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LA INJERENCIA HUMANITARIA UN NUEVO DERECHO EMERGENTE EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL? RAMN S.

CANDIL MUOZ (*)

SUMARIO 1.- Introduccin 2.- El carcter inicialmente inequvoco de los Principios de no injerencia y de prohibicin del uso de la fuerza 3.- Las excepciones: los supuestos amparados por el Consejo de Seguridad 4.- El Derecho a la injerencia por motivos humanitarios 5.- Las objeciones ms invocadas 6.- La experiencia de Kosovo 7.- Las dos propuestas de lege ferenda 8.- Apuntes finales

1.- INTRODUCCIN

Poco a poco se ha ido extendiendo la idea de que la injerencia militar en los asuntos internos de un pas, practicada con o sin el aval expreso de la comunidad internacional, podra ser considerada legtima siempre que la motivacin de tal conducta, tan escasamente acorde con el Derecho Internacional clsico, tuviese por sustento motivos estrictamente humanitarios. No obstante el pretendido reconocimiento de este nuevo derecho en el marco internacional ha suscitado una enorme polmica en la medida en que supone abrir una nueva puerta (otra ms) a la justificacin del empleo de la fuerza. Como era de esperar han arreciado las crticas, sobre todo por parte de quienes ven en la justificacin humanitaria una excusa para legitimar intromisiones blicas con afanes nada humanitarios sino ms bien geopolticos o econmicos, y, en definitiva, una justificacin del recurso a la guerra que pareca totalmente descartado desde la promulgacin de la Carta de Naciones Unidas (artculos 2.4 y 2.7). Pues bien, si partimos de que no existe reconocimiento positivo alguno de tal derecho a la injerencia, resulta oportuno analizar qu es lo que actualmente la prohbe, para luego, sopesando las excepciones legalmente invocables, y no sin antes referirnos al caso especial y paradigmtico que supuso la intervencin en Kosovo [Nota 1], verificar si entre aquellas podemos introducir la injerencia humanitaria, incluso la desprovista de apoyo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (en adelante CSNU), ofreciendo en todo caso una panormica de estado actual del debate acerca de esta cuestin.

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2.- EL CARCTER INICIALMENTE INEQUVOCO DE LOS PRINCIPIOS DE NO INJERENCIA Y DE PROHIBICIN DEL USO DE LA FUERZA

Ciertamente el antiguo derecho a utilizar la guerra como un medio legtimo ms para resolver controversias, quedara, tras la segunda guerra Mundial, sumamente mermado como consecuencia de la aparicin un fenmeno militar que en ese momento fue totalmente innovador: la guerra total. Contrariamente al antiguo uso de enfrentar a los ejrcitos en los campos de batalla, el objetivo era ahora bombardear a la poblacin civil como medio de vencer la resistencia del adversario. Esta forma de actuar, ensayada por Alemania en Guernica, y que encuentra su ms meridiano ejemplo en el ataque por parte de las Fuerzas aliadas a la ciudad alemana de Dresde, donde murieron cerca de 300.000 no combatientes, entre enfermos, mujeres y nios, no poda llevar sino a la prohibicin aludida. As la finalidad, puesta de manifiesto tras la Conferencia de Yalta, sera imponer la paz a toda costa. Dado que en aquel momento las rupturas de la paz se producan por va de las agresiones de las Fuerzas Armadas de un pas contra otro, lo que se prohiba, lisa y llanamente, eran todo tipo de agresiones, garantizando de esta forma el derecho de cualquier pas a elegir su propio destino. Sin embargo hoy da ese supuesto de agresin ha pasado a convertirse en excepcional [Nota 2] para dejar paso a unos conflictos de carcter intra-estatal. Tambin, en aquel momento los sujetos del Derecho Internacional eran nicamente los Estados soberanos, situados en un plano de igualdad con independencia de su potencial militar o econmico, y en ningn caso los ciudadanos [Nota 3]. No en vano las Revoluciones Francesa y Americana haban recreado, mucho tiempo atrs, una estructura de soberanas yuxtapuestas (Potencias en la terminologa de Spinoza) donde la Justicia y su Auctoritas reciban una consideracin territorial, o dicho con otras palabras, eran asunto de la nacin [Nota 4]. As las cosas el postulado de no injerencia en los asuntos internos caa por su propio peso. El soporte jurdico de tal principio de no injerencia, as como del correlativo de prohibicin del uso de la fuerza nos llega por diferentes vas. En primer lugar por la Carta de las Naciones Unidas, en cuyo artculo 2.1 podemos leer: La Organizacin est basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros. Ms explcitamente, y en el artculo 2.4, se establece que: Los Miembros de la Organizacin, en sus relaciones internacionales, se abstendrn de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia poltica de cualquier Estado, o en cualquier forma incompatible con los propsitos de las Naciones Unidas [Nota 5]. Por ltimo, el artculo 2.7 deja claro lo siguiente: Ninguna disposicin de esta Carta autorizar a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdiccin interna de los Estados, ni obligar a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; ...
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En segundo lugar no podemos dejar de citar la Resolucin 2.625, de la Asamblea General de Naciones Unidas, que, con fecha de 24 de octubre de 1970, promulgaba lo que se ha venido en denominar como Declaracin sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los Estados. En la misma, tras subrayarse que la fuerza no se emplear nunca como medio para resolver las cuestiones internacionales, se extiende tal reprobacin a otras formas de injerencia ajenas a la intervencin armada, tales como el uso de medidas econmicas, polticas, o cualesquiera otras, que tengan por finalidad subordinar a un pas el ejercicio de los derechos soberanos de otro Estado. La Jurisprudencia, aunque en contadas ocasiones, tambin ha puesto su granito de arena. As el Tribunal Internacional de Justicia, en su Sentencia de 9 de abril de 1949 relativa al asunto del Estrecho de Corf (Reino Unido contra Albania), se pronunciaba en estos trminos: El alegado Derecho de intervencin no es hoy otra cosa que la manifestacin de una poltica de fuerza, poltica que ha dado lugar en el pasado a los ms graves abusos y que no podra, por muchas que puedan ser las deficiencias del sistema de seguridad internacional, encontrar acomodo alguno en el mundo del derecho,.... An ms interesante resulta la Sentencia del mismo Tribunal, de 27 de junio de 1986, al pronunciarse sobre el principio de no intervencin con motivo de las actividades militares y paramilitares ejercidas por EEUU en apoyo de la denominada contra nicaragense [Nota 6 ]. De esta resolucin se desprendan dos aspectos nunca antes puestos de manifiesto de una forma tan clara. Por un lado el exacto contenido de aquello sobre lo que no cabe intervenir: la eleccin de un sistema poltico, social o cultural as como el derecho de todo pas a disear su propia poltica exterior. Por otro, el hecho, considerado hoy da incuestionable, de que ambos principios: no intervencin y prohibicin del uso de la fuerza, eran materia ius cogens en tanto que su carcter lo era el de normas universalmente imperativas. Hay que recordar a estos efectos que tradicionalmente la doctrina ha venido sealando como fuentes del ius cogens el hecho de que tales normas hayan surgido como resultado de una prctica tcita y constantemente aceptada entre los Estados (bien porque se haya recogido en un Tratado de carcter multilateral o bien porque se contemplen en una declaracin de la Asamblea General) o el que as lo reconozca la jurisprudencia internaciona, como ocurre en el presente caso [Nota 7]. Por ltimo no esta de ms recordar como el Acta Final de la Conferencia de Helsinki, de 1 de agosto de 1975, sobre Seguridad y Cooperacin en Europa, tambin recoge el principio de no intervencin o no inherencia cuando, de forma concluyente, se dice: Los Estados participantes se abstendrn de cualquier intervencin directa o indirecta, individual o colectiva en los asuntos internos o externos propios de la jurisdiccin interna de otro Estado... se abstendrn, entre otras cosas, de prestar asistencia directa o indirecta a las actividades subversivas o de otro tipo, encaminadas a derrocar por la violencia el rgimen de otro Estado participante. 3. LAS EXCEPCIONES: LOS SUPUESTOS AMPARADOS POR EL CONSEJO DE SEGURIDAD

