Vous êtes sur la page 1sur 247

RESULTATS ET GESTION BUDGETAIRE DE LETAT EXERCICE 2010

Mai 2011

Sommaire
INTRODUCTION ............................................................................11 PREMIERE PARTIE - LANALYSE DES RESULTATS DE LEXERCICE ...................................................................................15 CHAPITRE I - LIMPACT DES PRINCIPALES MESURES DE LEXERCICE ...................................................................................19 I - Le plan de relance.....................................................................19 II - Les investissements davenir...................................................20 III - La rforme de la taxe professionnelle ....................................22 IV - Laide la Grce....................................................................27 CHAPITRE II - LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE...31 I - Le dficit dexcution inscrit dans le projet de loi de rglement ........................................................................................................31 II - Lanalyse globale du solde budgtaire ....................................35 A - Une hausse des recettes largement circonstancielle.............35 B - Des dpenses fortement marques par les oprations majeures de lexercice................................................................37 CHAPITRE III - LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE......................................................................................45 I - Larticulation des rsultats budgtaire et patrimonial...............46 A - Le rsultat patrimonial .........................................................47 B - Le passage du rsultat budgtaire au rsultat patrimonial....51 C - La comptabilit gnrale met en vidence les lacunes de celles des engagements ..............................................................54 II - Les enseignements tirs de lexamen du bilan ........................60 CHAPITRE IV - LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE...............................................................................................65 I - Le tableau des flux de trsorerie...............................................66 II - Le tableau de financement de lEtat ........................................67 III - Un besoin de financement toujours trs lev........................69 A - Limpact du dficit budgtaire.............................................69 B - Ladaptation du programme dmission au lancement du grand emprunt ......................................................................71 C - Un montant damortissement lev......................................72

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

IV - La dette ngociable de lEtat .................................................72 V - Les ressources de financement apportes par la dette et la trsorerie.........................................................................................74 A - Le programme dmission moyen long terme le plus important jamais ralis .............................................................74 B - Une politique de rachats trs active sous la pression du dficit financer ........................................................................75 C - Rduction sensible de lendettement court terme..............76 D - Les ressources de trsorerie .................................................77 DEUXIEME PARTIE - LEXECUTION BUDGETAIRE ..........81 CHAPITRE I - LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT83 I - Les recettes fiscales ..................................................................84 A - Un rebond limit ..................................................................84 B - Des recettes suprieures aux prvisions initiales mais infrieures aux prvisions rvises ............................................88 C - Lexcution 2010 par impt .................................................90 II - Les recettes non fiscales et les fonds de concours...................91 A - Les recettes non fiscales ......................................................92 B - Les fonds de concours..........................................................96 CHAPITRE II - LEVOLUTION DES DEPENSES .....................99 I - Lanalyse des dpenses budgtaires .........................................99 A - Lvolution des dpenses.....................................................99 B - Les caractristiques de lexcution ....................................103 C - Limpact de la dynamique des dpenses en 2010 sur lvolution pluriannuelle..........................................................108 II - Lvolution des dpenses au regard de la norme...................113 A - Lvolution dans le primtre dfini par le Gouvernement .................................................................................................113 B - Une norme dont le primtre actuel est trop restrictif........120 III - Les dpenses fiscales ...........................................................122 A - Le non respect de la rgle de gage en 2010 .................122 B - Lvolution globale des dpenses fiscales .........................123 CHAPITRE III - LA MASSE SALARIALE................................127 I - Le non-remplacement dun dpart en retraite sur deux ..........129 A - Des dparts en retraite infrieurs aux prvisions ...............130 B - Une rgle diffrencie........................................................130

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE

II - Leffet de la politique de rmunration .................................132 A - Les mesures gnrales et catgorielles ..............................132 B - Limpact des mesures individuelles et des flux de personnel .................................................................................................134 III - Le pilotage de la masse salariale..........................................135 A - Une insuffisante ractivit en cours dexcution ...............135 B - Une budgtisation ajuste et pilote...................................136 C - La ncessit dun encadrement plus complet.....................137 CHAPITRE IV - LEXECUTION BUDGETAIRE DE QUATRE MISSIONS.......................................................................................141 A - La mission Dfense............................................................141 B - La mission MIRES.............................................................144 C - La mission Travail et emploi .............................................146 D - La mission Ecologie...........................................................148 CHAPITRE V - LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LUNION EUROPEENNE ..............................................................................153 I - Les concours financiers de lEtat aux collectivits territoriales ......................................................................................................153 A - Un effet marginal de la prolongation du dispositif de versement anticip FCTVA .....................................................154 B - Les autres prlvements sur recettes et les concours imputs sur le budget gnral ................................................................155 II - Les relations financires de lEtat avec lUnion europenne (UE)..............................................................................................159 TROISIEME PARTIE - LES CONDITIONS GENERALES DE LA GESTION .................................................................................163 CHAPITRE I - LES MODALITES DE LA GESTION ..............165 I - La rgularit de la gestion.......................................................165 A - Les irrgularits et les anomalies concernant le budget gnral......................................................................................166 B - Les anomalies concernant les budgets annexes et comptes spciaux....................................................................................171 II - La rgulation budgtaire et les oprations de fin dexercice .174 A - La rgulation budgtaire ....................................................174 B - Les oprations de fin dexercice ........................................176

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

III - Les investissements davenir ...............................................179 A - Un mcanisme drogatoire assorti dun dispositif de performance renforc ...............................................................179 B - Un risque de substitution....................................................182 C - Des pratiques en marge des principes poss ......................183 D - Des incertitudes demeurent................................................184 CHAPITRE II - GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE...........................................................................189 I - La mise en uvre des recommandations de la Cour en matire de performance au cours de lexercice 2010 ................................189 A - Lamlioration des instruments .........................................190 B - Lenjeu de lutilisation des outils.......................................195 C - La place des responsables de programme ..........................200 II - Les programmes et les fonctions support ..............................202 A - Les fonctions support et larchitecture budgtaire.............203 B - Les conomies ralises et la mesure des performances....206 CONCLUSIONS.............................................................................213 Principales recommandations de la Cour au titre de lexercice 2010 ..................................................................................................219 Annexe I Les missions budgtaires en 2010..................................225 Annexe II Les subventions exceptionnelles accordes aux communes ........................................................................................227 Annexe III Les dpenses fiscales ...................................................230 Annexe IV Rapprochement des restes payer issus du compte gnral de lEtat et des charges payer figurant dans les RAP.231 Annexe V Dettes non financires exigibles, charges payer et provisions pour charges relatives des dpenses ........................233 Annexe VI Les relations entre lEtat et lUnion europenne (UE) ..........................................................................................................234 Annexe VII Programmes budgtaires qui ont fait lobjet dun examen particulier de la Cour au titre de la gestion 2010...........240 Annexe VIII Investissements davenir Dpenses par programme ..........................................................................................................241 Annexe IX Versements aux oprateurs des investissements davenir............................................................................................242 GLOSSAIRE...................................................................................245

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Le rapport de la Cour des comptes sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat - laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat. Dpos sur le bureau de lAssemble nationale et du Snat conjointement au projet de loi de rglement du budget de lexercice antrieur, ce rapport analyse lexcution du budget de lEtat sous tous ses aspects. Prvu par larticle 58-4 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), il est lune des quatre publications que la Cour prsente chaque anne dans le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrle de lexcution des lois de finances (article 47-2 de la Constitution), avec : - la certification des comptes de lEtat, annexe au projet de loi de rglement (article 58-5 de la LOLF) ; - le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prliminaire au dbat sur les finances publiques (article 58-3 de la LOLF) ; - le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crdits par dcret davance en cours dexercice (article 58-6 de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet de loi de finances comportant leur ratification. Ces rapports ainsi que lacte de certification des comptes de lEtat sappuient sur les contrles, enqutes et vrifications conduits par la Cour. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Ces travaux et leurs suites sont raliss par les sept chambres que comprend la Cour, le pilotage et la synthse tant assure par une formation commune associant les sept chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle, dune enqute ou de vrifications, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication. Tout contrle, enqute ou vrification est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des travaux. Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports de la Cour des comptes sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat, comme ses autres rapports sur les finances publiques et les actes de certification des comptes de lEtat, sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions financires : www.ccomptes.fr . Ils sont diffuss par La documentation Franaise.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat pour lexercice 2010. Elle a arrt sa position au vu du projet communiqu au pralable aux administrations concernes et des rponses quelles ont adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Etaient prsents : M. Migaud, premier prsident, MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, prsidents de chambre, MM. Pichon, Hernandez, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. de Mourgues, Mayaud, Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Thrond, Beysson, Briet, Moreau, Frches, Duchadeuil, Lefas, Schwerer, Brun-Buisson, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andrani, Mme Morell, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, M. Bernicot, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Gautier (Jean), M. Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Lefebvre, Davy de Virville, Mme Aubin-Saulire, MM. Sabb, Petel, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Tnier, Lair, Mme Trupin, MM. Corbin, Rigaudiat, Rabat, Metzger, de Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique) M. Uguen, Mme Briguet, M. Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Spulchre, Antoine, Mousson, Chouvet, Mme Dmier, MM. Clment, Machard, Mme Cordier, MM. Migus, Rousselot, Geoffroy, Lambert, Azerad, Mme Dardayrol, MM. de la Guronnire, Duwoye, Aulin, conseillers matres, MM. Cadet, Klinger, Dubois, Gros, Marland, conseillers matres en service extraordinaire. Etaient galement prsents : - M. Maistre, premier avocat gnral, qui a prsent les observations du ministre public, et M. Vallernaud, avocat gnral, qui lassistait ; - M. Lion, conseiller rfrendaire, rapporteur. *** M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 24 mai 2011.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

10

COUR DES COMPTES

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil avait t prpar par une formation interchambres prside par M. Babusiaux, prsident de chambre, et compose de Mmes Briguet, Trupin ( compter du 1er dcembre 2010), Vergnet, MM. Houri (jusquau 6 mai 2011), Lefas, Lefebvre, Mayaud, Monier, de Mourgues, Piol, Thrond, Vermeulen, Viola, conseillers matres. M. Vallernaud, avocat gnral, reprsentait le procureur gnral. Le rapporteur tait M. Lion, conseiller rfrendaire, avec le concours dune quipe de synthse compose de Mmes Clrici, Philbert et Plant, rapporteures, de MM. Bargeton, Jourdain, Ravalet, conseillers rfrendaires, et de MM. Jaillard, Malcor et Vareille, rapporteurs. Le contre-rapporteur tait M. Monier conseiller matre.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Introduction
Lanne budgtaire 2010 sest acheve sur un dficit historique de 148,8 Md, qui sest creus de 10,8 Md par rapport 2009, alors que la loi de finances initiale prvoyait linverse une amlioration du solde budgtaire de 22 Md. Paralllement, lencours de dette ngociable de lEtat a progress de 81 Md pour atteindre 1 229 Md la fin de lexercice. Cette volution est la rsultante dun ensemble de facteurs qui ont fortement affect la gestion de lexercice. La loi de finances initiale tait la deuxime de la mise en uvre de la programmation triennale, dans un contexte marqu par la crise conomique et financire. Elle devait accompagner la sortie de crise, avec lachvement du plan de relance, tout en contribuant matriser les dpenses de lEtat. Dans le mme temps, elle modifiait profondment la structure de la fiscalit avec lengagement de la rforme de la taxe professionnelle. Lannulation, par le Conseil constitutionnel, de certaines des dispositions relatives cette dernire ainsi que de celles se rapportant linstauration de la taxe carbone , et ladoption de quatre lois de finances rectificatives, ce qui est exceptionnel, ont sensiblement modifi la perspective initiale. La rforme de la taxe professionnelle apparat comme un des sujets majeurs de lexercice compte tenu des masses en jeu mais aussi de son impact sur plusieurs lignes budgtaires : les recettes brutes et nettes de lEtat, le prlvement au bnfice des collectivits territoriales et le solde du compte davances ces dernires. Laffectation au budget de lEtat, titre transitoire, des impositions cres pour remplacer lancienne taxe et lensemble des mcanismes correcteurs induits par la rforme constituent autant de facteurs de complexit pour lanalyse. Lachvement du plan de relance sest traduit par un effort budgtaire significatif (5 Md en crdits de paiement et 2,9 Md en dpenses fiscales). Lexercice 2010 sest galement caractris par la mise en place, en cours danne, de mcanismes spcifiques pour les investissements davenir destins tre financs par lemprunt national. De nouveaux programmes budgtaires au sens de la LOLF ont t crs, de caractre temporaire, sur lesquels ont t ouverts 35 Md de crdits destins des investissements davenir. Les mcanismes retenus, manifestement drogatoires, ont notamment eu pour consquence que la totalit des crdits a t consomme alors que les dpenses effectives ont t trs

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

12

COUR DES COMPTES

faibles. En outre, ces crdits ont t exclus du primtre sur lequel est apprci le respect de la norme dvolution des dpenses de lEtat. Au caractre massif des dpenses induites par la rforme de la taxe professionnelle, lachvement du plan de relance et les investissements davenir sest ajoute la mise en place du dispositif destin favoriser la stabilit financire au sein de la zone euro, qui sest traduite pas une dpense de 4,4 Md en crdits de paiement. Compte tenu de lensemble de ces lments, linterprtation du rebond des recettes constat en 2010 et lanalyse du solde dexcution budgtaire doivent tre conduites de manire approfondie, afin de faire la part entre ce qui revt un caractre exceptionnel ou transitoire et ce qui traduit une volution tendancielle. En outre, lanalyse de laggravation du dficit budgtaire doit tre mise en regard de lvolution du rsultat patrimonial de lEtat ds lors que certaines des dpenses dinvestissements davenir auront pour contrepartie des actifs financiers. De mme, celles-ci nont pas eu dimpact sur la dette de lEtat et peu sur le dficit public au sens du Trait de Maastricht. La pluralit des regards qui doivent tre ports sur le droulement de lexercice 2010 justifie que lexamen dtaill de lvolution des recettes et des dpenses de lEtat soit prcd dune prsentation de chacun des vnements majeurs de lanne et de lanalyse de leur impact sur le solde budgtaire, ainsi que sur les rsultats en trsorerie et en comptabilit gnrale. La prise en compte des particularits de lexercice 2010 ne doit cependant pas conduire accorder une moindre importance au respect de la norme dvolution des dpenses dfinie par le Gouvernement, qui limitait la croissance des crdits ouverts en loi de finances initiale 4,4 Md par rapport ceux ouverts en 2009, ni lanalyse des volutions de fond. Le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de 2010 Conformment larticle 37 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, le Parlement examine dsormais les trois rsultats qui sont prsents dans la loi de rglement : il arrte le rsultat budgtaire, issu de la comptabilit des recettes et des dpenses budgtaires, ainsi que le tableau de financement retraant les ressources et les charges de trsorerie ; il approuve, en outre, le rsultat de la comptabilit gnrale. Le quatrime alina de larticle 58 de la loi organique confie la Cour le soin danalyser les rsultats de lexcution de lexercice antrieur et les comptes associs de lEtat.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

INTRODUCTION

13

La premire partie de ce rapport examine les lments exceptionnels de lanne et leur impact sur les rsultats de lexercice. La deuxime est consacre lanalyse dtaille de lvolution des recettes et des dpenses. Elle comprend des focus sur les dpenses de personnel, qui constituent une part majeure du budget, et sur lexcution budgtaire de quatre missions forts enjeux. La troisime analyse les conditions gnrales de la gestion 2010 : le respect des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, mais aussi lvolution en 2010 de la dmarche de performance voulue par la LOLF et son impact budgtaire dans une situation o lamlioration de la gestion et la mesure des performances ne peuvent plus tre dconnectes de lobjectif gnral de matrise des dpenses de lEtat. Les lments figurant dans ce rapport sappuient sur lanalyse de lexcution 2010, par mission et par programme, laquelle la Cour a procd conformment la loi organique. Lensemble des missions budgtaires a t tudi, certains programmes budgtaires, dont la liste figure en annexe, ayant fait en outre lobjet dun examen particulier. Ces travaux prparatoires, qui ont impliqu lensemble des chambres de la Cour, ont donn lieu plus de 70 rapports provisoires ayant fait lobjet dune contradiction avec les administrations concernes et autant de rapports dfinitifs. La prparation du rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire a t conduite dans des dlais particulirement contraints. La transmission par ladministration des rapports annuels de performances, qui a commenc le 1er avril pour les programmes budgtaires faisant lobjet dun examen particulier, sest acheve le 26 avril. Lavant projet de loi de rglement a t transmis la Cour le 12 mai au soir. Le III de larticle 37 de la LOLF, qui renvoie larticle 30 de la mme loi organique, prvoit que larticle 3 du projet de loi de rglement doit soumettre lapprobation du Parlement lensemble des tats financiers dans la forme o ils figurent dans le compte gnral de lEtat et o ils sont repris, en annexe de lacte de certification. La priode de transition dfinie par la norme n14 du recueil des normes comptables de lEtat tant arrive son terme, l'exercice 2010 est le premier o les comptes sont arrts avec des donnes retraites pour les deux exercices prcdents, 2008 et 2009. Ces comptes dits pro forma qui comparent trois exercices concernent le bilan, le compte de rsultat et le tableau des flux de trsorerie.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

14

COUR DES COMPTES

Or lexamen de lavant-projet de loi de rglement a fait apparatre que les donnes comptables retraites de 2008 et 2009 n'y figuraient pas. En ajoutant les donnes retraites de 2008 et 2009, il ne sagirait en aucune manire de rouvrir les comptes clos et approuvs par le Parlement dans les lois de rglement pour 2008 et 2009, mais d'assurer une exacte prsentation des tats financiers soumis lapprobation du Parlement. Linformation comparative retraite est essentielle pour comprendre les mouvements de lexercice, renforcer la pertinence et la fiabilit des tats financiers et en assurer la comparabilit la fois dans le temps et avec ceux des autres entits.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Premire partie Lanalyse des rsultats de lexercice

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DIFFERENTS RESULTATS DE LEXERCICE Le solde budgtaire (ou rsultat budgtaire de lexercice) correspond la diffrence entre les recettes et les dpenses du budget dont le montant dfinitif est arrt par la loi de rglement. En excution, le tableau de financement prsente lensemble des charges de trsorerie (amortissement des dettes anciennes et financement des oprations de lexercice) et les ressources qui ont t mobilises pour couvrir celles-ci. Le rsultat comptable de lexercice rsulte du compte de rsultat tabli partir des ressources et des charges enregistres en comptabilit gnrale, sur le fondement de la constatation des droits et obligations de lEtat. Les crdits sont ouverts en autorisations dengagement (AE) et en crdits de paiement (CP). Les AE constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Leur consommation doit intervenir ds la constatation dun engagement juridique lgard dun tiers. La comptabilit des engagements doit en assurer le suivi. Les crdits sont spcialiss par programme budgtaire et concourent la mise en uvre dune action ou dun ensemble cohrent dactions. Lensemble des programmes concourant une politique publique ministrielle ou interministrielle constitue une mission budgtaire. Les projets annuels de performances sont des annexes jointes au projet de loi de finances de lanne qui prsentent notamment, pour chacun des programmes, les crdits ouverts, les actions conduites, les cots associs, les objectifs poursuivis, les rsultats attendus pour les annes venir, au moyen dindicateurs. Les rapports annuels de performances sont des annexes jointes au projet de loi de rglement qui prsentent notamment, pour chacun des programmes, les carts entre la prvision et lexcution ainsi que les rsultats atteints dans lanne.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre I Limpact des principales mesures de lexercice


Lexcution budgtaire 2010 ne peut tre apprhende sans analyser ds le dpart les lments majeurs de lanne que sont lachvement du plan de relance (I), le lancement dun programme dinvestissements davenir (II), la rforme de la taxe professionnelle (III), et les prts accords la Grce (IV).

I - Le plan de relance
Lexcution budgtaire 2010 a t marque par lachvement du plan de relance de lconomie. Leffort budgtaire en la matire devait initialement tre fortement concentr sur lanne 2009, avec une ouverture de la totalit des autorisations dengagement prvues cet effet1 (10,94 Md) et dune grande majorit des crdits de paiement (10,28 Md en 2009, contre seulement 1,56 Md en 2010). Finalement, les ouvertures de crdits se sont leves en 2009 13,6 Md en AE et 12,56 Md en CP. Les ouvertures de crdits opres en 2010 (2,34 Md en AE et 4,1 Md en CP) sont alles au-del du schma initial en raison de la prorogation de certains dispositifs prvus au dpart sur la seule anne
1

Prvisions de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 du 9 fvrier 2009.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

20

COUR DES COMPTES

20092 et de la poursuite des mesures de politiques actives de lemploi rendues ncessaires par la situation du march du travail. En tenant compte des reports de crdits de 2009, les crdits disponibles pour la mission Plan de relance au cours de lanne 2010 se sont levs 2,9 Md en AE et 5,1 Md en CP. Le taux dexcution a dpass dans les deux cas 99 % au niveau des programmes budgtaires. Les mesures fiscales incitatives ont, pour leur part, reprsent encore un volet important du plan de relance en 2010, principalement en raison de la prorogation du dispositif de remboursement anticip des crances de crdit impt recherche (2,9 Md). En tenant compte du cot direct sur 2010 des mesures fiscales en vigueur et de leffet induit sur ce mme exercice de certaines mesures appliques en 2009 (crances de report en arrire de dficit notamment), le cot net en 2010 du volet fiscal du plan de relance a t de 1,8 Md. En raison de la non reconduction dune grande partie des mesures de 2009, il est toutefois fortement infrieur celui de 2009 (16,3 Md). En 2009, les collectivits locales qui avaient sign un engagement de raliser dans lanne des dpenses dinvestissement suprieures celles de lanne prcdente avaient bnfici de dotations de FCTVA avec un an davance par rapport au calendrier de versement antrieur. Le dispositif a t reconduit en 2010 pour les collectivits locales qui nen avaient pas bnfici en 2009, mais le montant des dotations du FCTVA ainsi verses par anticipation sest limit 0,14 Md. Au total, la charge budgtaire du plan de relance sest leve 6,8 Md en 2010 et 34,7 Md3 sur les deux annes de sa mise en uvre (16,6 Md de crdits de paiement et 18,1 Md de mesures fiscales).

II - Les investissements davenir


La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a ouvert un total de 34,64 Md4 de crdits destins financer un programme exceptionnel dinvestissements davenir dans des secteurs retenus comme priorits stratgiques : enseignement suprieur, formation et recherche (19 Md), filires industrielles et PME (6,5 Md), dveloppement durable (5 Md), conomie numrique (4,5 Md). Les moyens allous accroissent
2

Aide au remplacement de vhicules anciens, aide lembauche des TPE, revenu supplmentaire temporaire dactivit. 3 Hors dotations FCTVA. 4 Auquel sajoutent 360 M de taxe sur les activits bancaires instaure par larticle 2 de la loi 2010-237.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LIMPACT DES PRINCIPALES MESURES DE LEXERCICE

21

fortement les moyens consacrs par ailleurs par lEtat linvestissement (12,9 Md en 2010). Ce programme exceptionnel a t mis en place par lintermdiaire dun montage particulirement htrodoxe au regard des principes budgtaires5. Les crdits ouverts pour un mme montant en autorisations dengagement et en crdits de paiement ont t regroups sur treize programmes6 crs au sein des missions existantes du budget gnral de lEtat. Les fonds ont t attribus en totalit par conventions la Caisse des dpts et consignations et neuf oprateurs de lEtat. La consommation budgtaire des crdits a donc t intgralement ralise en 2010. Les programmes correspondants sont supprims pour les annes suivantes et le dispositif dintervention est gr compter de 2011 lextrieur du budget de lEtat. Les dotations, qui se rpartissent en 15,03 Md de fonds non consommables7 et 19,56 Md de fonds consommables8, font cependant lobjet dune obligation de dpt sur le compte du Trsor. Les premiers bnficient dune rmunration fixe au taux de 3,413 %. Les seconds se dcomposent en subventions9 (9,727 Md), prises de participations (3,515 Md), prts (3,5 Md) et avances remboursables10 (2,82 Md). Leur utilisation sera progressive au fur et mesure du rythme de slection des projets, sur la dure des conventions conclues avec les organismes gestionnaires (10 ans). La consommation effective de ces ressources, au 31dcembre 2010, s'levait seulement 900 M sur les dotations consommables. Il s'agit principalement des contrats de dveloppement participatifs d'OSEO (prts) ainsi que d'oprations de recapitalisation. Le dcaissement progressif des dotations consommables qui devrait tre ralis pour lessentiel sur une priode de cinq ans, pourrait reprsenter des dpenses de 4 5 Md par an. Il naura pourtant plus dimpact budgtaire, celui-ci ayant t entirement enregistr en 2010. A
Voir chapitre I, deuxime partie du prsent rapport. Par ailleurs, en dehors du budget gnral, la LFR de mars 2010 a ouvert un nouveau programme au sein du compte de concours financiers Prts et avances des particuliers et des organismes privs, et augment le plafond des dpenses et des recettes du compte daffectation spciale Participations financires de ltat. 7 La dotation ne peut tre consomme, seuls les revenus tirs de son placement peuvent tre dpenss par lorganisme attributaire. 8 Voir annexe IX du prsent rapport. 9 Dduction faite de 48 M dlgus directement aux acadmies. 10 Cette rpartition est susceptible dvoluer, le Commissariat gnral aux investissements jouissant de la facult de transformer des avances remboursables en prts et prises de participations.
6 5

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

22

COUR DES COMPTES

linverse, les flux dintrts qui seront verss aux oprateurs au titre des dotations non consommables (de lordre de 510 M par an) auront bien un impact budgtaire futur, au-del de celui correspondant au versement en 2010 des dotations correspondantes. A la diffrence des dcaissements relatifs aux dotations consommables, ces derniers seront inclus dans la norme dvolution des dpenses. Ainsi conu, le mcanisme des investissements davenir affectera durablement la lisibilit du solde budgtaire. Dautres aspects seront examins aux chapitres III de la 1re partie et I de la 3me partie.

III - La rforme de la taxe professionnelle


La loi de finances pour 2010 a supprim la taxe professionnelle compter du 1er janvier de cette mme anne. Cette rforme constitue un lment majeur de lexercice. Elle exerce des effets visibles tout la fois sur les recettes, les dpenses (remboursements et dgrvements) du budget gnral, sur le solde du compte davances aux collectivits territoriales et en dfinitive sur le solde budgtaire.

LES GRANDES LIGNES DE LA REFORME Antrieurement 2010, les collectivits locales percevaient le produit de la taxe professionnelle par lintermdiaire du compte davances aux collectivits territoriales : lEtat collectait la taxe et en reversait le produit ces dernires sous la forme davances mensuelles. LEtat bnficiait toutefois de certaines impositions lies la TP11. Il enregistrait galement des recettes au titre des frais dassiette, de recouvrement, de dgrvement et de non valeur. Il prenait sa charge des dgrvements de TP et, notamment, la majeure partie du plafonnement au titre de la valeur ajoute12.

La cotisation nationale de prquation et la cotisation minimale de taxe professionnelle. 12 Pour les entreprises, limposition tait plafonne 3,5 % de leur valeur ajoute et lEtat prenait en charge la diffrence avec le montant vot par les collectivits territoriales.

11

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LIMPACT DES PRINCIPALES MESURES DE LEXERCICE

23

En 2010, anne de transition, les collectivits territoriales ont peru une compensation relais calcule sur la base du produit quelles auraient d percevoir si la taxe professionnelle avait t maintenue. Paralllement, lEtat a peru titre transitoire les nouvelles impositions cres (la contribution conomique territoriale et limposition forfaitaire sur les entreprises de rseau). Les frais dassiette et de recouvrement, de dgrvement et dadmission en non valeur comptabiliss en recettes du budget de lEtat ont diminu. Les dgrvements de TP que lEtat prenait en charge disparaissent, et celui-ci na donc plus eu les supporter en 2010. Toutefois ceux correspondant au plafonnement de la valeur ajoute, jusqualors pris en charge pour le calcul de la TP, sont dans leur grande majorit raliss avec un dcalage dun an ou deux : des dgrvements au titre de 2009 ont en consquence encore t supports par lEtat en 2010. De nouveaux dgrvements ont t crs au titre des nouvelles impositions. Leur montant sera plus faible que pour la taxe professionnelle en raison notamment de la diminution des bases d'imposition de la contribution conomique territoriale. En outre, un dgrvement spcifique a t institu partir de 2010 et jusqu'en 2013 en faveur des entreprises dfavorises par la rforme. En 2011, lEtat ne peroit plus pour son propre compte les nouvelles impositions, il les collectera pour les reverser aux collectivits territoriales par lintermdiaire du compte davances. Il prendra en charge les dgrvements se rapportant aux nouvelles taxes ainsi que le solde du plafonnement au titre de la valeur ajoute. LEtat transfrera en outre aux collectivits territoriales plusieurs impts, comme la taxe sur les surfaces commerciales, celle sur les conventions dassurance ou encore la part des droits de mutation titre onreux (DMTO) quil percevait encore. Le taux des frais dassiette et de recouvrement de 2010 est maintenu. Un supplment de dotation budgtaire, la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP) prleve sur les recettes de lEtat et le mcanisme du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), permettront doprer en 2011 une redistribution des ressources au sein de chaque catgorie de collectivits (bloc communal, dpartements, rgions) afin de garantir la stabilit de leurs ressources.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

24

COUR DES COMPTES

La taxe professionnelle, dont le produit avait t de 31,4 Md en 2009, a t remplace en 2010 par de nouveaux impts pays par les entreprises et destins aux collectivits locales : la contribution conomique territoriale (CET), compose dune part foncire, la cotisation foncire des entreprises (CFE), et dune part assise sur la valeur ajoute, la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) ; limposition forfaitaire sur les entreprises de rseau (IFER) due par les entreprises des secteurs de lnergie, du transport ferroviaire et des tlcommunications. Par ailleurs, la taxe sur les installations nuclaires a t augmente. En 2010, les nouveaux impts prenant la suite de la TP ont t acquitts par les redevables ; 4,9 Md au titre de la CVAE ; 10,3 Md au titre de la CFE ; 1,3 Md au titre de lIFER. Le produit de ces impts a t conserv par lEtat qui a vers aux collectivits territoriales une dotation relais de compensation de la rforme de la taxe professionnelle de 32,43 Md, soit 3,2 % de plus quen 2009. Le cot net pour le budget gnral de lEtat de ces suppressions et crations dimpts prend en compte : en dpenses, le versement de la compensation relais de 32,43 Md ; en recettes supplmentaires, lencaissement des nouveaux impts (+16,5 Md) auquel sajoute le produit de laugmentation de la taxe sur les installations nuclaires (+0,1 Md), et la rduction des dgrvements de 2009 2010, pour 3,2 Md ; en moindre recettes, la suppression de deux impts : dune part, la cotisation minimale de taxe professionnelle et la cotisation nationale de prquation de la taxe professionnelle (2,9 Md) ; dautre part, la rduction des frais dassiette et de recouvrement de lensemble des impts locaux (2,4 Md).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LIMPACT DES PRINCIPALES MESURES DE LEXERCICE

25

Tableau n 1 : Impact en 2010 de la rforme sur le budget gnral de lEtat


Ralisation 2010 (1) Recettes fiscales en plus = (a+b+c) (a) Instauration dune fiscalit nouvelle pour compenser la perte de la TP, recettes affectes transitoirement au budget de ltat en 2010 Dont cration de la contribution foncire des entreprises (CFE) Dont cration de la cotisation sur la valeur ajoute (CVAE) Dont impositions forfaitaires des entreprises de rseau (IFER) (b) Impact de la rforme de la TP sur la fiscalit des installations nuclaires (c) Diminution nette des dgrvements dimpts, suite la suppression du dgrvement de taxe professionnelle et la prise en charge du dgrvement de CVAE (2) Recettes fiscales en moins (d+e) (d) Suppression d'impositions auparavant affectes au budget gnral Dont suppression de la cotisation nationale de prquation de TP Dont suppression de la cotisation minimale de TP (e) Perte de recette lie la baisse des frais dassiette, de recouvrement, de dgrvement et de non-valeur (3) Total incidence sur les recettes fiscales (1-2) (4) Dotation relais de compensation (5) Cot total pour le budget gnral (3-4) Source : Cour des comptes sur lments direction du budget En Md 19,8 16,5 4,9 10,3 1,3 0,1 3,2 -5,3 -2,9 -0,8 -2,1 -2,4 14,5 -32,4 -17,9

Ce cot pour le budget gnral a toutefois t rduit sensiblement par le rsultat exceptionnellement positif du compte davances aux collectivits locales (+10,2 Md). Ce compte a pour finalit de garantir aux collectivits territoriales le versement par lEtat du produit des impositions directes locales sous forme davances. Les recettes du compte davances se composent, elles, principalement de deux types de recettes : dune part, les recettes relles constitues des produits des impts directs effectivement recouvrs sur les contribuables locaux, tant au titre de lanne en cours que des annes antrieures (restes recouvrer) ; dautre part, des recettes pour ordre, trouvant leur contrepartie dans des dpenses pour ordre du programme 201 Remboursements et dgrvements dimpts locaux inscrites au budget gnral. Ces dernires correspondent la part des dgrvements non dcaisss (cf. infra) et aux admissions en non-valeur, dont le cot est financ par lEtat. Ces recettes et dpenses sont dites pour ordre parce quelles ne donnent pas lieu encaissements et dcaissements mais simplement des critures comptables entre le budget gnral et le compte davances.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

26

COUR DES COMPTES

La prise en charge par lEtat du cot des dgrvements sopre en effet sous deux formes. Lorsquils font lobjet dune demande de remboursement du contribuable, ils sont retracs en dpenses du programme 201 de la mission Remboursements et dgrvements et ne trouvent pas de contrepartie en recettes du compte de concours financiers Avances aux collectivits territoriales puisque ce compte a encaiss la totalit de la somme due par lentreprise avant dgrvement. En revanche, lorsque le dgrvement est auto-imput par lentreprise (cest--dire dduit par celle-ci de limpt quelle verse), la fraction correspondante du rle dimposition nest pas recouvre sur le compte de concours et celui-ci est alors dficitaire sur lexercice. Le programme 201 nexcute pas, quant lui, la dpense correspondante sur cet exercice ; sur lexercice suivant, une dpense dordre de mme montant est inscrite sur ce programme, tandis que le compte davances reoit en contrepartie une recette dordre quivalente, qui lui permet ex post de compenser limpact de lauto-imputation pratique par lentreprise. A fin 2009, le solde du compte davances tait ngatif de 1,4 Md ; fin 2010 il tait positif de 10,25 Md13. En prenant en compte le solde positif du compte davances, la charge nette de la rforme pour le budget de lEtat se trouve ramene 7,7 Md en 2010 (17,9 Md moins 10,2 Md). Le fort excdent du compte davances rsulte majoritairement dun surplus de recettes de taxe professionnelle sur exercices antrieurs par rapport la prvision de la LFI (9,9 Md contre 4,5 Md). Cet cart de 5,4 Md soulve des interrogations. Bien questimant que les recettes supplmentaires enregistres en 2010 sur le compte davances aux collectivits territoriales sont essentiellement constitues de recettes dordre, ladministration nest pas en mesure, compte tenu des insuffisances des systmes dinformation, doprer la distinction entre celles-ci et les recettes relles. Le montant exact de taxe professionnelle effectivement recouvr au titre dun exercice et le rattachement de ces recettes chacun des rles mis antrieurement ne peuvent davantage tre connus. Le partage entre les dgrvements auto-imputs par les entreprises et ceux dont elles rclament la restitution au Trsor public ne peut donc tre effectu. En labsence de ces donnes, ladministration sest efforce de reconstituer ex post une explication plausible de lcart mentionn ci-dessus, en mettant en avant lhypothse dune erreur rpte de
13

Le solde cumul du compte, qui correspond lensemble des crances recouvrer tait, quant lui, dficitaire de -14,8 Md la fin de 2009. Le rsultat exceptionnel de 2010 la ramen -4,5 Md.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LIMPACT DES PRINCIPALES MESURES DE LEXERCICE

27

prvision les annes antrieures qui laurait conduite sous-estimer la part du plafonnement valeur ajoute donnant lieu auto-imputation par les entreprises. Cependant, si cette hypothse tait exacte, cette auto-imputation accrue se serait traduite par de moindres recettes du compte d'avances, et donc par une dtrioration due concurrence de son solde, lors des exercices antrieurs. Or, la lecture des soldes du compte de chacun des exercices de 2006 2009 ne corrobore pas mcaniquement l'hypothse de l'administration, le cumul des dficits (-2,1 Md sur le programme 833 hors TIPP) tant mme trs infrieur l'cart relev sur 2010. Compte tenu des dficiences majeures qui affectent le systme dinformation comptable en ce domaine, inauditable (cf chapitre III), a fortiori dans le court laps de temps dont elle disposait, et de limpossibilit de procder des investigations complexes au sein de lensemble ou dun large ensemble des services nationaux et territoriaux de la direction gnrale des finances publiques, la Cour ne peut que prendre note des lments dexplication fournis et constater leurs limites. Elle estime ne pas avoir lassurance que ceux-ci fournissent une justification complte et cohrente des volutions exceptionnelles et non prvues initialement qui ont t enregistres en 2010 sur le compte davances aux collectivits territoriales. Elle procdera en 2011 un examen densemble de ce compte davances, de sa compatibilit avec les dispositions de larticle 24 de la LOLF, de la robustesse des chanes dinformation comptable qui lalimentent et de la qualit des informations restitues tant sur ses rsultats annuels et cumuls que sur le recouvrement des impts locaux. Au total, lensemble de ces lments se traduit par une incertitude sur la charge nette supplmentaire ayant pes en 2010 sur le budget de lEtat loccasion de la premire anne14 de mise en uvre de la rforme de la taxe professionnelle et par limpossibilit dattester la concordance entre les dpenses et les recettes dordre enregistres dans la comptabilit budgtaire de lEtat.

IV - Laide la Grce
La gestion budgtaire 2010 sest caractrise par un quatrime fait marquant, la mise en uvre du premier mcanisme de soutien aux Etats
14

Limpact sur les finances publiques dans leur ensemble et au-del de 2010 sera abord dans le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

28

COUR DES COMPTES

de la zone euro ayant des difficults daccs aux marchs financiers. La loi de finances rectificative du 7 mai 2010 a cr un programme de prts destins aux Etats membres de lUnion europenne dont la monnaie est leuro. Dot de 16,8 Md en AE et de 5,8 Md en CP, ce dispositif est en ralit destin au seul soutien de la Grce. Son impact sur le solde budgtaire slve 4,4 Md en 2010, montant des prts accords au titre de 201015. Sils se traduisent par une dpense budgtaire affectant le solde de lexercice, ces prts, qui saccompagnent de la perception annuelle dintrts (84 M en 2010), ont vocation tre rembourss. Pour les autres Etats susceptibles dtre concerns par un soutien financier, le mcanisme europen de stabilisation est adoss une garantie des Etats sur les prts accords par le Fonds europen de stabilit financire (dans la limite de 111 Md pour la France). Cette garantie, qui nest pas rmunre, na pas dimpact budgtaire direct, lexception de la contribution, hauteur de 3,7 M, la cration et laugmentation du capital de la socit anonyme de droit luxembourgeois European Financial Stability Facility qui est le vhicule du fonds de stabilit. La France bnficiera du versement dun dividende lorsquil sera mis fin au dispositif. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Lexercice 2010 a t marqu par des vnements majeurs qui ont fortement pes sur le solde budgtaire et qui en affectent la signification. Lachvement du plan de relance a donn lieu un effort budgtaire plus important que prvu initialement, dont limpact sur le solde sest encore lev 6,8 Md aprs 28,9 Md en 2009. Le mcanisme drogatoire retenu pour les investissements davenir conduit constater une dpense budgtaire totale de 34,6 Md, alors que les dcaissements staleront sur plusieurs annes. Les prts la Grce ont galement contribu la dgradation du solde hauteur de 4,4 Md. La rforme de la taxe professionnelle se traduit par un ensemble de mouvements budgtaires complexes affectant tant le budget gnral (-17,9 Md) que le compte davances aux collectivits territoriales (+10,2 Md). En prenant en compte lvolution exceptionnelle du solde
15

Cet impact est valu 7,6 Md en 2011, 3,8 Md en 2012 et 0,9 Md en 2013.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LIMPACT DES PRINCIPALES MESURES DE LEXERCICE

29

de ce compte davances, la charge nette ayant pes sur le budget de lEtat ressortirait 7,7 Md. Cette volution du solde du compte davances aux collectivits territoriales rsulte toutefois de recettes non reconductibles dont lvolution exceptionnelle, non prvue initialement, na pu tre justifie en raison des carences du systme dinformation comptable. En dpit des explications que ladministration sest efforce de reconstituer ex post, une incertitude subsiste sur la charge financire supplmentaire nette supporte par le budget de lEtat en 2010. Tous ces lments doivent tre pris en compte dans lanalyse des rsultats de lexercice. Outre les recommandations formules infra sur le mode de calcul de la norme dvolution des dpenses de lEtat pour ce qui concerne les investissements davenir, la Cour formule la recommandation suivante : - adapter le systme dinformation relatif aux recettes de lEtat afin doprer le rattachement de oprations relles et dordre lanne dimposition, pour en assurer la traabilit.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre II Le solde dexcution budgtaire


Sont prsents dans ce chapitre le solde budgtaire tel quil ressort du projet de loi de rglement (I) ainsi quune analyse des composantes du dficit de lEtat au terme de lexercice 201016 (II).

I - Le dficit dexcution inscrit dans le projet de loi de rglement


La loi de rglement arrte le montant dfinitif des recettes et des dpenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le rsultat budgtaire qui en dcoule. Sur la base des donnes prsentes dans le projet de loi de rglement de lexercice 2010, lexcution sest acheve pour lEtat par un dficit budgtaire de 148,8 Md, en aggravation de 10,8 Md par rapport 2009 et suprieur de 31,4 Md celui prvu dans la loi de finances initiale (117,4 Md). Ce rsultat constitue un nouveau point bas historique aprs celui de 2009. De 2007, dernire anne marque par une rduction du dficit, 2010, le dficit budgtaire se sera ainsi aggrav de 114,1 Md. Il reprsente en 2010 86,5 % des recettes nettes et 46,1 % des dpenses nettes de lexercice. Il quivaut au triple du produit de limpt sur le revenu et 4,5 fois celui de limpt sur les socits ou encore aux
16

Une dfinition des principaux termes utiliss figure dans le glossaire en fin de rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

32

COUR DES COMPTES

dpenses des trois plus importantes missions du budget gnral (Enseignement scolaire, Recherche-enseignement suprieur, Dfense)17. Le tableau ci-aprs prsente les principaux lments relatifs au solde budgtaire pour les exercices 2007 2010.
Tableau n 2 : Le solde du budget de lEtat En Md 2007 Recettes fiscales brutes Recettes non fiscales Prlvements sur recettes Fonds de concours Recettes brutes Remboursements et dgrvements d'impts Recettes nettes Dpenses brutes Remboursements et dgrvements d'impts Dpenses nettes Solde hors comptes spciaux Solde des comptes spciaux Solde18 Source : Cour des comptes 347,71 28,68 -66,78 3,83 313,44 2008 2009 2010 Excution LFI+LFR Excution 352,14 325,92 345,53 343,48 27,96 19,45 18,60 18,16 -69,88 -76,20 -102,82 -102,94 3,20 3,52 3,12 3,14 313,42 272,69 264,43 261,84 -111,67 161,02 402,59 -111,67 290,92 -129,90 -8,12 -138,03 -90,55 173,88 412,52 -90,55 321,97 -148,10 -0,41 -148,50 -89,89 171,95 412,64 -89,89 322,75 -150,80 2,00 -148,80

-81,00 -92,17 232,44 221,25 351,63 370,41 -81,00 -92,17 270,63 278,24 -38,19 -56,99 -0,21(a) -38,4019 0,72 -56,27

La loi de finances initiale prvoyait un dficit budgtaire de 117,4 Md. Lcart entre le dficit dexcution et cette prvision sexplique en grande partie par limpact des programmes dinvestissements davenir crs par la loi de finances rectificative (LFR) du 9 mars 2010. Cette dernire a en effet profondment modifi lquilibre budgtaire de lEtat, la prvision de dficit passant de 117,4 Md 149,2 Md en raison des nouvelles dpenses finances par lemprunt national. Les trois autres lois de finances rectificatives votes, respectivement les 7 mai, 7 juin et 29 dcembre 2010, nont gure affect

Hors mission Engagements financiers de lEtat. Hors oprations avec le FMI. 19 Hors recette exceptionnelle : produit de la cession dEDF (3,7 Md).
18

17

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE

33

la prvision de dficit. Les deuxime et troisime LFR lont porte 152 Md tandis que la dernire la ramene 148,5 Md. Le graphique ci-aprs compare, sur la dernire dcennie, le dficit constat avec celui rsultant des dpenses et des recettes votes par le Parlement dans le budget initial.
Graphique n 1 : Rsultats budgtaires 2000-2010
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 -40 -45 -50 -55 -60 -65 -70 -75 -80 -85 -90 -95 -100 -105 -110 -115 -120 -125 -130 -135 -140 -145 -150 -155

-29,2 -28,5 -32,8 -32,0

-30,4 -43,9 -43,5 -44,6 -49,3 -56,9 -55,1 -45,2 -46,9 -39,0

-34,7 -41,7 -42,0 -56,3 -66,99

-114,25

-138,03

-148,80

LFI

Loi de rglement (excution)

Source : Cour des comptes

Aprs le fort dcrochage constat en 2009, le redressement qui devait tre amorc en 2010, daprs la loi de finances initiale, na pas eu lieu. Le dficit budgtaire de lEtat sest, au contraire, accentu. En 10 ans, il a t multipli par 5.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

34

COUR DES COMPTES

Lvolution du solde primaire Alors quil stait redress de 2003 2007, le solde primaire20, cest--dire non compris le paiement des intrts de la dette (40,5 Md en 2010), a galement connu une nouvelle dgradation pour atteindre -110,3 Md.
Graphique n 2 : solde primaire
10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 -40 -45 -50 -55 -60 -65 -70 -75 -80 -85 -90 -95 -100 -105 -110 -115
00 20

4,7 6,5 -5,8 -4,6 0,05 1,4 -12,5

-11,2

-19,4

-92,3

-110,3
01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20

Ainsi, environ 27 % des dpenses courantes de lEtat (hors charge de la dette) ne sont pas finances par des ressources permanentes et doivent tre couvertes par de nouveaux emprunts. Dduction faite des dpenses relatives aux investissements davenir qui nont pas rellement donn lieu dcaissement, le solde primaire slve -76,3 Md, soit 18,5 % des dpenses brutes de lEtat.

20

Hors solde des comptes spciaux.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE

35

II - Lanalyse globale du solde budgtaire


Lanalyse approfondie des recettes et des dpenses sera effectue dans la deuxime partie de ce rapport. Les grands mouvements qui ont affect le solde sont les suivants. Laccroissement du dficit budgtaire rsulte dune augmentation des dpenses (48,4 Md) suprieure celle des recettes (37,6 Md), comme le rsume le tableau suivant : Tableau n 3 : Passage entre les soldes budgtaires 2009 et 2010
En Md Solde budgtaire 2009 : -138,03 Recettes Dpenses Variation des recettes fiscales 39,3 Variation des dpenses nettes nettes Variation des recettes non -1,3 Variation du solde des fiscales comptes spciaux Variation des fonds de -0,5 Variation du prlvement sur concours recettes TOTAL 37,5 Solde budgtaire 2010 : -148,80 Source : Cour des comptes

31,8 -10,1 26,7 48,4

Cependant, les lments exceptionnels mentionns au chapitre prcdent, qui ont affect tant les recettes que les dpenses de lanne 2010, conduisent approfondir lanalyse de lvolution des unes et des autres ainsi que linterprtation du solde.

A - Une hausse des recettes largement circonstancielle


Hors fonds de concours, les recettes nettes de lEtat ont augment en 2010 de 11,4 Md par rapport 2009 (+7,2 %), primtre courant. Cette croissance est la rsultante dune part de laugmentation, en partie non significative, des recettes fiscales nettes, dautre part dune hausse des prlvements sur recettes sous leffet de la rforme de la taxe professionnelle et dune diminution des recettes non fiscales.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

36

COUR DES COMPTES

1 - Une croissance circonstancielle des recettes fiscales


Aprs la chute brutale des recettes fiscales enregistre en 200921 en raison de la crise, le rebond intervenu en 2010 est limit22. A primtre courant, les recettes fiscales brutes se sont redresses de 5 % par rapport 2009 et les recettes fiscales nettes de 18 %. Cette augmentation (39,3 Md) rsulte cependant de divers facteurs qui ont artificiellement accru ces dernires. Au premier rang de ceux-ci figure la perception titre transitoire du produit des impositions cres en remplacement de la taxe professionnelle (16,5 Md). Corrig des pertes de recettes induites par cette rforme, limpact de la suppression de la taxe professionnelle sur les recettes fiscales nettes de lEtat slve 14,5 Md. La non reconduction dune partie des mesures fiscales du plan de relance a galement eu un effet positif de 14,5 Md sur les recettes nettes. Les mesures de primtre les ont augmentes de 3,3 Md. Aprs correction par lensemble de ces lments pour calculer la croissance spontane des recettes fiscales nettes de lEtat, celle-ci se limite 8,6 Md. Aprs dduction du surcot en 2010 de la baisse de la TVA intervenue en juillet 2009 dans la restauration (-1,9 Md), de limpact supplmentaire de la loi TEPA (-0,6 Md) et de leffet positif sur les recettes de laction de la cellule de rgularisation fiscale (+0,9 Md), cette croissance se rduit mme 7 Md.

2 - Une forte contribution des recettes non fiscales


La diminution apparente des recettes non fiscales par rapport 2009 rsulte dun effet de primtre23. Aprs neutralisation de celui-ci, elles ont augment de 11,7 %. Lexcution 2010 sest situe 20 % au dessus de la prvision, principalement en raison de laugmentation des flux en provenance de la Caisse des dpts et consignations (+1 Md dont 742 M prlevs sur le fonds dpargne), de la progression des dividendes des socits financires et non financires (+0,7 Md) et de la perception de recettes non rcurrentes (+1,4 Md). Ce surcrot de recettes (3,1 Md au total) aura ainsi permis de ne pas atteindre le niveau de dficit budgtaire prvu par la loi de finances rectificative du 7 mai 2010, soit 151,9 Md.
21 22

Les recettes fiscales de 2009 avaient baiss de 50,9 Md par rapport 2008. Cf chapitre I, deuxime partie du prsent rapport. 23 Une partie des recettes non fiscales 2009 est comptabilise en recettes fiscales en 2010.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE

37

B - Des dpenses fortement marques par les oprations majeures de lexercice


A primtre courant, les dpenses nettes de lEtat, hors solde des comptes spciaux ont augment de 11 % par rapport 2009. Cette croissance dcoule principalement des oprations majeures de lexercice et plus particulirement des investissements davenir.

1 - Une croissance des dpenses du budget gnral principalement imputable aux investissements davenir
Les investissements davenir ont accru le montant nominal des dpenses budgtaires de 34,64 Md bien quils naient donn lieu qu de faibles dpenses effectives et naient pas alourdi le besoin de financement de lEtat24. Le montant effectivement dpens a en effet t de moins de 1 Md25, dont seulement 675 M rellement dcaisss). Abstraction faite des investissements davenir, les dpenses 2010 du budget gnral sont infrieures celles de lexercice prcdent qui avaient t fortement accrues par le plan de relance. La diminution est toutefois plus sensible pour les dpenses brutes (-9,6 % en AE et -4,8 % en CP) que pour les dpenses nettes (-6,7% en AE et -1,7 % en CP). La moindre diminution des dpenses nettes rsulte de limpact de lvolution des dpenses de la mission Remboursements et dgrvements (111,6 Md en 2009 et 89,8 Md en 2010) conscutive lamlioration de la conjoncture, la fin des principaux effets du volet fiscal du plan de relance et, dans une moindre mesure, lentre en vigueur vis--vis des entreprises de la rforme de la taxe professionnelle. Lampleur relativement limite de ce repli des dpenses nettes traduit limpact prolong du plan de relance et les effets persistants de la rcession sur certaines dpenses dintervention finances sur la mission Travail et emploi. Alors qu lorigine, le plan de relance ne devait donner lieu qu louverture dun reliquat de crdits de paiement en 2010, il sest encore traduit par des dpenses importantes (2,9 Md en AE et 5 Md en CP). La loi de finances rectificative de fin danne 2010 a par ailleurs ouvert des crdits supplmentaires pour des montants respectifs de 1,7 Md en AE et 1,4 Md en CP sur la mission Travail et emploi.

24 25

Voir chapitre IV du prsent rapport. Voir chapitre II, deuxime partie du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

38

COUR DES COMPTES

Hors plan de relance et investissements davenir, les dpenses nettes du budget gnral et des budgets annexes ont diminu de 2,8 % en AE et augment de 2 % en CP.

2 - Une norme de dpenses qui nest respecte quen apparence


Depuis le projet de loi de finances pour 2004, laugmentation des dpenses de lEtat fait lobjet dun dispositif dencadrement, dit norme de dpenses 26. Ce dispositif prend en compte les dpenses du budget gnral nettes des remboursements et dgrvements (considres primtre constant), les prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales et de lUnion europenne (hors ressources propres), et certaines nouvelles affectations de recettes. Pour valuer le degr de matrise des dpenses, ladministration compare, sur le primtre de la norme, lexcution de lanne la prvision faite en loi de finances initiale. Selon cette approche, elle fait valoir que la norme dvolution des dpenses a t respecte. Cela na cependant t possible quen contournant les rgles, notamment en utilisant des ressources extrabudgtaires hauteur de 1,4 Md pour apurer les dettes lgard de la scurit sociale. Si on prend en compte lensemble des mesures exclues de faon contestable du calcul, les dpenses ont en ralit augment de 3,3 Md de plus que prvu (cf. infra chapitre II, deuxime partie).

3 - Des tensions sur certaines dpenses


Lexercice 2010 a t marqu par le dynamisme de certaines dpenses telle la charge de la dette qui, bien quinfrieure la prvision initiale, a cr de 7,7 % par rapport 200927. De la mme manire, les versements du budget gnral au CAS Pensions ont augment de 1,8 % primtre courant mais de 5,2 % primtre constant. Plusieurs missions ont vu leurs dpenses fortement augmenter en cours danne par rapport la LFI. Leur croissance met en vidence la difficult de les matriser en dpit du pilotage global effectu par lintermdiaire de la norme, et leur sous-budgtisation initiale. Hors investissements davenir, huit missions du budget gnral ont vu leurs crdits (CP) progresser fortement par rapport au budget initial :
26

Voir chapitre II, deuxime partie du prsent rapport pour une prsentation dtaille du dispositif. 27 La charge de la dette en 2009 se situait cependant, pour des raisons conjoncturelles, un niveau sensiblement infrieur aux annes prcdentes.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE

39

Immigration, asile et intgration (+21 %), Travail et emploi (+21 %), Agriculture, pche, alimentation, forts et affaires (+20 %), Action extrieure de lEtat (+5 %), Ville et logement (+6,4 %), Ecologie, amnagement et dveloppement durables (+3,5 %), Relations avec les collectivits territoriales (+3 %), et Solidarit, insertion et galit des chances (+2,4 %). En dehors de ces missions, dont les dpenses sont en grande partie constitues par des charges dintervention, dautres missions, dont les crdits globaux sont rests dans lenveloppe initiale, ont nanmoins connu des tensions. Cest notamment le cas des missions Dfense, dont les dpenses au titre des oprations extrieures ont une nouvelle fois drap, et Enseignement scolaire dont les dpassements de crdits de personnel sont rcurrents. De manire gnrale, lexercice 2010 a t caractris par des tensions sur les crdits de personnel, qui ont ncessit des ouvertures importantes en gestion pour un montant net de 760 M28.

4 - Lapurement des dettes vis--vis de la scurit sociale


A la fin de lanne 2009, une dette exigible29 de 0,9 Md subsistait lgard de la scurit sociale (dont 0,8 Md pour le rgime gnral), au titre de dpenses finances par le budget de lEtat (compensation des exonrations cibles de cotisations sociales, allocations adulte handicap (AAH) et aides au logement notamment). En 2010, lEtat a poursuivi lapurement de cette dette afin dassainir la situation vis--vis de la scurit sociale. Ainsi, la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2010 a affect 2,7 Md de ressources supplmentaires au financement de la scurit sociale afin de couvrir, outre les dettes des annes prcdentes, les insuffisances de financement relatives lanne 2010. Ces ressources ont t procures non seulement par des ouvertures de crdits budgtaires (1,4 Md), mais aussi par la raffectation dimpts et de taxes recouvrs par les administrations de lEtat et affects au financement des allgements gnraux de cotisations sur les bas salaires pour un montant de 1,3 Md (sous la forme dune rduction des droits de consommation
Voir sur ce point les dveloppements figurant au chapitre III, deuxime partie du prsent rapport. 29 Cette dette exigible au sens de ltat semestriel voqu ci-dessous retrace les crances des rgimes obligatoires de base sur lEtat correspondant des dpenses dcaisses ou des recettes non encaisses par la scurit sociale. Les versements raliss par lEtat pendant la priode complmentaire du budget y sont pris en compte.
28

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

40

COUR DES COMPTES

sur les tabacs attribus la scurit sociale). La mobilisation de ces impts et taxes na donn lieu aucun enregistrement en comptabilit budgtaire, ni en recettes, ni en dpenses. Si elle a contribu apurer la totalit des dettes exigibles de lEtat, telles que dfinies par ltat semestriel des dettes lgard de la scurit sociale prvu par larticle LO. 111-10-1 du code de la scurit sociale, la raffectation dimpts et taxes a eu dautres incidences plus discutables : elle a eu pour effet de priver les rgimes de scurit sociale en 2010 dune partie des recettes tires du "panier" d'impts et taxes que la loi lui affecte en compensation des allgements de charges sociales sur les bas salaires" et donc, toutes choses gales d'ailleurs, de dgrader leurs rsultats pour 2010 ; nayant pas donn lieu une ouverture de crdits budgtaires, les ressources supplmentaires affectes la couverture de dettes exigibles correspondant des charges permanentes de lEtat ont t soustraites la norme dvolution des dpenses de lEtat ; laffectation de ressources supplmentaires au financement des pertes de recettes et de dpenses des rgimes de scurit sociale sest traduite par un excs de versement. Compte tenu des versements intervenus au cours de la priode complmentaire, lexcution budgtaire 2010 a ainsi dgag un surplus de financement de 473 M en faveur des rgimes de scurit sociale (dont 475 M en faveur du rgime gnral), ce qui a permis lEtat danticiper sur des dpenses de lexercice 2011. La comptabilit budgtaire et ltat semestriel des dettes de lEtat lgard de la scurit sociale se rconcilient avec la comptabilit gnrale selon les modalits dcrites ci-aprs. Dans le compte gnral de lEtat au 31 dcembre 2010, le bilan indique 5,6 Md de dettes brutes de lEtat lgard de la scurit sociale, soit 3,8 Md de dettes nettes, aprs dduction des avances et crances de lEtat sur la scurit sociale (1,8 Md). Pour passer de ce montant de 3,8 Md de dettes nettes de lEtat lgard de la scurit sociale en comptabilit gnrale au surplus prcit de 473 M en comptabilit budgtaire, il convient de dduire des dettes nettes de lEtat les provisions pour charges (0,9 Md), les charges payer qui correspondent des oprations rattaches lexercice 2010 mais non encore dcaisses (2,2 Md) et les versements effectus par lEtat en janvier 2011 au cours de la priode complmentaire (1,5 Md), grce notamment la raffectation dimpts et de taxes. En sens inverse, il convient dajouter divers autres lments (0,4 Md).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE

41

5 - Une baisse des dpenses fiscales en lien avec le plan de relance et la rforme de la taxe professionnelle
A primtre 2009, lannexe voies et moyens du projet de loi de finances pour 2011 (tome II), indique une diminution des dpenses fiscales30 de 74,46 Md en 2009 73,37 Md en 2010. Cependant, hors impacts du plan de relance et de la rforme de la taxe professionnelle, les dpenses fiscales ont augment de 2,5 Md (+4,3 %) entre 2009 et 2010.

