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A experincia de integrao europia e a evoluo do Mercosul

Paulo Roberto de Almeida1

Experincia europia: um panorama geral sobre avanos e desafios

Uma avaliao ponderada sobre a experincia europia em termos de integrao e seus possveis ensinamentos para o Mercosul deve partir, fundamentalmente, de uma desmistificao daquela mesma experincia, de maneira a que no apenas no se oferea ao Mercosul um modelo, suposto ideal, de integrao como tambm para que no se trace de seu itinerrio, certamente sinuoso, uma comparao indevidamente mais desfavorvel, quando confrontado ao processo, sem dvida alguma relativamente exitoso, da integrao europia. Aqueles que apontam para os problemas institucionais do Mercosul ou para seu suposto dficit democrtico como elementos de bloqueio na atual agenda da integrao subregional parecem se esquecer, por exemplo, de que a Comunidade Europia ficou durante largo tempo, no incio dos anos 60, paralisada pela poltica de chaise vide mantida pela Frana em face dos problemas de definio de uma poltica agrcola comum ou de uma definio harmnica dos poderes respectivos
1 Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas, mestre em Planejamento Econmico, diplomata. Editor Adjunto da Revista Brasileira de Poltica Internacional (http:// members.tripod.com/rbpi). Autor dos seguintes livros: Relaes Internacionais e Poltica Externa do Brasil; O Brasil e o multilateralismo econmico; O estudo das relaes internacionais do Brasil; Mercosul: fundamentos e perspectivas. Co-organizador, com Yves Chaloult, do livro Mercosul, Nafta, Alca: a dimenso social. E-mail: pralmeida@brasilemb.org. As opinies e argumentos contidos neste trabalho so exclusivamente os de seu autor e no representam posies ou polticas do Ministrio das Relaes Exteriores ou do Governo brasileiro.

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da Comisso e do Conselho (questo parcialmente resolvida com a institucionalizao semi-oficial do Coreper, o Comit de Representantes Permanentes, ou seja, os Embaixadores dos pases membros acreditados junto Comisso). Da mesma forma, poucos se lembram, hoje, que at quase o incio dos anos 80, o Parlamento Europeu era escolhido de forma indireta pelos parlamentos nacionais e que ele tinha de fato muito pouco ou quase nenhum poder consultivo ou realmente deliberativo (ele sequer detm, ainda atualmente, o poder legislativo, monoplio do Conselho ou da Comisso). Os que se assustam com a descoordenao cambial do Mercosul tampouco se do conta das assimetrias cambiais e de polticas monetrias que caracterizaram a Europa comunitria na sada do sistema de Bretton Woods, problemas parcialmente resolvidos com a instituio progressiva do Sistema Monetrio Europeu (SME), no decorrer dos anos 1970 e 1980. Mas este sistema funcionou, de fato, para um nmero limitado de pases articulados em torno de uma moeda dominante dotada de muita credibilidade (o deutsche mark, ao qual foram estreitamente correlacionados o florim holands e, numa etapa mais avanada, o franco francs). Os desalinhamentos da lira italiana, da libra britnica e mesmo do franco francs (este durante uma primeira fase de desalinhamento poltico) do testemunho das dificuldades de se lograr um regime cambial coordenado num regime de flutuao de taxas e de movimentao mais ou menos livre dos capitais. Num perodo bem mais recente, sabe-se que o financiamento generoso da unificao alem, por exemplo, feito custa de uma elevao sensvel das taxas de juros da RFA em 1992, aliado a problemas de instabilidade dos mercados cambiais, provocou o clatement, ou seja, uma ruptura benigna do prprio SME, que passou a funcionar com margens de flutuao recproca de +15 e de -15%, ou seja, de fato a livre flutuao das moedas ainda teoricamente integrantes de uma mesma zona monetria. Em outros termos, no h via real para o aprofundamento do processo de integrao e os pases europeus apenas lograram fazer avanar sua construo integracionista porque puderam contar com dois mecanismos relevantes de impulso comunitria, um de ordem operacional, outro de natureza institucional. O primeiro foi a experincia de mais de 30 anos de coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais, forjada na elaborao do oramento comunitrio (politique agricole oblige) e auxiliada pela instituio de um instrumento contbil comum, a unidade de conta chamada de ecu, o que permitiu avanar sem maiores dificuldades de ordem operacional na consecuo dos objetivos de Maastricht para a Unio Econmica e Monetria. O segundo foi o enforcement obrigatrio das decises e das polticas comunitrias, em parte pela Comisso, mas sobretudo pelo Tribunal de