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Cabe hablar de dos tipos de excepciones, perfectamente consolidadas, y cuya regulacin la encontramos en el Captulo VII de la Carta de Naciones Unidas. La primera viene contemplada en el artculo 39, de conformidad con el texto del mismo el Consejo de Seguridad determinar la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin, y har recomendaciones o decidir qu medidas sern tomadas de conformidad con los artculos 41 y 42 (estos preceptos permiten, entres otras posibilidades, programar cualquier accin militar que se considere necesaria a desarrollar por fuerzas areas, navales o terrestres) para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Con el paso del tiempo el CSNU ha ido ampliando la cobertura del artculo 39 al calificar como amenaza a la paz aquellos supuestos en que la situacin interna de un pas llega obstaculizar una accin de ayuda humanitaria a la poblacin vctima de un conflicto, como as ha ocurrido en Irak, Somalia, Ruanda,... El paso siguiente podra consistir en extender el mbito del artculo 39 a las violaciones flagrantes y sistemticas de los derechos humanos, lo que en definitiva justificara la injerencia humanitaria. El primer precedente que demostr esta elasticidad del artculo 39 capaz de hacerle alcanzar supuestos que, a buen seguro, no fueron contemplados por los redactores de la Carta, lo constituy la Resolucin 678 que, al autorizar la accin militar en Kuwait, amparaba algo as como una ambigua legtima defensa colectiva. Sin embargo fue la Resolucin 688, de 5 de abril de 1991, por la que se autorizaba la utilizacin de una Fuerza Armada para hacer cesar los ataques iraques a los derechos humanos de la poblacin kurda y que estaban poniendo en peligro la vida de numerosos individuos, lo que movi a muchos a pensar que se estaba reconociendo un autntico derecho a una injerencia lcita por razones humanitarias. Esta Resolucin, que nunca hubiera sido posible sin la desaparicin de la guerra fra que vena otorgando a nuestro mundo un carcter bipolar, vendra a demostrar que el CSNU (en contraste con su habitual ineficacia) poda cumplir realmente con las funciones que cabe desprender del espritu de la Carta. Lo cierto es que a partir de entonces es unnime la idea de que la estabilidad y seguridad, que las Naciones Unidas pretenden preservar, son algo ms que la simple ausencia de amenaza militar; tambin las inestabilidades sociales, ecolgicas e incluso las alteraciones importantes en el tejido administrativo y econmico de un pas pueden, legtimamente, llevar al CSNU a considerar que la paz esta amenazada, y de hecho ello ha servido de soporte para acordar, incluso, acciones preventivas, como lo fue el despliegue de una Fuerza de Naciones Unidas bautizada como UNPREDEP [Nota 8 ]. Por otra parte las acciones militares que el CSNU va a autorizar adoptarn, razonablemente, la forma de acciones de mero apoyo humanitario, o bien de Gestin de crisis (las denominadas operaciones de paz de segunda generacin). Estas ltimas van a tener por finalidad la imposicin de la paz por la fuerza (operaciones Peace Enforcement), la recomposicin de la paz perdida (Peace Building) o, en una segunda fase, la consolidacin de la paz recuperada en prevencin de eventuales desestabilizaciones (Peace Keeping). Las que hemos denominado operaciones Peace Building suelen combinarse con un especial esfuerzo diplomtico y deben de contar con la anuencia del pas objeto de la intervencin (inclusive tratndose de Estados fallidos donde no es fcil encontrar un interlocutor vlido).
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La segunda excepcin al principio de no injerencia y a la prohibicin del uso de la fuerza, resulta bastante ms obvia, y la encontraremos prevista en el artculo 51 de la Carta, donde podemos leer que ninguna disposicin de esta Carta menoscabar el derecho inmanente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso de un ataque armado contra un miembro de las naciones Unidas... Las medidas tomadas por los miembros en ejercicio de legtima defensa... no afectarn en manera alguna a la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presenta Carta, para ejercer en cualquier momento la accin que estime necesaria... Como no poda ser de otra manera, jams puede ser negado a un pas el derecho a defenderse a si mismo (legtima defensa individual) como tampoco se puede dejar de reconocer el derecho/deber de acudir en defensa de un pas aliado (legtima defensa colectiva), mxime cuando exista algn instrumento internacional suscrito entre dos o ms Estados que as lo establezca (al estilo de lo que se prev en el primer prrafo del artculo 5 del Tratado de Washington, constitutivo de la OTAN) [Nota 9]. Podemos decir que los lmites del derecho a la legtima defensa son bastante precisos, a excepcin hecha de los supuestos en que aquella se invoca con una finalidad preventiva. En estos casos las posiciones son mucho ms encontradas y desde luego mucho menos pacficas que la versin preventiva que antes veamos para los casos del artculo 39. Por lo dems, es obligado citar el asunto del buque Caroline, cuyas enseanzas son totalmente vlidas hoy da. El Caroline, con bandera norteamericana, vena transportando pertrechos y armas con destino a las fuerzas insurgentes canadienses, hasta que localizado por los ingleses, el da 19 de diciembre de 1837 en el puerto de Fort Schlosser, tras matar a una tercera parte de los tripulantes del buque, lo incendiaron, arrojndolo posteriormente por las cataratas del Nigara, todo ello con amparo en la legtima defensa. La opinin internacional no tard en dejarse or apoyando rotundamente la argumentacin de protesta de EEUU, segn la cual el empleo del uso de la fuerza slo puede ampararse en la legtima defensa cuando la necesidad de defenderse obedece a causas inmediatas e irresistibles, y constituye la nica alternativa posible. En tal caso, adems, la fuerza empleada debe ajustarse a la necesidad de defenderse sin que nada deba ser hecho en exceso de esta ltima (principio de proporcionalidad). Otros casos menos controvertido, pero que tambin han contribuido a consolidar una doctrina sobre el alcance de la legtima defensa, lo fueron las posturas adoptada por Espaa tanto en el asunto del Mary Lowell como en el caso del buque Virginius [Nota 10]. 4.- EL DERECHO A LA INJERENCIA POR MOTIVOS HUMANITARIOS

Tras la II Guerra Mundial, se empez a observar, de forma paulatina, lo que supondra una autntica innovacin en el Derecho Internacional de corte clasicista, y que arranca de la propia Declaracin de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948: su progresiva humanizacin de forma que la persona deja de ser un mero objeto del Derecho Internacional para pasar a ser el sujeto, un ciudadano al que se le reconoce capacidad para demandar a su propio Estado frente a determinadas instancias supranacionales [Nota 11]. Los ojos de la comunidad internacional se abran por fin ante la necesaria idea de una universalidad por encima de la voluntad del demos y a una nueva idea del Hombre cuya dimensin trasnacional haba sido tozudamente defendida por el pensamiento erasmista. Es
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as como el concepto de Estado absolutamente soberano dentro de sus fronteras, sustrato de todo el Derecho Internacional de la historia moderna desde la paz de Westfalia, deja paso a la revisin de una nueva jerarqua de valores en la que se reconoce la preeminencia de la proteccin de los derechos humanos. No en vano es la propia Carta, la que en su artculo 55c), asigna a las Naciones Unidas, con el propsito de crear las condiciones de estabilidad necesarias, la misin de promover el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin, y la efectividad de tales derechos y libertades. Importa destacar aqu la expresin respeto universal con la que se abandona la tradicional referencia a los Miembros de Naciones Unidas tan usual en la Carta. El testigo de la universalidad a que se refieren los derechos humanos que se tratan de salvaguardar, sera recogido ms tarde en la Declaracin final de la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, (la invocacin fue especialmente aplaudida por los pases islmicos que apoyaban cualquier Resolucin internacional considerada til para poner fin a las supuestas matanzas de bosnio-musulmanes en BosniaHerzegovina), concluyendo con que todo Estado debe rendir cuentas del trato que da a sus sbditos. As, con base al citado artculo 55 de la Carta, nos encontramos con el primer argumento tendente a reconocer una justificacin del derecho de injerencia con finalidades humanitarias. Esa misma visin del problema es la que cabe apreciar en las palabras del Secretario General Kofi Annan ante la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando en 1999 y tambin en 2000, tras hacer un elocuente llamamiento a la comunidad internacional para que tratara alcanzar un consenso sobre esta materia, se expresaba en estos trminos: ... si la intervencin humanitaria es, en realidad, un ataque a la soberana, como deberamos responder a situaciones como las de Rwanda o Srebrenica y a las violaciones graves y sistemticas de los derechos humanos que transgreden todos los principios de nuestra humanidad comn? Es difcil aventurarse a hacer una definicin del derecho de injerencia humanitaria cuando, como aqu ocurre, no existe documento internacional alguno que expresamente la reconozca. Lo que s cabe es referirse a las caractersticas que parecen ms adecuadas a esta intervencin, y que bien podran ser las siguientes: la primera es que la injerencia o intervencin (militar) se efectuar por parte de un Estado o Fuerza multinacional en el territorio de cualquier otro Estado (obvia); la segunda no es otra que el que la finalidad sea, bien proteger, o bien salvaguardar a las personas objeto de tratos inhumanos por parte del Estado sobre el que se efecta la intervencin, y la tercera no es otra que el hecho de que el recurso a la fuerza sea la nica solucin posible, sobre la base de que han fracasado los esfuerzos diplomticos, o los mismos han demostrado ser insuficientes o, dado el cariz de la situacin, se estime que no cabe perder ms tiempo con conversaciones de inciertos resultados. As circunscrito el derecho a la injerencia humanitaria, el segundo argumento a su favor tambin nos lo proporciona tambin la Carta, esta vez por va de su artculo 2.7 en el que podemos leer: Ninguna disposicin de esta Carta autorizar a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdiccin interna de los Estados, ni obligar a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo... Con esto quiere decirse que lo que prohbe la Carta es la injerencia cuando se trata de asuntos
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esencialmente internos, admitindose luego a sensu contrario que la Carta s permite intervenir en asuntos que no sean internos. A este respecto hace ya mucho que el vocablo asuntos internos viene interpretndose como asuntos domsticos pues carecera de lgica entenderlo como referido a aquellos asuntos que sin ms se producen en el interior de un pas. Y es desde esta perspectiva cuando nos damos cuenta de que la ausencia del respeto a los derechos humanos fundamentales nunca, como se desprende de lo dicho hasta ahora, puede considerarse como un asunto esencialmente interno (lase domstico). De hecho, no entenderlo as nos llevara a estimar correcta la pasividad de la comunidad internacional ante cualquier violacin de los derechos humanos sin importar el carcter masivo o sistemtico que sta pudiera tener. Llegados a este punto resulta obligado citar a quin, sin olvidar a Antonio Cassese, se ha erigido como el mayor terico en materia de injerencia humanitaria: Mario Bettati [Nota 12]. El profesor Bettati distingua tres grandes etapas por lo que concierne al reconocimiento, ms o menos explcito, del derecho de injerencia humanitaria, y a partir de la posguerra de la ltima conflagracin mundial. 1. Una primera etapa, hasta la fecha ya emblemtica de 1968, en la que las soberanas nacionales absolutas y sin fisuras parecen consolidarse como una inequvoca garanta de paz sobre la base de que si ningn pas se entromete en los asuntos de otro la posibilidad de que existan conflictos ser menor. Esta visin de las cosas, utilizada principalmente por el bloque comunista para mantener a la comunidad internacional callada ante el hecho incuestionable de que muchos pueblos vivan subyugados por el yugo de la Unin Sovitica, tampoco fue desconocido entre los pases occidentales, bastando recordar para ello la contundencia demostrada por Francia a la hora de negarse a cualquier papel que la ONU quisiera hacer valer en su contencioso con Argelia y que la repblica gala consideraba como un asunto netamente interno. Sin embargo, poco a poco, la ONU empez a dejar claro que la situacin en que podan vivir determinadas comunidades no era algo necesariamente ajeno a la Comunidad Internacional, y que, llegado el caso, las Recomendaciones de la Asamblea o las presiones diplomticas podan ser medios vlidos para sacar de su error a los Estados empecinados en mantener su soberana hasta lmites infinitos y en perjuicio de sus propios sbditos. Pensemos para ello en el caso de Sudfrica que tuvo que desligarse, durante un tiempo, de Naciones Unidas ya que las credenciales de sus representantes eran sistemticamente rechazadas por la Asamblea como muestra de rechazo al appartheid. Slo cuando el Gobierno sudafricano anunci medidas tendentes a suavizar el rgimen de vida de la poblacin de raza negra, su situacin en Naciones Unidas pudo regularizarse, al menos provisionalmente. 2. Sin embargo la muestra de que, como dira Robert Zimmerman, los tiempos estaban realmente cambiando, no llegara hasta inmediatamente despus de 1968 (segunda poca que cita Bettati) cuando aparece el fenmeno que podemos denominar como sinfronterismo. En virtud del mismo, algo que empez con un carcter puramente asistencial, consistente en atender a personas en situacin de urgente necesidad pero en todo caso de una forma pacfica y asptica (polticamente hablando), se nos empieza a mostrar como una posicin netamente intervencionista que quiere identificar y proclamar a los cuatro vientos la identidad de los responsables del sufrimiento de aquellas personas a las que ayuda. Son las primeras ONG,s que, con un rigor y un sacrificio encomiables (ms que dudosos en el
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devenir de hoy en da), y a fuerza de resultar sumamente molestas para los dirigentes de muchos pases, han de poner en peligro sus propias vidas entrando ilegalmente en aquellos pases dnde estiman que se esta produciendo una violacin de derechos humanos generadores de pobreza y sufrimiento. Esta postura, que encuentra su ms explcita referencia en la Cruz Roja francesa, dirigida en aquellos aos por Bernard Kouchner (fundador de Mdicos sin fronteras y posteriormente puesto al frente de UNMIK como Representante de Naciones Unidas en Kosovo), no tardar en encontrar eco en la poblacin ms joven de Europa, inclusive en Espaa, donde a principios de los aos 70 muchas organizaciones juveniles acabaron por agruparse bajo el significativo nombre de Jvenes sin fronteras. 3. La tercera etapa no es otra que el nacimiento del concepto de Injerencia Humanitaria asumido por el propio CSNU cuando ste abandona su letargo una vez cado el muro de Berln y desaparecida la poltica de bloques. Eso hizo posible las intervenciones militares en el Kurdistn (Resolucin 688 de 5 de abril de 1991) o las de Ruanda y Somalia, pasando por la Antigua Yugoslavia. sta ha sido la antesala para reconocer la legitimidad de la injerencia sustractiva (en palabras de C. Eymar, el intento de sustraer del poder de un Estado a un grupo de seres humanos directamente amenazados de muerte) con o sin las bendiciones del CSNU. Precisamente para sostener el carcter soslayable del mandato del CSNU, los EEUU han manejado una serie de argumentos no excesivamente rigurosos, tales como que la prohibicin del uso de la fuerza consagrada en el artculo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas afecta a los pases miembros de la ONU pero no a las Alianzas militares o polticas, o que el artculo 2.7 del mismo documente se refiere a las Naciones Unidas pero nada dice de sus miembros, etc.... Dejando aparte lo anterior, lo cierto es que toda intervencin humanitaria podra descansar en algo que tambin la Carta de Naciones Unidas dice en su prembulo, y es que no se usar la fuerza Armada sino en servicio del inters comn. Sin embargo el apoyo ms recurrido es algo que alegaron los asesores jurdicos, en esta ocasin sumamente lcidos, del Departamento de EEUU para legitimar el bloqueo de Cuba, y que finalmente se convertira en una autntica teora a invocar (tercer argumento): la posibilidad de proceder a una accin de imposicin militar no desautorizada sobre la base de un bloqueo del CSNU con motivo del veto de algn miembro permanente. De hecho esto es lo que sucedi en el caso de Kosovo cuando la postura tendente a autorizar una accin militar era sistemticamente vetada por China y por Rusia, mientras que la contraria (calificar la ulterior accin militar de la OTAN como una agresin ilegtima) se encontraba con el lgico veto de Francia, el Reino unido y Estados Unidos. De cualquier forma, y para desvelar el significado intrnseco del concepto que nos ocupa, es preciso plantearse (desarrollando lo ya mencionado) cules sern, en todo caso, los requisitos que consideraremos mnimos para estimar que una accin militar de Injerencia humanitaria, tanto la adoptada unilateralmente como la amparada por la ONU, pueda considerarse legtima, y que podran reducirse a los cinco siguientes: 1. Que existan suficientes indicios de un genocidio o de crmenes de lesa humanidad [Nota 13]. 2. Que de los mismos sea objeto una poblacin civil.
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3. Que cuando se trate de crmenes de lesa humanidad, estos tengan un carcter generalizado o sistemtico (en el genocidio la generalizacin es consustancial). 4. Que el Estado en cuyo territorio se estn produciendo tales acciones, o bien sea el autor o promotor, o bien las este alentando activamente, o bien se muestre incapaz para frenar o impedir tan flagrante violacin de derechos humanos. 5. Por ltimo, parece aconsejable que tal estado de cosas tenga una entidad suficiente para, al menos, perturbar la paz o seguridad internacionales. Una vez que se estimen concurrentes las mencionadas circunstancias la injerencia humanitaria as adoptada no tiene por que traducirse desde el primer momento en una accin coercitiva, sino que muy al contrario parecera aconsejable proceder previamente a una serie de medidas no militares, siempre que la urgencia del caso, habitual en estos supuestos, as lo permita. Esto, que se viene a denominar injerencia inmaterial, podra traducirse en acciones tales como la toma de posicionamiento pblico sobre el rgimen poltico o social de un determinado pas (por parte de quienes han resuelto invocar el derecho a la injerencia), la movilizacin de los medios de comunicacin, el sometimiento a deliberacin en un Organismo Internacional, la ruptura de relaciones diplomticas, la solicitud a naciones Unidas para que proceda a examinar el caso sobre la base de que la violacin de Derechos Fundamentales de que se trate sobrepasa el mbito de las competencias nacionales, etc.... Slo cuando stas medidas fracasen, el recurso a una accin puramente militar estara legitimado. 5.- LAS OBJECIONES MS INVOCADAS

Hay dos objeciones que nadie puede discutir: por un lado es posible que el derecho de injerencia humanitaria se utilice como cobertura para acciones claramente ilegtimas. Eso ha ocurrido incluso en lo que hemos denominado injerencias sustractivas que pasan por ser las ms justificadas y demostrables. Baste recordar para ello la ms que dudosa motivacin humanitaria que la India invoc en su intervencin en Pakistn en 1971 y por la que se proclamara la independencia de Bangladesh, o la de Vietnam en Camboya que instaur el nuevo rgimen de Kampuchea, ... Pero no hay que olvidar que todas estas crticas lo son del abyecto uso e interpretacin del derecho de la injerencia ms que del concepto mismo. La otra objecin, igualmente clara, la constituye el posible incremento de la desigualdad entre Estados debido al hecho de que la intervencin humanitaria en unos casos contrasta con la pasividad en otros de igual o mayor entidad (mxime cuando al atisbo de la intervencin militar, le sucede, con carcter inmediato, una pasividad desconcertante, tal como ocurri en Somalia) [Nota 14]. Sin embargo otra de las objeciones ms usuales resulta harto cuestionable. Se dice que estas injerencias por parte de terceros suponen un riesgo de escalada en un conflicto latente. Esa postura de miedo a empeorar las cosas no podr sostenerse cuando ello implica observar pasivamente la violacin flagrante e impune de los derechos fundamentales sobre una poblacin indefensa. La solucin debe orientarse por la va de no admitir ms injerencias que las que estn plenamente justificadas con arreglo a los criterios antedichos. Es en todo
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caso cierto que debe de subsistir un ncleo irreductible del derecho de NO injerencia que evite que, al amparo del principio contrario se preste cobertura a autnticas agresiones que nos recuerden las prcticas ms detestables de tiempos no demasiado remotos. Lo que s cabe destacar es que la OTAN parece haber desechado definitivamente todas estas objeciones, como as lo reconoce el Nuevo Concepto Estratgico de la OTAN, donde se plasma la necesidad de abordar operaciones de gestin de crisis, aprobadas por 19 pases con una solvente trayectoria democrtica, ultra artculo 5 y cuya legitimidad no resida en la autodefensa y s en la violacin flagrante y masiva de los Derechos Humanos, cuando ello perturbe la seguridad internacional. Esta declaracin, no obstante, sigue remitindose al artculo 7 del Tratado de Washington (que concede primaca a lo que pueda decidir el CSNU). 6.- LA EXPERIENCIA DE KOSOVO

La operacin emprendida por la OTAN, mediante una ofensiva area contra la Repblica Federativa de Yugoslavia, ha supuesto la primera vez en la historia en que la Alianza realiza una accin blica real, y pasa por ser el primer y ms claro ejemplo de la puesta en prctica del derecho de Injerencia Humanitaria. Antes ya hubo dos operaciones reales aunque de corte ms limitado: la primera, el apoyo areo a efectivos de UNPROFOR, bombardeando determinadas posiciones de artillera de campaa, y la segunda la implantacin de una Fuerza de paz en Bosnia-Herzegovina (inicialmente Implementation Force y con posterioridad Stabilization Force), con un alto contenido CIMIC, y con la finalidad de hacer realidad las previsiones polticas que deberan caracterizar al nuevo pas de Bosnia-Herzegovina, segn lo acordado en Dayton. A diferencia de lo ocurrido con las dos anteriores, en el caso de Kosovo no se contaba con apoyo alguno del CSNU. Aunque los acontecimientos son bien conocidos no esta de mas recordar los primeros pasos legales y diplomticos que se dieron antes de llegar a la intervencin militar. En el verano de 1998 las tropas serbias, con la excusa de repeler al ejrcito de liberacin de Kosovo (ELK), expulsaron de sus casas a ms de 250.000 albano-kosovares, de los cuales muchos de ellos (no menos de 80.000) iniciaron un xodo de proporciones alarmantes hacia Macedonia y Montenegro que desbord por completo las previsiones de ACNUR. Lo anterior rodeado, al parecer, de todo tipo de excesos y actos de violencia contra la poblacin civil, entre los que se encontraba la espeluznantes masacre de Racak, descubierta en enero de 1999. En este contexto, el CSNU adopt la Resolucin 1199, de 23 de septiembre de 1998, por la que se ordenaba el cese de los actos de violencia, la retirada de las unidades militares serbias especialmente desplegadas en Kosovo, el retorno seguro de todos los desplazados y refugiados y el libre acceso a las organizaciones de ayuda humanitaria. Dado que Milosevich no se esforz lo ms mnimo en cumplir los requerimientos de Naciones Unidas, el CSNU, con fecha del 12 de octubre siguiente, acord otra Resolucin, la 1160, nada controvertida (asombrosamente), y por la que se amenazaba con el uso de la fuerza si Milosevich no se avena a cumplir con las condiciones antes expuestas en la Resolucin 1199. Esta nueva Resolucin del 12 de octubre iba ms all al incorporar una Orden de Activacin (ACTORD) que permita a SACEUR el inicio
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de una campaa area en el plazo de cuatro das, que no obstante fue pospuesta dos veces (17 y 27 de octubre) para finalmente suspenderse indefinidamente. La razn estribaba en que el enviado especial de Estados Unidos, Richard Holbrooke, logr obtener de Milosevich, con fecha de 24 de octubre, un acuerdo por el que se autorizaba a la OSCE para desplegar una misin de observacin (cerca de 2.000 observadores) combinada con una operacin de vigilancia area a cargo de OTAN (la operacin Eagle Eye) y que obtuvo el respaldo del CSNU por va de la resolucin 1203. Sin embargo las exigencias impuestas en la mencionada Resolucin 1199 seguan sin cumplirse y cuando las segundas conversaciones en Rambouillet (el 15 de marzo de 1999) fracasaron, la OTAN ya ni siquiera llev el asunto al CSNU (conoca perfectamente la postura en contra de Rusia y China para ir ms all de antedicha Resolucin) sino que, tras la retirada de los observadores de la OSCE, ya reducidos a 600, decidi atacar la regin de Kosovo sin ms dilaciones. Era el 24 de marzo de 1999 y las primeras reacciones no se hicieron esperar. Primeramente, el 26 de marzo, Rusia y China llevaron al Consejo una propuesta de Resolucin condenando el bombardeo que sera derrotada por doce votos en contra y tres a favor. Paralizado el CSNU por la imposibilidad de adoptar una Resolucin a favor del bombardeo, conseguira mas tarde, el 10 de junio de 1999, lograr el acuerdo necesario (con la abstencin de China) para promulgar la Resolucin 1244 [Nota 17] sobre implantacin de una Fuerza de pacificacin en Kosovo, lo que a duras penas permita al Consejo salvar los muebles en lo que los ms optimistas se empean en interpretar como una autorizacin post facto de la intervencin militar. Lo cierto es que si bien todos los pases de la OTAN estaban de acuerdo en actuar militarmente, no resultaba fcil encontrar una base legal que otorgase la cobertura necesaria a lo que era ms bien un imperativo moral y poltico, y que a la postre demuestra la situacin no del todo perfilada que caracteriza al Derecho de Injerencia Humanitaria. Entre los ms crticos se encontraban Francia, Alemania e Italia. Nos limitaremos pues a exponer los argumentos que, a favor o en contra, se manejaron en estos y en otros pases [Nota 18]. En Francia exista cierta divisin. Por un lado el Ministro de Asunto Exteriores, Hubert Vedrine, haba mantenido que, adems de que la Resolucin 1199 abra el camino a la posibilidad de accin militar, la situacin humanitaria constituye una razn que justificara una excepcin a la regla por muy fuerte y firme que sea sta [Nota 19]. Chirac, por el contrario, estim artificioso negar la diferencia que existe entre una Resolucin que abre el camino a la accin militar y la accin militar propiamente dicha, concluyendo que existan serias dudas para estimar que el derecho a la injerencia humanitaria pudiese justificar la accin militar en Kosovo. En Alemania el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Klaus Kinkel, se manifest contrario a buscar cualquier tipo de legitimacin en la Resolucin 1199 por la sencilla razn de que los votos afirmativos de Rusia y China lo haban sido con la expresa reserva de que, en ningn modo, cabra interpretar que esta Resolucin por si sola autorizaba el empleo de fuerza militar. De esta forma Kinkel opt por defender una extraa argumentacin por la que partiendo de que la base legal no exista, la accin militar s poda considerarse legtima por la concurrencia de dos motivos o circunstancias: la incapacidad del CSNU para actuar en lo que era una situacin de emergencia y el compromiso
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adquirido en la OSCE de proteger a las minoras en situaciones tales como la de Kosovo. Tras la entrada en el Gobierno del Partido Socialdemcrata y de los Verdes, Oskar Lafontaine manifest su respaldo al gobierno saliente mientras que el Canciller Gerhard Schoroeder haca una serie de declaraciones contradictorias. Fue el nuevo titular de la cartera de exteriores, Scharping, quin se expres claramente en el sentido de apoyar la accin militar cuando con ella se pudiera detener una violacin masiva de derechos humanos, sin perjuicio de la urgencia de desarrollar una ley internacional que contemplase y legalizase tales supuestos. Italia se mostr totalmente contraria a la invocacin del derecho de injerencia, llegando a manifestar el entonces Primer Ministro, y hoy Presidente de la Comisin de la UE, Romano Prodi, el 8 de octubre de 1988, que nada justificaba el empleo de una fuerza militar en tanto no se agotasen las vas de solucin pacfica, y que aun en este caso hara falta una Resolucin expresa del CSNU. Sin embargo esta postura contrastara con el posterior silencio del Gobierno italiano una vez iniciado el ataque areo a Kosovo. En cuanto a Espaa, ya Inocencio Arias, en un discurso ante el Plenario de la Asamblea General, habl de la colisin entre el respeto a la soberana de los Estados y el deber de reaccionar ante las violaciones brutales y masivas de los derechos humanos, y que segn l deban de resolverse mediante la injerencia humanitaria pero dentro de un marco de derecho internacional, lo que en este punto significaba contar, no con la autorizacin, pero s con el apoyo del CSNU [Nota 20]. El problema surga, continuaba diciendo Inocencio Arias, cuando el Consejo se encontraba paralizado y en ese caso, haba que otorgar algn tipo de resorte a la Asamblea para no dejar la decisin de iniciar un ataque militar en manos de un Estado o grupo de Estados. Mientras eso no se lograse habra que optar por entender legtima la accin militar. Esta posicin coincida con lo que dos das antes haba manifestado el Ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, en su comparecencia la Comisin conjunta de Asuntos Exteriores y de Defensa del Congreso, donde el citado Ministro, a propsito del bloqueo de China y Rusia, deca: Cabe prever que esta situacin de bloqueo del Consejo de Seguridad pueda mantenerse por tiempo indefinido, sin que pueda ponerse de acuerdo para la adopcin de medidas de mayor firmeza que las adoptadas hasta el momento para obligar al Presidente Milosevich a cesar en sus acciones contra la poblacin civil de Kosovo. Por tanto, siendo poco probable que el Consejo de Seguridad pueda llegar a autorizar expresamente el uso de la fuerza en este caso, cabe preguntarse si no estaremos ante una situacin excepcional que obligue moralmente a la comunidad internacional a actuar si se dan dos condiciones: primero, el incumplimiento por la Repblica Federal Yugoslava de las Resoluciones del Consejo de Seguridad y, segundo, si contina deteriorndose, como es de prever, la situacin humanitaria..... Debe quedar claro, finalmente, que la autorizacin que el Gobierno, eventualmente y en caso de que se cumplieran estas condiciones, concedera de facto para la intervencin de la Fuerzas Armadas espaolas en esta crisis tendra un carcter excepcional justificado por la gravedad de la situacin humanitaria y por la amenaza para el delicado equilibrio de la paz existente en la zona balcnica, segn constata el propio Secretario General de las Naciones Unidas en su informe [Nota 21].
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Iguales conclusiones cabe desprender del discurso que pronunciara el Presidente del Gobierno, Jos Mara Aznar, ante la Asamblea General en la Cumbre del Milenio [Nota 22]. En Holanda, los Ministros de Exteriores y de Defensa, J. Van Aarsten y F. de Grave respectivamente, presentaron en su pas un informe por el que se aconsejaba utilizar la lista de comprobacin o checklist ideada por Martin Van Traal en 1991, y aprobada por el Parlamento de los Pases Bajos en 1994. En la misma se contemplaba la posibilidad de que Holanda involucrase sus fuerzas militares en una accin blica que tuviese el apoyo de la Comunidad internacional, siempre y cuando el objetivo fuera frenar una violacin grave de los derechos humanos. Sin embargo, los autores del mencionado informe no fueron capaces de precisar si tal accin militar poda llevarse a cabo en ausencia de una autorizacin del CSNU. En cuanto a la absoluta proclividad de Estados Unidos, sta se basaba en consideraciones meramente polticas hasta el punto de casi soslayar el problema de la cobertura legal [Nota 23]. En torno a este ltimo punto su argumentacin era bien sencilla: las fuerzas serbias estaban violando flagrantemente las Resoluciones 1160 y 1199 del CSNU aprobadas en el caso de Kosovo , y al haber sido dictadas stas al amparo del Captulo VII de la Carta de Naciones Unidas, el respaldo para la accin militar era automtico. Por su parte, el Reino Unido no quera hacer una excepcin a su tradicional apoyo a EEUU, pero entenda que era urgente buscar un apoyo legal para la intervencin militar. A tal fin los britnicos esbozaron que ya haba un precedente del derecho a intervenir y que no era otro que las zonas de exclusin area impuestas a Iraq tras la guerra del Golfo y en las que cualquier Resolucin dictada en tal sentido al amparo del Captulo VII de la Carta brill por su ausencia. Dado que el argumento no era demasiado convincente, el embajador britnico ante naciones Unidas decidi cortar por lo sano cuando, en su comparecencia del 23 de septiembre de 1998 [Nota 24], manifest que en las actuales circunstancias la intervencin militar est justificada como una medida para evitar una abrumadora catstrofe humanitaria. En el lado opuesto se encontraban Rusia y China . El embajador ruso ante Naciones Unidas, Sergei Lavrov, no se cans de repetir, una y otra vez, que slo el CSNU poda autorizar el recurso al empleo de la fuerza y que una crisis humanitaria en un pas no constituye una razn suficiente para la adopcin de una intervencin unilateral armada, contraria en todo caso al sistema actual de relaciones internacionales y al texto de la propia Carta de Naciones Unidas. Estas declaraciones apenas fueron mitigadas por las realizadas por Gennady Gatilov, representante de la Federacin Rusa ante el 4th Committee Continuing Peacekeeping Debate, admitiendo la puesta en marcha de medidas coercitivas en Kosovo bajo el absoluto control poltico y operativo del CSNU. Tambin en semejantes trminos se expres el Ministro de Asuntos Exteriores chino Tang Jiaxuan. Esta posicin fue confirmada por ambos pases tanto al formular una reserva a la Resolucin 1199 (a la que ya se ha hecho referencia en estas lneas) como al abstenerse en la votacin de la Resolucin 1203 (Operacin Eagle Eye supervisada por la OSCE), alegando que lo previsto en el artculo 9, el cual contemplaba la posibilidad de ejercer acciones para asegurar la libertad de los observadores de la OSCE, podra ser usado para legitimar el uso
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de la fuerza en una hipottica operacin rescate (sta era por otra parte la nada disimulada interpretacin de la OTAN). As las cosas cuando se produce el ataque de la OTAN el Ministro de Asuntos Exteriores ruso, Igor Ivanov, no puede por menos que calificarlo de agresin abierta contra un Estado soberano, miembro de las Naciones Unidas al tiempo que anuncia el cese de cualquier cooperacin con la OTAN [Nota 25]. Los funcionarios chinos por su parte llegaron a alertar sobre serias consecuencias si el bombardeo no cesaba de inmediato (y no ces como todos sabemos). Con el paso del tiempo China no ha vuelto a pronunciarse, pero la posicin rusa contina inamovible y as lo demuestran cuando surge la ocasin de hablar sobre el tema [Nota 26]. Tambin Vladimir Putin, en la cumbre del Milenio, nos record que el CSNU es el nico legitimado para autorizar, como medida extrema, el recurso a la fuerza para resolver una situacin de crisis [Nota 27]. Con todo, la posicin final de la OTAN, en una aproximacin a las argumentaciones de Klaus Kinkel antes citadas, fue la de justificar el ataque en base a un conjunto de razones, que segn fueron expuestas por su entonces mxima autoridad, Javier Solana, ante el Consejo del Atlntico Norte el 9 de octubre de 1998, pueden resumirse en lo siguiente: 1) El incumplimiento por parte de la Repblica Federal de Yugoslavia de las Resoluciones del CSNU basadas en el Captulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas sobre el caso de Kosovo, y en particular la 1160 y la 1199, 2) El riesgo inminente de una catstrofe humanitaria tal como fue apreciado por el Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan, en su informe de 4 de septiembre de 1998, 3) La imposibilidad de conseguir en un plazo til una Resolucin del CSNU autorizando el empleo de la fuerza, 4) El hecho de que la situacin en Kosovo constitua una amenaza para la paz y seguridad en los Balcanes, as reconocido en la Resolucin 1199. 7.- LAS DOS PROPUESTAS DE LEGE FERENDA

Lo que tenemos que empezar a descartar es la existencia, en puros trminos jurdicos, de un derecho o un deber de injerencia por razones humanitarias de carcter inequvoco, y ms que el mismo pueda ser adoptado unilateralmente. No obstante podemos colmar esa laguna, y si optamos por poner el acento en la necesidad de un amparo de Naciones Unidas (cosa discutible hoy da) nada mejor que acudir a un antecedente nada desdeable; el 3 de noviembre de 1950, la Asamblea General de Naciones Unidas, a la vista de la absoluta paralizacin a que se vea sometida el Consejo con motivo del derecho de veto en plena guerra fra, adopt la Resolucin 377 (ms conocida por Resolucin Unin pro Paz) en la que se deca lo siguiente: Si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento
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de la paz o un acto de agresin, la Asamblea General examinar inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopcin de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresin, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales. Lo anterior se aprob en un momento crtico pues el derecho de veto se planteaba, ante el asombro y la estupefaccin de la opinin pblica, en todas y cada una de las ocasiones en que se reuna el CSNU. Sin embargo su contenido podra ser til hoy da. Esa es, al menos, la opinin de Fernando Pignatelli y Meca [Nota 28] quin aboga, en trminos de lege ferenda, por institucionalizar las intervenciones de injerencia humanitaria mediante el requerimiento de una Resolucin que pudiese adoptar la Asamblea para cada caso en que faltase la habilitacin del CSNU. La base para ello radicara tanto en la mencionada Resolucin 377 como en la Declaracin de Principios aneja a la Resolucin 2.625 tambin de la Asamblea, desprendiendo de esta ltima (en una interpretacin ciertamente extensiva) que todos los Estados se encuentran obligados a cooperar cuando se trata de poner fin a una crisis humanitaria, y que esa cooperacin debe incluir la posibilidad de ordenar una intervencin armada, aunque sta no haya sido acordada por el Consejo. En cuanto al contenido con que debera dotarse a tales Resoluciones acordadas ad hoc por la Asamblea para habilitar la intervencin militar, el mismo autor apunta unos aspectos que, ordenados y desarrollados por el que suscribe, vendran a ser los siguientes: 1) Los supuestos fcticos que permitan la intervencin armada, y que bien podran ser los delitos de genocidio o de lesa humanidad, tal como vienen contemplados en el Estatuto del Tribunal Penal Internacional o, alternativamente, en los Tribunales penales Internacionales para la Antigua Yugoslavia o Ruanda, previsin sta que parece ms bien pensada para una Resolucin genrica aplicable a todos los casos futuribles que no para Resoluciones que ya hayan de dictarse caso por caso. De cualquier forma es obvio que s habra que partir de un acuerdo internacional que estableciese, aunque fuese de forma genrica, los hechos que van a permitir que tal intervencin humanitaria pueda ser estudiada, y en su caso aprobada, por la Asamblea. 2) Los requisitos que van a desencadenar la puesta en marcha de la operacin (sobre la base, entendemos, de que ya se vienen dando con anterioridad los supuestos fcticos antedichos). 3) Las condiciones, lo que quizs podra entenderse como la concrecin del nivel de uso de la fuerza. 4) El procedimiento. Sobre esto hay que decir que si a lo que se esta aludiendo es a los criterios genricos sobre el procedimiento operativo, o sobre el Plan de operaciones, sera necesario contar con el Comit de Estado Mayor, a que se refiere el artculo 47 de la Carta, pero ocurre que este Comit no esta adscrito a la Asamblea sino que se encuentra bajo la autoridad exclusiva del Consejo (prrafo tercero del mencionado artculo)...

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5) Los mecanismos de control, fijando que es exactamente lo qu se va a controlar y por parte de quines. Con independencia de las salvedades expuestas, y tanto si tal Resolucin se concibe como una nica herramienta genrica, a activar en todas aquellas intervenciones de injerencia humanitaria que puedan ser precisas (siempre en los casos de inactividad del CSNU), como si se trata de que la Asamblea apruebe Resoluciones concretas caso por caso, las dificultades con que nos vamos a encontrar seran importantes. En primer lugar porque la fuerza vinculante de una Resolucin de la Asamblea (y no digamos una Recomendacin) se pierde en ese tan etreo como impreciso mbito de la buena fe de los Estados a la hora de adecuar su comportamiento a los deseos de la Comunidad Internacional. En segundo lugar porque, aunque no fuera as, tampoco resulta fcil poner de acuerdo a las dos terceras partes de un conjunto de 190 pases tal como exige el artculo 18 de la Carta. Adems, una operacin militar acordada de espaldas al Consejo tendra que ponerse forzosamente en manos, bien de una organizacin militar regional o bien de una Fuerza Multinacional, y en este caso el control de Naciones Unidas se puede tornar en una labor casi imposible como, de hecho, ya pas (incluso contando con el aval del CSNU) en la accin combinada internacional llevada a cabo por EEUU y sus aliados contra Irq en la guerra del Golfo. En aquella ocasin, apenas iniciada la intervencin militar, Estados Unidos decidi desentenderse del Consejo (que haba facilitado el ataque militar por medio de la Resolucin 678) para liderar y dirigir las operaciones bajo su exclusiva responsabilidad, sin que de nada sirviesen las protestas del entonces Secretario General de Naciones Unidas, Javier Prez de Cuellar, reclamando el seguimiento y control de aquellas. Es ms, el Presidente Bush aprovecho su excesivo protagonismo en el conflicto para anunciar pblicamente lo que se denominara como el Nuevo orden internacional [Nota 29]. La segunda propuesta se deriva del informe The Responsability to Protect presentado el 30 de septiembre de 2001 ante la Asamblea de Naciones Unidas por la ICISS o Comisin Internacional sobre Intervencin y Soberana de los Estados. Fue en la Asamblea del Milenio de Naciones Unidas cuando el Primer Ministro de Canad anunci el establecimiento de una Comisin internacional e independiente en respuesta al llamamiento hecho por el Secretario General Koffi Annan para buscar un consenso sobre la forma de responder a las violaciones masivas de los derechos humanos. La comisin presidida por el Sr. Gareth Evans (Presidente del International Crisis Group y ex Ministro de Relaciones Exteriores de Australia) y por el argelino Sr. Mohamed Shanoun (Asesor Especial del Secretario de N.U. y ex Representante Especial para Somalia y la regin de los Grandes Lagos) aglutin a un numeroso conjunto de juristas [Nota 30] , tanto en la propia Comisin como en una Junta Consultiva, para llegar, tras un ao de trabajo (su reunin inaugural se produjo el 14 de septiembre de 2000) a presentar el citado Estudio que arroja algunas conclusiones de indudable inters. Desde un principio el objetivo de la Comisin fue que el informe final tuviera una repercusin poltica prctica y concreta, sin renunciar a ofrecer un nuevo estmulo a los investigadores y comentaristas. El punto de partida es limitar los supuestos de injerencia sobre la base de una realidad indiscutible: hoy por hoy todos los miembros de Naciones
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Unidas estn interesados en mantener un orden de Estados soberanos, autnomos y responsables aunque interdependientes, y la posibilidad legal de interferir en los asuntos de otro Estado, a menudo lo nico que provoca es que las fuerzas internas de un pas en crisis intensifiquen sus campaas de violencia a fin de lograr el deseado apoyo exterior. Slo cabe pues hablar de una intervencin militar cuando la violencia sea tal que conmueva la conciencia de la humanidad o represente un peligro claro e inminente para el conjunto de la comunidad internacional. Dicho lo anterior cual es el lmite que justifica la accin militar transfronteriza? Pues bien, los autores del trabajo nos hablan de seis requisitos, los dos primeros especialmente problemticos: 1. El problema de mantener al Consejo de Seguridad como la autoridad con competencia para decidir la intervencin militar segua siendo el principal obstculo, ms aun cuando se empieza a dar la circunstancia de que los Estados ms adictos al uso del derecho de veto afirman su derecho a actuar fuera del marco de las Naciones Unidas cuando son otros los que vetan su propia propuesta. Aun as, la Comisin reconoci que a da de hoy no existe otro rgano mejor ni ms adecuado para autorizar una intervencin militar humanitaria. No se trata de buscar una alternativa al Consejo de Seguridad sino de lograr que ste funcione mejor que hasta ahora y la solucin esta en que los cinco miembros permanentes renuncien formalmente, y de mutuo acuerdo, a ejercer su derecho de veto en aquellos asuntos en que sus intereses vitales no resulten comprometidos. En casos especialmente graves, y ante la pasividad del Consejo y de la Asamblea (recordemos las facultades de sta con arreglo al procedimiento establecido en la Resolucin Unin pro Paz), se admite la posibilidad de que una organizacin regional o subregional acte en su zona de jurisdiccin, solicitando la autorizacin posteriormente. 2. Debe concurrir una Causa Justa, lo que se traduce en que el dao que se este produciendo deber ser forzosamente de uno de los siguientes tipos: Graves prdidas de vidas humanas, consecuencia de la accin deliberada de un Estado, o de su negligencia o incapacidad. Depuracin tnica a gran escala (asesinato, expulsin, terror o violacin) 3. La intencin debe ser correcta. Cualquier objetivo ms all de remediar el sufrimiento humano, tales como modificacin de fronteras, atender a reivindicaciones de autodeterminacin, derrocamiento de rgimen,..., deben ser excluidos. 4. Debe constituir el ltimo recurso. 5. Los medios usados deben ser proporcionales. 6. Las posibilidades de que la accin militar tenga xito deben poder ser calificadas de razonables. El informe finaliza con unas recomendaciones que la propia Comisin dirige a la Asamblea y al Consejo de Seguridad. As se solicita a la Asamblea que apruebe una Resolucin declaratoria en la que se consigne: 1.- una afirmacin de la idea de soberana como deber hacia los sbditos del Estado; 2.- la asercin de una triple responsabilidad de la comunidad internacional en los casos de proteccin humanitaria, no slo de prevenir y reaccionar sino
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tambin de reconstruir, y 3.- la definicin de la causa justa o criterio mnimo, as como de los otros requisitos, conforme a lo ya expuesto. Por su parte al Consejo se le recomienda que inste a los cinco miembros permanentes a renunciar al derecho de veto en aquellos casos en que la mayora apoye una accin de injerencia humanitaria que no comprometa sus intereses nacionales, tal como tambin antes se ha expuesto. Por desgracia el informe en cuestin no pude elegir un momento peor para ver la luz. El 30 de septiembre, apenas veinte das despus del 11-S, ni los norteamericanos ni nadie en el mundo tenan ganas de or hablar de los matices y requisitos tendentes a limitar las acciones de injerencia en terceros pases [Nota 31]. As The responsability to Protect ha visto transcurrir el tiempo posterior a su conclusin sin pena ni gloria y, ni que decir tiene, tanto la Asamblea como el Consejo, han ignorado premeditadamente su deber moral de estudiar las recomendaciones que les dirigi la Comisin canadiense [Nota 32]. 8.- APUNTES FINALES

Llegados a este punto, ciertas reflexiones resultan meridianamente claras, y la primera y ms notoria es que algo habr que hacer para solucionar determinadas carencias que afectan hoy a la ONU. Entre stas se encuentran el estado de tirantez, cuando no de absoluta desconfianza que desde hace tiempo caracteriza a las relaciones entre la Secretaria General y algunos pases (por muy diferentes motivos Israel, Yugoslavia, Irq, EEUU, Rusia, etc...). Pero lo ms criticable podra ser el derecho de veto del que siguen gozando, en el seno del CSNU, las antao cinco grandes potencias [Nota 33]. El hecho de que el Consejo no debe seguir reflejando las relaciones de poderes existentes en 1945, y debe ser capaz de adaptarse a la realidad de hoy en da, es algo que ha sido puesto de manifiesto por multitud de expertos y hasta por el propio Secretario General Kofi Annan [Nota 34]. Por desgracia nadie parece tener mucha prisa en avanzar en los estudios que, de hecho, de estn llevando a cabo para afrontar una reforma del CSNU, y tan slo hay cierto consenso en que el mismo debera agrupar a un mayor nmero de Estados y que el derecho de veto precisara de una posicin compartida por varios pases. Por contra s podemos considerar asentado algo que hace un poco ms libre y eficaz al Consejo: la ampliacin de facto del mbito del artculo 39 de la Carta de Naciones Unidas, lo que le permite calificar una situacin de emergencia humanitaria como una amenaza a la paz y seguridad internacionales, adoptando consecuentemente una de las medidas (incluidas las coercitivas) a que da paso el citado precepto. Lo anterior, capaz de resistir los embates argumentados con base a las fronteras impuestas en los artculos 2.4 y 2.7 (prohibicin del uso de la fuerza y principio de no injerencia), ser sin embargo estril si nos encontramos con el veto de algn miembro permanente del CSNU. En todo caso en la actualidad no hay muchos intentos por retomar un estudio sobre las condiciones que deben revestir las operaciones de injerencia humanitaria al estilo del elaborado por la Comisin que auspiciara Canad. No obstante ha ido ganando terreno la idea de fortalecer o potenciar las asociaciones militares regionales (OTAN, UEO u OSCE) en la conviccin de que son ellas las que se encuentran en mejor situacin para hacer valer
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el derecho a la injerencia humanitaria y formular en un futuro las condiciones que deben de concurrir. En esta lnea, donde ms se ha avanzado es en el viejo continente como lo demuestra la reciente evolucin de un concepto, antes algo virtual, como lo es la Iniciativa Europea de Seguridad y Defensa (IESD), y que ha acabado por cristalizar pese a los muy numerosos denodados intentos para frenarlo [Nota 35]. El primer paso fue la asignacin a la UEO de nuevas y concretas misiones en el marco de la defensa europea (Declaracin de Petersberg, de 19 de junio de 1992), y no necesariamente en el territorio europeo. Se trataba, por una parte, de dos misiones sin contenido coercitivo: humanitarias y de evacuacin de nacionales de un lado y de mantenimiento de la paz de otro. Pero a ellas se le aada una tercera en los siguientes trminos: misiones de combate en el entorno de gestin de crisis, incluyendo las de imposicin de la paz. La postura norteamericana, secundada por los britnicos, consisti en reconocer a estas fuerzas un importante protagonismo (de ah la invitacin de OTAN a ser sustituida temporalmente en Kosovo por el EUROCUERPO) pensando que con ello conjuraban la creacin de una Fuerza alternativa. Sin embargo, el proceso sigui su avance con la inclusin de las denominadas misiones Petersberg en el Tratado de Amsterdam y en la Cumbre franco-britnica de Saint-Mal (1998) en la que se pudo advertir un importante giro de la poltica inglesa, desmarcndose algo de los atlantistas y adquiriendo un compromiso con la poltica europea de defensa. Con todo, el espaldarazo definitivo no llegara sino con la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Helsinki (diciembre de 1992) que tuvo su desarrollo en la reunin del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE en Bruselas en febrero de 2000 [Nota 36]. Consecuencias fundamentales de la mencionada cumbre fueron, aparte de la creacin de un Comit de Poltica y Seguridad permanente (el COPS), la definitiva integracin de la estructura y funciones de la UEO en el seno de la Unin Europea y, sobre todo, la creacin de un autntico ejrcito europeo, con el diseo de una Fuerza terrestre de Accin Rpida, compuesto por una cantidad de hombres no inferior a 50.000 ni superior a 60.000, que debera estar listo a finales del ao 2003 [Nota 37], capaz de asumir el espectro completo de las misiones Petersberg. En definitiva, Europa pasara a convertirse en una potencia militar de primer orden, capaz de afrontar operaciones de injerencia humanitaria en cualquier parte del mundo. En este contexto sera previsible que la UE no haga depender, al menos no en todos los casos, su propia decisin poltica en lo que a intervenciones militares humanitarias se refiere del Consejo de Seguridad, especialmente cuando ste se bloquease por posiciones de desacuerdo de los miembros permanentes. No obstante es pronto para echar las campanas al vuelo. Por de pronto, la creacin efectiva de la mencionada Fuerza Terrestre de Accin Rpida no ha llegado a producirse. Los obstculos son tericamente econmicos [Nota 38], pero quizs el problema tiene mayor calado, y pasa por preguntarse si realmente existe una unin suficiente entre los pases europeos que permita, a da de hoy, poner en comn la poltica exterior y la seguridad y defensa de la UE. En todo caso las previsiones acordadas en la reunin del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE [Nota 39], de febrero de 2000, aunque con el inevitable retraso, se mantienen vigentes, como lo demuestra el hecho de que cada pas tenga encomendadas unas reas de trabajo en las que ahondar en la bsqueda de soluciones para los problemas tcnicos que tal Fuerza militar, netamente europea, va a conllevar necesariamente.
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Con todo lo hasta aqu expuesto, se puede decir que el panorama del futuro inmediato en esta materia esta aun por escribir. El programa de intervenciones militares que presenta el agitado contexto internacional, en la legtima lucha contra el terrorismo (esa espada liberticida de doble filo en expresin del Letrado y constitucionalista Fernando Olivn) [Nota 40], ha provocado un necesario comps de espera para ver como evolucionan los acontecimientos. Aun as en algo hemos avanzado y es que ya nadie parece entender que tales violaciones sistemticas y masivas de los Derechos Humanos puedan permanecer como asuntos ajenos a la comunidad internacional como consecuencia de un escrupuloso respeto a la soberana de los Estados en cuyo territorio se producen. Muy al contrario el derecho a la injerencia por motivos humanitarios se encuentra ya arraigado, en mayor o en menor medida, en la mentalidad de la prctica totalidad de los pueblos civilizados, sin perjuicio de que siga adoleciendo de una regulacin especfica cuyo consenso no debera tardar demasiado en llegar.

FUENTE: http://www.derecho-comparado.org/Colaboraciones/candilinjerenciahumanitaria.htm

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