6 - Un fort impact du solde du compte davances aux collectivits territoriales


La loi de finances pour 2010 prvoyait une contribution positive du solde des comptes spciaux hauteur de 4,8 Md. En excution, le solde des comptes spciaux slve 2 Md. Bien que positif, celui-ci est ainsi infrieur la prvision, principalement en raison de limpact ngatif du solde du compte daffectation spciale Participations financires de lEtat (-3,73 Md) conscutif aux oprations exceptionnelles dinvestissement (emprunt national et plan Campus) ralises par lintermdiaire de ce compte. Cet impact ngatif a toutefois t contrebalanc par le remboursement anticip de prts accords la filire automobile (2,25 Md) et par le surcrot de recettes enregistres sur le compte davances aux collectivits territoriales au titre des recouvrements de taxe professionnelle sur exercices antrieurs (+6,27 Md par rapport la prvision), dont la justification comptable souffre des dficiences mentionnes prcdemment.

30

Lanalyse de celles-ci est dveloppe au chapitre II, deuxime partie du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

42

COUR DES COMPTES

Tableau n 4 : Solde dexcution 2010


En Md
Solde du budget gnral Dpenses nettes des remboursements et dgrvements Recettes nettes des remboursements et dgrvements Solde des comptes spciaux Dont solde du compte davances aux collectivits territoriales Solde gnral dexcution Source : Cour des comptes -150,80 425,69 274,89 2,00 10,25 -148,80

7 - Une information budgtaire complter


Ds lors que les lois de programmation deviennent le support de la stratgie de redressement des finances publiques, lvolution des dpenses en excution devrait tre mise en perspective avec les prvisions tablies par celles-ci. A cette fin, la loi de rglement devrait prsenter un tableau comparant lexcution avec les prvisions adoptes en loi de programmation pour le solde dexcution budgtaire, le solde primaire, les recettes et les dpenses. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Aprs un fort creusement en 2009, sous leffet principal de la crise conomique et financire, le dficit budgtaire de lEtat sest aggrav de 10,8 Md en 2010. Cette dgradation intgre cependant le cot doprations qui en affectent la signification. Dune part, limpact des prts la Grce sur le solde rsulte de circonstances extrieures la politique budgtaire de lEtat. Dautre part, les investissements davenir nont donn lieu qu de faibles dpenses effectives. En prenant en compte les investissements davenir hauteur de leur seul impact sur le besoin de financement de lEtat, cest--dire pour le montant effectivement dpens (675 M au lieu de 34,64 Md), le dficit budgtaire serait ramen 115,16 Md, soit un montant voisin du dficit prvu par la loi de finances initiale. A linverse, toutefois, lutilisation ultrieure des dotations consommables ne sera plus comptabilise en dpenses budgtaires alors mme quelle se traduira par des dcaissements, exclus du primtre de la norme, qui contribueront accrotre lendettement de lEtat. Seule la rmunration des fonds non consommables au taux de 3,413 %, soit 511 M en anne

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SOLDE DEXECUTION BUDGETAIRE

43

pleine, sera incluse dans les soldes budgtaires futurs et prise en compte dans la norme dvolution des dpenses. A cet gard, le mcanisme des investissements davenir affectera durablement la lisibilit du solde budgtaire de lEtat. En prenant en compte les mesures qui ont t exclues de faon contestable du calcul de la norme de dpenses, lobjectif a t dpass de 3,3 Md. Par ailleurs, lapurement total de ses dettes lgard de la scurit sociale, a t effectu en contournant la norme de dpenses de lEtat par la mobilisation de ressources extrabudgtaires. Lanticipation de dpenses de la gestion 2011 contribuera galement son contournement cette mme anne. A primtre constant, la croissance spontane des recettes fiscales, aprs leur effondrement de 2008, na t que de 7 Md. Hors impact du plan de relance et de la taxe professionnelle, les dgrvements du budget gnral et des budgets annexes se sont alourdis de 2 % en crdits de paiement, et les dpenses fiscales ont augment de 2,5 Md, soit de 3,6 %. Abstraction faite des investissements davenir, le solde primaire (hors charge de la dette) a t de 76,3 Md, ce qui signifie que 18,5 % des dpenses courantes de lEtat ont t finances par lemprunt. Limpact de la rforme de la taxe professionnelle sur lexercice 2010 ne peut tre apprci avec prcision compte tenu des limites mentionnes prcdemment. La Cour formule la recommandation suivante - prsenter un tableau comparant lexcution avec les prvisions adoptes en loi de programmation des finances publiques pour le solde dexcution budgtaire, le solde primaire, les recettes et les dpenses.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre III Le rsultat en comptabilit gnrale


Ds lors que lEtat ntablit plus seulement, depuis lentre en vigueur de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), une comptabilit des oprations budgtaires, en autorisations d'engagement (AE) et en crdits de paiement (CP), mais aussi une comptabilit gnrale de lensemble de ses oprations, peuvent tre effectus des clairages croiss entre les deux comptabilits. Les rgles relatives la comptabilit des oprations budgtaires sont poses larticle 8 de la LOLF pour la comptabilit des engagements et larticle 28 pour la comptabilit dexcution des dpenses et des recettes. Elles sont formalises dans le premier tome du rfrentiel de comptabilit budgtaire diffus par la direction du budget dbut 2009. Ce document prcise notamment, lusage des ministres gestionnaires, la notion dengagement, condition essentielle pour fiabiliser la comptabilit des engagements quil leur revient de tenir. Il aide aussi mieux dterminer ce que sont les ressources et charges de trsorerie au sens de larticle 25 de la loi organique. Un guide de gestion devrait complter ce rfrentiel en 2011 lissue des travaux de refonte du dcret du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Conformment larticle 30 de la LOLF, le compte gnral de lensemble des oprations de lEtat est tabli, pour sa part, sur le fondement de la constatation des droits et des obligations de lEtat, selon les rgles comptables applicables aux entreprises, sous rserve des spcificits propres laction de lEtat31.

31

Recueil des normes comptables de lEtat.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

46

COUR DES COMPTES

Si la comptabilit des recettes et des dpenses budgtaires est dj troitement articule avec la comptabilit gnrale qui en est le vecteur, il nen est pas de mme pour la comptabilit des engagements, principalement en raison des dficiences de lancien systme dinformation financire et comptable de lEtat, dit palier LOLF . La bascule des programmes budgtaires dans Chorus doit permettre la comptabilit des engagements de contribuer la fiabilit de la comptabilit gnrale de lEtat en apportant des lments de probation et de confrontation avec les critures et les oprations dinventaire passes en comptabilit gnrale. Elle doit donc comporter toutes les garanties de fiabilit et dauditabilit. A cet gard, le dploiement progressif du contrle interne budgtaire doit contribuer scuriser la qualit de la comptabilit budgtaire et renforcer la qualit comptable.

I - Larticulation des rsultats budgtaire et patrimonial


Le rsultat patrimonial est arrt par le producteur des comptes, la direction gnrale des finances publiques, et attest par le ministre charg des comptes publics qui y appose sa signature. Dans le cadre de la certification des comptes de lEtat, la Cour formule des demandes dajustement et de reclassement. Parmi les 83 observations daudit ayant eu pour objet de modifier les comptes de 2010, 65 ont t prises en compte de faon satisfaisante. Le tableau ci-aprs en retrace limpact32.
Tableau n 5 : Les ajustements et reclassements demands par la Cour et pris en compte de faon satisfaisante En Md
Chiffres provisoires Solde des oprations de lexercice (SOE) Situation nette (hors SOE) Reclassements au compte de rsultat Reclassements au bilan Amlioration Dgradation 1,7 35,8 N/A N/A -11,1 -3,6 N/A N/A Net -9,6 -32,2 0,9 7,6

Source : Cour des comptes

32

Les chiffrages ci-aprs rendent compte de lincidence sur la situation nette.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

47

A - Le rsultat patrimonial
Le rsultat patrimonial (ou solde des oprations de lexercice) traduit la diffrence entre les charges nettes des produits hors impt, dune part, et les produits rgaliens (impts, produits des jeux, amendes et autres pnalits issues dinfractions une obligation lgale ou rglementaire) nets des obligations fiscales et dcisions qui remettent en cause le bien-fond de la crance fiscale initialement comptabilise, dautre part.
Tableau n 6 : Le rsultat patrimonial de lEtat En Md
Au 31 dcembre Charges de fonctionnement nettes Charges dintervention nettes Charges financires nettes Charges nettes Produits fiscaux nets Autres produits rgaliens nets Ressources propres (TVA et PNB) de lUnion europenne Produits rgaliens nets 2009 2008 retrait retrait 159,5 144,4 42,1 346,0 285,9 6,6 -16,6 275,9 161,6 152,6 27,0 341,1 252,3 7,2 -18,3 241,2 2010 165,6 168,6 31,7 365,9 265,9 5,6 -17,6 253,9 -112,0 Variation 10-09 retrait +4,0 +16,0 +4,7 +24,7 +13,6 -1,6 +0,7 +12,7 -12,1 +2,5 % +10,5% +17,4 % +7,3% +5,4 % -22,7 % +4 % +5,2 % -12,1 %

Solde des oprations de -70,2 -99,9 lexercice Source : compte gnral de lEtat pour 2010

Ce rsultat se dtriore depuis 2006 pour atteindre -112,0 Md en 2010, soit une dgradation de 12,1 Md par rapport 2009 et de 41,8 Md par rapport 200833. Cette volution est due la hausse des charges nettes de +24,7 Md, non compense par une hausse suffisante des produits rgaliens nets (+12,7 Md). Le constat est donc du mme type que celui fait prcdemment partir de la comptabilit budgtaire.

33

Ces deux derniers rsultats ont t retraits conformment la mthodologie des comptes pro forma pour permettre les comparaisons du fait des changements de mthodes comptables, enrichissements du bilan et corrections derreurs intervenus au cours de lexercice.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

48

COUR DES COMPTES

1 - Une hausse trs sensible des charges nettes


Les charges de fonctionnement nettes augmentent de 4 Md. La plupart des postes ne connaissent que de faibles variations (charges de personnel), et laugmentation vient uniquement des subventions pour charges de service public (+4,2 Md). Celles-ci augmentent en raison de la cration des agences rgionales de sant en avril 2010 (0,4 Md) et surtout de la modification du statut des universits, qui bnficient depuis le 1er janvier 2010 de comptences largies dans le cadre du passage lautonomie (3,8 Md). Les charges dintervention nettes sont en hausse de 10,5 %. La rforme de la taxe professionnelle les a fortement majores avec la mise en place de la compensation pour les collectivits territoriales par voie dun prlvement sur les recettes de lEtat (32,4 Md en 2010). En revanche la principale contribution de lEtat aux investissements raliss par les collectivits territoriales, le prlvement au titre du fonds de compensation pour la TVA (6,2 Md en 2010 contre 9,9 Md en 2009) a diminu aprs laugmentation provoque en 2009 par lacclration des dlais de remboursement dcide dans le cadre du plan de relance. Les dotations aux provisions et aux dprciations sont en baisse de 10,9 Md en raison de la diminution des dotations pour dprciation des crances fiscales collectes pour le compte de tiers (4,9 Md en 2010, 12,4 Md en 2009) la suite de la rforme de la taxe professionnelle. Les charges financires nettes augmentent de 4,7 Md sous leffet du renchrissement des charges dintrts sur les obligations assimilables du Trsor (OAT +2,4 Md) nettes des gains sur les bons taux fixe (-1,25 Md) et de la non-reconduction de lopration dapport de titres de participation au Fonds stratgique dinvestissement (7,9 Md).

2 - Une hausse moiti moindre des produits rgaliens nets


Avec 253,9 Md, les produis rgaliens nets augmentent de 12,7 Md en raison de laugmentation de limpt sur les socits de 3,8 Md, de la TVA de 2,2 Md et des produits lis la rforme de la taxe professionnelle (5,97 Md). Les prlvements au profit de lUnion europenne, au titre de la TVA et de la ressource fonde sur le revenu national brut, en baisse de 0,7 Md sur 2009, ne sont pas considrs comme des charges mais simputent, en raison de la nature mme des engagements de la France vis--vis de lUnion, sur les produits rgaliens nets pour 17,6 Md. Les ressources propres traditionnelles (droits de douane, cotisation sucre et isoglucose) sont suivies en compte de tiers sans impact sur le rsultat.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

49

3 - Le traitement de la rforme de la taxe professionnelle en comptabilit gnrale


Comme en comptabilit budgtaire, limpact de la rforme de la taxe professionnelle en comptabilit gnrale est particulirement difficile apprcier en raison des insuffisances du systme dinformation et de la nomenclature comptable utilise. Alors que la compensation-relais verse aux collectivits territoriales (32,4 Md) est comptabilise en charge de lexercice, seules les recettes de la cotisation foncire des entreprises (CFE)34 et de limposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) qui sont recouvres par voie de rle sont un produit de lexercice (respectivement 4,9 Md et 1,2 Md sur 5,97 Md et 1,3 Md dmissions en 2010). Le produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), qui est un impt auto-liquid, ne sera comptabilis au compte de rsultat de lEtat quen 2011, avec un an de dcalage, une fois que les entreprises auront dpos leur liasse fiscale, soit pour la majorit dentre elles en mai 2011. Il est estim dans le PLF pour 2011 10,14 Md. Ce dcalage dgrade le compte de rsultat 2010. Les frais dassiette lis la taxe professionnelle se sont levs en 2009 3 Md, et ont t comptabiliss en produits de lEtat. La contribution conomique territoriale (CET) tant seule perue pour le compte de lEtat en 2010, les frais dassiette sont fortement diminus cette mme anne. A partir de 2011, une partie des frais dassiette au titre des taxes foncires et de la taxe dhabitation sera reverse aux collectivits, diminuant les produits de lEtat hauteur de 1,9 Md. La compensation des dgrvements accords aux entreprises au titre de la taxe professionnelle slve 11,6 Md en 2010 contre 13,5 Md en 2009. Les applications de comptabilit gnrale ne permettent pas de dcomposer ces totaux en fonction des diffrents dgrvements accords ni des millsimes dimposition. Linformation est disponible dans les applications de gestion avec un an de retard. Avant rforme, le dgrvement le plus significatif tait li au plafonnement des cotisations de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoute (9,9 Md en 2009). Aprs rforme, ce dgrvement

34

A partir de 2011, les cotisations de CET tant trs infrieures aux cotisations de TP, il est prvu de donner des ressources complmentaires aux collectivits. Celles-ci se composeront dune compensation finance par prlvements sur recettes, estime 2,5 Md, et de taxes affectes (TSCA, DMTO, taxe de publicit foncire), qui viendront minorer les produits de lEtat hauteur de 3,5 Md.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

50

COUR DES COMPTES

baissera fortement (il est estim 0,6 Md partir de 2011) en raison notamment de la diminution des bases dimposition de la CET. Plusieurs produits et charges nont pas pu tre rattachs au bon exercice et le PLF 2011 donne des prvisions de recettes et de dpenses qui nont pu tre vrifies : les cotisations de CVAE et la compensation du dgrvement barmique sont auto-liquides et ne seront comptabilises respectivement en produits et en charges quen mai 2011, bien que le fait gnrateur du droit et de lobligation soit n en 201035 ; le dgrvement li au plafonnement la valeur ajoute (PVA), qui est fortement diminu avec la rforme, est comptabilis en charges dintervention avec un an de dcalage. Ainsi, en 2010, les 10,5 Md de PVA concernaient lexercice dimposition 200936; le dgrvement des perdants a t cr pour les entreprises dfavorises par la rforme. Ce dgrvement est acquis ds 2010 par les entreprises qui voient leurs paniers de cotisations augmenter entre 2009 et 2010. Il est accord jusquen 2013 de manire dgressive. Le montant de dgrvement accord en 2011, 2012 et 2013 dpend de la compensation accorde en 201037. Ainsi, une obligation est ne pour lEtat ds lexercice 2010, pour les entreprises ligibles au dispositif et la sortie de ressources est certaine la clture. Cependant, le montant de la compensation verser en 2010 ne peut pas tre estim de manire fiable la date darrt des comptes, ce qui rend impossible linscription dune provision pour charges dans les comptes de 201038. Limpossibilit destimer de manire fiable ces lments sexplique par la limite des systmes dinformation fiscale, labsence de suivi dindicateurs indispensables comme la valeur ajoute fiscale qui rend impossible toute projection, et labsence dhistoriques qui ne seront disponibles quaprs plusieurs annes dapplication des nouveaux dispositifs. Le cot rel de cette rforme correspondant aux vnements
35 36

Limpact estim en PLF 2011 est respectivement de 10,4 Md et de 4,1 Md. Limpact de la diminution du PVA qui stablira 0,6 Md aprs rforme sera constat lors de lexercice 2011. 37 Le montant annuel de dgrvement accord de 2011 2013 inclus est calcul sur la base du montant de dgrvement accord en 2010 (estim 470 M en PLF 2011) : 75 % en 2011, 50 % en 2012, et 25 % en 2013. 38 Limpact estim en PLF 2011 est de 1,2 Md.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

51

intervenus dans lanne ne peut donc tre apprhend correctement dans aucune des deux comptabilits.

4 - Une dgradation moins forte du solde des oprations de lexercice quen 2009
Les informations figurant dans le compte de rsultat (solde des oprations de lexercice) traduisent lvolution des produits et des charges affrents cet exercice mais aussi des lments comme lvolution des provisions ou des amortissements. Elles fournissent un clairage sur la situation et la soutenabilit des finances de lEtat. Elles montrent que la hausse des produits rgaliens de 12,7 Md par rapport 2009 ne compense pas celle des charges nettes (+24,7Md), mais que le rsultat patrimonial sest dgrad moins fortement en 2010 quen 2009 (12,1 Md contre 29,7 Md).

B - Le passage du rsultat budgtaire au rsultat patrimonial


Dans le cadre de sa mission de certification des comptes de lEtat la Cour a audit le passage du solde budgtaire au rsultat patrimonial et na constat aucune anomalie.
Tableau n 7: Solde budgtaire et rsultat patrimonial depuis 2006 En Md Rsultat budgtaire (en exercice y compris FMI) -40,2 -34,5 -54,7 -137,5 -148,7 Rsultat patrimonial -31,6 -41,4 -70,2 -99,9 -112,0

2006 2007 2008 2009 2010

Sources : compte gnral de lEtat publi et situation budgtaire et financire de lEtat de 2006 2010.

En 2010 comme en 2009, le dficit budgtaire est plus ngatif que le dficit patrimonial, contrairement aux deux annes prcdentes. Il ne peut tre tir argument de cette seule comparaison des deux rsultats, car ils obissent des principes diffrents.

1 - Des concepts comptables diffrents


Le solde dexcution des lois de finances et le rsultat patrimonial correspondent des concepts comptables diffrents. En effet, le fait

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

52

COUR DES COMPTES

gnrateur des charges et des produits intervient lors de la constatation des droits et des obligations de lEtat en comptabilit gnrale, alors que celui des dpenses et des recettes budgtaires se rapporte aux mouvements de caisse, sauf exception39. Par ailleurs, certaines oprations nont pas dimpact sur le solde budgtaire (amortissements, provisions, dprciations), parce quelles ne correspondent pas des flux rels dencaissements ou de dcaissements.

2 - De nombreux carts positifs et ngatifs


Ces diffrences induisent, logiquement, de nombreux carts positifs et ngatifs, dont rend compte lanalyse du tableau de passage du solde dexcution des lois de finances au rsultat : le prt bilatral la Grce approuv par la LFR du 7 mai 2010 en application du plan dassistance dcid le 11 avril 2011 dgrade le dficit budgtaire de 4,45 Md en 2010 puisquil sagit dune dpense budgtaire ; en comptabilit gnrale, ce prt ne constitue pas une charge, mais entre dans lactif du bilan car il a vocation donner lieu remboursement ultrieur ; la cration du Fonds europen de stabilit financire, socit de droit luxembourgeois autorise contracter des emprunts sur les marchs, avec la garantie des Etats membres de la zone euro, en faveur des pays rencontrant des difficults de financement sest traduite, en application de la LFR du 7 juin 2010, par une souscription de 3 M au capital de cette socit qui figure dans les participations financires de lEtat. Il sy ajoute un engagement donn, suivi en hors-bilan, hauteur dune quote-part de 21,31 %, dans la limite dun plafond de 111 Md ; le plan daide lIrlande dcid le 28 novembre 2010 et mis en place le 25 janvier 2011 a t la premire application de ce nouveau mcanisme. A ce titre, la France est engage hauteur de 1,07 Md, ce qui figure dores et dj dans les engagements hors bilan de lEtat (garanties donnes) au 31 dcembre 2010. La comptabilit gnrale (compte de rsultat, bilan et annexe) fournirait ainsi des informations complmentaires importantes par rapport la comptabilit budgtaire sur les diverses oprations de soutien des Etats europens.

39

Notamment, les loyers budgtaires et les charges dindexation des titres ngociables moyen et long terme.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

53

Tableau n 8 : Passage du solde dexcution des LF au rsultat patrimonial


En Md Solde dexcution en exercice (y compris FMI*) Produits enregistrs en cours danne mais non encore encaisss Produits enregistrs les annes antrieures, encaisss dans lanne Dpenses budgtaires inscrites lactif du bilan sans impact sur le rsultat patrimonial dont prts aux constructeurs automobiles (plan de relance) dont prt la Grce dont programme dinvestissements davenir Recettes budgtaires : inscription au bilan de lEtat, sans impact sur le rsultat patrimonial Valeur comptable des lments dactifs cds enregistre en charges dans le rsultat patrimonial dont cessions de titres pour le Fonds stratgique dinvestissement Acomptes dIS rattachs budgtairement 2008/2009 dont le produit est comptabilis en 2009/2010 Acomptes dIS rattachs budgtairement 2009/2010 dont le produit sera comptabilis en 2010/2011 Acomptes de cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) Oprations comptables dinventaire (a) Admissions en non-valeur, annulations de prise en charge, remises gracieuses enregistres en charges Avances verses non rgularises en fin dexercice dont programme dinvestissements davenir Oprations non budgtaires sur participations dont apport en titres au Fonds stratgique dinvestissement dont dividendes et versements en actions Rconciliation des dettes Etat/scurit sociale Intrts courus sur OAT, diminution de charge sans impact sur le solde budgtaire Prlvement de lEtat sur le compte de la COFACE comptabilis en produit Autres lments non ventils 2009 -137,5 13,4 -8,6 139,4 6,2 -112,8 - 6,6 -5,4 46,2 -38,2 -0,9 -3,7 0,2 10,1 6,8 2,2 2,0 2,6 -1,0 -2,3 2010 -148,7 13,9 - 8,1 124,3 4,4 25,6 - 86,7 -1 38,3 -38,5 -10,4 +2,7 -4,1 5,6 5,4 0,2 0,9 2,7 -0,9 -2,2

Solde des oprations de lexercice (rsultat patrimonial) -97,7 -112,0 Sources : Cour des comptes et CGE pour 2010 (a) variation de stocks, production stocke, dotations et reprises aux amortissements et aux provisions, charges payer, charges constates davance, produits recevoir et produits constats davance. (*) Solde excdentaire / dficitaire de 0,06 Md.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

54

COUR DES COMPTES

le programme dinvestissements davenir contribue hauteur de 33,4 Md la dgradation du solde budgtaire par rapport au rsultat patrimonial puisque les crdits correspondants ont t consomms sur les quatorze programmes budgtaires tandis quils figurent lactif du bilan pour un montant de 25,6 Md, dont 16,6 Md lAgence nationale de la recherche ; les acomptes dIS ne sont pas enregistrs en produits dans le compte de rsultat, car le produit ne sera constat quavec la dclaration du redevable, tandis quils sont comptabiliss en recettes budgtaires au moment de leur paiement. Le produit comptabilis en 2010 au titre de lacompte de 2009 stablit 38,3 Md alors quil tait de 46,2 Md en 2009 au titre de 2008. En revanche, lacompte 2011 vers en 2010 figure pour 38,5 Md dans les recettes budgtaires, quasiment stable par rapport 2009 (38,2 Md). Ce montant ne sera comptabilis dans le rsultat patrimonial quen 2011 ; le mcanisme est le mme pour la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), qui est un impt auto-liquid. Le montant recouvr en 2010 (10,4 Md) est une dette non financire puisquil faut attendre le dpt de la dclaration pour pouvoir constater le produit alors que cet encaissement est bien une recette budgtaire de 2010.

C - La comptabilit gnrale met en vidence les lacunes de celles des engagements


La comptabilit des engagements budgtaires ntait pas auditable en raison des limites du systme dinformation. Le dploiement de Chorus, qui alimente la fois la comptabilit budgtaire et la comptabilit des engagements, oblige rsorber les incohrences de dfinition de la notion dengagement juridique, justifier de manire systmatique les rapprochements entre les restes payer (comptabilit budgtaire) et les charges payer (comptabilit gnrale). La fiabilisation de la comptabilisation des engagements en 2010 na pas progress. La rforme de la taxe professionnelle illustre les limites des deux comptabilits pour rattacher au bon exercice les produits et les charges.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

55

1 - Des incohrences entre les deux comptabilits sur la notion dengagement


La comptabilit gnrale qui est une comptabilit dengagement et la comptabilit budgtaire des engagements ne donnent pas la mme dfinition de la notion dengagement juridique. Cette situation ne posait pas de problme quand le systme dinformation ne permettait pas de tenir une comptabilit des engagements traable et auditable. Elle devient critiquable ds lors que, dans le progiciel Chorus, un mme vnement impacte automatiquement les deux comptabilits. Il devient ainsi difficile de comprendre pourquoi la comptabilit gnrale ne serait mouvemente quau stade de la demande de paiement, cest--dire au moment qui correspond dans la comptabilit budgtaire la consommation des crdits de paiement, alors que ds le stade de la consommation dautorisation dengagement un engagement juridique est n vis--vis dun tiers. Cet engagement devrait avoir une traduction en comptabilit gnrale sous la forme dun passif (dette non financire ds la constatation du service fait, provision pour charges si la sortie de ressources parat probable ou certaine) ou dun engagement hors bilan dans le cas contraire40.

2 - Les enseignements de la confrontation des charges payer et des restes payer a) Les charges payer en fin danne apportent un clairage sur les dettes exigibles de lEtat
La comptabilit gnrale et la comptabilit budgtaire des engagements procurent des informations complmentaires sur les montants qui restent dus la fin de lexercice, la premire travers les charges payer , la seconde au moyen des restes payer . La comptabilit gnrale permet didentifier les obligations de lEtat en fonction de leur degr de certitude, depuis les dettes financires et non financires exigibles jusquaux engagements hors bilan, en passant par les provisions pour risques et charges (probabilit leve de sortie de
40

Le problme se complique du fait de dates darrt qui ne sont pas les mmes dans les deux comptabilits, ce qui conduit annuler des dpenses rattachables lexercice parce quelles ont t passes aprs la fin de la priode complmentaire (cette anne, le 12 janvier 2011) et les repasser manuellement en charges payer lors des oprations dinventaire de comptabilit gnrale.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

56

COUR DES COMPTES

ressources). Les dettes non financires exigibles (que lEtat doit rgler sans dlai) pseront sur lexcution de lanne suivante. Fin 2010, les dettes non financires exigibles et les charges payer slevaient 14,7 Md41. La notion budgtaire de restes payer est plus large que celle en comptabilit gnrale de charges payer 42, du fait en particulier de la prise en compte des engagements des annes antrieures. Pourtant, les travaux raliss par la Cour montrent que des charges payer sont constates, sur certains programmes, pour des oprations qui nont pas donn lieu engagement juridique pralable ou pour lesquels les crdits de paiement se sont avrs insuffisants. Mme si une situation dans laquelle existent des charges payer suprieures aux restes payer nillustre pas toujours une dfaillance de lordonnateur ou une sous-budgtisation des autorisations dengagement, il convient que le suivi des engagements soit amlior pour que soient assures la concordance des comptabilits et lexactitude de la budgtisation. En 2010, la consommation dautorisations d'engagement sest leve 553,5 Md43 pour le budget gnral et les comptes spciaux. Dans les rapports annuels de performances (RAP), le solde des engagements nayant pas donn lieu la consommation de crdits de paiement au 31 dcembre 2010 (dit restes payer ) pour les annes ultrieures slve 98,8 Md. Le tableau des engagements budgtaires relatifs des oprations pour lesquelles le service fait nest pas intervenu , qui est port en annexe au compte gnral de lEtat, dcrit cette mme ralit et retrace les obligations de l'Etat ( consommations d'autorisations d'engagement ) qui rpondent la dfinition de passifs ou de passifs ventuels (au sens du recueil des normes comptables de lEtat). Ce tableau est, depuis lexercice 2009, en cohrence avec les restes payer prsents dans les RAP. A la demande de la Cour, les charges payer sont ventiles, depuis cette anne, au niveau de la mission, un commentaire permettant didentifier les programmes qui posent problme. Toutefois, les charges payer prsentes dans le tableau des engagements portent uniquement sur les programmes pour lesquels un
41 42

Elles slevaient 15,9 Md fin 2009. La notion de charges payer rpond aux exigences de la comptabilit gnrale de lEtat (art. 30 de la LOLF). Les critures dinventaire permettent de rattacher lexercice les charges qui ont donn lieu service fait au cours de cet exercice mais qui nont pas t comptabilises la fin de celui-ci. 43 Projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour 2010.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

57

engagement juridique a t pralablement constat et donc une autorisation dengagement consomme. Seules 3,2 Md de charges payer sont ventiles par programme sur un montant total de 7,9 Md (hors dpenses de personnel, charges de la dette et obligations fiscales). Ainsi, prs de 4,74 Md de charges payer ne figurent pas dans le tableau des engagements budgtaires44. Cette prsentation, bien que plus claire que les annes prcdentes, ne permet pas de faire ressortir les sous-budgtisations qui pourraient tre mises en vidence en comparant les restes et les charges payer. Elle fait in fine ressortir un dfaut dexhaustivit du recensement des engagements juridiques et de lisibilit de la prsentation.

b) La comptabilisation des engagements pluriannuels et des engagements internationaux doit tre amliore
Dans son acte de certification des comptes de lEtat de 2009, la Cour a relev lincertitude qui pesait sur le correct provisionnement des engagements contracts au titre des dispositifs dintervention. Les engagements pluriannuels correspondants sont insuffisamment pris en compte dans les provisions pour charges et dans la consommation dautorisations dengagement (AE) des programmes concerns. En application de larticle 8 de la LOLF, ladministration sest engage mener une exprimentation sur les dispositifs dintervention dure dtermine des contrats aids pour raliser une budgtisation en autorisations dengagement diffrente de celle des crdits de paiement. Cette exprimentation, effective en 201145, doit permettre dtablir lenveloppe financire en autorisations dengagement non pas sur les dcaissements attendus dans lanne mais sur limpact financier pluriannuel des contrats aids signs. Sagissant des engagements internationaux, ladministration doit assurer leur traduction en comptabilit budgtaire. Labsence de rgles dfinies en la matire est lorigine dincohrences. Ainsi, en ce qui concerne le prt la Grce, la totalit des autorisations dengagement, pour un montant de 16,88 Md, a t correctement consomme sur le programme 854 Prts aux Etats membres de lUnion europenne dont la monnaie est leuro, tandis que les paiements schelonneront jusquen 2013. En revanche, sur le programme 193 Recherche spatiale, aucun reste payer ntait constat fin 2009 ni fin 2010, tandis que la charge payer,
44 45

Dont rconciliation des dettes Etat-scurit sociale (2,5 Md). Elle figure parmi les mesures du 5me conseil de modernisation des politiques publiques de mars 2011.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

58

COUR DES COMPTES

comptabilise au 31 dcembre 2009 pour un montant de 325,6 M, slve 367,4 M au 31 dcembre 2010, faute dune budgtisation suffisante en autorisations dengagement et en crdits de paiement pour le versement de la contribution franaise lAgence spatiale europenne.

c) Les engagements de lEtat au titre de lAFITF


Dans la mesure o lAFITF est un organisme transparent sans relle valeur ajoute , comme la indiqu la Cour dans son rapport annuel 2009, la loi de finances initiale devrait prvoir une ouverture dAE pour le montant des dpenses non couvertes par les ressources propres de lagence. Les engagements de lagence sont nettement suprieurs ses recettes et lvolution des restes payer de lagence constitue un risque croissant et important pour la mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables (cf. infra).

3 - Chorus na pas permis en 2010 de fiabiliser la comptabilisation des engagements


Avec Chorus, une vritable comptabilit des engagements apparat en thorie possible. En pratique, la mise en uvre de cette application ne sest cependant pas accompagne dune amlioration. Le paramtrage de loutil dgrade la tenue de la comptabilit des engagements et lauditabilit du flux de la dpense.

a) Ladministration a men des travaux pour fiabiliser la comptabilit des engagements


Une circulaire de ladministration du 20 avril 2010 relative la fiabilisation de la comptabilit des engagements dfinit la procdure des retraits dengagements devenus sans objet, ncessaire pour les programmes basculant dans Chorus, car celui-ci ne peut accepter que des engagements juridiques encore valides. Ce travail, qui sera poursuivi en 2011, a permis, selon ladministration, de solder plus de 9 000 oprations, soit 41 000 engagements, pour un impact sur la gestion 2011 valu entre 1,5 Md et 2 Md, ce qui laisse supposer que des autorisations dengagement avaient t antrieurement artificiellement majores.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

59

b) Les drogations au principe de comptabilisation dun engagement pralable la consommation des crdits de paiement sont nombreuses
Ladministration affiche le principe dun recours exceptionnel aux paiements sans engagement pralable. Certaines exceptions sont justifies, quil sagisse des dpenses de personnel, de la consommation des fluides hors marchs ou des dpenses effectues au moyen de cartes dachat. Dautres aboutissent une consommation pratiquement concomitante des AE et des CP au moment de la demande de paiement, alors que les AE devraient tre considres comme consommes bien en amont. Cette gestion drogatoire de la dpense entrane un risque de sousvaluation des engagements de lEtat la clture de lexercice. Ainsi, les demandes de paiement effectues dbut 2011 sans engagement juridique pralable et se rapportant une date deffet sur 201046 ne sont, par dfinition, pas prises en compte dans le recensement des engagements de lanne 2010 (135,5 M sont ainsi manquants au 31 dcembre 2010). Mme si ces oprations correspondent pour partie des consommations de fluides, les engagements budgtaires de lEtat au titre de lanne sont sous-valus. Ces drogations doivent tre transitoires et devraient ntre plus quen nombre limit en 2012. Le principe de la consommation dans Chorus de lAE au moment de la naissance de lengagement juridique est essentiel pour donner toutes les garanties de fiabilit et dauditabilit la comptabilit des engagements. Les critures passes par drogation ce principe ont t insuffisamment contrles au sein des ministres. Les modalits de leur contrle doivent faire partie intgrante du dploiement progressif du contrle interne budgtaire pour scuriser la qualit de la comptabilit budgtaire.

46

Date deffet dclare par le gestionnaire correspondant la date du fait gnrateur de lopration (par exemple la date de livraison).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

60

COUR DES COMPTES

c) La bascule dans le systme Chorus des engagements passs ne permet pas un suivi efficace
Pour les 29 programmes47 qui ont bascul dans le systme dinformation Chorus au 1er janvier 2010, les travaux devaient permettre, dune part, de reprendre les engagements juridiques nayant pas fait lobjet dune consommation de crdits de paiement dans loutil et, dautre part, aprs analyse de leur validit, de transformer les engagements comptables en engagements juridiques en cours danne. Or, les modalits de traitement de ces reprises dengagement nont pas permis de limiter les risques de rutilisation de ces AE -non conforme aux rgles budgtaires- et derreurs dimputation. Ladministration est ainsi incapable de fournir, pour les programmes budgtaires concerns, les informations chiffres dtailles sur ces reprises.

II - Les enseignements tirs de lexamen du bilan


La comparaison des deux comptabilits implique dexaminer lvolution du bilan puisque la situation financire de lEtat se mesure en dfinitive laune de lvolution de son patrimoine. Le bilan ou tableau de la situation nette comprend des actifs qui sont des lments de patrimoine ayant une valeur conomique positive pour lEtat et des passifs qui sont constitus des obligations lgard de tiers qui existent la date de clture et dont il est probable ou certain quelles entraneront une sortie de ressources sans contrepartie attendue de leur part aprs la date de clture48. Parmi les participations financires de lEtat le classement des entits contrles et des entits non contrles nest pas toujours vident. Le compte gnral de lEtat prsente, dans lexpos des principes et des rgles comptables, une dfinition du contrle qui demanderait tre prcise. Par ailleurs, le lecteur des comptes nest pas totalement clair sur les risques que lEtat est susceptible de courir vis--vis dentits non contrles qui lvent des titres de dettes sur les marchs financiers, en
Dont 22 programmes du budget gnral pour lesquels la consommation dAE sest leve 94,4 Md et celle de CP 96,8 Md. 48 Le bilan de lEtat prsente deux particularits par rapport un bilan dentreprise. La premire est quil isole le poste trsorerie lactif et au passif. Le second est quil comporte un solde entre les actifs et les passifs appel situation nette qui ne peut tre rapproch des capitaux propres dune entreprise puisquil ne comporte notamment pas de capital initial.
47

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

61

particulier la CADES, mais aussi lACOSS. Il conviendrait de complter linformation en annexe afin de permettre au lecteur dapprcier correctement la situation financire relle et le besoin de financement de ces entits au 31 dcembre de lexercice.
Tableau n 9: Le bilan synthtique comparatif En Md
Au 31 dcembre Actif immobilis Actif circulant Trsorerie Comptes de rgularisation Total Actif Dettes financires Dettes non financires Provisions pour risques et charges Autres passifs Trsorerie Compte de rgularisation Total Passif 2008 retrait 687,2 88,7 46,0 12,9 834,9 1 044,1 161,6 89,9 11,9 67,2 17,6 1 392,3 2009 retrait 697,8 90,9 46,7 11,5 846,8 1 175,3 148,4 89,6 12,1 67,5 18,0 1 510,9 2010 756,8 98,3 25,3 10,7 891,2 1 254,6 156,5 91,0 12,2 110,7 22,7 1 647,7 Variation 20102009 retrait + 59,1 +7,5 -21,4 -0,8 +44,4 +79,3 +8,1 +1,4 +0,1 +43,3 +4,7 +136,8 +8,5% +8,2% -45,8% -7,1% +5,2% +6,8% +5,4% +1,6% +0,5% +64,1% +26,3% +9,0%

Situation nette -557,4 -664,1 -756,6 -92,5 -13,9% Source : compte gnral de lEtat pour 2010. Les comptes 2010 sont prsents avec deux exercices de comparaison retraits (2008 et 2009).

1 - Lactif du bilan sest enrichi de plus de 44 Md


Lactif immobilis (756,8 Md) a progress depuis plusieurs annes et nouveau en 2010 pour plusieurs raisons : la rvaluation des concessions et la comptabilisation de lintgralit des ouvrages hydrolectriques de la compagnie nationale du Rhne, de la socit hydro-lectrique du Midi et des 55 ouvrages les plus exploits par EDF (45 Md)49 ; la rvaluation des concessions de service public autoroutires (5 Md) ;
49

Ces valuations ont un impact sur les exercices prcdents (2008 et 2009) qui sont retraits des corrections derreur et des changements de mthode intervenus en 2010.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

62

COUR DES COMPTES

la mise en uvre du programme dinvestissements davenir (24,5 Md). Lactif circulant augmente de 7,5 Md, essentiellement du fait des avances verses aux oprateurs au titre du programme dinvestissements davenir (6,6 Md). La baisse de 17,3 Md des fonds bancaires et fonds de caisse constitue lessentiel de la diminution de la trsorerie active (-21,4 Md). Elle rsulte de la situation exceptionnellement leve de ces fonds en 2009 la suite du remboursement lEtat fin 2009 par les tablissements bancaires des aides dont ils avaient bnfici en 2008 et 2009 (13,4 Md).

2 - Le passif du bilan de lEtat sest alourdi de 136,8 Md


Le passif augmente de 136,8 Md par rapport 2009 (+9%), dont 79,4 Md au titre des seules dettes financires et 43,3 Md pour la trsorerie passive. Lvolution des dettes financires tient surtout la forte hausse des titres ngociables (+82,6 Md). Ces augmentations traduisent lendettement croissant de lEtat, qui induira des dpenses budgtaires dans les annes venir au titre des charges dintrt. Les dettes non financires (156,5 Md au 31 dcembre 2010) augmentent de 8,1 Md par rapport 2009 en raison du versement des acomptes de cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) reus dans le cadre de la rforme de la taxe professionnelle (10,4 Md). La trsorerie passive augmente de 43,3 Md essentiellement en raison du versement des fonds du programme dinvestissements davenir aux oprateurs et lobligation qui leur a t faite de les placer auprs du Trsor, dans lattente de leur dcaissement au fur et mesure de la slection des projets.

3 - La situation nette se dgrade de plus de 92 Md


La situation nette stablit -756,5 Md fin 2010, contre -664,1 Md fin 2009. La dgradation, moins marque que celle de lanne passe (-106,7 Md en 2009 par rapport 2008), demeure nanmoins proccupante. Elle rsulte du rsultat dficitaire de lexercice (-111,9 Md) et des corrections derreurs et changements de mthode (+19,5 Md), en particulier pour les concessions et les infrastructures routires.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE

63

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La Cour a audit la concordance des comptabilits. Si la fiabilit du tableau de passage du rsultat budgtaire au rsultat patrimonial a pu tre vrifie, cette vrification natteste pas la qualit de chacune des deux comptabilits. Celle-ci demeure insatisfaisante compte tenu, notamment, des lacunes de la comptabilit des engagements et de linadquation des systmes dinformation relatifs aux recettes. Lexamen de la comptabilit gnrale claire la signification de lexcution budgtaire sur les diffrentes composantes de la dpense et de la recette comme sur les faits marquants de lexercice (rforme de la taxe professionnelle, investissements davenir, crise financire, plan de relance, mesures dassistance aux pays de la zone euro confronts des perturbations graves du march de leurs titres souverains, rforme des retraites). Une situation dans laquelle existent des charges payer suprieures aux restes payer nillustre pas toujours une dfaillance de lordonnateur ou une sous-budgtisation des autorisations dengagement. Cependant, lexamen de la comptabilit gnrale met en vidence une dfaillance du tableau des engagements budgtaires dans lequel un montant de 4,7 Md de charges payer aurait d donner lieu au pralable consommation dautorisations dengagement. Les drogations au principe de comptabilisation dun engagement pralable la consommation des crdits de paiement sont encore trop nombreuses. La comptabilisation des autorisations dengagements affrentes aux engagements internationaux demeure htrogne. La comptabilit gnrale, nest pas plus en mesure que la comptabilit budgtaire de rendre compte du cot rel de la rforme de la taxe professionnelle pour tous les vnements qui se rattachent lexercice clos. La Cour formule les recommandations suivantes : fiabiliser les engagements budgtaires de lEtat, notamment en utilisant toutes les potentialits de Chorus ; consommer les autorisations lengagement juridique ; dengagement (AE) ds

aligner la notion dengagement utilise en comptabilit budgtaire sur celle retenue en comptabilit gnrale ;

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

64

COUR DES COMPTES

amliorer la prsentation du tableau des engagements budgtaires relatifs des oprations pour lesquelles le service fait nest pas intervenu afin que ce tableau permette dapprcier le caractre suffisant ou non des dotations dautorisations dengagement ; prciser lan prochain dans le compte gnral de lEtat la dfinition de la notion de contrle laquelle il se rfre ; insrer lan prochain, en annexe au compte gnral de lEtat, une information plus complte permettant dapprcier correctement la situation financire relle et le besoin de financement au 31 dcembre de lexercice pour la CADES, ainsi que pour les autres participations non contrles situation nette ngative.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre IV Le rsultat en trsorerie et la dette


Pour rendre compte des mouvements de trsorerie, lEtat dispose de deux tableaux qui ne sarticulent pas entre eux, mais nen sont pas moins complmentaires, le tableau des flux de trsorerie (I) et le tableau de financement (II, III). Le premier prsente les ressources et les charges de trsorerie de lanne qui concourent lquilibre financier de lEtat. Le second est un des tats financiers du compte gnral de lEtat que la Cour audite dans le cadre de sa mission de certification. Il permet de mesurer les besoins ou excdents de trsorerie gnrale par lactivit courante de lEtat et ses oprations dinvestissement, et la manire dont ils ont t financs ou placs. Il offre ainsi une information financire adapte aux analystes financiers ou aux investisseurs, notamment en temps de crise pendant lesquels ces derniers recherchent des entits capables doffrir un rendement suffisant, grce aux flux de trsorerie quelles gnrent. Larticulation entre le tableau des flux de trsorerie et le tableau de financement en excution ncessite de nombreux retraitements et ne permet pas une comparaison directe. Par ailleurs, le bilan donne le montant de la dette financire, agrgat qui est suivi de prs en comptabilit budgtaire (IV) et doit permettre de mieux comprendre les ressources de financement apportes par la dette et la trsorerie (V). Ces informations revtent une importance accrue dans un contexte o les questions de financement et de trsorerie de lEtat sont devenues

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

66

COUR DES COMPTES

majeures.

I - Le tableau des flux de trsorerie


Le tableau des flux de trsorerie nest comment ni dans le CGE ni dans le rapport de prsentation alors quil est gnralement un outil essentiel pour lanalyse financire. Tableau n 10 : Le tableau des flux de trsorerie
En Md
2008 retrait Flux de trsorerie lis lactivit Encaissements Dcaissements Flux de trsorerie lis aux oprations dinvestissement Acquisitions dimmobilisations Cessions dimmobilisations Flux de trsorerie lis aux oprations de financement Emissions demprunts (y compris solde des bons du
Trsor taux fixe)

2009 retrait -108,7 433,9 -542,6 -24,7 -35,2 10,4 134,4 259,8 -125,7 0,3 -0,6 0,3 -21,1 -20,8

2010 -102,5 421,6 -524,1 -43,9 -57,4 13,5 81,6 192,6 -110,7 -0,2 0,1 -64,6 -20,8 -85,4

-40,2 456 -496,2 -12,2 -24,0 11,8 79,3 191,8 -112,9 0,4 -1,5 25,5 -46,6 -21,1

Remboursements des emprunts (hors bons du


Trsor taux fixe)

Flux lis aux instruments financiers terme Flux de trsorerie nets non ventils Variation de trsorerie Trsorerie en dbut de priode Trsorerie en fin de priode

Source : compte gnral de lEtat pour 2010. Les comptes 2010 sont prsents avec deux exercices de comparaison retraits (2008 et 2009).

La trsorerie nette (active moins passive) de lEtat est passe de -21 Md au 31 dcembre 2009 -85 Md au 31 dcembre 2010. Cette volution est la rsultante de son activit, de ses oprations dinvestissement et de ses oprations de financement sur lexercice 2010. Lactivit de lEtat en 2010 a entran un besoin de trsorerie net (encaissements moins dcaissements) de 102 Md :

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

67

422 Md dencaissements parmi lesquels les impts et taxes (334 Md) et les dividendes reus (12 Md) ; 524 Md de dcaissements, dont ceux relatifs aux dpenses de personnel (121 Md), aux dpenses dintervention (183 Md), aux remboursements et restitutions sur impts et taxes (66 Md) et aux intrts pays (42 Md). Ses oprations dinvestissement ont entran un besoin de trsorerie complmentaire de 44 Md : 11 Md de dcaissements, du fait des acquisitions dimmobilisations incorporelles et corporelles ; 46 Md de dcaissements, lis aux oprations financires de lEtat, parmi lesquelles les versements raliss dans le cadre des dpenses davenir (32 Md), le prt la Grce (4,5 Md), les avances accordes en 2010 lAgence de Service de Paiement (6,5 Md) ; en sens inverse, 13 Md dencaissements, lis notamment au remboursement lEtat des prts accords aux constructeurs automobiles (2,2 Md) et des avances accordes en 2009 lAgence de Service de Paiement (6,7 Md) au titre du prfinancement des dpenses agricoles communautaires. Ce besoin de trsorerie cumul de 146 Md a t couvert in fine de la manire suivante : 82 Md par endettement financier (193 Md de dette financire mise sur lexercice et 111 Md rembourss sur la mme priode) ; 64 Md par les dpts de fonds au Trsor, qui correspondent la variation de trsorerie de lexercice.

II - Le tableau de financement de lEtat


Le tableau de financement remplit pour sa part trois fonctions distinctes. Il constitue le support de lautorisation parlementaire demprunt. En application de larticle 34 (I-9) de la LOLF, la loi de finances fixe chaque anne le plafond de variation nette, apprcie en fin danne, de la dette ngociable plus dun an . Ce plafond est dtermin par la diffrence entre la ligne relative aux missions nettes des rachats et les lignes de la dette ngociable moyen et long terme. Il peut tre rvis en cours danne par une loi de finances rectificative.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

68

COUR DES COMPTES

Le tableau de financement constitue galement un support de communication lattention des marchs financiers. Une premire version leur est communique en septembre, simultanment au dpt du projet de loi de finances initiale. En fin danne, lAgence France Trsor (AFT) complte linformation des marchs sur la base du tableau amend et vot par le Parlement. La ligne relative aux missions de dettes moyen et long terme nettes des rachats constitue une information prcieuse pour les investisseurs. Elle leur indique en effet quel sera le montant moyen de titres offert chaque adjudication, lAFT sappliquant mener une politique dmission rgulire tout au long de lanne. Enfin, le tableau de financement apporte une aide au pilotage de la gestion de la trsorerie de lEtat grce une mise jour quotidienne. La Cour a soulign plusieurs reprises que la ligne impact en trsorerie du solde de la gestion tait tablie sans raccordement avec les systmes budgtaires et comptables. Bien que correspondant en thorie au dficit budgtaire en gestion, cet impact est calcul comme un solde venant quilibrer ressources et charges de trsorerie au sein du tableau de financement. Ce mode de calcul ne permet pas, par construction, dattester cette information dont lanalyse et linterprtation ne sont de ce fait assures ni en prvision, ni en excution. Celle-ci devrait maner directement du solde budgtaire en gestion. Par ailleurs, la charge dindexation des obligations et bons du Trsor indexs sur linflation est inscrite en loi de finances50 et contribue au solde budgtaire. Celle-ci vient augmenter chaque anne la valeur de remboursement de lemprunt lchance mais ne donne pas lieu dcaissement et ne correspond aucun flux de trsorerie dans lanne. Le montant du besoin de financement indiqu dans le tableau de financement est ainsi major mcaniquement et une ressource fictive de mme montant doit tre inscrite en ressources dans ce tableau la ligne autres ressources de trsorerie . Cette criture ne correspond, elle non plus, aucun flux de trsorerie. La Cour a dj signal par le pass quil serait prfrable de ne pas faire apparatre dans le tableau de financement, en prvision comme en excution, la charge dindexation qui demeure sans lien avec limpact en trsorerie de la gestion budgtaire, afin de faire apparatre une image plus exacte du besoin de financement de lanne.

50

Article 125 de la loi de finances initiale pour 2000.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

69

III - Un besoin de financement toujours trs lev


A - Limpact du dficit budgtaire
Le besoin de financement de lEtat avait atteint un niveau record en 2009 246,2 Md, plus de deux fois suprieur la moyenne observe entre 2002 et 2007. Il na que lgrement recul en 2010 pour stablir 236,9 Md.
Tableau n 11 : Tableau de financement en excution pour 2010 En Md Besoin de financement
Amortissement de la dette long terme Amortissement de la dette moyen terme Amortissement de dettes reprises par lEtat Variation dautres besoins de trsorerie Variation des dpts de garantie Impact en trsorerie du solde de la gestion 2010 Total
Excution 2009

LFI 2010

LFR du 9 mars 2010

LFR du 7 mai 2010

LFR du 7 juin 2010

LFR du 29 dc. 2010

Excution 2010

62,8 47,4 1,6 0,0 -0,3 134,7 246,2


Excution 2009

31,6 60,3 4,1

29,5 53,5 4,1

29,5 53,5 4,1

29,5 53,5 4,1

29,5 53,5 4,1

29,5 53,5 4,1 0,0 0,2

117,4 213,4
LFI 2010

149,0 236,1
LFR du 9 mars 2010

152,0 239,1
LFR du 7 mai 2010

152,0 239,1
LFR du 7 juin 2010

149,7 236,8
LFR du 29 dc. 2010

149,6 236,9
Excution 2010

Ressources de financement (Md)


Emissions moyen et long terme nettes des rachats Annulation de titres de lEtat par la CDP Variation des BTF Variation des dpts des correspondants Variation davance de trsorerie Variation du compte unique du Trsor Autres ressources de trsorerie Total

164,9 0,0 75,8 0,8 0,0 -0,5 5,3 246,2

175,0 2,5 31,0 -3,0

188,0 2,5 1,2 27,0

188,0 2,5 1,2 27,0

188,0 2,5 1,2 27,0

188,0 0,0 -20,0 40,9

187,6 0,0 -27,0 43,7 0,0

4,8 3,1 213,4

14,3 3,1 236,1

14,9 5,5 239,1

14,9 5,5 239,1

18,4 9,5 236,8

22,1 10,6 236,9

Source : Cour des comptes

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

70

COUR DES COMPTES

Le remboursement de la dette chue a sensiblement diminu en 2010 (-24,7 Md) en raison notamment des oprations de rachats menes par lAFT en fin danne 2009 qui avaient permis de rduire de 11 Md les tombes demprunts en 2010. LEtat a rembours 4,1 Md de dette reprise, portant le total des amortissements 87,1 Md. En revanche, limpact en trsorerie du solde de la gestion budgtaire a tabli un nouveau record 149,6 Md, soit 14,9 Md de plus quen 2009. Il reprsente en 2010 63 % de lensemble du besoin de financement contre peine plus de 30 % en 2006. Cette modification de structure explique la forte acclration de la croissance de la dette au cours des deux dernires annes : +131 Md en 2009 (6,9 % du PIB) et +81 Md en 2010 (4,1 % du PIB). Le besoin de financement tel quil figure dans le tableau de financement est toutefois major mcaniquement par les oprations lies aux investissements davenir. En effet, sur les 35 Md de crdits ouverts en loi de finances rectificative du 9 mars 2010 et qui dgradent le solde budgtaire, seuls 675 M ont t dcaisss. Le reste a t dpos, on la vu, par les oprateurs sur le compte du Trsor et constitue, pour lEtat, une ressource de trsorerie couvrant lessentiel du besoin de financement 2010 cr par le grand emprunt.
Tableau n 12 : Structure du besoin de financement de lEtat En Md
2009 2010 Besoin de 90,6 109,6 119,5 112,8 112,9 115,8 104,9 164,0 246,2 236,9 financement Amortissements 51,3 59,4 62,5 66,5 65,6 80,4 69,7 107,9 111,8 87,1 dont dette de 51,3 59,4 62,5 66,5 65,6 77,6 69,1 97,6 110,2 83,0 lEtat dont dettes 2,8 0,6 10,3 1,6 4,1 reprises Solde de la 39,3 50,2 57,0 46,4 47,3 35,4 34,6 56,4 134,7 149,6 gestion Part dans le 43,4% 45,8% 47,7% 41,1% 41,9% 30,6% 33,0% 34,4% 54,7% 63,1% besoin de financement 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Le programme dmission moyen long terme a t de 188 Md. Son montant ne dpend pas uniquement des besoins de financement, ou de la structure souhaitable de la dette par maturit et par consquent de lquilibre avec les BTF. Il est galement soumis lapprciation quen font les marchs notamment en comparaison avec celui de lAllemagne.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

71

B - Ladaptation du programme dmission au lancement du grand emprunt


La loi de finances rectificative du 9 mars a ouvert 34,64 Md de crdits supplmentaires au titre des priorits davenir. Toutefois, compte tenu de lobligation de dpt sur le compte du Trsor des fonds attribus aux oprateurs, le besoin net de financement li lopration grand emprunt se limite aux dcaissements de lanne, prvus autour de 5 Md, et finalement de seulement 675 M en excution51. Ainsi le grand emprunt na, en lui-mme, gnr pratiquement aucun endettement supplmentaire en 2010. La loi de finances initiale pour 2010 nintgrait pas explicitement les oprations de financement des investissements davenir bien que le principe en ait t dcid et le dtail prsent par le Gouvernement avant le vote de la LFI par le Parlement. Le tableau de financement figurant larticle dquilibre de la loi les a anticipes en limitant les missions plus dun an avec, en contrepartie, une forte hausse de lencours de BTF et en maintenant un solde du compte du Trsor lev. Le Gouvernement a affich dans la LFR du 9 mars, en contrepartie des 35 Md de dpenses budgtaires, une augmentation de 22 Md de lappel net au march. Les missions nettes moyen et long termes ont t ainsi portes 188 Md (+13 Md par rapport la LFI) tandis que les rachats effectus par lAFT en toute fin danne 2009 avaient permis de rduire les amortissements demprunts de 9 Md. En complment, il a indiqu que les 13,45 Md rembourss par les banques, lissue du plan de soutien au secteur bancaire, seraient mobiliss par la rduction de lencaisse de trsorerie, portant ainsi le total des nouvelles ressources de financement un peu plus de 35 Md. Ne correspondant en ralit aucun besoin net de financement, ces oprations ont t compenses, pour lessentiel, par une rduction de la croissance de lencours de BTF de +31 Md en LFI +1,2 Md dans la LFR du 9 mars. Au total, la LFR du 9 mars 2010 a prvu une croissance de la dette ngociable (106,2 Md) moindre que la LFI (114,2 Md). Cest aprs le vote de la LFI par le Parlement le 18 dcembre, qui avait arrt le programme dmission moyen terme 175 Md, que lAFT a indiqu porter ses missions nettes plus dun an 188 Md, pour traduire les dcisions annonces par le Prsident de la Rpublique le
51

Dont notamment 140 Md pour la recapitalisation dOSEO et 500 M au titre de la premire tranche du refinancement dOSEO. Laffectation du produit de la taxe exceptionnelle sur les bonus verss en 2009 (298 M) au capital dOSEO nentre pas dans le primtre des investissements davenir.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

72

COUR DES COMPTES

14 dcembre. Cette annonce, sans attendre la LFR, a cependant correspondu un souci de transparence lgard du march. LAFT a simultanment prcis les grandes lignes de sa stratgie dmission en 2010.

