Odden y Picus

Shool finance. A policy perspective

Odden A. y Picus L., School Finance. A policy perspective, Mc Graw-Hill, EE.UU, 1992.

Capítulo 3
La calidad de la educación no debería estar afectada por el lugar de residencia del alumno o por
la voluntad de pagar impuestos que tengan los vecinos del distrito de ese chico. El Estado
debería garantizar la misma calidad en la enseñanza dentro del territorio del país.

Se pueden plantear algunas preguntas para comenzar a discutir acerca de la equidad en

educación:
¿para quién debe ser equitativa la educación? Por un lado, los chicos son los principales
destinatarios del servicio. Pero también se puede pensar en los padres y en su libertad o no de
elegir la escuela a la que mandarán a sus hijos a formarse. O en los docentes y sus salarios y la
forma de ser asignados a los establecimientos. Otro grupo importante es el de los contribuyentes
(con hijos en el sistema escolar o sin ellos) que se beneficia de algún modo de la educación de
su vecinos o de sus hijos.
¿qué recursos son los que deben distribuirse de manera equitativa dentro de cada uno de los
anteriores grupos? Suele decirse que los dólares que han ingresado al gobierno en forma de
impuestos. Pero también es clave el currículo que se enseña.
¿cómo puede definirse la equidad? El libro no se ocupa de comparar que distintos distritos
tengan los mismos recursos para distribuir, sino de la efectividad para alcanzar los objetivos en
todos los distritos. De esta manera, también se analiza el mejor aprovechamiento de recursos.
¿cuánta equidad? Para responder a estas pregunta se recurre a métodos estadísticos.

La diversidad de respuestas a estas 4 preguntas puede llevar a los analistas a considerar un

mismo sistema como equitativo o no.

Se puede aspirar a la equidad en 3 categorías de objetivos:

a) Inputs (recursos) físicos o fiscales: es el análisis del gasto total en educación, el gasto por
alumno por escuela, entre otros indicadores. También se observa la cantidad de docentes por
alumno, el personal de administración, el número de libros, el tamaño de la clase.

b) Proceso de educación (el currículo y los métodos de enseñanza): incluye las materias dictadas
y el contenido y el tiempo de cada una de ellas, la calidad de los docentes, el esfuerzo para
desarrollar nuevas técnicas pedagógicas, el tipo de conocimiento que se busca alcanzar
(habilidades o aplicación, resolución de problemas modelo o de nuevos problemas, etc.)

c) Nivel alcanzado por los alumnos y estimaciones del ingreso futuro: uno de las dificultades a
la que se enfrentan los analistas es medir el nivel de educación de los alumnos. Hace unos años,
las pruebas evaluaban habilidades básicas y no tanto el razonamiento o la capacidad de resolver
problemas. Con esta categoría se relaciona la idea de algunos gobiernos de planificar qué
conocimientos deberá tener la mano de obra futura y que ese sea el objetivo a alcanzar.

Hay 4 principios de equidad:

La equidad horizontal es el igual tratamiento a los iguales. Este aspecto no se usa entonces para
todo el sistema educativo, sino que se aplica a subgrupos.
La equidad vertical es el desigual tratamiento a los desiguales. Acepta que bajo algunas
circunstancias o características, un grupo de estudiantes debe recibir más dólares o ser tratado
de forma diferente para alcanzar el mismo grado de educación. Puede deberse a características
del chico (dificultades de aprendizaje, dificultades con el idioma local, chicos talentosos o con
bajo rendimiento, discriminaciones raciales o de género), a características del distrito (precios,
economías de escala, costos de energía o de transporte) o al tipo de programa (educación
vocacional, formación bilingüe o cursos especializados).
La neutralidad fiscal estipula que los recursos distritales disponibles para la educación no deben
variar según los impuestos derivados del valor de las propiedades. Esta diferencia fue razón de
varios casos en las cortes norteamericanas.

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La efectividad analiza cómo se utilizan los recursos que se proveen en busca del mayor nivel
educativo.

Capítulo 7
Las fórmulas se usan para distribuir la ayuda financiera a los distritos escolares. Se observan 4
tipos: los subsidios llanos, los programas fundamentales, los programas basados en garantías del
impuesto base y la combinación del segundo y tercer tipo.

Como en Estados Unidos los recursos de la educación provienen del pago de impuestos sobre la
propiedad, y estos son dispares a los ancho y largo del país, las fórmulas de ayuda orientan al
gobierno hacia dónde dirigir compensaciones para asegurar que cada distrito local provea un
mismo nivel de educación.

Muchas veces la presión impositiva sobre los distritos más pobres es mayor que la que soportan
los distritos más rico. Y sin embargo, los primeros obtienen menos recursos que los segundos,
debido al valor de sus propiedades. Las ayudas estatales van entonces a contramano del valor de
las propiedades, pero no suelen lograr compensar las diferencias.

Los subsidios estatales llanos suelen no tener restricciones para su uso. El gobierno local puede
usar esos recursos para aumentar e gasto en educación o mantenerlo igual pero bajar los
impuestos a la propiedad. No está relacionado con las necesidades específicas del distrito. Se
define un monto de ayuda por alumno, se lo multiplica por la cantidad de alumnos y eso
constituye la ayuda brindada que, en distritos pobres o ricos, es la misma.

Los programas fundamentales, a diferencia de la ayuda anterior, buscan alcanzar un piso de

recursos para un tipo determinado de educación. Este modelo requiere del esfuerzo de los
ciudadanos para compartir los costos entre el estado y el distrito. En este tipo de fórmula de
ayuda, cuando el valor de la propiedad disminuye, y con él el impuesto asociado, la ayuda
estatal aumenta.
Una de las críticas es que los estados que sobrepasan la recaudación necesaria para ofrecer el
tipo de educación determinado no vuelcan esa diferencia al gobierno central para que lo
distribuya de manera equitativa entre toda la sociedad.
El monto de la ayuda puede calcularse por distintos caminos: igualar el gasto al de un estado
“modelo”, de manera arbitraria, por suma de costos.

Los programas de garantía del impuesto base se ocupan eliminar la desigualdad en los
impuestos locales a la propiedad. Surgen luego de los juicios en las cortes contra el estado por
no garantizar igualdad en la educación. Esta fórmula se ocupa de recursos locales.

La combinación de la segunda y la tercera fórmula se usa un programa de fundamentos para

estipular una base, y por sobre ella un programa de garantía del impuesto base que equipare los
gastos extra.

También se puede decidir financiar una gasto determinado por alumno dentro de un estado.
Puede estar financiado por el estado o por una combinación de éste con fondos locales. La clave
es que el distrito no puede gastar ni más ni menos que ese nivel fijado por el estado Es la única
fórmula vista que se centra en la equidad horizontal.

Capítulo 8
Los chicos tienen necesidades especiales que no aparecen de manera uniforme en cada distrito
escolar. Así, algunos sitios necesitan más apoyo escolar que otros: en algunos sitios hay mas
descendientes de inmigrantes quienes no maneja bien idioma, o hay escuelas pequeñas con
deseconomías de escala. La historia de la mayor asignación de recursos para quienes tienen más

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necesidades comienza en los ’60 y se hace masiva en los ’80.

Uno de los programas llevados a cabo por el gobierno norteamericano es Title I, que provee
educación compensatoria a las escuelas que se sitúan en distritos donde hay un alto grado de
pobreza.

Los precios para satisfacer las necesidades de un tipo de educación no son los mismos en todos
los lugares. Por ejemplo, el costo de adaptar le establecimiento a un alumno ciego en una
escuela rural se debe a ese alumno; en cambio, en una escuela urbana donde es posible que haya
más chicos ciegos, el costo se distribuye entre varios alumnos.

La meta de educación bilingüe nació a partir de una juicio en el que se juzgó discriminatorio
poner a chicos que no fueran nativos del idioma inglés junto a chicos que si lo fueran Así nació
la idea del inglés como opción de segunda lengua. El costo de este tipo de programas estaba
cargo del gobierno federal.

En 1975, se garantizó el acceso a la educación para todos los chicos. Esto fue consecuencia de
algunas exclusiones que habían sufrido chicos minusválidos y de juicios por discriminación. El
gobierno federal reconoció entonces 12 categorías de minusvalías o deficiencias que podía
sufrir un alumno: sordo, sordo y ciego, con dificultades de audición, retardado mental, con
múltiples discapacidades, discapacitado ortopédico, con otras dificultades de salud, con serias
perturbaciones emocionales con discapacidades específicas de aprendizaje, con dificultades
discursivas, discapacitado visual, autista. En los ’80, el subsidio otorgado por cada una de estas
discapacidades era el mismo.

Para calcular el costo de los programas de ayuda especial hay 4 etapas: la elegibilidad del
alumno, definir los servicios necesarios apropiados, determinar la forma de implementación,
calcular las partes estatales y locales del costo.

Con respecto al primer punto, como muchos programas de ayuda deciden la asignación de
recursos extra en función del a cantidad de alumnos en una situación determinada, es clave
definir claramente el límite que identificará a tales alumnos. Puede ser con ayuda de un índice
de pobreza, de rendimiento escolar o una tasa de población minusválida.

Con respecto al segundo punto, los servicios que se definen adecuados determinarán en gran
medida los costos finales el programa. Se calcula entonces el salario extra para por las horas de
apoyo, en costo de un orientador par los alumnos o para los padres, los profesores especiales
necesarios para chicos con minusvalías, el equipamiento y las condiciones edilicias.

Es habitual que el costo extra por la educación específica se calcule según un estudio de
ponderaciones: a partir del costo que implica educar al alumno promedio al que se la asigna la
ponderación unitaria, se calculan los costos extra en relación a éste. Una limitación de este
punto es que no hace diferencia entre los estados que tienen capacidad fiscal y los que no. De
esta manera se ayudaría de igual manera a unos y otros estados.

El objetivo del gobierno central al asignar recursos a la educación no es suplantar los recursos
del distrito local, sino suplementaros con sus fondos. Sin embargo, una vez que los recursos
llegan al distrito, el control central se hace difícil ya que no delinea como deben ser usados los
recursos.

Florida fue uno del los primeros estados que adquirió la fórmula de ayuda adicional mediante
ponderaciones por necesidad especial:

Retardado mental, puede ser educado 2,3

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Retardado mental, puede ser ejercitado 3,0

Discapacitado físico 3,5
Terapia física y ocupacional, media jornada 6,0
Terapia de discurso y de audición, media jornada 10,0
Sordo 4,0
Discapacidad visual, medio jornada 10,0
Discapacidad visual 3,5
Perturbado emocionalmente, media jornada 7,5
Perturbado emocionalmente 3,7
Inadaptado socialmente 2,3
Discapacidad específica de aprendizaje, media jornada 7,5
Discapacidad específica de aprendizaje 2,3
Ligado a la casa y al hospital, media jornada 15,0

El presupuesto tampoco es el mismo para educación primaria que para secundaria: durante años
estaba aceptado que un alumno de secundaria necesitaba costaba 25% más que uno de primaria.
La razón de la diferencia son las clases más pequeñas, los programas de educación más caros y
el menor tamaño de los cursos.
A partir de los ’70 surgió la idea de invertir más durante los primeros años de la educación del
chico, pues se creía que esto evitaría hacer esfuerzos mayores en lo grados más avanzados.

Algunos estados también analizan si el establecimiento es urbano o rural, y el número total de

alumnos en cada nivel de educación y a partir de esos datos confeccionan un cuadro de
ponderaciones. Por ejemplo:

Estado Nivel de educación Ponderación

Arizona Kinder a 8 1,158
9 a 12 1,268
Minnesota K 0,5
Primaria 1
Secundaria 1,4
Tennessee Kinder a 3 1,287
4 1,137
5y6 1,037
7y8 1,137
9 1,261
10 y 12 1,371

Fuente: Deborah Verstegen, School Finance at a Glance, Denver, Colo., Education Comisión of teh Status, 1998; and
Richard Salmon, Christina Dwason, Steven Lawton, and Thomas Johns, Public School Fianca rograms ot the United
Status and Canada,: 1986-1987, Blacksburg, Virginia, Virginia Polytechnic Institute and State University, and
Amercian Education Finance Association, 1988.

Con respecto al número de alumnos en un escuela y la localización geográfica del

establecimiento, se analizan las economías de escala: una escuela con más alumnos tiene costos
fijos que se prorratean entre más alumnos que una pequeña escuela. Así, esta última tiene
deseconomías de escala. La tendencia sería cerrar este tipo de establecimientos y que sus
alumnos vayan a escuelas más obladas y eficientes. Sin embargo, es posible que los alumnos
transferidos tengan un rendimiento menor que los que ya están establecidos en la escuela
receptora debido a distintas razones (nuevos compañeros, distinta organización, nueva
exigencia, etc.). Además, la escuela en la localidad pequeña cumple mas funciones que la mera
educación. Entonces, en algunos casos el análisis de economías de escala no es lineal y mas vale
compensar con fondos extra a la pequeña escuela que cerrarla.
El prestar atención a los diferentes precios con que se enfrentan as escuelas en sus distritos

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comenzó en los ’80 y ’90. Por ejemplo, un docente de una calidad determinada es más caro en
áreas urbanas que en áreas rurales: en esta últimas el costo de vida es menor. Para este tipo de
análisis se usan índices de precios.

Capítulo 9
En la década del ’70, las cortes norteamericanas fueron el nuevo actor dentro de la política
educativa y el disparador para reformas en esa década. Las legislaciones surgían a partir de las
sentencias sobre inequidades de financiamiento escolar. Las cortes no determinaban los
mecanismos de asignación de los recursos, pero colocaban este tema en la agenda política del
momento. El país vivía un ciclo de riqueza y había dinero para asignar. Las reformas de esa
época permitieron la reducción de la presión fiscal. Las principales consecuencias fueron
mayores recursos para educación, un rol más importante para los estados en detrimento de los
distritos, la reestructuración de los programas de ayuda (se compensó a los distritos pobres) en
busca de la equidad, tratamientos especial a chicos con necesidades especiales y a distritos en
dificultad por pobreza o por localización, la limitación de la decisión local en la asignación de
los recursos.

En los ’80, los nuevos actores fueron los grupos económicos y el rol de los educadores fue
menos importante que en la década anterior. Las consecuencias de las reformas de esta década
fueron el incremento de los dólares dedicados a la educación, la solidez del rol del estado como
financiador, se impulsaron cambios en el currículo, en la enseñanza y en el nivel alcanzado pro
los alumnos, se buscó la elación entre más dinero y mejor calidad del servicio, subió la presión
fiscal.

Capítulo 10
Asignar de manera equitativa entre los distritos es el primer paso para asegurar la equidad. Sin
embargo, luego es difícil conocer el uso que hace cada esuela con eso recursos: qué e compra,
cuánto se gasta en cada materia, qué impacto tiene el uso del dinero en el nivel de los
estudiantes.
El distrito de California, por ejemplo, asignó sus recursos de la siguiente manera en el ciclo
lectivo 1986-1987:

Categoría Cantidad (Millones de dólares) Porcentaje

Total 14.836,30
Salarios docentes 6.613,20 44,6
Salarios administrativos 495,1 3,3
Otros salarios 827,9 5,6
Ayudantes de enseñanza 490,4 3,3
Otro personal de apoyo 2.003,60 13,5
Beneficios de los empleados 2.247,60 15,1
Libros y material 656 4,4
Mantenimiento y expensas 1.075,30 7,2
Gastos de capital 427,20 3,2

Fuente: james W. Guthrie, Michael W. Kirst, y Allan R. Roden, Conditions od Education in California, 1989,
Berkeley, University of California School of Education, Policy Analysis for California Education, 1990.

Se ve que dos tercios de los recursos se destinan a salarios, y casi la mitad del total son salarios
docentes.

En general, los recursos adicionales en educación son destinados a más docentes para reducir el
tamaño de la clase o a docentes con más educación y experiencia.
En relación al tamaño de la clase hay algunas controversias porque una parte de los analistas

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sostiene que sólo grandes reducciones en el tamaño de la clase logran mejorar el rendimiento de
los alumnos, Un estudio de Glass y Smith de 1979 dice que la diferencia aparece cuando el
número de alumnos pro clase ronda los 15. Para otros analistas este número debe ser incluso
menor. Entonces, aunque un destino importante de los fondos de educación sea con el objetivo
de disminuir el número de alumnos por curso, habría mejores usos de ese dinero.

Se puede calcular el costo de la educación mediante un función que sume los cotos necesarios
para impartir une tipo de educación. Este método es el de la función de producción. El problema
con las fórmulas de financiación basadas en funciones de producción de la educación es que al
elegir un objetivo de la educación se opta por maximizar el nivel de los alumnos, cuando en
realidad tiene múltiples objetivos. Otra punto es que si en efecto tal fuera el objetivo de la
enseñanza, la forma de hacerlo sería inequitativa, pues para maximizar el nivel de los alumnos
promedio, el docente debería pasar más tiempo con él y no dedicarle esfuerzo al desempeño de
los alumnos con dificultades en el curso. No es que el análisis de la función de producción no
sea válido, pero tiene una utilidad limitada.

Si los recursos adicionales son utilizados de la misma manera que los corrientes, es difícil que
mejore el desempeño de los alumnos. Hay que buscar entonces nuevo caminos. Hanushek
sostiene que un aumento de los salarios docentes incentivará a que se contraten docentes más
capacitados que podrán enseñar mejor.