Amandio Vasco Guimaraes PDF

UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE
Faculdade de Letras e Cincias Sociais Departamento de Cincia Poltica e Administrao Pblica
DESCENTRALIZAO E FINANAS AUTRQUICAS: ANLISE DA EFICCIA DO SISTEMA TRIBUTRIO AUTRQUICO COMO FONTE DE FINANCIAMENTO DO ORAMENTO AUTRQUICO O CASO DO MUNICPIO DE MAPUTO (2006 - 2008)
Licenciando: Am ndio Vasco Guimares Supervisor: Antnio Bila Maputo 2010
Descentralizao e Finanas Autrquicas: Anlise da Eficcia do Sistema Tributrio Autrquico como Fonte de Financiamento do Oramento Autrquico - o Caso do Municpio de Maputo (2006 2008)
Amndio Vasco Guimares
Dissertao apresentada Universidade Eduardo Mondlane como requisito parcial para obteno do grau de licenciatura em Administrao Pblica. Supervisor: Antnio Bila
Maputo 2010
FOLHA DE APROVAO Dissertao de autoria de Amndio Vasco Guimares, intitulada
Descentralizao e Finanas Autrquicas: Anlise da Eficcia do Sistema Tributrio Autrquico como Fonte de Financiamento do Oramento Autrquico - o Caso do Municpio de Maputo (2006 2008), requisito parcial para obteno do grau de licenciado em Administrao Pblica pela Universidade Eduardo Mondlane, defendida e aprovada pelo jri composto por:
Supervisor
Presidente
Oponente
Antnio Bila
Zefanias Matsimbe
Data: 16 de Abril de 2010
Eduardo Nguenha
DECLARAO DE HONRA Eu, Amndio Vasco Guimares declaro em minha honra que este Trabalho de Fim de Curso nunca foi apresentado na sua essncia para a obteno de qualquer grau e que ele constitui o resultado da minha investigao pessoal, estando indicadas no texto e nas referncias bibliogrficas as fontes utilizadas. Maputo, Fevereiro de 2010
DEDICATRIA Dedico este trabalho e todos os benefcios que provenham do meu esforo a minha famlia e, in memorian, ao meu irmo Andr Vasco Guimares (1973 - 2008) por todo carinho, ensinamento e pacincia que teve na minha educao, a minha prima Natrcia de Borja Manuel (1972 - 2006) e a minha av Isabel Antnio (1929 - 2009) pelo carinho dado. Obrigado e Descansem em paz.
AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar gostaria de agradecer ao meu supervisor, o Dr. Antnio Bila por ter aceitado este desafio, o meu mais sincero obrigado. Agradecer o Dr. Eduardo Nguenha e o Dr. Omar Saide pelos contributos dados para a elaborao deste trabalho, foram decisivos para a escolha e desenvolvimento do tema. O agradecimento extensivo aos docentes da Faculdade de Letras e Cincias Sociais em especial aos afectos ao Departamento de Cincia Politica e Administrao Pblica pelos valiosos ensinamentos dados durante a formao acadmica. Agradecer aos funcionrios do Conselho Municipal de Maputo, mais concretamente os funcionrios da secretria, da Repartio de Contas, do Departamento de Receitas e o director municipal de finanas pela disponibilidade em ceder o material e em conceder entrevistas sem nenhuma reserva. Gostaria de mostrar a minha mais sincera gratido aos meus colegas que durante quatro anos foram como irmos, ao Leopoldo Romo Faustino Gune e especialmente a Ctia Emlia Samucidine pelos momentos que passamos juntos, pelas acesas discusses na preparao das aulas, dos testes e realizao dos trabalhos em grupo que sempre acabavam com sorrisos e abraos e acima de tudo com bons resultados, muito obrigado esta dissertao vossa. Agradecer aos meus amigos que incansavelmente estiveram ao meu lado nos momentos bons e nos momentos maus. Embora no tenha seus nomes nesta simples folha, esto gravados na memria como co-participes desta realizao acadmica. Um agradecimento muito especial a famlia Culhe pelo carinho e amizade, em especial a av Maria e ao vov Jeremias, muito obrigado. Por ltimo, agradecer as pessoas mais importantes na minha vida, a minha me Rosalina Vasco minha herona, a minha segunda me Rita Culhe Guimares obrigado por tudo, aos meus irmos Toms Guimares e Alson Culhe, a minha sobrinha que a luz que nos ilumina, Cynthia Ins Manuel (Nyeleti) e minha prima Vnia Gisela Viola e todos aqueles que no foram mencionados que directa ou indirectamente estiveram presentes na minha vida contribuindo com um suporte moral para que a formao chega-se ao fim sem sobressaltos.
Talvez no tenhamos conseguido fazer o melhor, mas lutamos para que o melhor fosse feito. No somos o que deveramos ser, no somos o que iremos ser, mas Graas a Deus, no somos o que ramos. Martin Luther King
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS AM APIE ATM CECM CM CMM CRM DNDA DSMF EDM EGRSP FCA FIIL FMI FRELIMO IBW INE IPA IPRA IRT MAE MDP MF NGP OLE PARPA PDM PRE TA TAE UTRESP WB Assembleia Municipal Administrao do Parque Imobilirio do Estado Autoridade Tributria de Moambique Conselho Executivo da Cidade de Maputo Conselho Municipal Conselho Municipal de Maputo Constituio da Repblica de Moambique (em vigor) Direco Nacional para o Desenvolvimento Autrquico Direco de Servio Municipal de Finanas Electricidade de Moambique Estratgia Global da Reforma do Sector Pblico Fundo de Compensao Autrquica Fundo de Investimento de Iniciativa Local Fundo Monetrio Internacional Frente de Libertao de Moambique Instituies de Bretton Woods Instituto Nacional de Estatstica Imposto Pessoal Autrquico Imposto Predial Autrquico Imposto sobre rendimento de Trabalho Ministrio de Administrao Estatal Ministrio da Planificao e Desenvolvimento Ministrio das Finanas Nova Gesto Pblica rgos Locais do Estado Plano de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta Programa de Desenvolvimento Municipal Programa de Reabilitao Econmica Tribunal Administrativo Taxa de Actividade Econmica Unidade Tcnica da Reforma do Sector Pblico Banco Mundial
RESUMO No estudo da descentralizao, as finanas autrquicas adquire relevncia devido ao aumento da complexidade de funcionamento das organizaes administrativas descentralizadas e a ampliao das formas de financiamento das autarquias locais. Esta dissertao analisa a eficcia do Sistema Tributrio Autrquico no financiamento do oramento das autarquias locais, considerando-o uma das principais formas de compatibilizao dos interesses antagnicos entre o governo central que procura exercer um maior controlo sobre as unidades subnacionais e os governos municipais que buscam maior autonomia de modo a reduzir a influncia do Estado e agncias internacionais de cooperao na gesto dos interesses locais. O sistema tributrio deve constituir a principal fonte de receita das autarquias locais em contraposio as transferncias oramentais, pois, os governos locais devem ter autonomia de deciso relativa ao volume de oferta de bens e servios pblicos a serem prestados ao cidado. No entanto, limitaes do sistema tributrio tais como: i) a falta de base de dados sobre os potenciais contribuintes; ii) a ambiguidade da legislao; iii) os deficientes mecanismos de cobrana e fiscalizao das impostos a serem cobrados; e iv) a transferncia de responsabilidade do governo central para as governos locais sem o correspondente aumento da base tributria; condicionam a captao de receitas prprias e, consequentemente, o fortalecimento do Sistema Tributrio Autrquico, tendo como contrapartida a dependncia financeira dos governos municipais em relao as transferncias oramentais realizadas pelo Estado e parceiros de cooperao. Palavras-chave: descentralizao, finanas autrquicas, fontes de financiamento, Sistema Tributrio Autrquico e transferncias oramentais.
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SUMRIO 1. INTRODUO ................................................................................................................................ 12 1.1. Estrutura do trabalho................................................................................................................. 14 1.2. Delimitao do tema ................................................................................................................. 15 1.3. Problemtica ............................................................................................................................. 15 1.4. Pergunta de partida ................................................................................................................... 17 1.5. Hipteses .................................................................................................................................. 17 1.6. Objectivos da pesquisa.............................................................................................................. 17 1.7. Relevncia da pesquisa ............................................................................................................. 18 2. METODOLOGIA ............................................................................................................................. 20 2.1. Tipo de pesquisa ........................................................................................................................ 20 2.2. Mtodo de abordagem................................................................................................................ 20 2.3. Mtodos de procedimento .......................................................................................................... 21 2.4. Tcnicas de recolha de dados ..................................................................................................... 21 2.5. Tratamento de dados .................................................................................................................. 22 2.6. Amostra da pesquisa .................................................................................................................. 23 3. ENQUADRAMENTO TERICO E CONCEPTUAL ....................................................................... 25 3.1. Quadro terico ........................................................................................................................... 25 3.2. Quadro Conceptual .................................................................................................................... 27 4. APRESENTAO E DISCUSSO DOS DADOS DA PESQUIS A ................................................. 31 4.1. Organizao interna do Municpio de Maputo ............................................................................ 31 4.2. Fontes de financiamento do oramento autrquico ..................................................................... 33 4.2.1. O Sistema Tributrio Autrquico ............................................................................................. 34 4.2.2. As transferncias oramentais ................................................................................................. 39 4.3. As limitaes do Sistema Tributrio Autrquico no CMM.......................................................... 42 4.4. O impacto das transferncias oramentais no esforo tributrio .................................................. 47 4.5. Anlise das despesas do CMM ................................................................................................... 50 CONCLUSO ...................................................................................................................................... 53 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................................... 57
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1. INTRODUO O processo de descentralizao em Moambique que levou a criao das autarquias locais, pertence a histria recente da Administrao Pblica moambicana e enquadra-se no conjunto de reformas econmicas e administrativas iniciadas em 1986 com o abandono do modelo do Estado unitrio e centralizado, e a adopo da economia de mercado, tendo o auge em 1997 com a aprovao do Pacote Autrquico onde se criam as primeiras 33 autarquias no pas, com objectivo principal de aproximar o Estado do cidado e tornar a administrao do Estado mais flexvel na resoluo dos problemas a nvel local. As autarquias so tidas como um meio de promoo do desenvolvimento local, necessitando de recursos financeiros que devem ser gerados na sua maioria pela prpria autarquia. Porm, limitadas oportunidades do Sistema Tributrio Autrquico contribuem para o baixo nvel de arrecadao de receitas prprias1 por parte dos rgos autrquicos, acabando por depender em grande medida de transferncias provenientes do Estado e terceiros. importante salientar que a descentralizao s ser efectiva se as autarquias locais forem verdadeiramente mestres das suas finanas. No inverso, a descentralizao puramente aparente quando as colectividades no tiverem liberdades financeiras reais mesmo que tenham competncias jurdicas vastas (Cistac, 2001:24). Franois Labie (1995)2 apud Cistac (loc. cit) afirma que a autonomia das finanas locais a verdadeira medida da descentralizao. Neste contexto, a Lei das Finanas e Patrimnio da Autrquico, doravante Lei das Finanas Autrquicas, a Lei 11/97, de 31 de Maio estabelece o regime jurdico-legal das finanas e patrimnio da autarquia, onde esta deve ser capaz de autosustentar-se atravs de um sistema de impostos e taxas autrquicas, o qual se designou Sistema Tributrio Autrquico. Ademais, de acordo com a Lei das Finanas Autrquicas, as autarquias dispem da liberdade relativa na matria de criao de taxas e tarifas resultantes da prestao de servios. As taxas e tarifas referidas so resultantes do pagamento de servios prestados pelas autarquias, no tendo por isso o carcter de imposto.
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Para a presente pesquisa o termo receitas prprias usado como sinnimo de receitas tributrias. LABIE, Franois. Finances Locales. Paris: Dalloz, 1995.
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A pesquisa tem enfoque no Sistema Tributrio Autrquico pelo facto de ser o garante da materializao do processo de descentralizao. O sistema tributrio deve ser a maior fonte de receita autrquica, pois, grande parte dos gastos realizar pelas autarquias deve depender de receitas que elas podem obter. A anlise do oramento autrquico permiti identificar as fontes de financiamento do oramento autrquico e perceber-se o contributo das receitas tributrias na actividade financeira do Conselho Municipal de Maputo (CMM). Um aspecto relevante para anlise das finanas autrquicas, no geral, e do sistema tributrio, em particular, prende-se com o peso que estas tm para concretizao do processo de descentralizao em Moambique. A atribuio de competncias s autarquias sem a correspondente atribuio de recursos financeiros seria, na viso de Weimer (2002), como um cozinheiro que recebe uma nova cozinha bem equipada, mas no entanto sem recursos para arranjar ingredientes necessrios para preparao da comida. A escolha o Municpio de Maputo baseou-se no critrio de acessibilidade e foi motivada pelo facto de ser o maior do pas em termos de infra-estruturas e actividade econmica, o que permite entender o fenmeno na sua plenitude permitindo tirar concluses mais amplas e susceptveis de serem generalizadas a outras autarquias dadas as caractersticas comuns entre elas. Outro motivo pertinente perceber o comportamento das instituies autrquicas face aos desafios e as limitaes que lhe so propostos no mbito descentralizao democrtica. Quanto a metodologia, a pesquisa privilegiou o mtodo descritivo (pesquisa descritiva) e foi feita uma triangulao entre o mtodo qualitativo e o mtodo quantitativo para melhor analisar o tema em anlise. Para a recolha de dados, a pesquisa privilegiou a pesquisa documental, sempre auxiliadas pela pesquisa bibliogrfica e por entrevistas semiestruturadas como forma de aprofundar o tema. A respeito do mtodo de abordagem, optouse pelo mtodo indutivo.
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1.1. Estrutura do trabalho Sendo a descentralizao e as finanas autrquicas a principal temtica, estrutura da dissertao ser apresentada a seguir. No primeiro captulo apresentado a introduo, onde se aborda o panorama geral da pesquisa, seguida da estrutura do trabalho, delimitao do tema, para posteriormente apresentar-se o problema da pesquisa, a questo de partida, as hipteses, os objectivos da pesquisa e por fim a relevncia da pesquisa. O segundo captulo constitudo pela metodologia adoptada na pesquisa. Neste captulo procurou-se descrever os mtodos e tcnicas de elaborao de um trabalho cientfico usados na pesquisa, onde se destaca o tipo de pesquisa, o mtodo de abordagem, os mtodos de procedimento, as tcnicas de recolha de dados, o tratamento de dados e por ltimo a amostra de pesquisa. O terceiro captulo dedicado ao quadro terico e conceptual. Neste captulo sero descritas as abordagens tericas que serviram de base de reflexo na elaborao na pesquisa, nomeadamente a abordagem da Nova Gesto Pblica (NGP) e a abordagem funcionalista ou procedimentalista. No ltimo momento se definir os conceitos bsicos usados, para uma melhor compreenso da pesquisa. O quarto captulo reservado a apresentao dos dados da pesquisa, e ser feita a anlise, interpretao e discusso dos mesmos, de modo a se alcanar os objectivos pr-definidos. Por ltimo, temos a concluso consta as ilaes que se puderam tirar com a pesquisa, as referncias bibliogrficas utilizadas na elaborao do mesmo e por fim apresentar-se- os apndices e anexos contendo informaes adicionais e complementares fundamentais para a compreenso da pesquisa.
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1.2. Delimitao do tema