C - Un montant damortissement lev


Aucune reprise de dette dautres organismes par lEtat nest intervenue au cours de lexercice 2010. Lamortissement de dettes prcdemment reprises par lEtat sest lev, comme prvu en loi de finances initiale, 4,133 Md. Les remboursements correspondent aux chances demprunts du service annexe damortissement de la dette de lentreprise de recherche et dactivit ptrolire (ERAP) pour 2,4 Md du service annexe damortissement de la dette (SAAD) de la SNCF pour 1,186 Md, de Charbonnages de France pour 500 M et de lentreprise minire et chimique (EMC) pour 46,7 M. Lencours rsiduel de dettes reprises antrieurement slve fin 2010 5,185 Md dont 3,685 Md pour la SNCF, 200 M pour lEntreprise minire et chimique et 1,3 Md pour les Charbonnages de France. Ces dettes seront totalement amorties dici 2023.

IV - La dette ngociable de lEtat


Lencours de dette ngociable de lEtat est pass de 1 148 Md fin 2009 1 229 Md fin 2010, soit une augmentation de 81 Md. En application du I (9) de larticle 34 de la LOLF, le Parlement fixe, en premire partie de loi de finances, le plafond de variation nette, apprcie en fin danne, de la dette ngociable plus dun an . Cette variation correspond aux missions moyen et long termes nettes des rachats diminues de lamortissement de la dette de lEtat moyen et long terme tels quils figurent dans le tableau de financement. Fix 83,1 Md en loi de finances initiale, ce plafond a t relev 105 Md dans la LFR du 9 mars 2010. Ce relvement rsulte dune substitution de lendettement court terme (BTF), la croissance prvue de lensemble de la dette ngociable tant revue la baisse (cf. supra). En excution, la variation de la dette ngociable plus dun an a t de 104,6 Md (187,6 Md dmissions nettes diminues de 83 Md damortissements demprunts de lEtat). Le plafond vot par le Parlement a par consquent t respect.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

73

Cette variation nette de la dette ngociable plus dun an ressort en de de laugmentation de lencours nominal de la dette plus dun an (105,847 Md) ainsi que de son encours nominal index (107,968 Md). Lcart avec la croissance de lencours nominal tient au mode de comptabilisation des emprunts indexs dans les oprations dmission, de rachat et damortissement inscrits dans le tableau de financement vot par le Parlement. Les amortissements correspondent la valeur de remboursement des titres arrivs chance dans lanne, c'est--dire leur valeur nominale indexe. En 2010, lOATi 25 juillet 2010 a t amortie pour 8,807 Md dont 0,8 Md au titre de lindexation du principal. Les rachats de titres qui constituent un remboursement anticip, se traduisent par une annulation de dette envers les dtenteurs et sont de la mme faon comptabiliss et valoriss au capital index la date du rachat. En 2010, lAFT a procd plusieurs rachats de titres indexs (OATi 25 juillet 2011 et OATi 25 juillet 2012) pour un montant total de 3,3 Md qui se rpartit en 2,9 Md de nominal et 0,4 Md au titre de lindexation. En revanche, les missions sont toujours valorises au nominal. Lindexation lmission qui correspond lindexation du capital depuis la cration du titre jusqu la date dmission est inscrite dans les autres ressources de trsorerie au mme titre que les primes et dcotes sur rachat. LAFT a retenu ce traitement car lindexation, la diffrence du nominal, constitue une dette contingente, non dfinitivement acquise par le souscripteur. Celle-ci peut en effet diminuer, voire lextrme sannuler, en cas de baisse de lindice des prix servant de rfrence lindexation du titre concern. En 2010, lindexation lmission sest leve 0,7 Md. En consquence, la variation de la dette ngociable plus dun an prend en compte 0,8 Md dindexation du ct des amortissements et 0,4 Md du ct des rachats. Il en rsulte un cart de 1,2 Md par rapport la croissance de lencours nominal de la dette. Au total, bien que le plafond de variation nette, apprcie en fin danne, de la dette ngociable plus dun an vot par le Parlement soit respect, la variation de lencours nominal de la dette qui correspond un concept diffrent, peut, en cas de rachats de titres indexs, lui tre suprieure.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

74

COUR DES COMPTES

V - Les ressources de financement apportes par la dette et la trsorerie


A - Le programme dmission moyen long terme le plus important jamais ralis
En 2010, lAFT aura ralis 210,7 Md dmissions brutes moyen et long terme (178,6 Md en 2009) rpartis de la manire suivante : 102,4 Md dOAT taux fixe, 87,9 Md de BTAN et dOAT taux fixe de maturit rsiduelle infrieure 5 ans, et 20,4 Md dobligations indexes (OATi et OATi). A la fin de 2008, la faiblesse des anticipations dinflation avait rduit lattrait des investisseurs pour les emprunts dEtat indexs. Par ailleurs, leur moindre liquidit par rapport aux emprunts taux fixe, avait galement contribu affaiblir la demande dans un contexte de crise de liquidit. Ces deux facteurs ont progressivement disparu et la demande pour les titres indexs sur linflation sest sensiblement raffermie en 2010. Les missions dobligations indexes ont atteint 20,4 Md (valeur nominale), soit 10,9 % des missions nettes plus dun an contre 7,5 % en 2009. Cette ralisation correspond lannonce faite au march fin 2009 par lAFT de consacrer environ 10 % de son programme de moyen long terme aux missions indexes. En dfinitive, lencours nominal de titres indexs a progress de 11,6 Md pour stablir 159,4 Md en fin danne. Leur part dans la dette totale sest stabilise 13,0 % fin 2010. Les autres ressources de trsorerie ont apport 10,6 Md de ressources supplmentaires en 2010, aprs 5,3 Md en 2009. Cette catgorie constitue, dans le tableau de financement, un ensemble htrogne qui comprend notamment la neutralisation de la charge dindexation (2,3 Md). Elle comprend galement une srie dajustements entre les flux dentre et de sortie en trsorerie et certaines oprations de dette enregistres leur valeur nominale dans la ligne mission de dette moyen et long terme, nettes des rachats . Lindexation lmission constitue par la diffrence, au moment de lmission dun titre index sur linflation, entre la valeur nominale du titre et sa valeur indexe, a port sur 0,7 Md en 2010. Les primes et dcotes lmission ont constitu une ressource de 8,2 Md nettement suprieure aux annes prcdentes (4,4 Md en 2009 et -2,2 Md en 2008) en raison de la baisse des taux dintrt qui a conduit une forte augmentation du prix dmission des titres distribuant un coupon lev. Les profits et pertes sur rachats ont prsent un solde ngatif de -0,6 Md.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

75

B - Une politique de rachats trs active sous la pression du dficit financer


En 2010, lAFT a rachet, 22,7 Md de titres dont 18,2 Md arrivant chance en 2011 et 4,5 Md de maturit 2012. Ce montant dpasse trs largement celui des annes prcdentes, rsultat dune intensification de la politique de rachats de titres. En 2008, ces derniers navaient port que sur 3,4 Md52. En 2009, 13,6 Md dOAT et de BTAN avaient t rachets de gr gr, 11 Md de maturit 2010 et 2,6 Md de maturit 2011. Ces oprations ont t dans lensemble plus prcoces quen 2009. Les rachats de titres chance 2011 ont dmarr ds le mois de fvrier 2010. Fin aot, plus de la moiti de ces rachats (12,45 Md sur un total de 18,2 Md) avaient dj t raliss. En revanche, les rachats de dette arrivant chance en 2012 ont t oprs au cours du dernier trimestre de lanne raison denviron 1,5 Md par mois. Les rachats visent lisser le profil damortissement tel quil rsulte des missions de titres ralises au cours des annes prcdentes. Cette pratique permet dabaisser ponctuellement le besoin de financement afin dviter des -coups sur le programme dmission, notamment lorsque le besoin de financement se trouve sous la pression dun dficit budgtaire en forte croissance. Sans ces rachats avant chance, les missions moyen et long termes se seraient, mutatis mutandis, inscrites en forte progression en 2010 et 2011 par rapport au niveau dj considrablement lev de 2009. En ralit, la technique des rachats consiste refinancer la dette par anticipation, en remplaant une partie des titres arrivant chance dans les deux annes qui viennent par des titres de maturit plus longue, sans que cela figure dans le programme de financement. Enfin, les rachats permettent dattnuer les variations infra annuelles du compte du Trsor en abaissant le montant de certaines tombes qui ncessitent daccumuler au pralable les disponibilits ncessaires leur remboursement. Au cours de lanne 2010, lAFT a rachet pour 5,5 Md du BTAN janvier 2011, afin de rduire dautant le besoin de financement du dbut danne 2011 et partant, le niveau du solde du compte du Trsor fin 2010.

52

Dont 1,1 Md de titres arrivant maturit 2032 dans le cadre dune opration dchange de titres conclue le 4 dcembre 2008.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

76

COUR DES COMPTES

C - Rduction sensible de lendettement court terme


La structure de la dette ngociable de lEtat a sensiblement volu depuis 2007. Lencours des bons du Trsor (BTF) a dabord enregistr une progression spectaculaire en passant de 78,5 Md fin 2007 214,1 Md fin 2009. Lendettement de court terme reprsentait cette date 18,7 % de la dette ngociable de lEtat contre 8,5 % deux ans auparavant. En 2009, le contexte particulier de march avait conduit la plupart des gestionnaires de dette souveraine adapter leur stratgie dmission pour tirer parti dune forte demande de titres moins dun an et de taux dmission trs faibles. Comme la relev la Cour dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat en 2009, la prpondrance accorde lmission de BTF tait alle au-del des besoins spontans quils visent traditionnellement couvrir, conduisant substituer de lendettement court terme de lendettement moyen et long terme dans la couverture des besoins de financement structurels. Vu les conditions dmission trs favorables, cette pratique de gestion aura permis de rduire sensiblement la charge dintrt en 2009. Toutefois, laugmentation importante de lendettement court terme expose davantage lEtat aux fluctuations du march, notamment au risque dune remonte rapide des taux dintrt. Fin 2009, un peu plus dun quart de la dette ngociable (25,8 %) devait tre refinanc dans les douze mois. Par ailleurs, si lmission de BTF est lgitime pour faire face des imprvus, voire une situation de crise, ds lors que les conditions de march le permettent, cette capacit de raction doit tre rgulirement ralimente sauf accroitre indfiniment le poids de lendettement de court terme. Pour lensemble de ces raisons, la Cour avait soulign la ncessit dorganiser le reflux du poids de lendettement court terme avant la remonte des taux dintrt. Lencours des BTF sest rduit de 27 Md en 2010 ramenant ainsi la part de lendettement court terme 15,2 % de lensemble de la dette ngociable. En consquence, la dure de vie moyenne de la dette sest sensiblement allonge. Elle stablit la fin de lanne 7 ans et 68 jours, ce qui constitue un nouveau maximum historique, contre 6 ans et 246 jours un an plus tt. Cette volution reflte galement une plus grande attirance du march pour les maturits longues (10 ans et plus), en particulier des investisseurs en qute de rendement (banques centrales et compagnies dassurance, notamment franaises) ou dtablissements financiers devant se prparer aux nouvelles rgles prudentielles : les banques, dune part,

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

77

que la rglementation Ble III oblige dtenir des coussins de liquidit ; les compagnies dassurance, dautre part, que la rglementation Solvabilit 2 incite dores et dj dtenir des obligations plutt que des actions. Dans ce contexte, les missions de titres taux fixe dchance au moins 10 ans ont reprsent en 2010 47,6 % de lensemble des missions taux fixe, contre seulement 39,6 % en 2009. La demande a t soutenue sur les emprunts de rfrence 10 ans (26,7 % des missions plus dun an en 2010 contre 21,5 % en 2009) et 15 ans (12,7 % du mme total en 2010 aprs 8,2 % en 2009). LAFT a par ailleurs lanc, en mars 2010, un nouveau titre de rfrence 50 ans (OAT 25 avril 2060) pour un montant de 5 Md. Cette mission a rencontr une forte demande de la part des investisseurs finaux. Au total, la part de la dette venant chance dans les douze mois a t sensiblement rduite 22,9 % fin 2010. Cette volution ne doit rien la mise en place du grand emprunt, celle-ci nayant entran pratiquement aucun endettement supplmentaire en 2010. La modification, loccasion de la LFR du 9 mars 2010, de la structure de lendettement prvue en LFI a laiss lencours de BTF son niveau de la fin de 2009. La baisse de lencours des BTF observe par la suite correspond un ensemble de facteurs largement non anticips : augmentation des dpts des correspondants au-del du dpt des fonds lis aux investissements davenir ; rachats anticips du BTAN 12 janvier 2011 qui a rduit le besoin de trsorerie de fin danne ; meilleure gestion du solde du compte du Trsor en fin danne et primes encaisses lors de ladjudication de titres ou danciennes souches coupon lev.

D - Les ressources de trsorerie


Lencours des dpts des correspondants du Trsor a fortement augment au cours de lanne passe : +43,7 Md entre le 31 dcembre 2009 et le 31 dcembre 2010. Cette forte hausse rsulte tout dabord de lobligation faite aux oprateurs chargs des investissements davenir de dposer sur le compte du Trsor lensemble des fonds (consommables et non consommables) qui leur ont t attribus ce titre. Ces dpts, y compris ceux lis au plan Campus dot de 5 Md, slvent 37,643 Md au 31 dcembre 2010. Plusieurs autres mouvements ont affect de manire significative les comptes de correspondants du Trsor : un nouveau recul des dpts des Banques centrales africaines de 1,1 Md ; laugmentation de 3,3 Md des dpts des collectivits locales et de leurs tablissements dont lencours atteint 40,562 Md en fin danne ; la hausse des dpts des

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

78

COUR DES COMPTES

tablissements publics nationaux (+740 M) et de lencours des comptes terme ouverts auprs du Trsor (+2,6 Md) alimente par le transfert dune partie des placements dtenus auparavant sous forme de SICAV. LAFT et la DGFiP ont entam en 2010 un recensement cibl sur les tablissements publics ayant les encours de placement les plus significatifs de faon rorienter ces derniers vers des comptes terme auprs du Trsor, ce qui a conduit une augmentation sensible de leur encours (+2,6 Md). La centralisation de la trsorerie des tablissements publics sur le compte du Trsor a elle-mme t sensiblement renforce (+740 M). Le mouvement ainsi amorc doit tre poursuivi. En particulier, la trsorerie dun certain nombre de fonds grs par des entits contrles par lEtat devrait tre dpose sur le compte du Trsor. Le solde spontan du compte du Trsor a t sensiblement rduit de 47,75 Md fin 2009 25,68 Md fin 2010, soit un niveau lgrement suprieur celui de 2007 (21,9 Md). Lencours de trsorerie de fin danne avait t maintenu un niveau relativement lev en 2008 et 2009 en raison notamment doprations lies la crise. Il avait t relev 47,202 Md la fin de 2008 pour assurer le financement de lapport de fonds propres aux banques par la Socit de prise de participation de lEtat (SPPE) et le prfinancement du plan de relance ainsi que le versement dune dotation de 3 Md au Fonds stratgique dinvestissement (FSI). La mise en rserve sur le compte du Trsor, dans la perspective des investissements davenir, des sommes rembourses en octobre et novembre 2009 (13,45 Md) par les banques qui avaient bnfici du soutien de lEtat via la SPPE et des recettes fiscales inattendues - hauteur denviron 3 Md encaisses aprs la dernire mission de BTF du 21 dcembre 2009 avaient conduit maintenir le solde de trsorerie un niveau lev fin 2009 (47,751 Md). En 2010, ces facteurs exceptionnels ont disparu, ce qui a contribu abaisser le solde du compte du Trsor. De surcrot, lAFT a procd en cours danne, on la vu, dimportants rachats du BTAN chance 12 janvier 2011, ce qui a permis de diminuer lencaisse de prcaution denviron 5 Md.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE RESULTAT EN TRESORERIE ET LA DETTE

79

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Bien quen lger recul par rapport 2009 (-9,3 Md), le besoin de financement de lEtat est demeur trs lev en 2010. Il a toutefois t major mcaniquement par les oprations lies aux investissements davenir, prises en compte dans le besoin de financement hauteur de leur incidence sur le solde budgtaire. En effet, compte tenu de lobligation de dpt des fonds sur le compte du Trsor, le besoin net de financement li ces investissements davenir sest limit la couverture des seuls dcaissements de lexercice (675 M). Lexercice sest cependant caractris par le programme dmission moyen et long terme le plus important jamais ralis, et par une rduction sensible de lendettement court terme. Ce dernier ne reprsente plus que 15,2 % de lensemble de la dette ngociable fin 2010 contre 18,6 % un an auparavant, contribuant rallonger la dure de vie moyenne de la dette et amoindrir le risque de refinancement. Le recours aux BTF a t limit en 2010 grce notamment une meilleure gestion du solde du compte du Trsor en fin danne, une centralisation plus forte de la trsorerie et des capacits de placement des tablissements publics, une majoration des dpts des collectivits locales et lencaissement exceptionnel de primes lmission lies la baisse des taux de march (8,2 Md). La Cour formule les recommandations suivantes : tablir le tableau de financement de manire fournir une lecture directe du solde budgtaire en gestion ; tirer la charge dindexation des emprunts indexs qui nest pas dcaisse, de limpact en trsorerie du solde budgtaire ; continuer mieux centraliser la trsorerie des entits contrles par lEtat sur le compte du Trsor.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Deuxime partie Lexcution budgtaire

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre I Lvolution des recettes de lEtat


Les recettes nettes totales de lEtat ont augment en 2010 de 11 Md par rapport 2009 (+6,8 %), mais elles sont restes infrieures de 49,2 Md (-22,2 %) au montant de 2008.
Tableau n 13 : Evolution des ressources de lEtat de 2006 2010 En Md 2006 2007 2008 2009 2010 Recettes fiscales brutes 345,1 353,3 357,3 325,9 343,5 Remboursements et dgrvements -72,2 -81,0 -92,2 -111,7 -89,9 Recettes fiscales nettes 272,9 272,3 265,1 214,2 253,6 Recettes non fiscales brutes (dont FSC) 19,8 23,1 22,8 19,5 18,2 Recettes totales 292,7 295,4 287,9 233,7 271,8 Prlvements -65,8 -66,8 -69,9 -76,2 -102,9 Fonds de concours 3,6 3,8 3,2 3,5 3,1 Recettes nettes 230,4 232,4 221,2 161,0 172,0 Source : ministre charg du budget (donnes nomenclature 2009)

Dans ce total, les recettes fiscales nettes ont progress de 39,3 Md par rapport 2009, tout en restant infrieures de 11,5 Md celles de 2008. Cette augmentation est cependant en partie artificielle puisquelle rsulte notamment de la perception transitoire de nouvelles recettes dans le cadre de la rforme de la taxe professionnelle. Elle saccompagne par ailleurs dune hausse du prlvement sur recettes de 35 % par rapport 2009 (+26,7 Md).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

84

COUR DES COMPTES

En diminution de 1,3 Md par rapport 2009, le montant des recettes non fiscales est infrieur de 9,7 Md celui de 2008. Lcart par rapport cette dernire anne sexplique par des modifications de primtre intervenues en 2009 et 201053. Aprs neutralisation de ces modifications, les recettes non fiscales ont progress de 11,7 %.

I - Les recettes fiscales


A - Un rebond limit
1 - Une hausse des recettes fiscales qui rompt avec la tendance prcdente
Les recettes fiscales brutes de lEtat de lexercice 2010 se sont tablies 343,5 Md, en hausse de 17,6 Md (+5 % par rapport 2009) et les remboursements et dgrvements dimpts ont diminu de 21,7 Md (-20 %). Cette baisse rsulte pour une faible part des impts locaux (-1,7 Md) mais, pour lessentiel, des impts dEtat (-20,1 Md), notamment les remboursements et dgrvements relatifs limpt sur les socits (-11,7 Md) et la TVA (-6,2 Md). Au total, avec un montant de 253,6 Md, les recettes fiscales nettes sont en augmentation de 39,3 Md (+18 %) par rapport 2009. Comme les annes prcdentes, le montant de ces dernires a t calcul par ladministration en dduisant les remboursements et dgrvements dimpts locaux (16,1 Md). Cette prsentation ne donne cependant pas une image exacte des recettes fiscales nettes de lEtat. En effet, les remboursements et dgrvements dimpts locaux, consentis par les collectivits territoriales et compenss par lEtat, ne simputent pas sur des ressources de lEtat. Ds lors, leur prise en charge par celui-ci doit sanalyser comme une vritable dpense et non comme une moindre recette. Abstraction faite de ceux-ci, les recettes fiscales nettes stablissent 269,7 Md en 2010 (232,1 Md en 2009) et augmentent donc lgrement moins (de 37,6 Md) que dans la prsentation retenue. La hausse des recettes fiscales nettes en 2010 a interrompu la baisse constate depuis 2005, y compris lorsquon prend en compte les changements de primtre ou de lgislation intervenus dans lanne.

53

Transfert en recettes fiscales des prlvements sur les jeux en 2009 et des frais dassiette et de recouvrement des impts sur rles tablis au profit des collectivits territoriales en 2010.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

85

Tableau n 14 : Evolution des recettes fiscales de 2008 2010 En Md 2008


(*)

2009

2010
Courant Primtre Lgislation Primtre & lgislation constant constante constants

Recettes fiscales brutes Remboursements et dgrvements d'impts Recettes fiscales nettes du total des R&D Recettes fiscales nettes des seuls impts dEtat

357,3 325,9 92,2 111,7

343,5 89,9 253,6 269,7

340,6 90,3 250,3 266,4

330,4 104,3 226,1 242,2

327,5 104,7 222,8 238,9

265,1 214,3 281,3 232,1

Source : Cour des comptes daprs des donnes de la direction du budget

Graphique n 3 : Evolution des recettes fiscales brutes et nettes

350 330
309,0

334,4 346,4 305,1 309,7 345,1

357,3 353,3 325,9 343,5

310 290 270


248,3

276,9 269,9

272,9

272,3

250 230

243,8

243,6

265,1

253,6

214,3

210 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recettes fiscales brutes

Recettes fiscales nettes

(en nouvelle nomenclature et primtre courant)

2 - Les principales causes de laugmentation des recettes fiscales


La hausse des recettes fiscales rsulte de causes de nature diffrente. Certaines ont artificiellement major les recettes (rforme de la

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

86

COUR DES COMPTES

taxe professionnelle, mesures de primtre) tandis que dautres les ont rellement augmentes : fin de la majeure partie des mesures fiscales du plan de relance de lconomie mis en uvre en 2009 et croissance spontane des recettes corrige de lincidence des autres mesures fiscales. A primtre constant et hors impact de la rforme de la taxe professionnelle, les recettes nettes de 2010 ont t de 235,8 Md, soit une croissance de 21,5 Md (+10 %) par rapport 2009.

a) Limpact sur les recettes fiscales nettes de la rforme de la taxe professionnelle (14,5 Md)
Comme indiqu prcdemment, la suppression de la taxe professionnelle sest accompagne de la cration de nouvelles taxes dont le produit a t temporairement affect au budget de lEtat, ce qui, sous la rserve des observations faites prcdemment, a accru les recettes fiscales dun montant net de 14,5 Md54.

b) Les mesures de primtre (3,3 Md)


Des mesures prises en 2010 ont modifi le primtre des recettes fiscales par rapport 2009, les majorant de 3,3 Md. Ce montant est un solde entre les mesures qui les ont accrues et celles qui les ont rduites. Parmi ces mesures, une distinction doit tre opre entre celles qui, internes au budget gnral, nont pas dimpact sur le montant global des recettes de lEtat et sur le solde budgtaire et celles qui ont un effet sur lun et sur lautre. Des mesures, internes au budget de lEtat, dont lincidence globale slve 2,5 Md, ont t prises en 2010 pour reclasser en recettes fiscales des recettes antrieurement imputes en recettes non fiscales ou pour imputer dans dautres comptes des recettes antrieurement classes en recettes fiscales. Ont t ainsi reclasses en recettes fiscales, pour un montant de +4,2 Md les frais dassiette et de recouvrement des impts sur rle tablis au profit des collectivits territoriales qui taient auparavant imputs en recettes non fiscales. Ce transfert reflte mieux leur caractre dimposition de toute nature, conformment la dcision du Conseil constitutionnel relative la loi de rglement pour 2008 et aux recommandations de la Cour. A linverse et conformment la demande
Paralllement, lEtat a vers aux collectivits territoriales une compensation sous la forme dun prlvement sur recettes. Sur la rforme de la taxe professionnelle, voir les chapitre I et III du prsent rapport.
54

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

87

de la Cour, ont t transfrs en compte de trsorerie 1,7 Md de ressources propres traditionnelles (essentiellement les droits dimportation), celles-ci tant collectes par les Etats membres pour le compte de lUnion europenne. Paralllement, des transferts de recettes fiscales dautres entits publiques ou venant de celles-ci sont intervenus pour un montant global de +0,8 Md. Il sagit dun solde entre des transferts de TIPP aux collectivits territoriales et des raffectations lEtat de taxes antrieurement perues par des tiers. La rforme de la taxe professionnelle et les mesures de primtre ont major les recettes fiscales de 17,8 Md par rapport 2009 (8,3 %).

c) La non reconduction de certaines mesures fiscales prises dans le cadre du plan de relance de lconomie de 2009 (+14,5 Md)
Le plan de relance de lconomie, mis en place en 2009, la suite de la crise bancaire et financire de lautomne 2008, comportait un important volet fiscal compos de quatre mesures : trois concernant les entreprises (report en arrire de dficit, remboursement immdiat du crdit dimpt recherche (CIR) et remboursement mensuel de la TVA) et une les mnages (crdit dimpt en faveur des mnages modestes). La non reconduction du report en arrire du dficit et du crdit dimpt en faveur des mnages modestes, et labsence dimpact en 2010 du maintien du remboursement mensuel de TVA ont procur des recettes supplmentaires de 14,5 Md. Ce montant correspond la diffrence entre ce quaurait rapport lEtat lannulation des quatre mesures de 2009 (+17,4 Md) et la prorogation de la mesure concernant le crdit impt recherche pour un cot direct de 2,9 Md.

d) Limpact des autres mesures fiscales


Toutefois, limpact de la croissance spontane des recettes a t attnu par les autres mesures fiscales hors rforme de la taxe professionnelle et hors plan de relance, qui ont rduit les recettes de 2,6 Md (-2,5 Md au titre des mesures antrieures la LFI 2010 et -0,1 Md au titre des mesures de la LFI 2010 et des LFR suivantes). Le cot supplmentaire de la loi TEPA sest lev en 2010 0,6 Md, pour un cot global de 10,5 Md dont 7,4 Md de pertes de recettes fiscales. Au titre de ces dernires, la part la plus leve se rapporte aux droits de mutation titre gratuit (3 Md). Par ailleurs, le cot en anne pleine de la baisse de la TVA dans la restauration sest lev 3,15 Md, en augmentation de 1,9 Md par rapport 2009.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

88

COUR DES COMPTES

Des recettes non reconductibles ont en outre t gnres par la cellule de rgularisation fiscale (+0,9 Md)55.

e) Lvolution spontane des recettes corrige des autres mesures fiscales (+7,0 Md)
Aprs avoir connu en 2009 une baisse sans prcdent de 25,8 Md, lvolution spontane des recettes est redevenue positive, pour atteindre 8,6 Md, soit un accroissement de 4 % des recettes fiscales nettes. Lvolution sest ingalement rpartie entre les diffrents impts. Elle a t ngative pour limpt sur le revenu (-0,4 Md soit -0,8 %), la TIPP (-0,2 Md soit -1,3 %) et les autres recettes fiscales nettes (- 1,4 Md soit -10,4 %). Elle a t positive pour limpt sur les socits (+6,7 Md soit +32,1 %) et pour la TVA (+3,9 Md soit +3,3 %).

3 - Des recettes encore trs infrieures celles davant la crise


Hors rforme de la taxe professionnelle et mesures de primtre, les recettes fiscales nettes, (235,8 Md), restent infrieures de 29,3 Md, soit de 11 %, au montant de 2008 qui peut tre considre comme la dernire anne de rfrence. Lcart avec la trajectoire dfinie par la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009 est lui-mme considrable. Par rapport aux recettes fiscales nettes envisages par celle-ci pour lexercice 2010 (271,0 Md), il est de 35,2 Md.

B - Des recettes suprieures aux prvisions initiales mais infrieures aux prvisions rvises
1 - Les prvisions initiales et la ralisation
La LFI pour 2010 prvoyait des recettes fiscales nettes de 252,1 Md dont 1,5 Md au titre de la contribution carbone. Lannulation de cette taxe par le Conseil constitutionnel, ainsi que dune partie des dispositions de la rforme de la taxe professionnelle, a priv au total lEtat de 2,2 Md de recettes fiscales. Aucune disposition postrieure na t adopte pour compenser la perte correspondante. Cependant, les recettes enregistres la fin de lanne se sont leves 253,6 Md soit 1,5 Md au-dessus de la prvision initiale.
55

Il sagit de laction de rgularisation fiscale effectue par le ministre du budget pour lutter contre la fraude fiscale (prise en compte en LFR I 2010).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

89

Cet cart sexplique par une base de dpart suprieure de 2,0 Md celle projete lors de ltablissement de la loi de finances initiale de 2010, compte tenu de lexcution 2009, et par des recettes provenant des mesures fiscales nouvelles suprieures de 0,7 Md la prvision initiale. En revanche, lvolution spontane des recettes a t plus faible de 1,2 Md que prvue (8,6 Md contre 9,8 Md). Bien que le taux de croissance du PIB en 2010 ait finalement t nettement suprieur la prvision initiale (+1,5 % contre +0,75 %), lvolution spontane des recettes aura ainsi t infrieure la prvision. Cette divergence dvolution tient au fait quune partie des impts perus en 2010 (notamment lIR et lIS), sont assis sur les revenus de lanne 2009, qui ont connu une dgradation importante du fait de la crise conomique. Nonobstant ce facteur, pourtant en partie prvisible, lestimation budgtaire avait t construite sur une hypothse dlasticit de lvolution spontane des recettes fiscales de 2,4 alors que celle constate ex post sest leve 1,756.

2 - Une ralisation infrieure aux prvisions rvises


Les estimations de recettes de lanne 2010 ont t modifies par trois des quatre lois de finances rectificatives de lanne. La premire, en date du 9 mars, a port le montant prvisionnel de recettes 254,5 Md en tenant compte de la dcision du Conseil constitutionnel annulant la nouvelle taxe carbone et une partie de la rforme de la taxe professionnelle. La seconde, en date du 7 mai 2009, la port 255,2 Md tandis que le collectif de fin danne la rduisait 255,0 Md. Avec un montant de 253,6 Md, lexcution a t infrieure de 1,7 Md la prvision de milieu danne et de 1,4 Md celle de fin danne. Les carts ngatifs sont enregistrs sur deux impts : limpt sur le revenu, infrieur de 1,5 Md la LFR 2 et de 0,4 Md au collectif de fin danne ; limpt sur les socits, infrieur de 2,1 Md la LFR 2 et aux prvisions de fin danne. Ces moins-values de fin danne sexpliquent avant tout par une sous-estimation, en cours danne, de certains effets persistants de la crise conomique.

Dautres facteurs taient imprvus en LFI, mais se sont globalement compenss : dans le sens de lamlioration des recettes, le produit de la cellule de rgularisation fiscale (+0,9 Md), dans celui de la dtrioration, le report 2011 des remboursements au titre du prcompte mobilier initialement prvus en 2010 (+0,9 Md).

56

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

90

COUR DES COMPTES

Alors que la croissance spontane des recettes avait t rvalue 12,1 Md par la LFR 2 de mai 2010, celles-ci nont t, comme indiqu ci-dessus, que de 8,6 Md, soit un cart de 3,5 Md.

C - Lexcution 2010 par impt


Tableau n 15 : Lvolution des principales ressources
En Md
LFI LFR dc Excution fin dcembre 2009 214,2 46,7 20,9 118,4 14,9 13,3 47,8 34,9 14,1 31,3 2010 253,6 47,4 32,9 127,3 Evolution primtre courant constant 18,3 % 1,7 % 56,8 % 7,5 % 16,7 % 1,3 % 56,8 % 7,2 % -3,4 % 113,2 %

2010 Total recettes fiscales Impt sur le revenu net Impt sur les socits net Taxe sur la valeur ajoute nette Taxe sur les produits ptroliers Autres recettes fiscales nettes 252,1 255,0 46,6 33,0 14,5 32,5

125,4 126,8

14,2 -4,7 % 31,8 139,1 %

Source : ministre charg du budget

Hors une lgre variation de primtre (+0,3 Md), les recettes de TVA ont augment de 8,5 Md. Cette hausse dcoule de leffet de la suppression de la mesure prise dans le cadre du plan de relance (+6,5 Md), de limpact supplmentaire en 2010 par rapport 2009 de la baisse de la TVA dans la restauration (-1,9 Md) et, pour le solde, de la croissance spontane des recettes de TVA (+3,9 Md). A primtre inchang, les recettes de limpt sur les socits ont augment de 12,0 Md soit une progression de 57 %. Celle-ci est avant tout due lvolution spontane des recettes (+6,7 Md soit +32,1 %). Les mesures fiscales ont accru le produit de lIS de 5,3 Md imputables au contrecoup des mesures de relance prises en 2009 (+9,9 Md), la prolongation en 2010 de la mesure CIR du plan de relance (-2,9 Md) et aux autres mesures fiscales (-1,8 Md). Au premier rang de ces dernires vient la suppression progressive, sur trois ans, de limposition forfaitaire annuelle (IFA) pour 0,6 Md. Lexcution a t infrieure de 0,2 Md aux prvisions de la LFI et de 2,1 Md celles de fin danne. Cet cart sensible tient un comportement inattendu des entreprises en fin danne et une surestimation, en cours danne, des effets de la reprise conomique. La taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) a enregistr une baisse de 0,7 Md (-4,7 %) rsultant de lvolution spontane (-0,2 Md) et de mesures de primtre (-0,5 Md) tenant aux transferts aux rgions et aux dpartements.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

91

Avec un montant de 47,4 Md, les recettes nettes de limpt sur le revenu ont augment de 0,8 Md par rapport 2009 (+1,7 %), presque exclusivement en raison de la non reconduction de la mesure prise en faveur des mnages en 2009 dans le cadre du plan de relance de lconomie (+1,0 Md). Cet effet positif a t minor de 0,4 Md par la baisse spontane de cet impt qui sajoute celle enregistre en 2009 pour un montant identique. Cette volution ngative peut sexpliquer par le fait que les recettes 2010 de lIR sont assises sur les revenus de 2009, premire anne subir pleinement limpact de la crise de lautomne 2008. Cest la catgorie des autres recettes fiscales qui a t le plus fortement impacte par les mesures prises en 2010. Avec un montant de 31,8 Md en 2010, elles ont augment de 18,5 Md par rapport 2009. Cette hausse de 138 % tient beaucoup moins celles de lISF, des retenues la source sur les revenus des capitaux et des produits des jeux qu la rforme de la taxe professionnelle. Cette catgorie a en outre enregistr la quasi-totalit des mesures de primtre de lanne (+3,4 Md).

II - Les recettes non fiscales et les fonds de concours


Les recettes non fiscales slvent en 2010 18,2 Md et reprsentent 5,3 % des recettes fiscales brutes de lEtat. Cette proportion est en baisse depuis 2007 en raison, en particulier, des modifications de primtre et des transferts qui ont affect ces recettes (6,5 % en 2007, 6,4 % en 2008, 6 % en 2009). Aprs neutralisation des mesures de primtre, les recettes non fiscales progressent en 2010 par rapport tant la prvision (+3,1 Md) qu lexcution (1,9 Md).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

92

COUR DES COMPTES

Tableau n 16 : La progression des recettes non fiscales en 2010


En M
excution 2009 RNF (yc loyers budgtaires) RNF (hors loyers budgtaires) Fonds de concours et attributions de produits 19 452,2 18 787,3 3 538,6 excution 2009 (retraite au valuation format 2010) en LFI 2010 16 254,8 15 158,8 3 538,6 15 035,0 13 904,0 3 121,5 excution 2010 18 156,4 17 060,1 3 121,7

Source : Cour des Comptes

Les fonds de concours et attributions de produits se situent quant eux 3,1 Md, conformment la prvision faite en LFI, mais en retrait de 11,8 % par rapport lexcution 2009.

A - Les recettes non fiscales


1 - Les changements de primtre et les mesures de transfert a) Une forte rduction de primtre en 2010
Les mesures de primtre au titre du transfert en recettes fiscales des frais d'assiette et de recouvrement des impts sur rle tablis au profit des collectivits territoriales ont eu un impact de -4,2 Md. En sens inverse, la budgtisation (+0,2 Md) du dividende de lAgence franaise de dveloppement (AFD) et la gnralisation des loyers budgtaires57 (+0,5 Md) se sont traduites par des recettes supplmentaires. Cette rduction globale du primtre vient sajouter aux mesures de primtre et aux transferts oprs en 2009, avec en particulier un basculement en recettes fiscales du produit issu de la Franaise des jeux (-1,8 Md), ainsi que des prlvements sur le produit des jeux dans les casinos (-1 Md) et sur le Pari mutuel (- 0,7 Md). Cet effort de clarification visant mieux distinguer les recettes fiscales des recettes non fiscales a abouti, pour la priode 2009-2010, rduire le primtre de ces dernires de 8,6 Md.

En contrepartie de loccupation des locaux dont lEtat est propritaire, les administrations versent un loyer cens reflter le cot pour lEtat de limmobilisation du patrimoine. Ces loyers budgtaires ont donc pour but de sensibiliser les responsables de programme leur gestion immobilire.

57

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

93

b) Linscription de certaines recettes dans la catgorie des recettes non fiscales doit tre revue
Comme la Cour lavait dj recommand dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de 2009, le mouvement de requalification amorc devrait tre complt par le classement en recettes fiscales des autres frais dassiette et de recouvrement (518 M en LFI 2010). A linstar des frais dassiette et de recouvrement des impts sur rle tablis au profit des collectivits territoriales, qui ont t imputs en recettes fiscales en 2010, ces recettes font lobjet dun prlvement par lEtat un taux forfaitaire qui nest pas directement corrl au cot du service. Leur maintien dans la catgorie des recettes non fiscales par assimilation des redevances pour services rendus nest donc pas fond. Le traitement des loyers budgtaires demeure toujours insatisfaisant. En raison de leur gnralisation en 2010 lensemble des biens domaniaux usage majoritairement de bureaux occups par lEtat, ceux-ci slvent 1 131M (contre 466 M en 2009). Alors quils ne se traduisent par aucun encaissement rel, leur comptabilisation augmente artificiellement le volume des recettes non fiscales. Ces loyers ayant pour objet de matrialiser le cot doccupation de ses locaux par lEtat, des dpenses sont paralllement enregistres au budget de lEtat sans quelles se traduisent par un dcaissement rel. Si elle est neutre sur le rsultat budgtaire de lexercice, ainsi que la soulign le Conseil constitutionnel58, la comptabilisation des loyers budgtaires en recettes et en dpenses nen apparat pas moins en contradiction avec larticle 28 de la LOLF aux termes duquel les recettes et les dpenses sont comptabilises lorsquelles sont encaisses, pour les premires, et dcaisses pour les secondes. Il conviendrait tout le moins de modifier la prsentation dans les lois de finances des recettes et des dpenses lies aux loyers budgtaires. Celles-ci devraient tre isoles sur une ligne spcifique pour ordre . Un document synthtique, par exemple sous la forme dun jaune budgtaire, pourrait tre tabli.

2 - Les facteurs de hausse des recettes non fiscales


Mis part leffet induit par la gnralisation des loyers budgtaires, la progression du produit des recettes non fiscales par rapport la prvision retenue en LFI sexplique principalement par limportance des flux en provenance de la Caisse des dpts et consignations, la progression des dividendes des socits financires et non financires et la perception de recettes non rcurrentes.
58

Dcision n 2009-585 DC du 6 aot 2009.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

94

COUR DES COMPTES

a) Les versements de la Caisse des dpts et consignations (CDC) ont t suprieurs de 1 Md la prvision
Les prlvements effectus sur la CDC sont de trois sortes : au versement de la contribution reprsentative de lIS (CRIS) et au dividende, sajoute le prlvement sur le fonds dpargne. Tableau n 17 : Versements effectus par la CDC
En M
2007 Dividendes CRIS Prlvement sur le fonds d'pargne 1 383 516 923 2008 937 383 743 2009 0 59 0 59 2010 (LFI) 500 400 0 900 2010 (exc) 660 515 742 1 917

Total 2 822 2 063 Source : Rapport gnral AN, retraitement Cour des Comptes

La CRIS a t suprieure la prvision de la LFI 2010 (+115 M) en raison dune rvaluation du rsultat 2009 qui sest finalement tabli 1,98 Md. Elle enregistre ainsi un rattrapage par rapport lanne prcdente, aucun acompte nayant t vers en 2009 au titre de cet exercice (les 59 M verss correspondaient au solde de 2008). Le dividende vers en 2010 a galement t plus lev que prvu. Il a reprsent 33 % du rsultat net. A partir de 2011, la rgle de prlvement sera modifie et le dividende port 50 % du rsultat net consolid. Ce prlvement sera toutefois plafonn 75 % du rsultat social afin de ne pas dgrader les fonds propres de la CDC. Lessentiel de laugmentation des recettes provient du prlvement sur le fonds dpargne gr par la CDC. Le rsultat net 2009 du fonds dpargne a en effet t revu la hausse (+2,14 Md), en raison notamment de la reprise des provisions passes en dbut de crise afin de couvrir des risques sur des produits de taux. Ce rsultat a t majoritairement affect la reconstitution des fonds propres qui avaient subi le choc de la crise en 2008. Lexcdent de fonds propres stablissant 742 M selon les normes de Ble II, lEtat la prlev en totalit.

b) Les recettes des socits financires et non financires sont en hausse par rapport la LFI (+0,7 Md par rapport la LFI)
Non compris celui de la CDC, les dividendes verss lEtat ont t suprieurs la prvision initiale, en particulier ceux provenant de la Banque de France, de la SPPE, dEDF et de France Tlcom.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

95

Le versement de la Banque de France a t de 1,7 Md (+0,15 M). Ce dividende correspond 69 % du rsultat net (2,5 Md). Il est un peu infrieur au principe de partage du rsultat convenu en 2006 lors de la rforme du rgime de retraite de la Banque (75 % lEtat et 25 % la Banque). Ce moindre prlvement est destin compenser le fait que le remboursement par lEtat des prestations que lui rend la Banque de France seffectuait jusquen 2010 au cot direct , infrieur au cot complet rel. Le dividende de la socit de prise de participation de lEtat (SPPE), prvu 0,3 Md, sest lev 0,6 Md. La trsorerie de la socit, renforce par un rsultat net de 0,7 Md, slevait au 31 dcembre 2009 1,8 Md. Le dividende vers (637 M) a t calcul en fonction des risques auxquels la SPPE est susceptible dtre confronte59. Le dividende dEDF a progress de 0,2 Md ( 1,8 Md) et sest inscrit dans une politique caractrise par un taux de distribution lev (suprieur 50 % du rsultat net, hors lments non rcurrents), souhait par lEtat qui contrle 85 % du capital de lentreprise. Celui de France Tlcom se situe un peu au-dessus de la prvision (0,5 Md contre 0,429 Md).

c) Les recettes non rcurrentes ont reprsent une part significative de la croissance des recettes (+1,4 Md par rapport la LFI)
Les recettes classes dans la catgorie divers atteignent 4,4 Md, soit une progression de 83 % par rapport la LFI. Une part importante provient de la rcupration dune aide dEtat indue (1 Md) en provenance de France Tlcom, la suite dun arrt du tribunal de premire instance de lUnion europenne. 0,4 Md correspondent une amende prononce par lAutorit de la concurrence lencontre de onze tablissements bancaires.

Au total, si lon intgre le versement de 162 M dimpt sur les socits, la SPPE aura contribu aux recettes fiscales et non fiscales de lEtat pour 0,8 Md au titre de lexercice 2009.

59

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

96

COUR DES COMPTES

d) La contribution des autres recettes


La progression des autres recettes rsulte pour partie de la reprise progressive de lactivit conomique. Tel est le cas du remboursement par lUnion europenne des frais dassiette et de perception de ses ressources propres traditionnelles (prlvements agricoles, droits de douane, cotisations sur le sucre et lisoglucose), fix 25 % du produit collect, qui sest lev 494,2 M (+157,2 M). Les prlvements sur les salaires des conservateurs des hypothques (489 M), corrls au niveau des ventes immobilires, excdent galement la prvision (+109,4 M). Les reversements de la COFACE se sont tablis 850 M (+150 M par rapport la prvision en LFI). Effectus sur la base des excdents techniques quenregistre lassurance crdit, ces prlvements ne sont pas tablis en fonction du capital notionnel de la COFACE, cest--dire du capital thorique destin faire face aux risques ventuels. Ils prsentent un caractre relativement discrtionnaire. Les remboursements des intrts des prts des banques et des Etats trangers ont progress (+101 M 241 M), en particulier sous leffet des intrts que la Grce a vers en 2010 dans le cadre du mcanisme de stabilit de la zone euro.

B - Les fonds de concours


Les attributions de produits et les fonds de concours encaisss slvent 3,2 Md (2,9 Md hors fonds de concours europens). Ils sont principalement concentrs sur quatre ministres : cologie (en raison du rle jou par lAgence de financement des infrastructures de transports de France AFITF qui intervient en particulier sous la forme de fonds de concours verss lEtat), dfense, intrieur et conomie. Le nombre de fonds de concours et dattributions de produits a diminu en 2010 (582 fonds contre 598 en 2009). Sur ce total, 179 (soit 31 %) nont donn lieu linscription daucune recette ou dpense. Ils taient au nombre de 189 en 2009. Ltat rcapitulatif des crdits de fonds de concours et attributions de produits annex au PLF 2011 indique quun recensement des fonds inactifs depuis plusieurs exercices conscutifs a t ralis et que le principe de leur suppression compter de 2011 a t soumis aux ministres. Lexcution sur le budget gnral et les budgets annexes (3,16 Md) est lgrement suprieure la prvision (3,14 Md, soit +0,7 %). Plusieurs mouvements de sens contraires expliquent ce lger

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES RECETTES DE LETAT

97

cart. Les carts positifs ont concern les programmes 172 Prparation et emploi des forces, 149 Fort, 103 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi et 217 Conduite et pilotage des politiques de lcologie. Deux fonds de concours non prvus en loi de finances initiale ont t ultrieurement rattachs la mission Solidarit, insertion et galit des chances : lun provenant de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) au titre des groupes dentraide mutuelle, pour 25,5 M, lautre en provenance de lassurance-maladie, destin au financement des agences rgionales de sant (ARS) pour 27,9 M. A linverse, le programme 203 Infrastructures et services de transports a enregistr une sous-excution importante (1,60 Md pour une prvision de 1,90 Md) principalement en raison du report sur 2011 dune opration sur lA63 (financement via lAFITF) et de divers versements trop tardifs pour tre rattachs lexercice 2010 (147 M). __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Aprs leffondrement des recettes fiscales induit en 2009 par la crise conomique, les recettes fiscales de lEtat ont enregistr en 2010 une hausse qui marque un point darrt par rapport la dgradation constate depuis 2005. Cette augmentation est lie pour partie la perception, titre transitoire, des impts ayant remplac la taxe professionnelle et de diverses mesures de primtre. La non reconduction en 2010 dune partie des mesures fiscales du plan de relance y a galement contribu. Au total, lvolution spontane des recettes apparat limite (8,6 Md). Corrige de limpact des mesures nouvelles, elle est en outre ramene 7 Md. Le rebond limit des recettes fiscales, qui restent infrieures de 11 % celles de 2008, met particulirement en vidence la ncessit de prserver la ressource fiscale. Hors plan de relance et rforme de la taxe professionnelle, les mesures ayant rduit cette dernire se sont leves 2,5 Md. Laugmentation des versements de la Caisse des dpts et consignations et la perception de recettes non rcurrentes ont contribu une forte augmentation des recettes non fiscales primtre constant.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

98

COUR DES COMPTES

La Cour formule les recommandations suivantes : modifier la prsentation du tableau dquilibre des ressources et dpenses des lois de finances afin de ne dduire des recettes fiscales brutes de lEtat que les seuls remboursements et dgrvements relatifs des impts dEtat ; achever le reclassement en recettes fiscales des autres frais dassiette et de recouvrement engag en 2010 ; supprimer les fonds de concours inactifs depuis plusieurs annes.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre II Lvolution des dpenses


Le prsent chapitre procde une analyse gnrale de lvolution des dpenses budgtaires (I) et examine si leur progression a respect la norme dfinie par le Gouvernement (II). Il mesure galement lvolution des dpenses fiscales de 2009 2010 (III).

I - Lanalyse des dpenses budgtaires


En 2010, les dpenses de lEtat se sont fortement loignes en excution des prvisions initiales, principalement sous leffet du programme dinvestissements davenir.

A - Lvolution des dpenses


Comme lanne prcdente, les dpenses de lEtat se sont fortement loignes, en excution, de la prvision inscrite en loi de finances initiale et, pour lanne, dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2011. Les dpenses 2010 sont plus leves de 37,54 Md par rapport la premire et de 40 Md par rapport la seconde.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

100

COUR DES COMPTES

Tableau n 18 : Programmation pluriannuelle, loi de finances initiale et excution pour l'anne 2010
En Md
Loi programmation pluriannuelle 2010 Crdits ouverts LFI pour 2010 AE CP Excution 2010 AE CP

Budget gnral ; dpenses brutes 380,95 379,42 407,759 412,638 Remboursements et dgrvements -89,885 -94,21 -94,21 -89,885 Dpenses nettes 284,10* 286,74 285,21 317,87 322,75 * Soit 282,5 Md de dpenses primtre 2010 + une prvision de dpenses au titre du plan de relance de 1,6 Md.

Source : Cour des comptes; loi de programmation des finances publiques pour 2009-2011, loi de finances pour 2010 et ministre charg du budget.

1 - Limpact des lois de finances rectificatives


Lcart la programmation pluriannuelle et la loi de finances initiale est pour lessentiel imputable aux changements inscrits dans les lois de finances rectificatives. La premire60 a transcrit le plan dinvestissements davenir hauteur de 33,64 Md sur le budget gnral, de 1,194 Md sur le compte daffectation spciale Participations financires de lEtat et de 1 Md sur le compte de concours financiers Prts et avances des particuliers et des organismes privs. Elle a diminu les crdits du budget gnral de 1 848 M notamment au titre des remboursements et dgrvements (-1 194 M61) et des crdits de la mission Recherche et enseignement suprieur (125 M). Les deuxime et troisime lois de finances rectificatives62 ont permis la France de participer aux dispositifs de stabilisation financire mis en place dans la zone euro. La troisime LFR63 reste sans incidence sur les dpenses de lanne. La deuxime porte essentiellement sur le compte de concours financiers Prts aux Etats trangers, dot dun nouveau
Loi n 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010. Essentiellement au titre des impts dEtat ; les remboursements et dgrvements correspondants diminuant de 1.134 M. 62 Lois n2010-463 du 7 mai 2010 et n 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificatives pour 2010. 63 Elle autorise le ministre des finances accorder la garantie de lEtat, au titre de la quote-part de la France dans le dispositif de stabilisation dont la cration a t dcide loccasion de la runion du Conseil de lUnion europenne du 9 mai 2010, dans la limite dun plafond de 111 Md, jusquau 30 juin 2013.
61 60

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

101

programme Prts aux Etats membres de lUnion Europenne et de 16,8 Md dAE et 3,9 Md de CP. Des volutions plus substantielles, qui portent davantage sur les comptes spciaux que sur le budget gnral, ont t inscrites dans le collectif budgtaire de fin danne64. Lexcution 2010 est in fine proche du total des crdits ouverts. Les dpenses brutes du budget gnral se sont tablies en 2010 407,8 Md en AE et 412,7 Md en CP. Par rapport lanne prcdente, elles sont respectivement en baisse de 0,7 % (AE) et en hausse de 2,5 % (CP). Tableau n 19 : Les dpenses de lEtat en 2010
En Md
Excution 2009 AE CP Budget gnral (BG) dpenses brutes Remboursements et dgrvements Budgets annexes (BA) Total dpenses nettes BG et BA Variation du solde des comptes d'affectation spciale et d'oprations financires Variation du solde des autres comptes spciaux (hors oprations avec le FMI)65 Total dpenses nettes et variation du solde des CS Crdits ouverts LFI+ LFR 2010 AE CP Excution 2010 AE CP

410,563 402,593 411,223 412,525 407,759 412,638 111,669 111,669 1,929 2,263 90,553 2,153 90,553 2,132 89,885 2,348 89,885 2,258

300,823 293,187 322,823 324,104 320,222 325,011

-8,841

-8,542 -18,456

-0,721 -10,689

1,837

0,435

0,00

0,290

309,229 301,294 341,279 324,825 330,622 322,884

Source : loi de rglement pour 2009 et ministre charg du budget

Sagissant des dpenses nettes totales du budget gnral et des budgets annexes, et une fois prise en compte la variation du solde des comptes spciaux66, elles sont passes de 309,2 (AE) et 301,3 Md (CP) en 2009 330,6 (AE) et 322,9 (CP) Md en 2010, soit des augmentations en volume67 de 5,4 % (AE) et 5,7 % (CP).

Loi n 2010-1658 du 29 dcembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Une variation ngative des soldes des comptes spciaux (CAS, comptes de concours financiers et autres comptes spciaux) sanalyse en une dpense supplmentaire. 66 Hors oprations avec le FMI. Le total des dpenses des comptes spciaux (194,6 et 182,1 Md) est en gnral peu significatif et induit un risque de doubles comptes, mais lvolution de leur solde a une incidence relle. 67 Hors inflation 2010 moyenne de 1,5 % (source INSEE).
65

64

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

102

COUR DES COMPTES

2 - Une excution marque par les investissements davenir et par la baisse des remboursements et dgrvements
En dpenses, lexercice 2010 se distingue peu du prcdent, alors que 2009 constituait une anne de crise exceptionnelle ayant donn lieu un plan de relance qui avait major la dpense du budget gnral de 11,8 Md. Cette similitude est trompeuse. Hors investissements davenir (32,4 Md), les dpenses nettes du budget gnral et des budgets annexes baissent de 4,3 % en AE et de 0,2 % en CP68. Ce constat traduit la forte diminution des remboursements et dgrvements, la poursuite du plan de relance en 2010 ( hauteur de 2,9 Md en AE et 5 Md en CP) et limportance des paiements effectus en 2010 au titre dengagements antrieurs69. Hors plan de relance et investissements davenir, les dpenses nettes du budget gnral et des budgets annexes diminuent en volume de 2,9 % en AE et augmentent de 0,6 % en CP. Hors investissements davenir, plan de relance, charges de la dette et pensions, les dpenses nettes du budget gnral et des budgets annexes en volume ont diminu en AE (-4,7 %) et sont restes quasiment stables en CP. Les dpenses de la mission Remboursements et dgrvements ont diminu de 21,8 Md en raison de lamlioration de la conjoncture, des effets du volet fiscal du plan de relance de lanne 2009 et de la rforme de la taxe professionnelle70. Le plan de relance se traduit mcaniquement par une diminution des remboursements et dgrvements (au titre de la TVA, de limpt sur les socits et de limpt sur le revenu) de 13 Md en 2010, alors que son cot budgtaire est limit en 2010 3,6 Md (au titre du seul impt sur les socits). Outre les programmes investissements davenir , le plan campus a marqu tant le budget gnral que les comptes spciaux au cours de lexercice. Au 31 dcembre 2010, lencours des comptes de correspondants au titre des investissements davenir et du plan Campus slevait 37,6 Md. Lensemble des dotations de lopration plan campus y compris 1,3 Md financs sur le budget gnral au titre des investissements davenir - constitue un capital non consommable, dpos
Passant de 300,8 Md 287,8 Md en AE et de 289,7 Md 292,6 Md en CP. Les reports des crdits de paiement de la mission Plan de relance non consomms en 2009 ont en effet atteint 975 M (plus de 1,2 Md si lon y intgre les reports de crdits de relance dj allous dautres programmes). 70 Qui conduit une diminution de 1,6 Md des remboursements et dgrvements dimpts locaux.
69 68

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

103

sur un compte au Trsor en 2007 et rmunr 4,25 % pour la fraction issue de la vente des titres EDF et 3,413 % pour les crdits issus du programme dinvestissements davenir, soit une rmunration moyenne de 4,03 %. La rmunration des dotations non consommables alloues la Caisse des dpts et consignations et certains oprateurs, dans le cadre du programme dinvestissements davenir et du plan Campus, a reprsent un cot de 165 M. Sur deux points importants, lEtat navait plus de dettes, fin 2010 : dune part, les dettes lgard de la scurit sociale ont t apures ; dautre part, pour la premire fois depuis 2006, les dpenses dpargne logement ont t presque intgralement finances sur le programme Epargne de la mission Engagements financiers de lEtat. Dans un contexte de diminution des primes dpargne logement (630 M de dpenses engages par les banques), les crdits ouverts ont permis de rsorber la quasi-totalit des reports de charges antrieurs (719 M).

