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LE MEDIATEUR ADMINISTRATIVE ET LA TRANSPARENCE

PAR

Michel LE CLAINCHE Dlguawprsilu Md,iateur

Cette anne lgBB est looccasion d'tablir un bilan dcennal de la loi du 17 juillet 1978 sur I'accs aux documents administratifs. Elle corres' pond aussi au quinzime anniversaire du Mdiateut institu pa-r la loi du -3 janvier 19731 ces deux lois traduisent une mme volont de confrer de-nouveaux droits aux administrsl, correspondant la mise en place nouvelle gnration des droits de I'homme >. d'une << Il est intressnt de dresser sommairement un bilan combin de ces deux institutions dont les diffrences ne doivent pas masquer les objectifs concordants. La meilleure preuve en est que le lVIdiateur a, parmi d'atttres, contribu la prise de conscience de la ncessitde mettre fin la tradition de secret administratif 2 et qu'une des premires propositions de loi relative I'accs aux documents administratifi, confiait au Mdiateur le soin de veiller I'application de la loi3. La CADA, dans son premier-rapport (1980 p. 68) et le Mdiateur dans son rapport pour 1984 (pp. 28 et 29) ont voqu leur complmentarit.
1- E" 1911 est cre la mission < Entreprise-Administratiqn "; et lgTI-,--19 Diretion snraaei reiations avec le public-au Ministre des Fiqlqrcgg i en 1978, nationate de l'informatique et des liberts; en 1979,I'obligation U-h1-ii"i." de motiver les dcisions dfavorables... -- -r.n.-nppitJ J annees 1974 (w.52 et s'), 1975 (pp. 89 et s.) et 1976 (pp. lll et s.). - 3. Propo'sition n" 2463, du 30 iuin 1976, relative I'accs des citoyens aux document3 administratifs, prsente par M. Bolo.

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_ Aujourd'hui, le Mdiateur encontre le problme de la transparence administrative travers les cinq mille dossier! traits annuellemenlt et les discussions des quelque quaranie propositions de rforme prsentes aux pouvoirs publics. Ainsi, le Mdiateur a une connaissance des relations concrtes entre I'administration et les administrs qui complte d'autres t-moigaages indications : il constate la persistance doune cJrtaine opacit ou administrative. Naturellement il cherchJ corriger ce qu'il estim tre une forme de maladministration : il contribue insi la transparence administrative.

I. _ LE CONSTAT DE L'OPACITEADMINISTRATIVE
La Mdiature est un lieu privilgi et permanent doobservation de I'administration dans ses actes quotidiens. On a pu parler de < fonction cyberntique > du Mdiateur ou de < sondage prmnent de loadministration r>. Cette observation conduit au double constat que, globalement, I'administration fonctionne bien et que, malgr celao de trop nombreux cas de maladministration persistent. La maladministration peut se dfinir comme une dfaillance du service public au niveau de la qualit de son fonctionnement ou de l'quit deJ dcisions prises, ce jugement tant port du_point de vue des administrs sans ngliger pour autant la prise en considrationdes contraintes qui psent sur le service public et d'autres lments d'apprciation d'ordre eonmiqueo financier ou-social4. Or le Mdiateur rencontre frquemment I'opacit administrative. aux documents administratifs. Le lgis_ D'abord sous I'angle de loaecs lateur a confi la Commission d'accs aux documents administraiifs Ia mission de conseiller les administrs et d'intervenir dans les conflits conscutifs un refus de communication. Aussi le Mdiateur ne s'estime pas comptent pour connatre d'un refus de communication oppos un administr par un service public. saisi de telles rclamations, le Mdiateur Ies rejette pour incomptence et invite les rclamants saisir Ia CADA. Cette attitude est d'autant plus fonde que la saisine du Mdiateur ne suspend pas les dlais de reeours contentieux. Il est donc indispensable, en cas--de litige, que les intresss aient t mis en mesure d'accomplir lotape prliminaire au recours contentieux tape obligatoire en pplicatin de la jurisprudence Commaret - qui est lJdemane doavis la CADA. Ces rclamations ne sont pas trs nombreuses ce qui montre que la CADA est relativement bien connue. Le Mdiateur reoit une dizain de rclamations par an qui posent directement une question d'accs aux documents