Aps a apresentao do tema da pesquisa preciso afunil-lo, circunscrev-lo. neste contexto que se faz a delimitao do tema, que se assenta em dois critrios fundamentais segundo Gil (2002): i) o critrio espacial; e ii) o critrio temporal. O primeiro critrio, o espacial, surge do facto de na pesquisa social eminentemente emprica, preciso delimitar o locus da observao, ou seja o local onde o fenmeno (sic) em estudo ocorre (Gil, 2002:162). O parmetro
espacial escolhido implicar no resultado dos dados obtidos e nas concluses da pesquisa. Segundo Gil (2002), o critrio temporal consiste ao perodo em que o fenmeno a ser estudado ser circunscrito. Pode-se definir a realizao da pesquisa situando o objecto no tempo presente, ou recuar no tempo, procurando evidenciar a srie histrica de um determinado fenmeno. Com base nos critrios acima mencionados, foi delimitada a pesquisa em termos temporais, a 2006 - 2008 por corresponder ao perodo exactamente anterior a elaborao da pesquisa, o que contribui para trazer uma viso mais actualizada sobre o estgio em que se encontra o processo de descentralizao e a capacitao financeira das autarquias locais. A escolha do perodo torna-se interessante pelos seguintes motivos: i) entra em vigor a nova famlia do Metical; ii) o CMM passou a beneficiar-se das transferncias oramentais do Banco Mundial (WB) no mbito do Programa de Desenvolvimento Municipal (PDM) PROMAPUTO; e iii) regista a primeira reforma fiscal autrquica em Moambique com a aprovao da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro e revogao da Lei 11/97, de 31 de Maio, onde se redefine os padres do exerccio de autonomia financeira e competncias fiscais das autarquias locais. Quanto ao horizonte espacial e de forma a dar maior dinamismo, celeridade e tornar exequvel, a pesquisa cingiu-se ao Municpio de Maputo mais concretamente ao CMM. 1.3. Problemtica A Constituio da Repblica de Moambique (CRM) e a Lei das Finanas Autrquicas estabelecem que as autarquias locais devem possuir recursos financeiros, como forma de realizarem as actividades que lhe so atribudas no mbito do processo da descentralizao, provenientes da cobrana de impostos e taxas resultantes da prestao de servios e das licenas concedidas, das transferncias oramentais do Estado e seus parceiros de cooperao e da possibilidade de contraco de emprstimos previsto na lei, modo a
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colmatar as dificuldades financeiras enfrentadas pelos ento conselhos executivos e recentemente pelos conselhos municipais. As dificuldades financeiras no Municpio de Maputo, remontam a poca em que era gerido pelo conselho executivo. Segundo a II Folha Informativa dos Municpios publicada pelo MAE (2002), o Conselho Executivo da Cidade de Maputo (CECM) no perodo 1995 - 1997 obteve receitas totais que cobriram as despesas em apenas 57% em 1995 e 60% em 2006 e 2007. O CECM funcionava num quadro institucional deficiente, onde as receitas eram insuficientes para a realizao das suas actividades correntes e de investimento. Neste perodo, as transferncias intergovernamentais constituam a principal fonte de receita. De 1995 a 1997 as transferncias do Estado, atravs do Fundo de Compensao Autrquica (FCA), correspondiam a quase 87% das receitas totais. As receitas prprias contribuam com pouco mais de 20%. A aprovao da Lei das Finanas Autrquicas significou o desenhar de um sistema tributrio, que se pressupunha, capaz de reduzir a dependncia financeira e potenciar as autarquias no exerccio de suas atribuies sem ter que recorrer as transferncias oramentais intergovernamentais para o seu sustento. A inteno de descentralizar funciona como uma resposta directa ineficincia dos governos centrais em prover em quantidade e qualidade, bens e servios pblicos que apresentam maior conformidade com os padres de renda e preferncias dos cidados (Chalfun, 2004:8).
As finanas so uma componente fundamental da descentralizao. Para que as administraes locais e as organizaes privadas possam exercer de maneira eficaz as funes administrativas descentralizadas, devem dispor de rendimentos de um nvel adequado [] do mesmo modo que elas devem ter o poder de deciso relativo s despesas (Pereira, 2008:4).
Porm, estas intenes programticas e estratgicas esto condicionadas por um quadro dominado pela escassez e rigidez de recursos ao nvel nacional e por um sistema oramental e fiscal concentrados e centralizado (Mtier, 2004:7). Segundo Nguenha (2009b), as dificuldades que as autarquias enfrentam na arrecadao de receitas prprias deve-se, entre outros factores, a falta de capacidade local de planificao, mobilizao e de gesto dos recursos financeiros.
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No mesmo diapaso, Canhanga (2009) apresenta alguns factores que contribuem para a fraca capacidade que as autarquias tm em gerar receitas prprias, sendo elas: i) a fragilidade no quadro institucional; ii) o descompasso entre o aumento de competncias do governo central para os governos municipais e o aparente alargamento da base tributria; e iii) a ausncia de uma coordenao, harmonizao entre as politicas de desenvolvimento local com os demais instrumentos de aco governativa do pas. Assim, a nfima gerao de receitas prprias por parte dos municpios, associado baixa tributao sobre o patrimnio pblico e servios e a incapacidade de impor taxas, tem como resultado a extrema dependncia dos governos municipais em relao as transferncias oramentais do Estado e de terceiros (Veloso, 2008). 1.4. Pergunta de partida Tendo em conta o problema levantado, coloca-se a seguinte pergunta de partida que ser o fio condutor da pesquisa: At que ponto a descentralizao contribuiu para reduo da dependncia financeira do CMM em relao as transferncias oramentais de 2006 a 2008? 1.5. Hipteses A partir da pergunta de partida, a pesquisa avana as seguintes hipteses: Hiptese 1: O processo de descentralizao criou um conjunto de condies objectivas para o fortalecimento do Sistema Tributrio Autrquico do CMM, de modo a constituir a principal fonte de receitas. Hiptese 2: Apesar do processo de descentralizao ter como objectivo tornar o sistema tributrio a maior fonte de receitas das autarquias, verifica-se que as limitaes do sistema tributrio tornam o CMM dependente das transferncias oramentais. 1.6. Objectivos da pesquisa Partindo do pressuposto que o Sistema Tributrio Autrquico deve ser a principal fonte de financiamento do oramento das autarquias locais, a pesquisa tem como objectivo geral
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identificar o grau de contribuio das receitas tributrias no financiamento do oramento das receitas do CMM no perodo 2006 - 2008. Para o alcance do objectivo geral, avana-se os seguintes objectivos especficos: Analisar os suportes bsicos das finanas autrquicas, com particular realce as principais fontes de financiamento do oramento do CMM de 2006 a 2008; Identificar a importncia das receitas tributrias no financiamento do oramento e perceber o grau de dependncia financeira do CMM em relao as transferncias oramentais do Estado e dos parceiros de cooperao; e Identificar as principais limitaes do sistema tributrio no financiamento do oramento autrquico. 1.7. Relevncia da pesquisa As reformas administrativas introduzidas no pas, tinham como objectivo aproximar o Estado do cidado, a quem se devia prover bens e prestar servios de qualidade, bem como o tornar um elemento participativo nos processos de tomada de deciso e na gesto da autarquia. Neste contexto, a par de aspectos administrativos e patrimoniais, a descentralizao privilegiou o fortalecimento do sistema tributrio de forma a garantir que os rgos autrquicos executem com eficincia e eficcia as tarefas que lhe foram atribudas por lei, sem recorrer as transferncias oramentais. Com a aprovao da Lei das Finanas Autrquicas, Lei 11/97, de 31 de Maio que veio a ser revogada pela Lei 1/2008, de 16 de Janeiro, se introduz o sistema fiscal das autarquias locais onde estes passam a contar com um sistema de impostos e taxas que se pressupem ser a principal fonte de receita da autarquia. Ademais, a legislao abre espao para que as autarquias possam se beneficiar das transferncias oramentais do Estado e dos parceiros de cooperao e podendo recorrer a emprstimos para equilibrar o oramento. Contudo, a ideia de se ter no sistema tributrio a maior fonte de receita de modo a dotar as autarquias de autonomia na gesto dos interesses locais, est condicionada por um conjunto de constrangimentos, o que dificulta a proviso de bens e prestao de servios aos muncipes e reduz a autonomia da autarquia na gesto dos interesses locais.
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Para a Administrao Pblica a pesquisa relevante na medida que as reformas administrativas introduzidas no pas, terem como condio sine qua non que as autarquias locais tenham, efectivamente, recursos financeiros prprios, no s para diminuir a sua dependncia face ao Estado, mas tambm porque os torna mais flexveis na proviso de bens e prestao de servios. Deste modo, a pesquisa procura identificar os desafios que a descentralizao traz, suas implicaes e limitaes e a importncia do sistema tributrio para a melhoria da Administrao Pblica no pas. Sem recursos financeiros prprios, o processo de descentralizao meramente aparente. Em termos de produo de conhecimento, a pesquisa relevante, uma vez que partiu-se de um referencial terico para discutir aspectos ligados descentralizao e a consequente devoluo de poderes do governo central para as autarquias locais em torno de um problema especfico, e procurou-se articular os aspectos tericos e prticos atravs da combinao de instrumentos de observao, colecta e tratamento de dados, bem como pela anlise e interpretao dos mesmos, elementos necessrios para elaborao de uma pesquisa cientfica. Deste modo a pesquisa vem contribuir para a percepo da gesto financeira das autarquias locais partindo da anlise de um caso particular, o CMM, tendo em conta que a autonomia financeira um elemento incontornvel para efectivao da descentralizao.
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2. METODOLOGIA 2.1. Tipo de pesquisa Quanto ao tipo, a pesquisa descritiva. Segundo Lakatos & Marconi (1999) a pesquisa descritiva tem como principal objectivo a descrio das caractersticas de determinadas instituies, populaes ou fenmenos, por meio da observao, anlise e descries objectivas. Usou-se a pesquisa descritiva porque esta procura expor e analisar o sistema tributrio do CMM como forma de compreender o fenmeno. O processo descritivo serviu de base para descrever e explicar o funcionamento e as deficincias do sistema tributrio do CMM. 2.2. Mtodo de abordagem Para a elaborao da presente pesquisa, privilegiou-se o mtodo de abordagem indutivo que melhor se adequa a elaborao da pesquisa. Segundo Gil (1999), o mtodo indutivo parte do particular e coloca a generalizao como um produto posterior do trabalho de colecta de dados particulares. A generalizao no deve ser buscada aprioristicamente, mas constatada a partir da observao de casos concretos suficientemente confirmados dessa realidade. Lakatos & Marconi (1999) afirmam que o mtodo indutivo usado quando um estudo cinge-se a um objecto de investigao que seja homogneo em diferentes fenmenos, sem considerar as circunstncias acidentais. A abordagem indutiva mostra-se importante e fundamental porque simplifica o estudo a partir de uma induo incompleta de casos estudados podendo se concluir uma certa verosimilhana com outros no estudados. No caso em anlise, partiu-se de pesquisas a realidades particulares e foi feita a inferncia (induo) dos resultados dos mesmos ao CMM considerando-se como um caso verosimilhante, sem considerar as suas caractersticas peculiares. Segundo Lakatos & Marconi (2007:110), no mtodo indutivo a aproximao dos fenmenos caminha geralmente para planos cada vez mais abrangentes, indo das constataes mais particulares s leis e teorias (conexo ascendente).
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2.3. Mtodos de procedimento Porque a pesquisa privilegiou a tcnica de triangulao entre o mtodo qualitativo e o mtodo quantitativo, optou-se por dois mtodos de procedimento o mtodo monogrfico ou estudo de caso e o mtodo estatstico respectivamente. Lakatos & Marconi (2007:92) afirmam que o mtodo monogrfico consiste no estudo de determinados indivduos, profisses, condies, instituies, grupos ou comunidades com a finalidade de obter generalizaes. A pesquisa examinou o tema escolhido, analisando uma instituio (o CMM), observando todos os factores que o influenciaram o objecto de estudo e analisando-o em todos aspectos. Quanto ao mtodo quantitativo, que corresponde a informao numrica recolhida da anlise dos documentos contabilsticos optou-se pelo mtodo estatstico, que significa reduo de fenmenos sociolgicos, polticos, econmicos, etc. termos quantitativos e a manipulao estatstica, que permite comprovar as relaes dos fenmenos entre si (Lakatos & Marconi, 2007:93). O uso da descrio quantitativa numa pesquisa tem a vantagem de comprovar de forma eficaz as hipteses e prevenir da inferncia e da subjectividade do pesquisador. 2.4. Tcnicas de recolha de dados Quanto as tcnicas de recolha de dados a pesquisa privilegiou dois mtodos de acordo com a classificao de Lakatos & Marconi (1999): a documentao directa (entrevista semiestruturadas) que corresponde ao levantamento de dados no prprio local onde os fenmenos ocorrem e a documentao indirecta que se encontra dividida em pesquisa documental (fontes primrias) e a pesquisa bibliogrfica (fontes secundrias). Segundo Gil (2002) a pesquisa bibliogrfica desenvolvida com base em material j elaborado, constitudo por livros e artigos cientficos. Assim, assume-se a pesquisa como sendo bibliogrfica porque partimos da consulta de livros, relatrios, artigos electrnicos, jornais e legislao com o intuito de aprofundar o conhecimento referente ao tema estudado, acompanhando-o em todas etapas de elaborao do trabalho. De acordo com Lakatos & Marconi (1999) a pesquisa documental tem como principal enfoque a anlise de documentos institucionais de acesso restrito que ainda no sofreram a
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anlise analtica por nenhum autor. Neste caso foram analisados documentos contabilsticos do CMM, nomeadamente as Contas de Gerncia e os Relatrios de Execuo Oramental do perodo em anlise gentilmente cedidos pelos funcionrios da Repartio de Contas da Direco de Servio Municipal de Finanas (DSMF) do CMM. Por si tratar de um tema sensvel da Administrao Pblica o que pode inibir os entrevistados, foram feitas entrevistas semi-estruturadas. Optou-se pela entrevista semiestruturada pelo facto de ela estabelecer maior confiana entre o entrevistador e o entrevistado, tornando possvel aprofundar as questes pertinentes, contando para isso com um roteiro simples para guiar a entrevista. Seguindo a classificao de Ander-Egg (1978)3 apud Lakatos & Marconi (2007:279), a entrevista ser semi-estruturada focalizada que ocorre quando h um roteiro de tpicos relativos ao problema a ser estudado e o entrevistador tem a liberdade de fazer as perguntas que quiser, sobre as razes, motivos, esclarecimentos. Realar que as entrevistas ocorreram em dois momentos: i) no primeiro momento realizaram-se entrevistas exploratrias com vista a delimitar a abrangncia do tema; e ii) no segundo momento serviram de alicerce para recolha de dados e para a compreenso dos mesmos. 2.5. Tratamento de dados Aps a colecta de dados, passa-se para a fase de tratamento dos mesmos. O tratamento dos dados levantados ser feito usando mtodos quantitativos e qualitativos. Quanto aos dados quantitativos colhidos das anlises aos relatrios oramentais do CMM, foi feita uma anlise estatstica com base na estatstica descritiva e vai ter a mdia e o percentual como medidas de tendncia central para se perceber os nveis de arrecadao das receitas tributrias. Segundo Quivy & Campenhoudt (2003:224), a anlise estatstica de dados adequado, [], a todas as investigaes orientadas para o estudo das correlaes entre fenmenos susceptveis de serem exprimidos por variveis quantitativas. Os dados qualitativos obtidos das entrevistas foram posteriormente sujeitas a anlise de contedo. Para Quivy & Campenhoudt (2003) a anlise de contedo visa confrontar os dados colhidos durante as entrevistas e os dados estatsticos como forma de os distanciar em
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ANDER-EGG, Ezequiel. Introduccin a las tcnicas de investigacin social: para trabajadores sociales. 7 ed. Buenos Aires: Humanitas, 1978. Amndio Vasco Guimares
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relao as interpretaes espontneas e carregadas de sentimentos afectivos por parte do investigador e dos entrevistados. Deste modo, a fase de tratamento de dados foi realizada em seis etapas: i) elaborao do guio de entrevistas; ii) realizao das entrevistas; iii) transcrio das entrevistas; iv) leitura do material transcrito; v) confronto das entrevistas realizadas, objectivando-se a verificao de possveis similaridades e contradies nos discursos dos entrevistados; e vi) confronto dos resultados obtidos das entrevistas com os dados quantitativos colhidos na pesquisa documental e com a literatura relativa ao tema. 2.6. Amostra da pesquisa Quanto a definio da amostra, no se enfrentou dificuldades na delimitao da quantidade de casos e amostra a ser estudada pelo facto de ter-se se analisado os fenmenos na sua totalidade. Foram analisados 6 documentos oramentais, nomeadamente os Relatrios de Execuo Oramental dos trs anos em anlise, e o igual nmero de Contas de Gerncia os quais permitiram analisar o desempenho do sistema tributrio no financiamento do oramento do CMM. As entrevistas foram realizadas aos funcionrios da DSMF do CMM e a especialista ligado a gesto financeira municipal, definidas com base no mtodo de amostragem no probabilstica, atravs da amostragem intencional ou por convenincia. Segundo Gil (2002), esta tcnica consiste em usar um determinado critrio e escolher intencionalmente um grupo de elementos que iro compor a amostra. Os elementos dos grupos da populao devem apresentar uma caracterstica tpica. Este mtodo de amostragem consiste em seleccionar os indivduos que dominam a matria em estudo. Assim, a amostra da pesquisa foi constituda por 7 elementos, nmero considerado pequeno4, que tem domnio da matria em anlise. Dos 7 entrevistados, 6 so funcionrios afectos a DSMF do CMM que melhor puderam explicar os processos internos inerentes a cobrana dos impostos tributrios e 1 docente universitrio e funcionrio do Municpio de Pemba, ligado a descentralizao fiscal e finanas autrquicas. As entrevistas serviram de base para fundamentar as anlises da relao entre as variveis do fenmeno estudado, condicionando um reduzido erro do
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Segundo Gil (2002), para o estudo de caso a definio de amostra de estudo no de pertinncia circunstancial ou por outra, a amostra no relevante para o estudo de caso. Nestes casos a amostra no constituda por parte representativa da populao. Amndio Vasco Guimares
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mtodo de abordagem usado na pesquisa, o indutivo (vide a lista dos entrevistados no apndice B).
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3. ENQUADRAMENTO TERICO E CONCEPTUAL 3.1. Quadro terico Da reviso bibliogrfica efectuada, pode-se concluir que a descentralizao e as finanas autrquicas podem ser analisadas atravs de duas abordagens tericas: a NGP e a funcionalista ou procedimentalista. A abordagem da NGP surge como uma fora contrria a organizao tradicional do sector pblico, onde havia uma tendncia de os administradores pblicos se identificarem com os provedores de servios, ao invs de se identificarem com os cidados para quem o servio ser prestado (Awortwi, 2007:37). Segundo Ferlie et al (1999:26), a NGP representou uma tentativa de tornar o setor (sic) pblico mais parecido com a iniciativa privada, guiado por noes rudimentares de eficincia. A ideia central da NGP consiste em voltar as organizaes pblicas para os seus clientes, tornando-as preocupados com a acessibilidade e a qualidade dos servios prestados e com a satisfao das necessidades do seu pblico (Caulliraux & Yamashita, 2004:30). A NGP d principal enfoque aos resultados e no aos processos, e existe uma forte orientao para a prestao de servios, colocando os cidados como clientes, no como consumidores, e eleitores podendo penalizar os gestores pblicos pelos maus servios pblicos prestados. neste contexto que Awortwi (2007) afirma que na NGP os gestores pblicos so solicitados para definir objectivos e metas claras na prestao de servios podendo ser monitorados e os produtos mensurveis. Segundo Ferlie et al (1999), a maior preocupao dos gestores pblicos deve estar voltada para o controle financeiro. O valor do dinheiro muito importante, necessrio gasta-lo bem, buscar ganhos de eficincia, obter mais resultados com menos recursos. Consequentemente, deve-se fortalecer a funo financeira, inclusive com o uso de sofisticados sistemas de custos de informao. A prtica de auditoria deve se tornar rotineira. Por sua vez, a abordagem funcionalista d nfase a anlise da capacidade de articulao das instituies descentralizadas e do seu relacionamento com a sociedade. O principal argumento da abordagem funcionalista o pressuposto que a
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Descentralizao e Finanas Autrquicas: Anlise da Eficcia do Sistema Tributrio Autrquico como Fonte de Financiamento do Oramento Autrquico - o Caso do Municpio de Maputo (2006 2008) Sociedade formada por parte componentes, diferenciadas, inter-relacionadas e interdependentes satisfazendo cada uma das funes essenciais da vida social, [], o mtodo funcionalista estuda a sociedade do ponto de vista de funo de suas unidades, isto , como um sistema organizado de atividades (sic) (Lakatos & Marconi, 1999:38).
Abordagem funcionalista, segundo Lakatos & Marconi (1999), aquela que v a sociedade como um conjunto de instituies em interaco, com o objectivo principal de garantir o perfeito funcionamento do sistema social. Este mtodo considera a sociedade como uma estrutura complexa de grupos ou indivduos, reunidos numa trama aces e reaces sociais, como um sistema de instituies agindo e reagindo umas com as outras. Esta abordagem na ptica de Manor (1998) a mais apropriada para analisar o funcionamento das instituies resultantes da descentralizao em Moambique. Do ponto de vista de Manor (1998) e Masalila (1996), para que a descentralizao seja efectiva, este deve ser considerada como um elemento do sistema social em interaco permanente com outros agentes sociais. Para estes tericos a descentralizao por si s no garante o funcionamento eficaz das instituies, estas devem estar em constante interaco, uma com as outras. Com base na abordagem funcionalista, a descentralizao condiciona o desenvolvimento e a eficcia na actuao das instituies locais. De referir que ela no uma condio sine qua non para que as instituies sejam dotados de capacidade tcnica, humana e financeira que condiciona o desenvolvimento local. Resumindo, o quadro terico destaca duas abordagens de anlise, a NGP e a funcionalista. Para a pesquisa, enaltece-se a importncia das instituies locais na prestao de servios pblicos de qualidade ao cidado, a quem se deve olhar como cliente e no como consumidor, atravs do aumento dos controles financeiros, com a maximizao do valor do dinheiro e com ganhos de eficincia de modo que as demandas dos cidados sejam satisfeitas. Entretanto, o sucesso da descentralizao amplia-se para um ambiente e dinmica funcionalista onde as instituies so apreciadas com base na sua capacidade de articular-se com os diferentes actores para a definio de objectivos, desafios, metas e resultados que conduzem ao processo de desenvolvimento e asseguram o bem-estar colectivo. Para que Sistema Tributrio Autrquico seja a principal fonte de receita dos municpios, os diversos actores sociais devem desempenhar a sua funo no s em demandas, mas tambm no pagamento de impostos e taxas para que as demandas sejam satisfeitas. As premissas
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tericas apresentadas no quadro terico sero operacionalizadas e orientaro a reflexo da pesquisa. 3.2. Quadro Conceptual Apresentado o quadro terico, importante definir os conceitos bsicos e fundamentais para a compreenso da pesquisa. Em primeiro lugar apresentar-se- o conceito de descentralizao que frequentemente concebida como a transferncia da autoridade dos governos centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia (Rodden, 2004:10). Na mesma linha de pensamento, Chone (2005) define etimologicamente a descentralizao como sendo a transferncia de poder, autoridade e recursos do centro de uma organizao para outros nveis inferiores da mesma. Segundo Rodden (op. cit.), os esforos para definir e medir a descentralizao concentram-se primordialmente na autoridade fiscal e, em menor grau, na autoridade poltica e da gesto de polticas. O processo de descentralizao assume vrias formas, sendo a destacar trs: a descentralizao democrtica ou devoluo de poderes, a descentralizao administrava ou desconcentrao e a descentralizao fiscal. Segundo Lucas Chomera5 o nosso pas tem estado a implementar estas trs formas de descentralizao, tendo como fim nico a melhoria da prestao de servios ao cidado6. Para a presente pesquisa a descentralizao democrtica ou devoluo de poderes a mais adequado para explicar o fenmeno estudado, e nesta forma que a pesquisa se refere quando fala de descentralizao. Segundo Manor (1998:15), descentralizao democrtica ou devoluo de poderes a transferncia de recursos, poderes e de tarefas para as autoridades de escales inferiores que so muito ou completamente independentes dos escales superiores do governo e que so democrticas de certo modo e a um certo grau. A devoluo implica, na ptica Faria & Chichava (1999), uma transferncia final de poderes de deciso e implementao da
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Ministro da Administrao Estatal na Apresentao do Projecto de Lei de Criao de mais Autarquias Locais na VIII sesso da Assembleia da Repblica. 6 Fonte: http://jornalismomocambicano.blogspot.com/2008/04/apresentao-do-projecto-de-lei-de-criao.html. Acesso em: 18 Dez. 2008. Amndio Vasco Guimares
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administrao central para rgos eleitos. com base neste processo que se constituram as autarquias em Moambique, dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sendo a esta forma que a pesquisa se refere quando fala de descentralizao. A descentralizao administrativa ou desconcentrao tida como a forma mais fraca de descentralizao e utilizada com mais frequncia em pases com Estado unitrio. A desconcentrao corresponde a transferncia para o agente local do Estado, de um poder de deciso at aqui exercido pelo chefe supremo da hierarquia (Cistac, 2001:27). Aqui a descentralizao vista como um processo de ordenamento interno do Estado. No mesmo diapaso Faria & Chichava (1999:5) afirmam que a desconcentrao ocorre quando a descentralizao feita sem implicar uma transferncia definitiva da autoridade, poder de deciso e implementao, da administrao central para outros agentes fora dos rgos centrais. Deste modo a desconcentrao pode ser simplesmente entendida como a transferncia de responsabilidades do governo central para funcionrios que trabalham nas regies, em provncias ou distritos, ou ela pode ser a criao de uma administrao no terreno dotada de um poder forte, ou ainda uma entidade administrativa local sob a superviso de ministrios. Por ltimo encontra-se a descentralizao fiscal que, segundo Sitoe & Hunguana (2004), corresponde a ideia de transferncia de poderes fiscais do governo central para as autoridades locais a quem so confiados poderes de determinao do nvel e qualidade de servios a serem fornecidos, a maneira como estes devem ser fornecidos e as fontes de recursos para financiar estas actividades. Deste modo as finanas so uma componente fundamental da descentralizao. Para que as administraes locais e as organizaes privadas possam exercer de maneira eficaz as funes administrativas descentralizadas, devem dispor de rendimentos que provenham de fonte local, do mesmo modo que elas devem ter autonomia de deciso relativa as despesas. Associado a ideia de descentralizao surge o conceito de autarquias locais. Bilhim (2004:15) define autarquias locais como pessoas colectivas pblicas7, dotadas de rgos
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So pessoas colectivas pblicas as pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica, para assegurar a prossecuo necessria dos interesses pblicos, e por isso dotadas em nome prprio de poderes e deveres pblicos (AMARAL, 1996:584). Amndio Vasco Guimares
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representativos prprios, que visam a prossecuo dos interesses especficos dos cidados da sua rea (parcela de territrio). Esta definio consubstanciada pela Lei das Autarquias Locais e pela CRM, no n 2 do artigo 1 e n 2 do artigo 272 respectivamente. Em Moambique, as autarquias locais so de dois tipos: municpios e povoaes. Os municpios correspondem circunscrio de cidades e vilas e as povoaes da sede do posto administrativo. A base de criao das autarquias locais no arbitrria e tem em conta aspectos tais como: i) factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e administrativos; ii) interesses de ordem nacional ou local em causa; iii) razes histrico-culturais; e iv) avaliao da capacidade financeira para a prossecuo das atribuies que lhe estiverem cometidas. Em Moambique existem actualmente 43 autarquias, 33 criados em 1997 com a aprovao da Lei 10/97, de 31 de Maio e os restantes 10 criados recentemente atravs da Lei 3/2008, de 2 de Maio. As autarquias locais so dotadas de autonomia administrativa, patrimonial e financeira. A autonomia financeira8 que consiste na atribuio s autarquias locais de recursos que lhes permitem desempenhar um papel efectivo no seu desenvolvimento, capacitando-as para a prestao de servios sob sua responsabilidade (Cistac, 2001:171). A dimenso jurdica da autonomia financeira consiste no reconhecimento de livre poder de deciso das autoridades locais tanto em matria de receitas como em despesas (ibidem). Neste sentido, autonomia financeira a possibilidade prtica que o organismo descentralizado tem de procurar suas fontes de financiamento e escolher como utilizar os recursos. No se deve confundir autonomia financeira com independncia financeira. Os documentos oramentais esto sujeitos a tutela legal do MAE atravs da Direco Nacional para o Desenvolvimento Autrquico (DNDA), do Ministrio das Finanas (MF) e do Ministrio da Planificao e Desenvolvimento (MPD). Estes documentos devem ser enviados junto com o parecer do MAE ao Tribunal Administrativo (TA) para a aprovao final. Harding
A autonomia financeira manifesta-se pelo poder que as autarquias tem de: a) elaborar, aprovar, alterar e executar planos de actividades e oramento; b) elaborar e aprovar as contas de gerncia; c) dispor de receitas prprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar receitas que por lei foram destinadas s Autarquias Locais; d) gerir o patrimnio autrquico; e e) recorrer a emprstimo nos termos da legislao em vigor (Lei 11/97, de 31 de Maio). Amndio Vasco Guimares
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(2002:13) afirma que o governo central tem o poder de aprovar ou rejeitar estes documentos, mas no de os modificar. A actividade financeira desempenhada pelas autarquias enquadram-se na categoria das finanas pblicas. O Conselho de Ministros (2001) no Plano de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA) afirma que o conceito de finanas pblicas entendida como o conjunto de actividades levadas a cabo por uma entidade pblica visando prover bens e/ou servios pblicos. As finanas pblicas preordenam-se satisfao de necessidades colectivas. Com base na definio acima apresentada, pode-se definir finanas autrquicas como toda actividade que visa a captao e a aplicao racional de recursos financeiros por parte das autarquias locais, com vista a proviso de bens e prestao de servios pblicos sob sua responsabilidade. Embora no exista uma definio acabada de Sistema Tributrio Autrquico, importa referir que este constitudo por um sistema de impostos e taxas que a autarquia deve cobrar resultantes dos servios prestados ou por licenas concedidas. Um sistema tributrio forte, deve constituir a principal fonte de receita das autarquias. As receitas derivadas do sistema tributrio so tambm designadas por receitas prprias e correspondem a receita gerada pela prpria autarquia. Chambule (2000) afirma que a riqueza produzida na rea de uma autarquia dever reverter primeiro para autarquia e s depois para o Estado. Um sistema tributrio fortalecido permite que a autarquia possa desenvolver suas actividades sem que tenha que solicitar os fundos do governo e que este os libere quando melhor entender. Por sua fez, as transferncias oramentais correspondem a toda receita que a autarquia se beneficia que no so produzidas por si. Correspondem a todas receitas transferidas pelo Estado ou por agncias de cooperao. As transferncias oramentais so de dois tipos: i) a transferncia global, cujo valor alocado est sujeito a livre aplicao por parte dos rgos municipais; e ii) a transferncia especfica, onde os fundos so destinados a actividades especficas elaboradas no quadro de contratos programa.
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4. APRESENTAO E DISCUSSO DOS DADOS DA PESQUISA 4.1. Organizao interna do Municpio de Maputo A organizao do Municpio de Maputo garantida atravs do funcionamento de rgos municipais. Segundo a Lei das Autarquias Locais (Lei 2/97, de 18 de Fevereiro) so rgos do municpio: i) a Assembleia Municipal (AM); ii) o Conselho Municipal (CM); e iii) o Presidente do Conselho Municipal. A AM o rgo representativo do Municpio de Maputo, dotado de poderes deliberativos. A sua sede localiza-se nos Paos do Municpio na Praa da Independncia da cidade de Maputo. Este rgo constitudo por membros eleitos por sufrgio universal e exerce seus poderes em conformidade com a CRM, a legislao autrquica e o seu Regimento Interno. No possvel falar sobre a composio da AM, porque durante o perodo da elaborao da pesquisa funcionou com dois mandatos. A AM do Municpio de Maputo possui 8 comisses de trabalho criadas sob proposta da Comisso Permanente nomeadamente: i) economia, turismo e zonas verdes; ii) abastecimento, transportes, mercados e feiras; iii) educao, cultura e festejos; iv) assuntos sociais e emprego; v) habitao, infra-estruturas, gesto do solo e ambiente; vi) sade pblica, salubridade e cemitrios; vii) parques, jardins e esttica urbana; e viii) unidade administrativa, legalidade e segurana pblica. Em conformidade com o regimento interno, a AM realiza cinco sesses ordinrias por ano, das quais a primeira e a ltima destinam-se respectivamente aprovao do relatrio de contas do ano anterior e aprovao do plano de actividades e do oramento do ano seguinte. A agenda das restantes sesses fixada pela Mesa da Assembleia no fim de cada sesso. A AM realiza em principio 4 reunies mensais, excepto em Janeiro e Julho, as quais no podem durar mais de dois perodos de 4 horas e s se pode reunir com a presena de pelo menos um tero dos membros em efectividade. Por conseguinte a AM pode reunir-se extraordinariamente com base em circunstncias definidas pelo regimento interno. Segundo regimento interno do Municpio de Maputo a AM pode reunir-se
extraordinariamente i) a pedido do Presidente da AM; ii) por deliberao da Mesa da Assembleia Municipal; iii) por requerimento de metade dos membros da AM em efectividade de funes; iv) por requerimento ao Presidente do Conselho Municipal a pedido do membro do Conselho de Ministros com poderes de sobre as autarquias locais; e v)
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por requerimento de 5% dos cidados eleitores inscritos no recenseamento eleitoral do Municpio. O CM um rgo executivo colegial do Municpio e exerce poderes em conformidade com a CRM, a lei e o seu Regimento. Este rgo constitudo pelo Presidente eleito pelos cidados eleitores residentes na cidade de Maputo, por sufrgio universal, igual directo e secreto, para um mandato de 5 anos, e 14 vereadores por ele designados entre pessoas da sua confiana poltica e pessoal. A sua sede situa-se nos Paos do Municpio, na Praa da Independncia da Cidade de Maputo. Este rgo rene-se ordinariamente uma vez por semana, s 5 feiras, e extraordinariamente sempre que hajam assuntos relevantes de interesse municipal que justifiquem, e sobre os quais o conselho deve-se pronunciar (MAE, 2002). As reunies ordinrias consideram-se convocadas automaticamente salvo quando haja deliberao contrria do CMM ou deciso do Presidente que deve ser comunicada aos vereadores com pelo menos 24 horas de antecedncia. As reunies extraordinrias so convocadas pelo Presidente ou a pedido de um dos vereadores. Segundo a estrutura orgnica (ver organigrama no anexo 1), o CMM constitudo da seguinte maneira: i) Gabinete do Presidente; ii) Secretria Municipal; iii) Polcia Municipal; iv) Provedor do muncipe; v) Gabinete de Desenvolvimento Estratgico e Institucional; vi) Gabinete Jurdico; vii) Gabinete de Comunicao; viii) Gabinete de Relaes Internacionais; e ix) 9 direces de servios municipais. Por ltimo temos o Presidente do Conselho Municipal, rgo executivo singular do municpio, eleito por sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico dos cidados eleitores residentes e recenseados na rea do municpio de Maputo. Compete ao Presidente do CMM, entre outras atribuies: i) dirigir a actividade corrente do municpio, coordenado, orientando e superintendendo a aco de todos os vereadores; ii) dirigir e coordenar o funcionamento do CM; e iii) exercer todos os poderes conferidos por lei ou por deliberao da AM.
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4.2. Fontes de financiamento do oramento autrquico Estudos ligados com as finanas autrquicas implicam, necessariamente, a anlise das fontes de financiamento do oramento autrquico9 do qual depende o nvel de planificao e execuo do oramento das autarquias. De acordo com a legislao autrquica, o oramento das autarquias locais conta com trs principais fontes de financiamento, nomeadamente: i) o sistema tributrio ou receitas prprias provenientes de impostos e taxas (de servios prestados e de licenas concedidas); ii) as transferncias oramentais; e iii) os emprstimos. Partindo do pressuposto que as autarquias locais devem ter a possibilidade de garantir as suas despesas com os seus prprios recursos sem ser obrigadas a solicitar do Estado subsdios para equilibrar os seus oramentos (Cistac, 2001:171) os dados colhidos no CMM ilustram que as transferncias desempenham um papel imprescindvel no financiamento do oramento autrquico. A realidade do Municpio de Maputo mostra que seria impossvel a autarquia viver somente das receitas prprias, pois no chegam a metade das receitas do perodo em anlise. As receitas prprias ou tributrias encontram-se divdidas em receitas correntes10 (receitas fiscais, receitas no-fiscais e receitas consignadas) e as receitas de capital11. Por sua vez as transferncias oramentais abarcam as transferncias realizadas pelo Estado, atravs do FCA, do Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) e comparticipaes no PROMAPUTO, e pelas transferncias do WB no mbito do PROMAPUTO. O grfico a seguir mostra o percentual das fontes de financiamento na contribuio do oramento do CMM durantre o periodo e anlise, tendo em conta que a receita total foi de 1.286,81milhes de Meticais:
Segundo Cistac (2001) o oramento autrquico da conta da previso anual das despesas a realizar pela autarquia, da sua aplicao previsvel, e da origem dos recursos para cobrir, incorporando a autorizao ao executivo para arrecadar receitas e realizao das despesas. 10 So receitas correntes as receitas derivadas de tributos, contribuies, ou receitas originrias da venda do patrimnio, receitas industriais, etc (Santanna, 2004). 11 As receitas de capital so resultantes da alienao do patrimnio da autarquia, rendimento de servios prestados pela autarquia, rendimento de bens mveis e imveis e pelo rendimento de participaes financeiras. Amndio Vasco Guimares
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Grfico 1: Distribuio percentual das receitas por fonte de financiamento do oramento do CMM 2006 2008
Fonte: CMM, Conta Gerncia do Exercicio Econmico de 2006, 2007, 2008 (ver anexo 2)
Da anlise dos documentos oramentais do perodo em anlise, no se verifcou uma situao de pedido de emprstimos pelo CMM a instituies de crdito. Segundo director municipal de finanas12 o facto de o CMM no ter recorrido a emprstimos para equilibrar o oramento no se deve a falta de interesse pblico por parte do CMM em contrair emprstimos, mas devido a inexistncia das situaes que o justificassem13. As duas fontes de financiamento do oramento que o CMM disps durante o perodo em anlise merecero tratamento a seguir. 4.2.1. O Sistema Tributrio Autrquico Com a aprovao do Pacote Autrquico as autarquias locais desligaram-se, teoricamente, do governo central, levando-os a propalada autonomia patrimonial, administrativa e financeira. A partir deste momento receberam oficialmente a delegao de competncia tributria para instituir, fiscalizar, arrecadar e administrar tributos da sua competncia, em contraposio a uma dependncia de transferncias do Estado. O sistema tributrio usado no perodo em anlise pelo CMM subdividia-se receitas fiscais e receitas no fiscais. As receitas fiscais so compostas pelo sistema de impostos e taxas autrquicas compreende: o Imposto Pessoal Autrquico (IPA); o Imposto Predial Autrquico (IPRA); a Taxa da Actividade Econmica (TAE); o Imposto Autrquico de
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Egidio Ernesto, em entrevista realizada a 20 de Junho de 2009. Segundo o n 1, do Artigo 47 da Seco III, Capitulo III da Lei 11/97, de 31 de Maio o Conselho de Ministros pode tomar excepcionalmente providncias oramentais extraordinrias visando a concesso de auxlio financeiro s autarquias locais em caso de situaes de calamidade pblica e resoluo de bloqueamentos graves, que afectem a prestao de servios pblicos indispensveis. Amndio Vasco Guimares
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Comrcio e Indstria; e o Imposto sobre Rendimentos de Trabalho (IRT) seco B. Fazem parte ainda das receitas fiscais os adicionais aos impostos do Estado que so transferidos para o municpio. O sistema de impostos e taxas acima descrito foi alterado pelo n 1 do artigo 51 da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro14. Embora a Lei 11/97, de 31 de Maio tenha sido revogada com a aprovao da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro, a presente pesquisa foi desenvolvida num perodo em que ela estava em vigor, uma vez que a nova lei entrou em vigor no exerccio econmico de 2009. As receitas no-fiscais so constitudas pelas tarifas e taxas pela prestao de servios, pelas taxas por licenas concedidas e por outras receitas no-fiscais composta dentre outras pelos reembolsos, reposies, indemnizaes, coimas e multas. As tarifas e taxas pela prestao de servios resultam da prestao de servios pblicos que o CMM presta, tais como: recolha, depsito e tratamento de lixos; conservao e tratamento de esgotos; transportes urbanos colectivos de pessoas e mercadorias; manuteno de jardins e mercados; manuteno de vias. As taxas e tarifas acima referidas, so resultantes do pagamento de servios fornecido pela autarquia local, no tendo por isso o carcter de imposto, e os preos so fixados pela AM e sempre que possvel, na base de recuperao de custos. As taxas por licenas concedidas correspondem, dentre outras, as taxas que as autarquias cobram para concesso de licenas para a realizao de actividades tais como: infraestruturas e equipamento simples; loteamento; de execuo de obras particulares; de ocupao de via pblica por motivos de obras e de utilizao de edifcios; uso e aproveitamento de solo da autarquia; ocupao e aproveitamento de domnio pblico sob administrao da autarquia e o aproveitamento dos bens de utilizao pblica; prestao de servios ao pblico; ocupao e utilizao de locais reservados aos mercados e feiras; autorizao de venda ambulante nas vias e recintos pblicos; autorizao para emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial.
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O novo sistema de impostos e taxas Autrquicas compreende: a) Imposto Pessoal Autrquico; b) Imposto Predial Autrquico; c) Imposto Autrquico de Veculos; d) Imposto Autrquico do SISA; e) Contribuio de Melhorias; f) taxas por Licenas Concedidas e por Actividade Econmica: e g) Tarifas e Taxas pela Prestao de Servios. Amndio Vasco Guimares
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O artigo 68 da Lei das Finanas Autrquicas permitia ao CMM beneficiar-se da partilha de impostos colectados pelo Estado tais como: o Imposto de Turismo e o Imposto sobre Veculos, cujas receitas ficam-lhe consignadas nas propores que em cada caso so indicadas, 30% sobre o Imposto de Turismo incidente nos estabelecimentos localizados na rea do municpio de Maputo ou sobre as actividades nela exercidas; e 75% do Imposto sobre Veculos cujos proprietrios residam na rea do municpio. Com a aprovao da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro o Imposto sobre Veculos foi substitudo pelo Imposto Autrquico de Veculos passando a ser cobrado pelas autarquias locais, enquanto o IRT que no tinha grande expresso no financiamento do oramento foi substitudo pelo Imposto Autrquico do SISA. Na presente pesquisa no se entrar em detalhes sobre a incidncia, taxas, isenes e lanamentos dessas taxas e impostos porque ultrapar-se-ia o objecto de estudo. Ademais, a Lei 11/97, de 31 de Maio e o Decreto 52/2000, de 21 de Dezembro (que aprova o Cdigo Tributrio Autrquico) so suficientemente objectivas neste sentido. Interessa sim, interrogar sobre: i) o estgio de implementao do sistema tributrio no CMM; e ii) o contributo destes impostos, taxas e outras receitas tributrias no oramento autrquico, considerando que estes representam a principal fonte de financiamento do oramento da autarquia. Para se compulsar o actual estgio de implementao do sistema tributrio e a sua contribuio no oramento do CMM, foram analisadas as Contas de Gerncia dos exerccios econmicos de 2006, 2007 e 2008, onde pode perceber que o sistema tributrio vem sendo implementando de forma tmida e gradual, experimentando dificuldades na sua consolidao. Apesar das dificuldades enfrentadas, o sistema tributrio tem-se fortalecido, verificando-se melhorias na colecta das taxas e impostos ano aps ano. Embora esta anlise contenha uma dose de disperso que caracteriza qualquer mdia estatstica, permite perceber que o CMM ainda no conseguiu implementar um sistema tributrio nos moldes previstos pelo legislador, devido essencialmente a falta de uma base de dados sobre potenciais contribuintes e aos ineficientes mecanismos de cobrana. Segundo a chefe do Departamento de Receitas15
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Graa Manguele, em entrevista realizada a 11 de Janeiro de 2010.
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Descentralizao e Finanas Autrquicas: Anlise da Eficcia do Sistema Tributrio Autrquico como Fonte de Financiamento do Oramento Autrquico - o Caso do Municpio de Maputo (2006 2008) A autarquia enfrenta grandes dificuldades na colecta dos impostos. Muitas das vezes o CMM depende da boa vontade dos cidados a pagarem certos impostos, pois os mecanismos para cobrar uma grande parte dos impostos no so eficazes, o que no acontece com as receitas consignadas. A cobrana de impostos de nossa parte esta condicionada a constrangimentos, humanos, tcnicos e administrativos.
As receitas fiscais com uma percentagem de 13% no financiamento do oramento autrquico, tiveram como principais rubricas o IPRA, o Imposto sobre Veculos, seguidos da TAE e do IPA16. As receitas no fiscais tiveram um contributo notvel de 18% no oramento da autarquia, devido as seguintes razes: i) para os particulares executarem obras ou quaisquer outras actividades relevantes no territrio do municpio de Maputo carecem de autorizao dos rgos municipais; ii) a provncia de Maputo em geral e a cidade de Maputo em particular visto como o el dorado atraindo uma grande massa de pessoas oriundas de outros cantos do pas e de pases circunvizinhos, o que faz com que Maputo seja uma cidade em construo frentica, com ocupao desenfreada dos espaos do solo urbano, onde se verifica uma expanso em larga escala do negcio informal, o que implica que os servios municipais recebam muitos pedidos de concesses e autorizaes, cuja taxa vai a caixa nica17 do municpio. O sistema de caixa nica aquele no qual o conjunto dos fundos disponveis de uma autarquia local, qualquer que seja a sua origem (tributao, subveno, emprstimos), garante o pagamento do conjunto das despesas. Por outras palavras, no se pode consignar algumas categorias de dinheiros pblicos para pagar algumas categorias de despesas18. As receitas consignadas contriburam com 14%, tendo como principal rubrica a taxa consignada a recolha e tratamento do lixo que representa a maior fonte de receita prpria, tendo injectado no oramento 122,88 milhes de Meticais, ultrapassando em 9,4% a previso de colecta, tendo registando um crescimento de 260% em dois anos e contribuindo em 9,5% para o oramento total dos trs anos. Os funcionrios da DSMF so unnimes ao afirmar que a cobrana de das taxas por recolha e tratamento de lixo tem grande expresso
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Segundo a chefe do Departamento de Receitas o IPA que substitui o Imposto de Reconstruo Nacional j no tem razo de existir. Ademais, segundo ela este imposto no existe em parte alguma e cobrado somente em Moambique. 17 O Sistema de Caixa nica esta regulamentado no n 1 do artigo 77 da Lei 11/97, de 31 de Maio e no n 1 do artigo78 da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro. 18 Fonte: http://www.mae.gov.mz. Acesso em: 12 Ago. 2009 Amndio Vasco Guimares
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no financiamento do oramento do municipio, devido basicamente a dois motivos: i) a expanso que o municpio regista derivada da ocupao desenfreada do solo pertencente ao municpio; e ii) a consignao da cobrana a Electricidade de Moambique (EDM), o que permite um maior controlo sobre os contribuintes. Importa referir que as receitas consignadas so de dois tipos: i) as que a sua cobranas consignada terceiros cabendo a eles uma percentagem do imposto cobrado; e ii) as que as receitas so consignadas a actividades especficas. A exemplo, verifica-se que a receita derivada da reserva de estacionamento de veculos na via pblica por instituies pblicas e agentes econmicos destinada a reparao de estradas e semforos. Tendo em conta o contributo das receitas tributrias para a execuo das despesas notrio que elas esto longe de satisfazer as necessidades da autarquia. As receitas tributrias isoladamente corresponderam a 60,33%, 70,12% e 38,37% do total das despesas realizadas e a 46% nos trs exerccios econmicos. O grfico abaixo mostra o desnvel entre as receitas prprias e as despesas que o municpio efectuou:
Grfico 2: Comparao entre as receitas tributrias e as despesas efectuadas no CMM
Analisando o Grf. 2 visvel que as receitas prprias foram insuficientes para cobrir as despesas que o Municpio executou e que no mbito da descentralizao ou devoluo de poderes elas (receitas prprias) por si s no garantem que o CMM desempenhe o papel que lhe proposto na proviso de bens e servios ao cidado, tendo que contar com fontes alternativas para equilibrar o oramento. No entanto, vale notar a relevncia da arrecadao prpria na composio das receitas. Ademais, o pagamento de impostos e taxas municipais pela comunidade dever-se- traduzir no aumento da oferta da quantidade e qualidade dos
Milhes de Meticais
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servios municipais de modo a servir de incentivo para arrecadao de maiores receitas municipais (Chichava19 apud Cistac 2001:170). 4.2.2. As transferncias oramentais A incapacidade do sistema tributrio em gerar receitas nvel ptimo de modo a garantir que o CMM satisfaa as suas despesas, abriu espao para a entrada na arena da gesto financeira do Municpio, para alm do Estado que tem como funo tradicional transferir parte do seu oramento para as autarquias locais de forma a diminuir as assimetrias regionais, do WB que atravs das transferncias destinadas ao PDM PROMAPUTO tem-se demonstrado imprescindvel na gesto financeira do municpio de Maputo. Segundo Cistac (2001), as transferncias oramentais so hoje fundamentais no financiamento do oramento autrquico porque sem esta ajuda os municpios estariam na impossibilidade estrutural de equilibrar o seu oramento. O CMM beneficiou-se de transferncias do Estado e do WB no perodo em anlise. Dowell & Gremaud (2005:2) afirmam que as transferncias intergovernamentais podem ser vistas, [], como um instrumento de correco dos desequilbrios verticais e horizontais existentes em pases com sistemas descentralizados. Consideram-se desequilbrios verticais as disparidades entre a arrecadao mdia de receita e as necessidades de gastos entre os vrios nveis de governo. Por sua vez, os desequilbrios horizontais so aqueles provenientes das desigualdades regionais, das diversidades em um mesmo nvel de governo, entre a capacidade de mobilizar receita e as necessidades de gasto. Seguindo o raciocnio, Dowell & Gremaud (2005) salientam que as transferncias oramentais garantem o equilbrio entre as receitas e as despesas podem ser ajustado por meio de redistribuio de recursos entre o governo central para os governos locais, ou entre os governos locais. As transferncias permitem tambm a internalizao da externalidade s jurisdies cujos servios ultrapassem sua rea geogrfica. Pode-se classificar as transferncias em dois tipos: i) aquelas que no so condicionadas, sendo os seus objectivos globais; e ii) as que vinculam determinado tipo de despesas com objectivos especficos. Esta classificao das transferncias est consagrada na legislao
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CHICHAVA, Jos. A Descentralizao da Gesto em Moambique. Bol. MAE 7, 1997. p. 17-26.
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sobre finanas autrquicas, que distingue as alocaes dos recursos financeiros globais, dos especficos. As transferncias globais so utilizadas como amplo apoio ao oramento dos governos municipais, na inteno de preservar sua autonomia da conduo de polticas locais e aumentar a equidade regional. neste sentido que se cria o FCA.
O FCA um fundo destinado a complementar recursos oramentais das autarquias. O montante do FCA e dos subsdios dos rgos locais do Estado objectivo de uma dotao prpria a inscrever no Oramento do Estado. No quadro da Lei 11/97, de 31 de Maio, essa dotao era constituda por 1,5% a 3% das receitas fiscais previstas e realizadas no respectivo ano econmico. [...] com aprovao da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro, [...] introduz uma frmula de distribuio que limita a dotao do FCA a 1,5% das receitas fiscais previstas no respectivo ano econmico (Hal, 2008:56).
Segundo a Lei das Finanas Autrquicas, a distribuio do FCA feita tendo em conta: a) o nmero de habitantes da correspondente autarquia; b) a rea territorial; c) o ndice de desempenho tributrio da autarquia; e d) o ndice de desenvolvimento ponderado. Se em algum momento encontrou-se a ideia de compensao na gnese da criao do FCA, no parece ser esta a nortear a sua dinmica. O cenrio dos ltimos trs exerccios econmicos do CMM mostram que o fundo financiou o oramento autrquico em 18% (225,31 milhes de Meticais). O FCA constituiu durante longos anos a maior fonte de financiamento do CECM com transferncias que chegaram a atingir quase os 90% do total do oramento da receita, no perdendo importncia com a descentralizao e a criao do CMM, continuando a ser uma fonte preponderante no financiamento do oramento do mesmo. Deste modo, seria importante rever-se a terminologia do FCA, pois este fundo em nenhum momento foi usado para compensar os desequilbrios fiscais, funcionando como uma importante fonte de receita do oramento do CMM ultrapassando em alguns momentos as receitas tributrias. A par do FCA existem as alocaes especficas, que so dotaes realizadas para financiar projectos de investimento que se inserem no quadro de contratos-programa de desenvolvimento. Estes so constitudos pelas dotaes especficas para projectos de investimento na autarquia, pela dotao global, para o financiamento de projectos de
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iniciativa local, pela dotao correctiva e pelas transferncias extraordinrias20 (Cistac, 2001). O que caracteriza este conjunto de dotaes que estas so concedidas de maneira discricionria e afectadas ao financiamento de despesas especficas ou particulares. As transferncias especficas possuem o objectivo de induzir os governos recebedores a se responsabilizarem por programas ou actividades especficas, geralmente de interesse nacional. No que concerne as transferncias com objectivos especficos, o CMM beneficiou-se do Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) que financiou em 8% do oramento das receitas nos trs anos em anlise com um total de 103,69 milhes de Meticais. Associando o FCA, o FIIL e a comparticipao do Estado no PROMAPUTO, conclu-se que o Estado contribuiu com 34% do oramento autrquico, como ilustra o Grf. 1. Os fundos desembolsados pelo WB corresponderam a 21% das receitas do total da receita do perodo em anlise e a 38% do oramento do exerccio econmico de 2008. As transferncias do WB registaram um crescimento de 72.551% de 2007 para 2008. Observando o total da receita transferida (708,56 milhes de Meticais), verifica-se que em 2006 do total da receita transferida, o FIIL contribui com 35,3% enquanto o FCA contribuiu com 64,7%. Importa mencionar que no perodo em anlise as transferncias o FCA no atingiu o mnimo estabelecido por lei, como se pode ver no anexo 3. Por sua vez em 2007 o FCA correspondeu a 35,5% e o FIIL a 64,3% com os restantes 0,2% a serem do PROMAPUTO. Em 2008 regista-se um acentuado crescimento dos fundos desembolsados pelo WB que, como j se fez meno, cresceu em 72.551% e do total da receita transferida correspondeu a 62,3%, o FIIL volta a decrescer em relao ao FCA com aproximadamente 14,6% e 23,1% respectivamente. O Grf. 3 ilustra o peso do FCA, FIIL e do PROMAPUTO nas receitas transferidas:
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Segundo o n 2 do artigo 47 da Lei 11/97, de 31 de Maio As transferncias extraordinrias so realizadas em situaes de calamidade pblica ou para resoluo de bloqueamentos graves, que afectem a prestao de servios. Amndio Vasco Guimares
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Grfico 3: Comparao entre o FCA, FILL e o PROMAPUTO no financiamento do oramento do CMM
Ao fazer-se o rastreio ano por ano das receitas do CMM, aferiu-se que no perodo em anlise a estrutura do oramento da receita revela uma dependncia de 55% das transferncias do Estado e dos parceiros de cooperao (WB). Este facto mostra que o Municpio ainda no conseguiu implementar um sistema tributrio que v ao encontro dos anseios do legislador que pressupe que os impostos e taxas autrquicas devem ser a maior fonte de financiamento do oramento dos municpios como forma de diminuir a influncia das esferas superiores do poder na gesto municipal e tornarem-se mais flexveis na resoluo dos reais problemas que o municpio enfrenta em termos de infra-estruturas e prestao de servio. 4.3. As limitaes do Sistema Tributrio Autrquico no CMM A despeito do pressuposto que as autarquias locais devem ser auto-sustentveis atravs do sistema de impostos e taxas municipais, os dados apresentados no ponto 4.3. demonstram que no CMM as receitas prprias no garantem o seu funcionamento bsico. Importa referir que embora as receitas prprias crescem de ano para ano, o seu peso no financiamento do oramento do CMM tem tido uma tendncia contrria, ao invs de crescer consolidando-se como a principal fonte de receita, verifica-se que o seu peso mdio tem decrescido gradualmente, resultado do incremento das transferncias oramentais como se pode observar no grfico a seguir:
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Grfico 4: Peso relativo das fontes de financiamento na receita do CMM
Para se debruar sobre as causas que contribuem para o baixo ndice de arrecadao das receitas tributrias por parte do CMM, entrevistou-se a chefe do Departamento de Receitas de forma a obter-se explicaes tcnicas sobre as debilidades do sistema tributrio, o que se reflecte no grande potencial inexplorado existente na autarquia. A primeira razo est relacionada com m qualidade de programao oramental por parte das diversas direces municipais o que vem se espelhar no oramento a ser aprovado pela AM, pois estes no reflectem a real capacidade tributria do Municpio de Maputo. A m programao oramental est relacionada com a falta de cadastro sobre os contribuintes. Segundo Graa Manguele no existe cadastro sobre os estabelecimentos comerciais, o nmero de vagas de estacionamento pblico, sobre os vendedores informais, sobre o nmero de pessoas que ocupam os mercados e feiras, sobre os imveis sujeitos ao pagamento de impostos, etc.. Este facto contribui para que o CMM enfrente dificuldades da cobrana das receitas na sua totalidade e contribui para m planificao na arrecadao da receita. O principal factor que contribui para a deficiente planificao por parte dos rgos municipais e deve-se ao facto do CMM ainda no possuir uma base de dados dos potenciais contribuintes locais em quase todos os impostos. A ausncia de cadastro dificulta, a priori, a avaliao sobre os potenciais contribuintes e a posteriori faz com que a planificao seja completamente desfasada da realidade. A chefe do Departamento de Receitas afirmou que, aparentemente existe no municpio de Maputo um grande potencial em termos de cobrana do IPRA e de outros impostos que recaem sobre imveis, mas na prtica grande parte dos
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imveis so pertencentes ao Estado, alguns foram cedidos as misses diplomticas e outros so pertencentes a igrejas, estando isentos no pagamento dos impostos. Segundo a entrevistada toda Julius Nyerere21 foi cedida as misses diplomticas. Quando levamos as notificaes para o pagamento dos impostos os nossos agentes so confrontados com os documentos de iseno de impostos. Isso dificulta de sobre maneira a nossa capacidade de arrecadao dos impostos. O segundo motivo tem a ver com a ambiguidade da legislao sobre os impostos e mecanismos de cobrana. Os procedimentos no esto escritos. A legislao autrquica herdada do passado colonial e que no se enquadra a realidade moambicana. Se pegarmos uma lei de uma autarquia qualquer em Portugal, a de Lisboa por exemplo e compararmos com a legislao em uso no Municpio de Maputo, o que muda o nome. Onde vem Lisboa de um lado, do outro vem Maputo afirmou Graa Manguele. Adiante afirmou que a falta de procedimentos escritos faz com que os responsveis pela rea de cobrana das receitas tenham que ser criativos e com muita imaginao, caso contrrio as receitas no entram para os cofres da autarquia. A legislao no clara sobre os impostos a serem cobrados e no acompanha a grande mobilidade socioeconmica. A ttulo de exemplo a entrevistada fez meno ao IPRA e a TAE. O IPRA incide sobre o valor patrimonial dos prdios urbanos situados no territrio da autarquia que consta na matriz predial. Ao que foi dado a entender, o IPRA, devido a ambiguidade da legislao autrquica, ainda cobrado sobre o valor de aquisio do imvel Administrao do Parque Imobilirio do Estado (APIE). Tem se registado encontros sistemticos entre o CMM e a Autoridade Tributria de Moambique (ATM) para se corrigir esta situao.
O que acontece muita das vezes que os imveis j esto em muitos casos na quinta ou sexta transaco comercial, mas a percentagem a ser cobrado para o IPRA, incide sobre o preo de alienao do imvel ao muncipe pelo APIE. Se um cidado comprou o imvel a 2 mil Meticais valor que consta na matriz predial, ainda que esse imvel hoje valha 600, 700, 900 mil de Meticais, o valor base para a cobrana do imposto continuam a ser os 2 mil Meticais (Graa Manguele).
Quanto ao TAE, a dificuldade na sua colecta resulta do facto de existir no municpio de Maputo uma grande mobilidade na actividade econmica na rea pertencente a autarquia de
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Meno a Avenida julius Nyerere situada na zona nobre do municpio de Maputo.
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Maputo. A mobilidade econmica vivida no municpio de Maputo, no acompanhada pela reviso da legislao. A TAE cobrada anualmente sobre a actividade comercial e industrial desenvolvida num certo estabelecimento comercial e no sobre o estabelecimento. Tendo em conta que em muitos casos os estabelecimentos so alugados, quando os agentes municipais vo entregar as notificaes de cobrana do mesmo, encontram os estabelecimentos j desocupados ou a desempenhar outra actividade. Um terceiro ponto, que configura-se de extrema importncia, a questo dos instrumentos de fiscalizao. O CMM no possui instrumentos que os permitam fazer a fiscalizao sobre os contribuintes que pagam e os que no pagam impostos. Entre outros factores, o que mais ressalta a falta de pessoal qualificado para a fiscalizao. Segundo a responsvel pelo Departamento de Receitas, o CMM possui somente 9 fiscais para cobrir toda rea pertencente a autarquia, os 5 distritos urbanos mais os distritos municipais de Inhaca e Catembe. Partindo do princpio que o municpio de Maputo ocupa uma rea de aproximadamente 466 km e tendo em conta o nmero de habitaes situadas nas zonas perifricas, percebe-se que impossvel fiscalizar-se parte do territrio pertencente ao municpio, o que dizer de todo territrio. Neste sentido a fiscalizao circunscrita basicamente ao Distrito Urbano n 1 onde se concentra grande nmero de estabelecimentos comerciais, imveis, mercados e onde se desenvolve em grande medida o negcio informal. Aliado a questo da fiscalizao surge os mecanismos de cobrana dos impostos. Ao que se pde apurar, os impostos so cobrados atravs de mecanismos obsoletos e pouco ortodoxos. Os impostos fiscais (IPA, IPRA, TAE) so cobrados com base em notificaes ou atravs de anncios no jornal de maior tiragem, o Jornal Noticias (vide o anexo 5). Para o caso do IPA a cobrana feita atravs de anncios nos jornais e o pagamento desenrola-se de duas maneiras: i) para os trabalhadores, o imposto retido na fonte pelas entidades empregadoras, descontando automaticamente no salrio; e ii) os desempregados devem dirigir-se de livre e espontnea vontade Secretaria das Administraes dos Distritos Urbanos ou a Brigadas Mveis, criadas para o efeito, o que dificilmente acontece. Nestas circunstncias lgico que s paga quem trabalha22. preciso frisar que a falta de cultura tributria no pas uma caracterstica estrutural e Maputo no excepo, pelo que o CMM
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Graa Manguele.
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precisa ser mais agressivo, no sentido positivo, para conseguir colectar os impostos base primria e principal de financiamento das despesas pblicas, sem as quais os entes pblicos no podem sobreviver. A pesquisa mostrou que o CMM para alm de no conseguir mobilizar recursos financeiros atravs dos mecanismos normais do sistema tributrio, no dispe de instrumentos coercivos para exigir o cumprimento das obrigaes fiscais pelos contribuintes. A polcia municipal que seria um dos sectores chave para a fiscalizao e seguimento das execues fiscais tem-se revelado incapaz de satisfazer esse propsito, estando mais preocupados com o seguimento da postura municipal. No que diz respeito aos meios coercivos de pagamento dos impostos, Graa Manguele afirmou que os processos so morosos. Neste sentido houve a necessidade de se fazer lobbies ao organismo responsvel pela cobrana coerciva, a Execuo Fiscal subordinada a ATM, no sentido a acelerar os processos dos grande contribuintes o que tem dado resultados satisfatrios. Quanto aos pequenos contribuintes os casos ficam vrios anos sem soluo e acabam caindo no esquecimento. Outro problema enfrentado pelo sistema tributrio deve-se as transferncias de competncias do Estado para a autarquia, sem o correspondente aumento da base tributria como forma de realizar as novas atribuies sem sobrecarregar a receita que o municpio adquire. O Decreto 33/2006, de 30 de Agosto atribui aos governos municipais a responsabilidade nas reas de educao, cultura, aco social, sade, estradas, indstria e comrcio, entre outros, mas nenhum esforo foi feito para se potenciar o sistema tributrio. com base neste regulamento que 150 escolas de nvel bsico, 30 postos de sade e 787 micro-industrias, entre outros, passaram para a gesto do Municpio. O aumento de atribuies sem o alargamento da base tributrio torna-se um n de estrangulamento para o Municpio desempenhar as actividades atribudas, devido a falta de recursos financeiros. Segundo Hal (2008), a transferncia de responsabilidades sem uma profunda descentralizao fiscal, restringe a autonomia dos governos locais, uma vez que a transferncia de responsabilidades no acompanhada pela descentralizao das fontes efectivas de recursos transferncias o que em ltima anlise mantm e consolida o poder do governo central perante os governos locais.
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Para Girishankar (2001) um dos grandes problemas dos pases em via de desenvolvimento esta na fraca capacidade institucional. Os funcionrios pblicos no tm recursos nem tecnologia adequada para poderem levar a cabo suas actividades. Para se garantir que a receita tributria seja cobrada na totalidade (ou quase) e tendo em conta que o municpio de Maputo devido as suas capacidades infra-estruturais e econmicas possui o estatuto de municpio com categoria especial23, devia se abrir a possibilidade de se investir no cadastro dos contribuintes, sistemas de controlo, fiscalizao e treinamento de pessoal de modo a garantir que possa abranger toda rea do municpio de Maputo. Tratar-seia de um investimento com elevado retorno e com efeitos multiplicadores. Reforando este pensamento, Girishankar (2001) afirma que deve-se envidar esforos focalizados na necessidade de financiar a capacidade institucional em treinamento ou em equipamento para preencher a curto prazo os gaps na capacidade de gesto de recursos. A despeito das limitaes do sistema tributrio, Graa Manguele, chefe do Departamento de Receitas, afirmou que as receitas tributrias tm vindo a crescerem paulatinamente e um dia, chegamos l. 4.4. O impacto das transferncias oramentais no esforo tributrio Como se tem vindo a referir, as transferncias oramentais a favor das autarquias locais so hoje uma fonte incontornvel de recursos financeiros de modo a que elas estejam capacitadas a desempenhar seu papel de provedor de bens e servios aos muncipes. Os dados do CMM mostram que em trs anos as transferncias oramentais corresponderam a 55% do oramento que a autarquia disps. Realar que em s em 2008 as transferncias atingiram os 63% das receitas que a autarquia teve a sua disposio (ver dados no anexo 2). Porm, apesar de essas transferncias ajudarem a equilibrar o oramento municipal, tendem a gerar efeitos negativos sobre o sistema tributrio dos municpios. Algumas teses sobre a descentralizao fiscal defendem a ideia de que o financiamento por meio de transferncias
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A lei classifica os municpios em duas grandes categorias: municpios de cidade; e municpios de vila (n 2 do artigo 2 da Lei 2/97, de 18 de Fevereiro). As autarquias, por sua vez, so os municpios e as povoaes. Essas, no actual estgio de descentralizao poltico-administrativo do pas, classificam-se em cinco categorias: autarquias do tipo A com estatuto especial (cidade de Maputo); autarquias do tipo B (cidades grandes como Beira e Nampula); autarquias do tipo C (cidades medias, como Pemba e Quelimane); autarquias do tipo D (outras cidades, como Mocuba na provncia de Zambzia); e autarquias do tipo H (vilas.) Amndio Vasco Guimares
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oramentais tende a gerar um comportamento free rider24 pelos governos recebedores, resultando num menor esforo por parte dos governos municipais em alargar a sua base tributria e o consequente aumento da sua capacidade de gerar receitas tributrias. Neste sentido, vai se descrever o efeito das transferncias oramentais no comportamento do sistema tributrio do CMM. Ao analisar-se o comportamento das receitas tributrias do CMM nota-se que tem verificado um crescimento no proporcional ao aumento das transferncias oramentais. Se em dois anos as transferncias cresceram 363% (dos 93,58 milhes de Meticais em transferidos em 2006, em 2008 as transferncias chegaram a 433,13 milhes de Meticais), as receitas tributrias cresceram somente 84,4% (de 137,26 milhes de meticais para 253,07 milhes de meticais) no mesmo perodo. O facto das transferncias oramentais a favor do CMM estarem vindo a crescer de forma acentuada sem o correspondente alargamento da base tributria estimula a um comportamento fiscal menos responsvel. O grfico abaixo demonstra os dados aqui apresentados:
Grfico 5: Evoluo das receitas prprias e transferncias oramentais no Municpio de Maputo
Aliando os dados acima descritos ao facto da primeira reforma do sistema tributrio ter-se registado com a revogao da Lei 11/97, de 31 de Maio e aprovao da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro, onze anos aps a aprovao do Pacote Autrquico e consequente criao das autarquias o que permite tirar a concluso que os municpios em Moambique funcionaram
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Segundo Tsebelis (1998), estamos perante um problema de free rider quando a contribuio de cada membro para o custo total do bem pequena, indivduos egostas calculam que melhor no contribuir, evitando o custo e beneficiando-se da produo do bem para o qual sua contribuio individual quase imperceptvel. Amndio Vasco Guimares
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onze anos sem que o Estado e as prprias autarquias se preocupassem em potenciar a base tributria. Verifica-se um certo comodismo quer por parte do Estado quer pelo CMM em manter a dependncia financeira. Apesar de se verificar um certo cometimento por parte dos rgos municipais no incremento das receitas tributrias, notrio que pouco ou quase nenhum esforo feito no sentido de o concretizar. Partindo do pressuposto que as transferncias oramentais intergovernamentais podem contribuir para que os governos municipais tenham um comportamento free rider na medida em que pouco se esforam para arrecadar mais receitas tributrias, os dados do CMM mostram que as receitas tributarias no tem registado um aumento significativo proporcional as transferncias oramentais e que quase nenhum esforo foi implementado por parte dos rgos municipais no perodo em anlise para se alargar a base tributria e na capacitao institucional para o efeito. Verifica-se uma certa apatia por parte do CMM na utilizao das ferramentas legais. Por outro lado as transferncias intergovernamentais limitam o poder de deciso sobre o oramento que o CMM dispe que so destinados na sua maioria as actividades especficas dos contratos programas de desenvolvimento municipal. A rigidez do Estado quanto as transferncias oramentais reduz a capacidade de planificao do oramento a ser aprovado e consequentemente a capacidade de se prever a execuo das despesas. Como j foi referido, as transferncias do FCA para os governos municipais nunca atingiu o mnimo estabelecido pela lei vigente no perodo em anlise. Se se partir da premissa que a descentralizao pressupe que as autarquias locais gozam de autonomia financeira e tem nas receitas tributrias a sua principal fonte de receitas como forma reduzir a influncia do Estado na gesto da autarquia, aproximar o Estado do cidado e tornar os governos locais mais flexveis na resoluo dos problemas que afectam os muncipes, a dependncia em relao as transferncias oramentais do CMM condiciona a actuao do governo municipal dada a centralizao dos recursos financeiros por parte do Estado.
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4.5. Anlise das despesas do CMM O nvel de arrecadao das receitas por parte do CMM esta relacionada com as despesas que o municpio se prope a realizar durante o respectivo ano financeiro. Sendo assim, interessa apresentar a configurao das despesas que o CMM efectuou durante o perodo em anlise. Ao analisar-se separadamente as despesas executadas nos trs exerccios econmicos, ressaltou um facto curioso. Durante os execicios econmicos de 2006 e 2007 o CMM gastou mais em despesas correntes25 ou em despesas para o seu prprio funcionamento, cerca de 85% em 2006 e 70% em 2007, em detrimento das despesas de capital26 que correspondem as despesas efectuadas na proviso de bens e de servios ao cidado que correspondem a gnese do processo de descentralizao e da criao das autarquicas locais. Em outras palavras, o CMM gastou mais consigo mesmo do que com as actividades que lhe so atribuidas no mbito da devoluo de poderes como se pode observar no grfico a seguir:
Grfico 6: Evoluo das despesas correntes e das despesas capital do CMM 2006 - 2008
Como se pode observar, em 2008 as transferncias de capital do WB impulsionaram as despesas de capital e garantiram que o CMM desempenhasse sua funo tradicional, proviso de bens (infra-estruturas) ao cidado. De acordo com o director municipal de finanas27, a subida das despesas de capital em 2008 deve-se compromissos assumidos no mbito do PROMAPUTO, que fez disparar as receitas de capital e consequentemente a
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As despesas correntes correspondem as despesas necessrias para o funcionamento dos servios da autarquia. Referem-se as despesas feitas diariamente pela autarquia como o fundo de salrio e o custeio de bens e servios. 26 As despesas de capital so todas despesas que alterem o patrimnio da autarquia determinando o seu crescimento tais como aquisies de materiais durveis, construo de edifcios, obras de infra-estruturas (Santanna, 2004). 27 Em entrevista realizada a 20 de Junho de 2009. Amndio Vasco Guimares
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subida dos investimentos em infra-estrutras, tais como construo e reabilitao de estradas, mercados, jardins e dos sistemas de esgotos at ento inoperantes, entre outros, e na melhoria dos servios pblicos prestados ao cidado. Da anlise dos documentos oramentais visvel que as despesas de capital sobem ao mesmo tempo que se aumentam as transferncias do WB. Quanto a mdia proporcional real do perodo em anlise, de um total 1.247,10 milhes de Meticais, verifica-se que 58% das despesas corresponderam as despesas correntes e os restantes 42% a despesas de investimento. A configurao das despesas por rubricas encontra-se representada no grfico a seguir:
Grfico 7: Distribuio percentual das despesas do CMM por rubricas 2006 - 2008
Fonte: CMM, Conta Gerncia do Exercicio Econmico de 2006, 2007, 2008 (anexo 2)
As despesas correntes com 58% do total das despesas teve como principal rubrica, as despesas de pessoal que corresponderam a 34% (420,31 milhes de Meticais), dos quais 32% (398,76 milhes de Meticais) destinaram-se ao pagamento de salrios e remuneraes e os restantes 2% (21,55 milhes de Meticais) foram alocados a outras despesas de pessoal (ajudas de custo dentro e fora do pas; subsdios de combustvel e manuteno de viaturas; suplemento de vencimentos; subsdios de funeral; entre outros). Realizaram-se ainda, despesas com bens e servios correspondentes a 13% (157,79 milhes de Meticais) das despesas totais, e outras despesas correntes que destinam-se ao pagamento de actividades de limpeza e dos estmulos aos agentes cobradores de receitas pela aplicao da multa como forma de diminuir a corrupo e estimular a elevao dos ndices de cobrana de receitas, com um total corresponde a 127,18 milhes de Meticais (10% das despesas). Com menor expresso quanto as despesas tem-se os exerccios findo e as transferncias correntes com 1% e 0% respectivamente.
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No que diz respeito as despesas de capital ou de investimento foram gastos 529,73 milhes de Meticais o equivalente a 42% das despesas realizadas, sendo notvel o seu crescimento resultantes do aumento dos gastos efectuados em infra-estruturas com um total de 215,63 milhes de Meticais correspondentes a 18% do total das despesas efectuadas nos exerccios econmicos em anlise. A par das despesas efectuadas com construes encontramos as despesas com maquinaria e equipamento com um total de 76,07 milhes de Meticais (6%). Resumindo as despesas tiveram uma configurao diferente ano aps anos. Nos primeiros dois anos em anlise as despesas correntes suplantaram em grande medida as despesas de capital ou de investimento (proviso de bens). O incremento das transferncias dos fundos do PROMAPUTO em 2008 inverteu os gastos realizados pelo CMM dando primazia as despesas de investimento que constitui a gnese da criao das autarquias locais e constitui sua actividade tradicional, proviso e prestao de bens e servios. O incremento das despesas de capital e visvel se ter-se em conta o nmero de estradas reabilitadas e construdas, a construo e o melhoramento dos mercados e feiras, a operacionalizao dos jardins da urbe que estavam voltadas ao abandono, a construo das vias de escoamento das guas pluviais na baixa da Cidade de Maputo, entre outros.
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CONCLUSO A descentralizao e as finanas autrquicas, que se assume merecero tratamento mais vasto em melhor oportunidade, so uma estratgia de aco coerente da Administrao Pblica, cujo objectivo fundamental aproximar o Estado do cidado, tornando-o mais flexvel na prestao de servios e proviso de bens aos muncipes. A descentralizao tida como um factor estimulador na atribuio de capacidades patrimoniais, administrativas e fundamentalmente financeira para que os governos locais estejam possibilitados a executarem suas actividades correntes e de investimento. A legislao autrquica atribui a autarquias locais a possibilidade de usufrurem de recursos financeiros prprios, para a satisfao das suas tarefas descentralizadas, provenientes das taxas e impostos autrquico (o Sistema Tributrio Autrquico) que se assume ser a principal fonte de financiamento do oramento das autarquias, beneficiando-se das transferncias fiscais do Estado e de seus parceiros de cooperao (em menor proporo) como forma de equilibrar o oramento, garantir a equidade horizontal e reduzir as externalidades, e podendo recorrer a emprstimos, cabendo aos governos autrquicos a de gesto de tais recursos, sob a tutela do TA, do MAE, atravs da DNDA, e do MPD. O estudo de caso realizado no Municpio de Maputo, mostrou que os pressupostos da descentralizao no que se refere as fontes de financiamento do oramento da autarquia ainda no se faz sentir no CMM. Ao discorrer-se sobre o oramento do CMM percebe-se que a inrcia da poca em que a cidade de Maputo era gerida pelo CECM, onde as transferncias do Estado eram a principal fonte de receitas com transferncias que atingiam quase os 90%, ainda se faz sentir, embora em menor grau. Embora o sistema tributrio do CMM apresente boa estrutura e registe um crescimento nominal de ano para ano constituindo uma fonte indispensvel de receita, as deficincias tcnicas, administrativas e humanas condicionam a sua implementao como a maior fonte de receita. No perodo em anlise (2006 - 2008) a contribuio mdia das receitas prprias no oramento das receitas foi de 45%, no ultrapassando metade das receitas que o Municpio teve ao seu dispor, e os restantes 55% foi fruto das transferncias oramentais do Estado e do WB. De referir que em 2008 o sistema tributrio contribui com apenas 36% do total do oramento, sendo 8% provenientes das receitas fiscais, 15% das receitas no fiscais
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e 13% das receitas consignadas. O cenrio verificado em 2008 justifica-se se levar-se em conta que a transferncia do fundo do PROMAPUTO desembolsado pelo WB cresceu 72.551% em relao ao ano anterior. De referir que a elevada dependncia do oramento em relao as transferncias oramentais geram nos governos municipais recebedores em comportamento free rider na medida em que pouco esforo feito para se alargar a base tributria. A lgica deste comportamento consiste na reduo da utilizao da base tributria local, devido possibilidade de transferncia da carga tributria para o Estado e agncias de cooperao. O envolvimento do Estado e terceiros como financiadores do oramento do CMM pode traduzir a ineficincia interna quanto a capacidade de gerar, por si s, os recursos financeiros para suportar as suas despesas em prol do desenvolvimento. O baixo ndice de captao de receitas prprias no Municpio de Maputo tem como razo a deficiente capacidade: i) tcnica; ii) administrativa; ii) humana; que prevalece no municpio. As dificuldades enfrentadas pelo sistema tributrio na autarquia de Maputo esta relacionada dentre outros factores, a aspectos como: i) Falta de base de dados ou de cadastro sobre os potenciais contribuintes, o que contribui para que o processo de planificao do oramento a ser apresentado a AM seja completamente desfasada da realidade no que diz respeito as receitas a serem colectadas; ii) Legislao em vigor bastante ambgua, no acompanha a mobilidade que se vem registado um pouco por todo pas e no municpio de Maputo em particular, o que contribui para que os procedimentos no estejam escritos, cabendo aos agentes municipais o desenho de procedimentos de acordo com os objectivos a serem alcanados; iii) Deficincia tcnica administrativa, pois o Municpio de Maputo no apresenta meios de fiscalizao sobre os contribuintes. O CMM conta com apenas 9 fiscais para cobrir uma rea de 466 km. Os meios de cobrana coercivos atravs da Execuo Fiscal no se tem demonstrado eficaz na cobrana dos impostos e multas, tendo sido feito um arranjo institucional entre o CMM e a ATM no sentido de dar-se primazia a cobrana dos grandes contribuintes. Aliada a fiscalizao surge o problema dos mecanismos de cobrana de impostos que no vo de encontro com os padres culturais da populao moambicana. Os impostos so cobrados atravs de anncios em jornais e os contribuintes devem se deslocar
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de livre e espontnea vontade a Recebedoria Municipal com o intuito de pagar os impostos, o que poucas vezes ocorre; e iv) Transferncia de responsabilidades do Estado para os governos municipais sem o correspondente alargamento da base tributria contribui para que as receitas prprias que a autarquia tem a seu dispor sejam cada vez mais insignificantes para a realizao das suas actividades normais. H sobrecarga sobre o sistema tributrio vigente no CMM. Apesar das dificuldades enfrentadas Sistema Tributrio Autrquico para se consolidar como a principal fonte de receitas do CMM e analisando-se, em linha gerais, a estrutura e o sistema de gesto oramental e de contabilidade pblica desenvolvida pelo CMM, paralelamente a actividade tributria, percebe-se que este tem largas possibilidade de consolidao a curto ou mdio prazo. Todavia o estgio de organizao interna prevalecente na DSMF aliada as dificuldades tcnicas e de recursos humanos no ajuda no desafio de tornar o Sistema Tributrio Autrquico mais forte e com mais destaque no oramento autrquico. O municpio de Maputo apresenta um enorme potencial econmico, tem largas possibilidades de gerar recursos, por si prprio, para suportar parte substancial das realizaes municipais, pois todos impostos e taxas que a lei prev so efectivamente possveis de serem implantados gradualmente com sucesso. Para se garantir que o sistema tributrio ultrapasse as dificuldades enfrentadas como fonte de financiamento do oramento do Municpio, dever-se-ia investir no cadastro dos contribuintes, no equipamento, sistemas de controlo, de fiscalizao e de treinamento de pessoal de modo a garantir que as receitas tributrias sejam cobradas na sua totalidade, como forma de reduzir a curto prazo os gaps na capacidade de gesto de recursos. Os dados colhidos e apresentados neste trabalho demonstram que as receitas tributrias apesar de ter vindo a crescer, podendo a mdio ou longo prazo tornar-se a principal fonte de receitas do CMM, ainda esta muito a quem de cobrir as reais necessidades da autarquia, pois, no perodo em anlise as receitas prprias corresponderam a 46% das despesas efectuadas. Assim, os dados obrigam a aceitar a Hiptese 2 e rejeitar a Hiptese 1 chegando a concluso que apesar do processo de devoluo de poderes ter objectivo de tornar o sistema tributrio a maior fonte de receitas das autarquias locais, verifica-se que as limitaes do sistema tributrio tornam o CMM dependente das transferncias oramentais.
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A pesquisa aponta que h muito ainda a ser feito para se capitalizar a gerao de receitas prprias no Municpio de Maputo em prol do desenvolvimento, estas que parecem ser a chave para a efectivao do processo de devoluo de poderes as autarquias locais em Moambique, embora seja longo o caminho a percorrer. Deve-se notar, contudo, que na presente pesquisa no se desenvolveu qualquer anlise sobre o impacto que a reforma fiscal trouxe no funcionamento do CMM. Tal anlise, de fundamental importncia, constitui portanto, um desafio para futuros trabalhos.
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APNDICES
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APNDICE A Bibliografia AMARAL, Wanda do. Guia para Apresentao de Teses, Dissertaes, Trabalhos de Graduao. 2 ed. Maputo: Livraria Universitria, 1999. AUTORIDADE NACIONAL DA FUNO PBLICA. Programa da Reforma do Sector Pblico Fase II, 2006 2011. Maputo, 2006. COMISSO INTERMINISTERIAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO. Estratgia Global da Reforma do Sector Pblico. Maputo: Imprensa Nacional de Moambique, 2001. CISTAC, Gilles, CHIZIANE, Eduardo. 10 Anos de Descentralizao em Moambique: Os Caminhos Sinuosos de um Processo Emergente. Maputo: Faculdade de Direito, UEM, NEAD, 2008. GOUVEIA, Jorge B. As Autarquias Locais e a Respectiva Legislao Um Enquadramento Geral. In: MAZULA, Aguiar et al. Autarquias Locais em Moambique: Antecedentes e regime jurdico. Lisboa-Maputo: Casa da Moeda, 1998. p. 81-101. MACUANE, Jos Jaime, WEIMER, Bernhard. Governos Locais em Moambique: Desafios de Capacitao Institucional. Maputo: Livraria Universitria, 2003. MACUANE, Jos Jaime. Gesto da Reforma do Sector Pblico: Poltica, Capacitao Institucional e Nova Gesto Pblica em Moambique, 2001-05. In: AWORTWI, Nicholas, SITOE, Eduardo. Perspectivas Africanas Sobre a Nova Gesto Pblica: Implicaes para a Formao de Recursos Humanos. Maputo: Edio Portuguesa, 2007. MTIER. Perfil de Moambique Descentralizao e Desenvolvimento Municipal. N 4. Maputo: Editora Mtier, 2004. MINISTRIO DA ADMINISTRAO ESTATAL. Programa de Reformas dos rgos Locais. In: MAZULA, Aguiar et al. Autarquias Locais em Moambique: Antecedentes e regime jurdico. Lisboa-Maputo: Casa da Moeda, 1998. p. 13-28.
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APNDICE B Lista de Entrevistados Egdio Ernesto Elina Catarina Mafuiane Gomes Graa Manguele Henriqueta Cassimiro Mateus Joo Carlos Ernesto de Almeida Omar Saide Osvaldo Fernandes Mindire Director municipal de finanas do CMM Presidente da AM de Maputo (2004-2008) Chefe do Departamento de Receitas do CMM Tcnica profissional da rea de finanas do CMM Chefe da Repartio de Contas do CMM Docente Universitrio Tcnico profissional da rea de finanas do CMM
Por ordem alfabtica. Amndio Vasco Guimares
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APNDICE C Guio de entrevista

Os dados da entrevista para uso estritamente acadmico e destinam-se a compreenso de aspectos relacionados com o funcionamento sistema tributrio do Conselho Municipal de Maputo.
1. Em termos de autonomia, acha que esto criadas as condies para poder se afirmar que o Conselho Municipal de Maputo goza de autonomia financeira? Se Sim, porqu? Se no, porqu? 2. O Conselho Municipal de Maputo possui uma grande dependncia financeira em relao as transferncias oramentais do Estado e do Banco Mundial. Quais os factores que contribuem para que isso ocorra? 3. O sistema tributrio apesar de mostrar melhorias de ano para ano, ainda se mostra incapaz de realizar os pressupostos pelo qual foi criado, o de ser a principal fonte de receita de modo a diminuir a dependncia oramental. Quais os constrangimentos enfrentados pelo Conselho Municipal de Maputo na arrecadao das receitas tributrias? 4. A gesto dos fundos desembolsados pelo Banco Mundial no mbito do Programa de Desenvolvimento Municipal PROMAPUTO est entregue ao Conselho Municipal de Maputo geral, ou esta alocadas para as despesas especificas das actividades realizadas no mbito do projecto? 5. Ao analisar as Contas de Gerncia de 2006, 2007 e 2008 percebe-se que as despesas de capital cresceram 228% em 2007 em relao a 2006, e 261% de 2007 para 2008 ou mesmo tempo que as transferncias do Banco Mundial tiveram um crescimento de 72.551% em 2008 em relao a 2007. A que se deve estes fenmenos? 6. Quanto as receitas regista-se uma grande diferena entre as receitas oramentadas e receitas cobradas estando a execuo entre o previsto e o cobrado se situadas na ordem dos 64% nos trs anos em anlise. Que factores contribuem para o elevado grau de incumprimento entre o oramentado e o cobrado? 7. Em termos gerais que balano pode-se fazer sobre a influncia do processo de descentralizao na capacitao do sistema tributrio autrquico no Municpio de Maputo?
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APNDICE D Diviso Administrativa do municpio de Maputo
Tabela 1: Diviso Administrativa do municpio de Maputo Unidade Administrativa Autrquica (Distrito Urbano) Distrito Urbano n 1
rea Residencial (Bairro/Povoao) Central A, B e C; Alto Ma A e B; Malhangalene A e B; Polana Cimento A e B; Coop e Sommerchield. Aeroporto A e B; Chipamanine; Micadjune, Unidade 7; Chamanculo A, B, C e D; Malanga e Munhuana. Mafalala; Maxaquene A, B, C e D; Polana Canio A e B; Urbanizao. Mavalane A e B; FPLM; Hulene A e B; Ferrovirio; Laulane; 3 de Fevereiro; Mahotas, Albazine e Costa do Sol. Bagamoyo; George Dimitrov (Benfica); Inhagoia A e B; Jardim, Lus Cabral; Magoanine; Malhazine; Nsalane; 25 de Junho A e B; e Zimpeto. Gwachene; Chale; Inguice; Ncassene e Xamissava. Ingwane; Ribjene e Nhaquene.
Distrito Urbano n 2 Distrito Urbano n 3 Distrito Urbano n 4
Distrito Urbano n 5 Distrito da Catembe Distrito de Inhaca
Fonte: MAE, Folha Informativa dos Municpios II, 2002.
De referir que a nomenclatura foi alterada, passando as distritos urbanos a ser designados por distritos municipais. Amndio Vasco Guimares
67

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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE

Faculdade de Letras e Cincias Sociais Departamento de Cincia Poltica e Administrao Pblica

Licenciando: Am ndio Vasco Guimares Supervisor: Antnio Bila Maputo 2010

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FOLHA DE APROVAO Dissertao de autoria de Amndio Vasco Guimares, intitulada

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1.2. Delimitao do tema

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Graa Manguele, em entrevista realizada a 11 de Janeiro de 2010.

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CHICHAVA, Jos. A Descentralizao da Gesto em Moambique. Bol. MAE 7, 1997. p. 17-26.

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Grfico 3: Comparao entre o FCA, FILL e o PROMAPUTO no financiamento do oramento do CMM

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Grfico 4: Peso relativo das fontes de financiamento na receita do CMM

Meno a Avenida julius Nyerere situada na zona nobre do municpio de Maputo.

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Por ordem alfabtica. Amndio Vasco Guimares

APNDICE C Guio de entrevista

Amndio Vasco Guimares

APNDICE D Diviso Administrativa do municpio de Maputo

Distrito Urbano n 2 Distrito Urbano n 3 Distrito Urbano n 4

Distrito Urbano n 5 Distrito da Catembe Distrito de Inhaca

Fonte: MAE, Folha Informativa dos Municpios II, 2002.

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