B - Les caractristiques de lexcution


1 - Un exercice exceptionnel pour les comptes spciaux
Les comptes spciaux ont t trs fortement mouvements par la loi de finances rectificative de fin danne. Celle-ci a ouvert 1 927 M de CP supplmentaires pour la mission Prts aux Etats trangers71. Elle a annul les prvisions de recettes et de dpenses du compte daffectation spciale Gestion et valorisation des ressources tires de l'utilisation du spectre hertzien (les 600 M de recettes prvus nayant pas t perus), ainsi que 3 800 M de recettes du CAS Participations financires de lEtat72. Elle a major galement les dpenses du compte Avances divers services de l'Etat ou organismes grant des services publics hauteur de 1 174 M73 et minor ses recettes de 587 M. Paralllement, cette quatrime LFR a augment la prvision de recettes du compte daffectation spciale Avances aux collectivits territoriales de 4,84 Md. Les comptes spciaux de lEtat ont en effet t trs fortement affects par plusieurs vnements exceptionnels en 2010.
Il annule corrlativement 117 M dAE et de CP, mais hors du programme cr pour prter aux autres Etats membres de lUE. 72 Ce qui traduit, comme lan pass, la survaluation des recettes du compte en LFI. 73 Louverture dune avance de 1,2 Md au profit du fonds pour la socit numrique dans le cadre des investissements davenir a pour corollaire une annulation quivalente au budget gnral (1,2 Md de crdits du nouveau programme Dveloppement de lconomie numrique, cr par la LFR de mars).
71

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

104

COUR DES COMPTES

La suppression de la taxe professionnelle a fortement diminu les dpenses du compte de concours financiers Avances aux collectivits territoriales, car le produit de la taxe professionnelle (31,4 Md en 2009) na plus t vers celles-ci. Des produits de taxe professionnelle au titre des exercices antrieurs ont cependant continu tre enregistrs, pour un montant de 10,8 Md, ce qui a trs fortement amlior le solde du compte en fin danne (10,25 Md), dans les conditions et avec les rserves mentionnes au chapitre I du prsent rapport. Les investissements davenir ont major la dpense du compte daffectation spciale Prts et avances des organismes privs hauteur de 1 Md. Les recettes de ce compte ont paralllement t accrues de 2,25 Md par le remboursement anticip de prts consentis la filire automobile en 2009, dans le cadre du plan de relance. Un montant de 2,39 Md a t port en dpense du compte Participations financires de lEtat au titre des investissements davenir et 3,69 Md au titre du plan campus . Cette premire tranche du plan Campus a t finance sur lexcdent du CAS gnr depuis la fin de 2007 par le produit de 2,5 % du capital dEDF (pour 3,7 Md).

Tableau n 20 : Impact des vnements exceptionnels de lanne sur lvolution des soldes des comptes de concours financiers et daffectation spciale74
En Md Variation du solde des CAS et CCF en excution Dont prts aux Etats membres de lUnion Europenne Dont investissements d'avenir (PFE et prts aux PME) Dont plan campus (PFE) Dont remboursements anticips filire automobile (plan de relance) Dont rforme de la taxe professionnelle Variation du solde hors vnements exceptionnels AE CP -10,69 1,84 -16,80 -4,45 -3,39 -3,39 -3,69 -3,69 2,25 2,25 10,20 10,20 -2,95 -2,78

2 - Les caractristiques de lexcution pour le budget gnral


Outre les oprations dampleur prcdemment mentionnes75, lexcution budgtaire a t marque par la ncessit de corriger des sousbudgtisations initiales et par des modifications rsultant de choix
74 75

Hors dotations du budget gnral et contribution au dsendettement de lEtat. Voir chapitre I et II du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

105

politiques affectant certaines missions. Des tensions sur les dpenses de personnel sont galement apparues76.

a) Les sous-valuations
Dans son rapport au Parlement sur les dcrets davance publis en novembre 2010, la Cour a relev quune partie des ouvertures de crdits effectues en cours danne rsultait dinsuffisances ayant affect la sincrit des dotations correspondantes en loi de finances initiale77, en contravention avec lobligation dicte larticle 3278 de la LOLF. Ces insuffisances ont notamment concern les crdits destins au financement des oprations extrieures du ministre de la dfense, de laide lacquisition de vhicules propres, de la prime la casse , ou encore des dispositifs de veille sociale ou dhbergement durgence. La Cour a valu le montant des principales ouvertures de crdits par dcret davance sur des dotations sous-values 1,1 Md. A ce montant, sajoute une part des crdits de personnel, galement ouverts par dcret davance79. Plusieurs postes sous-valus de la mission Justice ont ncessit des abondements en cours de gestion. De mme, la sous-valuation persistante du cot des oprations extrieures de la mission Dfense a ncessit un financement complmentaire par dcret davance de 337 M80. Lexcution budgtaire de la mission Ville et logement a ncessit des abondements massifs des deux principaux programmes81. Les crdits de la mission Immigration, intgration et identit nationale ncessaires au financement de laccueil et de lhbergement des demandeurs dasile ont t sous-valus en LFI. Ce besoin de financement a t compens par des apports de crdits en dcrets davance et en loi de finances rectificative82. Enfin, les principales
Voir lanalyse spcifique dveloppe au chapitre VII du prsent rapport. Rapport au Parlement conjoint au projet de loi de finances rectificative Mouvements de crdits oprs par voie administrative, du 26 novembre 2010. 78 Les lois de finances prsentent de faon sincre l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincrit s'apprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler . 79 Voir infra, chapitre III, 2me partie. 80 Le complment de 71 M prvu en LFI pour financer les oprations extrieures na pas suffit combler cette sous-budgtisation. 81 Les programmes Aide laccs au logement (aides au logement) et Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables (hbergement) ont t abonds de 192 et 193 M par dcret davance et en collectif budgtaire. 82 135,1M en AE et 134,6M en CP.
77 76

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

106

COUR DES COMPTES

ouvertures et annulations de crdits sur les programmes de la mission Solidarit, insertion et galit des chances ont port sur le revenu de solidarit active, dont la monte en puissance a, comme lan pass, t survalue83 et la correction de la sous-dotation de lallocation adulte handicap et de la garantie de revenus des travailleurs handicaps84. Le compte Avances au fonds daide lacquisition de vhicules propres, dont le dsquilibre structurel est patent depuis lorigine, a galement t abond en cours danne hauteur de 370 M. Il offre un autre exemple de dispositif peu soutenable. Depuis la cration du fonds, lexcution des dpenses sest trouve constamment beaucoup plus leve que celle prvue initialement, alors que le niveau des recettes a t nettement en retrait par rapport celui espr. Le dficit du fonds atteignait 516,8 M en 2010.

b) La traduction de choix politiques


Dautres volutions ont rsult de choix politiques. Ainsi, limportant accroissement des crdits de la mission Agriculture, pche, fort et affaires rurales en loi de finances initiale85 visait corriger non seulement sa sous-budgtisation, induite la fois par la crise traverse pendant deux ans par l'ensemble des filires agricoles86, mais aussi le plan exceptionnel en faveur de l'agriculture lanc en 2009 par le Prsident de la Rpublique87. Lexcution a dpass cette prvision de 690 M en AE et 720 M en CP, aprs trois abondements successifs en LFR. De mme, lexcution 2010 de la mission Aide publique au dveloppement a t marque par un trs fort besoin de CP qui sexplique par le choix dun fort niveau dengagement de lEtat, et par un niveau de dcaissement trs rapide, notamment dans le cadre de la gestion de la crise de Hati. La dernire loi de finances rectificative a galement accru les aides la presse et les crdits de laction audiovisuelle extrieure.
Le montant total des annulations atteint 126 M en CP (120 M en AE). En 2009, 137,98 M de crdits avaient t annuls en LFR. Le FNSA enregistre cependant un excdent de trsorerie de prs de 1 Md, soit la quasi-totalit de la dotation de lEtat (1089 M) qui pourrait rduire la dpense de lanne 2011. 84 369 M ont t ouverts en collectif budgtaire (aprs 321,4 M en LFR 2009 et de 236 M en LFR en 2008) malgr une dotation initiale en progression de 423 M par rapport celle de 2009. Lexcution du programme handicap et dpendance a dpass la LFI de 383 M en CP. 85 +13% en AE et +4% en CP par rapport la LFI pour 2009. 86 Poursuite de la crise lie la fivre catarrhale ovine et aggravation de la tuberculose bovine, poursuite de la crise de la filire animale et de la pche, tempte Xynthia. 87 Le 27 octobre 2009, dans son discours de Poligny, (le montant annonc de ce plan de soutien aux agriculteurs atteint 650 M, auxquels sajoutent 1 Md de prts).
83

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

107

En revanche, si les crdits de la mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables avaient augment en LFI 2010 par rapport la LFI 2009, pour lessentiel au titre des priorits lies au Grenelle de lenvironnement, cet accroissement a t rduit par la premire loi de finances rectificative88. De mme, la sous-consommation des AE de la mission Justice traduit le retard de ses programmes immobiliers.

3 - Lanalyse des dpenses par nature


Le graphique ci-aprs prsente la ventilation par nature des dpenses de lEtat89, hors remboursements et dgrvements (89,9 Md). La rubrique Autres regroupe les moyens des pouvoirs publics et les budgets annexes. Les oprations financires, plus importantes que lan pass en raison du programme investissements davenir , sont prsentes en tant que telles.

Graphique n 4 : Les dpenses nettes du budget gnral de lEtat par nature en 2010
Oprations financires 25,16 7,8 % Personnel 117,81
24,6 %

Pouvoirs publics 1,02 ; 0,3 %

Interventions 79,55

4,0 %
36,5

Investissement 12,87

12,5 % 14,2 % Fonctionnement 45,85 Charge de la dette 40,50

Montants en Md

Ces crdits avaient augment de 0,6 %, notamment sur le programme Urbanisme, paysage, eau et biodiversit (+5 %) sous-excut en 2009. La premire LFR a rduit les crdits hors investissement davenir de 0,5% et ramen laugmentation, pour ce programme, 2,5 % par rapport 2009. Elle a aussi partiellement gomm la hausse des crdits du programme Prvention des risques et des pollutions. 89 Compte tenu de leur importance, les remboursements et dgrvements sont identifis et les dpenses dintervention et de fonctionnement sont donc prsentes nettes de remboursements et dgrvements.

88

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

108

COUR DES COMPTES

C - Limpact de la dynamique des dpenses en 2010 sur lvolution pluriannuelle


Le principal cart la programmation a t, en 2010, la prolongation du plan de relance, alors que seuls des crdits de paiement rsiduels taient initialement prvus pour lanne. La loi de programmation 2009-2012 prvoyait 1,1 Md au titre de la rserve de budgtisation mais, dans la nouvelle loi de programmation 2011-2014, la mission Provisions nest plus dote que de 30 M (2011) 70 M (2012 et 2013) de crdits. Cette volution rsulte de ladoption de la rgle de progression des dpenses zro valeur hors dette et pensions qui, selon le rapport sur la programmation pluriannuelle des dpenses publiques doit donner sa pleine porte au principe dauto-assurance 90 par les programmes : si une des dpenses dun programme augmente, cet accroissement doit tre financ par une conomie ailleurs. Il nest cependant pas certain que cette programmation soit tenue. Compte tenu de la dynamique de leurs dpenses, les engagements pluriannuels de certaines missions apparaissent insuffisamment couverts. La rigidit de certaines dpenses limite les marges de manuvre des ministres et les recettes sont parfois values avec optimisme. Certaines dpenses ont fait lobjet dun rebasage dans la deuxime loi de programmation qui, selon les cas, entrine ou prend acte dun accroissement durable des dpenses par rapport la prcdente.

1 - Linsuffisante couverture dengagements pluriannuels


Une incertitude demeure sur les besoins rels des tablissements denseignement suprieur passs en 2010 aux responsabilits et comptences largies, au titre de leur masse salariale. De mme, le lancement doprations immobilires finances dans le cadre de contrats de partenariats public priv (plan Campus, mission Recherche et enseignement suprieur), engage lEtat pour des montants significatifs, qui ne sont pas ce stade chiffrs avec prcision. Sils ne psent pas tous directement sur le budget gnral, leur impact budgtaire sera suffisamment important pour justifier que soient labors des scnarios financiers permettant dapprcier leurs risques potentiels.

90

Annexe la loi n2010-1645 du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

109

Labsence de couverture en AE du montant global de lengagement souscrit par la France vis--vis de lAgence spatiale europenne doit tre galement souligne91. La principale contrainte pesant sur les budgets futurs de la mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables est constitue par les engagements de lAgence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), extrieurs au budget de lEtat. En 2014, le montant des restes payer atteindrait plus de 24 Md92. Le montant lev des restes et charges payer, louverture de nouvelles autorisations dengagement suprieures aux CP en 2010 et en 2011 et labsence de crdits, pour certains dispositifs, sont susceptibles daffecter la soutenabilit de la mission Aide publique au dveloppement. Les fortes contraintes qui psent dores et dj sur les budgets futurs du fait des restes payer sur le programme Aide conomique et financire au dveloppement (5 Md en 2010 et 6,3 Md en 2011) et sur le programme Solidarit lgard des pays en dveloppement (plus de 2 Md dengagements non couverts par des crdits de paiement) sont cet gard inquitantes. Le niveau trs bas des AE de la deuxime programmation ne permettra de rduire le montant de ces restes payer que sil se traduit par leur diminution effective. Enfin, le solde trs positif du compte daffectation spciale Participations financires de lEtat na pas t utilis pour couvrir une part de limportant besoin de financement de lEtablissement public de financement et de restructuration (EPFR)93, quil sera cependant ncessaire de couvrir dici 2014.

2 - La rigidit de certaines dpenses


Le ministre de la dfense a procd en 2009 des rengociations de contrats dquipements qui ont rigidifi la dpense et de ce fait considrablement rduit les marges de manuvre. Paralllement, lhypothse dexportation de lavion RAFALE est maintenue94, mais si
91 92

Le montant des charges payer correspondantes devrait atteindre 450 M fin 2010. Voir galement sur ce point les chapitres III et VIII du prsent rapport. 93 LEPFR, charg de lapurement des passifs du Crdits Lyonnais, devra faire face une dernire chance de remboursement demprunt en 2014 ; lencours de la dette atteignait 4,4 Md fin 2010. Ce besoin de financement devra tre couvert par les recettes dgages sur le compte de concours financiers Participations financires de lEtat jusqu cette date. La Cour recommande de rembourser progressivement cette somme pour viter une reprise de 4,4 Md de dette par lEtat en 2014. 94 Le nombre davions commands intgre des ventes lexport qui, ajoutes aux achats franais, permettent datteindre le minimum contractuel de 11 livraisons par an.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

110

COUR DES COMPTES

les ventes exports ntaient pas ralises, larme de lair devrait augmenter le nombre davions commands, ce qui reprsente un impact de lordre d1 Md entre 2010 et 2012. Lexcution du budget 2010 est marque par la rigidit persistante et sans doute durable dune partie significative des dpenses hors personnels95 de la mission Justice.

3 - Les dpenses gages par des survaluations de recettes


Le ministre de la dfense prvoit 2,37 Md de recettes exceptionnelles au cours des trois prochaines annes. Une estimation plus prudente serait prfrable. Des montants ambitieux de recettes exceptionnelles attendues risquent en effet dentraner, dans le contexte dcrit ci-dessus, des prises de dcisions non soutenables si les prvisions ne se ralisent pas. De mme, sans abondement budgtaire, le rendement modeste du CAS immobilier prsage des difficults de financement pour les projets lis la rforme de la carte judiciaire.

4 - La persistance de sous-estimations
Plusieurs sous-estimations persistent dans la deuxime loi de programmation. Ainsi, malgr laccroissement des crdits de la mission Justice96, le maintien de sous-valuations en compromet la soutenabilit en 2011. Le financement des aides sociales aux tudiants a nouveau t sous-valu en 2010, et la Cour a recommand de veiller la sincrit de sa prvision budgtaire97. Le plan de relance aura encore un impact significatif sur la mission Travail et emploi en 2011 et mme au-del, compte tenu de la dure de certains dispositifs, dont les contrats aids qui ont dbut en 2010. Un nouvel effort budgtaire sur les contrats aids a par ailleurs t annonc. On peut donc douter de la soutenabilit de la trajectoire dcrite dans le budget 2011 et la programmation triennale

Loyers des PPP et de gestion dlgue, frais de justice, aide juridictionnelle, dpenses de sant des dtenus. 96 La hausse continue des crdits du ministre de la justice (+3,9 % de CP en 2008, +2,1 % en 2009, +3,2 % en 2010) se poursuit en 2011 (+4,28 %) et slve, sur la priode 2007-2011, 14 % en CP et mme 26 % en AE compte-tenu du lancement des programmes immobiliers. 97 Ainsi, en 2010, les carts entre la prvision et lexcution rsultaient des reports de charges de 2009, de laugmentation de 1,5 % du plafond de ressources des bourses et du versement dun demi mois de bourse supplmentaire pour lanne 2010-2011 annonc en septembre 2009 (qui aurait pu tre intgr au budget par amendement).

95

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

111

2011201398. Le triennal 2011-2013, qui anticipe une stabilisation des cots du budget annexe Contrle et exploitation arien, nest en cohrence ni avec lvolution observe en 201099, ni avec lvolution prvisible. De mme, la stabilit des dotations de la mission Mdias en 2010100 aprs la croissance intervenue en 2009, suscite une interrogation sur la capacit de lEtat diminuer - voire simplement matriser - ses engagements dans ce secteur, en particulier dans le domaine des aides la presse dont le montant a t doubl aprs 2009 la suite des tats gnraux de la presse crite101. Ds prsent, au titre de lexercice 2011, les programmes Presse et Action audiovisuelle extrieure sont exposs un risque dinsoutenabilit au vu des crdits ouverts en loi de finances initiale.

5 - Les augmentations intgres la nouvelle programmation


La programmation pluriannuelle 2009-2011 de la mission Solidarit, insertion et galit des chances a t ajuste en 2010 dans le cadre de la prparation de la deuxime programmation102, pour tenir compte de la poursuite de leffort en faveur des adultes et travailleurs handicaps103 et financer les minima sociaux. Lexcution de la mission Agriculture, pche, alimentation et fort, qui sest carte de la premire loi de programmation104, a conduit relever les plafonds de la deuxime programmation. Ceux-ci atteignent, en 2011 et en 2012, 95 % des crdits ouverts en LFI 2010. Ils resteront insuffisants si lexcution reste plus leve, comme en 2010105. La premire programmation pluriannuelle de la mission Ville et logement a elle aussi t remise en cause en 2010 pour les programmes les plus importants et ajuste la hausse.

Laquelle affiche une diminution du plafond de la mission de 24,4 % sur la priode. Les dpenses dexploitation ont augment de 2 %, et les dpenses de personnel de 0,36 % (+1,2 % effectifs constants). 100 En loi de programmation, une dpense de 1 Md en AE et CP tait prvue en 2010. En LFI 2010, ce montant a atteint 1,14 Md (1,15 Md en excution). 101 Pour financer un ensemble de dispositifs de modernisation devant sachever en 2011. 102 Le plafond de la mission a t relev de plus de 700 M. 103 LAAH qui augmente de 11 % entre 2011 et 2013 (740 M), les crdits des tablissements et services daide par le travail de 39 M supplmentaires et la garantie de ressources des travailleurs handicaps (GRTH), de 6 % (74 M). 104 Celle-ci prvoyait une diminution marque des crdits en 2010 et en 2011. 105 Lexcution 2010 prsente une augmentation de 19 % des AE et de 20 % des CP ouverts en LFI 2010.
99

98

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

112

COUR DES COMPTES

Le programme Aide conomique et financire au dveloppement voit son primtre voluer au cours de la deuxime programmation, ce qui attnue la porte de lobjectif de quasi-stabilit de ses crdits. En effet, 130 M de dpenses en AE et CP sont transfrs des comptes daffectation spciale. A primtre constant, en 2011, les crdits de ce programme progressent de prs de 10 % par rapport la LFI 2010. Les deux plafonds de la mission Scurit106, assez proches, ont t respects en 2010 mais ils avaient t dpasss en excution en 2009. La soutenabilit de la mission rend cependant ncessaire une pause dans lvolution des dpenses de rmunration de la police nationale107. Cependant, quoique le dpassement constat en 2009 ait conduit le ministre de lintrieur se doter dun plan daction pour amliorer le pilotage de la masse salariale, le projet de loi de finances pour 2011 a intgr un socle dexcution 2010 du programme Police aussi proche que possible de la ralisation, ce qui majore dautant les crdits de personnels des budgets suivants108. Enfin, les perspectives daccroissement de la dpense sur lensemble de la mission Rgimes sociaux et de retraite, lies celle des besoins de financement des rgimes, sont effectivement traduites dans les plafonds de crdits dtermins par la deuxime loi de programmation des finances publiques109.

6 - Linsuffisante fiabilit de certaines prvisions


Pour la mission Enseignement scolaire, le premier exercice de programmation pluriannuelle a constitu un apprentissage et permis de rapprocher des mthodes employes par le ministre de lducation nationale et la direction du budget pour calculer le cot des personnels entrants et sortants . Le constat dun cart et le non-respect des plafonds demplois ont ncessit des ajustements en LFR de fin danne. Il serait ncessaire que des schmas demplois pluriannuels soient

Fixs par la programmation pluriannuelle des finances publiques et la loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure. 107 Lvolution est plus limite pour le programme Gendarmerie. Laugmentation des crdits de personnel est en 2011 de 2 % par rapport la LFI 2010 et de 3,2 % par rapport aux crdits consomms 2010. 108 Par rapport lexcution 2009, les crdits de personnel progressent de 3,8 %. 109 En raison de la suppression totale de la compensation spcifique en 2012 et de la poursuite de la dgradation des ratios dmographiques des rgimes encore ouverts, une bonne partie du gain de la rforme des rgimes SNCF et RATP ayant t engrange ds 2009.

106

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

113

labors pour lensemble de la mission110. Le ministre de la dfense rencontre la mme difficult ; paralllement, il cherche affiner les prvisions dimpact des rformes lances dans le cadre de la RGPP. Des informations essentielles ntaient pas suffisamment fiables lorsque la deuxime loi de programmation a t labore, au cours de lanne 2010.

II - Lvolution des dpenses au regard de la norme


A - Lvolution dans le primtre dfini par le Gouvernement
Depuis le projet de loi de finances pour 2004, laugmentation des dpenses de lEtat fait lobjet dun dispositif dencadrement, dit norme de dpenses , qui est un lment central de pilotage du budget de lEtat. En 2010, les dpenses entrant dans le primtre de calcul de la norme ne devaient pas augmenter plus vite que linflation prvue (norme zro volume ). Son champ comprend les dpenses du budget gnral de lEtat, aprs dduction des remboursements et dgrvements dimpts, les prlvements sur recettes oprs au profit des collectivits territoriales et de lUnion europenne, assimiles en lespce des dpenses, et certains impts et taxes affects dautres entits publiques que lEtat. Au regard de ce champ, un rgime drogatoire a t rserv en 2010 aux oprations relatives au plan de relance, aux dpenses davenir ainsi qu la compensation en faveur des collectivits territoriales conscutivement la suppression de la taxe professionnelle. La vrification du respect de la norme ncessite un examen approfondi. Son mode de calcul, son primtre dans les conditions de calcul actuelles et la dfinition de la norme elle-mme mritent dtre plus particulirement analyss.

110 Les ministres de lducation nationale et de lagriculture, de lalimentation, de la pche, de la ruralit et de lamnagement du territoire.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

114

COUR DES COMPTES

1 - Le mode de calcul de la norme a) Une comparaison de lexcution la LFI


Le calcul de la norme seffectue sur un primtre de dpenses qui, outre les dpenses nettes du budget gnral, intgre depuis la LFI 2008 les prlvements sur recettes et certaines affectations de recettes. Il repose sur une prvision des dpenses de lexercice n+1 par rapport la LFI de lanne n en cours, seule base de rfrence stable et connue au moment de llaboration du projet de loi de finances (PLF) de lanne suivante. La rgle du zro volume conduit limiter la progression des dpenses comprises dans ce primtre partir lhypothse dinflation retenue par le Gouvernement. Cette prvision de dpenses sur le primtre concern suppose que le PLF de n+1, en lespce 2010, puisse tre compar la base de rfrence constitue par la LFI de n, en lespce 2009, ce qui implique de raisonner primtre constant111. Divers retraitements sont oprs. Pour 2010, ils concernent pour 1,3 Md les dpenses et pour 1,2 Md les prlvements sur recettes, dont notamment le produit des ressources propres traditionnelles de lUnion Europenne112.

La dfinition des mesures de primtre retenue par le Gouvernement pour 2010 est reste celle qui figure en annexe la loi du 9 fvrier 2009 de programmation des finances publiques. Trois cas de figure principaux sont envisags pour justifier que des dpenses ne soient pas prises en compte pour calculer la norme, en retenant un critre de neutralit : quand lEtat transfre une autre entit une dpense quil assumait auparavant, en lui transfrant paralllement les ressources permettant de la financer ; quand il inscrit son budget une dpense nouvelle auparavant finance par un autre acteur, ainsi que les recettes correspondantes ; quand il prend en charge une dpense finance jusqualors par des dotations en capital ou par une entit supprime. 112 Droits de douane et cotisation sucre.

111

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

115

Tableau n 21 : Construction de la norme de dpenses 2010


En Md LFI 2009 277,1 LFI 2010 280,1 72,4 352,6 1,2 % 1,0 -1,2 352,3 LFI 2010 + LFR 280,1 72,4 352,6 1,3 -1,2 352,6

Dpenses nettes BG primtre 2009 PSR hors compensation relais de la 71,1 rforme TP primtre 2009 Objectif de dpenses sur le primtre 348,2 de la norme largie (constant) var. 2010/2009 Mesures de primtre en 2010 sur BG mesures de primtre en 2010 sur PSR Objectif de dpenses sur le primtre 348,2 de la norme largie (courant)

NB : une mesure de primtre est intervenue dans la LFR de mars pour 0,3 Md.

Le respect de lobjectif de croissance des dpenses en n+1 est ensuite examin, en comparant sur le primtre largi, les dpenses excutes la prvision de la LFI de n+1. Avec une hypothse dinflation de 1,2 %, la norme correspondait en 2010 une progression des dpenses, des prlvements sur recettes et des affectations de recettes de 4,4 Md par rapport la LFI 2009.

b) Le calcul de lvolution des dpenses entrant dans la norme, dexcution excution


Pour oprationnelle quelle soit afin dvaluer le respect de la norme, cette mthode consistant comparer lexcution la LFI devrait tre complte, une fois lexercice clos, par une comparaison de lvolution des dpenses, sur le primtre largi , dexcution excution (excution 2010 / excution 2009). La Cour recommande la prsentation, par la loi de rglement (ou dans son expos des motifs), de cette volution. Une information relative aux modifications intervenues sur le primtre de la norme par chaque loi de finances rectificative devrait galement y figurer. A partir des lments fournis par ladministration, on constate que les dpenses sont passes, dans le primtre de la norme (et hors plan de relance), de 347,9 Md en 2009 352,5 Md en 2010, soit une progression de 1,3%. Dans le mme temps, la hausse des prix a t de 1,5 %. La rgle du zro volume , si elle tait applique lvolution de la dpense entre lexcution 2009 et celle de 2010, aurait donc t

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

116

COUR DES COMPTES

respecte, du moins dans le cadre mthodologique prsent par ladministration.

2 - Lanalyse du respect de la norme de dpenses en 2010 a) La norme de dpenses a t en apparence respecte


Le tableau ci-dessous montre que lobjectif de dpenses du Gouvernement, tel que dfini par ladministration, a t tenu. Tableau n 22 : La norme de dpenses en 2010 au sens du Gouvernement
En Md LFI 2010 + LFR 281,4 71,2 352,6 Excution 282,2 70,4 352,5

Dpenses nettes BG (1) PSR hors compensation relais de la rforme TP (2) Dpense sur le primtre de la norme largie (1+2) Dpenses "exceptionnelles" hors norme (plan de relance, investissements davenir, compensation taxe professionnelle)

69,0

70,0

La norme prvoyait pour 2010 un plafond de dpenses fix 352,6 Md. Lexcution sest situe lgrement en-de, 352,5 Md. Lapprciation du respect de la norme doit prendre en compte le taux dinflation moyen de lanne. En 2010, la hausse des prix a t lgrement suprieure la prvision inscrite en LFI (1,5 % en moyenne sur lanne, pour une prvision de 1,2 %). Cette hausse des prix plus forte que prvu a, toutes choses gales par ailleurs, rendu plus difficile le respect de la norme puisque celui-ci doit ds lors saccompagner dune baisse en volume. Par exemple, la charge des obligations indexes augmente mcaniquement. Plusieurs lments ont en revanche facilit le respect de la norme. La charge de la dette sest rvle moindre que prvue (42,5 Md en LFI, 40,5 Md en excution en raison de la faiblesse des taux dintrt), de mme que les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et des collectivits territoriales (71,2 Md en LFI, 70,4 Md en excution).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

117

Ces moindres dpenses ont permis que, plafond inchang, puissent tre financs sur la loi de finances rectificative de dcembre 2010, les crdits ncessaires des missions budgtaires qui ont connu une forte croissance de leurs dpenses (Solidarit, insertion et galit des chances113, Agriculture, Dfense, Enseignement scolaire, MIRES)114.

b) Certaines mesures ont t exclues de faon contestable du calcul de la norme


Diverses mesures nont pas t inclues par ladministration dans le champ de la norme, quil sagisse de mesures de primtre, daffectations de recettes ou que ces dpenses aient t excutes sur des comptes spciaux. Ces exclusions dassiette sont contestables au regard mme de la mthodologie utilise par ladministration, et sont de nature fausser le respect de la norme : une partie de lexcdent prvisionnel du panier fiscal assurant la compensation des allgements gnraux de cotisations sociales a t affecte par la LFR de dcembre 2010 la couverture des dettes rsiduelles de ltat vis--vis des organismes du rgime de base de scurit sociale (1,4 Md). Cette mthode a permis de faire sortir une partie du rglement de la dette de lEtat vis--vis de la scurit sociale du champ de la norme. Ces affectations de ressources dautres entits publiques, en lieu et place de dpenses doivent tre intgres dans le calcul de la norme115. le recours des comptes spciaux est un moyen de contourner la norme ds lors quil concerne des oprations qui pourraient relever du budget gnral de lEtat. Il en va ainsi des dotations verses lAgence de services et de paiement (ASP) partir du compte de concours financiers Avances au fonds daide lacquisition de vhicules propres (707 M) ou du versement gr partir du compte daffectation spciale Participations financires de lEtat la RATP en 2010, pour le renouvellement anticip de matriel roulant, sans rapport avec la finalit du compte (150 M) ;

En particulier du la revalorisation de lallocation due aux adultes handicaps. Celles-ci particulirement pour des dpenses de personnel. 115 Le produit de la taxe exceptionnelle sur les bonus des professionnels de march au titre de 2009 (298 M), bien que correspondant de nouvelles dpenses finances par une affectation de taxe, nest pas pris en compte dans la mesure o il a contribu la recapitalisation dOso.
114

113

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

118

COUR DES COMPTES

la prime pour lemploi (PPE), traite en mesure de primtre dans le PLF 2010 devrait tre prise en compte : laugmentation de la dpense relative au revenu de solidarit active (RSA) inscrite sur la mission Solidarit, insertion et galit des chances (350 M) est compense, selon ladministration, par une conomie sur la prime pour lemploi (PPE) dont la traduction budgtaire est une moindre dpense sur la mission Remboursements et dgrvements. Il sagirait donc dune simple rallocation de moyens globalement neutre sur le solde de lEtat selon lexpos des motifs du PLF. Ce raisonnement revient neutraliser une dpense budgtaire au motif quelle a pour contrepartie la rduction dune dpense fiscale. Une telle dmarche est peu cohrente avec la charte de budgtisation selon laquelle la norme de dpenses vise apprhender les seules mesures ayant un impact sur le niveau des dpenses publiques et non lensemble des mesures ayant un impact sur le solde (). Elle opre une dconnexion entre lvolution des dpenses et lvolution des recettes 116. Pour cette raison, la Cour des comptes considre que cette somme devrait tre rintgre dans lassiette de calcul de la norme117. Le raisonnement de ladministration pourrait conduire vider la norme de son contenu en substituant, sans les prendre en compte, des dpenses budgtaires des dpenses fiscales118. pour 2010, les dpenses effectivement dcaisses au titre des investissements davenir (675 M)119 doivent tre prises en compte dans le calcul (cf. infra). En intgrant les lments mentionns ci-dessus, dont le montant total est de 3,3 Md, les dpenses du champ de la norme se sont leves 355,8 Md en 2010. L'objectif de 352,6 Md fix par le gouvernement et correspondant l'application de la norme "zro volume" a donc t dpass de 3,2 Md, ce qui reprsente 0,9 % de la dpense soumise la norme. Par rapport l'excution 2009, les dpenses ainsi recalcules pour lanne 2010 ont augment de 2,2 % en valeur, soit de 0,7 % en volume compte tenu de l'inflation constate de 1,5 %.
PLF 2010, p. 21, Expos gnral des motifs. Pour la mme raison, il en va de mme des moindres dgrvements de taxe dhabitation engendrs par la mise en place du RSA (30 M). 118 Lapproche de la Cour ne doit pas tre considre comme dsincitatrice la rduction des dpenses fiscales. En tout tat de cause, lors de sa cration, la dpense fiscale navait pas t compte dans la norme. On ne peut donc pas la dduire lors de sa suppression. 119 Le Commissariat gnral linvestissement considre que 900 M ont t dpenss au titre des investissements davenir.
117 116

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

119

c) Les dpenses davenir doivent tre intgres au calcul de la norme


Un montant important de dpenses a t sorti du calcul de la norme en raison de leur caractre exceptionnel ou temporaire : 32,4 Md au titre de la compensation aux collectivits territoriales pour la suppression de la taxe professionnelle, 32,4 Md pour les dpenses davenir, 5,2 Md pour le plan de relance, soit un total de prs de 70 Md en 2010 reprsentant 20 % des dpenses inclues dans le primtre de la norme largie. Les dpenses affrentes aux investissements davenir ont t engages et payes sur le budget gnral au cours de lexercice et verses des oprateurs. Si la dpense budgtaire a donc eu lieu en une fois en 2010, les dpenses effectives ne se feront que progressivement, au rythme des dcaissements des oprateurs (cf. supra). Ce dispositif appelle plusieurs remarques. Rien ne justifie que ces dpenses, qui ont effectivement t imputes sur des programmes budgtaires, soient soustraites la norme, sauf considrer que celle-ci devrait de faon privilgie porter sur des dpenses de fonctionnement et de personnel, les investissements se voyant appliquer un traitement drogatoire. Une telle logique, dj perceptible les annes prcdentes pour le financement du Plan Campus via le compte daffectation spciale Participations financires de lEtat, serait contraire lobjectif de matrise des dpenses et de lendettement. Leffort effectu via les investissements davenir pour augmenter le potentiel de croissance de lconomie franaise doit sinscrire dans une perspective budgtaire raffirme de contrle de la dpense, ce qui suppose de gager ces investissements par des conomies accrues sur dautres postes. La Cour propose, pour que la norme de dpenses ne soit pas, de longues annes durant, contourne, dajouter chaque anne compter de 2011 la consommation de dotations consommables aux dpenses entrant dans le champ de la norme. Si la norme telle que dfinie par le Gouvernement a exerc une contrainte sur les gestionnaires et a pu contribuer, ainsi, limiter laugmentation des dpenses, elle naura pas t suffisante pour assurer la pleine matrise des dpenses de lEtat.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

120

COUR DES COMPTES

B - Une norme dont le primtre actuel est trop restrictif


La Cour recommande, depuis plusieurs annes, des ajustements, par rapport la norme actuelle, destins donner une signification accrue lencadrement a priori des dpenses. Certains de ces ajustements devraient figurer dans la norme de dpenses prsente par le Gouvernement et sont numrs ci-dessous. Dautres dpenses, qui ne sont pas intgrables par nature la norme actuelle, devraient cependant faire lobjet dun suivi spcifique. Il sagit essentiellement des dpenses fiscales

1 - Les dpenses qui devraient figurer dans la norme de dpenses prsente par le Gouvernement a) Les dpenses qui ne se diffrencient pas de celles du budget gnral
Les dpenses des comptes daffectation spciale Contrle et sanction automatiss des infractions au code de la route, Dveloppement agricole et rural et Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ne se distinguent des dpenses du budget gnral que par laffectation de recettes spcifiques. Elles ont donc vocation tre prises en compte dans le calcul de la norme largie120, la diffrence de celles du compte daffectation spciale Pensions et Participations financires de lEtat121. Le montant rintgr aurait atteint 0,79 Md en 2010. La variation du solde du CAS Pensions, devrait tre prise en compte notamment lorsque le solde correspond un financement au moyen de la variation du fond de roulement122. Les dpenses du fonds daide lacquisition dun vhicule propre (0,71 Md) sont galement assimilables des dpenses du budget gnral, car les avances du fonds ne seront jamais compenses par le
120

Il est toutefois tenu compte des dotations du budget gnral ces comptes, afin dviter de les compter deux fois (une fois en dpenses du budget gnral, puis une seconde fois en dpenses des CAS). La participation des comptes au dsendettement de lEtat et les fonds de concours sont galement ts du montant des dpenses. 121 Le CAS Pensions est en effet la fois abond par lEtat et par dautres employeurs. Lessentiel de la dpense correspondante les dotations du budget gnral au compte est dj intgr la dpense du budget gnral. Son solde est aussi intgr (supra) au calcul de la norme largie. Les dpenses du CAS Participations financires de lEtat sont des investissements caractre financier. 122 Dans cette hypothse, laugmentation des dpenses est finance par des ressources de trsorerie.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

121

produit du malus automobile destin lalimenter. En outre, le bonus nest pas une avance lacqureur de vhicule mais une dpense, le malus tant de son ct une recette et non le remboursement dune avance.

b) Certains remboursements et dgrvements dimpts


Le programme Remboursements et dgrvements dimpts dEtat comprend pour la premire anne, conformment aux recommandations de la Cour, une action spcifique retraant les dpenses lies des politiques publiques. Les sommes correspondantes devraient galement tre comptabilises123 dans la norme (8,74 Md en 2009 ; 9,38 Md en 2010) Malgr ses modalits de calcul et de versement spcifiques, la compensation, par lEtat, des remboursements et dgrvements dimpts locaux est trs proche dune dpense dintervention du budget gnral dont seraient bnficiaires les collectivits locales. Elle devrait donc tre prise en compte. Linclusion de ces catgories particulires de remboursements et dgrvements est importante au regard de lobjectif de matrise densemble des finances de lEtat. Eu gard cette importance, ces dpenses ne sauraient tre cartes de lagrgat sur lequel doit sapprcier lvolution des charges budgtaires.

2 - Dautres dpenses requirent un suivi particulier mais ne peuvent sans doute pas tre encadres par une norme comparable la norme budgtaire
La dfinition dune norme rpond au souci de piloter la dpense. Lapplication dune norme au primtre budgtaire se conoit aisment car les gestionnaires disposent en cours dexercice de diffrents leviers leur permettant en principe de contrler lvolution des dpenses. Il nen va pas de mme pour les dpenses fiscales dont, une fois cres, il est difficile de suivre lvolution. Les diffrentes solutions mises en uvre pour en limiter la progression (valuation de leur impact, rgle destine gager une cration par la suppression dune autre dpense fiscale) nont deffet que diffr. En outre, lvolution du cot dune dpense fiscale na pas la mme prcision que celle du montant dune dpense budgtaire.

123

Compte non tenu du report en arrire des dficits (impt sur les socits), qui relve davantage de la mcanique de limpt que dune politique publique.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

122

COUR DES COMPTES

Pour autant, ces dpenses doivent faire lobjet dun suivi spcifique et, comme la Cour lindiquait lan pass, la loi de programmation des finances publiques devrait leur assigner un objectif global dvolution.

III - Les dpenses fiscales


Les dpenses fiscales correspondent des dispositions lgislatives ou rglementaires entranant pour lEtat une perte de recettes124 par rapport ce qui serait rsult de lapplication de la fiscalit de droit commun. En 2010 lvolution des dpenses fiscales a t trs influence par lachvement du plan de relance et la taxe professionnelle. Les analyses qui suivent actualisent les constats formuls dans le chapitre relatif aux dpenses fiscales du rapport public annuel de fvrier 2011. Elles seront compltes par la Cour dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques.

A - Le non respect de la rgle de gage en 2010


L'article 11 de la loi du 9 fvrier 2009 de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 avait fix une rgle de gage applicable l'ensemble des modifications lgislatives conduisant la cration, la suppression ou la modification d'une dpense fiscale, afin den garantir la neutralit. En 2010 comme en 2009, il fallait compenser toute augmentation des dpenses fiscales par une conomie du mme montant, cette compensation tant apprcie globalement pour l'ensemble des changements lgislatifs intervenus dans l'anne. La rgle de gage na pas t respecte en 2010. Du dpt du PLF 2010 celui du PLF 2011125, le solde des mesures adoptes est une augmentation de 300 M. Surtout, si lon prend pour point de dpart le dpt du PLF pour 2009, limpact global des mesures nouvelles de 2009 et 2010 sur lexercice 2010 correspond un accroissement de 1,9 Md.

La plus grande partie des dpenses fiscales viennent rduire limpt pay par le contribuable et se traduisent donc par une perte de recette de lEtat. Une partie trs minoritaire dentre elles prend toutefois la forme dun versement en numraire, notamment pour la part des crdits dimpt excdant limpt d (exemple de la prime pour lemploi). En 2011, cette partie restitue est estime 8,9 Md sur un montant total de dpenses fiscales de 65,3 Md. 125 La rgle de gage est prsente au moment du PLF dans le tome 2 des Voies et moyens .

124

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

123

La rgle de gage , qui pouvait tre un point de repre utile, a t abandonne dans la loi de programmation 2011-2014 et remplace par une rgle gnrale relative lensemble des prlvements obligatoires, dune part, et un gel du cot total des dpenses fiscales, dautre part. Dans son rapport public annuel de fvrier 2011, la Cour a soulign que cette rgle dune stabilisation du cot total des dpenses fiscales tait la fois peu ambitieuse ces dpenses doivent tre rduites et trs difficile appliquer compte tenu des dlais de connaissance de ces cots et de limprcision de leurs estimations. La Cour a recommand la mise en place dune autre rgle consistant remplacer, dans la prochaine loi de programmation, le gel du cot total des dpenses fiscales par une disposition imposant de prendre des mesures de suppression ou de rduction des dpenses fiscales dont le rendement total soit suprieur un montant minimum .

B - Lvolution globale des dpenses fiscales


Le raisonnement en termes de flux ci-dessus ne rend pas compte de lvolution de lensemble de la dpense fiscale, car celle-ci rsulte aussi de textes antrieurs 2009. Lannexe voies et moyens du PLF 2011 (tome II) permet dvaluer cette dpense totale, sur le primtre 2009126, 72,8 Md en 2010 aprs 74,5 Md en 2009, soit une baisse de 1,7 Md. Cette variation globale prend en compte les impacts respectifs du plan de relance et de la suppression de la taxe professionnelle.

1 - Limpact du plan de relance


Le rgime transitoire de remboursement anticip du crdit dimpt recherche (CIR) mis en place loccasion de la LFR 2008 a en effet t prolong jusqu la fin de lanne 2010, pour un cot net de 2,9 Md. Paralllement, le remboursement anticip en 2009 de crances de CIR anciennes qui serait normalement intervenu en 2010 vient rduire la dpense fiscale de lanne 2010 de 1,1 Md. Au total, le plan de relance a eu un impact de + 1,8 Md sur les dpenses fiscales, infrieur de 3 Md celui de 2009 (4,85 Md de dpenses fiscales plan de relance ). Hors impact du plan de relance, la dpense fiscale atteint 71,0 Md en 2010, en hausse de 1,3 Md par rapport 2009 (69,7 Md).

126

Aprs correction des mesures nouvellement classes ou dclasses en dpenses fiscales en 2010

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

124

COUR DES COMPTES

2 - Limpact de la suppression de la taxe professionnelle


La disparition de la taxe professionnelle a paralllement diminu les dpenses fiscales de 2010 de 1,1 Md primtre 2009, les dpenses fiscales rattaches aux nouvelles impositions, qui ne sont pas encore montes en charge, tant plus faibles que celles qui ont t supprimes. Tableau n 23 : Impact de la rforme de la taxe professionnelle sur lvolution des dpenses fiscales en 2010
En M Dpenses fiscales: occasionnes par la taxe professionnelle ( primtre constant) occasionnes par la CVAE occasionnes par la CFE Total Evolution constate 2009 1 330 2010 194 0 2 196

1 330 -1 134

Sources : annexe voies et moyens , tome II, PLF 2011 et Cour des comptes.

3 - Lvolution des dpenses fiscales, hors plan de relance et rforme de la taxe professionnelle
Les impacts du plan de relance et de la rforme de la taxe professionnelle ont conduit diminuer les dpenses fiscales de 4,2 Md. Hors ces deux effets, le total des dpenses fiscales aurait non pas diminu mais augment de 2,5 Md (+ 4,3 %).

4 - Lvaluation des dpenses fiscales


La loi du 9 fvrier 2009 de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 a impos lvaluation des dpenses fiscales nouvelles et existantes. Dans ce cadre, linspection gnrale de finances sest vu confier la mission de refondre la dmarche dvaluation.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEVOLUTION DES DEPENSES

125

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Au regard des dpenses, lexercice 2010 a t fortement marqu par plusieurs lments qui ont fortement major les dpenses de lEtat et le prlvement sur ses recettes: la suppression de la taxe professionnelle, le plan campus et les investissements davenir , la poursuite du plan de relance au-del de la prvision inscrite en loi de programmation 2009-2011. Hors programme dinvestissements davenir, les dpenses du budget gnral ont baiss en autorisations dengagement (-4,33 %) et en crdits de paiement (-0,2 %). Lexercice sest notamment caractris par des sous-dotations lors de ltablissement du budget initial. La rigidit de certaines dpenses est galement apparue, ainsi que loptimisme de la programmation de dpenses supposes gages par des recettes exceptionnelles et incertaines et linsuffisante couverture dengagements pluriannuels. Le dynamisme des dpenses a conduit au rebasage des dotations de plusieurs missions du budget gnral, dans la seconde loi de programmation triennale des finances publiques. Le respect apparent de la norme de dpenses telle que dfinie par le Gouvernement na t atteint que grce la rduction conjoncturelle de la charge de la dette. En outre, cette norme a t contourne, notamment pour lapurement des dettes lgard de la scurit sociale, ralis en partie par voie extrabudgtaire. La rintgration de lensemble des mesures exclues de faon contestable du calcul de la norme met au contraire en vidence que les dpenses relevant du primtre de la norme ont progress de 7,7 Md en 2010 soit 3,3 Md de plus que ce quindique ladministration. Il convient damliorer la fiabilit des prvisions de dpenses en loi de finances initiale et de veiller une meilleure couverture des engagements pluriannuels. Lvolution dexcution excution des dpenses sur le primtre de la norme tel que dfini par le Gouvernement doit tre prsente dans la loi de rglement, ou dans lexpos des motifs qui laccompagne. Les dpenses des comptes spciaux qui ne se distinguent pas de celles du budget gnral, ainsi que les remboursements et dgrvements retraant les dpenses lies des politiques publiques ou se rapportant des impts locaux devraient tre intgrs au primtre de la norme les dpenses.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

126

COUR DES COMPTES

Si le montant total des dpenses fiscales a diminu en 2010, cette dcrue reste apparente. En effet, sans lpuisement des effets du plan de relance et de la rforme de la taxe professionnelle, ce total aurait encore augment de 3 Md, pour lessentiel la suite des mesures nouvelles des annes 2009 et 2010. La Cour formule les recommandations suivantes : prendre en compte, compter de 2011, les dpenses annuelles relatives aux investissements davenir dans le calcul de la norme de dpenses ; intgrer au primtre de la norme de dpenses les dpenses des comptes spciaux qui ne se distinguent pas de celles du budget gnral, ainsi que les remboursements et dgrvements retraant les dpenses lies des politiques publiques ou se rapportant des impts locaux ; prsenter en loi de rglement, ou dans lexpos des motifs qui laccompagne, lvolution des dpenses dexcution excution sur le primtre de la norme tel que dfini par le Gouvernement.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre III La masse salariale


Lvolution de la masse salariale de lEtat constitue un lment majeur de la matrise de ses dpenses. Lexercice 2010 a t marque par des difficults de prvisions des crdits de titre 2 qui justifie dapprofondir particulirement cette anne lanalyse de lvolution de la masse salariale. Des crdits supplmentaires ont d tre ouverts en toute fin danne pour permettre le versement des rmunrations de dcembre. Au regard de son montant (82,5 Md hors compte daffectation spciale Pensions, 117 Md y compris celui-ci), la masse salariale constitue un enjeu majeur qui justifie un examen approfondi. Parmi les dpenses de lEtat en valeur qui, selon le budget triennal pour 2011-2014 devraient diminuer lgrement (0,2 % en 2013 par rapport 2010), la masse salariale (titre 2 hors compte daffectation spciale des pensions), qui constitue 30 % de ces dpenses hors intrts de la dette, baisse continment primtre courant. En effet, tous les ans, des mesures de transfert et de primtre tent du titre 2 une partie de la masse salariale alors mme quelle reste supporte par ltat, sous forme de concours des oprateurs, comptabiliss sur le titre 3. Ces mesures ont t croissantes jusquen 2010 o elles ont atteint 2,7 Md. La masse salariale apparat ainsi en trompe-lil dans les comptes. En excution et primtre constant, la masse salariale (hors compte daffectation spciale Pensions) a augment de 0,7 % en 2010 (+575 M), soit cependant moins que lensemble des dpenses entrant dans le champ de la norme. Paralllement, le montant de la contribution au CAS Pensions pesant sur les dpenses de personnel sest accru de

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

128

COUR DES COMPTES

1,8 Md (+5,2 %). Globalement, les dpenses salariales y compris les pensions ont augment de 2 % primtre constant. Le tableau ci-dessous montre que les transferts de personnel vers dautres entits que lEtat ont cru davantage chaque anne. En dpit de ces transferts, la masse salariale a continu daugmenter primtre constant par rapport lanne prcdente, quoiqu un rythme plus lent.

Tableau n 24 : La masse salariale en valeur (CP)


En Md
Source Anne Primtre Mesures de courant transfert et de primtre Primtre de lanne prcdente Montant Evolution primtre courant de lanne prcdente (%) ND ND 87,6 1,27 87,2 0,81 86,6 0,93 85,2 0,71 82,7 0,24 80,7 -0,6 80,2 -0,6

Excution (chiffres dfinitifs connus au dbut de lanne suivante) Loi programmation des finances publiques 2011 2014 (prvisions)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

86,5 86,5 85,8 84,6 82,5 81,2 80,7 80,2

ND 1,0 1,4 2,0 2,7 1,6

Source : Cour des comptes sur donnes de la direction du budget.

Par rapport aux budgets initiaux, lexcution de 2010 a confirm le constat de dpassements croissants, dj dress dans une enqute de la Cour communique en septembre 2010 la commission des finances de lAssemble nationale en application de larticle 58 (2) de la LOLF, qui montrait que les dpenses de personnel tiennent de plus en plus difficilement dans les crdits qui leur sont impartis . Tableau n 25 : Lcart de masse salariale entre LFI et excution
En Md
Anne 2006 2007 2008 2009 2010 Loi de finances initiale 87,1 86,8 85,9 84,2 82,1 Excution 86,5 86,5 85,8 84,6 82,5 Ecart (%) 0,7 0,4 0,1 +0,5 +0,6

Source : Cour des comptes

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA MASSE SALARIALE

129

En 2010, le dpassement de lautorisation vote en loi de finances initiale a ainsi atteint 459 M. Il parat principalement explicable par leffet sur 2010 du dpassement de 400 M en 2009, qui navait pu tre pris en compte que partiellement dans llaboration du budget pour 2010. Par rapport 2009, lvolution de la masse salariale primtre constant (+575 M) a certes t freine par la mise en uvre de la rgle du non remplacement dun dpart la retraite sur deux. La ralisation du schma demploi a procur une conomie de 808 M, mais dont 47 % en ont t annuls par le montant de la rtrocession aux agents dune part de cette conomie (380 M) qui a reprsent 70 % des mesures catgorielles de lexercice (544 M).
Tableau n 26 : Lvolution de la masse salariale en excution en 2010 (%) (M) Schma demploi 808 1,0 Effet de noria127 1 117 1,4 Mesures individuelles +1 298 +1,6 Mesures gnrales +584 +0,7 Dont revalorisation du point +537 +0,7 Mesures catgorielles +544 +0,7 Dont rtrocession de la moiti du schma +380 +0,5 demploi Mesures diverses +467 +0,6 Retraitement de la base de 2009 (mesures non 393 0,5 reconductibles, etc) Total +575 +0,7 Source : Cour des comptes sur valuations de la direction du budget

I - Le non-remplacement dun dpart en retraite sur deux


La baisse de leffectif, qui reste le principal facteur de la masse salariale, est recherche par le non-remplacement dun dpart la retraite sur deux. La mise en uvre de cette rgle se heurte aux difficults prvoir les dparts.

127

Leffet de noria rsulte de la diffrence de cot moyen entre les sortants et les entrants. Il est estim en multipliant cette diffrence par le nombre de sortants.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

130

COUR DES COMPTES

En 2010, le taux de non-remplacement effectivement ralis serait, de 48,4 %, soit 31 194 emplois en moins sur le primtre du budget gnral et des budgets annexes.

A - Des dparts en retraite infrieurs aux prvisions


Une partie du besoin de financement de 2010 sexplique par le fait que, en 2009, le nombre de dparts en retraite (60 000) stait avr infrieur de 13 % la prvision initiale fonde sur la poursuite de la tendance observe en 2007 et 2008 (69 000). Ce phnomne sest renouvel en 2010, quoique avec une ampleur moindre, au lieu du rattrapage attendu : 6 % entre les prvisions tablies au printemps 2009 et lexcution constate au printemps 2011 (64 000 au lieu de 68 000). Quelques programmes font exception. En particulier, les dparts constats des personnels militaires (13 000 en 2010, 12 150 en 2009) ont t suprieurs aux prvisions (12 000 en 2010, 11 700 en 2009).

B - Une rgle diffrencie


Depuis 2009, la rgle sapplique en principe lensemble des ministres, mais globalement et non uniformment, certaines missions tant considres comme prioritaires. De fortes disparits apparaissent galement dans lapplication du plafond dautorisations demplois.

1 - Des programmes politiquement prioritaires


En 2010, le rapport du Gouvernement sur la programmation pluriannuelle des finances publiques pour 2009-2012 prcisait que leffort () est plus faible pour les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche ; il est au contraire plus lev pour les ministres du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de lagriculture et de la pche, de la dfense, de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire, avec le remplacement dun dpart en retraite sur trois . Les contraintes lies au passage des universits au rgime des responsabilits et comptences largies ont conduit le Premier ministre annoncer en fvrier et mai 2009 un gel des suppressions de poste prvues en 2010 et 2011 dans les organismes de recherche et les tablissements denseignement suprieur. En 2010, le schma demploi sur les programmes relevant de la mission Recherche et enseignement suprieur ne comportait aucune suppression. De mme, la rgle na

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA MASSE SALARIALE

131

concern ni les services judiciaires ni ladministration pnitentiaire qui reprsentent 86 % de leffectif de la mission Justice. La rgle nest pas non plus applique la mission Outre-mer, dont le plafond demploi a augment de 74 ETPT en 2010 compte tenu du doublement en trois ans de la capacit de formation du service militaire adapt, porte de 2 900 volontaires en 2009 6 000 chaque anne dater de 2012. Le cot du passage 6 000 volontaires nest pas estim. Une dcision prise en cours danne 2010 a conduit modifier le schma demploi du programme 176 Police nationale pour permettre le recrutement de 1 500 adjoints de scurit supplmentaires dcid en cours danne. La quasi-totalit des dparts en retraite ont dlibrment t remplacs malgr le taux de non-remplacement initialement fix 53 %.

2 - Une rgle faiblement applique dans certaines missions


Hors transferts, le programme 307 Administration territoriale a atteint 1 015 suppressions contre 767 prvues dans le projet annuel de performances pour 1 021 dparts en retraite, en raison notamment de dparts en retraite plus nombreux que prvu et dun ralentissement des recrutements en fin danne li aux incertitudes sur la paie de dcembre. Si, pour la premire anne, lAviation civile a globalement respect la rgle, dautres programmes ne lont pas applique. Ainsi, au sein du programme 220 Statistiques et tudes conomiques, le nombre de dparts en retraite en 2010 a certes t infrieur la prvision (287 ETP contre 308), mais les entres ont t suprieures (261 ETP contre 180). Dans la mission Enseignement scolaire, la rgle devait se traduire par 16 000 suppressions demplois en 2010. Cependant, des dpassements importants ont t constats lors des rentres 2009 et 2010 dans le premier degr. Les suppressions demploi ont t limites en excution 14 551 ETP.

3 - Le cas particulier de la dfense


Pour la mission Dfense, prvaut la mise en uvre des rflexions conduites la suite du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale (2008) et de la rvision gnrale des politiques publiques. Un objectif de suppression de 54 000 emplois sur la priode 2008-2015, soit 17 % de leffectif, a t fix. Entre 2008 et 2010, leffectif a t rduit de 20 000 ETP environ.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

132

COUR DES COMPTES

II - Leffet de la politique de rmunration


En rponse la question qui lui avait t pose par la commission des finances de lAssemble nationale sur les conditions dune matrise de la masse salariale, lenqute de la Cour de septembre 2010 dj mentionne soulignait que sa stabilisation en valeur ne peut pas uniquement rsulter du non-remplacement dun dpart la retraite sur deux , mais quelle dpendait des politiques suivies en matire de gestion des effectifs et de rmunration des agents . Lexercice 2010 a confirm quune matrise de la masse implique galement une modration des rmunrations. Pour la mission Dfense, les dpenses de titre 2 ont progress de 597 M (de 18,7 Md en 2008 19,1 Md en 2009 et 19,3 Md en 2010) malgr la suppression de 20 000 ETP. Lexercice 2010 renforce la ncessit de recentrer la gestion des dpenses de personnel sur le pilotage de lensemble de la masse salariale plutt que sur celui du seul effectif.