4. V. u La Maladminis^tration >, n 45, de la Rertue franaise d,administration publique, janvier-mars 1988.

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administratifs. Elles manent pour la plupart doindividus isols et sont trs souvent diriges contre des collectivits locales. Mais le Mdiateur rencontre aussi d'autres formes d'opacit administrative. Il arrive souvent que le sentiment de maladministration rsulte doune insuffisance d'inforation donne par les services administratifs. Ainsi le Mdiateur est souvent saisi de rclamations de retraits qui ont pris de mauvaises dcisions parce qu'ils avaient t insuffisamment informs de leurs droits (soit qulls aient demand leur retraite un moment peu avantageux pour eux ; soit qu'ils aient effectu des rachats -qui se sont vrs inutiles pr la suite). Le Mdiateu rencontre aussi des rclamations qui rvlent ue rticence l'gard de I'ouverture ves I'usager: des lttres non signes lisiblement (dans le secteur social, par exemple, ,o I'on rencont"J loinnerse de remarquables efforts de personnalisation du courrier), des dcisions de refus mal motives ou mme les cas tout fait tonnants d'une lettre de rponse une rclamation indiquant que la dcision < tant conforme l loi, elle noest pas susceptible d'tre contestedevant une juridiction guelconque )) ou de loantenne d'un service public dont le tlphone tait plac (piovisoiremento il est vrai) sur la liste rouge. D'un manire gnrale, les administrs connaissent mal I'administration. La recherche du service comptent (en matire fisealeo par exemple), la difficult d'aceder aux textes applicables (tels- que les circuhireJ de I'UNEDIC), la mconnaissance des lments d'information dont dispose I'administration (dans le domaine de l'urbanisme)o--loignorance des procdures internes de deision (pour la -taxation tlphonique) constituent des sources de maladministration. Or I'exprience prouve quoun meilleur dialogue avec les administrs, une attitude plus ouverte ei davantage de transpaenee permettraient doviter bien des conflits. L'opacit aministrativ subsiste done encore sous des formes multiples. Laioi du 17 juillet L978 n'a pu, elle seul, suffire loliminer. Et pour' tant, de remarquables progis ont t raliss. Progrs auxquels le Mdiateur soestefforc de contribuer.

II. - LA CONTRIBUTION DU MEDIATEUR A LA TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE


Le l\{diateur intervient en instruisant les rclamations dont il est saisi, en proposant des solutions quitables ou en suggrant ventuellement la rforme des textes. Dans le cadre de son pouvoir doinstruction, le Mdiateur peut compenser, au moins en partie, le dsquilibre initial entre loadministration et lousager dont est isiu le litige qui a motiv la rclamation. Le Mdiateur aussi peut -de se borner demander le rexamen du dossier. Mals il^dispose pouvoirs spcifiques : il peut notamment co:rygqge les fo_nc-tionnaires et s faire communiquer touies pices relatives I'affaire. Seuls les secrets

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en matire de dfensenationale, de sret de l'Etat ou de politique extrieure peuvent lui tre opposs(art. 13 de la loi du 3 jnviei flZS;. Des attitudes rticentes soni rarement observes telles cells d'une caisse : de scurit sociale qui invoque le secret professionnel ou d'un trsorier payeur gnral qui, ayant perdu de vue les instructions de son ministre, estime qu'il n'a pas rpondre au Mdiateur... Chaque anne, une dizaine de rclamations portent titre principal sur la communication de documents administraiifs. Comme oi I'a iu, dans de tels cas, le M-diateur dcline, aujourd'hui, sa comptence pour le q3r mconnatre celle de la CADA. Il apporte cependant un concours soit Iorsque I'avis de la commission n'a par et suivi d'effet soit - celle-c_i lorsque les dcisions juridictionnelles confirmant le-caractre communicable des documents demands ne sont pas excutes. Le Mdiateur peut alors user de son pouvoir d'injonction pour assurer I'excution de- dcisions de justice passesen force de chos juge. On peut mme imaginer que Ie- pouvoir {'g.ogug"" au lieu et plac de I'autolit comptente une procdure disciplinaire ou de dposr une plainte pourraii ventuellenient ,tre utilis bien qu'il ne se attache pas directement la mise en uvre d'une mdiation (articles l1 et 10 dela loi du 3 janvier lgz3). Toutefois une telle intervention rencontre des limites puisque le Mdiateur ne peut se substituer ay juge si le litige pose une questlon prjudicielle dooidre purement juridique, notamment sur I'interprtation d la loi du lZ juillet L978. Lorsque loattitude des fonctionnaires rsulte d'une lacune ou dtune imprcision des textes applicables, il appartient au Mdiateur de proposer une rforme. Dans la priode rcente, il a ainsi obtenu I'amliortion de la rdaction de plusieurs formulaires ou documents administratifs (certificat d'urbanisme ; notification des dlais en matire de permis de construire ; tablissement en double exemplaire de formulaires en matire sociale) ; la clarification des correspondnces manant des organismes socia-ux (personnalisation et indication claire des voies de recours) ; la meilleure prsentation des textes lgislatifs et rglementaires modifiant les textes antrieurs. Il a galement propos I'amlioration des garanties en cas de contentieux (en rnatire de taxtion tlphonique ou dJ frautles aux examens) et un accs aux conclusions d'enqute en cas de procdure de recherche des causes de la mort, fl a-rencontr quelques difficults propos de la communication des copies d'examen aprs avoir t saisi du prblme par des candidats au baccalaurat gli re sont vu imposer une course dobstaclesde plusieurs mois avant d'obtenir communication de leurs copies (Proposiiion ED 86-0I: Rapport 1986 p. 121 et Rapport ISBZ p. l+S;. C"t affaire ne pose aucun problrne d_eprincipe- Mais I'accumulation de mauvais arguments, pour empcher I'exercice d'un droit Jeconnu par la loi, est inquit^.ote r abse-ncede procdure pour encaisser le piix des photocopies ; fermeture des centres doexamen pendant les vacances ; aichivag des copies; dissociation des copies et des feuilles d'apprciation; ambigut des circulaires annuelles... De multiples runions interministrielles i'ont

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pas encore permis d'obtenir une rponse satisfaisante ces_problmes 'bi"o concreti. La CADA a t associe cette proposition. Le Premier Ministre a rendu un arbitrage favorable et le Mdiateur a adress une ( recommandation > formelle"au Ministre de I'Education nationale. Cet exemple montre comment, un niveau trs concret, l'intervention du Mditeur peut tre utile pour parachever le systme issu de la loi du 17 juillet 1978. Il serait. du point de vue du Mdiateur, injustifi de noircir le tableau. -Mdiateur sont rvlateurs des cas de maladministration Les dossiers du et ne peuvent fournir eux seuls un indicateur_de la qualit de I'admi' nistration ou de la transparence administrative. Il est,.certain que I'admi' nistration a volu depuis dix ans et psente aujourd'hui un visage Plus ouvert. Toutefoiso il onvient de souligner les limites des politiques de communication mises en @uvres par de nombreux services public-s' |:-e"it quelques annes, I'administration est consciente de la ncessit de dfinir des siratgies de relations publiques et met en uvre de multiples actions de publicit. Mais elle deeure beaucoup plus rticente pour reconnatre de iourneau* droits aux usagers. Il y fauisolt une forte pression extrieure (doordre politique) de la part des gouvernements ou des lecteurs, soit une acti&r pagogique de longue-haleine comme le montre l'histoire des droits du conTribuble ou la irs lente volution des droits de I'abonn du tlphone. A cet gard, on peut se rjouir de la-complmentarit des do nngaiateur. Dans leur domaine respectif de rles dL h CADA "I comptence5, ces deux autorits indpendantes ont su conqurit une auto;it morale ncessaire pour parvenii des rsultats significatifs.

'appliquer 5. Le Mdiateur estimant que la loi du 17 juillet 1978,ne. saurait prdente pas un caiactre administratif et qui.rend n a unb iniiiiii"-b"i .J pp-i-ciail"i suv.railes a contst la comptence de la CADA son gard (v. rapport 1986, ll). p.