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Luxemburgo, a Corte Europia de Justia, que pode ser considerado como o verdadeiro co de guarda dos objetivos e dos compromissos do Tratado de Roma de 1957 e, de forma sucessiva, do Ato nico de 1986 e do Tratado da Unio Europia de 1992. evidente que o Mercosul no dispe nem de uma, nem de outra dessas duas armas integracionistas, mas tambm parece claro que, se o seu objetivo no a construo de um majestoso edifcio gtico comunitrio erguido no mrmore, mas to somente a de um modesto mercado comum de tijolos e alvenaria, ele no precisa perseguir o ideal de perfeio comunitria que guiou a Europa nos ltimos 40 anos, alis, mais por necessidades externas e internas do que por exclusiva impulso institucional. Com efeito, no se pode tampouco esquecer que o duplo desafio americano e sovitico e a necessidade de superar a guerra permanente entre a Frana e a Alemanha (que desestruturou a Europa e retirou-lhe os comandos da poltica mundial entre 1870 e 1945) serviram como aguilhes do processo integracionista europeu. Ora, no Mercosul no existe nenhum tipo de competio geopoltica, nenhuma ameaa externa ou interna insero internacional (de fato pacfica e sem pretenses hegemnicas) dos pases membros e, de fato, pouca densidade relativa nos intercmbios recprocos que justifiquem seja, por um lado, o engajamento num empreendimento de custos econmicos razoveis (pense-se, por exemplo, nas dimenses do oramento comunitrio europeu e nos fluxos de recursos transferidos entre os pases), seja, por outro, os custos polticos implcitos numa cesso de soberania pouco compatvel, hoje em dia, com as necessidades dos respectivos processos de estabilizao econmica. Em resumo, o Mercosul no tem ainda necessidade estrita, para consolidar os modestos objetivos que so os seus (de bem-estar das comunidades nacionais via unificao dos mercados), de instituir potentes e abrangentes mecanismos de impulsionamento comunitrio, mas to somente do estabelecimento de um marco regulatrio mnimo para a conformao desse espao econmico integrado. Se quisermos retirar ensinamentos da experincia europia, eles poderiam ser resumidos na desejabilidade (e, a partir de um certo momento, na necessidade) de coordenao de polticas monetria, fiscal e cambial e, num outro patamar institucional, na oportuna passagem do sistema arbitral ad hoc para um de tipo permanente e extensivo, prvio eventual introduo de uma corte de justia que pudesse dar segurana ampliao dos negcios internos e atrao de investimentos externos. Para concluir essa parte do mimetismo europeu, que no se fale de moeda nica, pois isso seria simplesmente inexeqvel no presente momento: a moeda comum vir, talvez, no seguimento da conformao de um mercado comum consolidado, se tal o objetivo de fato dos pases membros.

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O Manifesto de Maastricht: gostosuras e travessuras do modelo europeu

Parodiando o velho Manifesto de 1848, poder-se-ia dizer que um espectro ronda o Mercosul: o espectro da Europa de Maastricht e seus mirficos critrios de unificao monetria. Todos os poderes do mundo acadmico e os do universo sindical do Cone Sul que se batem pelo avano concreto do Mercosul, segundo as linhas integracionistas do modelo europeu, parecem ter se lanado numa santa aliana para impulsionar o cenrio idealista implcito a esse modelo. O que pedem essas foras do progresso e da democracia? Mais instituies, se possvel supranacionais, consagradoras de um regime comum verdadeiramente engajado na realizao dos princpios de coeso econmica e social tal como afirmados no Ato nico Europeu; mais direitos sociais ao estilo da Carta Social Europia, supostamente capazes de introduzir o quantum de bem-estar e de justia social, hoje inviabilizado pelos capitalistas selvagens do Cone Sul latino-americano. Qual mercocrata de planto no foi descrito como insensvel por esses idealistas do projeto integracionista? Onde os economistas responsveis no deixaram de alertar para essa simplificao da realidade da integrao no Mercosul em face da complexidade das tarefas ainda remanescentes para cumprir o simples enunciado do Artigo 1 do Tratado de Assuno? Duas conseqncias derivam desse fato:
As questes da supranacionalidade e da unificao monetria j fazem parte, por bem ou por mal, da agenda implcita ou explcita do Mercosul; J tempo que os responsveis polticos e econmicos do Mercosul eliminem algumas das confuses mentais remanescentes nas cabeas dos partidrios de um Mercosul europeu e expliquem em face de todo o mundo que o cenrio realista traado pelos mercocratas permitiria exorcizar de maneira mais eficaz os perigos que rondam a aplicao de um critrio uniformemente integrador a uma realidade pr-unio aduaneira que , de fato, a situao atual do Mercosul.

De fato, o processo de integrao no Mercosul tem sido habitualmente avaliado e julgado, o que me parece ainda pior luz do precedente histrico europeu e segundo critrios analticos derivados da experincia institucional europia. Sem pretender refazer a histria ou reinventar a roda como se diz em relao a progressos tecnolgicos dirigidos a resolver problemas prticos , quer-me parecer que as possibilidades organizacionais de instituir-se um mercado comum com forte embasamento nas realidades econmicas locais dos pases do Mercosul no se esgotam no modelo europeu consagrado a partir de 1951 (Ceca) e de 1957 (MCE). Uma tal atitude de adesismo institucional pode na verdade demonstrar uma certa

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preguia conceitual dos analistas acadmicos ou ainda uma derivao da velha constatao keynesiana de que somos, de uma forma ou de outra, prisioneiros de algum economista morto, neste caso, condenados a repetir a genial arquitetura concebida e implementada pelos founding fathers da integrao europia. Nunca demais insistir sobre as particularidades desse processo de integrao, seu alto sentido geopoltico no contexto dos terrveis conflitos que ensangentaram a Europa durante a segunda guerra de trinta anos entre 1914 e 1945, seu aspecto funcional no quadro da Guerra Fria e da sustentao americana unio e integrao europia, assim como as especificidades econmicas e polticas que presidiram construo progressiva do belo edifcio gtico pela sua complexidade, mais do que pela sua arquitetura que hoje constitui a Unio Europia. Em alguns momentos desse processo, pode-se at dizer que os meios passaram a justificar os fins, tal o crescimento da razo burocrtica no mbito da Comisso e rgos associados e as aventuras e tribulaes da loucura agrcola comum, para ficar apenas nos dois exemplos mais conhecidos do gigantismo europeu. Frente a esse quadro de overload institucional deveria o Mercosul tomar a atual EU como modelo e pretender que, segundo a frase latina bem conhecida, de te fabula narratur? Pessoalmente acredito que assim como, no passado, os juristas e estadistas latino-americanos j deram mais de uma prova de sua inventividade conceitual e institucional como evidenciado, entre outros exemplos, pelas doutrinas Calvo e Drago, pelos diversos instrumentos e instituies polticas pan-americanas , poder-se-ia igualmente conceber alguma construo relativamente indita nos anais das experincias integracionistas conhecidas. Alis, o Mercosul certamente hbrido do ponto de vista institucional e no h porque pensar que o modelo comunitrio europeu constitui o nec plus ultra dos padres aceitveis de construo de um mercado comum. A lgica do Mercosul, diferena provavelmente da experincia europia, a do menor custo possvel, poltico ou social, para no dizer econmico, da a prpria economia feita pelos pases membros em nmero de mercocratas e outros gneros de tecnocratas. A prpria rationale para a existncia de uma entidade integracionista no Cone Sul latino-americano , deve-se reconhecer, de menor apelo poltico e de menor justificativa econmica, comparativamente, por exemplo, justificativa de segurana nacional e de dtente militar embutida no Memorandum Monet sobre a integrao de fato fuso dos complexos carvo e ao de Frana e Alemanha. No que se refere possibilidade de formao de uma ordem jurdica comunitria no Mercosul, no se deve tomar como bvio o conceito oriundo do direito comu-

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nitrio europeu, isto , de uma ordem autnoma e hierarquizada, implicando uma cesso de soberania por parte dos Estados-Membros. Visto de uma perspectiva propriamente latino-americana, o edifcio europeu comporta virtudes e deformaes, no porque seu modelo institucional seja politicamente inexeqvel, de maneira absoluta, ao sul do Equador, mas porque ele pode ser, to simplesmente, na atual conjuntura econmica e geopoltica do cenrio mercosuliano, historicamente desnecessrio. Assim como no se pode exportar democracias pois elas dependem mais de uma cultura poltica e de um ethos social e mesmo societal, do que de simples instituies polticas, tampouco se poderia conceber uma exportao de modelos integracionistas. Os juristas podem at recusar esse tipo de argumento, passando a responder que uma ordem legal garantidora de normas e de procedimentos ritualizados absolutamente indispensvel ao bom funcionamento de todo e qualquer empreendimento integracionista. Talvez eles at tenham razo, mas ento o Mercosul se faz pelo mtodo do ensaio e erro, da empiria consagrada em norma, o que pode no ser uma m idia em vista de sua ainda baixa densidade intrnseca em termos de contedo econmico integracionista.

A agenda do Mercosul: back to the future ou a Europa dos golden sixties

Qual seria, portanto, uma agenda realista para o Mercosul na presente fase do processo de integrao? Comecemos agora por examinar a hiptese em funo da qual foi elaborado o prprio projeto do Mercosul, ou seja, a realizao do mercado comum sub-regional. A terem sido cumpridos os objetivos fixados no Artigo 1 do Tratado de Assuno, o mercado comum previsto deveria ter entrado em funcionamento no dia 1 de janeiro de 1995, o que obviamente no foi o caso. Segundo uma leitura otimista desse instrumento diplomtico e do prprio processo de integrao, esses objetivos sero cumpridos nesta etapa complementar, que poderamos denominar de segunda transio, observados os prazos fixados no regime de convergncia estabelecido para os diferentes setores definidos como sensveis e cumpridos os requisitos mnimos desse mercado comum. Isto significaria, entre outros efeitos, a implementao efetiva da Tarifa Externa Comum e a conformao eventual, se necessrio, de excees verdadeiramente comuns a essa pauta aduaneira, e no listas nacionais de excees como hoje se contempla. Idealmente, todas as barreiras no-tarifrias e medidas de efeito equivalente deveriam ter sido suprimidas. A coordenao de polticas macroeconmicas, nessa perspectiva, supe igualmente que os pases membros deveriam ter delimitado

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todas as reas cruciais de cooperao em vista da necessria abertura recproca de seus mercados a todos os bens e servios dos pases membros, inclusive no que se refere oferta transfronteiria de servios e ao mtuo reconhecimento de normas e regulamentos tcnicos especficos. Na ausncia de progressos mais evidentes nessas reas, se esperava que os pases pudessem ter definido, pelo menos, um sistema de paridades cambiais com faixas mnimas de variao, se alguma, entre as moedas respectivas, bem como a harmonizao dos aspectos mais relevantes de suas legislaes nacionais relativas a acesso a mercados. Estes so os requisitos mnimos para a conformao de um amplo espao econmico conjunto no territrio comum aos pases do Mercosul, a partir do qual se poderia caminhar para a consolidao progressiva e o aprofundamento do processo de integrao, em direo de fases mais avanadas do relacionamento recproco nos campos econmico, poltico e social. Ainda que esse cenrio razovel no se concretize, como parece previsvel, nos primeiros anos do prximo sculo, seu desdobramento faz parte da lgica interna do Mercosul. Em todo caso, ele resultaria num Mercosul muito prximo do padro de integrao apresentado pelo mercado comum europeu em finais dos anos 60. Operando um retorno ao passado da integrao europia, o Mercosul se encontraria na situao do velho Mercado Comum Europeu, dos golden sixties e comeo dos seventies, isto , aps terem os signatrios originais do Tratado de Roma completado sua unio aduaneira e definido uma espcie de coexistncia pacfica entre uma pretendida vocao comunitria encarnada na Comisso, mas freada pelos representantes dos pases-membros nos conselhos ministeriais e um monitoramento de tipo intergovernamental, consubstanciado no papel poltico atribudo ao Coreper, o Comit de Representantes Permanentes, no previsto no primeiro esquema institucional. Em outros termos, mesmo a mais comunitria das experincias integracionistas, sempre foi temperada por um necessrio controle intergovernamental ou, melhor dizendo, nacional. No caso especfico do Mercosul, as dvidas ou obstculos levantados em relao ao aprofundamento do processo de integrao no parecem derivar de reaes epidermicamente soberanistas ou mesquinhamente nacionalistas ou at mesmo chovinistas, como parecem acreditar alguns mas de determinadas foras polticas ou de correntes de pensamento, para no falar de interesses setoriais ameaados, que logram congelar o inevitvel avano para a liberalizao comercial ampliada entre os membros. Tais tendncias no so necessariamente nacionalmente definidas, mas existem ao interior de cada um dos pases envolvidos no processo.

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No se poderia, por exemplo, excluir a hiptese de tambm o Mercosul vir a instituir, em Montevidu, uma espcie de Coreper, mas parece evidente que esse eventual rgo informal teria mais a funo de assessorar o trmite de matrias administrativas junto Secretaria Administrativa ou de facilitar o contato dirio entre os quatro pases do que, como no exemplo original europeu, os objetivos de controlar um rgo legitimamente comunitrio a Comisso , estabelecer-lhe limites no processamento das atividades de rotina (definidas em funo dos interesses nacionais) e, tambm, de acelerar o trmite de matrias julgadas relevantes pelas capitais. Sua institucionalizao requereria uma mera emenda, por via de deciso ministerial, ao Protocolo de Ouro Preto, mas tambm parece evidente que seu significado poltico transcenderia o simples aspecto de um acabamento na incipiente estrutura organizacional da unio aduaneira. Quais seriam, em conseqncia, as opes razoveis, ou as mais provveis, que se apresentam para compor uma agenda em torno do desenvolvimento futuro do Mercosul? Elas se situam, claramente, no campo de seu aprofundamento interno, em primeiro lugar nos terrenos econmico e comercial, no mbito de sua extenso regional, no reforo das ligaes extra-regionais (em primeiro lugar com a Unio Europia) e, finalmente, mas no menos importante, no apoio que o Mercosul pode e deve buscar no multilateralismo comercial como condio de seu sucesso regional e internacional enquanto exerccio de diplomacia geoeconmica. Parece evidente que, a despeito de dificuldades pontuais e de obstculos setoriais, a marcha da integrao econmica no poder ser detida pelas lideranas polticas que, nos prximos cinco ou dez anos, se sucedero ou se alternaro nos quatro pases membros e nos demais associados. Tendo resultado de uma deciso essencialmente poltica, de diplomacia presidencial como j se afirmou, o Mercosul econmico no poder ser freado seno por uma deciso igualmente poltica. Ora, afigura-se patente que o processo de integrao possui um valor simblico ao qual nenhuma fora poltica nacional tem a pretenso de opor-se. Da se conclui que os impasses comerciais, mesmo os mais difceis, tendero a ser equacionados ou contornados politicamente e levados a uma soluo de mtua e recproca convenincia num espao de tempo algo mais delongado do que poderiam supor os adeptos de rgidos cronogramas econmicos. Nesse sentido, o Mercosul no obra de doutrinrios ortodoxos, mas de lderes pragmticos. Assim, sem entrar na questo do cumprimento estrito do programa de convergncia ou no problema da compatibilizao de medidas setoriais nacionais, tudo leva a crer que a futura arquitetura do Mercosul econmico no seguir processos

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rigorosamente definidos de aprofundamento inter e intra-setoriais, dotados de uma racionalidade econmica supostamente superior, mas tender a seguir esquemas adaptativos e instrumentos ad hoc essencialmente criativos, seguindo linhas de menor resistncia j identificadas pragmaticamente. Se o edifcio parecer singularmente heterclito aos olhos dos cultores dos esquemas integracionistas pode-se argumentar, em linha de princpio, que o itinerrio do Mercosul econmico no precisa seguir, aprioristicamente, nenhum padro de beleza esttica ou de pureza terica no campo da integrao. Em qualquer hiptese, o Mercosul no est sendo construdo para conformar-se a padres organizacionais previamente definidos em manuais universitrios de direito comunitrio, mas para atender a requisitos econmicos e polticos de natureza objetiva, que escapam e assim deve ser a qualquer definio terica ou pretensa coerncia metodolgica. No que se refere questo do aprofundamento interno, poltico e institucional do Mercosul, eventualmente inclusive no terreno militar, no se pode deixar de sublinhar, uma vez mais, as dificuldades inerentes e as demandas inevitveis, pelos protagonistas j identificados vinculadas ao problema da supranacionalidade, constantemente agitado, como uma espcie de espantalho acadmico, sobre a mesa de trabalho de mercocratas insensveis. No se poderia excluir, a esse respeito, a evoluo progressiva do atual principal opositor a qualquer renncia de soberania no mbito do Mercosul, o Brasil, em direo de uma posio mais prxima, intelectualmente falando, dos demais pases-membros seja os declaradamente supranacionais, como Uruguai e Paraguai, seja a Argentina moderada, isto , em favor de uma combinao de instituies intergovernamentais e comunitrias , muito embora tal questo esteja em conexo direta com a definio de um outro tipo, ponderado, de sistema decisrio interno unio aduaneira.

Evoluo recente (poltica, econmica e institucional) do Mercosul

A despeito das dificuldades atuais e do recuo conjuntural dos fluxos de intercmbio, deve-se reconhecer que o Mercosul um dos mais bem sucedidos empreendimentos integracionistas no s na Amrica Latina mas em todo o mundo em desenvolvimento, tanto em termos de crescimento do comrcio e dos nexos de interdependncia recproca, como em virtude de uma indita estrutura institucional adaptada aos requerimentos da unio aduaneira em construo, caracterizada por uma arquitetura hbrida, flexvel, econmica e sobretudo altamente interativa com os centros de deciso dos respectivos poderes executivos dos pases membros.

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O crescimento do comrcio intrarregional, exponencial em relao expanso do comrcio individual dos pases membros, no se fez em detrimento de terceiros, mas sim desenvolveu-se no contexto de processos de abertura econmica e de liberalizao comercial, consoante o modelo de regionalismo aberto que marcou o seu desenvolvimento. Todos os prazos estabelecidos consensualmente foram razoavelmente cumpridos, tanto no que se refere formao da Zona de Livre Comrcio (eliminao das listas nacionais de exceo, com pequenas derrogaes no conjunto), como no que tange implementao da Unio Aduaneira (cujos prazos de convergncia esto sendo respeitados na quase totalidade dos casos). Situaes peculiares da ZLC (acar, regime automotivo) devem ser equacionados internamente no futuro prximo. O aumento linear em trs pontos da Tarifa Externa Comum cessar de vigorar no final do ano 2000 e a quase totalidade do comrcio extra-comercial da UA funcionar segundo o seu regime normal, de 0 a 20% (automveis tero um prazo adicional na alquota de 35%). Todas as reunies dos rgos permanentes do Mercosul vm desenvolvendose normalmente e, se o comrcio vem apresentando como se sabe dificuldades no perodo recente, no se pode de nenhuma forma falar de crise poltica ou de bloqueios institucionais. A Comisso de Comrcio do Mercosul e o Grupo Mercado Comum vm dando conta de maneira eficaz de suas agendas respectivas e o Conselho do Mercado Comum tem, sob a impulso dos presidentes, logrado enfrentar a contento os desafios que tem sido colocados aos executivos nacionais no processo de plena implementao da UA. No se pode, alis, deixar de reconhecer que a chamada diplomacia presidencial tem servido de fator de diluio dos desentendimentos (normais) entre os pases membros numa fase decisiva de cesso adicional de soberanias. A participao da comisso parlamentar e do Fces, este foro representando a sociedade civil, tem igualmente se estendido a uma gama cada vez maior de temas, dando respaldo aos rgos institucionais de carter poltico ou ao trabalho dos grupos tcnicos. O debate em torno do chamado salto supranacional, num momento reivindicado por juristas e acadmicos, revelou-se uma falsa questo e hoje quase ningum mais contesta, em bases objetivas, a opo de Ouro Preto pela atual arquitetura institucional do Mercosul.

Problemas e dificuldades do segundo perodo de transio

Os poucos percalos que enfrenta atualmente o processo de integrao, se examinados bem atentamente, no correspondem a problemas do Mercosul, mas

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em grande medida a problemas dos prprios pases membros. Se no vejamos: os desequilbrios de balanas comerciais no so derivados de fluxos desestabilizadores que tenham origem no comrcio intra-Mercosul, assim como os dficits de transaes correntes no podem ser considerados como tendo sido provocados pelo intercmbio de servios e de fatores na prpria regio. Esses desequilbrios se explicam pelos fluxos globais de bens e servios (inclusive rendas do capital) que entretm os pases membros individualmente com parceiros de fora da regio e de maneira ampla com o resto do mundo, como parece evidente tanto no caso do Brasil, como no da Argentina. Os fluxos intra-Mercosul tm servido, sobretudo, como elementos anticclicos em momentos de dificuldades conjunturais para cada um dos pases membros. Nenhuma defasagem cambial pode ser imputada ao Mercosul enquanto tal, mas tal tipo de problema aparece como o resultado de opes polticas e econmicas propriamente nacionais, tomadas largamente num contexto de restries externas ou de diminuio de opes internas determinadas independentemente e margem do processo de integrao. Da mesma forma, a atual fase de no-coordenao de polticas macroeconmicas no expressa uma suposta escolha anti-integracionista de um ou outro pas, mas representa a ausncia objetiva de condies para a efetivao dessa coordenao, situao reconhecida de boa-f por todos os economistas atentos aos desenvolvimentos do Mercosul nesta sua segunda fase de transio. O que essa segunda fase de transio? Ela representa o perodo adicional necessrio consecuo dos requisitos indispensveis conformao do mercado comum simplificado que se est pretendendo criar na sub-regio, ou seja, justamente, a coordenao de polticas macroeconmicas e a harmonizao de polticas setoriais prometidas pelo Art. 1 do Tratado de Assuno (TA). As disputas comerciais internas so bem menos relevantes, nessa tica, do que a definio de regras estritas a serem aplicadas nos terrenos da poltica industrial, da concorrncia, dos incentivos aos investimentos, de aplicao de normas e regulamentos tcnicos, de definies nos terrenos dos financiamentos e da abertura no setor de servios com preservao de uma certa preferncia regional. No h, absolutamente, nenhuma crise do que se poderia chamar de programa doutrinrio da integrao, mas to simplesmente dificuldades naturais por acesso recproco aos mercados dos pases membros em reas bem delimitadas, ou seja, problemas que correspondem a uma situao de abertura progressiva num contexto de indefinio de normas estritas de competio e de ausncia parcial ou total da harmonizao das polticas macroeconmicas.

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Os desafios internos e externos ao Mercosul so alavancas ou bloqueios ao seu avano?

Outras dificuldades advm, como tambm natural, da percepo diferenciada que tm os pases membros quanto a seus interesses nacionais no mbito dos processos negociatrios dentro e fora da regio em que eles esto coletiva ou individualmente engajados. CAN-Alcsa, Alca, Rodada do Milnio da OMC, UEMercosul so exemplos de desafios externos que j se colocaram ou que devem se colocar no difcil processo de harmonizao e concertao de posies em vista dessas negociaes. Tomando-se como ponto de partida situaes de baixa densidade intrnseca de interdependncia ou de complementaridade econmica recproca e diferentes tipos de insero econmica internacional, explicvel que os pases membros do Mercosul apresentem ainda divergncias na maneira de encarar a agenda negocial externa. No plano interno, o desafio mais bvio o da sustentao continuada dos respectivos processos de estabilizao macroeconmica, que por sua vez se desdobra em novo desafio externo, o da manuteno da credibilidade de suas polticas econmicas, base indispensvel para o acesso aos crditos, investimentos e financiamentos internacionais. Nenhum desses problemas ou desafios, contudo, requer uma parada ou recuo no processo de integrao, mas, sim, eles parecem exigir o comprometimento dos pases com etapas ainda mais avanadas de construo do edifcio integracionista. Os problemas da integrao que como explicitado acima no so propriamente provocados pela integrao pedem mais, e no menos integrao. No se trata de estabelecer agendas voluntarsticas, como se, por exemplo, a atual ausncia efetiva de coordenao de polticas macroeconmicas requeresse, de fato, a fixao de um calendrio para a introduo de uma moeda comum, pois isso apenas traria ainda menos credibilidade externa ao Mercosul do que parecem gozar hoje os pases membros tomados individualmente. Parece claro, no entanto, que cada vez que o Mercosul foi colocado em face de desafios similares, ele soube responder de forma convincente com graus razoveis de coordenao poltica e diplomtica entre os pases, sobretudo no caso de seus dois parceiros maiores.

O Mercosul deve consolidar-se como simples ZLC ou evoluir para uma unio aduaneira?
A questo da coordenao de polticas apresenta pouca relevncia para a situao em que se encontra, de fato, o Mercosul atualmente: isto , a consolidao de

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sua ZLC, alis uma base indispensvel formao da projetada Alcsa, pouco proclamada nos discursos, mas na verdade implcita nos desenvolvimentos recentes do processo negocial na Amrica do Sul. Que o Brasil tenha dado a partida a esse processo (precisamente durante a gesto do Embaixador Rubens Antnio Barbosa frente da rea econmica do Itamaraty, tendo o Presidente Fernando Henrique Cardoso como chanceler), nada mais natural, uma vez que se trata do principal mercado consumidor e da maior potncia industrial do continente. O Brasil se encontra, assim, em escala continental, na mesma situao da Inglaterra vitoriana, quando esta decretou o free-trade universal em meados do sculo XIX: cabe ao Brasil decretar uma espcie de free-trade continental e fornecer as bases para a conformao de uma vasta zona de comrcio liberado no Cone Sul, antes que o hemisfrio seja engolfado nos projetos livre-cambistas bem mais ambiciosos (e de fato hegemnicos, mesmo involuntariamente) da grande potncia do Norte. Temos hoje condies nicas para liderar o processo subregional, e para isso no se necessita, ou pelo menos no se depende, do estabelecimento de uma unio aduaneira no Mercosul, mas to somente de condies relativamente igualitrias de acesso ao mercado brasileiro como forma de levar todos os parceiros mesa negociadora. Na perspectiva das negociaes hemisfricas, certo que quanto mais avanado estiver o Mercosul, melhor ser sua fora de barganha e sua credibilidade poltica na mesa negociadora. Mas, realisticamente, o Mercosul precisaria eventualmente evoluir para uma UA apenas e to somente se a Alca for uma realidade plausvel no horizonte de 2003-2005, o que poder ser melhor aferido se uma presidncia e um Congresso uniformemente republicanos nos EUA lograrem obter um mandato preciso o chamado fast-track para conduzir, junto com o Brasil, a ltima fase do processo negociador. Nesse caso, a UA do Mercosul, que significa igualmente a coordenao estrita da poltica comercial da unio aduaneira em consolidao, serviria no apenas para reforar o grau de coeso interna dos pases membros como tambm para preservar algumas margens de preferncias que podem revelar-se teis no jogo de barganhas e de ulterior competio aberta que passariam a caracterizar o espao hemisfrico depois de 2005. Ressalte-se, finalmente, que o fato de o mandato de Miami ter dado o prazo de 2005 para a concluso de negociaes em torno de uma Alca, no significa que essa Alca tenha de comear a ser implantada j em 2006. Restaria, assim, um prazo prudencial para que o Mercosul consolidasse sua unio aduaneira mesmo numa terceira fase de transio ps-2005.

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Quando e por que ele deveria postular-se como mercado comum e no como simples UA?
Essa pergunta dependente, obviamente, do projeto estratgico comum, de longo prazo, dos quatro pases membros, ou pelo menos do cenrio estratgico que o Brasil, como seu maior protagonista, pretenda traar para sua prpria insero econmica internacional e para sua poltica externa neste comeo de sculo XXI. Deve-se comear por uma verdade muito simples, mas que algumas vezes esquecida por aqueles que consideram a experincia europia como uma espcie de nec plus ultra dos processos integracionistas possveis e imaginveis: no se faz um mercado comum pelo simples prazer esttico de se partilhar mercados, pela auto-satisfao de se afirmar uma poltica comum nos mais diversos setores da atividade produtiva ou pela compulso de abrir fronteiras ao intercmbio de pessoas, capitais e coisas. Um mercado comum no seno um meio, como tantos outros, de se promover polticas de bem estar e programas de desenvolvimento. Sua rationale a da concorrncia e da abertura como forma de estimular a inovao, a eficincia econmica e o estmulo a graus ainda maiores de insero internacional, que no so bens coletivos em si, mas simples mecanismos para aumentar a eficincia geral do sistema econmico e o grau de bem-estar da comunidade nacional (sublinho o conceito nacional, uma vez que o horizonte da soberania estatal ainda est longe de ter sido superado na consecuo dos objetivos ditos permanentes da Nao). Aceitas estas consideraes, o mercado comum do Mercosul apenas deve e poder existir se e quando os pases membros definirem metas comuns nas reas das polticas setoriais e macroeconmicas como o meio mais adequado para a realizao de seus objetivos nacionais e internacionais. No se deve ter iluses: o mercado comum s tem condies efetivas de se realizar se ele responder a necessidades objetivas dos processos nacionais de estabilizao macroeconmica, de insero produtiva de cada um de seus sistemas econmicos nacionais (por certo, progressivamente integrados e interdependentes), e, finalmente, de aumento do bem-estar das populaes de cada um dos pases participantes nesse empreendimento. A invocao do mercado comum como um objetivo desligado e autnomo dessas metas individuais dos pases membros no tem a fora mobilizadora que lhe atribuem muitos dos romnticos acadmicos da integrao sub-regional. No estamos engajados num processo, por certo difcil de cesso de soberanias e de construo de um edifcio razoavelmente complexo em termos de administrao pblica compartilhada, para atender a qualquer tipo

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de profecia bolivariana, por mais nobres que possam ser tais metas solidaristas. O objetivo estratgico, pelo menos o do Brasil, no esqueamos essa verdade muito simples, , antes de mais nada, o de elevar o padro de vida da comunidade nacional, e apenas em segundo lugar viriam quaisquer outros objetivos de poltica econmica ou de poltica externa. A conformao do mercado comum do Sul, nome e mandato originais do Mercosul, deve portanto obedecer a esse objetivo de simples bom senso e de modesto comprometimento comunitrio. Se o mercado comum for o instrumento mais adequando consecuo daqueles objetivos, tanto melhor: ele deve ser julgado luz de sua adequao e funcionalidade a tais metas, e no o contrrio. Parece, contudo, razovel supor que um grau adequado de avano na construo do mercado comum seja uma espcie de pralable e de garantia afirmao interna e externa do Mercosul no cenrio de blocos estratgicos e de zonas preferenciais que ainda marcaro o horizonte das relaes internacionais no limiar do sculo XXI. Com efeito, parece lcito supor que os progressos da liberalizao multilateral e os avanos prticos tanto no terreno do direito internacional como no da interdependncia econmica no sero to importantes no cenrio previsvel psRodada do Milnio e de fim definitivo dos ltimos experimentos socialistas do planeta como para se renunciar arma do regionalismo enquanto vetor prtico, por vezes, necessrio, da afirmao dos interesses nacionais num mundo em que, a despeito da interdependncia global, sempre alguns sero mais interdependentes do que outros. Nesse caso, a interdependncia de um mercado comum mais administrvel, no plano das polticas pblicas, do que a interdependncia saudavelmente anrquica do no-sistema poltico mundial e de fato multipolar em que vivemos hoje. Alis, at como uma defesa contra o hegemonismo, o mercado comum pode apresentar certas vantagens intrnsecas.

A arquitetura institucional do Mercosul: modstia e bom senso

Caberia, no futuro prximo, promover avanos notveis no plano poltico e institucional do Mercosul? No necessariamente, pois que uma eventual mercocracia comodamente instalada em Montevidu no ser necessariamente mais eficiente do que as burocracias nacionais coordenadas entre si; ao contrrio, ela pode at ser mais alienada das realidades nacionais, regionais ou locais, num contexto bem diferente, recorde-se, em que sempre atuou a eurocracia comunitria, virtualmente soterrada por massas de informaes relevantes provindas de Estados relativamente mais eficientes do que os do Cone Sul. Algum poderia, em

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s conscincia, argumentar que alguns burocratas mercosulianos iluminados sero mais imaginativos e eficientes do que seus contrapartes nacionais trabalhando de forma coordenada? Caberia, sim, portanto, impulsionar a coordenao dos aparelhos estatais entre si, nas mais diferentes esferas de atuao das agncias pblicas nacionais e das tecnoburocracias especializadas, sempre tendo presente o objetivo da eficincia e do menor custo possvel. No se pode estabelecer polticas comuns, como na Europa, pensando na hipottica projeo externa e internacional de um espao integrado (minimamente) que permanecer, de fato, no futuro previsvel, um importador lquido de capitais, tecnologia e know-how de pases e regies mais avanados do ponto de vista econmico e tecnolgico. Se o Mercosul se consolida enquanto mercado comum, ele poder, ento, pensar numa moeda comum, em polticas comuns em diversas reas de interesse conjunto (inclusive, por que no, no terreno militar) e sobretudo em afirmar uma nova personalidade internacional que no ser apenas a de um captador de inteligncia externa, mas tambm a de um provedor de recursos e de servios para outros parceiros nos quais possa haver espao para o engenho e arte de suas empresas e agentes econmicos. Como j disse o Embaixador Rubens Antnio Barbosa em ocasies anteriores, as instituies do Mercosul devem ser definidas segundo suas funes e no o contrrio, ou seja, criar instituies para somente ento darlhes atribuies especficas. Volto a afirmar, o Mercosul no uma finalidade em si; ele um meio, ainda que o mais importante da poltica externa do Brasil contemporneo. Tendo em conta as observaes realistas efetuadas no presente texto e do ponto de vista do direito internacional, no se pode alegar quebra de compromissos no mbito do Mercosul, uma vez que no foram definidos, seja no Tratado de Assuno, seja nos demais instrumentos constitucionais (Protocolos de Ouro Preto, de Braslia) e nas medidas legais do Mercosul, consubstanciados em diferentes resolues e decises de seus rgos diretivos, a definio de objetivos estritamente calendarizados alm da liberalizao comercial ou metodologias especficas para a construo do mercado comum. Trata-se mais de um programa e antes um processo do que um conjunto de compromissos estrita e precisamente definidos. Se verdade que pretendemos uma longa vida ao Mercosul, e seu sucesso continuado enquanto projeto estratgico para a insero conjunta de seus pases membros no sistema econmico e poltico internacional do sculo XXI, ento devemos colocar o direito a servio da economia, e no o contrrio. Qualquer

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tentativa de ignorar as condies concretas de existncia da RealOekonomie do Mercosul, substituindo-as pelas promessas mirficas da idealPolitik de muitos acadmicos e observadores descompromissados com o processo negocial e desligados da vida econmica real nos pases membros, estaria condenada ao fracasso e contribuiria, contraditoriamente, para o descrdito interno e externo do Mercosul. Em concluso, aqueles que acusam o Mercosul de fadiga burocrtica, de descolamento da vida social, de ignorar ou de desprezar a chamada participao cidad no processo negociador, ou de qualquer outro pecado real ou imaginrio em relao a um suposto modelo ideal de integrao alis, jamais definido de modo claro provavelmente no se do conta da extrema complexidade e mesmo da prpria temeridade da construo integracionista no Cone Sul latinoamericano, sobretudo numa fase de tenses econmicas de ordem interna e externa e de elevao inevitvel dos custos relativos do desmantelamento das barreiras ainda existentes liberalizao total dos fluxos internos de bens e servios. Esses crticos crticos do Mercosul so usualmente os mesmos que pedem, e de fato reclamam, polticas setoriais mais ativas por parte dos estados membros e diversas outras medidas de apoio s indstrias nacionais, sem atentar para o contraditrio das posies assumidas nesse tipo de argumentao. O segredo do sucesso do Mercosul, at o presente momento, tem sido o seu carter pragmtico, bem como a postura realista, e mutuamente compreensiva (para no dizer leniente) assumida pelos Governos dos pases membros, em face dos notrios problemas e dificuldades do processo de integrao. Sua preservao enquanto experincia at aqui bem sucedida de internacional depender, precisamente, da manuteno desse carter flexvel. 17.08.99

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