A - Les mesures gnrales et catgorielles


Lexercice 2010 a vu se poursuivre les effets des relevs de conclusion du 21 fvrier 2008, qui visent rnover la politique de rmunration.

1 - Des augmentations gnrales limites en 2010


La cration dun mcanisme de garantie individuelle du pouvoir dachat (GIPA), qui permet de compenser les pertes pouvant rsulter pour certains agents dune limitation des revalorisations du point dindice, vise lever un obstacle la dconnexion entre les augmentations gnrales et linflation. En 2010, une seule augmentation de 0,5 % a ainsi t applique au 1er juillet, pour des effets en masse sur 2010 et de report sur 2011 de 0,25 %. Compte tenu du report de 2009, laugmentation en masse a t de 0,73 % en 2010 (537 M). En outre, la GIPA a cot 41 M en faveur des agents plafonnant au sommet de leur grade.

2 - Des mesures catgorielles en contrepartie des efforts demands


Le total des mesures catgorielles de 2010 a atteint 544 M, soit 0,7 % de la masse salariale, un niveau intermdiaire entre le maximum des deux annes prcdentes (1,5 % en 2008 et 1,2 % en 2009) et le

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA MASSE SALARIALE

133

niveau de lordre de 0,3 0,5 % constat antrieurement. Les politiques de non-remplacement dun dpart en retraite sur deux et de modration des augmentations gnrales ont eu en effet pour contrepartie des mesures catgorielles supplmentaires, trop souvent dcides en labsence dvaluation fiable.

a) La rtrocession de la moiti des conomies de remplacement des dparts en retraite


Les relevs de conclusion du 21 fvrier 2008 prvoient que la moiti des conomies tires du non-remplacement dun dpart la retraite sur deux est rtrocde aux agents dans le cadre denveloppes catgorielles. Leffet est valu 380 M en 2010, soit un taux de rtrocession effectif global de 47 % au regard des conomies rellement ralises (808 M). Pour la mission Enseignement scolaire, les mesures de retour catgoriel devaient initialement reprsenter 234 M hors CAS, soit un taux de retour de 60 %. Cependant, compte tenu des surcots lis la mastrisation et de la non-ralisation des schmas demploi 2009 et 2010, lenveloppe catgorielle pour 2010 a finalement t arrte 146 M hors pensions, ce qui reprsente un taux de 35 %. Les missions Dfense et Justice dclarent ne pas tre en mesure dvaluer avec fiabilit les conomies produites par les rformes.

b) Des mesures dcides sans valuation fiable


Certains crdits ouverts par le dcret davance du 30 novembre 2010 ont couvert des surcots sur des mesures catgorielles dj connues lors de la budgtisation, et ne pouvant donc tre considrs comme imprvisibles. La sous-valuation initiale indique un dfaut de qualit de la prvision budgtaire et de lvaluation pralable. Les mesures catgorielles accordes paraissent souvent mal values. Sur le programme 176 Police nationale, les plans de revalorisation convenus par accords de dcembre 2007, doctobre 2008 et davril 2009 ont eu un cot plus important que prvu, alors que leur effet devait tre prvisible ds le printemps 2009. Pour lensemble de la fonction publique, les relevs de conclusion du 21 fvrier 2008 prvoyaient de revoir les primes et indemnits pour les rendre plus cohrentes et pour mieux rmunrer les fonctions et les rsultats des agents. Cette dmarche a t engage par le dcret n 20091211 du 9 octobre 2009 relatif la prime de fonctions et de rsultats des chefs de services, des directeurs adjoints, des sous-directeurs, des experts

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

134

COUR DES COMPTES

de haut niveau et des directeurs de projet, en vigueur depuis 2010. La nouvelle prime a vocation se substituer aux rgimes indemnitaires actuels de la filire administrative au plus tard en 2012. La cotation des postes associe sa part fonctionnelle reste cependant affiner. Outre la fiabilisation des valuations sur la base desquelles les mesures catgorielles sont dcides, il serait opportun den limiter le cot des enveloppes prdfinies.

B - Limpact des mesures individuelles et des flux de personnel


La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines se caractrise par des insuffisances de budgtisation dont les explications seraient recevables si elles ntaient rcurrentes. La programmation budgtaire des dpenses de personnel est de qualit dcroissante pour tous les programmes de la mission. En 2010, le contrleur budgtaire et comptable ministriel a mis une srie davis rservs sur le programme 156 Gestion fiscale et financire de l'tat et du secteur public local128. Leur bien-fond en a t confirm par les comptes rendus de gestion de mi-anne et par la ncessit de couvrir les rmunrations courantes par un dcret davance. Les problmes relevs dans cette mission se retrouvent dans bien dautres secteurs de ladministration.

1 - Des mesures individuelles toujours leves


Dans lensemble de la fonction publique, leffet des mesures individuelles sur la rmunration moyenne des personnes en place est relativement lev. Une rnovation des grilles indiciaires destine ralentir cet effet et relever les bas et les hauts de grille a t entreprise. Telle est lorientation du nouvel espace statutaire ouvert dater de 2010 ladhsion des agents de catgorie B de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Cette mesure a cependant un cot ponctuel, caractre catgoriel, dont leffet sur les programmes 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local et 302 Facilitation et scurisation des changes a t de 19 M en 2010, compte tenu de son effet rtroactif compter du 1er septembre 2010.

128

Ce programme concerne la direction gnrale des finances publiques.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA MASSE SALARIALE

135

Il resterait valuer avec fiabilit et rgularit les mesures individuelles et leur dcomposition entre mesures automatiques danciennet, considres comme largement prpondrantes, et mesures de promotion et de technicit, qui peuvent tre pilotes par la fixation a priori de taux de promotion.

2 - Un effet de noria tributaire de plusieurs facteurs


Leffet de noria cr dans la fonction publique par la diffrence de cot moyen entre les sortants et les entrants est estim primtre constant en multipliant cette diffrence par le nombre de sortants. A structure constante, il compenserait exactement les mesures individuelles, mais le renchrissement croissant des recrutements se traduit par de moindres conomies ce titre, notamment dans certaines missions techniques. Cet effet est assez volatil et difficile prvoir. En 2010, les conomies prvues nont pas t entirement ralises, notamment en raison du nombre de dparts en retraite infrieur aux prvisions. A titre dexemple, leffet de noria a t deux fois moindre que prvu au budget annexe Contrle et exploitation ariens.

III - Le pilotage de la masse salariale


A - Une insuffisante ractivit en cours dexcution
1 - Des insuffisances identifies trs tt
En 2010, des insuffisances de budgtisation ont t identifies trs tt, parfois mme avant le vote de la loi de finances initiale, mais sans que leur prise en compte ait t juge compatible avec les procdures parlementaires. Quelques cas relvent cependant de sous-budgtisations. Pour la mission Dfense, linsuffisance globale et lcart entre la prvision et lexcution taient identifis par le ministre ds le dbut de la gestion. En lespce, la sincrit mme de la budgtisation se trouve mise en question : certains lments de drapage auraient d tre mieux anticips au moment de la loi de finances initiale. Louverture de 46 M sur le titre 2 du programme 107 Administration pnitentiaire par le dcret davance du 30 novembre 2010 rsulte galement dune insuffisance des crdits, constate en gestion mais dj releve fin dcembre 2009 par le contrleur budgtaire et

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

136

COUR DES COMPTES

comptable ministriel, puis en fvrier 2010 par le document prvisionnel de gestion du ministre. Enfin, pour le programme 307 Administration territoriale, certains budgets oprationnels rgionaux taient prsents en dsquilibre en raison de difficults de rpartition des crdits entre budgets oprationnels dconcentrs et centraux. Ces difficults ont t rsolues en gestion par la possibilit pour le responsable de programme dabonder les budgets oprationnels rgionaux partir des deux budgets oprationnels centraux.

2 - Un dcret davance tardif


Linsuffisance du budget pour 2010 a amen louverture nette de 760 M de crdits de dpenses de personnel en autorisations dengagement et en crdits de paiement par dcret davance129. Louverture brute de 930,7 M tait notamment destine assurer la paie de dcembre des ministres de lducation nationale (378,0 M, de la dfense (231,5 M), de lintrieur (115,0 M), du budget (110,8 M) et de lconomie (6,2 M), de la justice (46,0 M), des affaires trangres (31,9 M) et de la culture (11,3 M). Dans son rapport du 26 novembre 2010 sur les dcrets davance, la Cour observait que, dune manire gnrale, la loi organique a entendu faire de louverture de crdits par voie rglementaire une facult exceptionnelle et drogatoire destine ne permettre, dans des conditions prcisment nonces, que la couverture de besoins urgents et imprvisibles. Son utilisation des fins de pilotage de la fin de gestion apparat critiquable. Un suivi plus prcis de lexcution budgtaire et une analyse plus prcoce des carts devraient permettre de les corriger, au moyen dune loi de finances rectificative adopte une date approprie .

B - Une budgtisation ajuste et pilote


La direction du budget a indiqu au cours de la prparation du rapport quelle souhaitait ajuster le plus prcisment possible la budgtisation du titre 2 sa prvision et piloter lexcution de telle sorte quelle puisse prendre des mesures correctrices une date approprie.

129

Dcret n 2010-1458 du 30 novembre 2010 portant ouverture et annulation de crdits titre davance

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA MASSE SALARIALE

137

1 - Une meilleure gouvernance des programmes


Le pilotage de la masse salariale pourrait tre favoris par un renforcement du contrle interne exerc au sein des programmes par les services vocation budgtaire sur les services de gestion des ressources humaines. Une rorganisation des circuits de dcision en matire de ressources humaines, prvoyant systmatiquement un examen de durabilit, comme la direction gnrale des finances publiques sy est rcemment employe, y contribuerait galement. La prparation du budget des programmes organiss en budgets oprationnels bnficierait par ailleurs dune amlioration du dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables des budgets oprationnels qui favoriserait les ajustements.

2 - Un suivi centralis mensuel pour une rectification en temps utile


Une circulaire du 22 fvrier 2011 portant renforcement du pilotage et du contrle de la masse salariale et des emplois de lEtat rappelle la ncessit de respecter la discipline collective en la matire, et annonce la mise en place dun document prvisionnel de gestion des crdits de personnel et des emplois pour 2011. Ce document vise suivre mensuellement les entres et les sorties de personnel. Ce suivi mensuel de la masse salariale devrait permettre dadapter les recrutements lvolution de la situation budgtaire, ou les ouvertures budgtaires lvolution des priorits politiques.

C - La ncessit dun encadrement plus complet


La loi organique relative aux lois de finances attribue aux dpenses de personnel un caractre particulier en dfinissant les crdits correspondants comme limitatifs par programme et les plafonds dautorisation des emplois comme limitatifs par ministre. La norme demploi et le plafond de masse salariale doivent cependant tre complts, notamment pour encadrer les rmunrations des oprateurs.

1 - Le taux de non-remplacement des dparts en retraite


Le taux de non-remplacement des dparts en retraite, qui rapporte le solde des entres et des sorties aux dparts en retraite sur une anne donne, sapplique aux seuls ETPT notifis et non lensemble des agents entrant dans la masse salariale, ce qui nuit la lisibilit budgtaire.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

138

COUR DES COMPTES

La masse salariale rmunre aussi des agents ne relevant ni du plafond annuel ni du schma triennal. Tel est le cas, par exemple, des agents en cong de formation de plus dun an, en cong de longue maladie, indemniss pour perte demploi, ou rmunrs lacte ou la tche, comme ceux bnficiant dune indemnit de jury. A cet gard, la rmunration chaque anne de centaines dagents recenseurs sur le programme 220 Statistiques et tudes conomiques, raison de 5 % de son titre 2, limite la matrise pluriannuelle de la masse salariale.

2 - La masse salariale transfre vers des oprateurs


Les transferts demplois vers des oprateurs ont t particulirement importants en 2010, anne marque par laccession dtablissements denseignement suprieur au rgime des responsabilits et comptences largies et par la cration des agences rgionales de sant. Or lencadrement des dpenses de personnel est beaucoup plus lche sur les oprateurs que sur lEtat.

a) Le plafonnement des emplois des oprateurs


Larticle 64 de la loi de finances initiale pour 2008 soumet les oprateurs de lEtat des plafonds dautorisations demplois annuels dater du 1er janvier 2009. La circulaire du 24 avril 2008 leur permet nanmoins de recruter hors plafond sur des emplois non permanents et financs intgralement sur ressources propres. Au sein de la mission Recherche et enseignement suprieur, dont le mode de gestion repose principalement sur des oprateurs, le respect du plafond vot en loi de finances initiale pour les emplois sous plafond est compens ou attnu par la progression des emplois hors plafond. Ainsi, pour les oprateurs de recherche rattachs aux programmes 172 et 187, dont les donnes sont disponibles sur lexcution 2010, la baisse des emplois sous plafond entre 2008 et 2010 (1 076 ETPT) est infrieure de prs de moiti laugmentation des emplois hors plafond (2 015 ETPT).

b) Labsence de plafond sur la masse salariale des oprateurs


La masse salariale des oprateurs relve du calibrage de la subvention pour charges de service public, dotation globale et fongible dont chaque tablissement peut modifier la structure dans le seul respect de son plafond demplois. Cette possibilit, cumule avec celle de recruter hors plafond, induit un risque de drapage.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA MASSE SALARIALE

139

Lapprhension complte de la masse salariale des universits passes au rgime des responsabilits et comptences largies est rendue difficile par le fait que linformatique ne permet pas de distinguer prcisment la masse salariale qui relevait antrieurement de lEtat et celle propre luniversit. Il en dcoule une incertitude quant aux besoins rels des tablissements, qui pourrait tre amplifie si la paie faon devait tre abandonne aprs 2012. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ A primtre constant, la masse salariale de lEtat a augment de 0,7 % en 2010, soit moins que lensemble des dpenses entrant dans le champ de la norme de dpenses. Lanalyse de la gestion 2010 met cependant en vidence divers facteurs qui ont fait natre des tensions en gestion : - des erreurs de prvision sur le nombre de dparts en retraite qui se sont renouveles, quoique dans une moindre mesure quen 2009 ; - une correction tardive de ces erreurs et sous la forme contestable de louverture de crdits par dcret davance en toute fin dexercice alors que le drapage, qui tait certain et identifi bien avant, aurait d tre traduit plus tt par une loi de finances rectificative ; - des politiques et mesures catgorielles incompatibles avec lobjectif densemble se sont poursuivies ; - des transferts deffectifs vers des oprateurs se sont poursuivis avec des risques pour ceux-ci comme pour le budget de lEtat ds lors quil continue en assurer la charge sous la forme de subventions pour charges de service public ; Lensemble de ces constats souligne la ncessit dun resserrement du pilotage, passant par lamlioration des prvisions et une plus grande ractivit ds lors que des drapages sont identifis et, par consquent, par un renforcement du contrle de gestion. Lapplication de la rgle du non remplacement dun fonctionnaire sur deux, qui fait dailleurs lobjet dune diffrenciation croissante selon les ministres et les services, a certes jou un rle dans le ralentissement de la croissance de la masse salariale. Toutefois, lobjectif de matrise de cette dernire ne saurait reposer sur la seule gestion des effectifs.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

140

COUR DES COMPTES

La Cour formule les recommandations suivantes : mettre en place un dispositif mensuel de surveillance de lvolution de la masse salariale afin didentifier le plus prcocement possible les carts la prvision et dadopter rapidement des mesures correctrices ; affiner les outils de calcul de la masse salariale, en particulier le GVT (mission Enseignement scolaire en particulier) ; fiabiliser la prvision et le suivi des plafonds demplois des oprateurs.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre IV Lexcution budgtaire de quatre missions


Au-del de lanalyse gnrale de lexcution 2010, la lumire dexemples relevs dans un grand nombre de missions et de programmes, la Cour prsente ci-aprs une analyse spcifique de lexcution budgtaire de quatre missions majeures du budget gnral dont les dpenses cumules atteignent 114,7 Md (CP) soit 35 % des dpenses nettes du budget gnral. Outre lenjeu budgtaire particulier qui les caractrise toutes, elles prsentent une problmatique commune de soutenabilit et, pour deux dentre elles, tiennent une place essentielle dans le dispositif des investissements davenir. Il sagit des missions Dfense, Recherche et enseignement suprieur, Travail et emploi, Ecologie, dveloppement et amnagement durable. Les analyses qui suivent rendent compte des contraintes qui ont pes sur ces missions et des interrogations qui en dcoulent pour leur gestion future.

A - La mission Dfense
Cette mission reprsente 39,26 Md de crdits en AE et 37,14 Md en CP, avec une excution de 37,08 en AE et 39,13 en CP. Au regard de lanalyse des conditions de lexcution 2010, les prvisions de ressources optimistes, une sous-excution des AE, et une diminution des crdits pour

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

142

COUR DES COMPTES

2011 augurent mal de la ralisation de la loi de programmation militaire (LPM) 2008-2015.

1 - Des carts importants entre la programmation et lexcution budgtaire a) Une programmation optimiste
La programmation budgtaire tait fonde sur des hypothses particulirement optimistes concernant notamment lquipement des forces port par le programme 146. Les recettes exceptionnelles prvues au titre de la cession des frquences hertziennes pour 600 M en 2010 nont pas t ralises. Par ailleurs, labsence de vente de lavion Rafale lexport a, conduit la mission porter ses commandes 11 appareils par an compte tenu de ses engagements contractuels, ce qui se traduit par un impact de 1 Md entre 2010 et 2012. De mme, le financement du surcot des oprations extrieures port par le programme 178 Prparation et emploi des forces a, une nouvelle fois, t sous-budgt de 297 M, alors que les engagements prvisibles laissaient entrevoir ds la LFI un montant comparable celui de 2009. Enfin, les intrts moratoires lis aux retards de paiement par la mise en place de lapplication Chorus ont amput les crdits de 45 M. Lexcs doptimisme concerne galement limmobilier et les infrastructures pour lesquels 102 M de recettes exceptionnelles ont t ralises en 2010 alors quun montant de 700 M tait prvu. Par ailleurs, lexercice 2010 sest caractris par une trs forte sous-excution des AE (37,1 Md, soit -2,2 Md par rapport au montant de la LFI et -6,3 Md sur les crdits ouverts), explicable en partie seulement par le rchelonnement doprations dinvestissement. Lampleur du phnomne soulve des interrogations au regard de la ralisation du programme dquipements prvu par la LPM.

b) Les difficults de fiabilisation du titre 2


Malgr une rduction deffectifs en avance sur les prvisions (8 100 ETPE supprims pour un prvisionnel de 7 810 ETPE), les dpenses de titre 2 continuent progresser (19,3 Md en 2010 contre 19,1 Md en 2009) et sont suprieures au montant initialement prvu (19,04 Md). Une sous budgtisation de 241 M a ainsi t partiellement couverte par louverture de nouveaux crdits par la loi de finances rectificative de fin danne, pour 169 M.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEXECUTION BUDGETAIRE DE QUATRE MISSIONS

143

c) Un chiffrage non fiabilis des rformes


Le ministre de la dfense a entrepris une rforme importante devant conduire supprimer 54 000 emplois entre 2008 et 2015 (17 % des effectifs) dont les conomies devaient tre redployes au profit du plan dquipement des forces et de la revalorisation des personnels. La dernire estimation, prsente la Cour en janvier 2011, affiche une conomie nette cumule de 6,8 Md sur la priode 2008-2015 par rapport la situation avant rforme, mais lexamen de ce chiffrage met en lumire de nombreuses incertitudes qui conduisent sinterroger sur le montant et le calendrier des conomies qui seront in fine ralises.

2 - Des incertitudes sur la soutenabilit de la LPM


En 2010, comme en 2009, la trajectoire de la loi de programmation militaire (LPM) a t globalement respecte, grce lapport du plan de relance (1,8 Md en deux ans), des reports de crdits (1,3 Md en deux ans), et une inflation plus faible que prvue, alors que les recettes exceptionnelles attendues ne se sont pas ralises. Ces constats augurent mal de la soutenabilit de la loi de programmation militaire. La loi de finances pour 2011 prvoit une perte nette de 1,26 Md de CP pour la priode de 2011 2013, qui pourrait mme se traduire par une baisse de 3,63 Md si les recettes exceptionnelles attendues (2,37 Md) ntaient pas ralises, linstar de ce qui sest produit en 2010. Les rvisions stratgiques ont t repousses 2012 (anne du bilan mi-parcours de la rforme des bases de dfense), qui interviendront dans un contexte de trs forte rduction des marges de manuvre.

3 - Des recommandations non suivies, pourtant ritres


A loccasion de lexamen de lexcution budgtaire des exercices prcdents, la Cour avaient formul des recommandations qui nont pas recueilli une attention suffisante de la part du ministre. Comme en 2009, les ressources extrabudgtaires de 2010 ont t trs infrieures aux prvisions. Pour autant, la mission Dfense maintient des prvisions optimistes chiffrant 3,26 Md le montant des recettes exceptionnelles sur les annes 2011, 2012 et 2013, dont 1,02 Md inscrits en LFI 2011. Si des progrs ont t accomplis en ce qui concerne les dlais de transmission de la programmation budgtaire initiale (PBI) au contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM), la transmission des

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

144

COUR DES COMPTES

documents prvisionnels de gestion (DPG) na t acheve que mi-mars 2010. Ces documents prsentent par ailleurs des lacunes qualitatives importantes. Dune manire gnrale, les informations transmises au CBCM demeurent insuffisantes. Le plan de relance a bnfici la mission de Dfense hauteur de 770 M en 2010 (aprs de 985 M en 2009) et constitue pour lessentiel des anticipations de dpenses, son apport net se limitant 159,5 M. Toutefois, la mission ne dispose toujours pas des instruments de mesure permettant dvaluer limpact sur lactivit et lemploi.

B - La mission MIRES
La mission Recherche et enseignement suprieur (MIRES) figure au nombre des missions fort enjeu budgtaire. Celui-ci est accru par la place quelle occupe dans le dispositif des investissements davenir. En 2010, ceux-ci ont pratiquement doubl les crdits ouverts, passant de 25,36 Md en AE et 24,76 Md en CP en LFI, 47,54 Md en AE et 46,92 Md en CP.

1 - Une mission prioritaire


La MIRES prsente deux caractristiques principales : un primtre financier largi compte tenu de la dpense fiscale (5,8 Md en 2010), et des programmes dinvestissement davenir (21,9 Md en 2010), dautre part ; un mode de gestion des politiques denseignement suprieur et de recherche qui repose principalement sur des oprateurs, dont les dotations reprsentent, tous titres confondus, 73 % des crdits ouverts sur la mission (18,16 Md en CP en 2010). Avec 24,7 Md de crdits de paiements vots en loi de finances initiale, la MIRES regroupe, hors programmes dinvestissements davenir, 6,5 % des CP ouverts au budget gnral en 2010. Premire priorit budgtaire, la mission bnficie dun accroissement de ses crdits, qui progressent en LFI de 2,7 % par rapport 2009, contre 0,1 % pour le budget gnral primtre courant. Elle est galement exonre de lapplication de la rgle du non remplacement dun dpart sur deux et enregistre une progression sensible de ses effectifs, oprateurs compris (285 349 contre 281 034 en 2009).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEXECUTION BUDGETAIRE DE QUATRE MISSIONS

145

2 - Des prvisions budgtaires insuffisantes tant pour la gestion courante que pour les engagements pluri-annuels
La nature des impasses finances en gestion rvle, non seulement linsuffisante qualit des prvisions de certaines catgories de dpenses, mais galement labsence rcurrente de couverture des engagements juridiques reprsentatifs dengagements pluriannuels. Ainsi, une incertitude demeure sur les besoins rels au titre de la masse salariale des tablissements denseignement suprieur passs aux responsabilits et comptences largies (RCE), soit 56 tablissements depuis 2009 (dont 38 en 2010). Comme indiqu au chapitre prcdent, les difficults rencontres dans leur estimation montrent que le dispositif de pilotage et de contrle des plafonds demplois et de la masse salariale de ces oprateurs doit tre consolid. Le financement des aides sociales aux tudiants apparat structurellement sous valu. En 2010, les carts entre la prvision et lexcution rsultent, comme en 2009, des reports de charges de la gestion prcdente, compte tenu des conditions et du calendrier dinstruction des dossiers des bnficiaires. Ces carts dcoulent galement de laugmentation de 1,5 % du plafond de ressources ouvrant droit lattribution dune bourse et du versement dun demi mois de bourse supplmentaire au titre de lanne universitaire 2010-2011. Cette seconde mesure, annonce en septembre 2009, aurait pu tre intgre, par voie damendement, dans le budget 2010. La dette contracte par la France vis--vis de lAgence spatiale europenne (ESA) est apure de faon chelonne dans le temps en AE=CP, qui ne couvre quune partie des charges payer constates la clture de lexercice prcdent. De nouvelles charges payer sont ainsi reconstitues en fin dexercice, et devraient saccrotre en 2010. Or le montant global de lengagement international souscrit par la France nest pas couvert en 2010. Il en est de mme des contrats de partenariat public priv, majoritairement les oprations immobilires qui relvent de lOpration Campus, qui engagent lEtat pour des montants qui, sils ne sont pas ce stade chiffrs avec prcision compte tenu des montages financiers impliquant de multiples partenaires, et sils ne psent pas tous directement sur le budget gnral, ne sont pas sans impact budgtaire. Les oprations envisages sont suffisamment ambitieuses pour justifier que soient labors des scnarii financiers permettant dapprcier leurs risques potentiels et que soient apportes des garanties supplmentaires sur leur pilotage.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

146

COUR DES COMPTES

3 - Un dispositif drogatoire porteur de risques


La mission est la principale bnficiaire des crdits ouverts au titre des programmes dinvestissements davenir. Les drogations aux principes budgtaires ont conduit dfinir un mode de gouvernance spcifique visant assurer lutilisation efficiente des crdits et permettre linformation et le contrle du Parlement. Cependant, ces nouveaux moyens ne financent pas tous de nouveaux projets130. Ils sont destins parfois financer des oprations antrieurement annonces mais qui navaient pas obtenu de financements, apporter des ressources complmentaires des oprations lances mais dont les plans de financement taient incomplets, voire se substituer des crdits budgtaires annuls en gestion 2010 ou devant tre rduits en 2011. Ces constats mettent en vidence le caractre contestable davoir plac les investissements davenir en dehors de la norme de dpenses. En outre, le dfaut darticulation densemble de plusieurs actions, associ lempilement actuel des dispositifs de soutien la recherche et linnovation comporte deux types de risques : un risque oprationnel, le suivi et lvaluation de projets en multi partenariats reposant sur lefficacit des oprateurs, au premier rang desquels lANR, un risque budgtaire et financier, ds lors que la traabilit des fonds nest pas parfaitement assure et pourrait conduire au financement de dpenses non ligibles et la cration demplois publics.

C - La mission Travail et emploi


Interministrielle de 2007 2010, cette mission est place, depuis le 1er janvier 2011 sous la responsabilit du ministre du travail, de lemploi et de la sant. Cette volution devrait lui donner une vritable gouvernance densemble. Ses crdits ont fortement augment en cours de gestion, sous leffet conjugu du plan de relance et du programme dinvestissements davenir. Ils sont passs de 11,35 Md en AE et 11,40 Md en CP en LFI 14,75 Md en AE et 14,69 Md en CP en excution.

1 - Le pilotage budgtaire et stratgique de la mission


Bien que dtaille, la prsentation budgtaire ne permet pas de garantir une budgtisation fiable et soutenable. Opre en AE=CP, la budgtisation sur les programmes 102 Accs et retour lemploi et 103 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de
130

Voir le chapitre I, premire partie et chapitre I, troisime partie du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEXECUTION BUDGETAIRE DE QUATRE MISSIONS

147

lemploi a obi jusque l une simple logique de dcaissement, laquelle il sera cependant remdi en 2011 pour deux dispositifs (les contrats aids et les conventions de Gestion prvisionnelle des emplois et des comptences-Engagement pour le dveloppement de lemploi et des comptences (GPEC-EDEC) qui feront lobjet dune inscription en AE diffrente de celle en CP. Lenjeu est particulirement important pour le pilotage budgtaire des programmes 102 et 103. Il impose de mettre en place une gestion de ces AE impliquant la fois les services dconcentrs, qui une enveloppe de crdits est notifie, Ple emploi, qui est le prescripteur de ces contrats et qui en dtermine la dure, et lASP qui assure les paiements aux intresss. Elle ncessite un systme dinformation partag qui garantisse le respect des enveloppes dAE alloues et puisse ensuite tre interfac avec Chorus. La russite de ce chantier est dterminante pour fiabiliser la programmation budgtaire sur ces programmes. Il est souhaitable que la runification de la mission sous lautorit dun seul ministre se traduise maintenant par la mise en place dun vritable dialogue de gestion, formalis dans une charte de gestion associant la Direction de ladministration gnrale et de la modernisation des services (DAGEMO) et les directions mtiers , qui stende galement aux relations entre responsables de programme et oprateurs. Les conventions dobjectifs signes entre lEtat et les oprateurs constituent un des instruments privilgis de pilotage entre les mains du responsable de programme.

2 - Lanalyse de lexcution dans une perspective pluriannuelle


Le transfert, sans crdits correspondants, de certains dispositifs du Plan de relance depuis le programme 316 de la mission Plan de relance de lconomie vers le programme 103, a eu pour consquence une rallocation des crdits au sein de ce dernier programme, partir du mois de septembre. Ce redploiement de crdits sest traduit par le report en fin danne et sur la priode complmentaire des versements lis aux compensations dexonrations de charges aux rgimes de base de scurit sociale, de retraite complmentaire et dassurance chmage. Ces derniers nont pu intervenir quaprs le dgel des crdits de la rserve de prcaution et les ouvertures votes en loi de finances rectificative. Le plan de relance aura encore un impact significatif sur la gestion 2011 et mme au-del, compte tenu de la dure de certains dispositifs. La budgtisation 2011 ne les prend pas en compte de faon certaine. A cela, sajoute dores et dj lannonce dun nouvel effort budgtaire consentir sur les contrats aids.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

148

COUR DES COMPTES

Le budget triennal 20112013 affichant nanmoins une forte diminution du plafond de la mission (-24,4 % sur la priode), la soutenabilit de la trajectoire parat incertaine, alors que les dpenses fiscales en matire daide lemploi restent stables et ne font pas lobjet de projections pluriannuelles.

D - La mission Ecologie
La mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables nest que dixime en volume sur les quarante-huit missions du budget mais elle a galement fortement bnfici du dispositif des investissements davenir. Les crdits ont ainsi progress de +18,3 % en AE et de +21,7 % en CP par rapport 2009, soit 17,90 Md en AE et
15,80 Md en CP ouverts durant lexercice.

1 - Dimportantes ouvertures de crdits en cours de gestion


Les trois programmes temporaires sur les investissements davenir ont accru de plus du tiers les moyens attachs aux neuf programmes prennes de la mission. Dimportantes ressources extrabudgtaires sy ajoutent, destines aux tablissements rattachs comme lagence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME). La consommation des crdits de paiement est de mme en augmentation du fait principalement des investissements davenir. Hors ces derniers, elle baisse de 3,7 % par rapport 2009. De mme, celle des AE diminue de 6,8 %. Ce mouvement est particulirement marqu pour le programme 203 Infrastructures et services de transport, qui subit ainsi le contre-coup du plan de relance en 2009. La baisse est galement importante (315 M) pour la subvention budgtaire lAFITF (programme 203). Comme chaque anne, le fort cart entre les crdits vots initialement et les crdits ouverts, qui slve en 2010 7,58 Md en AE et 5,66 Md en CP, sexplique par le rattachement de fonds de concours en cours de gestion et par dimportants reports affectant le programme 203, en particulier pour les AE affectes mais non engages. Cette anne, sy sont ajouts 3,6 Md lis aux investissements davenir. La dpense fiscale associe la mission est au 8me rang parmi les 48 missions recenses dans la loi de finances initiale. Elle a sensiblement augment par rapport 2009 (+50 % en volume). Le chiffrage des mesures, lacunaire, ne permet cependant pas une information suffisante du Parlement. Cette situation, insatisfaisante, appelle de la part des ministres chargs de lconomie et du dveloppement durable un travail

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEXECUTION BUDGETAIRE DE QUATRE MISSIONS

149

coordonn damlioration.

2 - Des retours catgoriels importants


Le ministre indique quil a excut son schma demplois au-del des prvisions (- 1 322 ETPT). Il a pourvu 554 postes au titre du Grenelle de lenvironnement sur un total de 893 postes notifis en 2009 et 2010. Le nombre de dparts en retraite a t, pour la deuxime anne conscutive, infrieur aux prvisions (-1 979 raliss contre -2 296 prvus). De ce fait et en raison du respect des suppressions de postes programmes initialement, le taux de non remplacement est suprieur lobjectif de non remplacement dun sur deux (70 %). Le montant attribu au titre des mesures catgorielles a t conforme aux prvisions. Cependant, en raison dune enveloppe de 21 M attribue au titre des rapprochements indemnitaires des agents originaires du ministre de lagriculture et de ceux originaires du ministre de lquipement, les retours catgoriels reprsentent 73 % du montant des conomies ralises par le schma demplois sur les annes 2009 et 2010.

3 - La gestion particulire des ressources exceptionnelles ne doit pas nuire la cohrence des politiques publiques
Le plan de relance par son programme 315 Programme exceptionnel dinvestissement public a apport la mission 920 M en AE et CP sur les exercices 2009 et 2010, pour des oprations en infrastructures de transport. Le taux de consommation de ces crdits a t important (99,8 % pour les AE, 92,6 % pour les CP), sans atteindre 100 % sur les deux annes, ce qui ncessite la poursuite du plan en 2011. Les investissements davenir, qui obissent une gouvernance spcifique, ne doivent nuire ni la cohrence des politiques publiques, en particulier leffort de prsentation de ces dernires au Parlement, ni au pilotage par les ministres comptents. Ces dpenses, qui rpondent une nouvelle exigence dun retour financier pour lEtat, saffranchissent de certaines contraintes annuelles lors du vote et en gestion. En outre, leur caractre additionnel nest pas garanti, notamment quand les projets financs prexistaient dans des dispositifs lavenir ou au financement incertains. Tel est le cas de la reprise du fonds dmonstrateur de lADEME qui avait t arrt en 2010 ou du financement de projets d cocits rendus ligibles aprs avoir t slectionns en 2008 par le ministre.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

150

COUR DES COMPTES

Enfin, le cloisonnement des crdits et lorganisation spcifique prvus par la loi conduisent une multiplication des commissions, labsence doutil de prvision et de programmation, un suivi extrabudgtaire spcifique non dnu de risques inhrents labsence de comptabilit des engagements, une restriction des rles respectifs des conseils dadministration de loprateur et des ministres comptents ainsi qu une responsabilit mal dfinie de lordonnateur, qui agit en tant que mandataire.

4 - Les engagements de lAFITF


Bien que ntant pas vots par le Parlement, les engagements de lAFITF, qui sont approuvs par les reprsentants de la tutelle au conseil dadministration, engagent lEtat. La programmation et la validation par lapprobation des tutelles semblent contraires aux articles 7 et 9 de la LOLF. La loi de finances initiale devrait prvoir au minimum une ouverture dAE pour le montant des dpenses non couvertes par les ressources propres de lagence131. Le montant des restes payer devant atteindre 24 Md lhorizon 2014, sans assurance de financements correspondants. La simulation retrace ci-dessous rsulte dhypothses de ressources o la nouvelle taxe poids lourds engendrerait 580 M de recettes en 2012 et plus d1 Md partir de 2013, ce qui nest pas ce jour dmontr. Mme si cette simulation de ressource savrait exacte, le montant des recettes sur la priode 2010-2014 (10,5 Md) serait infrieur de presque un tiers au montant des engagements. Ces engagements constituent la principale contrainte pesant sur les budgets futurs de la mission.

131

Voir chapitre I, troisime partie du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LEXECUTION BUDGETAIRE DE QUATRE MISSIONS

151

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Lexamen de lexcution budgtaire de ces quatre missions enjeux met en vidence une double problmatique qui confirme et approfondit lanalyse de lvolution globale des dpenses. Dune part, ces quatre missions prsentent des incertitudes sur le caractre soutenable de leurs engagements pluriannuels et sur la fiabilit de la programmation budgtaire, quil sagisse du respect de la trajectoire de la loi de programmation militaire, de la capacit de la MIRES et de la mission Travail et emploi faire face leurs charges futures ou de la ncessit pour lEtat de supporter les engagements de lAFITF non couverts par des ressources propres. Dautre part, elles se caractrisent par limportance de la mobilisation de ressources extrabudgtaires destines desserrer la contrainte pesant sur les dotations du budget gnral, mais porteurs de risques ou dincertitudes.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre V Les relations avec les collectivits territoriales et lUnion europenne


Les concours financiers aux collectivits territoriales et les prlvements sur recettes qui leur sont destins, ainsi qu lUnion europenne, reprsentent une part importante du budget de lEtat qui justifie quune attention particulire leur soit apporte. La rforme de la taxe professionnelle, analyse au chapitre I du prsent rapport, contribue modifier la nature des flux financiers entre lEtat et les collectivits territoriales.

I - Les concours financiers de lEtat aux collectivits territoriales


Les concours financiers de lEtat aux collectivits territoriales ont atteint en 2010 le montant exceptionnel de 130 Md en progression de prs de 30 % par rapport 2009. Les relations financires entre lEtat et les collectivits locales (cf. tableau infra) ont t marques en 2010 par : les consquences de la suppression de la taxe professionnelle (TP), 2010 tant cet gard une anne exceptionnelle de transition ; la baisse importante des dotations au titre du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) ;

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

154

COUR DES COMPTES

la progression modre des autres prlvements sur recettes ainsi que des subventions imputes sur le budget gnral ; la forte progression de la fiscalit transfre. Tableau n 27 : Les concours de lEtat aux collectivits territoriales En Md
2007 Prlvements sur recettes de l'Etat dont versement anticip du FCTVA au titre du plan de relance de l'conomie dont compensation relais 2010 de la TP Dpenses du budget gnral dont mission Relations avec les collectivits territoriales dont DGD formation professionnelle dont dotations et subventions imputes sur d'autres programmes dont dgrvements Total des oprations budgtaires (A) Fiscalit transfre aux rgions et aux dpartements (B) Total gnral (A+B) Source : direction du budget - avril 2011 49,60 2008 51,17 2009 56,20 3,85 22,79 3,29 1,68 4,33 13,49 72,39 19,12 91,51 22,60 2,37 1,68 2,33 16,21 73,77 20,24 24,55 2,52 1,69 2,54 17,80 2010 2010/2009 85,34 0,14 32,43 22,87 2,71 1,70 2,39 51,9 % -96,4 % -6,8 % 7,5 % 0,7 % -5,9 % -9,9 % 34,0 % 12,7 % 29,9 %

16,06 80,75 108,21 19,34 21,79

94,01 100,09 129,90

Hormis la compensation relais et les versements anticips de FCTVA, la progression des concours financiers de lEtat ralentit sensiblement : +2,7 % de 2007 2008, +2,4 % de 2008 2009, +1,2 % de 2009 2010. Prvus pour 94,89 Md par la LFI 2010, hors compensation relais, les concours financiers slvent 97,43 Md : ce dpassement de 2,53 Md est en grande partie imputable la fiscalit transfre (+2,04 Md).

A - Un effet marginal de la prolongation du dispositif de versement anticip FCTVA


En 2009, dans le cadre du plan de relance de lconomie, les collectivits locales qui ont sign un engagement de faire en 2009 des dpenses dinvestissement suprieures celles de lanne prcdente ont bnfici de dotations du FCTVA avec un an davance par rapport au calendrier de versement antrieur (n+1 au lieu de n+2).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LUNION EUROPEENNE

155

19 668 collectivits locales et tablissements publics de coopration intercommunale132 ont pris cet engagement, soit 34,2 % des collectivits qui y avaient droit133. Parmi elles, 18 072 collectivits, soit 92 % des signataires, ont respect leur engagement avec des dpenses dinvestissement (y compris les restes raliser ) de 45 Md, pour un seuil de 35,3 Md, soit un dpassement de 27,5 %. Ces collectivits bnficient dsormais de faon permanente des dotations de FCTVA avec un an de dcalage par rapport leurs dpenses dinvestissement qui y ouvrent droit. Les 1 596 autres collectivit ne recevront en principe aucune dotation de FCTVA en 2011 et devront attendre 2012 pour recevoir celles affrentes leurs investissements de 2010. Le dispositif a t reconduit en 2010. Il a concern moins de collectivits quen 2009 : 2 873 dentre elles134 ont sign un engagement de faire au moins 1,36 Md de dpenses dinvestissement. Les dotations de FCTVA verses en 2010 ont t de 6,16 Md (contre 6,228 Md prvu en LFI), dont 0,14 Md verss par anticipation, contre respectivement 9,91 Md et 3,85 Md en 2009. La baisse des versements au titre du FCTVA a donc t de 3,75 Md (38 %); lvolution des versements, hors versements anticips, a t de -0,04 Md.

B - Les autres prlvements sur recettes et les concours imputs sur le budget gnral
1 - Les prlvements sur recettes
Hormis la dotation relais de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (32,43 Md) et le FCTVA (6,16 Md), les autres prlvements sur recettes se sont levs 46,75 Md en 2010 (pour 46,854 Md prvus par la LFI 2010), contre 46,26 Md en 2009 (hors FCTVA galement). La progression de 2009 2010 est de 0,42 Md, soit seulement 0,9 %. Elle est due celle de la principale dotation, la dotation globale de fonctionnement (DGF) : +0,32 Md, soit +0,8% de 2009 2010. Cette modration tranche avec les volutions passes.

17 282 communes, 90 dpartements, 23 rgions et 11 EPCI fiscalit propre. A lexception des communauts de communes et dagglomration, qui peroivent le FCTVA lanne mme de ralisation de la dpense. 134 2 282 communes, un dpartement et 2 EPCI fiscalit propre.
133

132

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

156

COUR DES COMPTES

2 - Les concours imputs sur le budget gnral


Les dpenses imputes sur la mission Relations avec les collectivits territoriales (2,71 Md) progressent de +7,6 % par rapport 2009. Ces dpenses dpassent les crdits ouverts par la LFI 2010 (2,624 Md de CP) qui eux mmes dpassaient denviron 200 M le plafond de 2,42 Md fix par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 9 fvrier 2009, bien que le primtre de la mission nait pas chang. Ce dpassement sexplique notamment par la majoration de la dotation globale de dcentralisation (DGD) et louverture de crdits par amendement parlementaire pour les subventions pour travaux dintrt local. Les dpenses de la DGD formation professionnelle, imputes sur le programme 103 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi, se sont levs en 2010 1,70 Md135. Leur progression de +0,6 % est infrieure au taux dindexation de lenveloppe norme fix 1,2 % par la LPFP du 9 fvrier 2009. Les dotations et subventions imputes sur dautres programmes se sont leves 2,39 Md en 2010 en diminution de 5,9 % par rapport 2009. Cette volution sexplique essentiellement par une forte diminution (-315 M) du budget de fonctionnement de lagence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et par les retards de redploiement des units territoriales de la dfense.

3 - Lenveloppe norme : un nouveau primtre plus pertinent a) Le quasi respect de la norme fixe par la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009
Afin dassocier les collectivits territoriales leffort de redressement des finances publiques, larticle 7 de la LPFP du 9 fvrier 2009 aligne lvolution des prlvements sur recettes de lEtat au profit des collectivits territoriales, la DGD formation professionnelle ainsi que les dpenses de la mission Relations avec les collectivits territoriales, sur lvolution prvisionnelle des prix la consommation : celle-ci tait de 1,2% pour 2010.

135

1,71 Md prvus au PLF 2010

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LUNION EUROPEENNE

157

Tableau n 28 : Evolution de la nouvelle enveloppe norme


En excution Concours dans l'enveloppe Prlvements sur recettes (A) dont DGF dont FCTVA (hors PRE 2010) Dpenses du budget gnral (B) dont mission RCT dont DGD formation professionnelle Ensemble (A) + (B) (hors PRE 2010) Plafond prvu par la LPFP Source : Cour des comptes 2007 49,60 5,06 4,97 3,29 1,68 54,57 2008 51,17 5,56 4,05 2,37 1,68 55,22 2009 52,35 40,89 6,06 4,21 2,52 1,69 56,56 56,42 2010 2010/2009 52,77 41,21 6,02 4,41 2,71 1,70 57,18 57,10 + 0,80 % + 0,78 % - 0,71 % + 4,75 % + 7,54 % + 0,59 % + 1,10 % + 1,20 %

En 2009, les concours avaient t un peu suprieurs la norme de larticle 7 de la LPFP du 9 fvrier 2009 (+ 0,25 %), notamment parce que la croissance du FCTVA (hors PRE) avait t sous-estime. En tenant compte des versements anticips de FCTVA au titre du PRE, sous estims par la LFR du 4 fvrier 2009, le dpassement avait t de 2,5 %136. En 2010, le montant des concours a t peine suprieur la norme (+0,14 %). Le respect de celle-ci vient principalement de la lgre rduction des dotations de FCTVA (incidence du PRE exclue) qui contraste avec leur tendance antrieure de forte progression.

b) Le nouveau primtre de lenveloppe norme fix par la loi de programmation des finances publiques du 28 dcembre 2010
La Cour avait observ quil tait difficile dinclure dans une enveloppe norme les dotations de FCTVA qui sont verses par lEtat guichet ouvert et dont la matrise en gestion, droit constant, est donc impossible. Larticle 7 de la LPFP du 28 dcembre 2010 les exclut lavenir de lenveloppe norme. Il exclut aussi :

Total des concours dans lenveloppe de 60,41 Md, pour un plafond port 58,92 Md avec lajout des 2,5 Md de prlvements sur recettes supplmentaires prvus par la LFR, pour le versement anticip de dotations de FCTVA au titre du PRE, ajout au plafond de la LPFP.

136

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

158

COUR DES COMPTES

le produit des amendes137 ; les deux nouvelles dotations, dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle et le Fonds national de garantie individuelle des ressources, qui aprs avoir t ventuellement ajustes par une LFR en 2011, seront ensuite stabilises en valeur ; les crdits pour les subventions aux travaux divers dintrt local, exclusion mentionne seulement dans lannexe de la loi ainsi que les crdits de fonctionnement de la DGCL. Ce sont certaines dotations de compensation qui serviront de variables dajustement.

4 - Les dgrvements a) La diminution des dgrvements pris en charge par lEtat


Le total des dgrvements dimpts locaux pris en charge par lEtat a baiss de 17,93 Md en 2009 16,06 Md en 2010. Les montants des dgrvements dimpts locaux ont en effet encore t peu affects par la suppression de la TP. Les rgles applicables ceux relatifs la taxe dhabitation et aux taxes foncires sont inchanges. Les dgrvements relatifs la TP, environ 80 % du total des dgrvements, ont peu diminu en 2010 (cf. supra), mais devraient baisser bien davantage en 2011 jusqu 1,7 Md : ltalement dans le temps de cette rduction est due celle des dgrvements rsultant du plafonnement de la TP 3,5 % de la valeur ajoute, cette dernire ntant connue qua posteriori. Les nouveaux impts (CET et CVAE) font lobjet de dgrvements, dun montant estim 470 M en 2010 et 4 580 M en 2011.

b) Le maintien du ticket modrateur


Depuis 2007, la cotisation de TP calcule sur le taux de lanne courante est plafonne 3,5 % de la valeur ajoute des entreprises. Les collectivits territoriales et leurs EPCI sont depuis associes au cot de ce dgrvement, cest le principe du ticket modrateur . Le dispositif est maintenu pour la nouvelle CET mais avec un plafond rduit de 3,5 3 %.

Le produit des amendes vers aux collectivits locales est retir en 2011 des prlvements sur les recettes de lEtat et directement imput en dpenses du compte spcial Contrle de la circulation et du stationnement routiers dont le primtre a t largi.

137

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LUNION EUROPEENNE

159

5 - La fiscalit transfre
La fiscalit transfre aux rgions et aux dpartements (21,79 Md) enregistre une progression de 12,7 % par rapport 2009. Elle rsulte principalement, hors mesures de dcentralisation, du dynamisme des droits de mutation titre onreux qui saccroissent de +35 % passant de 5,26 Md en 2009 7,11 Md en 2010.

II - Les relations financires de lEtat avec lUnion europenne (UE)


Lanne 2010 a t la seconde anne dapplication, pour le financement du budget de lUnion europenne, de la dcision relative aux ressources propres (DRP) du 7 juin 2007138, dcision dont certaines dispositions doivent entrer en vigueur progressivement139. Pas plus que lanne 2009, o il y avait eu, hauteur de plus de 1 Md, dimportants ajustements rtroactifs sur les exercices 2007 et 2008, lanne 2010 ne peut donc tre considre comme pleinement reprsentative de lincidence des diverses modifications apportes par la DRP prcite au rgime des ressources propres de lUE. Ses rsultats font apparatre, toutefois, davantage quen 2009, une nette rduction du cot de la participation au financement de la compensation britannique. Les oprations de lexercice appellent les remarques ci-aprs140 : a) la principale novation intervenue en 2010 par rapport 2009, concerne la modification du mode de comptabilisation des ressources propres dites traditionnelles de lUE (ressources douanires et cotisations sucre). Jusquen 2009, ces ressources taient constates en recettes de lEtat avant de faire lobjet dun prlvement sur ses recettes (PSR). Depuis 2010, ces ressources sont traites en comptes de tiers, seuls leurs frais de perception (25 %) restant, comme auparavant, des recettes non fiscales de lEtat. Ce changement rpond une recommandation de la Cour, cette mthode apparaissant mieux adapte, sur le fond, aux caractristiques des ressources concernes. b) le montant du prlvement sur recettes au profit de lUE (PSRUE), dans ces nouvelles conditions, nest plus reprsentatif de la
RRGB sur lexcution 2009, page 55 et, ci-aprs, dernier tableau de lannexe relative aux relations financires de lEtat avec lUnion europenne (annexe VI). 139 Dans le cas, notamment, des modifications apportes au calcul de la correction accorde au Royaume Uni (annexe VI, dernier tableau). 140 Ces remarques sont compltes par lannexe VI).
138

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

160

COUR DES COMPTES

totalit des recouvrements de ressources propres effectus son profit141. Pour apprcier lvolution globale de ces recouvrements, il y aura lieu, dsormais, dadditionner le montant du PSRUE et celui des recouvrements de ressources propres en comptes de tiers (RPT)142. c) Le montant total des recouvrements de ressources propres effectus, en 2010, au profit de lUE (19,5 Md) a t infrieur celui de 2009 (20 Md) mais il y avait eu, en 2009, divers ajustements au titre de 2007 et 2008 qui avaient accru denviron 1 Md le montant des recouvrements effectuer (application immdiate et rtroactive des concessions accordes quatre Etats membres143 alors que la rduction du montant reverser au Royaume-Uni commenait en 2009 selon des modalits progressives ne devant atteindre leur plein effet quen 2011). Exprime en points de PIB, le montant total des recouvrements raliss en 2010, net des frais de perception, sest lev un peu moins dun point (0,99), soit lgrement moins quen 2009 (1,04 point) et un peu plus quen 2008 (0,94 point)144. En comparaison des recettes fiscales nettes (en nomenclature actuelle des recettes de lEtat), ce montant est revenu 7,7 % des recettes fiscales nettes en 2010 aprs avoir atteint 9,1 % en 2009 et 6,9 % en 2008. Le montant du prlvement sur recettes (17,6 Md) a baiss par rapport celui de 2009 (prs de 20 Md en y comptant, conformment aux rgles du moment, le montant des RPT) mais aussi par rapport la part hors RPT de ce montant (18,3 Md). Plus des quatre cinquimes (81 %) du PSRUE, en 2010, a correspondu des demandes de mises disposition au titre de la ressource RNB (73 % en 2006 primtre de PSR quivalent). Cette volution est la consquence directe des choix effectus, pour le financement du budget communautaire, depuis la dcision relative aux ressources propres du 24 juin 1988. La ressource revenu national brut est, en effet, collectivement perue, par les Etats membres, comme

Il ne la totalement t, en fait, que pendant de brves priodes : de 2002 2006 (annes au cours desquelles il ny a plus eu de cotisations au stockage du sucre faire recouvrer par le FIRS) et en 2008-2009 (annes o les cotisations sucre recouvres par FranceAgriMer ont t budgtises, malgr leur recouvrement par le biais dun oprateur et le prcdent des recouvrements du FIRS, par souci de cohrence avec les informations donnes au Parlement lors de la prsentation des PLF 2008 et 2009). 142 Voir, dans lannexe relative aux relations entre lEtat et lUE, le tableau n 4. 143 Allemagne, Pays Bas, Sude et Autriche (voir la tableau de la fin de lannexe VI). 144 Sur la base des donnes de PIB contenues dans le communiqu INSEE du 13 mai 2011.

141

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LUNION EUROPEENNE

161

possdant, entre autres qualits145, celle de pouvoir assurer, dans la dure, le maintien dune cl de rpartition juge plus quitable que celle des autres ressources146. d) Lexcution du prlvement sur recettes (17,6 Md) a fait apparatre, en 2010, par rapport au montant inscrit en LFI (18,2 Md), un cart de -556 M. Lun des tableaux fournis en annexe donne la ventilation des causes de cet cart qui nappelle pas dobservation. e) Le budget de lEtat a d supporter, en 2010, 170,5 M de charges par suite de refus dapurement de dpenses ralises dans le cadre de la politique agricole commune. Ce montant lev rsulte de laddition dune donne de fond (augmentation du volume des refus dapurement de lanne 2010) et, en rponse aux observations de la Cour dans son rapport de lan dernier147, dune amlioration dans la faon de rgler, sur le plan budgtaire franais, ces refus dapurement (abandon du renvoi en N + 1 du traitement de tous les refus dapurement notifis par la Commission au cours de lanne N et retour la pratique antrieure dun rglement, ds lanne N, de tous les refus notifis suffisamment tt pour tre imputs sur cet exercice). Il a donc fallu, en 2010, supporter des dpenses relies deux gestions.

145 Trs grande simplicit et quasi gratuit de gestion ; grande capacit de rendement ; plus grande homognit des objectifs, mthodologies et administrations concerns que dans le domaine fiscal (aussi bien au sein de lUE que dans les divers Etats avec lesquels des ngociations dadhsion sont en cours) ; assiette dun calcul moins fragile que celle de la ressource TVA et moindre exposition que celle-ci lingalit des performances dans la perception de limpt ; grande phase avec lesprit de subsidiarit puisque cette ressource laisse aux Etats membres et aux parlements nationaux un maximum de comptences fiscales sans pour autant faire obstacle aux harmonisations juges ncessaires ; mme garantie de financement de lUE que dans le cas des RPT puisque toutes les ressources propres ont, en droit, le mme statut. 146 Elle a permis depuis sa mise en uvre, dabsorber sans difficults additionnelles, sur le plan du financement, lunification allemande, lhtrognit accrue dune Union 27, les effets du taux de change de la livre sterling sur le poids conomique relatif du Royaume-Uni ainsi que la transformation progressive, du fait des diffrentiels de croissance, du poids relatif du RNB des diffrents Etats membres dans la somme des RNB des Etats de lUE. Il ny a pas de risque, a priori, avec cette ressource, de voir apparatre des situations quil serait, par la suite, dans un contexte de contrainte dunanimit, difficile ou onreux de remettre en cause. On observe au contraire quil a fallu, pendant la mme priode, pour des raisons dquit de rpartition, rendre en partie aux Etats membres, en portant 25 % leur taux de frais de perception, les ressources les plus lies aux attributions de lUE (ressources douanires notamment) et chercher rduire au maximum, faute de mieux, la place de la ressource TVA. 147 RRGB sur lexercice 2009 (page 56, point d).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

162

COUR DES COMPTES

Si labandon de la pratique critique par la Cour dans son dernier rapport, constitue un progrs, il doit tre soulign que ce sont le plus souvent les mmes raisons qui, depuis plusieurs annes, sont lorigine de la plus grande partie des refus dapurement, ce qui semble appeler un effort de redressement spcifique. Il conviendrait galement que les indications donnes dans le jaune sur les refus dapurement soient plus prcises afin que puissent tre mentionns, notamment, les motifs de refus ainsi que les modalits dapurement. Ni le renvoi lanne n+1 ni le retour aux pratiques antrieures nont t indiqus dans les jaunes concerns. Il sagit dun domaine, au demeurant, o le jaune annex au PLF n+1 ne parle parfois, comme dans celui annex au PLF 2011, que de faits relatifs n-1. f) Au total, en 2010, lEtat a recouvr 19,5 Md au profit du budget de lUnion europenne (20,3 Md en 2009). LEtat a reu un peu plus de 11,4 Md, dont 484 M de recettes non fiscales au titre du remboursement des frais de perception des ressources propres traditionnelles, 160 M de fonds de concours communautaires abondant des programmes de budget gnral et 10,8 Md reverser des tiers (9,5 Md au titre de la PAC +1,3 Md au titre des fonds structurels). __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les concours financiers de lEtat aux collectivits territoriales ont progress de 30 % sous leffet transitoire de la rforme de la taxe professionnelle. Hors celui-ci, la progression de lenveloppe norme fixe, conformment la loi de programmation des finances publiques, 1,2 % a t respecte. La modification du mode de comptabilisation des ressources propres dites traditionnelles, conformment une recommandation de la Cour, rend mieux compte de la nature de celles-ci. De mme, labandon du report sur la gestion suivante de la totalit des refus dapurement notifis durant lanne par la Commission europenne constitue un progrs. Il resterait souhaitable, sur ces questions de cot, pour le budget, des diverses formes du non respect des rgles communautaires que les indications donnes dans le jaune soient plus prcises et aussi jour que possible la date de rdaction du document.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Troisime partie Les conditions gnrales de la gestion

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre I Les modalits de la gestion

I - La rgularit de la gestion
Aux termes de larticle 47-2 de la Constitution, les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire . Sagissant de lEtat, les rgles applicables la prparation, lexcution et au contrle du budget sont fixes par la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 et prcises, pour leurs modalits dapplication, par le rfrentiel de comptabilit budgtaire148. Ces textes dterminent en particulier les principes auxquels les gestionnaires, ordonnateurs et comptables, doivent se rfrer : annualit, unit, universalit, spcialit et sincrit. Si certaines amliorations ont t constates par rapport aux exercices prcdents, la gestion 2010 a t encore marque par plusieurs entorses aux rgles budgtaires en vigueur.

