interferir militarmente em conflagraes nas quais ocorra o desrespeito de direitos humanos ou humanitrios. De acordo com Jennifer Welsh (2008), o Conselho de Segurana estava relutante em autorizar o uso da fora em casos de grave perigo a civis que vivessem dentro das fronteiras de Estados-membros da ONU durante a maior parte da Guerra Fria. Para Nicholas Wheeler (2000), o comportamento e a retrica dos Estados-membros durante

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esse perodo indicam que as motivaes humanitrias no eram aceitas como base legtima para o uso da fora. Com o final da Guerra Fria, percebe-se que o Conselho de Segurana passa a trabalhar com uma definio mais abrangente do que constitui uma ameaa paz e segurana internacionais. Isto permite, inclusive, que os efeitos transfronteirios das violaes de direitos humanos perpetradas no faam parte das motivaes principais das intervenes humanitrias realizadas pela ONU nos ltimos anos22 (Welsh, 2008; Holzgrefe, 2003). Desse modo, a falta de clareza e a abrangncia dos critrios dados pelo Conselho para autorizar a realizao de intervenes humanitrias nos ltimos anos tm suscitado crticas ao rgo. Tem se destacado a distncia entre a retrica do Conselho de Segurana e a ao efetiva em resposta s crises humanitrias. Eventos recentes puseram em dvida a habilidade e a credibilidade da ONU como interventor humanitrio, tais como a falha do Conselho em agir de forma rpida e efetiva em resposta ao genocdio em Ruanda (1994) e posteriormente em Darfur (2004). Assim, debate-se na comunidade internacional sobre a necessidade do Conselho de Segurana ter regras gerais ou critrios para decidir se, quando, e como intervir em situaes nas quais graves violaes de direitos humanos estejam ocorrendo. Em favor de tal medida, argumenta-se que o estabelecimento de critrios claros consolidaria uma cultura de justificativas que tanto evitaria a ocorrncia de intervenes ilegtimas quanto permitiria que o rgo agisse com mais rapidez e efetividade (Welsh, 2008). A esse respeito, o relatrio do Grupo de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas das Naes Unidas Um mundo mais seguro: a nossa responsabilidade comum23 (2004) lista cinco critrios para o Conselho de Segurana determinar se a ao militar em resposta ameaa segurana deveria ser considerada legtima: seriedade da ameaa, objetivo apropriado, ltimo recurso, meios proporcionais e anlise das possveis conseqncias. Nesse sentido, no relatrio Um conceito mais amplo de liberdade24 (2005), o exsecretrio geral da ONU Kofi Annan pede para que o Conselho adote uma resoluo a
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Para justificar a interveno na Somlia (S/RES/688), por exemplo, o Conselho determinou que a guerra civil era uma ameaa paz e a segurana internacionais. No caso de Ruanda (S/RES/929), o Conselho declarou que o massacre de mais de 1 milho de Tutsis constitua uma ameaa paz. Por fim, no caso da interveno no Haiti (S/RES/940), o Conselho afirmou que a sistemtica violao das liberdades civis no pas constitua uma ameaa paz na regio. 23 Disponvel em: <http://www.un.org/secureworld/report.pdf >. Acesso em 14 de janeiro de 2012. 24 Disponvel em: <http://www.un.org/largerfreedom/>. Acesso em 14 de janeiro de 2012.

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qual estabelea os cinco critrios listados acima, e expressa a sua inteno de ser orientado por eles no caso da deciso de autorizar o uso da fora. Essa proposta, no entanto, foi rejeitada durante a Cpula Mundial das Naes Unidas realizada em setembro de 2005.25 Ao mesmo tempo, este fenmeno igualmente suscita discusses acerca da relativizao do conceito de soberania. Um aspecto chave da noo tradicional de soberania o princpio da no-interveno. Este princpio encontra-se sintetizado pelo artigo 2 (4) da Carta da ONU, o qual declara que: Todos os membros devero evitar em suas relaes internacionais a ameaa e o uso da fora contra a integridade territorial ou a dependncia poltica de qualquer Estado, ou qualquer outra ao incompatvel com os Propsitos das Naes Unidas.

A despeito dessa noo de soberania como autoridade fornecer um escopo legal e normativo para que os Estados mais fracos possam se defender da interferncia dos Estados mais fortes, ela tem sido usada freqentemente para garantir a impunidade de quem viola os direitos humanos de seus cidados (Pattinson, 2010). Atualmente, esta noo de soberania tem sido questionada pela comunidade internacional. Foi elaborada uma concepo alternativa de soberania pela Comisso Internacional de Interveno e Soberania Estatal (ICISS, na sigla em ingls) e pelas Naes Unidas, a qual proclama que a soberania tambm implica na responsabilidade de garantir os direitos humanos de seus cidados. O relatrio A Responsabilidade de Proteger26 (ICISS, 2001) argumenta que a soberania do Estado temporariamente suspensa caso este seja incapaz ou no demonstre disposio de cumprir com o dever de garantir a proteo de seus nacionais. Em tais situaes, a responsabilidade de proteger esses cidados transferida comunidade internacional. Apesar de estar longe de ser completamente implementada, a noo de responsabilidade de proteger tem entrado com freqncia na agenda internacional. Por exemplo, no relatrio do Grupo de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas das Naes Unidas Um mundo mais seguro: a nossa responsabilidade comum (2004),

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Disponvel em: <http://www.un.org/ga/59/hl60_plenarymeeting.html>. Acesso em 14 de janeiro de 2012. 26 Disponvel em: <http://www.iciss.ca/pdf/Commission-Report.pdf>. Acesso em 14 de janeiro de 2012.

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argumenta-se que h um reconhecimento crescente de que a questo no o direito de intervir de algum Estado, mas a responsabilidade de proteger de todos os Estados. Argumento similar igualmente est presente no relatrio do secretrio-geral da ONU Um conceito mais amplo de liberdade27 (2005). Cabe ainda destacar que, durante a Cpula Mundial de 2005, a responsabilidade de proteger foi incorporada oficialmente pelas Naes Unidas, nos artigos 138 e 139 do documento final da conferncia28. Os Estados concordaram que existe uma responsabilidade universal de proteger as populaes. Nesse sentido, estes tambm concordaram que se deve agir, por meio do Conselho de Segurana, quando os meios pacficos de soluo de controvrsias se mostrarem inadequados e quando as autoridades nacionais esto claramente falhando em proteger as suas populaes do genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e dos crimes contra a humanidade. Isto foi reafirmado posteriormente pelo Conselho por meio das resolues 167429 e 189430. O conceito de responsabilidade de proteger, de fato, bastante amplo. Segundo o relatrio do atual secretrio-geral das Naes Unidas, Ban Ki-Moon, Implementando a responsabilidade de proteger31 (2009), ele abrange trs

responsabilidades centrais: a responsabilidade de prevenir, a responsabilidade de reagir e a responsabilidade de reconstruir. Em primeiro lugar, a comunidade internacional tem o dever de evitar que a resoluo das crises humanitrias requeira medidas mais enrgicas. Nesse contexto inicial, caberiam, por exemplo, a mediao e o emprego preventivo de uma operao de manuteno da paz (Captulo VI da Carta da ONU). Somente em caso de tais esforos se mostrarem infrutferos, a comunidade internacional teria a responsabilidade de reagir. Dentro do escopo da responsabilidade de reagir, alm das operaes de imposio da paz, situam-se a aplicao de sanes e o envolvimento das cortes penais internacionais no intuito de processar os indivduos responsveis pelas violaes. Na

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Em Um conceito mais amplo de liberdade, o ex-secretrio geral da ONU Kofi Annan argumenta que a comunidade internacional deve incorporar e agir de acordo com o princpio da responsabilidade de proteger. 28 Disponvel em: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021752.pdf>. Acesso em 15 de janeiro de 2012. 29 S/RES/1674 (2006). Disponvel em < http://daccess-ods.un.org/TMP/9561444.html>. Acesso em 15 de janeiro de 2012. 30 S/RES/1894 (2009). Disponvel em: <http://daccess-ods.un.org/TMP/8015596.html>. Acesso em 15 de janeiro de 2012. 31 Disponvel em: <http://www.un.org/preventgenocide/adviser/pdf/SG%20Report%20R2P.pdf>. Acesso em 14 de janeiro de 2012.

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fase ps-conflito, h a responsabilidade de reconstruir, a fim de que as condies que levaram reao da comunidade internacional no se repitam. A questo da responsabilidade de proteger, todavia, permanece como tema controverso. Pode-se concluir que houve uma mudana significativa na opinio pblica internacional sobre o tema em relao ao perodo da Guerra Fria, visto que atualmente h comprovada aceitao mundial da responsabilidade de intervir em resposta violao em massa de direitos humanos (Pattinson, 2010). Ao mesmo tempo, pode ser argumentado que, enquanto o relatrio da ICISS e do Grupo de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas das Naes Unidas tratavam de uma responsabilidade coletiva por parte da comunidade internacional para responder ao massacre de civis, o resultado da Cpula Mundial de 2005 coloca a responsabilidade nas mos do Conselho de Segurana, agindo sob o Captulo VII. Portanto, no haveria nenhuma inovao, j que haveria a utilizao dos mecanismos existentes de segurana coletiva, no sendo colocado em pauta o uso de solues alternativas (Welsh, 2008). A responsabilidade ao proteger A responsabilidade ao proteger, por sua vez, encontra-se definida em Responsabilidade ao proteger: elementos para o desenvolvimento e promoo de um conceito, como anteriormente citado. Nesse documento, o governo brasileiro argumenta que essencial distinguir entre responsabilidade coletiva, que pode ser plenamente exercida mediante a aplicao de medidas no-coercitivas, e segurana coletiva. Ao se extrapolar o exerccio da responsabilidade coletiva e recorrer aos mecanismos na esfera da segurana coletiva, uma situao especfica de violncia ou ameaa de violncia contra civis ser provavelmente caracterizada como uma ameaa paz e segurana internacionais. Dessa forma, torna-se necessrio fazer uma diferenciao clara entre coero militar e coero no-militar, a fim de evitar que se recorra ao emprego da fora de modo precipitado. O Brasil, nesse sentido, manifesta a crena de que mesmo quando baseada na justia, na legalidade e na legitimidade, uma ao militar sempre resulta em altos custos humanos e materiais. Assim, imperativo valorizar, buscar e exaurir todas as solues diplomticas em caso de qualquer conflito. O uso da fora, como uma medida excepcional adotada pela comunidade internacional, deve ser precedido por uma anlise 14

abrangente e cuidadosa das possveis consequncias do emprego de uma ao militar caso a caso. A diplomacia brasileira reconhece, no entanto, que o fracasso em agir em tempo hbil por parte do Conselho de Segurana durante os anos 1990 demonstra que h situaes em que no h alternativa a no ser intervir militarmente, como em Ruanda (1994). O Itamaraty, contudo, faz a ressalva de que o mundo atualmente sofre as consequncias de intervenes que agravaram conflitos existentes, permitiram que o terrorismo penetrasse em lugares onde antes no havia ocorrncia, fizeram surgir novos ciclos de violncia e aumentaram a vulnerabilidade das populaes civis. Percebe-se a uma evidente aluso, por parte do Ministrio das Relaes Exteriores, interveno (autorizada pelas Naes Unidas) da OTAN no Afeganisto (2001)32 e interveno (no-autorizada pela ONU) da coalizao liderada pelos Estados Unidos no Iraque (2003). O Brasil igualmente ressalta no documento que existe uma crescente percepo de que o conceito de responsabilidade de proteger pode ser usado para propsitos que no o de proteger civis, tais como mudana de regime. Aqui h uma referncia velada interveno na Lbia (2011). O governo brasileiro, como antes explicitado, acredita que o objetivo original da resoluo 1973 foi desvirtuado. Finalmente, o Brasil reconhece a validade do conceito de responsabilidade de proteger e sugere parmetros para a aplicao da responsabilidade ao proteger, dentre os quais se destacam: nfase na diplomacia preventiva, uso da fora estritamente em conformidade com o Direito Internacional (especialmente com o Direito Internacional Humanitrio e Direito Internacional dos Conflitos Armados), de acordo com o Captulo VII da Carta da ONU, elaborao de novos procedimentos do Conselho de Segurana a fim de monitorar e avaliar o modo no qual as resolues do rgo so interpretadas e prestao de contas por parte dos autorizados a participar das aes militares. Esclarecido o teor do conceito de responsabilidade ao proteger, pode-se dizer que o reconhecimento expresso por parte do governo Dilma da responsabilidade de proteger uma inovao. Durante os debates em torno da elaborao da resoluo 1674, o Brasil no admitiu que a responsabilidade de proteger tinha sido incorporada pelas Naes Unidas por meio do documento final da Cpula Mundial de 2005,
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Autorizada pela resoluo 1363 do Conselho do Segurana S/RES/1363 (2001). Disponvel em <http://daccess-ods.un.org/TMP/2826606.html>. Acesso em 15 de janeiro de 2012.

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argumentando que havia apenas o compromisso da Assemblia Geral deliberar sobre o conceito e que era prematuro por parte do Conselho de Segurana abordar o assunto (Bellamy, 2011). Tradicionalmente, a diplomacia brasileira resiste a qualquer postura ou atitude que implique em algum grau de relativizao do princpio da no-interveno em assuntos internos de outros pases. Alm disso, o Brasil costumava manifestar fortes reservas com respeito aplicao do Captulo VII da Carta da ONU, salientando que deveria haver, antes de tudo, o enfrentamento das questes que geralmente constituem as causas dos conflitos ou seja, o subdesenvolvimento, a pobreza e as desigualdades sociais e econmicas (Diniz, 2006).

Consideraes finais
Deparamo-nos hoje com um mundo em que consensos de outras eras so cada vez mais questionados e os antigos formadores de opinio encontram dificuldade crescente para fazer prevalecer as suas idias. As aventuras militares e as prticas econmicas irresponsveis que desestabilizaram a ordem internacional nos ltimos anos exigem que cada participante do sistema assuma plenamente seu papel no tratamento de questes que afetam a todos indiscriminadamente. O Brasil no se furtar a defender interesses nacionais especficos e imediatos, mas tampouco deixar de afirmar a sua identidade em funo de objetivos sistmicos amplos, vinculados a valores que nos definem como sociedade. Continuaremos a privilegiar o dilogo e a diplomacia como mtodo de soluo de tenses e controvrsias; a defender o respeito ao direito internacional, no-interveno e ao multilateralismo; a militar por um mundo livre de armas nucleares; a combater o preconceito, a discriminao e a arbitrariedade; e a rejeitar o recurso coero sem base nos compromissos que nos irmanam como comunidade internacional.

A par dos progressos j alcanados, cumpre reconhecer que muito resta por realizar para que o Brasil como um pas socialmente justo e democrtico com que sonhamos; para que seu lugar no mundo reflita plenamente nossa vocao para o dilogo e a cooperao. Em ltima anlise, esse ser sempre um projeto inacabado, em que uma gerao transfere para a seguinte as suas conquistas e as aspiraes ainda no realizadas (Patriota, 2011).

O trecho do discurso de posse do chanceler Antonio Patriota acima transcrito uma sntese clara do argumento que buscou se desenvolver ao longo desse artigo. A atuao brasileira nos rgos multilaterais, em especial nas Naes Unidas, no sculo XXI coerente com o acumulado histrico da nossa diplomacia. A aspirao do Brasil de construir um arcabouo multilateral constitudo de slido suporte institucional, que opera de modo a distribuir responsabilidades entre todas as naes, sem o que sero 16

consideradas apenas as necessidades das que tm maior parcela de poder, um projeto de longo prazo, que passa por adaptaes naturais ao longo do tempo. A aceitao da responsabilidade de proteger, mediante a proposio da responsabilidade ao proteger, uma delas. Referncias bibliogrficas ALVES, Fbio Simo. Dana das cadeiras: a reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Juca Diplomacia e Humanidades, Braslia, v.2, p.68-74, 2008. AMORIM, Celso Luiz Nunes. A Poltica Externa Brasileira no governo do Presidente Lula: uma viso geral. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, edio especial, p. 214-240, 2010. BELLAMY, Alex. Global politics and the responsibilty to protect: from words to deeds. Nova Iorque: Routledge, 2011. CERVO, Amado Luiz. Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo: Saraiva, 2008. CERVO, Amado Luiz. A ascenso do Brasil no cenrio internacional: o Brasil e o mundo. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, edio especial, p. 7-32, 2010. COSTA, Thomaz Guedes da. Em busca da relevncia: os desafios do Brasil na segurana internacional do ps-guerra fria. In: OLIVEIRA, Henrique Altemani de & Lessa, Antnio Carlos (org). Relaes Internacionais do Brasil: temas e agendas, v.2. So Paulo: Saraiva, 2006. DINIZ, Eugenio. O Brasil e as operaes de paz. In: OLIVEIRA, Henrique Altemani de & Lessa, Antnio Carlos (org). Relaes Internacionais do Brasil: temas e agendas, v.2. So Paulo: Saraiva, 2006. GARCIA, Eugenio Vargas. Entre Amrica e Europa: a poltica externa brasileira na dcada de 1920. Braslia: Editora Universidade de Braslia; FUNAG, 2006. GARCIA, Eugenio Vargas. De como o Brasil quase se tornou membro permanente do Conselho de Segurana da ONU em 1945. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, v. 54, n.1, p. 159-177, 2011. HOLZGREFE, Jeffrey. The humanitarian intervention debate. In HOLZGREFE, Jeffrey & KEOHANE, Robert (org). Humanitarian intervention: ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. 17

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