148

Diffus par une circulaire du ministre du budget du 22 janvier 2009.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

166

COUR DES COMPTES

A - Les irrgularits et les anomalies concernant le budget gnral


1 - Les atteintes au principe dannualit a) Les reports de charges sur lexercice suivant
Lapurement total de la dette de lEtat lgard de la scurit sociale (2,5 Md) ainsi que de celle du Crdit foncier de France au titre du financement des dpenses dpargne logement (192 M) marque un net progrs en la matire. En ce qui concerne la scurit sociale, toutefois, il a t procd une anticipation des dpenses que le budget gnral aurait d supporter en 2011, hauteur de plus de 473 M149, en contravention avec le principe dannualit budgtaire. Par ailleurs, le recours des ressources non retraces en comptabilit budgtaire150, hauteur de 1,3 Md, a permis de solder une partie de la dette en vitant douvrir les autorisations dengagement qui auraient d pralablement tre ouvertes pour constater lexistence du besoin de financement correspondant. Des reports de charges sur lexercice suivant subsistent cependant contrevenant galement au principe dannualit budgtaire. La comptabilit des engagements prvue larticle 8 de la LOLF, qui doit notamment permettre de mesurer les reports de charges, demeure insuffisante. La prsentation du tableau des engagements budgtaires relatifs des oprations pour lesquelles le service fait nest pas intervenu ne permet pas didentifier les missions ayant donn lieu la comptabilisation de charges payer sans consommation dautorisations dengagement. Le montant des charges payer, cest- dire les charges correspondant un service fait au cours de lexercice mais pour lesquelles le paiement nest pas intervenu, ventiles par mission et programme nest pas exhaustif, (3,2 Md sur un montant total de 7,9 Md151), une part indtermine de ces charges tant exigible. En prenant le parti dexclure les charges payer se rattachant des oprations pour lesquelles un engagement juridique pralable toute consommation dautorisation dengagement na pas t constat, ladministration a minor le montant des restes payer en comptabilit budgtaire. Ce procd ne permet ni dapprcier linsuffisance des dotations dautorisation dengagement pour un certain nombre de
149 150

Voir sur ce point, le chapitre II du prsent rapport. Idem. 151 Hors dpenses de personnel et charges de la dette.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

167

programmes ni de mettre en vidence les sous-budgtisations que rvle lclairage crois des restes payer et des charges payer. Les restes payer, qui correspondent une notion diffrente car elle porte sur lensemble des engagements juridiques contracts par lEtat, quel que soit lexercice au cours duquel cet engagement a t pris, doivent permettre dvaluer le montant des crdits de paiement qui devront tre ouverts sur les exercices ultrieures. Sur le programme 150 Formation suprieure et recherche universitaire de la mission Recherche et enseignement suprieur, les restes payer ont augment de 558,6 M par rapport 2009. Un montant de 1,4 Md dengagements non couverts par des crdits de paiement au 31 dcembre 2010 a t relev, principalement pour le financement des contrats de partenariat public priv (614,6 M) et les contrats de projet Etat-Rgions (741,3 M). Laugmentation des dpenses de personnel sur le programme 176 Police nationale de la mission Scurit a rduit en gestion la marge de manuvre sur les dpenses de fonctionnement et dinvestissement et entran des reports de charges pour un montant de 194,87 M. Des progrs ont cependant t enregistrs pour certaines missions. La situation des reports de charges de la mission Agriculture sest ainsi amliore152. Ils slevaient 89 M en AE et 147 M en CP fin 2009. Ils ont t de 17 M en AE et 70 M en CP fin 2010.

b) Le contournement du principe dannualit par le biais des oprateurs


Le ministre de lagriculture, de lalimentation, de la pche, de la ruralit et de lamnagement du territoire a bnfici douvertures de crdits de paiement suprieures au rythme de consommation de certaines dpenses, pour le financement des mesures spcifiques en faveur de la filire fruits et lgumes et pour celui des consquences de la tempte Xynthia pour lagriculture, la pche et laquaculture. Les rgles budgtaires limitent en volume les reports de crdits sur lexercice suivant 3 % du montant des crdits initiaux inscrits sur le mme titre du programme partir duquel les crdits sont reports153. Le ministre, ayant atteint le plafond de reports, a vers les CP surnumraires dont il disposait certains oprateurs, qui les ont conservs en caisse sans les utiliser immdiatement.

Pour rappel, la mission enregistrait des reports de charges de CP de 448 M en 2007 et de 273 M en 2008. 153 Article 15 de la LOLF.

152

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

168

COUR DES COMPTES

Ainsi, 424 M ont t verss France Agrimer (FAM) et lAgence de Services et de Paiement (ASP) en fin de gestion alors que ces derniers disposaient encore de crdits dintervention pour des montants respectifs de 71 M pour FAM et de 232 M pour lASP. De mme, sagissant des seuls crdits de la pche, le ministre a conserv des CP au niveau de sa capacit de report (56 M) et a vers le reste des crdits disponibles lASP (41 M dAE et 46 M de CP) et FAM (9 M dAE et 25 M de CP).

2 - Les atteintes au principe duniversalit budgtaire


Une double contraction de recettes et de dpenses a t effectue sur le compte daffectation spciale Pensions, en contradiction avec le principe duniversalit budgtaire. La loi de finances pour 2010 a en effet introduit deux dispositions pour rquilibrer les flux entre lEtat et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL) : l'Etat rembourse les pensions verses par la CNRACL pour les agents ayant effectu une partie de leur carrire pour l'Etat tandis que la CNRACL reverse l'Etat les cotisations et contributions assises sur les traitements de ces agents et qui seraient revenues l'Etat si les agents n'avaient pas t transfrs aux collectivits territoriales. Les 434 M rattachs en recettes au compte daffectation spciale Pensions dans la LFI sont un solde : +615 M de recettes brutes, -25 M de dpenses de pensions rembourses la CNRACL et 156 M de compensation dmographique. Deux contractions se sont donc produites : dune part entre les recettes et les dpenses ; dautre part, au sein des dpenses, entre celles dues au titre de la compensation dmographique et celles relatives aux transferts de certains agents. Ces flux auraient d tre spars.

3 - Lordonnancement de crdits non disponibles


La Cour avait relev lanne dernire le paiement anticip, sur instruction ministrielle, de certaines dpenses (559 M) de la mission Ville et logement au moyen de crdits ouverts par la LFR de fin danne, mais avant que celle-ci ait t publie. Cette situation sest reproduite et amplifie en 2010, puisquelle a concern les missions Dfense (387 M), Plan de relance de lconomie (60 M dAE et 45 M de CP), Rgimes sociaux et de retraite (40 M destins au rgime minier), Mdias (30 M dAE et 20 M de CP relatif au transport postal de la presse) et Economie (15 M de fonctionnement pour lINSEE).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

169

Cette consommation irrgulire de crdits avant leur mise disposition des ordonnateurs par dcret de rpartition, justifie par le fait que lapplication Chorus ne gre pas la priode complmentaire, illustre le caractre inappropri du vote tardif de la loi de finances rectificative de fin danne en labsence de priode complmentaire.

4 - Les anomalies au regard de larticle 28 de la LOLF


La Cour constate depuis trois ans le caractre irrgulier du mcanisme des loyers budgtaires qui constituent la fois des recettes non fiscales de lEtat et des dpenses acquittes, sans mouvement de caisse, sur le budget des ministres gestionnaires qui utilisent des immeubles domaniaux usage de bureaux. Ces versements nont pas dimpact sur le solde budgtaire, puisque les dpenses et les recettes (1,1 Md en 2010) sont internes lEtat et se neutralisent. En revanche, ils ont un impact sur les crdits (en prvision et en excution), sur les niveaux respectifs des dpenses et des recettes de lEtat (lun et lautre majors artificiellement du mme montant) et sur la norme de dpenses. En labsence de dcaissement, qui, dans la comptabilit des oprations budgtaires, est le fait gnrateur unique de la comptabilisation des dpenses, et compte tenu du fait que ces mouvements sont effectus entre des entits appartenant la mme personne morale (lEtat), les loyers budgtaires, qui relvent dune dmarche de comptabilit analytique, ne peuvent tre mis sur le mme plan que les obligations de lEtat vis--vis de tiers, qui seules ont vocation consommer des crdits budgtaires. Pour ces raisons, la Cour considre que le traitement comptable des loyers budgtaires tel quil est actuellement opr (et valid par le rfrentiel de comptabilit budgtaire diffus par ladministration) est inadapt et altre la prsentation des comptes de lEtat.

5 - Autres irrgularits a) Dans les transferts de crdits


Les programmes 307 Administration territoriale et 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur de la mission Administration gnrale et territoriale de lEtat ont t concerns par seize dcrets portant transfert de charges en cours de gestion, en application de larticle 12 de la LOLF154. Ds lors que la rforme en cause tait dcide et
154 II. - Des transferts peuvent modifier la rpartition des crdits entre programmes de ministres distincts, dans la mesure o l'emploi des crdits ainsi transfrs, pour un

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

170

COUR DES COMPTES

connue au moment de la prparation du PLF, et en tout cas avant la discussion de la LFI, le recours de tels transferts est contestable. Tel a bien t le cas pour certains dentre eux. Sur le programme 224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture de la mission Culture, le remboursement de la mise disposition du ministre de la culture et de la communication dagents du ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer par dcret de transfert, alors que ces agents exercent depuis plusieurs annes leurs fonctions dans les coles nationales suprieures darchitecture et les services dpartementaux darchitecture et du patrimoine, est galement discutable. Ces transferts de crdits (12,5 M en 2010) reprsentent une dpense prvisible en dbut dexercice, le dispositif mis en place tant rcurrent. Ds lors, cette dpense ne devrait pas faire lobjet dun dcret de transfert mais faire lobjet dune imputation budgtaire pertinente ds la LFI.

b) Les fonds de concours et attributions de produits


En contradiction avec larticle 17-III de la LOLF, le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur de la mission Administration gnrale et territoriale de lEtat a bnfici dune attribution de produits provenant du comit des finances locales et destines couvrir ses frais de fonctionnement. Or celui-ci, qui nest ni une personne morale, ni une personne physique, ne pouvait procder ainsi. En effet, aux termes de larticle prcit, les attributions de produits suivent les rgles applicables aux fonds de concours, lesquelles prvoient que les fonds de concours ne peuvent tre verss que par des personnes morales et physiques. Les sommes censes tre verses par ce comit sont de fait imputes sur les prlvements sur recettes de lEtat au bnfice des collectivits territoriales, pour tre ensuite rintgres dans ces mmes recettes. Cette pratique nest pas conforme aux rgles de la LOLF. Dune manire gnrale, il apparat ncessaire de clarifier la doctrine dutilisation des fonds de concours et attributions de produits Aux termes de larticle 17-II de la LOLF, les fonds de concours sont constitus par des fonds caractre non fiscal verss pour concourir des dpenses dintrt public et par les produits de legs et donations
objet dtermin, correspond des actions du programme d'origine. Ces transferts peuvent tre assortis de modifications de la rpartition des emplois autoriss entre les ministres concerns.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

171

attribus lEtat. Lemploi de ces fonds doit tre conforme lintention de la partie versante. Larticle 17-III prvoit que la procdure dattribution de produits est destine recueillir les recettes tires de la rmunration de prestations rgulirement fournies par lEtat. Les rgles relatives aux fonds de concours sont applicables ces produits. Lexamen de l tat rcapitulatif des crdits de fonds de concours et attributions de produits 2009-2010 joint au PLF 2011 fait apparatre des affectations de recettes dont la conformit ces deux procdures nest pas certaine : des produits de cession de biens mobiliers (dont des vhicules), des produits relatifs la valorisation du patrimoine immatriel et des produits relatifs la location dimmeubles. Ltat rcapitulatif ne prcise pas sur quels critres ces types de recettes rpondent la dfinition de fonds de concours ou dattributions de produits ; en particulier, la notion de prestation , utilise larticle 17-III de la LOLF pour qualifier les recettes susceptibles dtre rattaches sous la forme dattributions de produits, peut tre interprte de manire tantt stricte (service rendu) tantt large (vente de biens). Ce point ntant pas suffisamment approfondi dans le rfrentiel de comptabilit budgtaire, une clarification de la doctrine dutilisation de ces procdures est ncessaire.

B - Les anomalies concernant les budgets annexes et comptes spciaux


Les budgets annexes et comptes spciaux constituent des amnagements du principe dunit et duniversalit budgtaire mentionn larticle 6 de la LOLF. Leur fonctionnement est rgi par les articles 17 24 de la LOLF. La Cour a relev cette anne plusieurs atteintes ces dispositions.

1 - Le budget annexe Contrle et exploitation ariens


Larticle 18 de la LOLF limite le champ des budgets annexes aux seules oprations des services de lEtat rsultant de leur activit de () prestation de services donnant lieu au paiement de redevances . Cependant, certaines dpenses transfres en 2009 au budget annexe Contrle et exploitation ariens, ne se rapportent pas des oprations de prestations de service. Tel est le cas des crdits de personnel affrents des activits maintenues au sein du budget gnral ou des crdits se rapportant des activits telles que la prescription de normes techniques, la ngociation de droits de trafic, la ralisation dtudes conomiques,

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

172

COUR DES COMPTES

lexcution des missions de gendarmerie des transports ariens ou dingnierie aroportuaire. Ces activits rgaliennes, qui ne devraient pas figurer dans le budget annexe, reprsentent un montant budgtaire de 108 M et 1 015 ETPT. Le phnomne saccentue en 2011 avec le transfert de 11 M et 219 ETPT supplmentaires en provenance du budget gnral (activits du service national de lingnierie aroportuaire).

2 - Les comptes spciaux


La LOLF (art. 19) dfinit quatre catgories de comptes spciaux : les comptes daffectation spciale, les comptes de commerce, les comptes doprations montaires et les comptes de concours financiers.

a) Les comptes de concours financiers


Deux comptes ne correspondent pas la dfinition donne par larticle 24 de la LOLF. Tel est le cas du compte de concours financiers Avances aux collectivits territoriales (56 Md de dpenses en 2010). Les avances ne sont pas accordes pour une dure dtermine et ne sont pas assorties dun taux dintrt, la constatation dune perte probable nest pas impute au rsultat de lexercice, compte tenu des caractristiques de ces versements. Par ailleurs, les avances concernes ne sont pas des avances immobilisables au bilan de lEtat. Il en va de mme du compte de concours financiers Avances au fonds daide lacquisition de vhicules propres (707 M de dpenses en 2010). Ce fonds est aliment par des recettes en provenance de particuliers acqureurs de vhicules neufs qui versent un malus destin financer le bonus cologique vers dautres particuliers acqureurs. Il ne peut pas tre considr que les dotations verses lAgence de services et de paiement (ASP) pour la gestion de laide sont des avances ou des prts consentis, dans la mesure o ces dotations ne sont pas accordes pour une dure dtermine. Elles ne sont pas rembourses par les particuliers qui sont bnficiaires de laide. Elles ne sont pas non plus rembourses par lASP qui, dans le dispositif, est un intermdiaire, prestataire de service, rmunr pour cela. En outre, le calcul des intrts verss au budget gnral ne correspond pas plus la dfinition de larticle 24, puisquil est bas non pas sur les avances consenties, mais sur la diffrence entre le produit des malus et les montants transfrs lASP. Ces crdits auraient d tre inscrits sur une

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

173

dotation budgtaire, linstar de ce qui a t fait ultrieurement pour la prime la casse. Quatre comptes de concours financiers ne respectent pas certaines des dispositions de larticle 24 de la LOLF. Le compte de concours financiers Prts des Etats trangers ne respecte pas les dispositions destines assurer la transparence des oprations : lobligation faite lEtat de publier les dcisions de rchelonnement au Journal Officiel et celle dinscrire les pertes probables sur les prts dans une disposition particulire de loi de finances. En 2009 et 2010, le montant des annulations de dettes a reprsent respectivement 259 M et 495 M. Chaque anne depuis 2006, lAgence France Trsor (AFT) accorde une avance au budget annexe Contrle et exploitation ariens via le compte de concours financiers Avances divers services de ltat ou organismes grant des services publics. Le montant tir par le budget annexe a t de 250 M en 2010. Ce dernier doit dsormais rembourser le capital et les intrts au secteur bancaire pour les emprunts contracts avant 2006, mais galement le capital et les intrts sur les avances concdes par lAFT. Ces avances ont des maturits dpassant 8 ans (12 ans pour les avances octroyes en 2010), et assurent le financement courant du BACEA, c'est--dire non seulement ses investissements mais galement dsormais la charge de sa dette. Ces avances ne couvrent pas un besoin imprvu ou accidentel, ne sont pas ponctuelles mais prennes et rptes chaque anne, sont dune dure excdant celle dune avance et finalement ne sont pas rellement garanties par une ressource durable et suffisante du budget annexe. Le compte de concours financiers Accords montaires internationaux na pas t dot de crdits pour 2010 ni pour 2011. Il ne lavait pas t non plus de 2006 2009. Cette situation dcoule du bon niveau des avoirs extrieurs dtenus par les banques centrales de la Zone franc et de la faible probabilit que la garantie de lEtat ait jouer au profit de lune ou lautre des banques centrales. Pourtant, conformment larticle 24 de la LOLF, ce compte devrait tre dot de crdits valuatifs.

b) Les comptes daffectation spciale


Comme les annes prcdentes, la Cour a relev le non-respect des dispositions de larticle 21 de la LOLF en ce qui concerne le compte daffectation spciale Participations financires de lEtat. Aux termes de cet article, les oprations de nature patrimoniale lies la gestion des participations financires de l'Etat, l'exclusion de toute opration de

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

174

COUR DES COMPTES

gestion courante, sont, de droit, retraces sur un unique compte d'affectation spciale . Le texte organique exclut ainsi explicitement toute opration de gestion courante qui se traduirait, notamment, par la consommation des fonds verss. Entrent dans cette catgorie les financements de charges dexploitation ou le financement dinfrastructures qui sont amorties sur plusieurs annes. Or, 150 M ont t verss la Rgie autonome des transports parisiens (RATP), dans le cadre du plan de relance de lconomie, pour financer une opration de renouvellement anticip du matriel roulant de la ligne A du RER. Cette dotation, qui entre dans le champ des financements d'infrastructures qui sont amorties sur plusieurs annes, doit tre considre comme inligible au compte daffectation spciale. De mme, pour ce qui est de la premire tranche du plan Campus, la Cour renouvelle lobservation formule dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire 2009 : cette opration sans rapport avec la finalit du compte (paiement de loyers de partenariats public-priv, qui comprennent une part de frais de fonctionnement), nest pas assimilable une dpense patrimoniale et en tout tat de cause le compte daffectation spciale des Participations financires de lEtat, dont la finalit est clairement conomique, na pas vocation financer lacquisition dun patrimoine immobilier. Des dpenses dentretien sont finances par le ministre de la dfense et des affaires trangres, en contradiction avec les dispositions de la loi de finances initiale qui a dfini, compter de cet exercice, le champ des interventions du compte daffectation spciale Gestion du patrimoine immobilier de lEtat. Excutes sur la simple base de lettres ministrielles de 2008, les dpenses correspondantes portent atteinte aux principes de spcialit budgtaire.

II - La rgulation budgtaire et les oprations de fin dexercice


A - La rgulation budgtaire
Comme en 2009, la rserve de prcaution a concern 0,5 % des crdits ouverts en LFI pour les dpenses de personnel et 5 % des crdits relatifs aux autres catgories de dpenses, la mise en rserve applique aux crdits portant sur les subventions pour charges de service public ayant t amnage pour tenir compte de la part des dpenses de personnel que ces subventions contribuent financer chez les oprateurs.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

175

Le montant du gel ainsi rduit tait valu environ 0,7 Md dans le PLF 2010. Les crdits de la mission Plan de relance et ceux transfrs depuis celle-ci sur les 27 autres programmes du budget gnral ont galement t exonrs de cette mesure. Il en a t de mme pour les programmes crs pour les investissements davenir. La rserve de prcaution initiale sest leve en 2010 5,8 Md en AE et 5,4 Md en CP, dont 0,6 Md de dpenses de personnel.

1 - Le primtre et les modalits de mise en uvre


Le gel ne porte que sur des crdits du budget gnral, conformment larticle 51 de la LOLF. Ce positionnement est cohrent avec le pilotage de la dpense sur la base dune norme dvolution calcule principalement sur le budget gnral. Il ne serait cependant pas illogique denvisager une extension de la mise en rserve des crdits situs hors du budget gnral, par exemple sur les budgets annexes -cest du reste dj le cas pour la mission Contrle et exploitation ariens qui a pratiqu un gel interne de 50 M en AE et CP en 2010 ou sur certains comptes daffectation spciale dont les rsultats ont, en tout tat de cause, un impact sur le solde budgtaire. La ventilation des crdits gels seffectue dans certains cas sans lien avec la programmation prvisionnelle ou la capacit contributive relle des postes de dpenses concerns. Ainsi, pour la mission Recherche et enseignement suprieur, des charges caractre inluctable comme les rmunrations, les bourses, les engagements internationaux supportent des mises en rserve calcules au taux de droit commun de 5 %.

2 - Un rythme des dgels amliorer


Dans de nombreux cas, la mise en rserve des crdits revt un caractre artificiel, les dgels intervenant intgralement au cours de la gestion. Cette dimension thorique du gel est particulirement marque pour certains programmes qui font lobjet dune leve de la rserve ds le dbut de la gestion (le programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables) ou progressivement en cours danne pour la totalit ou quasi-totalit des crdits concerns (le programme 183 Protection maladie de la mission Sant, les missions Rgimes sociaux et de retraite, Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales, Culture, Enseignement scolaire, Justice), soit quil sagisse de dpenses inluctables, soit que la tension budgtaire observe en cours danne rende le dgel invitable.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

176

COUR DES COMPTES

Si lapplication de la rserve peut cependant se justifier en ce quelle matrialise la contrainte budgtaire, sa leve, quand elle est trop tardive, est de nature induire des reports sur lexercice suivant. Tel est notamment le cas des dpenses de la mission Enseignement scolaire, pour lesquelles une partie importante du dgel a eu lieu une date trop tardive pour permettre la dlgation des crdits au niveau acadmique. La rserve du programme 103 Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi (mission Travail et emploi), a de mme t leve le 14 dcembre, alors que les versements aux organismes sociaux effectus sur ce programme avaient t suspendus partir du 15 septembre pour financer dautres oprations. Un dgel intgral aurait dans ces conditions d intervenir ds la mi-septembre, dautant que linsuffisance des crdits sur le programme tait certaine et son montant considrable comme le montrent les ouvertures en LFR de dcembre (1,2 Md en AE et 1,0 Md en CP). Lorsquelles apparaissent inluctables, les mesures de dgel devraient intervenir de faon suffisamment prcoce pour permettre lutilisation des crdits librs sur lexercice. La suppression de la priode complmentaire en 2011 renforce cette exigence.

3 - Les effets rduits de la rgulation


Limpact des mesures de rgulation est dans lensemble limit en raison du dgel de la majorit des crdits mais les situations sont trs variables selon les missions, plusieurs dentre elles (Ecologie, dveloppement et amnagement durable, et Recherche et enseignement suprieur) donnant lieu des annulations relativement importantes.

B - Les oprations de fin dexercice


Les dpenses effectues au cours de la priode complmentaire se sont leves en 2010 4,48 Md, en retrait par rapport au montant enregistr en 2009 (5,55 Md), mais loin devant celui observ en 2008 (2,83 Md). Ces dpenses continuent donc se situer un niveau lev malgr le passage, durant cet exercice, de 36 programmes supplmentaires Chorus qui nenregistre pas dopration budgtaire aprs le 31 dcembre155. Cette situation renvoie comme chaque anne aux ouvertures tardives effectues dans la LFR de dcembre qui, en 2010, se sont leves
155

Ces 36 programmes sajoutent aux 16 programmes antrieurement passs sous Chorus.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

177

sur le budget gnral 4,12 Md en AE et 3,54 Md en CP (les annulations portant sur 6,59 Md en AE et 6,30 Md en CP). Une part importante des crdits ouverts a d tre consomme en priode complmentaire ou faire lobjet de reports. La suppression de la priode complmentaire partir de lexercice 2011 ncessitera donc des amnagements importants durant la fin de gestion. Sauf reporter de faon massive des crdits sur lanne suivante, elle impliquera que la LFR soit adopte et publie plus prcocement, et que la date limite des mandatements et des ordonnancements soit repousse dans la seconde moiti de dcembre.

1 - Les oprations effectues durant la priode complmentaire


Les principales oprations effectues pendant celle-ci ont en particulier concern la mission Travail et emploi. Plusieurs dispositifs ont en effet t dcals en fin danne, les crdits qui avaient t initialement ouverts pour les financer ayant t mobiliss au bnfice du plan de relance. Ce nest qu la suite des ouvertures effectues dans la LFR du 30 dcembre (et portant pour cette mission sur un total de 1,71 Md en AE et 1,40 Md en CP) quelles ont pu tre abondes. Il sagit des contrats aids non marchands pour un montant de 283 M vers lagence de services et de paiement; du contrat daccompagnement formation pour 65 M vers Ple emploi, et, surtout, des paiements aux organismes de scurit sociale au titre de la compensation des exonrations de cotisations sociales pour 998,57 M. Pour la mission Solidarit, insertion et galit des chances, lessentiel des dpenses effectues pendant la priode complmentaire correspond des crdits ouverts dans la LFR de dcembre pour le financement de lallocation aux adultes handicaps en 2010 (351,9 M). Cette ouverture complmentaire met en vidence, linstar de ce que la Cour avait relev en 2009, linsuffisance de la dotation du programme prvue par la loi de finances de lanne Les montants dautres oprations sont plus modestes. Cest le cas des 98 M en AE et CP ouverts dans la LFR de dcembre sur la mission Sant au titre de laide mdicale dEtat. Il en va de mme des crdits ouverts sur les programmes Economie et dveloppement de lagriculture, de la pche et des territoires (130,1 M en AE et 83,1 M en CP) pour lapurement communautaire des aides agricoles de la priode 2009-2010, pour ceux du programme Epargne destins au remboursement du dcouvert de lEtat au Crdit foncier de France (Engagements financiers de lEtat, 83 M) ou pour les dpenses destines aux demandeurs dasile

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

178

COUR DES COMPTES

(47,1 M en AE et 55,3 M en CP) sur la mission Immigration, asile et intgration. Ces consommations de crdits tardives sont la consquence, au moins pour une partie dentre elles, des sous-budgtisations de la LFI qui conduisent des ouvertures en fin dexercice. Les inconvnients pour les gestionnaires peuvent parfois se rvler importants et ncessiter des amnagements aux dates prvues pour la fin de gestion, voire se trouver en contradiction avec les principes du droit budgtaire. Ainsi, pour la mission Ville et logement, des drogations locales ont t accordes pour lutilisation de crdits consacrs au secteur de lhbergement mais dlgus tardivement (programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables). Alors que, sauf exception, la date limite prvue pour lordonnancement des crdits tait fixe au 10 dcembre (circulaire de la direction du budget du 27 septembre 2010), un assouplissement apport cette rgle a permis deffectuer des oprations jusquau 31 dcembre 2010. Une telle mesure se justifiait sans peine par la ncessit de subvenir aux besoins dhbergement des personnes sans domicile fixe en plein hiver, mais elle renvoie une nouvelle fois, au moins pour partie, un sous-calibrage initial des crdits. Sur cette mme mission, des crdits ont t dpenss hauteur de 191,7 M pour financer les aides personnelles au logement en fin danne (programme 109 Aide laccs au logement). Une instruction du ministre du budget en date du 22 dcembre 2010 avait autoris le comptable ministriel effectuer le versement avant mme la fin de lexamen de la LFR par le Conseil constitutionnel. Cette facult, au demeurant irrgulire, na pas eu tre mise en uvre, le versement au fonds national daide au logement (FNAL) tant intervenu le 31 dcembre 2010, soit postrieurement la publication de la LFR.

2 - Les reports de crdits


Les reports de crdits, dorigine variable, se sont levs en 2010 14,9 Md en AE et 6,3 Md en CP, dont 10,9 Md en AE et 2,0 Md en CP sur le budget gnral. Certains programmes ont prsent de faibles niveaux de consommation de leurs crdits tout au long de lanne pour des raisons qui peuvent notamment tenir aux caractristiques de la dpense quils supportent ainsi pour le programme 309 Entretien des btiments de lEtat, cr en 2009, dont le taux de consommation stablit environ 60 % des crdits disponibles. Dans une moindre mesure, il en va de mme pour le programme 212 Soutien de la politique de dfense dont une partie

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

179

significative des crdits (hors dpenses de personnel) porte sur des oprations immobilires dont le rythme de consommation est par dfinition plus lent que les dpenses de fonctionnement. Le programme 203 Infrastructures et services de transports (mission Ecologie, dveloppement et amnagement durable) a, comme chaque anne, connu dimportants reports de fonds de concours (271,6 M en AE et 227 M en CP), lis aux contributions de lAgence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

III - Les investissements davenir


Dans une communication la Commission des finances de lAssemble nationale au titre de larticle 58-2 de la LOLF, de septembre 2010, la Cour a analys les mesures de nature extrabudgtaire visant dvelopper linvestissement public, stimuler linvestissement priv par des dispositifs en faveur des entreprises, encourager linnovation et garantir le financement de lconomie. Elle relevait notamment que la crise conomique et financire avait conduit recourir de faon accrue de tels dispositifs. La crise passe, ceux-ci auraient vocation refluer. Les programmes dinvestissement davenir tiennent, ce titre, une place part156. A compter de 2011, ils constitueront un important mcanisme extrabudgtaire ayant vocation se prolonger jusquau terme des conventions dune dure de dix ans renouvelable sur lesquelles ils reposent. Ils visent mettre en place des financements prennes pour des actions stratgiques dans le domaine de linnovation et la recherche. Ils reprsentent un effort financier consquent qui accrot notablement le volume des investissements de lEtat (12,9 Md). Ils saccompagnent de dispositions destines mesurer le retour sur investissement au bnfice de lEtat et de lconomie en gnral.

A - Un mcanisme drogatoire assorti dun dispositif de performance renforc


1 - Des drogations aux principes budgtaires
Les programmes dinvestissements davenir drogent aux principes budgtaires. Les crdits ouverts en AE=CP par la LFR de mars 2010 ont

156 Voir galement les dveloppements consacrs aux investissements davenir aux chapitres I et IV du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

180

COUR DES COMPTES

t regroups au sein de treize programmes157 crs au sein des missions du budget gnral de lEtat, selon la politique publique dont ils relvent. Une fois conclues les conventions de gestion liant lEtat chaque organisme gestionnaire des crdits , les fonds verss ces oprateurs soldent les montants en AE/CP. Leur utilisation et leur dcaissement seront progressifs sur une priode de 10 ans. La consommation budgtaire des crdits est intgralement ralise en 2010 et le dispositif dintervention devient extrabudgtaire compter de 2011. Il se traduira par des flux non soumis aux principes dannualit, dunit et duniversalit et chappant la rgulation budgtaire. Le Commissariat gnral linvestissement (CGI) dispose de la facult de proposer au Premier ministre158, aprs information du Parlement, de redployer des crdits ddis une action vers une autre action du mme oprateur, voire vers un autre oprateur, en cas demploi sous-optimal ou partiel de ceux-ci. Dans cette dernire hypothse, ladministration a indiqu quune procdure de rtablissement de crdit sur le budget gnral serait mise en uvre avant reversement un nouvel oprateur. Ce cadre drogatoire du droit commun est assorti dun mode de gouvernance spcifique. Le Commissariat gnral linvestissement (CGI) plac sous lautorit du Premier ministre, est charg de prparer la position de lEtat sur les dcisions individuelles dinvestissement, dvaluer la rentabilit des investissements ex ante et ex post, et de dresser un bilan annuel de lexcution des programmes dinvestissements davenir (PIA). Un pilotage et des outils spcifiques (comits dvaluation159, comits de gestion, fonds ddis dots dune gouvernance et dun suivi comptable propres) ont t crs au sein de chaque organisme gestionnaire des crdits, lattribution et lutilisation des crdits relevant en dernier ressort de la dcision de lEtat. Un comit de surveillance des investissements davenir comprenant huit parlementaires value annuellement le programme dinvestissement. Un dispositif ad hoc dinformation et de contrle du Parlement a t institu. Les commissions charges des finances et les autres commissions comptentes de lAssemble Nationale et du Snat, qui ont
Par ailleurs, en dehors du budget gnral, la LFR a ouvert un nouveau programme au sein du compte de concours financiers Prts et avances des particuliers et des organismes privs, et augment le plafond des dpenses et des recettes du compte daffectation spciale Participations financires de lEtat. 158 En vertu de larticle 8, III, alina 2 de la LFR du 9 mars 2010. 159 Les circuits dinstruction crs et ddis sont tablis avec aussi souvent que possible [] des experts extrieurs ladministration, associant personnalits du monde conomique et/ou trangres .
157

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

181

reu pour information et avant leur signature, les projets de convention Etat-oprateurs, sont informes trimestriellement de la situation et des mouvements des comptes des oprateurs et, en tant que de besoin, des redploiements oprs au sein des PIA. Deux rapports annuels sont prvus : un rapport dcrivant les consquences pour les finances publiques des PIA (effets sur les dpenses, les recettes, le dficit et la dette) ; un rapport portant sur les investissements retenus, la gouvernance mise en place et lefficacit ainsi que lefficience de la dpense.

2 - Un dispositif de performance renforc


Les conventions contiennent des dispositions gnriques. Loprateur doit transmettre au CGI des rapports dexcution chaque trimestre. Le bnficiaire doit mettre en place un tableau de bord comportant des indicateurs de suivi de lavancement des projets et des rsultats obtenus et le transmettre rgulirement loprateur. Les crdits seront dcaisss par tranches. Sil savre que les crdits ne sont pas utiliss conformment aux conventions, loprateur peut dcider, aprs avis du CGI, de ne pas verser les tranches suivantes et dabandonner le projet. Un calendrier de dcaissement des fonds dposs au Trsor, est transmis chaque trimestre au CGI et lagence France Trsor. Trois squences valuatives sont identifies dans les conventions signes avec les oprateurs gestionnaires. Lvaluation ex-ante des projets candidats doit faire lobjet ds que possible dun recours une expertise plurielle et extrieure ladministration. Le suivi des projets (valuation in itinere) doit permettre de dclencher les tranches successives de financement ou de reconduire un financement pour une nouvelle priode. Lvaluation ex-post de laction doit permettre de dterminer limpact de la politique publique mene dans le cadre des investissements davenir160. Les conventions Etat-oprateurs ont utilement complt les indicateurs mentionns dans la LFR et dvelopp des indicateurs oprationnels plus complets et plus nombreux. Il en rsulte parfois une certaine complexit dans larticulation des diffrents objectifs et indicateurs (par exemple sur le programme 329). Des lacunes dans la manire dont certaines actions sont prises en compte (par exemple laction dveloppement de la culture scientifique du programme 324) peuvent tre soulignes. Lvaluation de limpact socio conomique et de la rentabilit financire est parfois apprhende de manire htrogne par les
160

Des crdits sont rservs cet effet dans chaque convention, dans des proportions trs variables (de 0,05 % 0,5 %).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

182

COUR DES COMPTES

oprateurs dont les jurys matrisent davantage la composante scientifique et technique. Le rle du CGI en la matire est donc important. Pos comme un principe fondateur des PIA, leffet de levier est dclin plusieurs niveaux dans les conventions : indicateur de performance (programme 331), critre dvaluation (programme 325 IEED) voire critre conditionnant le versement de tranche de financement (projet Astrid-programme 329). Il est prmatur ce stade de le mesurer, mais la recherche d'un effet de levier implique lintervention de multiples partenaires financiers. Le portage par un oprateur unique devrait attnuer les difficults inhrentes au suivi et la cohrence des diffrents financements. Pour les actions comme lOpration Campus ou les initiatives dexcellence, la tche sera plus dlicate, car la multiplicit des sources de financement va sajouter la dmultiplication des acteurs de la dpense.

B - Un risque de substitution
Si les crdits ouverts au titre des investissements davenir constituent de nouveaux moyens, ils ne financent pas tous de nouveaux projets, certaines actions finanant des projets prexistants voire dj engags, ce qui traduit un effet de substitution entre les programmes du budget gnral et les PIA. La poursuite du financement des instituts Carnot, et le financement du fonds national de valorisation et de la structure France Brevets, ont bnfici de lemprunt national. Il en va de mme pour des oprations lances, mais dont les plans de financement initiaux devaient tre complts, telles que lOpration Campus initie en 2008, le racteur Jules Horowitz et le racteur de 4me gnration ASTRID, la recapitalisation dARIANESPACE ou le financement des internats dexcellence, ont bnfici de lemprunt national Des oprations antrieurement finances sur crdits budgtaires ont t prises en charge par les investissements davenir entranant des annulations de crdits en 2010 ou des rductions partir de 2011. Ainsi en est-il des oprations immobilires prvues pour les coles de la statistique (GENES) et lInstitut Telecom (programme 192), dont les AE ouvertes au titre de 2009 et 2010 ont t annules en gestion 2010 pour tre ralises dans le cadre de lOpration Campus, et du plan moyen terme (PMT) du CNES pour la priode 2011-2015, qui prvoit une augmentation rgulire de ses crdits, mais comporte une diminution de 10 M par an sur le programme dtudes prparatoires ARIANE 6.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

183

De mme, la subvention pour charges de service public de lANR (programme 172) est rduite de -71 M en CP en LFI 2011 (-50 M en tenant compte des crdits exceptionnels dont a bnfici lagence en 2010 au titre du plan de relance). Le PAP 2011 prcise ainsi que le montant des crdits destins certains programmes et appels projets de lAgence, notamment ceux relevant des dpartements non thmatique et transversal , biologie-sant , cosystme et dveloppement durable , nergie durable et environnement et science et technologie de linformation et de la communication en programmation 2010, sera revu afin de tenir compte des projets financs dans le cadre des programmes dinvestissements davenir . La diminution des aides au secteur aronautique sous forme davances remboursables partir de 2011 provient de la fin du programme moteur en 2010, de celle du programme hlicoptre en 2011, mais aussi du financement du dveloppement de lA350 XWB dans le cadre des investissements davenir161. Paralllement, lA400M, non ligible aux investissements davenir, bnficie de crdits supplmentaires (+52 M en AE dans le PLF 2011). Cet accroissement peut tre mis en regard de la diminution de 84 M en AE constate en PLF 2011 sur laction 14 recherche et dveloppement dans le domaine de laronautique civile du programme 190. Etablir un lien entre ces mouvements revient constater que le financement extrabudgtaire de quatre programmes aronautiques civils (dont lA350) permet le redploiement de crdits budgtaires, notamment sur le projet A400M, dont le financement napparaissait pas assur. Cette situation pose question quant aux incidences budgtaires de ce dispositif qui permet de faire sortir sans justification les crdits correspondant de la norme de dpenses.

C - Des pratiques en marge des principes poss


Un certain nombre de pratiques soulvent des interrogations quant leur conformit aux principes poss. En premier lieu, 48 M en AE=CP ont t dlgus aux acadmies sur le programme 324 (Internat dexcellence) avant la signature de la

Le financement de lA350XWB seffectue par tranches fonctionnelles. Le montant annuel ncessaire leur couverture est inscrit en LFI. 100 M en AE et 50 M en CP ont t inscrits en LFI 2010 ce titre. Aucun crdit nest inscrit pour le financement des tranches de lA350XWB dans le budget triennal. La DRI espre retrouver par les investissements davenir 450 M sur la priode, ce qui correspondrait aux CP initialement prvus mais pas aux AE .

161

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

184

COUR DES COMPTES

convention entre lEtat et lANRU le 20 octobre 2010162. Si ce versement, pragmatique, sexplique par la ralisation de travaux pour 7 internats, permettant laccueil de 1 026 lves ds la rentre 2010, cet exemple suggre que ce type de dpenses relevait naturellement du budget gnral. Dautre part, la nature d'investissement de certaines actions n'est pas toujours avre, notamment s'agissant d'actions finances par subvention telles l'action dveloppement de la culture scientifique (programme 324) et dans une certaine mesure, l'action cration, extension et revitalisation d'internat d'excellence du programme 324163 ou la rnovation thermique des logements privs (programme 331)164. Les intrts tirs du placement des fonds non consommables nont pas t verss certaines actions165 au titre du 3e trimestre 2010. En lespce, les conventions prvoyaient un versement partir de la date de slection des bnficiaires. Enfin, lusage du programme 326 (action Espace du programme Projets thmatiques dexcellence) hauteur de 27,45 M pour recapitaliser la socit ARIANESPACE166, au surplus, pour des dettes antrieures au lancement du PIA, ne rpond pas aux critres de dpenses poss pour les IA.

D - Des incertitudes demeurent


1 - Le choix des oprateurs
Lefficacit du schma de gouvernance gnrale repose en grande partie sur lefficacit des oprateurs. Or le choix de certains dentre eux est discutable au regard de leur champ de comptences. Laction 2 du programme 324 (Dveloppement de la culture scientifique et de lgalit des chances, notamment dans les quartiers de la politique de la ville) a
LANRU se voit donc dlguer le solde de 452 M. Ces deux actions sont regroupes dans la mme convention internats dexcellence et galit des chances de 500 M, dont 48 M ont t verss par anticipation aux acadmies. 164 500 M. 165 Instituts hospitalo-universitaires, Institut de recherche technologique, Laboratoires d'excellence, Instituts d'excellence des nergies dcarbones (IEED). Le montant vers aux cinq autres actions slve 15,421 M pour le 3e trimestre. 166 Fin 2010, la socit prsenterait une situation nette ngative cumule de 135 M et ncessitait un apport de 80 M. Le CNES, pour conserver son niveau de participation au capital (34,7 %), devait apporter 27,45 M. La dcision du Premier ministre du 6 dcembre 2010 lautorise participer la recapitalisation de la socit ARIANESPACE dans la limite dune participation des investissements davenir hauteur de 28 M .
163 162

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

185

t confie lANRU alors que ce type daction est dj men par lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACSE). De mme, certaines actions confies l'ANR ne rentrent pas dans son champ de comptences (Opration Campus, IEED). Au del, la soutenabilit du portage de la majorit des actions des PIA par lANR, laquelle 18,85 Md ont t dlgus, est incertaine. Si des moyens supplmentaires lui ont t accords pour faire face ses nouvelles missions, la Cour a pu constater, dans le premier bilan quelle a dress de laction de cet oprateur en 2010, linsuffisante qualit des processus financiers, budgtaires et comptables de lAgence et le risque associ linternalisation, dici 2012, de lactivit des units supports. Laccompagnement de lAgence dans le processus de rorganisation et de modernisation de ses procdures de gestion et dvaluation constitue donc un enjeu certain, qui conditionne en partie lefficacit du dispositif.

2 - Le suivi budgtaire et comptable


Les conventions Etat/oprateurs prcites simposent aux textes statutaires des oprateurs et aux modalits de gestion qui leur sont habituelles167. Dans certains cas168, elles ne permettent pas dapprcier la nature de la relation juridique entre lEtat et loprateur, et ses consquences en termes comptables. Llaboration des projets de schmas comptables a permis de clarifier certains points, mais ils scartent de la lettre des conventions Etat/oprateurs169. La gouvernance mise en place assure lEtat un pouvoir de dcision en dernier ressort sur le choix des investissements. Les oprations au titre des PIA sont prsentes au Conseil dadministration qui les valide dans un document distinct du budget de lentit. Loprateur est comptent pour lengagement juridique des dpenses dinvestissements davenir destination des bnficiaires finaux et pour la tenue de la comptabilit lie lutilisation de ces crdits, bien que les dpenses ne relvent pas de son primtre budgtaire. Cela soulve un certain nombre de difficults dordre pratique, notamment labsence doutil de prvision et de programmation et un suivi extrabudgtaire spcifique avec tous les risques inhrents ce type de dispositif ; labsence de comptabilit des engagements assise sur lexcution dun budget ; le rle volontairement rduit du conseil dadministration de loprateur ; la difficult didentifier le rle dordonnateur pour des
167 168

Cf. article 8 de la LFR. Notamment les conventions avec lAdeme et avec lOnera. 169 Notamment sur la comptabilisation des prts, avances remboursables et prises de participation.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

186

COUR DES COMPTES

oprations qui sapparentent plus des oprations de caisse. Certains oprateurs (comme lAdeme), ont, dans le silence des textes, partiellement restaur un suivi budgtaire classique.

3 - La cohrence et la lisibilit des actions lpreuve des montages conventionnels


Les objectifs de plusieurs actions se recoupent. Laction instituts de recherche technologique vise constituer un nombre restreint de campus dinnovation technologique de dimension mondiale regroupant sur un mme site des tablissements de formation, des laboratoires de recherche applique publics et privs, des moyens de prototypage et de dmonstration industrielle et des acteurs industriels, afin de renforcer les cosystmes constitus par les ples de comptitivit. Les objectifs de dveloppement de la recherche partenariale publique prive ainsi que sa valorisation figurent galement parmi les objectifs de laction Institut Carnot , mme si ceux-ci sont plus spcifiquement axs sur les PMEPMI et les entreprises de taille intermdiaire (ETI). Laction initiatives dexcellence vise faire merger 5 10 ples pluridisciplinaires dexcellence denseignement suprieur et de recherche de rang mondial sur le territoire franais, qui devront constituer des regroupements territorialement cohrents de tous les acteurs (tablissements denseignement suprieur, organismes de recherche, entreprises). Des objectifs trs proches sont associs laction laboratoires dexcellence , ciblant des laboratoires de rang mondial favorisant lexcellence, la diffusion et lattractivit internationale de la recherche franaise, garantissant lexcellence des formations et renforant la dynamique des sites concerns. La convention relative aux laboratoires dexcellence prcise que cette action concerne tous les projets de laboratoires, que les porteurs de projets soient ou non partie prenante une initiative dexcellence . Les processus et critres de slection des candidatures sont en effet identiques dans les deux cas. Plusieurs laboratoires dexcellences peuvent, en outre, faire partie des instituts de recherche technologique . Les conventions initiatives dexcellence et laboratoires dexcellence prcisent que les financements ne sont pas cumulables et comportent un schma darticulation des deux processus. En dehors de ces deux actions, le dfaut darticulation gnrale entre les diffrentes actions comporte deux types de risques : un risque oprationnel, li lalourdissement des procdures de slection, de suivi et dvaluation de projets financs partir de plusieurs enveloppes, et mesurs partir dindicateurs diffrents selon les actions ; un risque budgtaire et financier, li la traabilit insuffisante des fonds accords, pouvant

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES MODALITES DE LA GESTION

187

conduire financer des dpenses non ligibles, et la cration potentielle demplois publics, les contrats dure dtermine pouvant se transformer en contrats dure indtermine sur des projets de longue dure. Ces risques sont renforcs pour certaines actions, par lintervention en cascade de plusieurs ensembles d'acteurs : oprateurs de premier rang (ANR), oprateurs de second rang (structures porteuses de projets), oprateurs de troisime rang (par exemple les filiales constitues dans le cadre de l'opration Campus) qui sont eux mmes susceptibles de contractualiser avec des prestataires ou partenaires. Il devrait en rsulter des montages financiers complexes, rpartis sur lensemble du territoire, souvent imbriqus avec des dispositifs de soutien la recherche et linnovation existants.

4 - La cohrence densemble des politiques publiques


Le niveau dinformation des responsables de programme (au sens de la LOLF) pour les programmes objets du grand emprunt , est souvent faible, parfois inexistant, quant lavancement des travaux dinvestissements davenir, tandis que leur rle est volontairement limit dans la slection des projets. Il en rsulte un risque de manque de cohrence entre les actions finances sur le budget gnral portes par les directions d'administration centrale responsables de programmes LOLF, et celles finances sur les PIA, dcides par le Premier ministre. Le Parlement devra recourir plusieurs documents ( bleus , jaunes ) pour disposer dune vue densemble. Plusieurs conventions recoupent le champ de programmes LOLF prennes, ce qui pose la question de larticulation des acteurs, des projets, des dispositifs et des financements. A titre dexemple, le champ du programme 190 (Recherche dans les domaines de l'nergie, du dveloppement et de l'amnagement durables) recoupe partiellement celui des conventions Etat-ANR IEED , Etat-CEA racteur Astrid , EtatCEA Racteur Jules Horowitz , Etat-ONERA recherche dans le domaine de laronautique , Etat-ADEME vhicule du futur , et la convention Etat-CDC ville de demain . La Direction de la recherche et de linnovation (DRI), interroge sur la cohrence des PIA avec les projets de recherche dj mens via le programme 190, souligne cependant la complmentarit des chantiers.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

188

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La gestion budgtaire a t caractrise par des entorses importantes au principe duniversalit budgtaire, notamment par le dispositif massif et drogatoire que reprsente le programme dinvestissements davenir. Un certain nombre dirrgularits, en particulier sur les modalits du recours aux budgets annexes et aux comptes spciaux ont galement t releves. Elles appellent une vigilance particulire sur le respect des dispositions correspondantes de la loi organique, dans un contexte o les drogations aux principes dunit et duniversalit budgtaires se dveloppent Au-del des questions de principe, la mise en uvre du programme dinvestissements davenir laisse apparatre un risque non ngligeable de substitution de ce mode de financement aux crdits budgtaires qui lgitime le fait que ce programme soit rintroduit dans la norme de dpenses. Par ailleurs, des incertitudes demeurent sur le rle et la place des organismes gestionnaires, sur la cohrence et la lisibilit de certaines actions au regard des montages conventionnels et sur la cohrence des diffrents programmes avec ceux conduits par ailleurs dans le cadre des missions du budget gnral.

La Cour formule les recommandations suivantes : conformment au principe dunit budgtaire, exclure toute prise en charge par les budgets annexes de dpenses relevant des activits rgaliennes de lEtat ; ne pas imputer sur les comptes daffectation spciale des dpenses sans relation directe avec les recettes les alimentant et qui auraient vocation relever du budget gnral ; clarifier la doctrine dutilisation respective des procdures de fonds de concours et dattribution de produits ; ne pas utiliser la dotation pour dpenses accidentelles et imprvisibles afin de se soustraire la procdure des dcrets davances ; procder aux dgels de faon suffisamment prcoce pour viter les reports de crdits sur lexercice suivant lorsquil savre que la leve totale ou partielle de la rserve est inluctable.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre II Gestion budgtaire et dmarche de performance


Lexigence de matrise des dpenses rend plus manifeste le besoin dune allocation optimale des ressources et la ncessit de mesurer lefficacit et lefficience des politiques publiques conduites au sein de chacune des missions du budget de lEtat. Les tensions et problmes constats au cours de lexercice 2010 mettent en vidence la ncessit daccrotre le contrle de gestion, de renforcer la justification au premier euro, de mieux mesurer les rsultats des gestionnaires, cest--dire, dune manire gnrale, de dvelopper encore les dispositifs de performance afin quils puissent galement participer au pilotage budgtaire.

I - La mise en uvre des recommandations de la Cour en matire de performance au cours de lexercice 2010
Dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire sur lexercice 2009, la Cour avait formul huit recommandations portant sur la gestion budgtaire en mode LOLF et la dmarche de performance. Lexamen de la gestion 2010 montre que, pour lessentiel, ces recommandations demeurent dactualit. Il ressort de lanalyse de

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

190

COUR DES COMPTES

lexcution 2010, tout particulirement sur des missions forts enjeux, que, si cette anne a permis de nouveaux progrs dans la construction des outils, leur utilisation dans la gestion et dans la matrise des dpenses de lEtat demeure trs limite.

A - Lamlioration des instruments


1 - Les modifications darchitecture budgtaire
En 2009 la Cour avait recommand de nouvelles amliorations sagissant de larchitecture budgtaire, notamment pour remdier aux situations dans lesquelles le primtre des missions ne refltait quen partie la politique conduite dans le secteur concern170. La pertinence de la structuration budgtaire est essentielle en matire dallocation de la ressource.

a) Les ajustements oprs


Des ajustements ont t oprs pour mettre certaines missions en cohrence avec les rformes organisationnelles. Ainsi, le primtre de la mission Administration gnrale et territoriale de lEtat se rduit en 2011, avec un transfert significatif de crdits de fonctionnement (environ 68 M) vers la mission Direction de laction du Gouvernement171 et la cration du programme 333 Moyens mutualiss des administrations dconcentres. La mission Travail et emploi est dsormais place sous lautorit dun seul ministre et devrait ainsi permettre une vritable cohrence densemble, en particulier pour la prsentation stratgique qui est faite dans les documents budgtaires, qui constituait jusqualors une simple juxtaposition de stratgies distinctes pour la partie emploi dune part, et pour la partie travail , dautre part.

b) Des imperfections de primtre demeurent


Il reste des missions dont le primtre ne retrace pas la totalit des dpenses ralises par lEtat pour une politique donne.

170

171

Recommandation 19. Accessoirement, la cration de ce programme a entran le transfert du budget mutualis OSE compter du 1er janvier 2011.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

191

Certaines actions de nature interministrielle dpassent en effet largement le contenu des missions. Cest, comme en 2009, le cas de la mission Politique des territoires o les actions de lEtat en matire damnagement du territoire se trouvent au carrefour de nombreuses interventions publiques, et excdent son primtre, avec un effort rparti en 34 programmes relevant de 16 missions avec prs de 5 Md de crdits. La mission Recherche et enseignement suprieur ninclut ni lenseignement suprieur artistique, alors que les objectifs associs ces enseignements sont convergents, ni les crdits recherche de la mission ministrielle Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales. La mission Aide publique au dveloppement ne regroupe que 37 % de leffort global en la matire alors que 26 programmes et 15 missions contribuent la politique transversale en faveur du dveloppement. Dautres rattachements demeurent peu cohrents. La mission Prts et avances des particuliers ou des organismes privs est la juxtaposition de quatre programmes trs diffrents les uns des autres, et dpourvus dunicit. Certains programmes restent trop cloisonns, car la visibilit est privilgie au dtriment de la souplesse de gestion. Ainsi, sur la mission Solidarit insertion et galit des chances, la fusion de programmes pour mettre larchitecture budgtaire en cohrence avec lorganisation administrative ou pour dimensionner les programmes en fonction du montant des crdits (ce dernier tant limit pour le programme 137 Egalit entre les hommes et les femmes) doit tre envisage.

2 - La fiabilisation et la stabilisation des indicateurs


La Cour indiquait (recommandation 23) que lamlioration des objectifs et indicateurs de performances devait tre poursuivie dans deux directions prioritaires : une plus grande fiabilit des donnes chiffres destines figurer dans les RAP et une stabilit accrue pour permettre leur analyse dans le temps.

a) La fiabilit des indicateurs est essentielle


Les indicateurs doivent permettre de mesurer la bonne utilisation des ressources budgtaires alloues aux politiques publiques. Leur fiabilit, cest--dire la qualit des donnes de base et les traitements utiliss, est essentielle cet gard. Un ratio peut tre pertinent mais les chiffres fragiles, biaiss ou incomplets. Il faut ainsi porter une attention particulire aux processus de production des indicateurs.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

192

COUR DES COMPTES

Le Comit interministriel daudit (CIAP) relve dans son rapport relatif au 7me cycle daudits, publi en dcembre 2010, que deux tiers des indicateurs audits prsentent une fiabilit satisfaisante ou acceptable. La direction du budget a, par ailleurs, men une tude sur les indicateurs de mission, ces derniers tant considrs comme particulirement reprsentatifs des politiques publiques. Lanalyse a t conduite selon quatre axes centrs sur chacune des tapes de construction de lindicateur collecte des donnes, centralisation, laboration du rsultat et auditabilit globale de lindicateur-. Si la plupart des indicateurs existent depuis longtemps et commencent tre fiabiliss, les faiblesses identifies portent sur les systmes dinformation, parfois insuffisants ou en cours de dploiement, la contribution de nombreux acteurs dans la livraison des donnes lmentaires, la diversit de ces donnes rendant difficiles les contrles, ou encore labsence de contrles formaliss. Cependant, les indicateurs de mission (nots en moyenne 14 sur 20) apparaissent plutt robustes. Les vrifications menes par la Cour sur lexercice 2010 montrent que les donnes utilises dans la construction des indicateurs reposaient encore sur des systmes dinformation varis, propres chaque ministre et parfois de fiabilit ingale lintrieur dun mme ministre. Pour la mission interministrielle Recherche et enseignement suprieur, les donnes ne prsentent pas le mme degr de fiabilit selon quelles proviennent denqutes ou de bases de donnes nationales ou internationales ou des remontes dinformation des oprateurs. Labsence de contrle de gestion dans nombre dtablissements fragilise la nature des donnes produites pour certains programmes. En ce qui concerne la mission Aide publique au dveloppement, les indicateurs prsents dans le PAP ne prsentent pas tous le mme degr de fiabilit. Certains indicateurs, renseigns notamment par les postes, sont simplement dclaratifs. Au-del de cas danomalies flagrantes, ou dindicateurs peu renseigns ou peu pertinents, comme par exemple sur la mission Enseignement scolaire ou sur la mission Travail et emploi, la qualit des donnes devrait samliorer avec le dploiement en cours des systmes dinformation ou les travaux sur le contrle de gestion.

b) Le nombre des indicateurs reste trop important


Si le nombre dindicateurs a diminu depuis 2006 (de 1400 1000 en 2011), il reste parfois encore trop important pour certaines missions. Pour se doter doutils slectifs et reprsentatifs, les suppressions ou modifications qui ont t ralises depuis la mise en uvre de la LOLF

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

193

(missions Outre mer, Scurit publique ou Justice) doivent tre poursuivies, lobjectif tant de renseigner ceux qui demeurent, et de rvaluer rgulirement les valeurs cibles. Cette rationalisation est particulirement ncessaire, par exemple, pour la mission Travail et emploi, qui se dcline en 17 objectifs et 51 indicateurs dont plusieurs dcomposs en sous-indicateurs.

c) La stabilisation du dispositif est ncessaire


Cette stabilisation est ncessaire pour permettre aux responsables de programme de porter une attention accrue aux exigences de fiabilit. Le dispositif doit tre consolid par une production plus rigoureuse des indicateurs mis en place, afin de passer la phase dutilisation oprationnelle de celui-ci et de permettre une analyse pluriannuelle des rsultats. Une instabilit prolonge des indicateurs compromet en effet, faute de sries continues, la mesure des volutions de moyen terme et la vrification de lefficacit dune politique. Cette instabilit est par exemple observe sur le programme 220 Statistiques et tudes conomiques, o, indpendamment de la rduction du nombre des objectifs et indicateurs, le mode de calcul de lindicateur 3.1 (anciennement 5.1.) a vari trois fois en deux exercices. De mme, la mthode de calcul de lindicateur 4.1. (anciennement 6.1.) a chang en 2010. Il est donc malais dobtenir une vision des performances du programme par lintermdiaire de ses indicateurs, ds lors que lvolution des cibles et des rsultats ne peut tre interprte.

d) Les systmes dinformation sont dterminants


Dans sa recommandation 22, la Cour indiquait que ladaptation, en cours, des systmes dinformation devait tre opre de telle faon que soit dsormais possible la mesure du cot complet des actions. Les gestionnaires ministriels ont encore une vision partielle des cots des actions quils mettent en uvre. Leur analyse est souvent limite la collecte de chiffres, en gnral trs partiels, davantage vcue comme une contrainte que comme un outil daide la dcision. Lanalyse du cot des actions ne sera pleinement oprationnelle quau terme de la migration dans Chorus de lensemble des programmes (1er janvier 2011) et de la comptabilit gnrale (1er janvier 2012). La mise en uvre progressive du progiciel Chorus doit ainsi constituer une opportunit pour les services de lEtat afin que lanalyse des cots ne se limite pas un double exercice annuel de nature formelle (en prvision et en compte-rendu dexcution) dnu de tout impact sur la gestion des

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

194

COUR DES COMPTES

services. Le module CO de Chorus dispose des fonctionnalits standards de la comptabilit analytique. Cependant, lheure actuelle, il se borne tre le support de la comptabilit danalyse des cots. La bascule de la comptabilit gnrale dans Chorus au 1er janvier 2012 ne suffira donc pas la mise en place dune comptabilit analytique qui puisse jouer le rle doutils de pilotage et daide la dcision.

3 - Des rapports annuels de performance qui rendent souvent mal compte de la gestion
Lexercice 2010 sest caractris par des retards dans la ralisation des rapports annuels de performance, les dlais prvus par la circulaire de la direction du budget n1BE-10-3096 du 28 dcembre 2010, nayant pas t respects. Fixs au 1er avril 2011 pour les programmes dits prioritaires et pour la partie performance des RAP, et au 18 avril 2011 pour lensemble des autres programmes, ces derniers nont pu tre transmis la Cour quentre le 21 et le 26 avril. Ces retards ont mis en vidence la lourdeur et les imperfections du processus de production de ces documents pourtant essentiels en termes danalyse budgtaire. Sur le fond, la qualit des documents demeure htrogne. Des progrs ont t enregistrs : tel est le cas pour le RAP de la mission Dfense o l'effort de simplification des indicateurs entrepris a permis de regrouper en synthse du RAP 2010 les trois indicateurs jugs les plus essentiels pour la mission. De mme sagissant de la mission Enseignement scolaire, l'analyse ex post effectue est correctement lie la prsentation faite dans les PAP. Le RAP de la mission Travail et emploi est dassez bonne qualit mme si la critique sur labsence de lien entre performance et gestion des crdits demeure. Pour le programme Stratgie conomique et fiscale, ni les indicateurs, ni les analyses prsentes ntablissent de relations oprationnelles entre les moyens consomms et les performances mesures ; ce RAP ne prsente en outre pas de srie historique comparant les valeurs cibles et les rsultats atteints, par indicateur et par an. Le lien entre volution des indicateurs et volution de crdits ne semble pas non plus dmontr par exemple dans le RAP de la mission Ecologie ou encore sagissant de la mission Enseignement scolaire ou aussi pour le programme Handicap et dpendance. Certains RAP sur lexercice 2010 contiennent essentiellement des donnes chiffres rcapitulatives, il en est par exemple ainsi pour le programme Gestion du patrimoine immobilier de lEtat. Pour dautres, labsence mme de tout commentaire ne permet pas dtablir de lien avec

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

195

les projets annuels de performance, voire de comprendre lexcution dun programme ; tel est le cas pour le compte de concours financiers Avances aux collectivits territoriales pour lequel le RAP ne contient aucune explication sur les volutions pourtant exceptionnelles enregistres dont les chapitres I et III montrent pourtant quelles ncessiteraient analyse et interprtation.

B - Lenjeu de lutilisation des outils


1 - Une articulation problmatique entre dmarche de performance, programmation et gestion budgtaire
Dans sa recommandation 20, la Cour indiquait que la programmation et la gestion des crdits devaient tre davantage relies la stratgie fixe dans les projets annuels de performances et aux rsultats dont il est rendu compte dans les rapports annuels de performances. Cette recommandation revt une importance accrue dans un contexte de tensions budgtaires, les outils de la performance ayant vocation participer au pilotage de la dpense de lEtat. En 2010, le dispositif de performance est rest peu intgr aux procdures de discussion et de dcisions budgtaires. Ainsi pour la mission Recherche et enseignement suprieur, les confrences de budgtisation sont dconnectes des confrences de performance. Sagissant des oprateurs, lattribution des moyens nest pas toujours cohrente avec les performances des tablissements. De mme, les exercices de budgtisation et de dfinition des indicateurs de performance ont t traits sparment lors des confrences spcifiques pour chacun des volets pour la mission Ville et logement ou encore pour la mission Dfense. Les confrences de performance ont vis davantage prparer les documents budgtaires qu prparer les confrences de budgtisation, qui dfinissent le niveau de la rpartition des crdits en large partie sur dautres bases. Pour la mission Culture, lanalyse des rsultats nest pas prise en compte lors des ngociations budgtaires. Les indicateurs ne concernent parfois quune fraction relativement rduite du poids budgtaire du programme concern empchant quun lien puisse tre tabli entre les performances mesures et la gestion budgtaire. Ainsi, sur le programme 154, Economie et dveloppement durable de lagriculture, de la pche et des territoires, 49% des crdits de paiement sont couverts par des objectifs et des indicateurs. Cette situation cache dailleurs des disparits fortes entre actions : 75% des crdits de laction 14 gestion quilibre du territoire et 66% de laction 15

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

196

COUR DES COMPTES

moyens de mise en uvre des politiques font lobjet dindicateurs. A contrario, les crdits de laction 11 adaptation des filires lvolution des marchs ne sont couverts par aucun indicateur. Alors mme quen 2010 des indicateurs principaux ont t prsents pour chacune des missions, leur choix est parfois contestable, ou, tout le moins, peu en rapport avec les volumes budgtaires concerns. Pour la mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables, les trois indicateurs retenus ce titre portent certes sur des enjeux emblmatiques comme la prvention des risques accidentels et des pollutions, la gestion des dchets, la sant publique, ou la protection des milieux mais ils ne reprsentent quenviron 2 % des dpenses. Les dlais de renseignement souvent tardifs des indicateurs rendent dautre part inoprante toute articulation effective entre lanalyse de ces informations et lexercice de budgtisation. La logique de la LOLF voudrait pourtant que la construction budgtaire soit irrigue par les lments de performance, ce qui nest que rarement le cas. En gestion, les lments de souplesse introduits par la LOLF la globalisation et la fongibilit des crdits sont peu effectifs. Lexcution budgtaire de 2010 confirme le constat des annes prcdentes, selon lequel la fongibilit des crdits a t peu utilise, notamment entre les crdits de personnel et les autres catgories de crdits. Le regroupement des dpenses de personnel sur des programmes ou actions supports, comme par exemple pour la mission Solidarit, insertion et galit des chances, la mission Scurit civile, ou encore pour la mission Culture, conduisent limiter le recours la fongibilit asymtrique. Au demeurant, laccent mis par la RGPP sur les fonctions supports renforce en 2010 le poids des secrtaires gnraux et obit une exigence autre, le pilotage central de la politique de diminution des effectifs, qui rduit fortement lintrt de la fongibilit asymtrique. La contrainte budgtaire oblige les services rationaliser la gestion, en vitant la dispersion des crdits sur un grand nombre de BOP en services dconcentrs, pour prfrer une organisation avec quelques BOP centraux et des UO en nombre limit au niveau rgional. Ainsi, pour la mission Travail et emploi, le mouvement de reconcentration des crdits se renforce sous limpulsion la fois de la RGPP et de la mise en place doutils interministriels de gestion (Chorus). De mme la globalisation na gure de sens alors que de nombreux cas de sous budgtisation sont recenss. La rcurrence de louverture de crdits en gestion suggre que ladministration est confronte une insuffisance de dotations initiales qui rend sans objet la capacit thorique dadaptation des gestionnaires en cours dexercice.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

197

Par ailleurs, la Cour indiquait que louverture de crdits dun montant gal en autorisations d'engagement et en crdits de paiement devait demeurer lexception, ce qui nest pas le cas aujourdhui. En effet, une inscription en AE diffrente de celles en CP apparat comme la seule mthode permettant de matriser les impacts de certains dispositifs porte pluriannuelle. Cependant, en 2010, des travaux de fiabilisation de la comptabilit des engagements et une exprimentation pour une meilleure budgtisation en AE ont t mens172.

2 - La justification au premier euro (JPE) est reste peu effective


La JPE sort difficilement dune logique de reconduction - ou non des dpenses de lexercice prcdent. Ce constat vaut par exemple pour la mission Action extrieure de lEtat pour laquelle les dpenses dintervention sont constitues par les contributions internationales obligatoires, ou encore pour la mission Scurit. La difficult entrer dans lapproche de justification au premier euro se rencontre aussi lorsque les dpenses relvent dune valuation imprcise tant leurs dterminants sont alatoires : tel est le cas par exemple, pour la mission Justice, de laide juridictionnelle ou encore des frais de justice ; ou encore pour la mission interministrielle Recherche et enseignement suprieur des aides sociales aux tudiants, pour lesquelles la prvision du nombre de bourses sur critres sociaux (dispositif guichet ouvert) reste dlicate et dpendante de facteurs exognes (situation conomique). Lorsquelle existe, la JPE est reste encore trop souvent partielle ou sommaire. Ainsi pour le programme 220 Statistiques et tudes conomiques de la mission Economie, lexercice de justification des dpenses na pas tenu compte des fonds de concours. Or ces fonds reprsentaient plus de 18% du programme (hors titre 2) en 2010. Sur le programme 305 Stratgie conomique et fiscale, la justification au premier euro des crdits est un exercice de peu de sens, puisque les besoins ncessaires au remboursement des missions effectues par la Banque de France pour le compte de lEtat sont connus et systmatiquement sous-valus depuis 2006. De mme sur la mission Rgimes sociaux de retraite, au vu des carts constats en 2009 puis en 2010 entre excution et budgtisation, et de leurs motifs, il apparat que les lments fournis sont encore insuffisants pour justifier a priori et a posteriori du calibrage des crdits inscrits.
172

Voir chapitre III du prsent rapport.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

198

COUR DES COMPTES

Des sous-budgtisations chroniques, avec des besoins avrs qui ne sont pas pris en compte dans la budgtisation initiale, mettent en vidence les inconvnients pour le pilotage de la gestion dune mise en uvre trop formelle de la JPE. Pour la mission Solidarit, insertion et galit des chances, labsence de dotation pour la prime de nol ou encore la rvaluation de lAAH manifestent les limites des justifications produites. De manire rcurrente, pour la mission Sant, la dotation relative aux dpenses de formation mdicale initiale doit tre ajuste en cours de gestion car les ARS engagent les dpenses sur prsentation de factures par les hpitaux. De mme pour laide mdicale dEtat de droit commun, et en dpit defforts depuis 2008, la sous-budgtisation initiale n'a pas encore disparu (une ouverture de crdits de 98 M a t ncessaire en LFR). Sur la mission Ville et logement, la sous budgtisation rcurrente de lAPL sur le programmes 109 Accs au logement, et des dpenses dhbergement du programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables ; ou encore sur la mission Asile et immigration, le sous calibrage des dpenses relatives aux dispositifs daccueil et daccompagnement des demandeurs dasile, dont le niveau est dtermin par lvolution de la demande dasile. Pour la mission Agriculture, la budgtisation est ralise sur un modle de reconduction, calcule au plus juste, qui ne permet pas de faire face aux consquences de crises qui affectent traditionnellement le monde agricole, quelles soient climatiques, sanitaires ou conomiques. Ainsi louverture de 30 % de crdits supplmentaires en cours danne pose la question de la sincrit de la budgtisation initiale. Enfin sur la mission Culture, un certain nombre de dpenses, non prvues ou insuffisamment budgtes en LFI, ont appel des financements en cours dexercice : une prime forfaitaire de rsultats, la compensation de la gratuit des visiteurs gs de 18 25 ans auprs des principaux oprateurs.

3 - Les oprateurs et la performance des politiques publiques a) Une formalisation accrue des relations entre lEtat et ses oprateurs
Les 584 oprateurs de lEtat recenss dans lannexe jaune au PLF 2011 ont bnfici en 2010 denviron 34,1 Md de subventions de lEtat et 8,5 Md de ressources fiscales affectes. Ils jouent en effet un rle croissant et parfois prpondrant dans la conduite de nombreuses politiques publiques. Parmi les 130 programmes du budget en 2010, 21

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

199

ont une enveloppe budgtaire dont la majorit des crdits est affecte un ou plusieurs oprateurs. Comme la Cour lindiquait lan dernier, les rgles relatives la gouvernance des oprateurs de lEtat doivent se traduire par une clarification des relations et la signature systmatique de conventions prcisant les modalits de la programmation et de la matrise des cots173. Une circulaire du Premier Ministre parue le 26 mars 2010, relative au pilotage stratgique des oprateurs de lEtat, a rendu obligatoire un certain nombre dinstruments de pilotage, mettre en place par les tutelles, afin de faire participer davantage les oprateurs la performance des politiques publiques. Ainsi, le responsable de programme doit disposer des outils ncessaires, rendez-vous stratgique, rapport annuel, comptes-rendus priodiques des rsultats obtenus au regard des objectifs assigns ou encore systmatisation des runions prparatoires aux conseils dadministration, pour tre en mesure de dterminer la stratgie de performance mettre en uvre et le montant des subventions verser. Cette dmarche sest traduite par la dfinition de plusieurs grands principes transversaux de gestion devant sappliquer ces tablissements, parmi lesquels : la signature de contrats axs sur la performance avec les oprateurs les plus importants dici la fin de lanne 2010 ; un effort de productivit sur les effectifs de lordre de 1,5 % par an en moyenne ; une rduction des dpenses de fonctionnement hauteur de leffort demand lEtat (-10 %) ; la conduite de 15 20 missions daudit par an pour identifier les bonnes pratiques et les pistes damlioration, ainsi que pour enrichir et formaliser les contrats de performance. Les oprateurs ne faisant pas lobjet de missions daudit conduites par les corps de contrle sinscrivent dans une dmarche dautovaluation dont les principes et la mthode sont dtaills dans un guide dauto valuation, modulable et adaptable au regard de la situation de loprateur (taille de loprateur, rforme en cours, dmarche de performance,). Une tape a ainsi t franchie avec notamment une progression dans la signature des contrats dobjectifs et de performance (COP) : sur les 65 oprateurs les plus importants (qui couvrent 80 % des financements de lEtat), 35 avaient sign des contrats fin 2010, et 21 documents taient en phase dlaboration. Une corrlation est systmatiquement recherche entre ces COP et les projets annuels de performances puisque les objectifs et indicateurs des contrats doivent tre dclins partir de ceux figurant dans les PAP. Cette rgle fondamentale, et
173

Recommandation 25.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

200

COUR DES COMPTES

systmatiquement prne par la direction du budget, mriterait dtre formalise, soit dans un guide mthodologique, soit dans une circulaire. Par ailleurs, deux tiers des dirigeants de ces 65 oprateurs disposaient au dbut de lanne 2011 dune lettre de mission dfinissant leurs objectifs stratgiques. Enfin, plus de la moiti des principaux oprateurs avait mis en place un rendez-vous stratgique runissant la tutelle et les dirigeants. Lexercice de la tutelle tant partag entre diffrents acteurs, directions sectorielles et directions financires des ministres dune part, directions du ministre du budget dautre part, un interlocuteur ministriel ddi exerce dsormais une fonction de synthse et de coordination du pilotage de lensemble des oprateurs au sein dun mme ministre.

b) Une dclinaison encore imparfaite de la performance au niveau des oprateurs


Malgr ces efforts, des lacunes importantes ont encore pu tre releves sur les lments de performance remontant des oprateurs. Ainsi, pour les tablissements denseignement suprieur, ces informations sont frquemment disparates. Labsence de contrle de gestion dans nombre dtablissements fragilise la nature des donnes produites pour certains programmes. Cette situation contribue expliquer que, pour le programme 150 Recherche et enseignement suprieur, 15 des 28 indicateurs ne soient pas renseigns dans le RAP 2010. Il est dans ces conditions trs difficile de mesurer leffet des politiques publiques menes.

C - La place des responsables de programme


Comme la Cour la dj recommand174, la fonction de responsable de programme doit tre dfinie plus prcisment, de manire en particulier ce que soit prcise son articulation avec celle des autres acteurs de la programmation, du pilotage et du suivi budgtaires, notamment les secrtaires gnraux des ministres. Dans un contexte de rorganisations ministrielles, et en labsence de texte juridique, clarifiant le rle de chacun des acteurs de la chane de la dpense, lincertitude a persist toujours en 2010 sur le positionnement des responsables de programme. En particulier, leur rle vis--vis des secrtaires gnraux des ministres na pas t clarifi alors mme que la

174

Recommandation 21.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

201

rvision gnrale des politiques publiques a renforc le pilotage central des politiques, en privilgiant les fonctions supports. Le responsable de programme peut nexercer quune autorit purement formelle sur des crdits ne dpendant pas de son champ de comptences. Tel est le cas pour le programme 305 Stratgie conomique et fiscale de la mission Economie, le directeur gnral du Trsor tant responsable des crdits de personnel pour les rmunrations des agents de la DLF, inscrits dans la troisime action laboration de la lgislation fiscale , alors que ces crdits sont concrtement grs par deux directions gnrales hors du primtre du programme (DGFiP et DPAEP). Le rle du responsable de programme reste thorique lorsque certains financements sont assurs par des dispositifs extrabudgtaires. A cet gard, la recommandation 26 que la Cour avait formule au terme de son examen de la gestion budgtaire 2009 reste dactualit. Les documents budgtaires et comptables relatifs au budget de lEtat doivent retracer lensemble des financements exposs au cours de lexercice, y compris ceux qui ont t mis en uvre par lintermdiaire de dispositifs extrabudgtaires. En 2010 encore, lEtat est intervenu via lutilisation doutils extrieurs au budget, tout particulirement, on la vu, avec le dispositif des investissements davenir et celui du plan Campus. Le responsable de programme se voit galement priv de tout levier daction lorsque les outils de la performance relvent de paramtres extrieurs une politique donne. Sur la mission Action extrieure de lEtat, lobjectif 1 du programme 105 Construire lEurope ou lobjectif 1 du programme 185 Relever les dfis de la mondialisation sont des objectifs ambitieux mais qui ne relvent pas directement ou exclusivement des responsables de programme, voire de la France. Ils sont en outre associs des indicateurs qui nont quun lien indirect avec lobjectif quils sont tenus de mesurer. De mme, subsistaient en 2010 des indicateurs de contexte sur lesquels les responsables de programmes nont aucun levier daction et qui devaient tre supprims. A titre dillustration, sur le budget annexe Contrle et exploitation ariens, plusieurs indicateurs relvent de paramtres extrieurs laction de la DGAC et ne permettent pas de rendre compte directement de son activit. Tel est galement le cas de lindicateur 2.1 : taux dinsertion professionnelle des lves du programme 611, troitement li la conjoncture conomique. Comme tous les modes dintervention de lEtat, les dpenses fiscales devraient tre assorties dobjectifs chiffrs et dindicateurs de

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

202

COUR DES COMPTES

rsultat175 Sil semble difficile de gnraliser une dmarche et dlaborer des indicateurs transversaux alors mme que ces niches sont diverses, la fiabilit des chiffrages176 et les informations quant lefficacit de ces dpenses doivent tre amliores. A cette fin, il importe aussi de veiller ce que le rattachement de ces dpenses fiscales aux programmes de la LOLF corresponde une certaine ralit. A cet gard, des incohrences demeuraient en 2010. Ainsi, les dpenses fiscales dexonration des intrts et primes verses dans le cadre de lpargne logement ne sont pas rattaches au programme Epargne de la mission Engagements financiers de lEtat alors que les dpenses dpargne logement constituent la dpense emblmatique de ce programme. Cette exonration est rattache aux dpenses du programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement de la mission Ville et logement. Seul un lien troit entre la dpense fiscale et la politique publique laquelle elle est rattache conduira le responsable de programme se mobiliser. Il importe aussi que les responsables de programme participent aux confrences budgtaires au cours desquelles lvolution des dpenses fiscales est discute. Ainsi, la prime pour lemploi bien que rattache sur les programmes 102 et 103 de la mission Travail et emploi, ne dpend aujourdhui que trs marginalement des dcisions prises par la DGEFP. Un travail dvaluation cibl doit tre rapidement conduit pour les dpenses fiscales les plus importantes compte tenu de leur cot. Cet exercice pourrait tre men en particulier sur la mission Solidarit insertion et galit des chances (12 Md de dpenses fiscales). Larticle 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009 a prvu quun rapport dvaluation de lensemble des dpenses fiscales serait transmis au Parlement avant le 30 juin 2011. Ce dispositif devrait tre prennis.

II - Les programmes et les fonctions support


Les regroupements des fonctions support dune mission au sein dun programme unique a pour finalit de rationaliser la gestion budgtaire et de raliser des conomies. Au nombre de 11 dans le budget de lEtat, ces programmes reprsentaient un enjeu de 14,8 Md en 2010.
Recommandation 24. 92 % de ces dispositifs sont dsormais chiffrs, mais seulement 24 % des chiffrages sont considrs comme trs bons dans le PLF 2011, et 51 % comme bons ou trs bons.
176 175

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

203

En raison de leur objet mme, leurs performances et leurs efficiences devraient tre plus aisment mesurables. Lexamen de la gestion 2010 montre que cet objectif na pas t pleinement atteint.

A - Les fonctions support et larchitecture budgtaire


1 - Une valuation difficile du fait dune dfinition floue
Les fonctions support ne rpondent aucune dfinition prcise. La circulaire du 4 fvrier 2010 relative au lancement de la procdure budgtaire 2011 les dfinit comme regroupant lensemble des activits de gestion qui concourent au fonctionnement des services et numre la gestion des ressources humaines, les systmes dinformation et de communication, la logistique, limmobilier, la gestion financire, les affaires juridiques, les achats et la communication. Celle du 28 dcembre 2010 relative au projet de loi de rglement des comptes et au rapport de gestion pour l'anne 2010 propose une vision plus restreinte, le primtre budgtaire des fonctions support comprenant principalement les effectifs et les moyens de fonctionnement des fonctions informatique, ressources humaines et immobilier. Lapproche retenue dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques apparat intermdiaire en retenant les fonctions achats, immobilier, finances, ressources humaines, logistique et systmes dinformation. Dans tous les cas, il na pas non plus t tabli de nomenclature permettant didentifier ces dpenses. Les fonctions support ont vocation se dverser en intgralit (hors fonctions dtat-major, dinspection et de cabinets ministriels) dans dautres programmes via la comptabilit danalyse des cots (CAC). La difficult de tracer la limite entre les fonctions support directement utiles aux agents (dit support mtier , par exemple une formation spcialise) et les fonctions support transversales (formation de base) complique encore le recensement des dpenses engages. De ce fait, le cot global des fonctions support reste mal valu. En prenant en compte les seuls programmes de soutien identifis au sein des missions, le montant des dpenses correspondantes a atteint 14,8 Md en 2010. Ce montant ne rend pas compte de la totalit des crdits de ces fonctions.

2 - Une architecture peu cohrente et mal assure


La mise en place, au sein dune mission, dun programme regroupant des fonctions support apparat peu compatible avec lesprit, sinon la lettre, de larticle 7 de la LOLF qui dispose que les programmes

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

204

COUR DES COMPTES

concourent une politique dfinie et regroupent les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions. La gestion des fonctions support connat un traitement diffrenci selon les ministres et les divergences relvent de choix le plus souvent non explicits. Dans certains cas, les moyens correspondants sont rpartis entre des actions ddies au sein dun programme ; cest le cas, par exemple, pour les moyens des programmes 152 Gendarmerie nationale et 176 Police nationale ou sur plusieurs programmes dune mme mission (par exemple ceux de la mission Recherche et enseignement suprieur). Dans dautres cas, ils sont retracs au sein dun seul programme lintrieur dune mission, programme qui porte par ailleurs les crdits dune politique publique (programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde pour ceux du rseau diplomatique, programme 224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture pour les DRAC, programme 129 Coordination du travail gouvernemental pour la direction de laction du Gouvernement). Enfin, dans une dizaine de cas, les crdits correspondants sont regroups sur une dotation spcifique, dite programme support , gnralement place sous la responsabilit du secrtaire gnral, comme par exemple au ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement. Le partage des fonctions support est souvent difficile tablir, notamment quand lessentiel des effectifs dconcentrs est rattach au programme support (comme pour le programme 214 Soutien de la politique de lducation nationale, qui rassemble la plupart des personnels administratifs du ministre et des rectorats, ou pour le programme 210 Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative). La situation est en ralit plus complexe. La plupart des programmes ddis ne regroupent pas toutes les fonctions support de la mission et des actions de soutien coexistent dans dautres programmes. Ainsi le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture de la mission Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales fait fonction de programme support vis--vis des autres programmes du ministre de manire trs ingale. Dans certains cas, les programmes support grent les moyens de services relevant de plusieurs ministres ; tel est le cas du programme 309 Entretien des btiments vocation interministrielle et du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales de la mission Solidarit, insertion et galit des chances, qui regroupe non seulement les fonctions support de cette mission, mais aussi celles des missions Sant, Immigration, asile et intgration et Ville et logement du

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

205

programme Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables. Le programme assure au final la mutualisation des moyens des politiques publiques de quinze programmes et six missions. Il assure galement le soutien de deux programmes des services dconcentrs de la mission Immigration, asile et intgration. En 2011, le programme a dailleurs galement absorb les moyens du programme 210 Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative de la mission Sport, jeunesse et vie associative. Ainsi les responsables des programmes de la mission Ville et logement nont-ils jamais eu quune matrise limite des fonctions soutien, les moyens logistiques et immobiliers utiliss au niveau central comme dconcentrs tant retracs sur dautres programmes. Inversement, la mutualisation des crdits support demeure toujours incomplte, par exemple au ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement : certaines dpenses support , qui reprsentent un montant parfois important pour les programmes concerns, y restent prises en charge par les programmes de politique publique de la mission. Il sagit de dpenses qualifies de support mtier , sans que cette notion soit explicite et formalise au sein du ministre, ce qui permet diverses interprtations. Le programme support assume cette fonction vis--vis des autres programmes de la mission de faon ingale, certains programmes portant notamment les moyens des services dconcentrs, voire de tout ou partie de ladministration centrale qui leur sont rattachs. Pour le titre 2, le regroupement est plus abouti mais reste incomplet, compte tenu de la prise en charge des effectifs de lAgence de sret nuclaire au sein du programme de politique publique. Ces modulations de primtre rendent difficiles les comparaisons (de ratios defficience, par exemple) entre missions. En outre, la mutualisation des moyens conduit adapter larchitecture budgtaire lorganisation territoriale des services, au dtriment de la cohrence avec les missions et les programmes. La logique de la RGPP a prim sur celle de la maquette budgtaire. Il en est rsult la cration de programmes interministriels de fait, en contradiction avec les dispositions de larticle 7 de la LOLF aux termes desquelles, Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent d'actions relevant d'un mme ministre . En 2009 a t cr le programme 309 Entretien des btiments de lEtat et, en 2011, a t mis en place le programme des moyens hors titre 2 des directions dpartementales interministrielles.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

206

COUR DES COMPTES

B - Les conomies ralises et la mesure des performances


1 - Des conomies relles mais difficiles identifier et consolider
Larchitecture budgtaire sadapte la refonte des administrations dans le cadre de la RGPP dans une perspective dconomies budgtaires. Plusieurs initiatives ont t prises pour raliser des conomies, en particulier sagissant des achats, avec la cration du service des achats de lEtat en 2009 (SAE), de limmobilier, avec la monte en puissance de France Domaine, de la gestion des ressources humaines avec la cration dun oprateur national de paye. Le montant global des conomies attendues nest cependant pas chiffr, les donnes disponibles demeurant partielles. Selon ladministration, ces gains se seraient levs 100 M en 2010. Le conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010 a de mme dcid la cration de la direction interministrielle des systmes dinformation et de communication (DISIC) afin doptimiser les systmes dinformation en amenant les ministres atteindre dici le premier semestre 2012 un standard de qualit, et en faisant progresser la mutualisation interministrielle. Une conomie de 50 M en est attendue ds 2013. Il a galement lanc les multi services et multi techniques qui regroupent des prestations externalises de services aux agents (nettoyage, gardiennage, accueil) ou dentretien des btiments (maintenance des appareils lectriques, de climatisation). Le dveloppement des marchs multi services ou multi techniques dans lensemble des ministres vise optimiser les cots d'exploitation immobilire et mieux ngocier les contrats. Une conomie de 8,4 M (15 % de lassiette tudie) est attendue en 2011. Dans le domaine de la reprographie, des transferts rguliers de travaux entre six ateliers (ministres de la culture, financiers, des affaires trangres, du travail et de la sant, de la justice, de lcologie) auraient permis de dgager des conomies hauteur de 420 000 par an depuis 2010, auxquels sajoute un gain de 1,5 M en matire dimmobilier. En matire de restauration collective, la mutualisation a galement t encourage pour raliser des conomies dchelles. Mise en place avec lEconomat des Armes, elle permet, depuis janvier 2011, la Fondation dAguesseau (ministre de la justice et des liberts) dconomiser ainsi 15 % sur ses achats de denres.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

207

En ce qui concerne les ressources humaines, le transfert de lorganisation logistique de leurs concours une entit rattache au ministre de lducation nationale par plusieurs ministres (ministre de la justice et des liberts, ministre de la culture et de la communication, instituts rgionaux dadministration) ds 2011 devrait permettre de rduire de 37 % le cot actuel. Par ailleurs, est dveloppe une offre de formation interministrielle de formations transverses (management, RH, achats publics, bureautique) dans deux rgionspilotes, lIle de France et la Haute Normandie. Le dcret du 16 fvrier 2010 relatif aux pouvoirs des prfets, l'organisation et l'action des services de l'Etat dans les rgions et dpartements, demande aux prfets de rgion et aux prfets de dpartement dtablir un schma organisant la mutualisation des moyens entre services de l'Etat pour optimiser lemploi des moyens des administrations qui doivent tre finaliss avant le 30 juin 2011. Cependant, les conomies prvues nont pas toujours t ralises. Ainsi, sagissant du nouveau programme support du budget annexe des Publications officielles et informations administratives cr en 2010 dans un objectif dconomies, les dpenses lies la fonction support ont trs fortement augment dune anne sur lautre (+53,3 %) alors que les effectifs de la fonction support diminuaient, passant de 266 en 2009 258 en 2010. Les conomies dchelle attendues de la fusion des deux directions ne se sont pas ralises. De mme, le programme support de la mission Justice a connu une gestion tendue en 2010 ainsi quune forte surconsommation sur le titre 5 par rapport la LFI, lie des imputations diffrentes en prvision et en excution ou des travaux non prvus. Parfois, les conomies sont mal connues. Ainsi, la mission Dfense a entrepris une identification des fonctions support dans la LFI 2010 mais na pu ce stade ltablir en excution. Le tableau destimation des conomies nettes engendres par les rformes, dont une partie concerne les fonctions support, na pas t fiabilis. Dune manire gnrale, les crdits affects aux programmes identifis comme supports continuent de crotre, alors mme que leur primtre est stable.

2 - Une valuation de la performance encore insuffisante


En vue de la prparation du PLF 2010, une circulaire de la direction du budget du 23 avril 2009 a harmonis la dfinition de trois indicateurs defficience des fonctions support et gnralis leur application. Ont ainsi t mis en place un ratio defficience bureautique (dpenses bureautiques rapportes au nombre de postes de travail, pour ladministration centrale), un ratio defficience de la gestion des

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

208

COUR DES COMPTES

ressources humaines (effectifs grants / effectifs grs) et un ratio defficience de la gestion immobilire (dpenses dentretien courant et dpenses immobilires par m2 rapportes lindice de rfrence des loyers, pour ladministration centrale et les services dconcentrs). Cette dmarche sinscrit dans la ligne des avances significatives ralises au cours de la priode rcente (amlioration des chiffrages, mise au point dindicateurs defficience normaliss, mutualisation de certaines fonctions support). Nanmoins des amliorations sont encore ncessaires. Ainsi, le nombre des agents mobiliss par des fonctions de gestion reste encore mal connu, y compris par les gestionnaires eux-mmes, alors que cette question est au centre des enjeux budgtaires. Lutilisation des indicateurs mutualiss reste difficile compte tenu des changements de primtre et de linstabilit des organisations administratives. Ainsi, au ministre de la dfense, la forte augmentation des cots dentretien courant et des dpenses lies la fonction immobilire en 2009 pour ladministration centrale sexplique par exemple par le dmnagement des services la Dfense. De mme, les rformes significatives engages par le ministre depuis 2007 ont chaque anne fait voluer les primtres des effectifs tant grs que grants. Enfin, les programmes support comprennent galement des indicateurs diffrents et instables. Au sein du programme support de la mission Justice, la suppression du sous-indicateur relatif au taux de publication six mois des textes dapplication des lois relve dune grande prudence qui est regrettable et peu comprhensible compte tenu des rsultats encourageants de cet indicateur dans le RAP 2009. Lindicateur relatif la rationalisation du cot des tlcommunications a disparu dans le PAP 2011 alors quil na cess de se dtriorer depuis 2007. Le seuil de signification des projets immobiliers pris en compte dans lindicateur de dlai et de cot est relev ce qui rduit le primtre de lindicateur. Lindicateur relatif loptimisation de la gestion des grands projets informatiques parat trs rducteur et mriterait dtre revu dans une acception plus large, quitte reprendre la forme quil revtait en 2007 en rendant compte des cots et dlais des projets. Au-del de la gnralisation des trois indicateurs defficience, assurer la fiabilit et la stabilit des autres indicateurs (spcifiques un ou plusieurs ministres) ncessite un travail dharmonisation et de dfinition. Un nombre accru dindicateurs partags y contribuerait galement. La mise en place dun dispositif commun qui analyse lefficacit et lefficience des fonctions support partir des indicateurs mutualiss et dindicateurs spcifiques harmoniss et permette de tirer les

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

209

consquences au plan budgtaire serait souhaitable. La dmarche fonde aujourdhui sur trois indicateurs defficience serait approfondir.

3 - Un dialogue de gestion insuffisant


Pour un programme support, la comptabilit danalyse des cots (CAC) et la qualit des schmas de dversement des dpenses dans les diffrents programmes constituent un vritable enjeu. En pratique, celleci se heurte trois obstacles : les reliquats non dverss qui ne sexpliquent pas uniquement par les fonctions dtat-major, de cabinet et dinspection gnrale et la complexit des reversements ; des clefs de rpartition arbitraires ; un dialogue insuffisant sur les modalits de rpartition des cots. Plusieurs exemples tmoignent de ces difficults. Le ministre de la culture et de la communication a poursuivi, en 2010, la fiabilisation de la CAC, qui repose dsormais sur des bases de calcul homognes entre les services. Lvolution du programme 224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture vers un programme la dimension support de plus en plus affirme rend cependant encore ncessaire lamlioration de la CAC. A court terme, lexhaustivit de linformation budgtaire doit tre renforce, sagissant notamment de la rpartition des emplois entre les diffrents programmes et au sein des oprateurs. La CAC pourrait tre actualise par la prise en compte de tous les btiments dans le cadre de la nouvelle maquette budgtaire. A moyen terme, il conviendrait de fiabiliser les donnes sources, notamment dans les services dconcentrs, le systme demeurant majoritairement dclaratif. Enfin, la mthode de ventilation des cots pourrait tre affine, la mise en uvre denqutes-temps se substituant par exemple la rpartition automatique des dpenses de personnel sur la base de donnes extrieures. Pour le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales, llaboration de la cl de dversement des ETPT, identique celle de 2009, implique notamment de rpartir leffectif des services dconcentrs, qui reprsente plus de 80 % de leffectif du programme, par action et sous-action. En 2009, 89 % des crdits du programme sont dverss mais en 2010, ce niveau nest que de 66 % en raison de limpact des transferts des ARS. Seuls 756 M sont rpartis. La polyvalence des agents, qui contribuent plusieurs sous-actions, notamment dans les services faible effectif, rend difficile la dtermination prcise des fractions dETPT correspondant aux sous-actions. La CAC est demeure partielle et ne permet pas dapprcier le cot complet des dispositifs, les donnes externes au programme support ntant pas exploites dans le cadre des dversements effectus.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

210

COUR DES COMPTES

De mme, pour le programme 155 Conception, gestion et valuation des politiques de lemploi et du travail, la rpartition des effectifs des services dconcentrs est rendu possible grce au systme dinformation des ressources humaines (SIRH) qui permet de suivre laffectation fonctionnelle de chaque agent et donc de le rattacher un ou deux programmes. Toutefois, certains agents, notamment dans les services dconcentrs ne peuvent pas tre affects telle ou telle action du programme support du fait de leur polyvalence. La rpartition des ETPT et des crdits correspondants est souvent complexe et nobit pas toujours une logique homogne. Si lexistence dun programme support ne pose pas de difficult pour des programmes massivement constitus de dpenses dintervention mises en uvre et gres par des oprateurs, elle devient plus problmatique lorsque laction des agents publics constitue la substance mme dun programme. Lexamen des rapports annuels de performance montre des situations o le montant du dversement en comptabilit analytique des cots est bien suprieur la dotation initiale du programme. Cest le cas pour le programme 111 Amlioration de la qualit de lemploi et des relations du travail de la mission Travail et Emploi. Quelle que soit la qualit de linformation restitue dans le PAP, lexistence dun programme support affaiblit alors la lisibilit et la clart de la politique publique concerne. Plus fondamentalement, le renforcement de la qualit du dialogue de gestion apparat ncessaire, dans une logique de prestation de la part des services de support. Le Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) a soulign loccasion du 7me sous-cycle daudit (octobre 2009 septembre 2010) labsence de chartes ministrielles de gestion pour les trois programmes support tudis177. La mise en place de chartes de gestion ministrielles, y compris pour que les modes de dversement des programmes support (ou fonctions) soient discuts entre gestionnaires, ventuellement revus, et accepts par les responsables de programme de politiques publiques, apparat indispensable.

155 Conception, gestion et valuation des politiques de lemploi et du travail de la mission Travail et emploi, 215 Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture de la mission Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales et 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice de la mission Justice.

177

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE

211

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Lexercice 2010 na marqu que des progrs limits dans la mise en place des outils ncessaires la dmarche de performance et la prise en compte de celle-ci dans la ngociation et la gestion budgtaire. La dmarche de performance se traduit par un volume considrable de chiffres et de commentaires mais, en 2010, elle est reste peu exploite, car peu intgre aux procdures de discussion et de dcisions budgtaires. Les dlais de production des RAP, qui nont dailleurs pas t respects cette anne, ne permettent pas leur utilisation dans le processus dallocation des ressources aux missions et programmes. Ds lors la dmarche de performance est reste vcue comme gnratrice de procdures supplmentaires, dconnectes de la ralit budgtaire. Les RAP correspondant lexercice 2010 ne permettent encore gnralement pas de mesurer les rsultats de la gestion. Lidentification des fonctions support et leur regroupement dans des programmes constituent des enjeux de gestion pour la matrise des dpenses et pour lidentification du cot des politiques publiques. Lexamen de onze programmes support met en vidence quils ne bnficient pas dune architecture cohrente et assure. Limpact budgtaire des conomies qui rsultent de ces regroupements et des mutualisations qui y sont associes reste peu apparent. La qualit du dialogue de gestion avec les responsables de programmes utilisateurs de ces fonctions support doit encore tre amliore.

La Cour formule les recommandations suivantes : faire de la comptabilit danalyse des cots un lment de comparaison des rsultats de gestion entre ministres, notamment pour renforcer la matrise du cot des fonctions support ; stabiliser la dfinition des fonctions supports et mesurer prcisment les conomies rsultant de la mutualisation ; mettre en place des chartes de gestion dfinissant notamment les conditions de dversement des programmes support vers les autres programmes afin daffiner la comptabilit danalyse des cots ;

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

212

COUR DES COMPTES

amliorer la disponibilit et la fiabilit des indicateurs de rsultats, notamment ceux des universits ; enrichir linformation des PAP en y dveloppant les hypothses ayant servi la budgtisation, particulirement pour ce qui concerne les prvisions dmographiques retenues afin de dterminer les dpenses de pensions.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Conclusions
La signification du solde budgtaire est affecte par des vnements particuliers Lexercice 2010 sest achev avec un solde budgtaire dtrior de plus de 10 Md par rapport au niveau exceptionnellement lev de 2009 pour atteindre 148,8 Md (au lieu de 117,4 Md prvus en LFI). La signification de ce solde est toutefois affecte par un ensemble dlments particuliers. Cet exercice a t marqu par un nombre inhabituel de lois de finances rectificatives qui ont fortement affect les caractristiques de la gestion. Conue en LFI comme devant marquer une amlioration aprs la forte dgradation du solde 2009, la trajectoire budgtaire a t aggrave sous leffet du programme dinvestissements davenir, des prts consentis la Grce et des ouvertures opres par deux dcrets davance ainsi que par la loi de finances rectificative de fin danne. En revanche, les dpenses du plan de relance, en diminution en 2010, ont conserv leur caractre transitoire et nont pas t reconduites au-del. Les prts accords la Grce (4,4 Md) procdent de circonstances extrieures et ne peuvent tre considrs comme attestant un manque de matrise de la dpense. Les dpenses (34,6 Md) affrentes aux investissements davenir ont lourdement affect le rsultat budgtaire alors mme quelles nont donn lieu qu des dcaissements de 675 M en 2010 et quelles sont demeures sans impact tant sur le rsultat patrimonial de lEtat que sur le rsultat en comptabilit nationale. Limpact de la premire anne de la rforme de la taxe professionnelle est incertain. La charge nette ayant pes sur le budget de lEtat au titre de la premire anne de la rforme de la taxe professionnelle est incertaine.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

214

COUR DES COMPTES

Selon le gouvernement, elle sest limite 7,7 Md en raison dun surplus exceptionnel du compte davances aux collectivits locales (+10,2 Md). Cependant, en ltat du systme dinformation comptable, dont linadaptation fondamentale na pas t ce jour corrige, ce surplus na pu tre compltement expliqu par ladministration. Celle-ci na pas t en mesure de justifier la concordance entre les recettes et les dpenses dordre enregistres dans la comptabilit budgtaire de lEtat. Il en rsulte une incertitude sur la charge nette supplmentaire qui a pes en 2010 sur le budget de lEtat. Le solde primaire, cest--dire hors charge de la dette, atteint 76,3 Md en ne prenant en compte que les dcaissements rellement raliss au titre des investissements davenir. Ainsi, 18,5 % des dpenses de lEtat ont d tre finances par de nouveaux emprunts. Le rebond limit des recettes fiscales confirme la ncessit imprieuse de prserver la ressource fiscale. Les recettes fiscales nettes se sont redresses en 2010, ce qui marque un point darrt par rapport la baisse continue constate depuis 2005. Hors incidences du plan de relance, de la rforme de la TP et des mesures de primtre, leur croissance spontane est toutefois demeure limite (8,6 Md). Elle a en outre t rduite par limpact de mesures nouvelles, notamment de labaissement de la TVA dans la restauration (1,9 Md dimpact supplmentaire en 2010 pour un impact total de 3,15 Md) et le cot supplmentaire (0,6 Md) de la loi TEPA. Si les dpenses fiscales ont diminu en 2010, cette volution rsulte principalement de la baisse de rgime du plan de relance et de la rforme de la taxe professionnelle. Sans ce double effet, les dpenses fiscales auraient encore augment de 2,5 Md en 2010. Lobjectif fix par la norme de dpenses na pas t atteint. La norme de dpenses en 2010 (zro volume), telle que dfinie par le gouvernement, a t en apparence respecte (+1,3 % pour une hausse des prix de 1,5 %). Cependant, certaines mesures ont t exclues de faon contestable du calcul pour un montant total estim 3,3 Md. Dans les faits, l'objectif zro volume na donc pas t respect. La norme de dpenses a notamment t contourne pour apurer une partie des dettes de la scurit sociale. Par rapport lexcution 2009, les dpenses du champ de la norme pour lanne 2010 ont augment de 2,2 % en valeur, soit de 0,7 % en volume, compte tenu de linflation constate de 1,5 %. Sorties en 2010 par le gouvernement de la norme de dpenses du fait de leur caractre exceptionnel, les dpenses davenir devraient, ds 2011, tre intgres dans le primtre et le suivi de la norme pour

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

CONCLUSIONS

215

quelle puisse jouer son rle dans la stratgie de matrise des dpenses publiques et de la dette. En outre, afin de donner une signification accrue lencadrement a priori des dpenses (dpenses des comptes daffectation spciale ayant la nature de dpenses budgtaires, certains remboursements et dgrvements dimpts lis des politiques publiques), le primtre de la norme devrait tre tendu. Des tensions apparues en gestion pour un certain nombre de missions mettent en vidence la ncessit dune matrise accrue de lvolution des dpenses. La masse salariale a progress de 0,7 % en 2010 primtre constant soit moins vite que lensemble des dpenses encadres par la norme. Des tensions importantes sont cependant apparues en gestion, lies la surestimation du nombre de dparts en retraite et la correction tardive de cette erreur sous la forme contestable d'un dcret d'avances. Celui-ci a d ouvrir 760 M de crdits supplmentaires alors mme que le drapage, certain et identifi, aurait d tre corrig plus tt par une loi de finances rectificative. La rgle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, quasiment-respecte, a contribu au ralentissement de la croissance de la masse salariale. L'objectif d'une stabilisation de celle-ci ne saurait toutefois reposer sur la seule gestion des effectifs : les politiques et mesures catgorielles qui accompagnent cette gestion des effectifs doivent en particulier tre compatibles avec cet objectif. La situation globale du budget de lEtat implique que les efforts engags rcemment pour renforcer le pilotage et le contrle de la masse salariale et assurer une meilleure matrise de celle des oprateurs soient poursuivis avec dtermination. Si lon considre, non pas seulement les dpenses dans le champ de la norme mais lensemble des dpenses nettes du budget gnral et des budgets annexes, hors plan de relance et investissements davenir, elles ont augment de 2 % en crdits de paiements par rapport 2009. Certaines dpenses ont connu des augmentations importantes. La charge de la dette sest accrue de 7,7 % par rapport 2009 malgr le niveau historiquement faible des taux dintrt. Certaines dpenses dintervention ont fortement progress en cours dexercice. Une insuffisante couverture des engagements pluriannuels apparat pour plusieurs missions. En particulier lexamen de lexcution budgtaire de quatre missions enjeux met en vidence les risques pesant sur la couverture de leurs engagements pluriannuels. Ces missions se caractrisent en outre, par le recours dimportantes ressources extrabudgtaires, mais elles-mmes affectes dincertitudes.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

216

COUR DES COMPTES

Dune manire gnrale, lenchanement du plan de relance, du plan Campus et des investissements davenir fait perdre de sa cohrence la notion de budget et de solde budgtaire, de nombreuses dpenses sexcutant en dehors du budget et ntant pas prises en compte dans la norme dvolution des dpenses. Lexercice 2010 sest galement caractris par un accroissement de la dette de lEtat de 81 Md et par un programme record dmission moyen et long terme. Compte tenu de lobligation de dpt au Trsor des fonds attribus aux oprateurs des investissements davenir et du trs faible montant des dcaissements effectus en 2010, le grand emprunt n'a en lui-mme gnr pratiquement aucun endettement supplmentaire en 2010. En dpit de cet lment, lexercice 2010 se caractrise par le programme dmission moyen et long terme le plus important jamais ralis (210,7 Md) et une politique de rachats trs active afin de lisser le profil damortissement. La rduction sensible de lendettement court terme a contribu amoindrir le risque de taux qui sattache au refinancement de la dette. Les diffrentes comptabilits de l'Etat et leur articulation continuent prsenter des insuffisances. La Cour a audit la concordance des comptabilits. Si la fiabilit du tableau de passage du rsultat budgtaire au rsultat patrimonial a pu tre vrifie, cette vrification natteste pas la qualit de chacune des deux comptabilits. En dpit des progrs raliss, les diffrentes comptabilits de l'Etat et leur articulation continuent de prsenter des insuffisances. Ainsi, du fait notamment des lacunes des systmes d'information comptable portant sur le recouvrement des impts locaux, la comptabilit gnrale n'est, pas plus que la comptabilit budgtaire, en mesure de rendre compte de l'impact de la rforme de la taxe professionnelle pour tous les lments se rattachant l'exercice clos. Le suivi des engagements doit tre amlior, les drogations au principe de comptabilisation d'un engagement pralable la consommation des crdits de paiement tant encore trop nombreuses. Lexhaustivit du recensement des engagements juridiques et la lisibilit de leur prsentation dans le tableau des engagements budgtaires relatifs des oprations pour lesquelles le service fait nest pas intervenu , qui est port en annexe du compte gnral de lEtat, nest pas assure. Prs de 4,74 Md de charges payer ny figurent pas.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

CONCLUSIONS

217

Quant au tableau de financement prvu par la loi organique, il devrait tre tabli de manire fournir une lecture directe du solde budgtaire en gestion, ce qui implique en particulier de traiter distinctement la charge d'indexation des emprunts indexs (2,3 Md en 2010) qui demeure sans lien avec limpact en trsorerie de la gestion budgtaire. En dpit de certaines amliorations, diverses irrgulires ont encore t releves sur l'exercice 2010. pratiques

Certaines affectent la matrise des dpenses et la rpartition entre le budget gnral et les budgets annexes et comptes spciaux : atteintes aux principes d'annualit (reports de charges), d'universalit (contraction de recettes et de dpenses), imputation un budget annexe de dpenses relevant du budget gnral, utilisation de comptes daffectation spciale pour payer des dpenses courantes de lEtat. Dautres correspondent des entorses lgard des rgles : certains comptes spciaux ne correspondant pas la dfinition mme qu'en donne la LOLF ou ne respectant pas, dans leur fonctionnement, les rgles gnrales dictes par le texte organique. En outre, le mcanisme des loyers budgtaires ne correspond pas la dfinition des recettes et des dpenses donne par la LOLF. Compte tenu du caractre htrodoxe du dispositif, le programme dinvestissements davenir appelle une vigilance particulire. Les programmes d'investissement d'avenir s'inscrivent dans un cadre drogatoire au regard des principes budgtaires classiques. Il conviendra, outre lintgration des dpenses concernes dans le primtre de la norme, de s'assurer que le dispositif de gouvernance spcifique et de suivi renforc de la performance mis en place simultanment compense effectivement les risques qui s'attachent ce cadre drogatoire et dviter les phnomnes de substitution entre programmes du budget gnral et programmes d'investissement d'avenir. Les incertitudes qui demeurent sur le rle et la place des organismes gestionnaires et sur la conduite de certaines actions dans le cadre de montages conventionnels complexes se doivent en outre d'tre rapidement leves. Larticulation entre le pilotage budgtaire et la dmarche de performance est insuffisante. L'exercice 2010 a mis en vidence que, si les outils techniques de mesure de la performance ont continu tre perfectionns, larticulation n'tait encore que rarement tablie entre la dmarche de performance et le pilotage budgtaire. En consquence, la ralit budgtaire reste dconnecte de cette dmarche. La mise en uvre oprationnelle d'une

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

218

COUR DES COMPTES

comptabilit d'analyse des cots reste faire. En 2010, l'amlioration de la qualit des systmes d'information utiliss et la modernisation du contrle de gestion et l'implication des responsables de programme, restent des objectifs pour que la dmarche de performance s'intgre pleinement la gestion budgtaire. L'analyse de la gestion 2010 fait apparatre que l'identification des fonctions support et la mise en place, au sein d'une mission, d'un programme support s'articulaient difficilement avec la logique ayant inspir la LOLF et la dfinition mme qu'elle donne de la notion de programmes. En l'absence de dfinition prcise, le regroupement des fonctions support ptit d'une architecture peu cohrente et mal assure. L'impact budgtaire des gains d'efficience recherchs travers cette dmarche est ce jour peu apparent.

Le dficit budgtaire trs lev de 2010 est une composante majeure de la situation des finances publiques que la Cour analysera dans son rapport de juin prochain. Dans ce contexte difficile, les constats de la Cour doivent apparatre comme autant dincitations renforcer les mcanismes de matrise de la dpense et de prservation des recettes. Ils appellent aussi lamlioration des diffrentes comptabilits de lEtat, la rvision des systmes dinformation sur les recettes et une meilleure articulation entre les dispositifs de performance et la gestion budgtaire. Les recommandations de la Cour sinscrivent dans cette perspective.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Principales recommandations de la Cour au titre de lexercice 2010


I - Recommandations sur les rsultats et les comptes
A - Les dpenses
La Cour formule les nouvelles recommandations suivantes : Recommandation 1 : Prendre en compte, compter de 2011, les dpenses annuelles relatives aux investissements davenir dans le calcul de la norme de dpenses. Recommandation 2 : Intgrer au primtre de la norme de dpenses les dpenses des comptes spciaux qui ne se distinguent pas de celles du budget gnral, ainsi que les remboursements et dgrvements retraant les dpenses lies des politiques publiques ou se rapportant des impts locaux. Recommandation 3 : Prsenter en loi de rglement, ou dans lexpos des motifs qui laccompagne, lvolution des dpenses dexcution excution sur le primtre de la norme tel que dfini par le Gouvernement. Recommandation 4 : Mettre en place un dispositif mensuel de surveillance de lvolution de la masse salariale afin didentifier le plus prcocement possible les carts la prvision et dadopter rapidement des mesures correctrices. Recommandation 5 : Affiner les outils de calcul de la masse salariale, en particulier le GVT (mission Enseignement scolaire en particulier). Recommandation 6 : Fiabiliser la prvision et le suivi des plafonds demplois des oprateurs. La Cour rappelle en outre sa recommandation de lan dernier : Recommandation : Dfinir les dpenses fiscales de manire prcise et stable, et les ventiler par programme.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

220

COUR DES COMPTES

B - Les recettes
La Cour formule la nouvelle recommandation suivante : Recommandation 7 : Adapter le systme d'information relatif aux recettes de l'Etat afin d'oprer le rattachement des oprations relles et d'ordre l'anne d'imposition, pour en assurer la traabilit. La Cour rappelle en outre sa recommandation de lan dernier : Recommandation : Reclasser les autres frais d'assiette et de recouvrement , aujourdhui traits comme des recettes non fiscales, dans les recettes fiscales.

C - Les comptes et lanalyse financire


La Cour formule les nouvelles recommandations suivantes : Recommandation 8 : Fiabiliser les engagements budgtaires de lEtat, notamment en utilisant toutes les potentialits de Chorus. Recommandation 9 : Consommer les autorisations dengagement (AE) ds lengagement juridique. Recommandation 10 : Aligner la notion dengagement utilise en comptabilit budgtaire sur celle retenue en comptabilit gnrale. Recommandation 11 : Amliorer la prsentation du tableau des engagements budgtaires relatifs des oprations pour lesquelles le service fait nest pas intervenu afin que ce tableau permette dapprcier le caractre suffisant ou non des dotations dautorisations dengagement. Recommandation 12 : Prciser lan prochain dans le compte gnral de lEtat la dfinition de la notion de contrle laquelle il se rfre. Recommandation 13 : Insrer lan prochain, en annexe au compte gnral de lEtat, une information plus complte permettant dapprcier correctement la situation financire relle et le besoin de financement au 31 dcembre de lexercice pour la CADES, ainsi que pour les autres participations non contrles situation nette ngative La Cour rappelle en outre sa recommandation de lan dernier : Recommandation : Fiabiliser les engagements budgtaires de lEtat et consommer les autorisations correspondantes (AE) au moment de lengagement juridique. Prsenter par ailleurs, le tableau des flux de trsorerie dans la loi de rglement, en complment du tableau de financement.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR AU TITRE DE LEXERCICE 2010

221

D - Le tableau de financement
La Cour formule les nouvelles recommandations suivantes : Recommandation 14 : Etablir le tableau de financement de manire fournir une lecture directe du solde budgtaire en gestion. Recommandation 15 : Retirer la charge dindexation des emprunts indexs qui nest pas dcaisse, de limpact en trsorerie du solde budgtaire. Recommandation 16 : Continuer mieux centraliser la trsorerie des entits contrles par lEtat sur le compte du Trsor. La Cour rappelle en outre sa recommandation de lan dernier : Recommandation : Enrichir le tableau de financement labor par lAgence France Trsor par un rapprochement priodique avec un tableau de financement issu de la comptabilit gnrale de lEtat.

E - La clart de linformation budgtaire


La Cour formule les nouvelles recommandations suivantes : Recommandation 17 : Modifier la prsentation du tableau dquilibre des ressources et dpenses des lois de finances afin de ne dduire des recettes fiscales brutes de lEtat que les seuls remboursements et dgrvements relatifs des impts dEtat. Recommandation 18 : Dans les lois de finances, prsenter les recettes et les dpenses lies aux loyers budgtaires en isolant les unes et les autres sur une ligne pour ordre . Recommandation 19 : Prsenter un tableau comparant lexcution avec les prvisions adoptes en loi de programmation des finances publiques pour le solde dexcution budgtaire, le solde primaire, les recettes et les dpenses.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

222

COUR DES COMPTES

II - Recommandations sur la gestion budgtaire


A - La rgularit
La Cour formule les nouvelles recommandations suivantes : principe dunit Recommandation 20 : Conformment au budgtaire, exclure toute prise en charge par les budgets annexes de dpenses relevant des activits rgaliennes de lEtat. Recommandation 21 : Ne pas imputer sur les comptes daffectation spciale des dpenses sans relation directe avec les recettes les alimentant et qui auraient vocation relever du budget gnral. Recommandation 22 : Clarifier la doctrine dutilisation respective des procdures de fonds de concours et dattribution de produits. Recommandation 23 : Supprimer les fonds de concours inactifs depuis plusieurs annes. Recommandation 24 : Ne pas utiliser la dotation pour dpenses accidentelles et imprvisibles afin de se soustraire la procdure des dcrets davances. Recommandation 25 : Procder aux dgels de faon suffisamment prcoce pour viter les reports de crdits sur lexercice suivant lorsquil savre que la leve totale ou partielle de la rserve est inluctable. La Cour rappelle en outre ses recommandations de lan dernier : Recommandation : Mettre fin aux irrgularits rcurrentes qui caractrisent la programmation ou la gestion du budget de lEtat. En particulier, les dotations soumises au vote du Parlement doivent tre tablies, comme le prvoient les articles 6 et 32 de la LOLF, de manire couvrir lensemble des dpenses connues ou prvisibles. Recommandation : Compte tenu de la disparition programme de la priode complmentaire, publier la dernire loi de finances rectificative de l'anne une date suffisamment avance pour permettre l'excution des dpenses avant le 31 dcembre.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR AU TITRE DE LEXERCICE 2010

223

B - Larticulation de la gestion avec la dmarche de performance


La Cour formule les nouvelles recommandations suivantes : Recommandation 26 : Faire de la comptabilit danalyse des cots un lment de comparaison des rsultats de gestion entre ministres, notamment pour renforcer la matrise du cot des fonctions support. Recommandation 27 : Stabiliser la dfinition des fonctions supports et mesurer prcisment les conomies rsultant de la mutualisation.
Recommandation 28 : Mettre en place des chartes de gestion dfinissant notamment les conditions de dversement des programmes support vers les autres programmes afin daffiner la comptabilit danalyse des cots.

Recommandation 29 : Amliorer la disponibilit et la fiabilit des indicateurs de rsultats, notamment ceux des universits. Recommandation 30 : Enrichir linformation des PAP en y dveloppant les hypothses ayant servi la budgtisation, particulirement pour ce qui concerne les prvisions dmographiques retenues afin de dterminer les dpenses de pensions. La Cour rappelle en outre ses recommandations de lan dernier : Recommandation : Mieux dfinir et valuer les dpenses fiscales et les assortir, comme tous les modes dintervention de lEtat, dobjectifs chiffrs et dindicateurs de rsultat. Recommandation : Relier la programmation et la gestion des crdits aussi bien la stratgie fixe dans les projets annuels de performances quaux rsultats dont il est rendu compte dans les rapports annuels de performances. Recommandation : Comme la Cour la dj recommand, dfinir plus prcisment la fonction de responsable de programme, de manire en particulier ce que soit prcise son articulation avec celle des autres acteurs de la programmation, du pilotage et du suivi budgtaires, notamment les secrtaires gnraux des ministres. Recommandation : Clarifier les relations de lEtat avec ses oprateurs au moyen de conventions, prcisant les modalits de la programmation et de la matrise de leurs cots.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

224

COUR DES COMPTES

Recommandation : Retracer lensemble des financements exposs au cours de lexercice dans les documents budgtaires et comptables relatifs au budget de lEtat, y compris ceux qui ont t mis en uvre par lintermdiaire de dispositifs extra-budgtaires (fondations, fonds, entreprise publiques, partenariat public-priv, dotations en capital, octroi de garanties). Recommandation : Poursuivre lvaluation de lefficacit et de lefficience des dpenses engages au titre des fonctions support.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

215

Annexe I Les missions budgtaires en 2010


En Md
MISSIONS Budget gnral Action extrieure de l'Etat Administration gnrale et territoriale de l'Etat Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales Aide publique au dveloppement Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation Conseil et contrle de l'Etat Culture Dfense Direction de l'action du Gouvernement Ecologie et dveloppement et amnagements durables Economie Engagements financiers de l'Etat Enseignement scolaire Gestion des finances publiques et des ressources humaines Immigration, asile et intgration Justice Mdias Outre-mer Plan de relance de lconomie Politique des territoires Pouvoirs publics Provisions Recherche et enseignement suprieur Rgimes sociaux et de retraite Relations avec les collectivits territoriales LFI AE LFI + LFR Excution LFI CP LFI + LFR Excution

2,65 2,60 3,65 3,06 3,42 0,59 2,88 39,26 0,56 10,32 1,95 44,16 60,86 11,55 0,56 7,37 1,14 2,17 2,34 0,38 1,02 0,07 25,36 5,73 2,67

2,73 2,61 4,26 3,22 3,44 0,57 2,96 39,57 0,55 13,78 7,41 42,54 61,38 11,58 0,61 7,05 1,15 2,17 2,34 0,37 1,02 0,07 47,14 5,72 2,78

2,73 2,61 4,34 3,12 3,41 0,58 2,92 37,08 0,53 15,38 7,39 42,16 61,58 11,57 0,68 6,73 1,15 1,99 1,50 0,27 1,02 0,00 46,98 5,62 2,71

2,62 2,60 3,61 3,51 3,43 0,57 2,92 37,14 0,55 10,14 1,93 44,16 60,82 11,56 0,56 6,84 1,14 2,02 4,10 0,38 1,02 0,06 24,76 5,73 2,62

2,70 2,67 4,23 3,58 3,44 0,56 3,00 38,10 0,55 15,55 7,40 42,54 61,31 11,60 0,64 6,82 1,14 2,04 4,10 0,42 1,02 0,06 46,65 5,72 2,71

2,75 2,64 4,33 3,56 3,42 0,55 2,99 39,13 0,53 15,44 7,41 42,16 61,61 11,69 0,68 6,91 1,15 2,06 2,44 0,36 1,02 0,00 46,86 5,62 2,71

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Missions Remboursements et dgrvements Sant Scurit Scurit civile Solidarit, insertion et galit des chances Sport, jeunesse et vie associative Travail et emploi Ville et logement TOTAL BUDGET GENERAL Contrle et exploitation ariens Publications officielles et information administrative TOTAL BUDGETS ANNEXES Contrle et sanction automatiss des infractions au code de la route Dveloppement agricole et rural Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat Gestion et valorisation des ressources tires de l'utilisation du spectre hertzien Participations financires de l'Etat Pensions Accords montaires internationaux Avances divers services de l'Etat ou organismes grant des services publics Avances l'audiovisuel Avances au fonds d'aide l'acquisition de vhicules propres Avances aux collectivits locales Prts des Etats trangers Prts et avances des particuliers ou des organismes privs Comptes de commerce Comptes montaires TOTAL CAS

LFI 94,21 1,18 16,63 0,45 12,27 0,83 11,35 7,70 380,95 1,95 0,20 2,15 0,21 0,11 0,90 0,60 5,00 51,12 0,00 7,85 3,12 0,34 59,99 1,00 0,11 17,98 0,40 148,75

LFI+ LFR 90,55 1,23 16,60 0,43 12,54 0,83 13,56 8,45 411,22 1,96 0,20 2,16 0,21 0,11 0,90 0,00 6,94 51,12 0,00 9,02 3,12 0,34 59,99 17,69 1,11 17,98 0,40 91,28

Excution 89,89 1,18 16,42 0,45 12,64 0,79 14,75 7,58 407,76 1,91 0,19 2,10 0,20 0,11 0,42 0,00 6,71 51,02 0,00 7,99 3,12 0,71 56,85 17,43 1,16 47,22 1,70 194,64

LFI 94,21 1,20 16,38 0,46 12,29 0,85 11,40 7,81 379,42 1,94 0,19 2,13 0,21 0,12 0,90 0,60 5,00 51,12 0,00 7,85 3,12 0,34 59,99 0,74 0,11 0 0 130,11

LFI+ LFR 90,55 1,26 16,40 0,44 12,52 0,87 13,38 8,56 409,40 1,94 0,19 2,13 0,21 0,12 0,90 0,00 6,94 51,12 0,00 9,02 3,12 0,34 59,99 6,45 1,11 0 0 80,04

Excution 89,89 1,19 16,37 0,46 12,59 0,80 14,69 8,63 412,64 1,92 0,17 2,09 0,20 0,11 0,61 0,00 6,71 51,02 0,00 7,99 3,12 0,71 56,87 4,86 1,01 47,22 1,70 182,13

Source : Direction du budget et Cour des comptes.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

227

Annexe II Les subventions exceptionnelles accordes aux communes


En application de larticle L.132-2 du code des juridictions financires, la liste des communes ayant bnfici de subventions exceptionnelles en vertu des dispositions de larticle L.2335-2 du code gnral des collectivits territoriales178 et le montant dtaill de ces subventions font lobjet dune publication dans le rapport annuel de la Cour des comptes sur le projet de loi de rglement du budget de lEtat . Une circulaire annuelle prcise leurs rgles dattribution179 par arrt conjoint des ministres de lintrieur et de lconomie et des finances. A ces subventions exceptionnelles sont venues sajouter celles prvues par larticle L.2335-2-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT)180 qui a institu un fonds de soutien aux communes touches par le redploiement territorial des armes (FSCT). Cest lune des mesures complmentaires181 du dispositif daccompagnement conomique et territorial des collectivits touches par les fermetures de sites de dfense. Ces subventions sont attribues sur prsentation dun dossier de demande daide par la prfecture et aprs avis conjoint182 des ministres de lintrieur et des finances. Les aides exceptionnelles au fonctionnement au titre de chacun de ces deux dispositifs sont incompatibles. Lensemble de ces aides est imput sur laction n 1 du programme 122 Concours spcifiques et administration de la mission Relations avec les collectivits territoriales. En 2010, les crdits prvus au PLF taient de 11,1 M dAE et 11,5 M de CP, ces derniers rpartis raison de 1,5 M au titre de larticle L.2335-2 du CGCT et 10 M au titre de larticle L.2335-2-1, 1 M pour les subventions aux communes minires et pour la
178 Sous rserve des dispositions de larticle L.1524-4, des subventions exceptionnelles peuvent tre attribues par arrt ministriel des communes dans lesquelles des circonstances anormales entranent des difficults financires particulires . 179 Celle pour 2010 est la circulaire nIOCB1001168C du 29 janvier 2010. 180 Cr par la loi n2008-1425 du 27 dcembre 2008. 181 Circulaire du cabinet du Premier ministre du 25 juillet 2008. 182 Les services de la DGCL et ceux de la DATAR ralisent pralablement une tude dimpact sur le tissu conomique local.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

228

COUR DES COMPTES

reconstruction des ponts dtruits par la guerre. Compte tenu des reports et virements, les crdits disponibles ont t de 14,8 M. Ils ont t consomms hauteur de 6,2 M, soit un taux de consommation de 54 % seulement, en raison principalement du caractre progressif du redploiement des units de dfense, car les dparts des units de dfense annoncs en 2009 nont commencs quen 2010.
Tableau n 29 : Subventions exceptionnelles verses aux communes de 2006 2010
2006 2007 2008 2009 2010

Crdits LFI Crdits LFR Reports Reports Total disponible Consommation

11,2 0,37 0,37 10,82 10,77

2,8 5 0,751 0,751 8,9 6

2,1 0,02 2,56 2,56 5,21 2,6

2,1 2,6 2,6 6,1 3,3

12,5 0 7,8 -0,7 14,8 6,2

Source : DGCL (mars 2011)

Sur ces 6,2 M, ont t consomms 5,1 M pour les aides vises aux articles L.2335-2 et L.2335-2-1 du CGCT.

1 - Les subventions exceptionnelles aux communes en difficult financire (article L. 2335-2 du CGCT)
En 2010, 700 005 ont t verss 52 communes, contre 842 000 en 2009 verss quatre communes.

a) Les aides aux communes forestires


Ces aides avaient t institues en 2000, au profit des communes forestires sinistres la suite de la tempte de 1999. Elles ont t verses jusquen 2007. Le mme dispositif a t dploy en 2010 au profit des communes victimes de la tempte Klaus de janvier 2009. En 2010, 500 005 ont t verss ce titre 51 communes qui avaient fait lobjet dune procdure de contrle budgtaire par la chambre rgionale des comptes dAquitaine aprs saisine du prfet.

b) Les autres aides alloues aux communes en difficult financire


Une seule commune a bnfici de ces aides, hauteur de 200 00 celle de Salbris. Son compte administratif de 2009 prsentait un dficit de la section de fonctionnement de 797 248 et de sa section

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

229

dinvestissement de 572 735 . La prfecture de Loir-et-Cher a prsent une demande de subvention exceptionnelle de 600 000 qui a t rduite 200 000 par an. La chambre rgionale des comptes du Centre, dans son avis du 1er juillet 2010, a en outre prconis la mise en uvre dune politique dinvestissement compatible avec les moyens financiers de la commune et excluant tout recours nouveau lemprunt. La commune a retenu ces prconisations par dlibration du 26 juillet 2010.
Tableau n 30 : Subventions alloues en 2010 aux communes en difficult financire Communes Salbris (Loir et Cher) 51 communes (Landes) Total
Source : DGCL (mars 2011)

Nombres dhabitants (populations 2010) 5 856 -

Montants(en ) 200 000 500 005 700 005

2 - Les subventions aux communes concernes par les restructurations de la dfense (article L. 2335-2-1 du CGCT)
Cinq dossiers de demande de subvention seulement se sont rvls ligibles en 2010. Les subventions aux communes concernes ont t verses en 2010.
Tableau n 31 : Subventions alloues au titre du FSCT En Communes Arras Pas-de-Calais (62) Brianon Hautes-Alpes (05) Sourdun Seine-et-Marne (77) Thierville-sur-Meuse Meuse (55) Barcelonnette Alpes de Haute Provence (04) Total
Source : DGCL (mars 2011)

Nombres dhabitants (populations 2010) 44 304 12 103 1 574 3 199 2 911 64 091

Montants 1 000 000 2 000 000 1 000 000 150 000 250 000 4 400 000

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

230

COUR DES COMPTES

Annexe III Les dpenses fiscales


En M
MISSIONS TOTAL BUDGET GENERAL Action extrieure de l'tat Administration gnrale et territoriale de l'tat Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales Aide publique au dveloppement Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation Conseil et contrle de l'tat Culture Dfense Direction de l'action du Gouvernement Ecologie, dveloppement et amnagement durables Economie Engagements financiers de l'tat Enseignement scolaire Gestion des finances publiques et des ressources humaines Immigration, asile et intgration Justice Mdias Outre-mer Plan de relance de l'conomie Politique des territoires Pouvoirs publics Provisions Recherche et enseignement suprieur Rgimes sociaux et de retraite Relations avec les collectivits territoriales Remboursements et dgrvements Sant Scurit Scurit civile Solidarit, insertion et galit des chances Sport, jeunesse et vie associative Travail et emploi Ville et logement TOTAL BUDGETS ANNEXES TOTAL COMPTES SPECIAUX Prvues Excutes 94 314 92 769 0 0 0 0 2 756 2 621 0 0 430 420 0 0 569 507 25 25 0 0 4 872 4 609 9 394 9 170 6 024 4 059 1 720 1 695 60 57 0 0 55 48 201 192 3 620 3 172 0 0 622 492 0 0 0 0 7 985 8 588 0 0 10 15 0 0 5 007 4 896 20 20 20 20 22 881 23 469 1 426 1 596 10 884 10 993 15 743 16 095 0 0 1 432 1 056

Source : les rapports annuels de performance

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

231

Annexe IV Rapprochement des restes payer issus du compte gnral de lEtat et des charges payer figurant dans les RAP
En M
MISSIONS Budget gnral Action extrieure de l'Etat Administration gnrale et territoriale de l'Etat Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales Aide publique au dveloppement Anciens combattants, mmoire et liens avec la Nation Conseil et contrle de l'Etat Culture Dfense Direction de l'action du Gouvernement Ecologie, dveloppement et amnagement durables Economie Engagements financiers de l'Etat Enseignement scolaire Gestion des finances publiques et des ressources humaines Immigration, asile et intgration Justice Mdias Outre-mer Plan de relance de lconomie Politique des territoires Pouvoirs publics Provisions Recherche et enseignement suprieur Rgimes sociaux et de retraite Relations avec les collectivits territoriales Sant Scurit Scurit civile Solidarit, insertion et galit des chances Sport, jeunesse et vie associative Travail et emploi Ville et logement Total du budget gnral Restes payer Charges * payer ** 226 279 2 296 5 405 20 40 788 49 334 69 4 588 207 0 398 1 106 33 4 995 82 1 348 0 838 6 0 2 802 0 1 588 13 1 428 149 207 104 698 3 751 82 800 9 24 284 4 259 3 16 1 203 6 201 10 197 297 166 25 169 5 222 149 6 0 0 445 15 101 47 116 2 1 033 6 962 803 6 785

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

232

COUR DES COMPTES

MISSIONS

Restes payer Charges * payer **

Comptes spciaux Comptes d'affectation spciale Contrle et sanction automatiss des infractions au code de la route Dveloppement agricole et rural Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat Gestion et valorisation des ressources tires de lutilisation du spectre hertzien Participations financires de l'Etat Pensions Total des comptes d'affectation spciale Comptes de concours financiers Accords montaires internationaux Avances divers services de l'Etat ou organismes grant des services publics Avances l'audiovisuel public Avances aux collectivits territoriales Avances au fonds d'aide l'acquisition de vhicules propres Prts des Etats trangers Prts et avances des particuliers ou des organismes privs Total des comptes de concours financiers Total des comptes spciaux TOTAL DES MISSIONS Charges payer non ventiles par mission TOTAL

135 44 355 0 0 0 535 0 0 0 151 1 15 176 165 15 493 16 028 98 828

4 0 5 0 0 128 137 0 0 0 3 0 0 0 3 140 6 925 545 7 470

98 828

Sources : Rapports annuels de performances et compte gnral de lEtat pour 2010 * Engagements budgtaires relatifs des oprations pour lesquelles le service fait nest pas intervenu du CGE 2010 et solde des engagements non couverts par des paiements des rapports annuels de performances 2010. ** Ventilation des charges payer issues des applications Orchide (2,2 Md) et Chorus (1,9 Md) et retraitement par la Cour des charges payer saisies manuellement dans les outils (3,3 Md)

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

233

Annexe V Dettes non financires exigibles, charges payer et provisions pour charges relatives des dpenses
En Md
2008 retrait 1,2 3,1 4,3 5,5 6,0 11,5 3,5 1,9 5,4 21,2 10,2 11,0 0,0 3,0 69,0 72,0 2009 retrait 1,5 3,1 4,6 4,1 6,1 10,2 0,3 1,1 1,4 16,2 5,9 10,3 0,0 4,2 67,8 72,0 2010 Variation en Md 2,5 2,9 5,4 3,2 4,8 8,0 0,5 0,8 1,3 14,7 6,2 8,5 0,0 3,5 66,6 70,1 +1,0 -0,2 +0,8 -0,9 -1,3 -2,2 +0,2 -0,3 -0,1 -1,5 +0,3 -1,8 0,0 -0,7 -1,2 -1,9 en % +66,7% -6,5% +17,4% -22,0% -21,3% -21,6% +66,7% -27,3% -7,1% -9,3% +5,1% -17,5% 0% -16,7% -1,8% -2,6%

Au 31 dcembre Dettes exigibles de fonctionnement Charges payer de fonctionnement Dettes de fonctionnement Dettes exigibles dintervention Charges payer dintervention Dettes dintervention Fournisseurs dimmobilisations Factures non parvenues dimmobilisations Autres dettes non financires (a) Total des dettes lies la dpense Dettes non financires exigibles Charges payer Provisions pour charges de fonctionnement Provisions pour charges de personnel Provisions pour transferts Provisions pour charges (b)

Source : Compte gnral de lEtat pour 2010 ; (a) Ne sont pas prsentes les autres dettes correspondant des oprations lies limpt. (b) Ne sont pas prsentes les provisions pour charges correspondant des oprations lies limpt, pour dmantlement, pour dpollution et pour remises en tat.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

234

COUR DES COMPTES

Annexe VI Les relations entre lEtat et lUnion europenne (UE)


1 - Fonds verss lEtat par lUnion Europenne
Depuis 2005, lEtat ne reoit plus aucun fonds de concours au titre des aides agricoles accordes dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Les fonds reus ce titre de lUE (tableau 32) sont dsormais en totalit verss aux tablissements et offices agrs pour la gestion de ces aides. Ils sont comptabiliss par lEtat en comptes de tiers.
Tableau n 32 : Versements de lUE reus par lEtat au titre de la PAC En M
2006 FEOGA garantie (jusqu 2006) puis FEAGA/FEADER183 2007 2008 2009 2010

10 044,6 9 777184 9 208,7 9 824,8 9 545,1

Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes

Depuis 2006, la trs grande majorit des fonds structurels reus par la France (tableau 33) est, elle aussi, comptabilise par lEtat en comptes de tiers. Elle na donc pas dincidence sur les recettes et les dpenses budgtaires. En ce domaine, comme pour tous les fonds reus de lUE, le budget de lEtat nenregistre comme fonds de concours que les fonds verss pour des projets dont il assure la matrise douvrage (tableau 34).
Tableau n 33 : Versements de lUE reus par lEtat au titre des fonds structurels185 En M
2006 FEDER FSE FEOGA orientation IFOP (pche) 966 911,7 84.9 2007 1 132 1 050 98 2008 1 157 948 72 2009 958,4 940,6 16,3 2010 810,8 556,9 0 0,03 1 367,73 93,50

30.3 43 39 1,5 Total 1 992,9 2 323,0 2 216,0 1 926,8 dont fonds de concours 84,4 105,4 104,7 173,5 Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes
183 184

Fonds europen agricole garantie et fonds agricole de dveloppement rural. Dont 22 M compenss suite des notes de dbit. 185 Hors compensations et reversements suite des notes de dbit.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

235

Tableau n 34 : Fonds de concours de lUE constituant des recettes de lEtat En M


2006 FEOGA garantie / FEAGA Fonds structurels Autres Total 0,1 84,4 49,5 134 2007 0 105,4 59,1 164,5 2008 0 104,7 122,4 227,1 2009 0 173,5 63,0 236,5 2010 0 93,5 65,1 158,6

Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes

2 - - Prlvement sur recettes au profit de lUE et autres recettes recouvres au profit de celle-ci
Le rappel des rgles de financement de lUE est donn au point 4. En application des dispositions du I de larticle L. 621-12-1 rvis du code rural, FranceAgriMer, est devenu comptent, depuis le 1er avril 2009, pour recouvrer les ressources propres lies au fonctionnement de lOCM sucre. Ces sommes sont reverses lUE par lEtat. Ledit office a galement reu comptence, en application du II de larticle prcit, pour recouvrer les prlvements crs par le rglement n320/2006 du Conseil du 20 fvrier 2006 instituant un rgime temporaire de restructuration de lindustrie sucrire. Il ny a plus eu, en 2010, de recouvrements effectuer ce titre186.

Au total, 1 354 M auront t recouvrs, depuis 2007, au titre de ce rglement. Ces recettes concernes ntaient pas, juridiquement, des ressources propres du budget communautaire mais des recettes affectes du FEAGA . Il en a t tenu compte dans le calcul des avances demander au titre de la PAC.

186

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

236

COUR DES COMPTES

Tableau n 35 : Evolution du prlvement sur recettes au profit de lUE (PSRUE) et du total des ressources propres recouvres pour lUE
En M
RPT au budget : Droits de douane188 Cotisations sucre RPT en comptes de tiers : Droits de douane190 Cotisations sucre Ress. propres hors RPT : Ressource TVA TVA pour financement de la correction britannique Ressource RNB Sous-total r. TVA + r. RNB191 Autres prlvements192 Total du prlvement Total recouvr pour lUE Frais de perception (FP) Recouvrements nets des frais de perception 2006 1 719,0 1 672,0 47,0 0 0 0 15 914,2 2 906,8 1420,1 11 580,7 15 907,6 6,6 17 633,2 17 633,2 431,3 17 201,9 2007 1 775,1
187

2008 2 078,7 1 772,3 306,4 0 0 0 16 621,7 2 991,6 1 722,6 11 905,7 16 619,9 1 18 700,4 18 700,4 519,9 18 180,5

2009 1 666,1 1 624,8 41,2 0 0 0 18 328,4 2 108,6 1 521,6 14 697,2 18 327,4 1 19 994,4 19 994,4 416,7 19 577,7

2010 0 0 0 1 934,8 1 893,6 41,2 17 597,6 2 380,6 897,6 14 317,3 17 595,5 2,2 17 597,6 19 532,5 484,05 19 048,4

1 802,5 -27,4
189

1 0 1 15 399,7 3 113,8 1 326,9 10 958,9 15 399,6 0,1 17 174,8


193

17 175,8 443,5 16 732,3

Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes


187 Pour passer de ce total la somme des RPT recouvres en 2007, il faut ajouter le montant des cotisations sucre recouvres par lONIGC (1 M). 188 Ressources douanires nettes du forfait Monaco (1,5 M en 2009 et 2008). 189 Trop perus rembourss par la DGDDI, administration charge du recouvrement jusqu la fin 2006. LONIGC puis FranceAgriMer ont reu ensuite cette comptence. 190 Ressources douanires nettes du forfait Monaco (1,4 M en 2010). 191 Cest ce total qui apparat sur la ligne XV du tableau des produits rgaliens nets. 192 Les autres prlvements recouvrent essentiellement les ajustements oprer, la suite de contrles de la Commission ou de dcisions de la CJCE, au titre des ressources douanires communautaires (droits de douane et prlvements), mais il y a eu, historiquement, certains ajustements lis la ressource TVA (cf. RRGB sur la gestion 2006, note 225, page 310). Ny figurent, toutefois, que des ajustements lis aux ressources propres. Les ajustements lis aux RPT donnent lieu aux frais de perception. Ce nest pas sur cette ligne que simputent les pnalits dues par lEtat pour non respect dautres aspects du droit communautaire. De tels paiements, en droit, constituent, en effet, pour lUE, des autres recettes et, pour lEtat, des charges. 193 Ce montant tient compte des remboursements effectus par la DGDDI (-27,4 M) mais pas des recouvrements de lONIGC (1 M). Il est diffre donc du montant des recouvrements au profit de lUE (17 175,8 M).

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

237

Tableau n 36 : Evolution de lvaluation du prlvement 2010 au profit de lUE ainsi que de lvaluation des recouvrements de RPT En M
LFI 2010 Droits de douane et prlvements Cotisations sucre et isoglucose Total RPT (traites en compte de tiers) Ressource TVA TVA pour correction Royaume Uni Ressource RNB Autres versements RNB Total du prlvement 18153,3 Frais de perception RPT Prvision du Excution Ecarts Ecarts sur PLF 2011 2010 sur LFI PLF 2011

1 305,3 41,2 1 346,5 2 732,6 1 057,9 14362,7

1 707,5 41,2 1 748,7 2 601,8 924,7

1 893,6 41,2 1 934,9 2 380,6 897,6

588,3 0 588,2 -352,1 -160,3 -45,4 2,2 -555,6 147,4

186,1 0 186,2 -221,0 -27,1 -45,1 0,4 -292,8 46,4

14 362,4 14 317,3 1,8 2,2

17 890,7 17 597,6 437,6 484,0

336,6

Source : Direction du budget

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

238

COUR DES COMPTES

Tableau n 37 : Prlvement au profit de lUE : dcomposition de lcart observ entre LFI et excution
En M
Synthse des carts Loi de finances initiale Variation de la ressource PNB Impact de la variation du taux d'appel dont impact de la variation, par rapport l'estimation faite en LFI : - des dpenses financer inscrites au budget de l'Union - de la sous-consommation des rserves (fonds de garantie, aide d'urgence) - du solde de l'exercice prcdent - du produit des recettes diverses du budget communautaire - du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE - du produit des ressources propres traditionnelles au niveau de l'UE Impact de la variation des bases PNB des tats membres Soldes de ressource PNB sur les exercices antrieurs BRS anne n-1 pris en compte en anne n Variation de la participation au financement des rabais forfaitaires (Pays- Bas et Sude) Variation de la ressource TVA Impact de la variation du taux d'appel Impact de la variation des bases TVA des tats membres Soldes de ressource TVA sur les exercices antrieurs Variation du produit des ressources propres traditionnelles (na de sens que jusquen 2009) Variation des autres versements Variation de la participation au financement de la correction britannique Total des carts (du fait des arrondis) Excution 2007 18 696 -1 382 -53 2008 18 400 376 727 2009 2010 18 900 18 153,3 1 823 1 753 -45 657

-21 0 722 -159 153 32

162 -13 501 -89 -38 -203 245

-64 0 390 101 355 971 1 109 34 -1 081 8 -704 0 -556 -148 -276 1 -32 1 095

104 0 720 -29 111 -250 -76 -48 -578 -1 -352 0 -131 -221 0 2 -160 -556

293 -1 174 144 19 42 83 -212

322 -917 -116 -177 37 25 -198 1

-71 -1 520 17 175

236 300 18 700

19 994 17 597,6 -3,06 %

Ecart entre lexcution et la prvision en LFI

-9,19 % +1,63 % +5,79 %

Source : Direction du budget et Cour des comptes

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

239

3 - Financement communautaire : rappel des rgles applicables


Annes 1999 2001 2002 2003 2004 depuis 2009 (avec effet rtroactif 2008 pour 2007 et 2008) DRP du 29/09/2000 DRP du 7 juin 2007 25% 25%

DRP applicable Remboursement des frais de perception des RPT

DRP du 1/10/1994 10%

25% 25% + ajustement au titre de 2001 0,75%

Taux dappel de la ressource TVA (taux dappel maximal jusqu' 2008 ; taux effectif compter de 2009) Seuil dcrtement des assiettes TVA Taux dappel de la ressource PNB/RNB Assiette de la correction en faveur du RoyaumeUni

1,0%

0,75% 0,50% 0,30% sauf 4 Etats : Autriche : 0,225% Allemagne : 0,15% Pays Bas : 0,10% Sude : 0,10% (priode 2007-2013) Inchang Inchang

50% du PNB / RNB Fix dans le cadre de la procdure budgtaire (quilibrage)

Remboursement des 2/3 de lcart entre : Entre 2009 et 2011, - la part de lassiette TVA britannique dans sortie progressive du total des dpenses le total des assiettes TVA de lUE et rparties, dans la - la part du Royaume Uni dans le total des limite de 10,5 Md dpenses rparties pour la priode 2007(les modalits du calcul, long et complexe, 2013, des dpenses lies llargissement sont donnes dans larticle 4 de la DRP autres que celles qui applicable) 194 La mise en uvre de ce calcul impliquait le dcoulent de la gel dune partie des possibilits dappel PAC de la ressource TVA (do la distinction taux maximal / taux effectif)

Financement de la correction en faveur du Royaume-Uni Autres abattements (forfaitaires)

Abattement Abattement de 75% en faveur dun tiers en de quatre Etats membres faveur de (Allemagne, Autriche, PayslAllemagne Bas et Sude) Nant

inchang

Pays-Bas :605 M /an Sude : 150 M / an au prix de 2004 (priode 2007-2013)

194

Restent, en fait, en dehors de cette exclusion progressive celles de ces dpenses lies llargissement qui sont aujourdhui imputes sur le FEAGA.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

240

COUR DES COMPTES

Annexe VII Programmes budgtaires qui ont fait lobjet dun examen particulier de la Cour au titre de la gestion 2010

N prg 102 141 143 157 178 187

Libell Accs et retour lemploi Enseignement scolaire public du second degr Enseignement technique agricole Handicap et dpendance Prparation et emploi des forces Arme de lair Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Sport Statistiques et tudes conomiques Stratgie conomique et fiscale Administration territoriale

Mission Travail et emploi Enseignement scolaire

Solidarit, insertion et galit des chances Dfense Recherche et enseignement suprieur Sport, jeunesse et vie associative) Economie Administration gnrale et territoriale de lEtat

219 220 305 307

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

241

Annexe VIII Investissements davenir Dpenses par programme


En Md
Mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables Economie 322 323 Enseignement scolaire Recherche et enseignement suprieur 324 325 326 327 328 329 Travail et emploi Ville et logement pour information Comptes de concours financiers Taxe affecte la recapitalisation d'OSEO 330 331 Programme AE/CP Dmonstrateurs et plateformes technologiques en nergies renouvelables et dcarbones et chimie verte 1,60 Transport et urbanisme durables 1,00 Vhicule du futur 1,00 Croissance des petites et moyennes entreprises 2,14 Dveloppement de lconomie numrique 4,50 Internats dexcellence et galit des chances 0,50 Instituts thmatiques dexcellence en matire dnergies dcarbones (IEED) 1,00 Projets thmatiques dexcellence 3,05 Ples dexcellence 15,35 Recherche dans le domaine de laronautique 1,50 Nuclaire de demain 1,00 Investissements dans la formation en alternance 0,50 Rnovation thermique des logements 0,50 Total hors comptes spciaux 33,64

319 320 321

Prts aux petites et moyennes 864 entreprises

1,00

Total dpenses du PIA

0,36 35,00

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

242

COUR DES COMPTES

Annexe IX Versements aux oprateurs des investissements davenir


En M
Oprateur ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR Action Equipements d'excellence Sant, Biotechnologies Instituts hospitalouniversitaires Institut de recherche technologique Laboratoires d'excellence Instituts d'excellence des nergies dcarbones Instituts Carnot Opration Campus Initiatives d'excellence Fonds national de valorisation Plateau de Saclay Dotations Dotations non consommables consommables 400 600 450 1 100 170 500 100 250 680 1 500 900 750 500 1 300 7 700 950 1 000 250 1 350 250 1 000 500 Total 1 000 1 550 850 2 000 1 000 1 000 500 1 300 7 700 950 1 000 18 850 250 1 350 250 1 000 2 850 500 500 100 100 100 452 452 452

ANR Total ANR ADEME Economie circulaire Dmonstrateurs nergies ADEME renouvenables et chimie verte Rseaux lectriques ADEME intelligents ADEME Vhicules du futur Total ADEME Rnovation thermique des ANAH logements privs Total ANAH Recherche en matire de ANDRA traitement et de stockage des dchets Total ANDRA Internats dexcellence et ANRU galit des chances Total ANRU

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXES

243

CDC CDC CDC CDC CDC CDC CDC

Economie sociale et solidaire Fonds national d'amorage France Brevets Renforcement ples de comptitivit Volet Plate-forme mutualises d'innovation Ville de demain Formation en alternance Dveloppement de l'conomie numrique Action 01 FSN Rseaux Dveloppement de l'conomie numrique Action 02 FSN Usage

100 400 50 200 1 000 500 2 000

100 400 50 200 1 000 500 2 000

CDC

2 250

2 250 6 500 248,4 651,6 900 500 500

Total CDC CEA Racteur Jules Horowitz Racteur 4me gnration CEA ASTRID Total CEA CNES Espace Total CNES Recherche dans le domaine ONERA de l'aronautique Total ONERA Aide la relocalisation OSEO comptitive et rindustrialisation OSEO OSEO Prts aux PME Refinancements d'OSEO Financement des entreprises innovantes prts verts Renforcement de la comptitivit des PMI et des filires industrielles stratgiques Augmentation des fonds propres OSEO Renforcement ples de comptitivit Volet Projet de recherche et dveloppement structurants TOTAL

248,4 651,6

500

1 500

1 500 1 500

200 1 000 500

200 1 000 500

OSEO

300

300

OSEO

140

140

OSEO

300

300

Total OSEO 19 562 15 030

2 440 34 592

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Glossaire
Affectation de recettes Des recettes peuvent tre, titre exceptionnel, directement affectes, sans transiter par le budget gnral, certaines dpenses (comme celles des budgets annexes et des comptes spciaux) ou structures (notamment des tablissements publics) Part des crdits dun programme alloue un primtre dactivit ou un territoire. Le BOP a les mmes attributs que le programme et en dcline les objectifs Mesure des moyens budgtaires affects, directement ou indirectement, la ralisation dune action Les dpenses ne peuvent tre engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts. Depuis la LOLF, les crdits sont, par principe, limitatifs Drogation au principe du caractre limitatif des crdits pour les dpenses dont le montant ne peut tre prvu avec prcision (charges de la dette, remboursements, restitutions et dgrvements, mise en jeu des garanties accordes par lEtat) Ouvertures ou annulations de crdits en gestion pour des besoins urgents non prvus dans la LFI Le dficit public additionne le solde budgtaire de lEtat et celui des collectivits territoriales et des organismes sociaux Dcaissements effectus dans lanne remboursements et dgrvements dimpts intgrant les

Budget oprationnel de programme (BOP) Comptabilit d'analyse des cots (CAC) Crdits limitatifs

Crdits valuatifs

Dcret davance Dficit public Dpenses brutes Dpenses nettes Dpenses fiscales Fonds de concours Fongibilit

Dpenses brutes moins le montant des remboursements et dgrvements Dispositions lgislatives ou rglementaires dont la mise en uvre entrane pour ltat une perte de recettes fiscales Legs, donations et produits verss par des personnes morales ou physiques pour concourir des dpenses dintrt public
Facult dutiliser indiffremment des crdits pour effectuer des dpenses, quelle que soit leur nature. Elle est dite asymtrique car, si les crdits de personnel peuvent tre utiliss pour d'autres natures de dpenses, l'inverse n'est pas vrai

Justification au premier euro (JPE) des crdits Mission budgtaire

Dmarche consistant justifier tout crdit demand ou utilis

Ensemble de programmes concourant une politique publique ministrielle ou interministrielle

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

246

COUR DES COMPTES

Objectifs de performances

Les projets annuels de performances (PAP) des programmes comportent des objectifs qui expriment les priorits stratgiques de chaque programme. Les objectifs sont mesurs au moyen d'indicateurs de performances Organismes distincts de l'Etat, de statuts divers (souvent des tablissements publics administratifs), auxquels est confie une mission de service public Ensemble des impts et des cotisations sociales Unit, universalit, annualit, non contraction des recettes et des dpenses, non affectation des recettes, sincrit Indicateur de la richesse nationale, soit la somme des valeurs ajoutes de l'ensemble des branches de production Regroupement des crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent d'actions. Le programme est l'unit de spcialit des crdits et le niveau de l'autorisation de la dpense Annexes au PLF, qui dveloppent par programme les crdits et diffrents lments d'information (stratgie, actions, objectifs, rsultats attendus) Annexes au projet de loi de rglement, qui fournissent des lments sur lexcution budgtaire (carts avec les prvisions, rsultats et indicateurs) Recettes encaisses, avant dduction des remboursements ou dgrvements dimpts. Recettes brutes moins le montant des remboursements et dgrvements dimpts Les autorisations dengagement ou les crdits de paiement disponibles sur un programme en fin danne peuvent tre reports sur lanne suivante, dans certaines limites Il est constitu de la diffrence entre les recettes nettes et les dpenses nettes, avant paiement des intrts de la dette Modification de la rpartition des crdits entre programmes de ministres distincts Modification de la rpartition des crdits entre programmes dun mme ministre

Oprateurs de lEtat

Prlvements obligatoires Principes budgtaires Produit intrieur brut (PIB) Programme budgtaire

Projets annuels de performances (PAP) Rapports annuels de performances (RAP) Recettes brutes Recettes nettes Reports de crdits

Solde primaire Transfert de crdits Virement de crdits

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

REPONSES DES ADMINISTRATIONS

Premier Ministre Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat

249 249 250

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

REPONSES DU PREMIER MINISTRE ET DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE

Le Premier ministre et le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie nont pas souhait formuler dobservations, se reportant la rponse du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

250

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

J'ai pris connaissance avec intrt, dans le cadre de la procdure de contradiction, de votre projet de rapport sur les rsultats de la gestion budgtaire, prvu par l'article 58-4 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Je constate tout d'abord que vous notez des progrs en 2010 sur plusieurs sujets : la gouvernance des oprateurs, 1'assainissement financier des relations de 1'Etat avec ses partenaires ou encore l'articulation des comptabilits. Ces progrs dmontrent la dtermination de l'administration entreprendre, souvent en concertation avec la Cour des comptes, des actions importantes dans les domaines que vous aviez identifis. J'entends poursuivre cette anne ces travaux, avec le mme esprit de collaboration et en esprant vous convaincre de mieux mettre en vidence l'avenir les progrs de la gestion publique. Je retiens toutefois de la lecture de votre projet de rapport que demeurent cinq points de divergence essentiels. 1. Je porte un regard diffrent sur la gestion 2010 : si elle a t trs exceptionnelle par l'ampleur du dficit budgtaire, elle a t galement l'occasion pour le Gouvernement d'apporter des rponses innovantes un contexte conomique indit, tout en prservant sur le moyen terme les grands quilibres des finances publiques. Si la reprise conomique s'est amorce en 2010, cette sortie de crise a ncessit une intervention exceptionnelle de l'tat, engage en 2009 et poursuivie en 2010. Cette intervention a pris en 2010 plusieurs formes : la poursuite et la fin du plan de relance de l'conomie, la mise en uvre d'un programme exceptionnel d'investissements d'avenir pour augmenter notre croissance potentielle et enfin une aide financire la Grce pour faire face une crise exceptionnelle pour la zone euro. Dans le mme temps, la rforme de la taxe professionnelle tait mise en uvre pour favoriser la comptitivit des entreprises implantes en France. Il faut souligner que ces interventions, ncessaires pour rpondre une situation conomique exceptionnelle, ont t mises en uvre avec responsabilit et dans le souci de prserver an maximum les finances publiques. Ainsi, l'extinction du plan de relance de 1'conomie a t ralise de manire ferme mais progressive, pour

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

REPONSE DES ADMINISTRATIONS

251

viter tout effet de rupture, mais en . veillant ne pas aller au-del de ce qui avait t prvu. De mme, 1'administration a fait le choix, pour mettre en uvre le programme d'investissements d'avenir, de recourir des modalits de financement innovantes, dmontrant sa capacit s'adapter aux contraintes budgtaires tout en conservant ses capacits d'action sur l'conomie. Une large partie de ces crdits exceptionnels ont ainsi pris la forme de dotations non consommables pour les oprateurs ou d'immobilisations financires qui n'ont pas pes sur le dficit des administrations publiques et ont enrichi leur patrimoine, comme le montre l'analyse des rsultats de l'Etat en comptabilit gnrale. La gouvernance spcifique mise en place pour slectionner les projets ligibles aux investissements d'avenir est par ailleurs particulirement vertueuse et protectrice des deniers publics195. Contrairement ce qu'indique le projet de rapport, la norme de dpense a par ailleurs t strictement tenue et reste un point cardinal de notre politique budgtaire. La mise en uvre du budget pluriannuel produit indniablement les effets escompts sur la qualit de la budgtisation. Ce rsultat est remarquable et devrait tre mieux soulign, mme si vous le contestez pour partie. II a t atteint alors mme que 1'excution 2010 s'est caractrise par un effort considrable en faveur des politiques de l'emploi (1,3 Md au-del de la prvision) ainsi que par la dynamique des prestations sociales, intimement lie au cycle conomique. Par ailleurs, si la gestion a bnfici d'une charge de la dette moins importante que prvu (2 Md), une partie substantielle de cette conomie de constatation a permis d'assainir les relations entre l'Etat et ses partenaires196. 2. Ces rsultats ne seraient pas, selon votre analyse, significatifs, le primtre de la norme de dpense n'tant pas exhaustif. Je ne partage pas un tel constat car je reste persuad que la norme de dpense et les rgles complmentaires de bonne gestion que nous avons introduites sont d'ores et dj des outils fiables de matrise de la dpense. Vous proposez tout d'abord plusieurs largissements de la norme de dpense. Tout en me rjouissant que vous ne prconisiez plus d'y inclure certaines dpenses fiscales, je relve que ces propositions prsentent nanmoins toujours un certain nombre d'inconvnients lourds, voire de risques. Notamment, elles exigeraient
Des jurys internationaux et des comits dexperts assurent la qualit des projets slectionns, sous la responsabilit du Commissariat gnral linvestissement. 196 Notamment : apurement du dcouvert de ltat auprs du Crdit foncier de France (au titre des primes pargne logement (PEL)) et des dettes de ltat lgard des organismes sociaux et changement des modalits de remboursements des apurements communautaires.
195

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

252

COUR DES COMPTES

un dcoupage trs fin des agrgats (comme les remboursements et dgrvements ou encore les comptes spciaux), pour viter tout double compte ou confusion entre analyses budgtaire et patrimoniale. Le rsultat serait sans aucun doute difficilement lisible et complexe analyser. II nous semble prioritaire de privilgier la qualit intrinsque des composantes de la norme de dpense et notre capacit la piloter. A ce titre, il apparat essentiel de prserver le degr de prcision actuel de la norme en vitant l'intgration d'lments trop volatiles et imprvisibles. Votre analyse mconnat par ailleurs, dans ses propositions pour l'avenir, les volutions introduites par la dernire loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2 0 1 1 -2014. La norme de dpense a t considrablement renforce avec l'ajout, en plus de la norme 0 volume sur l'ensemble du primtre, d'une nouvelle rgle de stabilisation en euros courants de l'ensemble des dpenses hors charge de la dette et hors contributions au CAS pensions (rgle dite 0 valeur hors dette et pensions ). Dsormais, d'ventuelles marges en cours de gestion sur la charge de la dette ou sur les versements au CAS pensions ne pourront plus tre rutilises au profit d'autres dpenses. Il convient galement d'insister sur la complmentarit de la norme de dpense actuelle avec les rgles de bonne gestion introduites depuis plusieurs annes. De nombreux points de fuite de la dpense ont t clairement circonscrits en 2010 avec la mise en uvre d'un monopole fiscal des lois de finances par circulaire du Premier ministre du 4 juin 2010. La loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 a par ailleurs introduit une trajectoire minimale de mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires, un gel en valeur des dpenses fiscales et niches sociales et un principe normatif d'interdiction de tout recours 1'endettement pour une dure suprieure douze mois des organismes divers d'administration centrale (ODAC). Associ au durcissement de la rgle applique aux dotations au profit des collectivits territoriales, il s'agit de rformes essentielles pour les finances publiques que le projet de rapport pourrait signaler ou mieux souligner. Je souligne enfin, s'agissant des dpenses de personnel, l'importance de la circulaire du Premier ministre du 22 fvrier 2011 sur le renforcement du pilotage et du contrle de la masse salariale. Cette circulaire rpond mon sens pour une large part vos recommandations sur le suivi de la masse salariale. Je reste enfin trs circonspect sur les retraitements que vous souhaitez oprer sur la norme de dpense telle que nous la dfinissons.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

REPONSE DES ADMINISTRATIONS

253

Ainsi, l'opration d'apurement de la dette de l'Etat l'gard des organismes sociaux ralise partir des excdents du panier de recettes affectes la scurit sociale (1,4 Md) n'a en rien fauss 1'analyse du respect de la norme de dpense et mrite mon sens d'tre salue. Ralise en parfaite conformit avec les dispositions lgislatives s'appliquant aux ressources affectes aux organismes sociaux, elle a concern en totalit des dettes antrieures 2010. Elle n'a pas conduit une dgradation du dficit des organismes sociaux, le code de la scurit sociale prvoyant un mcanisme d'ajustement des recettes fiscales affectes aux dpenses. Vous souhaitez par ailleurs rintroduire dans la norme en 2 0 1 1 et les annes suivantes les dcaissements au profit des bnficiaires finaux du plan exceptionnel d'investissements d'avenir. Cela me semble contestable thoriquement (les dpenses tant pour une large part de nature patrimoniale) et techniquement difficile, la norme ne pouvant intgrer dans son primtre des dpenses ralises par des oprateurs et pour lesquelles les moyens de pilotage sont limits. Les retraitements que vous souhaitez oprer sur la norme me paraissent donc pour 1'essentiel contestables et je ne peux videmment souscrire l'ide avance par le projet de rapport d'un contournement volontaire de la norme par l'administration. 3. Si je partage avec vous la volont d'enrichir l'analyse croise des comptabilits, elle ne permet pas de conclure un ventuel dfaut de la comptabilit des engagements. Je reste cependant persuad que des progrs doivent tre raliss pour mieux suivre budgtairement les engagements de l'Etat. Je note toutefois tout d'abord avec satisfaction qu'aucune anomalie n'a t constate par la Cour des comptes l'occasion de son audit du tableau de passage du solde budgtaire au rsultat patrimonial. Ce rsultat traduit le bon degr de matrise de 1'articulation entre ces deux comptabilits par l'administration et les amliorations notables qui ont t apportes cette arme. Les travaux que nous avons mens sur ce sujet de manire concerte ont donc port leurs fruits. Je retiens par ailleurs de la lecture croise des diffrentes comptabilits que le solde en comptabilit patrimoniale (- 112 Md) est, comme en 2009, nettement moins dgrad que le solde budgtaire (- 148,7 Md). Une telle dissymtrie permet de mesurer la pertinence des modalits arrtes par le Gouvernement pour relancer ou garantir une croissance durable. Ainsi, les dpenses du plan exceptionnel

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

254

COUR DES COMPTES

d'investissements d'avenir ont t axes pour une part substantielle sur des dpenses d'investissement et des oprations financires qui n'ont pas appauvri l'tat. Il en est de mme des dpenses au profit de la Grce. Au total, ce sont 59 Md de dpenses budgtaires destines des investissements de long terme qui ne se sont pas traduites par des charges dans le compte de rsultat. L'volution des charges payer, dont le montant se rduit trs significativement, doit tre galement souligne comme un lment trs positif de la qualit de la gestion. En 2007, elles s'levaient 14,6 Md. Elles se sont rduites de manire constante pour atteindre 7,6 Md fin 20 l 0 (8,9 Md fin 2009). Un tel rsultat dmontre d'une part les effets de la rduction des dlais de paiement de l'tat (27 jours en moyenne sur l'anne 2010) et d'autre part, l'importance des efforts de l'administration pour assainir ses relations avec ses partenaires, notamment les organismes sociaux. Si l'analyse croise des comptabilits permet d'enrichir notre rflexion sur les choix de gestion, elle ne permet pas de conclure un dfaut d'exhaustivit de la comptabilit des engagements. Pour juger de la fiabilit de la comptabilit des autorisations d'engagement (AE), la Cour des comptes utilise notamment le tableau des engagements n'ayant pas fait l'objet d'un service fait qui figure l'annexe du compte gnral de l'tat (CGE). Je souligne que les modalits retenues par l'administration pour tablir ce tableau sont mon sens les plus adquates. Ce tableau qui prsente les restes payer budgtaires de l'Etat ne doit pas en effet prsenter en regard toutes les charges payer inscrites en comptabilit gnrale. Il est en effet rappel que les notions de charges payer et de restes payer relvent de deux comptabilits diffrentes. Si une analyse croise peut avoir du sens, il est impossible de constater en fin de priode d'inventaire un engagement en comptabilit budgtaire pour chaque charge payer, notamment pour les 2 Md de prestations ou exonrations sociales dues au titre de 2010 mais dont le dcaissement par l'ACOSS n'est pas intervenu au 31 dcembre et dont les charges payer ont t dtermines en priode d'inventaire. Votre projet de rapport le reconnat pour partie, mais n'en tire pas notre sens toutes les conclusions. II parat en effet trs contestable de conclure sur la base de tels constats un ventuel dfaut d'exhaustivit de la

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

REPONSE DES ADMINISTRATIONS

255

comptabilit des engagements, notamment au titre des 2,5 Md197 de charges payer l'gard des organismes sociaux. Je partage toutefois avec vous la volont de fiabiliser encore la comptabilit des AE, mon objectif, qui me semble pour une large part atteint, restant la ncessaire matrialisation dans le systme d'information Chorus de l'engagement juridique pralable consommant les autorisations d'engagement. Les travaux de mes services (qui sont prsents en annexe) ont t considrables en 2010 sur ce sujet et la Cour pourrait davantage en rendre compte dans son projet de rapport. Je m'engage ce que l'anne 2011 voit la poursuite de ces travaux. Enfin, vous exprimez des doutes sur la capacit de la comptabilit gnrale et de la comptabilit budgtaire retracer le cot rel de la taxe professionnelle. La taxe professionnelle a t supprime compter du 1er janvier 2010 et les collectivits se sont vu attribuer une compensation relais. A l'issue du vote de la LFI 2010, le cot de la rforme tait valu 12,7 Md en 2010. Ce chiffrage a t ramen 7,7 Md pour l'excution 2010, du fait des recettes rsiduelles de taxe professionnelle plus importantes que prvu sur le compte d'avances. Cette excution s'explique198 principalement par un taux d'auto-imputation du plafonnement valeur ajoute plus important qu'initialement valu et par le dcalage qui peut exister, sur une anne donne, entre les recettes pour ordre du compte d'avance et les dpenses de la mission remboursement et dgrvements qui comprennent la fois les dpenses pour ordre199 (gales aux recettes pour ordre) et les remboursements donnant lieu restitutions aux entreprises, comme c'est encore le cas en 2010.

197 Ce montant constitue une trs large part des 4,7 Md de charges payer qui auraient d, selon votre analyse, donner lieu consommation dAE. Ce montant de 4,7 Md ne tient pas par ailleurs compte des engagements et paiements raliss en priode complmentaire. 198 Une fiche technique en annexe prsente plus en dtail les lments dexplication de la variation du cot de la rforme. Il convient de souligner quil ny a pas eu de variation dans le comportement des entreprises entre 2009 et 2010, mais que cest lhypothse sous-jacente au PLF 2010 qui sest rvle errone. 199 Les systmes informatiques ne permettent pas de distinguer au sein du programme 201 les diffrentes catgories de dpenses ou au sein du programme 833 les recettes relles et les recettes pour ordre. Cela tant et afin de mieux mesurer limpact de la rforme de la taxe professionnelle sur le programme 201, la Direction Gnrale des Finances Publiques rflchit actuellement un ramnagement des procdures de suivi.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

256

COUR DES COMPTES

Je suis ainsi certain qu'aucun doute n'existe sur le cot global de la rforme en 2010. En apportant des rponses l'ensemble de vos interrogations, je suis persuad que les diffrents courriers transmis par mes services sur ce sujet vous convaincront dfinitivement. 4. La qualit de la gestion a encore progress en 2010 et votre projet de rapport pourrait mieux le souligner Les ventuelles irrgularits mentionnes par la Cour ne me paraissent tout d'abord pas fondes. Le mcanisme des loyers budgtaires que vous critiquez de manire rcurrente est non seulement le plus adapt pour garantir un caractre incitatif l'atteinte des objectifs de la politique immobilire de l'Etat, mais ne droge pas au circuit habituel de la chane de la dpense. Le dispositif des loyers budgtaires a par ailleurs t examin par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 6 aot 2009. Vos constats sur d'ventuels reports de charges devraient galement tre retirs, car ils ne sont tays par aucune donne chiffre globale (ce qui est logique, compte tenu du caractre non auditable de la notion ou de son recensement). La forte diminution des charges payer depuis quatre ans semble au contraire indiquer une disparition progressive des reports de charges ou du moins leur cantonnement des montants quasi frictionnels. S'agissant des dpenses ralises dans le cadre du programme d'investissements d'avenir, le principe d'annualit a t stricto sensu respect, l'autorisation parlementaire ayant t, intgralement et conformment ses souhaits, consomme budgtairement en 2010. Un document budgtaire ( jaune ) annex au PLF permettra par ailleurs d'assurer au Parlement une information annuelle sur l'utilisation de ces crdits. Au-del de ces rponses ponctuelles, je souhaite souligner le caractre exceptionnel des progrs raliss en 2010 et poursuivis en 2011 sur la gestion budgtaire. La mise en uvre d'une budgtisation pluriannuelle a constitu une nouvelle tape importante au bnfice de la qualit et de la sincrit de la budgtisation. Elle s'est accompagne d'un effort exceptionnel en LFI 2010 et 2011 de budgtisation au plus prs des besoins sur de nombreux dispositifs (AAH, OPEX ou encore les frais de justice). Je ne partage donc pas les doutes que vous formulez sur le caractre soutenable de la dernire programmation. Les lettres de cadrage du projet de loi de finances pour 2012 transmises par le Premier ministre

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

REPONSE DES ADMINISTRATIONS

257

aux diffrents ministres confirment mon apprciation sur la solidit des plafonds arrts dans le budget triennal. Les travaux mens sur les oprateurs et leurs rfrentiels comptables se sont galement poursuivis. Vous avez d'ailleurs soulign dans votre projet de rapport de certification que des progrs notables avaient t raliss dans ce domaine. Un projet de dcret relatif la gestion budgtaire et comptable publique destin remplacer le rglement gnral sur la comptabilit publique a par ailleurs t achev et constituera une tape importante de la modernisation des procdures comptables et budgtaires. Je souhaite galement souligner les efforts de l'administration pour faire progresser la dmarche de performance. Ainsi, le nombre d'indicateurs a fortement diminu (1 400 en 2006 contre 1 000 en 2011). La fiabilit des indicateurs ne cesse de se renforcer (le bilan du 7me cycle d'audit du ClAP conclut ainsi la fiabilit de deux tiers des indicateurs examins). Selon mon analyse et contrairement ce que semble indiquer votre rapport, la dmarche de performance est dconnecte de la seule logique de moyens (notamment financiers) et ne peut guider seule les choix budgtaires. J'ajoute enfin que les premiers fruits de cette dmarche sont perceptibles. Je reste en effet convaincu que la logique de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a t pour une large part accepte et mise en uvre avec succs par les services grce la diffusion de la logique de performance introduite par la LOLF. 5. Enfin, si je souscris votre recommandation de continuer mieux centraliser la trsorerie des entits contrles par l'tat sur le compte du Trsor, retirer la charge d'indexation des emprunts indexs qui n'est pas dcaisse de l'impact en trsorerie du solde budgtaire ne me parat pas opportun, car cela nuirait la comparabilit des tableaux de financement en prvision et en excution. En effet, si une telle faon d'oprer peut se justifier en excution, sa mise en uvre soulverait des problmes de lisibilit en prvision, dans la mesure o il importe, tant pour le Parlement que pour les investisseurs internationaux, de voir de faon simple et immdiate quel sera le mode de couverture du besoin de financement n du dficit budgtaire, seul chiffre faisant l'objet d'une communication publique. Ds lors, par souci de comparabilit entre les chiffres prvus et excuts, une mme mthode doit tre suivie tout au long du processus.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

258

COUR DES COMPTES

En conclusion, 1'anne 2010 restera mon sens une anne exceptionnelle. Dans un contexte conomique encore dgrad, la dtermination de 1'administration pour matriser les finances publiques et moderniser la gestion budgtaire n'a pas flchi. Je suis persuad que ces efforts se poursuivront en 2011, anne qui sera marque par la reprise conomique et l'une des plus fortes rductions du dficit public observe ces dernires annes.

Cour des comptes Rsultats et gestion budgtaire de l'Etat exercice 2010 mai 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr