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Revista de la Facultad de Investigacin de la ESAP - Derechos Humanos - No. 61 Segundo semestre 2008

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Revista de la Facultad de Investigaciones de la ESAP - Derechos Humanos - No. 61 Segundo semestre 2008 HONORIO MIGUEL HENRQUEZ PINEDO Director Nacional MAURICIO VILLALOBOS RODRGUEZ Subdirector Administrativo y Financiero CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE Subdirector Acadmico ANDRS FELIPE LVAREZ GRAJALES Decano de la Facultad de Investigaciones Comit editorial - ESAP (Resolucin SC No. 0799 de 2008) Andrs Felipe lvarez Grajales Jaime Meja Gutirrez Neftal David Surez Rivero Jorge Kenneth Burbano Csar Augusto Giraldo Giraldo Helga Paola Pacheco Ros Norma Constanza Calle Pinzn Comit cientfico Tito Antonio Huertas Porras Cristina Daz Roberto Obando Gustavo Palomares Fabin Pressacco Chvez Eduardo Araya Moreno Bianor Scelsa Cavalcanti Felipe Gmez Isa Jokin Alberti Bidaguren Magaly Hernndez Rodrguez Cristina Churruca Diagramacin, impresin y acabados Imprenta Nacional de Colombia Editor David Surez Rivero Coordinador edicin Jorge Enrique Fernndez P. Facultad de Investigaciones, ESAP Bogot, D. C., calle 44 No. 53-37, CAN. PBX 2202790, exts. 7230, 7232, 7060, 7346 instituto.investigaciones@esap.edu.co / www.esap.edu.co ISSN: 0123-2614 La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artculos compete exclusivamente a sus autores y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP, salvo en aquellos casos en que expresamente as lo indique.

contenido

Editorial

Pensamiento y Vida
Gestin ambiental empresarial, en el contexto de los Derechos Humanos Jaime Meja Gutirrez Medio ambiente y universidad: Un acercamiento crtico a la situacin ambiental en Colombia Julin Andrs Flrez Saldarriaga Marjorie Sofa Linares Milln Incidencia de la Gestin Pblica en el desarrollo sostenible Beatriz Elena Guzmn Daz

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Escritos Paralelos
Lo local, otra trampa de la globalizacin: Tres mitos y una propuesta Vctor de Currea-Lugo Lmites al ejercicio de los Derechos Humanos Oswaldo David Tirado Vivero

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Otras Voces
La crisis alimentaria mundial o el Tntalo mitolgico. Las polticas pblicas para alcanzar la soberana alimentaria y el metaderecho humano a no tener hambre, por lo menos en Colombia Jaime Meja Gutirrez Hilo de Ariadna o tela de Penlope? Una reexin crtica sobre la poltica de vivienda urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento en Colombia Jean-Franois Jolly

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Resea
Jrgen Habermas: El occidente escindido Pequeos escritos polticos X David Surez Rivero

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editorial

La responsabilidad social empresarial: Un compromiso moral con los Derechos Humanos La sexagsima primera edicin de Nova et Vetera abre sus pginas con un tema al cual no se le haba dedicado la merecida atencin: la responsabilidad social empresarial. Si bien la cuestin ha sido abordada a travs de dispersos ensayos en nmeros anteriores, aqu se le consagran de manera especial tres artculos, precisamente los que integran la seccin Pensamiento y Vida. La razn de ello no requiere tal vez del despliegue de argumentos demasiado prolijos para el lector: es conocido que uno de los ejes fundamentales de las relaciones internacionales, y con ellas de la bsqueda de ecacia en materia de derechos humanos, es la responsabilidad social empresarial. En 1999 Ko Annan, por entonces Secretario General de las Naciones Unidas, lanz la iniciativa del Pacto Global, un conjunto de diez principios que deban pautar la accin y comportamiento de las empresas privadas multinacionales en materia de derechos humanos, derechos laborales, medio ambiente y anticorrupcin. Se trat de un instrumento de las Naciones Unidas que servira de respuesta a una preocupacin, si no nueva, por lo menos de urgente atencin en el contexto de la globalizacin y los enormes desafos que esta planteaba de cara a lo ganado en trminos de desarrollo, siquiera institucional y jurdicamente, de los derechos humanos. Aunque el conjunto de iniciativas contenidas en el Pacto Global de 1999 hace referencia fundamental a la problemtica desatada por las empresas multinacionales, el haz de cuestiones abordadas por tales reglas tiene tambin una expresin importante en las empresas nacionales tanto privadas como pblicas. Los efectos de la globalizacin econmica han trado un espritu moral que amenaza con derruir los logros humanos conseguidos tras largos esfuerzos por la comunidad internacional y que parecan rmemente cimentados en las estructuras polticas de los Estados nacionales. Los ensayos desarrollados por el profesor Jaime Meja (Gestin ambiental y empresarial), el cual abre la seccin Pensamiento y Vida, y los de Julin Flrez (Medio Ambiente y Universidad) y de Beatriz Guzmn (Incidencia de la Gestin Pblica en el Desarrollo), que la completan, examinan dos de los puntos cruciales de la tica empresarial y los retos de la gestin: medio ambiente y desarrollo. Ambos aspectos son complejos, precisamente porque se trata de dos derechos humanos de tercera generacin haciendo uso con las debidas restricciones de una terminologa cada vez ms cuestionada que an no han alcanzado la esperada consagracin jurdica en el Derecho internacional de los tratados, si se la compara con la conseguida por los derechos civiles y polticos y los econmicos, sociales y culturales. En clara consonancia con los trabajos contenidos en la primera seccin de la revista, Escritos Paralelos nos trae a continuacin dos reexiones: una en clave crtica del mdico y activista de derechos humanos Vctor de Currea-Lugo, Lo local, otra trampa

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de la globalizacin: tres mitos y una propuesta, y otra de ndole normativa y acadmica del jurista Oswaldo Tirado, Lmites al ejercicio de los derechos humanos. En la seccin Otras voces, dos problemas crticos son llamados a examen: alimentacin y vivienda. El profesor Jaime Meja aborda la relacin entre polticas pblicas y el derecho a la seguridad alimentaria; el anlisis recorre la problemtica de la soberana alimentaria desde una perspectiva histrica que la sita en su dimensin mundial, a n de arrojar luz sobre su caracterizacin en Colombia. El profesor Jean-Franois Jolly nos trae, para cerrar esta parte de la revista, los resultados de una investigacin desarrollada en torno a la problemtica de la vivienda y la poblacin en situacin de desplazamiento que se encuentra en Bogot. Se trata de un artculo orientado a iluminar crticamente este vector de las polticas pblicas en Colombia, indiscutiblemente uno de los ms sensibles y con un repertorio mayor de esfuerzos de solucin. Finalmente, se resea uno de los ltimos libros de Jrgen Habermas, El occidente escindido, el cual rene interesantes artculos sobre temas que son hoy de honda preocupacin para el lsofo: el horizonte de las relaciones internacionales, las intervenciones armadas humanitarias y las posibilidades de un orden mundial ms justo y pacco.

David Surez Rivero M. A. en Filosofa Editor

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CORPORATE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT IN THE CONTEXT OF HUMAN RIGHTS A CORPORATE SOCIAL RESPONSIBILITY

The point of depart of this article is the ethical idea about the relationship between Bioethics and the knowledge of environments. In the current context of globalization based on the telecommunications system, the discovery of the human genome, miniaturization and robotization of processes and productive systems, and economic globalization, it is necessary to consider a new discipline in terms of administration and corporate and institutional management from both the public sphere and private. The attention is drawn to the need to create a collective consciousness as possible, in order to build effective phenomena of sustainable management of the environment that helps us to life. The issue of corporate social responsibility in front of the environment is an emergency to the survival of the human species and ecosystems that allow life to animals, plants and living things in general. Introducing clean technologies, consumption systems and healthy habits cohabiting with nature, with human beings in the ethnic, cultural plurality and development levels. Keywords: Management, Responsibility, Sustainable Development, Ethics

GESTIN AMBIENTAL EMPRESARIAL, EN EL CONTEXTO DE LOS DERECHOS HUMANOS Una responsabilidad social de las empresas

El mundo tiene suciente para satisfacer las necesidades de todos, pero no las avaricias de todos Gandhi.

Jaime Meja Gutirrez*

Resumen

Este artculo parte de las ideas ticas y de relacionamiento armnico con la naturaleza, que hacen parte de la Biotica y de los conocimientos de los entornos ambientales, inspirados por Henry David Thoreau, el poeta y naturista norteamericano. En el contexto actual de la globalizacin basado en el sistema de telecomunicaciones, en el descubrimiento del genoma humano, en la miniaturizacin y robotizacin de procesos y sistemas productivos, y de la mundializacin econmica, es necesario plantearse una nueva disciplina en trminos de la administracin y la gerencia empresarial e institucional tanto de la esfera pblica, como privada, en el contexto del respeto, promocin y defensa de los derechos humanos. En este escrito se llama la atencin sobre la necesidad de crear una conciencia colectiva, con el n de construir fenmenos efectivos de manejo sostenible del entorno que nos sirve para la vida. El asunto de la responsabilidad social empresarial frente al ambiente es una urgencia para la supervivencia de la especie humana y de los ecosistemas que permiten la vida a los animales, las plantas y los seres vivos en general. Introducir tecnologas limpias, sistemas de consumo y hbitos sanos y convivientes con la naturaleza, con los seres humanos en la pluralidad tnica, cultural y de niveles de desarrollo.

Palabras clave: Gestin, responsabilidad, desarrollo sostenible, tica. El contexto de la gestin ambiental empresarial El nexo entre crecimiento econmico y progreso humano no es automtico. Es posible lograr niveles bastante respetables de desarrollo humano, aun en niveles modestos de ingresos. Frank Bracho En las actuales condiciones de globalizacin que simbolizan ciertos pasos o graduaciones en la captura de las homogenizaciones representadas en las telecomunicaciones, en la robotizacin, en la miniaturizacin y en el descubrimiento no y cientco del genoma humano, aparecen otras preguntas frente a las condiciones del desarrollo humano. Un 86% de la poblacin mundial en condiciones de pobreza, una poblacin de ms de 6.000 millones de
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Profesor de planta ESAP. Candidato a Doctor en Ciencias de la Educacin de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Tunja. Magster en Administracin de la Universidad de los Andes. Magster en Estudios polticos de la Ponticia Universidad Javeriana. Especialista en Defensa nacional y en Resolucin de conictos de la Universidad Militar Nueva Granada. Especialista en proyectos de desarrollo de la Fundacin Getulio Vargas, Ro de Janeiro, Brasil.

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personas y unas circunstancias del mercado que inhabilitan grandes sectores poblacionales de las oportunidades de generacin de ingresos para participar de ese mismo mercado de servicios y ofertas materiales, hace necesario reexionar sobre los modelos, sistemas y mecanismos del desarrollo territorial y de la administracin y asignacin de los recursos con miras a consolidar, a largo plazo, polticas pblicas y acciones de la sociedad, como un todo, encaminadas a superar los problemas del abastecimiento alimentario como meta derecho: a no tener hambre (Sen., 2002). La actual mundializacin de procesos econmicos y de pactos en lo referente al uso de los recursos y los efectos ambientales exige una novedosa forma de entender y enfrentar estos problemas de competencia entre las necesidades energticas del mundo productivo y la satisfaccin de las necesidades bsicas de los seres humanos. La losofa Mary Midgley, en sus esplndidos libros Science and Poetry y The Essential, nos advierte que el dominio del pensamiento atomizado y reduccionista en la ciencia durante los ltimos dos siglos ha provocado una visin cerrada y provinciana de la tierra (Lovelock, 2007: 26). En Colombia se presentan desarrollos desiguales en la frontera de la gestin y la gerencia ambiental empresarial. En la concepcin administrativa y estratgica para enfrentar los retos de la gerencia ambiental han inuido las teoras de la administracin moderna. Se pueden reconocer en el anlisis de la situacin de las empresas, de las corporaciones y de las unidades administrativas, incluidas la del Ministerio de Vivienda, Ambiente y desarrollo territorial, escuelas de estrategia empresarial que van desde los mtodos del eje norteamericano liderados por los desarrollos de la Universidad de Harvard (Ogliastri, 1978), principalmente las denidas en la investigacin de estrategia y estructura (Chandler, 1958), pasando por la direccin y gerencia por objetivos (Drucker, 1968), el de planeacin estratgica (Mintzberg, 1972) y, por supuesto, la inuencia de la generacin de los conceptos de calidad (Kaisen) y alianzas estratgicas de las empresas japonesas. La estrategia empresarial es una orientacin general e integral, a largo plazo, de los criterios con los cuales se desarrolla una empresa. La estrategia gerencial ambiental empresarial debe ser una concepcin del corto plazo en la solucin de problemas apremiantes, de mediano plazo para amoldar la asignacin de recursos a la concepcin del desarrollo sostenible y de largo plazo para asociar no solo los presupuestos y las acciones administrativas planeadas y operativas, sino para asociar a las conciencias
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ciudadanas de localidades y regiones, de los pases y de las comunidades alrededor de la salvacin del hbitat o morada de sobrevivencia humana. Algunas veces estos criterios estn implcitos en la accin, no se han formulado antes, pero no por ello la empresa, la organizacin, la corporacin o un pas han dejado de tener una estrategia. De manera pragmtica, la estrategia es lo que la empresa, la organizacin, la comunidad o los asociados hacen, o han hecho, con sus recursos, la manera como los asignan y organizan, los desarrollan y los invierte.
Los recursos ambientales empresariales, base de la construccin de armonas

A pesar de las dicultades, an tenemos un sueo. Martin Luther King Los recursos estratgicos de una empresa, organizacin, corporacin o pas son: El desarrollo real y creacin de habilidades y destrezas, actitudes y aptitudes del factor humano, la gente, en profunda reverencia por la vida y por la defensa y proteccin ambiental. El capital acumulado y en posibilidad de ser obtenido a travs del ahorro y la cooperacin convenida accionaria colectiva de que se dispone, como por ejemplo el capital accionario que en Colombia apareci para fortalecer a Ecopetrol, por generacin interna o recursos nancieros externos. La tecnologa, conocimiento, capacidad o habilidad que le da posicin distintiva y competitiva. Los recursos naturales disponibles, que en el caso colombiano son de tal magnitud que simbolizan al pas como ventaja comparativa en el marco de la biodiversidad. En 114.174.800 hectreas, que representan el 0,7% de la supercie continental mundial se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, lo que convierte a Colombia en un pas mega diverso, con gran potencialidad en el biocomercio global.

Las empresas, las organizaciones, las comunidades y los pases pueden malgastar o capitalizar alguno o los cuatro frentes estratgicos. Trabajar con una perspectiva de estrategia empresarial, y en el caso colombiano de estrategia empresarial ambiental requiere de una gran capacidad administrativa, gerencial, desarrollo de equipos, de niveles de asesoramiento que permitan ganar comprensin

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de oportunidades y amenazas, debilidades y fortalezas de la organizacin, de los entornos y de los cambios que se generan. El nivel de conocimientos nuevos para elaborar respuestas de eliminacin de riesgos ambientales es fundamental, no olvidemos los desastres con la radiacin atmica en Chernobyl, Unin Sovitica; el accidente de Bhopal en la India en 1984, cuando la empresa Unin Carbide India Limited, al usar el gas isocianato de metilo en la fabricacin de productos qumicos y por descuido en la manipulacin, permiti su liberacin a la atmsfera, generndose la muerte a 2.660 personas y lesiones a ms de 30.000 (Ruiz y Scovazzi, 2004: 95-111).
La gerencia como instrumento de gestin y desarrollo sostenible y sustentable. Mandato globalizado en la responsabilidad social empresarial e institucional

nuevas formas de control y evaluacin de la gestin. La gerencia asume como instrumento bsico el control interno e impregna a la organizacin de mecanismos e instrumentos para medir la eciencia y los resultados ex ante y ex post. En el sector pblico, adems de la autorregulacin interna, se hace un control de legalidad, de eciencia, econmico y nanciero, de impacto ambiental y de tipo selectivo, a travs de la Contralora, por lo menos es lo que prev la ley. El mtodo de la planeacin estratgica se ha empleado y est dimensionado para el estudio de lneas de productos y los segmentos de mercado de una empresa, orientado a denir un portafolio de inversiones y a desarrollar una ventaja competitiva sostenible a largo plazo (Porter, 1997). Este tipo de planeacin ha sido til para gestionar empresas de servicios pblicos que manejan las diversas unidades de prestacin: aseo, agua, alcantarillado, telefona, electricidad. Es bueno anotar que las experiencias del manejo empresarial por portafolios de negocios han sido incorporadas a la legislacin colombiana, especialmente en las leyes 142, de servicios pblicos y en la ley 143 de energa. En ellas se exige llevar por separado la contabilidad, manejo, prestacin, costos, facturacin y administracin de cada uno de los frentes de los servicios pblicos domiciliarios. En un contexto de ventaja comparativa en biodiversidad el concepto de portafolio toma trascendencia en trminos de la administracin de la ecologa del mercado. El ejemplo de la empresa japonesa ha impuesto una manera estratgica de los negocios basada en el desarrollo de los recursos humanos, las alianzas estratgicas y la coordinacin de acciones entre el gobierno y las empresas. A pesar de no contar con escuelas de administracin que sustenten el modelo, su xito debe ser asimilado en condiciones colombianas, es decir, pagando los derechos de aduana mental que hemos estado evadiendo a raz de la apertura econmica, del modelo de internacionalizacin basado en la promocin de exportaciones y en el mentado modelo de libertad comercial, sin subsidios para los sectores productivos, con la terquedad de creer que los Estados Unidos son amigos de la libertad comercial sin subsidios. No olvidemos, que los agricultores norteamericanos ganan ms, empresarialmente hablando, de los fondos pblicos de Washington que de la explotacin y rentabilidad nal de sus tierras (Stiglitz, 2008). Es indudable la fuerza de las ideas empresariales japonesas cuando sus trabajadores se hacen socios de las unidades productivas se determinan objetivos de productividad y se establecen estrategias de integracin nanciera, comercial e industrial que modican las tasas de rentabilidad en el output nal de la gestin ambiental empresarial, dado el carcter
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El alma que tengo hoy por qu no la tena de nio? Por qu no tengo intactas, con mi sabidura actual, las mejillas de mi juventud? Horacio, Odas, IV.X.7. Los pactos internacionales que se han rmado con motivo de las preocupaciones sobre el calentamiento de la tierra y los evidentes deterioros ambientales en el mundo entero, como el pacto de Kyoto, las declaraciones de Ro de Janeiro y otros como los rmados y convenidos en la Unin Europea, recientemente, ponen en plano de globalizacin las responsabilidades sociales de instituciones pblicas a nivel de los Estados y de las empresas. Los derechos ambientales hacen parte de la generacin de los derechos humanos que hoy se promueven y obligan a establecer las polticas para cumplirlos y garantizarlos. El establecimiento de la ISO 14000, como norma ambiental, que equivale a la norma ISO 9000 de calidad manufacturera, industrial y organizacional, demuestra la orientacin de responsabilidades y obligaciones de actuacin en esta esfera. Actualmente, se habla y se intenta practicar en forma extendida la gerencia y la gestin por resultados. El DNP y el CONPES han generado orientaciones en este sentido para las organizaciones, empresas y estructuras estatales en Colombia. El principio es sencillo; al planear objetivos de corto, mediano y largo plazo se asignan los recursos estratgicos de tal manera que se busque una mxima eciencia en la utilizacin y aplicacin de los mismos, controlando y monitoreando todo el proceso. El planteamiento se ajusta a las

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participativo en las decisiones. Para el caso colombiano es importante la adecuacin de estas experiencias, dadas las condiciones de aprendizaje que se han obtenido en los derroteros histricos del modelo Incora-Cecora y las unidades de explotacin comunitaria y de las nuevas propuestas de explotacin de predios entre alianzas de desplazados y empresarios, como en el caso tan lgido de Carimagua. Entender las actitudes y las aptitudes de las dimensiones culturales nuestras es fundamental para esclarecer los diversos modelos de intervencin para el fomento y los estmulos de las posibilidades de la gestin empresarial ambiental. El enfoque de estrategia y estructura, deniendo estrategias como las de especializacin, diversicacin, integracin vertical hacia atrs, integracin vertical hacia delante, integracin horizontal, holding (conglomeracin en Colombia) e internacionalizacin, parte de los aportes ya mencionados hechos por Alfred Chandler en la gran investigacin empresarial y corporativa desarrollada en la Universidad de Harvard en la dcada de los aos 50 del siglo XX, smbolo del concepto de la poltica empresarial, como el entrame que une la estrategia con la estructura y que para el presente escrito es de fundamental importancia tcnica.
Procesos de responsabilidad social desde las empresas. La gerencia ambiental empresarial como una nueva disciplina administrativa y de gestin

Es tu propio juicio el que debes utilizar. Cicern, Tusculanas, I. 23. La legitimidad social y pblica es necesaria para poder actuar no solo desde lo empresarial tambin desde la institucionalidad pblica y privada. La empresa es expresin de derechos humanos fundamentales, como el derecho a la iniciativa privada econmica, el derecho de asociacin y el derecho de propiedad. El principio de solidaridad exige que la empresa contribuya al bien comn de acuerdo con su naturaleza y capacidades. El principio institucional nos dice que la empresa acta orientada por el servicio al bien comn. En Colombia tenemos ejemplos de responsabilidad social frente al manejo de residuos industriales, emisiones de vertimientos que pueden daar las aguas y al medio. Alpina es una empresa con niveles de calidad indudables en la responsabilidad de ofrecer alimentos sanos y buenos y tambin acaba de hacer inversiones por ms de 15 mil millones de pesos para mejorar la tecnologa de manejo de residuos que ponen en riesgo al ambiente.
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Partamos de la idea de Peter Drucker al llamar como nueva disciplina a la gerencia empresaria innovadora 1986), desarrollada en el libro La Innovacin y el Empresario Innovador. El mbito de la Gerencia Ambiental Empresarial incorpora una nueva visin de los negocios, de la economa, de la tica y del uso y asignacin de los recursos, que requiere de deniciones tcnicas precisas y de un anlisis situacional previo. Hasta 1972 no exista una poltica del medio ambiente. Antes de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente, celebrada en Estocolmo en mayo y junio de ese ao, inquietarse por el entorno haba sido nicamente preocupacin personal de un reducido nmero de cientcos, polticos y entusiastas defensores de la conservacin de la naturaleza. No haba ministerios del medio ambiente, ni corresponsales de temas ecolgicos, ni partidos ecologistas. Las escuelas y universidades no impartan cursos sobre el medio ambiente. Hasta los aos sesenta nadie pens que pudiramos agotar nuestros recursos naturales esenciales y la idea de que las decisiones humanas pudieran romper el complejo y resistente entramado del que todos los seres vivos dependemos pareca ridcula como para tomarse en cuenta. (Myers Norman, 2000, 1984). El Instituto tecnolgico de Massachussetts, por encargo del Club de Roma, estudi los inventarios, potencialidades y usos de los recursos minerales, de los renovables y no renovables. En trminos generales hallaron que la situacin era lamentable y produjo la primera alerta en cuanto a los usos y disponibilidades de recursos. Sin embargo, en las siguientes dcadas se encontraron mayores fuentes de recursos energticos de tipo fsil, es decir, petrleo y gas, con las consecuentes secuelas de tipo geoestratgico en los intereses internacionales de las potencias polticas y econmicas, generando nuevos frentes de conictos armados y de reiniciados postulados nacionalistas y tnicos. Hoy en 144 pases hay organismos que se ocupan de la gestin y administracin de recursos naturales y medio ambiente: Ministerios, agencias especiales, unidades de coordinacin gubernamental y administrativa, corporaciones autnomas, autoridades territoriales y ambientales. Libros como Silent Spring, de Rachel Carson (1962); The population Bomb, de Paul Ehrlich (1968); Lmites al crecimiento, del Club de Roma (1972), han planteado la posibilidad de que se agotaran los recursos vitales. Vctor Hugo (citado por Passmore, 1974) sealaba: Subyace en la relacin del hombre con los animales, con las ores, con los objetos de la creacin una tica, por lo menos apenas intuida, que saldr a la luz y ser corolario y complemento de la tica humana. Henry David Thoreau, naturalista y poeta norteamericano,

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creador terico de la desobediencia civil, quien inuy a Gandhi, Tolstoi y Martin Luther King en Walden o la vida en los bosques escribi: Fui a los bosques porque quera vivir con un propsito; para hacer frente solo a los hechos esenciales de la vida, para ver si era capaz de aprender lo que aquella tuviera que ensearme; y para no descubrir, cuando llegase mi hora, que ni siquiera haba vivido. Emerson y Thoreau inuyeron a John Muir (tica preservacionista). Albert Schweizer y Teilhard de Chardin desarrollaron el concepto de Reverencia por la vida como base de una tica universal. Aldo Leopold padre de la biotica advierte que sobre la relacin del hombre y los recursos como meramente econmica implica privilegios y no deberes. El Gnesis dice que el seor cre al hombre para que domine sobre los peces del mar, sobre las aves del cielo, sobre los ganados y sobre todas las bestias y animales que se muevan en la tierra. Los mayas pedan permiso a los dioses para labrar la tierra; la cultura Kuna expresaba sentimientos de armona hacia la naturaleza. En n, las culturas, pueblos y organizaciones sociales a travs de la historia han desarrollado la dicotoma mito-tcnica con apreciaciones sobre la vida y los recursos naturales.
Cmo operar, con qu dimensiones organizacionales y niveles tcnicos. Las dimensiones y los tamaos en la gestin ambiental empresarial, responsabilidad de planeacin estratgica

mente antagnicas al logro de una armona tripartita entre naturaleza, seres humanos y tecnologa. Apartmonos un poco de la ortodoxia que conduce al conservacionismo per se. Actualmente hablamos de la ecologa del mercado, es decir, las ntimas relaciones que existen entre la economa y la ecologa. El descubrimiento trascendental en la teora de la ecologa de mercado es que existen procesos espontneos movidos por la propia fuerza creativa de la funcin empresarial humana que tienden a que el desarrollo econmico y social de la especie humana se coordine y ajuste de una manera eciente y respetuosa con el resto de la naturaleza (Anderson y R. Leal, 1993: 16-17).
El desarrollo sostenible como responsabilidad social empresarial, y como responsabilidad social ciudadana

Lo que fueron vicios son ahora costumbres. Sneca, Cartas, 39. Lo pequeo es hermoso dijo el poeta. Aristteles reexionaba as sobre la ciudad: El primer recurso de una ciudad es su poblacin, y haba que considerar cuntos ciudadanos debe haber y de qu clase, y lo mismo respecto del territorio, cul debe ser su extensin y cualidad. Los ms creen que la ciudad para ser feliz debe ser grande... No debe mirarse el nmero de sus habitantes, sino la potencia. Manfred Max Neef en su libro La economa descalza (1984) plantea que su losofa es ecolgica en el sentido de que se basa en la conviccin de que los seres humanos para realizarse deben mantener una relacin de interdependencia y no de competencia con la naturaleza y el resto de la humanidad. Concibe una sociedad eutpica inspirada en una losofa poltica identicada como ecoanarquista-humanista, luego de haber armado categricamente que las formas de organizacin socioeconmicas y polticas actualmente vigentes en el mundo son esencial-

El desarrollo sostenible puede ser alcanzado a largo plazo con una apropiacin institucional que estabilice a la poblacin, las reservas de riquezas fsicas y sus derivaciones y que garantice los stocks y ujos distribuidos correctamente entre la poblacin. Fundamentalmente el desarrollo sostenible es una nocin de disciplina... que disciplina nuestro consumo diario. Este sentido de responsabilidad intergeneracional es un nuevo principio poltico, una virtud que debe guiar ahora el crecimiento econmico. El mundo industrial ha consumido ya tanto capital ecolgico del planeta que surgen dudas sobre la sostenibilidad de la vida en el futuro. Gro Harlem Burndtland expresaba: esto no puede continuar. (From the cold war to a warm atmosphere, 1989). Entre la maximizacin de coaccin a los sujetos y los precios de mercado esta disciplina incorpora a consumidores y productores. Esta forma de gestin cientca, empresarial y humana es dinmica y concordante con las nociones ecolgicas de proceso y evolucin.
Los tpicos de las funciones y objetivos de la gerencia ambiental empresarial

Normalmente, cuanto menos miedo se tiene, menos peligro se corre. Tito Livio, XXII. 5. La teora de gerencia considera que el ejecutivo debe tener la habilidad para organizar, planicar, controlar, motivar, delegar, comunicar, coordinar, establecer metas y obtener resultados. Por qu se hace? Para qu se rea13

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liza? Qu recursos se involucran para llevar a cabo las actividades? En la nueva frontera ambiental empresarial, la labor gerencial es una funcin de liderazgo que incorpora metas concretas, claras y precisas que identiquen problemas, necesidades y oportunidades; autoridad para comprometer a la gente; responsabilidad para aceptar retos y asumir riesgos; competencia para obtener, aglutinar y canalizar; sentido de importancia y conanza, capacidad para delegar; vocacin de servicio; desarrollo de cultura ambiental empresarial; aceptacin del cambio aglutinante e integrador.
La responsabilidad social de la gerencia de los sistemas de gestin ambiental

Adaptar: Esta funcin implica adaptar materias primas, materiales y otros insumos con maquinaria y equipos (tecnologa) para que el proceso productivo se desarrolle normalmente y sin inconvenientes. Aglutinar: Esta funcin tiene que ver con la forma como se mezclan los insumos, materiales y procesos en la dosis adecuada y en la manera correcta, para producir en forma eciente y con buena calidad. Administrar: Como parte del proceso productivo hay que establecer programas, normas, actividades y procedimientos que garanticen el desarrollo normal de las actividades productivas y la existencia de un ambiente de trabajo agradable y propicio. Canalizar: Evidentemente el proceso productivo debe estar orientado con el propsito de satisfacer las necesidades sentidas de la poblacin, lo cual signica mantener un conocimiento adecuado del mercado, de la demanda, de la competencia y de las caractersticas de la sociedad. Para que la empresa pueda cumplir adecuadamente su funcin social debe apoyarse en tres elementos bsicos: Funcin: Que responda a la pregunta qu?; normalmente se hace explcita en una misin especca, unos objetivos generales, unas normas fundamentales y unas polticas. Estrategia: Que responde a la pregunta cmo?; normalmente se hace explcita en la forma de planes, programas, cronogramas, presupuestos, proyectos, etc. Estructura: Que responde a la pregunta con qu?; bsicamente tiene cuatro componentes esenciales que son una estructura administrativa, una operativa, una tcnica y una nanciera. Los componentes deben guardar proporcin con el tamao de la empresa y tienen que funcionar armnicamente para que la empresa sea viable, operante, dinmica, gil, exible y competitiva. En el proceso de produccin la empresa debe ser: Efectiva: Para conseguir los recursos necesarios en el volumen adecuado, de la calidad deseada, al mnimo costo, en la cantidad ptima y en el mismo plazo. Eciente: Para utilizar los recursos tcnicos, administrativos y operativos en forma ptima, de tal

Dada la creciente complejidad del mundo moderno y en particular del mundo de los negocios, la necesidad de simplicar las cosas es cada da ms apremiante. El instrumento de simplicacin ms valioso actualmente es el enfoque de sistemas aplicado a la gestin empresarial. A esta clase de enfoque se le conoce como sistema ciberntico.
Factores y elementos del sistema gerencia y de gestin ambiental

Entradas: Toda empresa requiere de una cantidad determinada de recursos que se integran y se canalizan en forma coordinada hacia la produccin de ciertos bienes o servicios. El conjunto de estos recursos se conoce con el nombre de entradas o insumos. Actividades: Una vez disponemos de las entradas representadas en forma de recursos o insumos, tenemos que hacer algo con ellas: almacenarlas o transportarlas o procesarlas o ensamblarlas. Es decir, toda clase de actividades o procesos tendientes a elevar el valor de esos insumos mediante la creacin de utilidad de forma o de uso. Salidas: Una vez que las entradas han adquirido su nueva forma representan un mayor valor econmico, hay que ponerlas a disposicin del usuario o consumidor mediante operaciones de almacenaje y transporte, las cuales generan un mayor valor mediante la creacin de utilidad de tiempo o de lugar. Dentro de la empresa y como parte del ciclo de actividades se desarrollan cuatro funciones bsicas (Abad, 1997):
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manera que se produzcan los mejores rendimientos operativos. Ecaz: Para interpretar en forma acertada las necesidades del mercado, de tal manera que se ofrezcan productos o servicios de buena calidad, bajo precio en la calidad que demanda el mercado. El sistema que se utiliza para mantener la empresa operando simultneamente en forma efectiva, eciente y ecaz se conoce con el nombre de control de gestin. El conjunto de actividades de administracin, operacin y controles se conoce con el nombre de gerencia. La teora econmica tradicional nos habla de varios factores de produccin que son tierra, mano de obra y capital. Hoy en da se reconoce que los factores de produccin son ms complejos, lo cual contribuye a dicultar an ms la gestin ambiental empresarial. Adems del capital y el recurso humano se acepta que la informacin, el tiempo y la tecnologa son tambin factores importantes de produccin y hacen parte de los activos de la empresa, as no aparezcan en los balances tradicionales.
La primera responsabilidad social tanto pblica como empresarial privada est en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios

En pases desarrollados son solamente del 5%. El caso concreto lo presenta la Compaa de Acueducto de Marsella-Francia, organizacin que opera los acueductos de Burdeos, Buenos Aires (Argentina) y que ha producido tecnologas ecientes de microltracin un poco ms costosas que las que usamos en Colombia, pero en el mediano plazo ms rentables. En Centroamrica, con el apoyo de la GTZ alemana en cooperacin tcnica y empleando la microltracin, se reportan eciencias en el manejo del agua que han logrado reducir las prdidas al 12%. Esta situacin se presenta tambin en el suministro de energa, donde las prdidas superan el 24%. Es obvio que en los procesos de transporte y distribucin deben darse prdidas, pero la realidad es que las redes son obsoletas, de baja calidad y en mediano y largo plazos altamente inecientes. En los ltimos 40 aos los avances en la ampliacin de los servicios pblicos (energa, telecomunicaciones, agua) han sido grandes, de acuerdo con algunos autores, consultores y expertos en el tema. La extensin del servicio elctrico creci de 15% en 1950 a 64% en 1988. Creci ms la cobertura urbana que pas del 13% en 1950 a 78% en 1988. Slo a partir de 1970 se iniciaron los proyectos rurales de electricacin, pasando de menos del 10% de hogares con luz elctrica a 33.6% en 1988. El consumo per cpita aument de 87 kw/hora en 1950 a 801 kw/hora en 1988, con un crecimiento anual del 6%. A pesar de esto, Colombia est por debajo de pases como Argentina, Brasil, Chile, Venezuela y Uruguay en el rea Suramericana. En telecomunicaciones en 1987 se tenan 521 municipios con servicios, es decir, 52% de cubrimiento. El nmero de lneas telefnicas por cada 100 habitantes se increment de 2.1 en 1965 a 7.6 en 1987. La telefona de larga distancia interurbana existe prcticamente para todos los municipios de Colombia. Hace treinta aos se necesitaba palanca poltica en Colombia para poder obtener una lnea telefnica, era el contexto del monopolio de las telecomunicaciones por parte del Estado con Telecom, con las empresas de telefona en las principales ciudades del pas. Con la telefona mvil el mercado colombiano rompe rcord en Latinoamrica y en mbitos internacionales: Treinta y cuatro millones de celulares, la mayor red de venta de minutos en las calles, que explica no solo la informalidad, sino la calidad e ndice de riqueza de un mercado, que cuando se analiz con el mtodo de las comparaciones internacionales, se subvalor, con las consecuencias de venta de porciones en contra del Estado que debera representar el bien comn. La pregunta es: El basurero de
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Los favores de la fortuna no son nunca puros. Quinto Curcio, IV. 14. Colombia es uno de los pases ms ricos en recursos hdricos, ocupa el lugar veinte en el mundo en recursos de agua dulce. Sin embargo, el 46% de la poblacin no consume agua potable. Este es un sntoma inequvoco de ineciencia e irracionalidad empresarial y de las acciones tanto pblicas como privadas en la gestin de un recurso fundamental para la vida, la industria, la productividad y el progreso social. Los niveles de ineciencia se pueden apreciar si tenemos en cuenta que por cada 1.000 suscriptores de servicios pblicos domiciliarios existen 10 funcionarios. En los pases desarrollados la cifra va de 1 a 3 funcionarios por cada 1.000 suscriptores. En Centroamrica algunos pases han logrado bajar la relacin a 6. Las prdidas por el manejo del servicio de agua en Colombia son del orden del 42%. Estas obedecen a prdidas originadas en fugas, rupturas, transporte, ltraciones y al tipo de tecnologa de operacin de los acueductos.

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la telefona del trese despus de usado por obsolescencia tecnolgica o por precios, quin lo va a resolver? La cobertura en agua en las grandes ciudades es del 96% y en las zonas rurales del 26.8%. El cubrimiento de alcantarillado slo alcanza el 41% y para 1987 se atenda en un 76.3% en las grandes ciudades y un 13.4% en el campo. No olvidemos las palabras de Mark Twain: El Whisky para beber y el agua para pelear.
La gestin de los servicios pblicos domiciliarios y el concepto de eficiencia pblica en los SPD, medidas de calidad y responsabilidad social

un proceso y la manera objetiva de medir la diferencia se llama productividad. En otras palabras, la eciencia pblica se entrelaza con los conceptos de economa, celeridad, transparencia, equidad, universalidad, publicidad y legalidad. El nivel de incorporacin de estos factores polticos y administrativos permite evaluar y controlar la eciencia en la operacin de los servicios pblicos domiciliarios. De acuerdo con los mandatos de la Constitucin y la ley, los SPD deben orientarse dentro de un contexto de gerencia pblica participativa y descentralizada. Quiere decir esto que la comunidad de suscriptores, usuarios y demandantes, as como los agentes que intervienen en la prestacin (directivos, trabajadores, consultores, asesores, unidades de inteligencia tecnolgica) deben contribuir y cooperar en la confeccin de decisiones a travs de planes, programas, proyectos y polticas en la produccin, distribucin, transporte, conservacin y funcionamiento de los SPD.
La responsabilidad social se inicia en la estrategia y en la estructura empresarial de los SPD

Lo falso est tan prximo de lo verdadero, que el sabio no se debe arriesgar en un lugar tan lleno de precipicios. Cicern, Acadmicas, II. 21. Se tramita hoy una convocatoria de rmas para promover un referndum sobre el agua. Quienes lo impulsan dicen que lo grave es la privatizacin de los servicios pblicos sobre todo el del agua. En la Constitucin est denido que el agua es propiedad de la Nacin y que los usos los regular la ley. Las corporaciones regionales como autoridad ambiental representan a la comunidad con gran capacidad operativa, no sin desconocer los niveles de burocratizacin y corrupcin que tienen a cuestas. Es posible que elevar a categora constitucional el derecho colectivo del agua solucione el problema de la falta de cobertura y de calidad de la misma en la patria regional colombiana. La paz es un derecho constitucional y no lo logra la sola manifestacin en la Carta Magna. La Ley 142 de servicios pblicos, la Ley 143 de energa elctrica, la Constitucin Nacional, las Leyes 80 de contratacin, 42 de control ex post, 136 de organizacin municipal, 60 de competencias y recursos naturales, 190 o estatuto del servidor pblico, para mencionar solo algunas de las piezas del ajedrez jurdico-legal, traen en su losofa y proveen el concepto de eciencia. Este concepto no depende del sistema poltico o econmico. Es un criterio objetivo que se reere a la forma como se desarrolla un proceso productivo. El concepto de eciencia es sencillo y de aplicacin universal y por lo tanto cuanticable. Cuando en un proceso determinado se cumplen los objetivos con la aplicacin de los recursos disponibles en un tiempo y espacio dados se dice que el proceso es eciente. Hay maneras ms ecientes que otras para hacer
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El otro aspecto central tiene que ver con el modelo, la estructura, la losofa, la visin y la misin empresarial de la unidad prestadora de los SPD. Para explicar este aspecto, debemos precisar los factores que deben estar incorporados a la unidad empresarial: a) El origen jurdico-legal que incluye la decisin poltica del organismo gestor: Concejo Municipal, Asociacin de Municipios, Departamento, Nacin. Los esquemas de joinventures, economa mixta, proporcionalidades de participacin y alcances del objeto social. b) La naturaleza privada o pblica siempre debe estar inscrita en un marco regulatorio completo, ecaz y transparente. c) La voluntad poltica de las autoridades y los grados de racionalidad en el manejo de los recursos y los planes. d) La participacin de la comunidad en la toma de decisiones en el corto, mediano y largo plazo. e) El trabajo y la calicacin de los administradores, directivos, trabajadores. f) La tecnologa empleada en la prestacin del servicio y los costos en que se incurre.

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En este momento organizativo es donde interviene la estrategia que se formule y lleve a cabo para la generacin y prestacin del servicio pblico domiciliario. Esta estrategia debe contemplar los niveles de las decisiones estratgicas, las decisiones administrativas y las decisiones ejecutivo-operacionales. Se supone entonces que en estos niveles decisionales se encuentran inscritas las polticas de ingeniera y produccin, mercadeo y comunicacin con los consumidores, las nanzas y las estructuras de capital y el manejo, desarrollo y cualicacin del factor humano. La Corte Constitucional ha dicho que la eciencia se traduce en continuidad, regularidad y calidad del servicio pblico; el grado de continuidad que ha de tener un servicio depende de la necesidad que haya de ser satisfecha. En esta direccin todas las personas tienen derecho a organizar sus servicios si estos son decientes.
Para cumplir la responsabilidad social hay las llamadas variables crticas de la gestin empresarial en los SPD

abastecimiento sin mediar el costo burocrtico y organizacional de la EAAB. Las variables crticas en el servicio de acueducto son: 1. La operacin del sistema para evitar prdidas (ltracin, rupturas) y el manejo de los contadores de agua para facturar consumo. 2. El mantenimiento del servicio, a travs de los mecanismos de proteccin del recurso (reforestacin, maquinaria, ltros, etc.). 3. La gestin y el control gerencial de los procesos. Estas tres dimensiones, cuanticadas y evaluadas permiten obtener el criterio de productividad, al unirlas con cobertura, calidad, continuidad y competitividad. Los servicios pblicos domiciliarios sern socialmente tiles en la medida en que sea eciente su prestacin en trminos de volumen de produccin, tiempo necesario, uso de recursos humanos y fsicos adecuados y sucientes, con procesos de producto nal que garanticen la preservacin de un medio ambiente digno para una buena calidad de vida. La rentabilidad es un criterio econmico que no puede asimilarse a productividad y menos a eciencia. Tiene que ver ms con el concepto de ecacia, donde prima el ahorro de recursos y la obtencin de resultados en menores tiempos a los normales de una operacin. La variable rentabilidad la dan los estados nancieros de una empresa. Podra armarse que estos son la fotografa de la empresa. El concepto de eciencia permite hacer anlisis mucho ms all del meramente nanciero es la radiografa de la empresa. En condiciones colombianas, donde los monopolios o empresas de posicin dominante imponen las reglas del juego, donde el crdito y la asistencia tcnica son concentrados, donde los subsidios ocultos a empresas estatales distorsionan el anlisis, la rentabilidad, siendo til, no es suciente. El concepto de eciencia es ms acorde con las urgencias actuales. El conjunto de actividades de administracin, operacin y controles se conoce con el nombre de gerencia. La teora econmica tradicional habla de varios factores de produccin que son tierra, mano de obra y capital. Hoy en da se reconoce que los factores de produccin son ms complejos, lo cual contribuye a dicultar an ms la gestin ambiental empresarial. Adems del capital y el recurso humano se acepta que la informacin, el tiempo y la tecnologa son tambin factores importantes de pro17

Todo es ms sencillo de lo que se puede pensar y a la vez ms enrevesado de lo que se puede comprender. Goethe. La eciencia puede ser medida en trminos de un insumo determinado empleado en la gestin de la operacin de los SPD; por ejemplo, un proceso puede ser eciente si se mide en trminos de los metros cbicos de agua que se producen por hora de operacin de un Acueducto, pero puede ser ineciente frente al valor del metro cbico facturado. Asimismo, puede ser eciente la tecnologa que promueve el uso de la bra ptica en las telecomunicaciones, pero la administracin por parte de una empresa en trminos de horarios de atencin directa en cabinas telefnicas puede ser tremendamente restringida. En una urbanizacin en Bosa se tiene previsto construir un acueducto para 20.000 habitantes (4.500 viviendas construidas). El proyecto prev producir suministro de agua y, por medio de tecnologa de microltracin, la operacin total de producir un metro cbico es de $80.00. Al facturar en la urbanizacin, el acueducto que es propiedad de los compradores de vivienda obtiene $30.00 de ganancia para obras adicionales del conjunto habitacional y sigue siendo ms barata que la facturacin promedio de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot. El valor del metro cbico es de $150.00. Quiere decir esto que un esfuerzo comunitario mantiene en forma competitiva una opcin de

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duccin y hacen parte de los activos de la empresa, as no aparezcan en los balances tradicionales. Conclusin La Gerencia Ambiental Empresarial debe combinar el criterio empresarial con la gestin de recursos humanos, nancieros, naturales en el contexto del desarrollo y la gestin territorial de tal manera que incida y propicie transformaciones sociales concretas y evaluables. Al decir de Drucker Convertir operativamente buenas intenciones en buenos resultados (Lora, 1993). Los sistemas de gestin ambiental empresarial entran en el mbito de la empresa social. Este nuevo contexto debe producir empresarios del autodesarrollo o empresarios del desarrollo comunitario. Es un nuevo paradigma de la capacidad empresarial producir para el mercado, satisfacer las necesidades, generar benecios y valores para los consumidores, hacer sustentable la produccin, la investigacin y el desarrollo y las innovaciones, en armona con la naturaleza (Thoms Kuhn. The Structure of Scientic Revolutions). El gestor y conductor de esta nueva dimensin empresarial ser un empresario, una organizacin civil o pblica, una comunidad, una corporacin, un sistema de alianzas estratgicas y de redes de sustentacin en procesos de integracin vertical, que logre trasladar los recursos, de una baja productividad ambiental hacia reas de alta rentabilidad ambiental. (Say, 1800, Entrepreneur) y que calcula los riesgos ambientales, los obvios de la sostenibilidad del negocio y los originados en la amplia legislacin nacional e internacional que conllevan obligaciones estatales y de legalidad en el marco de lo penal trascendente. El trabajo poltico y administrativo para lograr motivaciones al logro de tipo empresarial ambiental sustentable (Maclelland, 1968), de capacitacin comunitaria y de especializaciones en las reas del conocimiento nuevo requerido, como la zoocra, la microbiologa, la qumica orgnica para el uso y mantenimiento de biomasas, se trasforma en nuevas actividades de creacin y concertacin de conciencia y voluntad ciudadanas, sobre todo en el reto actual de solucionar de una vez por todas el problema del hambre y la desnutricin. El metaderecho a no tener hambre debe ser la poltica pblica de largo plazo ms consistente y de garanta plena para todos los individuos (Sen, 2004). En este plano, administrar y planear objetivos se requiere de una gran capacidad de innovacin en las organizaciones y en su operacin (Drucker, 1990). En un contexto democrtico, de libertades pblicas plenas y goce de los derechos humanos, deber aclimatarse el plano de los deberes, que supere en disciplina individual
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y colectiva los postulados de la tica mnima ciudadana. (Kant, Adela Cortina, Savater) y los niveles de moralidad por encima de la ley (Kolberg). Las acciones de un buen gobierno acompaadas con una actuacin cooperada y solidaria de la sociedad civil (Reinventing Government, Osborne, Gaebler, 1994) promovern e incentivarn la construccin de una red empresarial ms humana, investigativa y ms rica en el producto nal. En el plano de las oportunidades colombianas, el rea de los productos verdes, orgnicos; la conservacin y reproduccin de la biodiversidad; el turismo asociado al trabajo honorable y productivo de comunidades y grupos empresariales; el despegue de una economa solidaria que involucre cadenas productivas y de rentilizacin de subproductos y residuos; la constitucin de empresas de servicios pblicos con capitalizacin social amplia. En la produccin de alimentos, la yuca, como el mayor potencial energtico vegetal; los aceites de palmas amaznicas como aceites de cocina que compiten con los del olivo. El reciclaje, la zoocra, en n, el proyecto de fotosntesis. Cuntas industrias? Cuntas redes empresariales construyendo riqueza incremental? Cuntas unidades de servicios, de comercializacin? No es solo el anlisis del costo-benecio para valorar las metas ambientales, debemos congurar nuevos indicadores para evaluar la eciencia y la productividad empresarial (ecoeciencia). Es necesario crear nuevos sistemas de auditora y control, tcnicos, sociales, econmicos, polticos, culturales, en trminos de sostenibilidad, sustentabilidad y continuidad. Los tribunales de cuentas y auditora ambiental, o veeduras a nivel local, regional, territorial y nacional. El seguimiento y evaluacin de los proyectos con toda la indicacin de logros, impactos, resultados. Considero que en un Estado de derecho, con relaciones paccas y civilizadas, puede alcanzarse la utopa de una racionalidad y una conciencia que promueva la calidad de vida, el consumo saludable, el ahorro y la inversin productiva con reverencia hacia la vida en general. Es en denitiva la resolucin de los conictos a travs de la integracin de intereses como podemos construir las nuevas fronteras de la Gestin Ambiental Empresarial, con responsabilidad social (Parker, 1920). Referencias bibliogrcas ANDERSON, T. y LEAL, D. (1993). Ecologa de Mercado. Madrid: Unin Editorial. DRUCKER, P. (1986). La innovacin y el empresario innovador. Bogot: Editorial Norma.

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LOVELOCK, J. (2007). La Venganza de la Tierra. Santiago: Editorial Planeta Chilena. MEJA, M. (1999). Agriculturas de no violencia, hacia modelos de armona. Cali: Feriva Editorial. MYERS, Norman. Ecologa, 2000. _______. Poltica ambiental, 1984. PASTOR, A., PREZ, J. y MELE, D. (1997). La Aportacin de la Empresa a la Sociedad. Barcelona: Ediciones Folio S. A. PINCHOT, G. (1985). Intrapreneuring (El Empresario dentro de la Empresa). Bogot: Editorial Norma. SEN, A. (1999). tica y Economa. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

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ENVIRONMENT AND UNIVERSITY: A Critical Approach to Environmental Situation in Colombia The current demand on the social pertinence of universities has as one of its axes the awareness of the critical environmental situation that presents a global level, Latin American and the third world, and the Colombian state of the ecology and the threats that loom facing the biodiversity of our country. In this sense the ESAP could play a pivotal role in creating an appropriate model of sustainable human development with positive implications on future generations. This paper demonstrates the unsustainability of the neoliberal economic model and its harmful effects on human beings and the environment. The article derives the relevance to formulate and implement a public policy for higher education at the national level, to rescue Colombian universities and regulating the academic curriculum taking into account the need to disseminate a variety of chairs, to advocate for maintaining healthy environment. It is for the public administration to defend the public and private universities, and protect the environment, tending to preserve their identity. Keywords: Global Warming, Neo liberalism, Biodiversity, Bio-fuels, Food Sovereignty, Public Administration

MEDIO AMBIENTE Y UNIVERSIDAD: UN ACERCAMIENTO CRTICO A LA SITUACIN AMBIENTAL EN COLOMBIA1

Julin Andrs Flrez Saldarriaga2 Marjorie Sofa Linares Milln3

Resumen

La actual demanda sobre la pertinencia social universitaria tiene como uno de sus ejes la sensibilizacin en torno a la crtica situacin medioambiental que se presenta a nivel global, latinoamericano y del Tercer Mundo, as como el estado de la ecologa colombiana y las amenazas que se ciernen frente a la biodiversidad de nuestro pas. En este sentido, la ESAP podra desempear un papel primordial en la creacin de un adecuado modelo de desarrollo humano sostenible con implicaciones favorables en las generaciones venideras. Este documento demuestra la insostenibilidad del modelo econmico neoliberal y sus nefastos efectos sobre los seres humanos y el medio ambiente. El artculo deriva en la pertinencia de formular e implementar una poltica pblica de educacin superior a nivel nacional, que rescate a las universidades colombianas y que regule los currculos acadmicos, teniendo en cuenta la necesidad de difundir diversas ctedras, propugnando por el mantenimiento del ambiente sano. Corresponde a la Administracin Pblica defender a la universidad pblica y privada, y proteger al medio ambiente, propendiendo por su conservacin. Palabras clave: Calentamiento global, neoliberalismo, biodiversidad, biocombustibles, soberana alimentaria, Administracin Pblica. El IV Congreso Nacional de Estudiantes Universitarios, que tiene como lema Por una universidad para la democracia, se convierte en el marco perfecto para debatir la coyuntura actual por la cual cruza el mbito universitario nacional, justo en momentos donde se requiere de la construccin de proyectos y alternativas estructurales que sustentadas en las ideas y propuestas de estudiantes de todo

el pas propendan al fortalecimiento de la Universidad, de la democracia y del Estado social de derecho. Como actores inmersos en el quehacer acadmico estamos en la obligacin de participar en la orientacin y generacin de nuevos rumbos para la sociedad colombiana, desde nuestros campus universitarios y desde nuestras diferentes disciplinas. Siendo consecuentes con los objetivos antes mencionados, como estudiantes y como sujetos proactivos de la sociedad, consideramos urgente repensar uno de los asuntos ms fuertemente debatidos en la actualidad, como lo es el tema del medio ambiente. Esta ponencia pretende

Este artculo se basa en una ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Estudiantes Universitarios, convocado por la Asociacin Colombiana de Estudiantes Universitarios ACEU y que se realiz los das 27 al 30 de mayo de 2008 en la ciudad de Cartagena de Indias. Estudiante de Ciencias Polticas y Administrativas en la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) sexto semestre, Bogot, jornada nocturna. Matrcula de honor en todos los semestres. Fue candidato a Edil por la localidad 6 de Tunjuelito en el ao 2007, donde lleva realizando trabajo social continuo, gener proyectos de control y seguimiento a los programas de inversin para la ronda y la cuenca del Ro Tunjuelito, redact las propuestas de trabajo y asesor a los Consejeros Locales de Planeacin de Industria y Medio Ambiente de la misma localidad. En la actualidad se desempea como Auxiliar del Ncleo de Organizaciones Publicas y Gestin de la ESAP. Estudiante de Ciencias Polticas y Administrativas en la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) sexto semestre, Bogot, jornada nocturna. Tecnloga en Sistematizacin de Datos Universidad Distrital ao 2005. Coautora del ensayo La Globalizacin de la Problematizacin publicado en la Revista de la Facultad de Tecnologa de la Universidad Distrital, Notas de clase, Tecnologa Crtica: Transformaciones del Mundo Contemporneo. Ao 2004. En la actualidad se desempea como Asistente del Proyecto Bioalcoholes del Zulia sobre Biocombustibles en la regin de Norte de Santander.

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sensibilizar sobre la crtica situacin medioambiental que se presenta a nivel global, latinoamericano y del Tercer Mundo, as como el estado de la ecologa nacional y las amenazas que se ciernen frente a la biodiversidad de nuestro pas; pretendemos mostrar cmo los universitarios y, en especial la Administracin Pblica, juegan un papel primordial en la creacin de un adecuado modelo de desarrollo humano sostenible.
Un panorama global la atmsfera otros 100 millones de toneladas de gases de efecto invernadero... (Broswimmer, 2005:28).

Diversos estudios y expertos en la materia consideran alarmante el momento que atraviesa el planeta, por ejemplo, sir Nicholas Stern fue encargado por el gobierno britnico de realizar un informe entregado en 2006, dentro del cual arma que el cambio climtico es un problema mundial y de igual manera las medidas que se adopten para paliar sus efectos deben ser globales, se necesitara del 1% del PIB mundial para mitigar sus efectos y de no hacerse, el mundo se expondr a una recesin del 20% del PIB global (2007). El cambio climtico es tal vez el problema ms grave y urgente en la agenda de temas ambientales. La tierra se ha calentado ya 0.7 C desde 1900; el calentamiento global amenaza los elementos bsicos de la vida de las personas de todo el mundo: el acceso al agua, los alimentos, la salud, el uso de la tierra y del medio ambiente. De proseguir la tendencia actual, las temperaturas mundiales medias podran aumentar en 2-3 C durante los prximos cincuenta aos (Stern, 2007, 33), lo que provocara mltiples consecuencias graves, a menudo en forma de problemas relacionados con el agua, como podra ser el aumento frecuente de las sequas y de las inundaciones. A su vez, el aparente xito social de los seres humanos en la eliminacin de otras especies y de los recursos naturales se est convirtiendo en un grave problema. La pretensin de reproducir la naturaleza al antojo de los grandes capitalistas ha violado con ello las leyes y procesos de evolucin, legitimando la mercantilizacin de los recursos naturales a favor y en benecio de unos cuantos individuos y empresas. Para ilustrar mejor la realidad del deterioro de los ecosistemas globales, Franz Broswimmer comenta sobre lo que denomina Ecocidio:
Hoy tambin se han extinguido unas 100 especies animales y vegetales y han desaparecido otras 50.000 hectreas de selvas tropicales; los desiertos han avanzado otras 20.000 hectreas; la economa mundial a consumido el equivalente a 22 millones de toneladas de petrleo y, por tanto, durante estas 24 horas habremos liberado a 24

Otros cambios signicativos hacen referencia a los producidos en los ocanos, junto a los graves daos debido a la lluvia cida; se ha agotado una considerable cantidad de peces del mundo y se pesca al lmite de la capacidad biolgica. Los seres humanos acaparamos una gran cantidad de supercie terrestre para nuestro uso propio, con unos costos inmensos en prdida de hbitats naturales y extincin de especies. La economa globalizada exacerba estos problemas y amenaza con destruir toda la biosfera, genera graves e irreparables daos al delicado sistema que sustenta la vida, ecosistemas complejos son totalmente eliminados. Las prcticas excesivas de pastoreo y de deforestacin ayudan a extender los desiertos, los humedales de las costas son drenados en provecho de la agricultura, permitiendo que productos txicos se viertan al mar. Con base en todo lo anterior, puede armarse no solo la insostenibilidad del modelo econmico neoliberal, sino tambin sus nefastos efectos sobre los seres humanos y el medio ambiente. Al realizar una revisin de la situacin ecolgica a nivel planetario no se puede esperar que los problemas del medio ambiente en el Tercer Mundo y Latinoamrica se encuentren en una mejor situacin. El panorama actual en estas zonas evidencia el saqueo y la mala utilizacin de los recursos naturales por parte de grandes entidades multinacionales, que atentan directamente contra la biodiversidad de la que gozan varias naciones; un ejemplo claro de ello se reeja en la lucha de los movimientos ecofeministas en la India promotores de la defensa de su seguridad y soberana alimentaria; para quienes se hace impostergable un control democrtico sobre el sistema ambiental y alimentario que asegure una produccin sostenible, segura y con distribuciones que permitan el acceso a la comida y al ambiente equitativamente (Shiva, 2006: 146). Los pases en va de desarrollo son especialmente sensibles a las consecuencias de los cambios ecolgicos desfavorables, por su posicin geogrca, su bajo nivel de renta y su mayor dependencia de sectores dependientes del ambiente, como la agricultura. Es preocupante que la salud y las rentas agrarias se vean particularmente amenazadas por los efectos desastrosos del grave detrimento ambiental, que podra conllevar, en ciertas partes del mundo en va de desarrollo, a grandes conictos y migraciones articuladas a un altsimo incremento demogrco en un plazo de muy pocos decenios. Todos estos riesgos apremian la necesidad de fomentar planes de crecimiento y desarrollo

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que reduzca la fragilidad de los pases del Tercer Mundo; la accin temprana es un mtodo efectivo para evitar algunas de las consecuencias ms graves del deterioro ecolgico. Gran parte de la regin del Oriente Medio y del Norte de frica padece ya un agudo dcit de agua dulce y tiene serias dicultades para satisfacer las necesidades de una poblacin en rpido aumento. Una reduccin, an mayor, de la disponibilidad de agua, combinada con el aumento de las temperaturas por el calentamiento global, disminuir la productividad agrcola y, en algunas reas, podran hacer insostenible la manutencin de cultivos. Toda el frica Subsahariana se vera afectada por el detrimento ambiental, entre 200 y 250 millones de personas adicionales podran correr el riesgo de hambruna y ms de la mitad de ellas est concentrada en frica y en el Asia occidental (Stern, 2007: 118). En China ya existen episodios concretos de insuciencia hdrica y se prev que en ciudades como Shangai aumente la dureza de las oleadas de calor. Amrica Latina y el Caribe no estn excluidos de los fenmenos originados por el menoscabo ambiental. Son varios los pases afectados signicativamente por los extremos climticos, especialmente los relacionados con el Fenmeno del Nio. Nuestra economa y la del vecindario dependen en gran medida de los recursos naturales que, ligados al quebranto del ambiente y a las pautas en la distribucin de las riquezas, terminan por agravar las oportunidades de vida y de sustento vital para un sinnmero de personas. La paulatina extincin, o incluso desaparicin de la selva amaznica, pulmn del mundo y principal fuente de abastecimiento mdico y farmacutico, es una gran amenaza para la humanidad. Est advertido el deshielo de los Glaciares Andinos, siendo las ciudades de Quito, La Paz y Lima las ms afectadas, igualmente, se espera una posible multiplicacin del dengue en vastas zonas de Sudamrica (Stern, 2007: 119).
Los Biocombustibles una panakeia?

intrusin en pases subdesarrollados con el n de arrasar con la biodiversidad y la seguridad alimentaria y ecolgica, apoyndose en gobiernos dbilmente posicionados. El informe Stern, frente al tema, seala que la deforestacin y otros cambios comparables en el uso del suelo representan el 18% de todas las emisiones de gases invernadero en el mundo. Los Biocombustibles, aceleran ese proceso (2007: 120). El riesgo ecolgico es muy alto y se expresa en deforestacin de fauna autctona, aniquilacin de selva virgen, mayor prdida de capa orgnica, alza en los alimentos, sobreexplotacin de la tierra y prdida de la autonoma alimentaria. La expansin de este mercado ecolgico se hace ms evidente en pases latinoamericanos como Argentina y Brasil. Una agricultura a gran escala, como la que se requiere con este modelo de desarrollo agropecuario para cubrir la demanda por biocombustibles, es altamente demandante de insumos derivados de petrleo, que adems producen fuertes emisiones de CO2 altamente contaminantes. El panorama es atroz para nuestros pases vecinos; pero Colombia no es ajena a l; actualmente reporta una emisin de 4,15 toneladas de gases efecto invernadero por habitante, comparado con el promedio latinoamericano que es alrededor de 7,5. Adems, Colombia produce aproximadamente 27.500 toneladas/da de residuos slidos; el 41% es generado por 4 grandes ciudades, donde Bogot participa con el 19% del total, seguida por Medelln, Cali y Barranquilla (Mira, 2008, B-7). Se observa la disminucin de los nevados andinos, donde los casquetes de nieve estn desapareciendo y al cabo de una dcada estarn agotados; los mosquitos que pueden portar virus de ebre del dengue y que antes estaban limitados a alturas de 1.000 metros, ahora aparecen a 2.200 metros en las montaas andinas de Colombia (Calentamiento Global Efectos en Colombia, 2008). Estas cifras expresan la indiferencia de una sociedad y de un gobierno que an no reaccionan ante el genocidio ecolgico y las crticas cifras de quebranto ambiental. Nuestro pas presenta una altsima desigualdad social y un secular conicto que lo satura con unos niveles absurdos de violencia rural, que genera mltiples denuncias por parte de ONG, y de poblaciones indgenas y campesinas contra distintos grupos al margen de la ley, quienes han desalojado extensas poblaciones de territorios agrcolas con el n de crear cultivos que enriquecen, a costa de una amplia capa de la poblacin colombiana, a diversas fuerzas supranacionales o paraestatales. Se conoce que la mayora de los desplazamientos forzosos estn directa25

Esta fustica carrera de deterioro ambiental parece agudizarse cada da ms en los pases latinoamericanos; tal es el caso del nuevo y debatido proyecto denominado Biocombustible. Los biocombustibles aparecen en el mundo moderno como la panacea para solucionar los problemas energticos de los pases desarrollados como Estados Unidos, Inglaterra, Francia y Alemania; bajo este lema se constituyen como la nueva gasolina ambiental que contribuir al desarrollo humano y a la preservacin del medio ambiente. Lo que se oculta tras su altruista proyecto es la

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mente relacionados con cuestiones de tierras, lo que incluye la orientacin para la expansin de monocultivos y otros agronegocios como los biocombustibles. El Estado colombiano no ha logrado convertirse en el garante y en el defensor de uno de los territorios ms biodiversos del globo, que goza de abundantes fuentes de agua y es considerado como el pas de mayor biodiversidad de aves en el mundo; ocupa tambin los primeros lugares en cuanto a la variedad de su especies de peces, reptiles y anbios. Paradjicamente, Colombia se distingue por su ritmo sostenido de depredacin de la naturaleza, lo sarcstico de esto es que precisamente son las acciones institucionales las que permiten este menoscabo ecolgico. Actuaciones como la implementacin de cosechas para biocombustibles principalmente biodisel son una muestra clara de ello; los bosques tropicales del Choc estn siendo destruidos por la expansin de la palma de aceite, estos bosques se encuentran entre los ms biodiversos del planeta son el refugio de entre 7.000 y 8.000 especies, incluyendo 2.000 especies endmicas de plantas y 100 de aves. Incluso antes de la actual expansin de la palma de aceite y del agrocombustible, 66% ya haban sido destruidos (Biodiversidad en Colombia, 2008). Los daos ecolgicos de la nacin no tienen precedentes, pero para el actual gobierno sus efectos no son visibles. Fue as como en cumplimiento de la Ley 693 de 2001 se empez a implementar esta iniciativa en la regin suroccidental del pas. El 28 de octubre de 2005 se inaugur la primera planta productora de alcohol carburante. Son cinco los ingenios que han instalado destileras en sus plantas, con capacidad de produccin de un milln cincuenta mil litros diarios. Esos ingenios son Incauca 300.000 l/da; Providencia 250.000 l/da; Manuelita 250.000 l/da; Mayagez 150.000 l/da, y Risaralda 100.000 l/da. Adems, se est adelantando el montaje de cuatro plantas en los departamentos de Meta, Boyac, Santander y Cesar (Producir Biocombustibles en Colombia no afectar la seguridad alimentaria, 2008). Al Ministro de Agricultura no le preocupa el hecho de que con los biocombustibles la seguridad alimentaria est en juego, ya que como bien lo arma:
() en un pas como Colombia, en donde tenemos ms de cuarenta millones de hectreas disponibles para sembrar en cultivos que sean materia prima para los biocombustibles no se presenta ningn problema. Antes por el contrario, esta ser una fuente de prosperidad y de em26 pleo muy grande en el campo. Si nosotros esos cuarenta millones de hectreas en vez de tenerlas dedicadas a la ganadera extensiva las dedicramos a la produccin de palma africana, caa, yuca y dems productos necesarios para los biocombustibles, tendramos ms ocupacin lcita y pacca del territorio. En muchos escenarios he dicho que en nuestro pas los biocombustibles no presentan amenazas contra la seguridad alimentaria (Entrevista Peridico Alma Mter, 2008).

Con la presentacin de este angustiante panorama, pretendemos tambin exhibir la gran responsabilidad que tienen las premisas neoliberales presentes en el Estado colombiano, consumadas en la ejecucin de programas que no solo van en detrimento de nuestro ambiente y ecosistemas.
Unos primeros pasos hacia una solucin

Como jvenes, universitarios y, sobre todo, nosotros como futuros administradores pblicos, crticos y preocupados ante la situacin global y nacional de la ecologa, creemos acertado armar que el medio ambiente est por encima de los preceptos econmicos, sociales o polticos, y que debe primar su conservacin en cualquier sociedad que a s misma se denomine democrtica y pluralista. Proponemos que, en el marco de este Congreso y de los problemas que hoy aquejan al entorno universitario nacional, alrededor de los cuales nos reunimos, dialoguemos, y construyamos en conjunto los mecanismos que ayuden a garantizar la reparacin integral de los daos ambientales y humanos generados por el uso indebido de nuestros recursos y por las violaciones a los derechos fundamentales a manos del Estado y de los grupos al margen de la ley. Instamos a que se reconozcan y se respeten las iniciativas civiles locales encaminadas a proteger nuestro medio ambiente, como las recientes creaciones de las denominadas Zonas de Biodiversidad. Exhortamos para que se examine la poltica de biocombustibles colombiana y los impactos generales de los monocultivos a gran escala sobre nuestras comunidades, sobre sus derechos fundamentales y sobre nuestro medio ambiente, imponiendo una moratoria inmediata sobre el desarrollo de los agrocombustibles generados gracias a estos cultivos, entre ellos la palma de aceite. Pedimos que se le d la importancia debida a la funesta destruccin de las selvas tropicales nacionales y a sus relaciones directas con el cambio climtico. Es necesario, ahora ms que nunca, que contribuyamos a la consolidacin, promocin,

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formulacin e implementacin de una poltica pblica de educacin superior a nivel nacional, que no solo rescate a nuestras universidades de fenmenos como la despresupuestalizacin y las diferentes artimaas camuadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Sino que tambin dicha poltica pblica regule los pnsums de nuestras distintas carreras y disciplinas teniendo en cuenta la necesidad de crear, ejecutar y difundir diversas ctedras y actividades que propugnen por el entendimiento del ambiente sano, considerado, adems, como aquel que permite que las condiciones que rodean a la persona le cedan no slo la supervivencia biolgica, sino que le faciliten su desempeo normal y su desarrollo integral en el medio social. Creemos necesario proponer la creacin de un modelo pedaggico que tenga como objeto incentivar la cultura ambiental en el mbito social; que propenda por la sustentabilidad ambiental para la conservacin, restauracin y proteccin de los recursos naturales; que contribuya a un desarrollo sostenible, al respeto por el medio ambiente y al uso debido de los recursos naturales. Este proyecto debe ir articulado con acciones polticas que impliquen sensibilidad ecolgica, respeto profundo por las culturas indgenas, as como por la diversidad de las formas de vida del planeta; junto con acciones que hagan posible que este proyecto pueda desarrollarse y extenderse por todo el pas. Bajo esta ptica, debemos presionar porque en Colombia se den las condiciones para que exista, por primera vez y de manera fehaciente, un proyecto poltico que contenga en su interior un verdadero proyecto organizativo y administrativo dentro del cual y a la moldura del Estado social de derecho corresponda efectivamente a la Administracin Pblica, entre otros cometidos, jugar un papel fundamental en la recuperacin de la Universidad pblica y privada y que pueda adems, vigorosamente, proteger el medio ambiente asegurando su conservacin y proteccin, llegando incluso a abstenerse de realizar algunas obras que, en lugar de beneciar a la comunidad, atenten contra el equilibrio ambiental, afectando el medio ambiente y generando riesgos para los derechos fundamentales de los ciudadanos(C.E. Sentencia del 19 de octubre de 2000, expediente AP-122). Concluyo con una frase idealizada, recordando a los jvenes de mayo del 68 seamos realistas, exijamos lo imposible! Referencias Bibliogrcas AMAYA, O. (2002) La Constitucin Ecolgica de Colombia. Bogot: Universidad Externado de Colombia. Biodiversidad Colombiana. (2008). http://www.elecoblog. blogspot.com/2007_08_26_archive.html. Biodiversidad en Colombia. (2008). www.humboldt.org.co/ chmcolombia/biodiversidad.htm. BROSWIMMER, F. (2005) Ecocidio, Breve Historia de la Extincin en Masa de las Especies. Editorial Laetoli, S.L. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 19 de octubre de 2000, expediente AP-122, M. P. Germn Rodrguez Villamizar. (Sentencia proferida en el marco de un proceso de accin popular). Calentamiento global efectos en Colombia (2008). www. dgpad.gov.co/entidad/NOTICIAS/nevados.doc. Causas y efectos de los llamados Biocombustibles. (2008) http://www.ecoportal.net/content/view/full/75853. Entrevista Peridico Alma Mter. Universidad de Antioquia. (2008). http://www.universia.net.co/investigacion/destacado/producir-biocombustibles-en-colombia-no-afectala-seguridad-alimentaria.html. Indicadores Ambientales. Seccin Planeta Verde. MIRA El Peridico de la Gente. (2008). Edicin 82. Ley 693 de 2001 (septiembre 19). Diario Ocial No. 44.564. Proteccin del medio ambiente y el derecho al desarrollo (2008). http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/view. php/134/1.php. SHIVA, V. (2006) La cosecha Robada. Ediciones Paids Ibrica S.A. STERN, N. (2007) El informe Stern. Ediciones Paids Ibrica S.A. ZIMMERMANN, M. (2007) Ecopedagoga. El planeta en emergencia. Ecoe Ediciones.

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IMPACT OF PUBLIC ADMINISTRATION IN SUSTAINABLE DEVELOPMENT Development processes are inuenced by a number of phenomena generated by multiple actions of different social groups, that is why they should be viewed in terms of economy, social and environment to reach sustainability, which is constituted today as the only alternative for states, businesses and society in general to achieve growth and progress. The state as a key player through public management is able to intervene in strategic decisions to achieve Sustainable Development. Keywords: Sustainable development, competitiveness, public management, social, economic and environmental factors.

INCIDENCIA DE LA GESTIN PBLICA EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Beatriz Elena Guzmn Daz

Resumen

Los procesos de desarrollo estn condicionados por una serie de fenmenos generados por mltiples acciones de los diferentes grupos sociales, razn por la cual deben ser vistos desde el punto de vista econmico, social y ambiental para alcanzar la sostenibilidad, aspecto que se constituye hoy en da como la nica alternativa para que los estados, empresas y sociedad en general logren el crecimiento y el progreso. El Estado como actor fundamental a travs de la gestin pblica est en capacidad de intervenir en las decisiones estratgicas para lograr el Desarrollo Sostenible. Palabras clave: Desarrollo sostenible, competitividad, gestin pblica, factores sociales, econmicos y ambientales. Los estados y las naciones se enfrentan cada vez ms a un sinnmero de condiciones que afectan el desarrollo de las sociedades. Entre las que se pueden destacar en la actualidad se encuentran: las crisis estructurales; el deterioro ambiental; el fortalecimiento de guerras civiles, nucleares y ataques permanentes; el calentamiento global; la distribucin inequitativa de la riqueza; el fortalecimiento de emporios empresariales; continua evolucin tecnolgica; el dinamismo de las economas; la vulnerabilidad y discriminacin a los derechos de los trabajadores a nivel mundial; la descomposicin social; generacin de enfermedades mortales. Todos y cada uno de los fenmenos generados son consecuencia de mltiples acciones de los diferentes grupos sociales, quienes participan activamente en procesos de desarrollo e intervienen directa o indirectamente dependiendo de sus necesidades particulares. Muchos de estos grupos sociales stakeholders se unen a travs de alian-

zas estratgicas buscando su fortalecimiento y la satisfaccin de sus necesidades de manera colectiva. Tal desarrollo debe ser visto desde el punto de vista econmico, social y ambiental, y es lo que hoy en da se denomina Desarrollo Sostenible (Hart, 1977). Desde la perspectiva econmica es necesario disear esquemas de competitividad que le permitan a las ciudades y regiones tener condiciones adecuadas para proporcionar crecimiento econmico y posicionamiento en el mercado internacional, lo que se traduce en un mejoramiento de indicadores econmicos y se ve reejado en mayor inversin extranjera, la creacin y fortalecimiento de cadenas productivas y se traduce en una ciudad en mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes, tales como equipamiento urbano, ptima infraestructura y desarrollo tecnolgico. Desde la perspectiva social, se requiere la identicacin de factores sociales que inciden en la calidad de vida de los habitantes de una ciudad, regin o pas, as como la claricacin de los niveles de responsabilidad que tienen los stakeholders y las acciones necesarias para dar solucin a tales problemas, y el impacto que tiene la gestin publica en las condiciones sociales de la ciudadana. Desde la perspectiva ambiental, es imperante la necesidad de medir el impacto que los actores sociales estn generando con sus actividades econmicas o acciones sociales (Boada, 2007). Se hace necesario determinar cul es la capacidad de asimilacin del ambiente para el desarrollo de tales actividades y el punto en el cual dichas acciones empiezan a generar un costo externo marginal y benecio marginal neto privado. La comprensin de estas variables le permite al Estado la incorporacin
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de programas y polticas orientadas a generar conciencia ambiental. De acuerdo con lo anterior, es necesario analizar estos mbitos y hacer una caracterizacin de los aspectos ms relevantes en cada uno de ellos, as como la incidencia que tiene la gestin pblica en el desarrollo sostenible.
Contexto econmico

1. Excesiva conanza en los factores bsicos Se observa con preocupacin que los pases en desarrollo se limitan al aprovechamiento de sus ventajas comparativas con la utilizacin desmedida de los recursos naturales disponibles y la exportacin de productos sin valor agregado, que posteriormente son procesados por pases desarrollados y retornan a los pases tercermundistas a costos muy elevados. Se requiere entonces que las empresas estn en capacidad de generar valor agregado a travs de la incorporacin de nuevas tecnologas, la implementacin de nuevos modelos de gestin administrativa, la investigacin y desarrollo y la generacin de conocimiento. El sector pblico debe servir de facilitador para el acceso a nuevas tecnologas, con entidades nancieras de apoyo mediante crditos y facilidades de pago, y las empresas deben estar en disposicin de ser altamente exibles en la implementacin de cambios en los procesos productivos. 2. Conocimiento deciente de los clientes La falta de un conocimiento profundo del mercado potencial constituye una de las principales limitantes para el crecimiento y expansin de las empresas. La investigacin de mercados es una herramienta que contribuye a la identicacin de nuevos nichos, y el conocimiento de estos facilita el diseo de estrategias competitivas y el acceso a nuevos mercados. Es responsabilidad de las empresas conocer muy bien las caractersticas de los clientes, lo cual exige investigacin continua de mercados, benchmarking competitivo y anlisis de las tendencias del mercado. Aqu se requiere de un alto compromiso entre el sector pblico, la academia y las empresas para el desarrollo de investigaciones que estn orientadas a tal n. 3. Deciente conocimiento de la posicin relativa Como consecuencia de lo anterior, las empresas ignoran la posicin competitiva que tienen con respecto al sector en el cual desarrollan sus actividades productivas. Tal desconocimiento las ubica en una posicin desventajosa, lo que a su vez se traduce en limitaciones de crecimiento. El Estado y los centros de investigacin estn en la obligacin de incorporarse a redes internacionales a travs de las cuales se establezcan vnculos con las pequeas y medianas empresas de los pases subdesarrollados. 4. No integrar hacia delante La posibilidad de fortalecimiento de las empresas se da en la medida en que estas se integren a las cadenas productivas y articulen adecuadamente sus procesos de pro-

El dinamismo de la economa a nivel mundial ha obligado a que las organizaciones tanto del sector privado como pblico incorporen dentro de sus procesos productivos nuevas prcticas que les permitan ser altamente productivas y por ende competitivas. Dentro de los principales cambios observados se encuentra el desarrollo tecnolgico y la globalizacin, aspectos que determinan el crecimiento econmico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. As como las empresas privadas deben estar atentas a los continuos cambios, las organizaciones pblicas deben asumir la responsabilidad de revisar y analizar su situacin actual y el papel que juegan en la dinmica del mercado, de manera que replanteen sus prcticas administrativas y las orienten hacia la bsqueda constante de soluciones a problemas estructurales que aquejan a las sociedades e implementacin de estrategias que permitan su materializacin (Boada, 2004). El sector pblico, como actor estratgico en el crecimiento econmico y desarrollo de una regin, debe estar articulado con los diferentes grupos sociales existentes para la generacin de esquemas de competitividad que faciliten la adaptacin a la dinmica del mercado en el contexto mundial y mejoren las condiciones sociales y econmicas de las regiones. El diseo de tales esquemas exige entonces una visin conjunta en el largo plazo y, para tal efecto, se requiere previamente el anlisis de patrones de comportamiento de los actores involucrados, los responsables de cada patrn y las acciones estratgicas requeridas para lograr los objetivos comunes. Se requiere entonces entender la importancia de los esquemas de competitividad, analizando y desagregando los patrones de comportamiento basados en la ventaja comparativa, identicando quin es el responsable de cada patrn y determinando posibles acciones estratgicas que mejoraran las condiciones actuales. Los patrones de comportamiento que requieren una profunda revisin son:
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duccin, distribucin y comercializacin de bienes y servicios. Las fronteras nacionales han sido derrumbadas y en la actualidad no se habla de mltiples economas sino de economa nica, en donde fcilmente se puede comprar o vender cualquier producto, as como realizar transacciones comerciales entre pases y empresas. La nueva concepcin empresarial exige que las entidades pblicas se conviertan en organizaciones que respalden los nuevos esquemas de gestin de las empresas privadas, proporcionando todas las facilidades para la generacin de productividad y competitividad. 5. Deciente cooperacin entre empresas El individualismo y alto sentido de rivalidad entre las organizaciones de naturaleza similar para los pases en va de desarrollo ha sido uno de los factores ms crticos para alcanzar un alto nivel de competitividad en un sector de la economa. En la nueva concepcin empresarial, adquiere fuerza el establecimiento de alianzas estratgicas y la consolidacin de redes empresariales (clusters), a travs de las cuales se posicionan y logran reconocimiento los bienes y servicios en el mercado internacional. El Estado puede servir como mediador para que tanto redes como alianzas estratgicas se fortalezcan a travs de la intervencin econmica y la implementacin de polticas pblicas que promuevan e incentiven este tipo de prcticas. 6. Actitud defensiva La competencia y desconanza son aspectos muy evidentes en pases subdesarrollados, que generan individualismo y una actitud defensiva y por ende el debilitamiento de los sectores econmicos que impiden alcanzar altos niveles de competitividad en el mercado internacional. Los nuevos esquemas de gestin exigen una nueva mentalidad, la coopetencia en donde se generen altos grados de conanza entre los actores involucrados, procesos de negociacin con criterio gana-gana y la unin de esfuerzos que conduzcan al fortalecimiento de los sectores econmicos y el mejoramiento de la calidad de vida de todos los grupos sociales. El Estado como actor estratgico tiene la responsabilidad de impulsar esta nueva mentalidad y desarrollar programas conducentes a sensibilizar a los dems actores. 7. Paternalismo La urgente necesidad de desmantelamiento de las empresas del Estado con procesos de privatizacin lo obliga a crear en la comunidad una nueva cultura de mentalidad
Contexto social

empresarial, en donde prevalezca la autogestin, independencia y generacin de empleo. Esta nueva cultura trae consigo una percepcin diferente a la de empresa tradicional, es decir, las posibilidades de xito en el mercado dependen ms de la innovacin y creatividad ofrecidas al consumidor que de una estructura fsica y activos jos. Si bien es cierto, es responsabilidad del Estado proporcionar a la comunidad condiciones sociales favorables para el mejoramiento de la calidad de vida (salud, empleo, seguridad, educacin, entre otras), es importante aclarar que tanto el sector empresarial como la comunidad en general deben proponer acciones conducentes a dar solucin a la problemtica existente. 8. No fomentar la investigacin y desarrollo La poca o inexistente investigacin en las empresas nacionales genera prdida de posicionamiento en el mercado internacional, limitando innovacin y creatividad y por ende su crecimiento. Por lo anterior, es indispensable que en sus estructuras se incorporen departamentos de investigacin y desarrollo que les permita estar permanentemente informadas sobre los avances tecnolgicos y el desarrollo en las telecomunicaciones de manera que se logre una visin ms amplia de las posibilidades existentes para alcanzar altos niveles de competitividad y mejoramiento de los procesos productivos. Es responsabilidad del Estado propiciar espacios dentro de los cuales se fortalezca la investigacin y desarrollo a travs de la generacin de rubros presupuestales signicativos en esta materia. As mismo, el sector privado (especialmente el educativo y empresarial) deben promover el fortalecimiento de la investigacin partiendo de las falencias y dicultades econmicas, sociales, culturales y ambientales de las regiones para que se consoliden y fortalezcan en busca de un benecio mutuo. Una vez analizados los patrones de comportamiento y sus responsables, as como algunas de las acciones estratgicas a implementar, se concluye que tanto la globalizacin como el desarrollo tecnolgico obligan a todos los actores estratgicos, que inciden en el crecimiento y desarrollo regional y nacional, a fortalecerse para que las empresas puedan alcanzar altos niveles de productividad que les permitan ser competitivas en el mercado internacional.

Dentro del contexto social es necesario analizar las condiciones actuales que se estn presentando con grave
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preocupacin en pases tercermundistas y que son objeto de discusin para generar alternativas de solucin efectivas desde la gestin pblica. Tales condiciones estn relacionadas con los niveles de pobreza, la distribucin del ingreso, los niveles de empleo, la calidad de vida y las necesidades bsicas insatisfechas entre otras. Entre los sectores sociales de mayor impacto se encuentran: educacin, salud, servicios pblicos, inclusin social, empleo, seguridad y convivencia. Los Estados miembros de la Organizacin de Naciones Unidas suscribieron en el ao 2000 unos compromisos para contribuir al desarrollo humano. En la pgina de Internet del Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas se lee (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2001):
En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en la sede de las Naciones Unidas (Nueva York, 2000), los jefes de Estado y de Gobierno del mundo rmaron la Declaracin del Milenio. En ella asumieron compromisos en materia de paz y seguridad, derechos humanos, proteccin del entorno y atencin especial a la pobreza. Con base en esa Declaracin se concertaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, que incluyen ocho objetivos, 18 metas y ms de 40 indicadores que deben hacerse realidad para el 2015. Tal como en su momento lo plante el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2003, los Objetivos de Desarrollo del Milenio constituyen un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza humana. Los ODM consolidan los compromisos ms importantes asumidos por los Estados en conferencias y cumbres de las Naciones Unidas durante la dcada de los aos 90. Reconocen la interdependencia entre el crecimiento, la reduccin de la pobreza y el desarrollo sostenido. Consideran que el desarrollo se sustenta en la gobernabilidad democrtica, el estado de derecho, el respeto de los derechos humanos, la paz y la seguridad (PNUD, 2001). Adems, se basan en metas medibles y con plazos, acompaadas de indicadores para supervisar los progresos obtenidos; e incorporan las responsabilidades de los pases en desarrollo con las de los pases desarrollados, sobre la base de una alianza mundial respaldada en la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo celebrada en Monterrey (Mxico, 2002) y rearmada en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (Sudfrica, 2002) (PNUD, 2001).

Educacin La educacin constituye uno de los pilares fundamentales para el desarrollo de una sociedad. Es importante entonces que la Administracin Pblica implemente polticas encaminadas a garantizar a la poblacin cobertura y calidad, as como a disminuir los factores que inciden en la desercin escolar. Segn el informe Hacia una Colombia equitativa e incluyente (PNUD, 2006) sobre los OMD en Colombia
La tasa de analfabetismo mide la incapacidad de leer y escribir, que se debe por lo general a la falta de aprendizaje. Al iniciar el siglo XXI constituye una privacin inaceptable. El indicador universal se calcula como el porcentaje de la poblacin entre 15 y 24 aos que no sabe escribir ni leer un texto corriente (PNUD, 2003). Colombia se propone como meta que en 2015 el porcentaje de personas analfabetas no supere 1% en este grupo de edad. A pesar de los esfuerzos realizados en las ltimas dcadas, los niveles de analfabetismo siguen siendo altos comparados con los dems pases latinoamericanos. La tasa de 15 a 24 aos de Colombia (2,4) es la sexta mayor tasa de analfabetismo de Latinoamrica, superada por Brasil, Bolivia, Paraguay, Ecuador, y Per (PNUD, 2003). El comportamiento de la tasa de analfabetismo para la poblacin de 15 a 24 aos durante los ltimos trece aos muestra, en general, una ligera tendencia a la disminucin a lo largo de la dcada de los noventa, al pasar de 3,8% en 1992, a 2,1% en 2005. En trminos absolutos tambin disminuy al variar de 277.000 personas analfabetas en 1992 a 163.000 en 2005. Sin embargo,

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son:

1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre. 2. Lograr la enseanza primaria universal. 3. Promover la igualdad entre los sexos. 4. Reducir en dos terceras partes la mortalidad de los menores de 5 aos. 5. Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes. 6. Detener la propagacin del VIH/Sida, el paludismo y la tuberculosis. 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo, con metas para la asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda (PNUD, 2001). 34

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para el rango amplio de los mayores de quince aos, se encuentra en el pas un nivel ms alto de analfabetismo, que asciende en 2005 a 6,7%.

da por personas mayores, adultos y nios que viven en la calle, personas discapacitadas, y aquellas que realizan actividades delictivas. Segn el informe sobre los OMD para Colombia respecto del tema de la pobreza y la inclusin social (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2006):
El mtodo de ingreso o lnea de pobreza considera un umbral de ingreso mnimo, con el cual se podra satisfacer el consumo de alimentos necesario para mantener un nivel normativamente denido de nutrientes; esta es la llamada lnea de indigencia. Esta lnea de indigencia, sumada con el costo de una canasta mnima de bienes y servicios establece el umbral de la lnea de pobreza. La medida de pobreza en funcin del ingreso es ms variable, debido a que el ingreso de las personas y los hogares cambia con distintas coyunturas econmicas generales, con las condiciones de empleo, o por situaciones particulares de las familias, como su ciclo de vida. La cuanticacin permite establecer el porcentaje de personas y hogares que vive en condiciones de pobreza (incidencia), medir la distancia que hay entre las condiciones mnimas establecidas y la situacin actual (brecha de pobreza) y valorar la homogeneidad o desigualdad en el grupo de pobres (distribucin de la pobreza). La pobreza tambin tiene otras caractersticas y expresiones, que no son debidamente captadas por los indicadores de ingresos o de bienes materiales y servicios sociales. Es el caso de situaciones de discriminacin, como las que afectan por lo comn a las mujeres y a grupos tnicos indgenas y afrodescendientes, o la falta de informacin y de participacin democrtica de personas y grupos en la denicin de la organizacin social y poltica. (PNUD, 2006). La pobreza vista como carencia de al menos una necesidad bsica (NBI) se ha reducido en Colombia de manera signicativa en los ltimos treinta aos, en especial, por los avances en los procesos de urbanizacin, la disminucin del tamao de los hogares y la expansin del sistema educativo. Cada vez la reduccin es menor, y se revelan mayores dicultades para alcanzar a la poblacin con mayores carencias. (PNUD, 2006). El fenmeno del desplazamiento forzado ha privado a centenares de miles de colombianos de infraestructura pblica y de bienes particulares de los que antes disfrutaban, lo que ha generado un retroceso para ellos, y ha contrarrestado importantes esfuerzos pblicos para el desarrollo. (PNUD, 2006). En 1973, cerca de 70,5% de la poblacin presentaba, al menos, una necesidad bsica no satisfecha; este por35

Se debe entonces, a travs de la implementacin de polticas pblicas, establecer mecanismos altamente efectivos que permitan a los Estados desarrollar programas y proyectos orientados a disminuir progresivamente los ndices de analfabetismo tanto en el rea urbana como rural. Salud La Administracin Pblica debe focalizar sus acciones hacia la prevencin de enfermedades as como la adecuada y oportuna atencin cuando ya existen. Las polticas pblicas deben contribuir a incrementar el nmero de aliados al rgimen subsidiado, a la reduccin de la mortalidad de madres, hacia la construccin y remodelacin de hospitales y centros de salud. Segn el informe de las Naciones Unidas sobre los OMD para Colombia
En el mundo millones de nios siguen muriendo sin necesidad cada ao por falta de atencin sanitaria, agua salubre, un entorno seguro en sus hogares o nutricin adecuada. Si bien el mundo se ha comprometido a reducir en dos terceras partes la mortalidad infantil entre 1990 y 2015, la actual tasa de progreso apunta a una reduccin de tan solo una cuarta parte. La tasa de mortalidad de los nios menores de cinco aos oscila entre 4 por mil nacidos vivos en algunos pases a ms de 300 en otros (Naciones Unidas, 2002). Las mayores tasas de mortalidad en Colombia en el perodo 1990-2000 se presentan en la zona rural, en las regiones Oriental, Pacca y Atlntica, y entre las madres sin educacin o con educacin primaria, diferencias que evidencian brechas injustas que deben ser reducidas. Aunque, entre los dos periodos 1985-1995 y 1990-2000, se registra una reduccin de las tasa de mortalidad en menores de 5 aos, en el total nacional, por zonas, regiones y nivel educativo, es extrao el aumento entre los dos periodos que reportan las cifras en la encuesta de Profamilia en la regin Oriental y en las madres con educacin superior entre 1998 y 2001, las cifras departamentales de mortalidad en menores de 5 aos se mantuvieron estables.

Inclusin Social El diseo e implementacin de polticas para atender a la poblacin ms vulnerable es un factor de vital importancia dentro de la gestin pblica. La poblacin est constitui-

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centaje se ha reducido en forma importante, ya que en la Encuesta de calidad de vida (ECV) 2003 se pasa a 21,7%, cifra que muestra un mejoramiento sustancial de las condiciones de vivienda e infraestructura de los colombianos. (PNUD, 2006). Esto gracias a los procesos de urbanizacin, los avances en la construccin, la cada en las tasas de natalidad (para 1985-1990, la tasa bruta de natalidad era de 27.8 por mil y para 2000-2005 pas a 22.3 por mil), la cual se traduce en menores niveles de hacinamiento y al incremento en la escolaridad. Durante los noventa, la reduccin ha sido ms discreta, en la medida en que la sociedad va alcanzando los logros propuestos, los avances en coberturas de educacin y salud, y las mejoras en infraestuctura bsica. (PNUD, 2006).

deben estar orientadas a ofrecer proteccin permanente a los diferentes grupos sociales y permitir la intervencin de los mismos en los diferentes procesos polticos que se desarrollen en una ciudad, regin o pas.
Contexto ambiental

Desde la Administracin Pblica existen otras formas a travs de las cuales se puede contribuir a combatir la pobreza, como lo es mediante el otorgamiento de servicios pblicos y la generacin de empleo. Servicios pblicos Respecto a los servicios pblicos, se puede decir que estn conformados bsicamente por la energa, agua potable y alcantarillado, gas natural, aseo y telecomunicaciones. Representan uno de los aspectos ms importantes para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de una ciudad o regin, y su rpido y efectivo suministro permite adems la generacin de alternativas para actividades industriales, comerciales y de servicios, razn por la cual la Administracin Pblica tiene la responsabilidad de garantizar a todos los grupos sociales tales servicios. Con relacin al empleo, es posible determinar que uno de los mecanismos que permiten el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos es la oportunidad que tienen para ejercer una actividad que les permita generar ingresos y obtener estabilidad familiar, desarrollo personal y profesional, reconocimiento y equidad en los derechos laborales. La Administracin Pblica debe propender a garantizar tales derechos y para tal efecto debe denir polticas que permitan igualdad de oportunidades a la poblacin. Seguridad y convivencia La Administracin Pblica debe garantizar a la sociedad condiciones que les permitan el normal desarrollo de sus actividades y la posibilidad de que cada grupo social participe activamente en las decisiones que afecten sus intereses. Para tal efecto, las polticas en materia de seguridad
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Las actividades econmicas desarrolladas por las empresas generan en la mayora de los casos externalidades negativas, es decir, perjuicios a la sociedad directamente relacionados con la contaminacin del medio ambiente, prdida de recursos naturales y enfermedades y daos a la comunidad. Se busca que a travs de iniciativas del Gobierno, las empresas tomen conciencia de los terribles daos que estn causando y empiecen a desarrollar mejores prcticas en benecio del planeta y las generaciones futuras. El capital natural est representado por todos los recursos naturales que pueden ser convertidos en productivos para el desarrollo de actividades econmicas y la obtencin de benecios monetarios. El crecimiento econmico sostenible est directamente relacionado con la capacidad de los empresarios, para reemplazar los procesos productivos contaminantes por tecnologa de avanzada que disminuya el impacto en el medio ambiente, y al mismo tiempo pueda elevar y aprovechar sus volmenes de produccin a niveles ptimos de acuerdo con su capacidad instalada y con las necesidades del mercado que maneja. La capacidad de asimilacin vara dependiendo del comportamiento de las variables: Poblacin (P), Auencia del mercado (A) y Tecnologa (T). La variacin en la poblacin es un factor que difcilmente se disminuye, teniendo en cuenta las diferencias culturales y sociales alrededor del planeta; la disminucin en la auencia del mercado inuye directamente en la calidad de vida de las personas, razn que explica la inexistente posibilidad de que este fenmeno se genere dadas las condiciones actuales donde las empresas a travs de la oferta de bienes y servicios buscan mejorarla no deteriorarla; en cuanto a la tecnologa, se considera que constituye la nica estrategia viable para el desarrollo sostenible. Es por lo anterior, que se hace urgente la implementacin de acciones correctivas a las actuales prcticas desarrolladas y se ponga freno a la situacin que se ha venido presentando. No obstante, es necesario disear un modelo de negocio que permita no solo ofrecer soluciones de

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tipo estructural a la problemtica actual, sino que genere alternativas viables desde el punto de vista econmico, social y ambiental para lograr un desarrollo sostenible; para tal efecto es indispensable la incorporacin de tecnologas limpias o preventivas. Ventajas y criterios de seleccin de tecnologas limpias o preventivas, frente a tecnologas de control o correctivas. Permite la conservacin de los recursos naturales y la internalizacin del concepto de biodiversidad. Contribuye a la regeneracin ambiental y a garantizar benecios para las generaciones futuras. Genera aprendizaje y conciencia en los diferentes grupos sociales sobre el uso racional de los recursos. Para que las empresas incorporen tecnologas que permitan la conservacin del medio ambiente y a su vez no limiten el desarrollo de sus actividades econmicas, es posible que desde el Gobierno se implementen estrategias para lograr tal objetivo que consiste bsicamente en: 1) Intervencin directa en procesos de concertacin con las empresas respecto al perjuicio causado con sus actividades econmicas y la posibilidad de desarrollar una produccin limpia. 2) Ofrecer nanciacin a los pequeas empresas para la adquisicin de tecnologas que estn acordes con dichas actividades. 3) Establecimiento de mecanismos de estricto control a las prcticas y actividades empresariales. 4) Imposicin de sanciones a quienes incumplan los acuerdos establecidos. Las tecnologas preventivas y acciones a largo plazo estn orientadas a garantizar la sostenibilidad. La incorporacin de tecnologas limpias es una estrategia de solucin a los problemas econmicos, sociales y ambientales de la regin; adicionalmente el Gobierno debe propender a que tanto empresas existentes como futuras desarrollen modelos de negocios efectivos que respondan satisfactoriamente a la problemtica existente y permitan el desarrollo sostenible. Los stakeholders tambin deben estar comprometidos con los problemas ambientales generados con las actividades econmicas, razn por la cual es necesario determinar hasta qu punto se debe permitir una produccin local, regional o nacional y estimar volmenes de produccin, que si bien pueden afectar el medio ambiente, no superen su capacidad de asimilacin (Ca) y as evitar la generacin de un Costo Externo Marginal (CEM) en donde se vea seriamente afectada la conservacin de los recursos naturales y el bienestar de la sociedad. Esto signica que se debe encontrar un punto de equilibrio para la poblacin y para la sociedad (Qs Produccin ptima para la sociedad). La realidad muestra que las externalidades generadas han sobrepasado los lmites con respecto a la capacidad de asimilacin del medio ambiente (Ca) y han producido un Costo Externo Marginal (CEM) muy alto, por cuanto diferentes estudios han demostrado que los recursos naturales cada vez son ms escasos. Las acciones de la humanidad estn generando desequilibrios ambientales signicativos, situacin que en ltimas representa los costos que ha tenido que asumir la sociedad.
Consideraciones generales

Desde un contexto macroeconmico es necesario caracterizar los aspectos ms relevantes a nivel mundial, en los cuales debe existir intervencin de organismos internacionales y una visin integral de la situacin actual. El papel que deben asumir las Naciones Unidas es la proteccin de la soberana de los pases menos favorecidos, considerando que estos deben tener la suciente libertad y autonoma para tomar decisiones estructurales de acuerdo con los criterios, caractersticas y especicidades de cada pas. Si bien es cierto, la transformacin de mltiples economas en una nica economa obliga a las organizaciones a ser muy competitivas, ecientes y ecaces en sus procesos productivos, para muchos pases ser imposible competir en un mercado en donde las condiciones de los productores son absolutamente diferentes, y la produccin a gran escala permite ofrecer bienes y servicios a precios muy bajos, pero los productores a menor escala, a pesar de su esfuerzo, y de optimizar sus procesos en eciencia y ecacia, no pueden ofrecer esos mismos bienes y servicios a un precio competitivo frente a los anteriores. Se ha generado una prdida de la capacidad de reexin y autorreexin crtica para el desarrollo de procesos de concertacin mancomunada; lo nico realmente importante parece ser crecer en un mercado competitivo, sobrevivir
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entre piraas, lograr benecios individuales y dejar que el resto del mundo mire cmo se las arregla. Si se lograra una posicin ms crtica, objetiva y radical se podra reconocer el dao que se est generando; se tendra una perspectiva mucho ms clara y sensata sobre la descomposicin y autodestruccin del sistema mundial para posteriormente proponer soluciones encaminadas a un benecio colectivo, sin vulnerar los derechos individuales. En la actualidad, las consideraciones econmicas trascienden las consideraciones polticas, y se desconoce hasta qu punto afectan la soberana de los pases. Por ello se hace necesario que en cada pas exista una fuerte intervencin estatal, a n de garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, a travs de la generacin de empleo, garantas de seguridad, salud, educacin y dems condiciones que se orientan al benecio colectivo, pues de lo contrario la autodestruccin social seguir trayendo consecuencias dramticas en violencia, inseguridad, narcotrco, politiquera, analfabetismo, desempleo, guerras de toda ndole, deterioro y contaminacin ambiental, prdida de los valores, falta de tica y, en general, la autodestruccin masiva del globo terrestre. Muchos de los escenarios generados en la globalizacin seguirn temporalmente vigentes, pero con calidades muy diferentes: la polarizacin, la pobreza y riqueza sern realidades muy agresivas y muchas de las empresas estarn destinadas a liquidarse.
Perspectivas a nivel mundial. Acciones requeridas para perfeccionar y democratizar a las Naciones Unidas

Para que se pudiera perfeccionar y democratizar a las Naciones Unidas las decisiones deberan ser tomadas dentro de un ambiente libre de presiones, donde cada uno de los miembros de la organizacin den su voto desde un punto de vista imparcial y todos en pro de cumplir con la misin de la organizacin.
Acciones requeridas para el fortalecimiento de la soberana de los pases tercermundistas

Los llamados pases tercermundistas se han caracterizado por la dependencia, al contar con una serie de dicultades y limitaciones de tipo tecnolgico. Tal dependencia ha generado una problemtica de tipo estructural, en donde estos pases se ven supeditados a pases altamente desarrollados y gran parte de las decisiones de polticas, econmicas y sociales estn limitadas a la conveniencia. Para fortalecer la soberana de los pases tercermundistas sera necesario que estos no dependan tanto y puedan enfrentarse al mundo de manera independiente, pero como sabemos que eso no es posible, por lo menos en un futuro inmediato, se debera iniciar un proceso de transformacin cultural mediante el cual se empiecen a disear nuevos esquemas de educacin para las nuevas generaciones y se concientice a la juventud sobre el papel que juegan en cada uno de los escenarios locales, regionales, nacionales e incluso mundiales. El resultado de este proceso no se logra de la noche a la maana, se tendra que esperar por lo menos unos 40 o 50 aos para empezar a recoger los frutos del esfuerzo conjunto. Si se logra iniciar este proceso, en el futuro se vera reejada la conservacin de los valores, la tica, el respeto por los dems y un sinnmero de aspectos que en la actualidad han perdido fuerza por la descomposicin social. Solo hasta ese entonces se podra hablar de un fortalecimiento de la soberana de pases tercermundistas, antes no.
Acciones para la aplicacin de polticas de impacto social y ambiental

Las Naciones Unidas desde su fundacin, para lograr cumplir con su misin, adelanta proyectos que abarcan reas como los derechos humanos, el desarrollo econmico y social, la proteccin de la infancia o el respeto de la propiedad intelectual. Los pases que la conforman a travs de sus representantes, pueden tomar decisiones de manera democrtica sobre cuestiones importantes, tales como las relativas a la paz y a la seguridad, la admisin de nuevos Miembros y las cuestiones presupuestarias entre otras. Pese a lo anterior, la participacin de EE. UU. como miembro de la ONU ha inuido de manera signicativa al ejercer presin a las naciones ms pequeas o en va de desarrollo para incitar a la toma de decisiones de acuerdo con sus intereses particulares, lo que provoca la prdida de la esencia de una verdadera democracia.
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La falta de conciencia por parte de pases respecto a la autodestruccin social del mundo, generada a partir de la contaminacin ambiental, las guerras civiles, el terrorismo, el narcotrco, la pobreza, el desempleo, y la violencia general entre otras, hacen que organismos como Naciones Unidas no desarrollen cabalmente la misin para la cual fueron creadas, sino que por el contrario pierdan fuerza, credibilidad y se encuentren limitadas para cumplir con sus funciones bsicas; tal autodestruccin traer consigo mu-

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chos problemas de tipo estructural que terminarn afectando al mundo entero. Es imperante entonces la necesidad de democratizar el papel de la ONU, a n de que atienda cabalmente con sus responsabilidades que se fundamentan en la proteccin de la soberana de los pases y en velar por la proteccin de los derechos de los ciudadanos. De esta manera se podra garantizar la aplicacin de polticas a nivel mundial sobre medio ambiente, demografa, mujer y educacin, entre otras.
Acciones para contrarrestar la visin hegemnica unilateral y hacer nfasis en la cooperacin multilateral y la solucin negociada de los conflictos

respeto por los dems y de esta forma empezar a construir sociedad. Es vital tambin que se empiecen a realizar inversiones representativas en investigacin y desarrollo, a n de fortalecer los procesos productivos, dar valor agregado a todos los recursos disponibles con sistemas de transformacin altamente avanzados de materia prima en productos desarrollados a travs de la generacin de conocimiento.
Perspectivas desde la gestin pblica nacional, regional o municipal

Se debe materializar la planicacin econmica de tipo indicativo, o sea de acuerdo con las necesidades del pueblo y no con los intereses de los gobernantes, ya que la mayora de las constituciones polticas nacionales plantea en su prembulo que el poder emana del pueblo. Por ende, se tendra que hacer una redistribucin de los ingresos y de los territorios para que existiera una igualdad entre todos los pueblos y se cerraran las brechas causadas y engrandecidas por las naciones hoy llamadas desarrolladas y en las cuales reposa el poder hegemnico de todo el mundo. Para ello se requieren reformas estructurales de tipo agrario, poltico, econmico y social.
Acciones para aprovechar la globalizacin para el beneficio de pases tercermundistas

Es necesario ahora, identicar algunas de las variables estratgicas que inciden de manera directa en el mejoramiento de la gestin pblica, y medir as el impacto que generan en su entorno. Estas variables se encuentran en el entorno interno y externo de las organizaciones pblicas y son determinantes para la productividad y competitividad de la regin:
Direccionamiento estratgico con visin prospectiva

Los pases tercermundistas requieren de manera urgente un redireccionamiento de su futuro que involucre a los gobiernos para que asuman el compromiso y la responsabilidad de unir todos los esfuerzos hacia el bien colectivo, garantizando de esta forma un mejoramiento de la calidad de vida. Para ello es necesario revisar profundamente las polticas gubernamentales y hacer reformas estructurales con una mentalidad abierta al cambio, de manera tal que se empiecen a eliminar tanta burocracia, puestos y procesos improductivos, corrupcin y se alcance un nivel de eciencia y ecacia en todo el sistema. A la par, es vital hacer un replanteamiento en el sistema educativo con el n de sensibilizar a la comunidad desde la niez para que desarrolle ciertas capacidades que les permitan ser competitivos el saber hacer, creando as personas tiles a la sociedad, fortaleciendo igualmente la tica, los valores, el

Las organizaciones pblicas han sido creadas para cumplir objetivos sociales y garantizar a la ciudadana la proteccin de sus derechos fundamentales. Es por lo anterior que se requiere que dentro de la gestin pblica exista un direccionamiento estratgico que le permita al equipo directivo orientar sus esfuerzos hacia el mejoramiento continuo con visin prospectiva. Una excelente gestin integra la capacidad que debe tener la alta direccin de realizar planeacin estratgica con visin a largo plazo, en donde se busque efectividad, productividad y competitividad. La utilizacin de tcnicas como la prospectiva le permite a la organizacin pblica construir escenarios futuros sobre los cuales espera proyectar sus actividades, procesos y acciones. Las continuas transformaciones econmicas, sociales, culturales y tecnolgicas exigen que ciudades, regiones y municipios empiecen a focalizar sus esfuerzos hacia un direccionamiento estratgico que les permita ser competitivos en el contexto internacional.
Habilidades gerenciales y liderazgo estratgico

Las habilidades gerenciales y el liderazgo del equipo directivo constituyen factores determinantes en el estilo de gestin de una organizacin. En el sector pblico es necesario incorporar este tipo de prcticas administrativas de
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manera que se optimice la gestin y la organizacin est orientada al mejoramiento continuo. En las organizaciones pblicas, la alta direccin debe fomentar en el equipo de trabajo una actitud proactiva, dispuesta al cambio, a anticiparse a las necesidades de la regin y a la construccin de sociedad. De esta manera es posible contar con mecanismos que permitan encausar los esfuerzos institucionales y generar alta disposicin para el desarrollo de actividades directamente relacionadas con el mejoramiento continuo. El equipo de trabajo debe tener una participacin activa, alto grado de compromiso y con capacidad para generar alternativas de solucin tanto de los problemas que se presentan como del direccionamiento estratgico de la organizacin.
Gestin del conocimiento y la informacin Administracin del Talento Humano

Las personas en cualquier organizacin constituyen el activo estratgico que permite alcanzar los objetivos propuestos. La combinacin y administracin de los recursos de una organizacin solo puede darse de manera efectiva si esta cuenta con un personal idneo, comprometido y empoderado. La administracin del talento humano no representa un n en s mismo, constituye un medio para alcanzar tal n, pero debe ser absolutamente claro que una inadecuada administracin del personal impide el logro de los objetivos establecidos. Administrar talento humano incluye factores tales como una adecuada planeacin, incorporacin, permanencia, desarrollo y control. Cada uno de estos factores comprende una serie de aspectos que buscan garantizar bienestar fsico, mental y social. Las personas que hacen parte de la organizacin deben reunir una serie de caractersticas, entre las que se pueden destacar: competencias personales y profesionales, las cuales renen conocimiento, experiencia, habilidades y destrezas; actitud proactiva, capacidad para generar ideas en busca de mejora continua, alto compromiso, motivacin y sentido de pertenencia.
Procesos y plataforma tecnolgica

Es importante destacar que la sumatoria del conocimiento individual es mucho mayor, las empresas del sector pblico deben adoptar estrategias que les permitan articular las reas no solo para el desarrollo de sus procesos operativos, sino tambin para la toma de decisiones conjuntas, de manera que logre vincular a todos los integrantes de la organizacin. Se ha tenido la concepcin errnea de que las personas que conforman la organizacin requieren nicamente de capacitaciones en su rea, en sus procesos y de manera independiente, razn por la cual se trabaja de una forma aislada, generando en muchas ocasiones duplicidad en ciertos procesos, operaciones y actividades y por consiguiente poca eciencia y desgaste inocioso de muchos trabajadores. Es necesario, entonces, empezar a cambiar este concepto e integrar de manera sistemtica todas y cada una de las operaciones requeridas, de tal forma que todos los niveles jerrquicos, desde el ms alto hasta el ms bajo tengan absoluta claridad respecto al papel que juegan dentro de la organizacin, el aporte que le generan a la misma, el nivel de contribucin individual, todo esto con el n de sensibilizar a los integrantes, conocer los diferentes puntos de vista en cada dependencia, optimizar los procesos, trabajar conjuntamente y direccionar todos los esfuerzos hacia un mismo objetivo. Cuando en el nivel institucional hay plena conciencia de ello, se pueden incorporar mecanismos conducentes a democratizar las decisiones de la organizacin, generando en los empleados una absoluta claridad sobre lo que se espera de ellos y un alto sentido de pertenencia, compromiso y responsabilidad.
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Las instituciones pblicas deben incorporar sistemas de informacin gerencial, que permitan una comunicacin ms rpida y efectiva en su entorno interno y externo, as como sistemas de gestin que faciliten el manejo de los procesos en sus dependencias y una articulacin intersectorial, de manera que facilite la toma de decisiones estratgicas. Igualmente, se requiere la incorporacin de tecnologa avanzada que permita responder satisfactoriamente a las necesidades y expectativas de la ciudadana y sirva de apoyo vital para las personas que componen la organizacin, y los procesos sean optimizados permanentemente. El desarrollo tecnolgico constituye una de las principales tendencias hacia las cuales se deben encaminar las organizaciones del sector pblico. Da a da la tecnologa es cada vez ms necesaria, no solo para optimizar los procesos operativos, sino tambin para la toma de decisiones, para las negociaciones, para mantener una comunicacin abierta, permanente y directa con todos los actores que intervienen y afectan el desarrollo y crecimiento de la orga-

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nizacin: proveedores, organismos pblicos, gremios empresariales, sector nanciero, ciudadana y dems entes involucrados. De esta forma, las organizaciones pblicas pueden: Aanzar relaciones con organismos nacionales, regionales y municipales, conocer con ms detalle las necesidades y expectativas de la ciudadana, estructurar mecanismos de vigilancia tecnolgica y ser cada da ms competitivas en benecio de la sociedad en general. Analizar permanentemente las necesidades de la institucin de acuerdo con los avances tecnolgicos y destinar los recursos necesarios para atender sus requerimientos informticos. Utilizar aplicaciones tecnolgicas que atiendan de manera pertinente las necesidades propias de la institucin y contribuyan al mejoramiento de la gestin pblica. Realizar las adecuaciones necesarias y estar a la vanguardia del mercado regional y nacional.
Responsabilidad social

bsicas en donde las empresas se puedan focalizar y fortalecer para competir en el contexto internacional. Estimular prcticas sanas del manejo de la poltica dando espacios para que la poblacin se interese en las decisiones de sus elegidos y ampliando la participacin ciudadana en el manejo poltico del pas. Adelantar estrictos controles y fuertes sanciones para toda clase de corrupcin y donde la sociedad civil tenga un mayor protagonismo liderando procesos importantes en el pas para llevar a negociaciones efectivas.
Conclusiones

Dadas las condiciones socioeconmicas, polticas y ambientales y las tendencias mundiales en desarrollo, se requiere que adems de la generacin de esquemas de competitividad, se diseen modelos de desarrollo sostenible que permitan el mejoramiento de los factores econmicos y sociales y que incorporen adems todos los relacionados con la preservacin del medio ambiente. En el contexto econmico, es necesario entender la importancia que tienen los esquemas de competitividad, a travs de la identicacin y anlisis de los patrones de comportamiento que estn basados en las ventajas comparativas y los responsables de cada patrn y a travs de la determinacin de acciones estratgicas que permitan mejorar las condiciones actuales. La gestin pblica incide de manera directa en el crecimiento y desarrollo de las ciudades, regiones y pases, puesto que constituye un actor estratgico dentro de los diferentes procesos de negociacin, comercio internacional, inversin en plataforma tecnolgica e investigacin, a travs de la formulacin de polticas pblicas que estn orientadas a generar altos niveles de competitividad en el mercado mundial. Con relacin al contexto social, se requiere el anlisis de las condiciones actuales de los pases tercermundistas, tales como distribucin del ingreso, niveles de pobreza y empleo y calidad de vida, entre otras, y buscar alternativas de solucin desde la gestin pblica. El Estado tiene la responsabilidad de proporcionar a la ciudadana condiciones favorables para el mejoramiento de su calidad de vida, pero adicionalmente el sector empresarial y la comunidad en general tienen a su vez la responsabilidad de propo41

La responsabilidad social es el compromiso y la capacidad de las organizaciones para reconocer la necesidad de implementar acciones conducentes a minimizar el impacto negativo de su gestin, a travs de la apropiacin de valores en benecio de la comunidad y que contribuyan efectivamente al desarrollo sostenible. La responsabilidad social incluye aspectos relacionados con el gobierno corporativo, la gestin ambiental y la proyeccin social, y tal compromiso debe estar reejado en acciones a largo plazo y no en prcticas que ofrezcan benecios inmediatos.
Recomendaciones generales

Desde una perspectiva de gestin pblica nacional y distrital se requiere: Formular e implementar polticas pblicas que incrementen y mejoren la calidad en salud, educacin, empleo, vivienda, servicios pblicos, convivencia y seguridad, entre otros. Incrementar la inversin en ciencia y tecnologa desarrollando en los grupos sociales capacidades

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ner acciones conducentes a dar solucin a la problemtica existente. De acuerdo con los Objetivos del Milenio y los compromisos adquiridos por los Estados miembros de la ONU para contribuir al desarrollo humano, se ha considerado que el desarrollo est sustentado en la gobernabilidad democrtica, el estado de derecho, el respecto de los derechos humanos, la paz y la seguridad. En cuanto al contexto ambiental, la sostenibilidad, como losofa de vida y como cultura de respeto y comportamiento con el medio ambiente, no deja de ser hasta el momento simplemente una buena intencin. Es mucho lo que se habla del tema y sobre todo la importancia que se le da por parte de los gobiernos y grupos sociales, al ver que tal vez sea la nica opcin para garantizar la presencia hacia el futuro del ser humano en el planeta. Sin embargo, toda la dialctica que se arma alrededor, entre ambientalistas, empresarios, gremios, gobiernos y ONG, a veces se convierte en tiempo invertido de manera estril, que no logra derrumbar las polticas capitalistas y los intereses creados para lograr un desarrollo econmico mal fundado y mal concebido, por las personas que creen que la acumulacin es la nica manera de generar riqueza, de manera individual, y desconocen el costo social y ambiental que se causa. Tal vez la conciencia de las personas no logra dimensionar por ahora el impacto que esto puede llegar a tener en s mismo o en sus descendientes, que muy posiblemente no lograran disfrutar de las bondades y benecios ilimitados que el planeta en algn momento nos ofreci. De todas maneras no se debe ser tan pesimista y pensar equivocadamente que esto no tiene solucin. Los modelos de negocios que se deben plantear son aquellos en los que se puedan denir unidades de negocio rentables para todos los grupos sociales y en donde el principal objetivo no sea la acumulacin de capital, sino el bienestar social de la gente y de los recursos naturales que tienen mucho que ofrecerles a las generaciones actuales y a las venideras, y que, manejado con un concepto de sostenibilidad, pueden llegar a generar un impacto de gran magnitud para las sociedades del futuro. Es necesario que de manera inmediata se implementen acciones correctivas que frenen la crtica situacin, pero es absolutamente indispensable formular e incorporar acciones estratgicas que den soluciones efectivas a largo plazo en el mbito econmico, social y ambiental. Es aqu donde la gestin pblica tiene un alto grado de incidencia, puesto que el Estado es un actor estratgico que est en capacidad de inuir de manera directa a travs de la implementacin de polticas pblicas, procesos decisorios en aspectos econmicos, sociales y ambientales, alianzas estratgicas, mecanismos de control y seguimiento a las diferentes acciones de las empresas y la sociedad, y en general, tiene el poder para direccionar las ciudades y regiones de un pas. Como actor estratgico crucial, el Estado dentro de su gestin pblica debe fortalecerse a travs de la incorporacin de herramientas administrativas altamente ecaces y que actualmente son utilizadas por organizaciones exitosas del sector privado, tales como un direccionamiento estratgico con visin prospectiva, habilidades gerenciales y liderazgo directivo, gestin del conocimiento y de la informacin, administracin efectiva del talento humano, procesos y plataforma tecnolgica y un alto sentido de la responsabilidad social. Referencias Bibliogrcas BOADA, A. (2007). Empresario y Medio Ambiente: Mentalidad en Contrava? Principios econmicos, una introduccin elemental. Revista Poliantea, 35-67. ________. (2004). Las Empresas y el medio ambiente. Bogot: Universidad Externado. HART, S. (mayo de 1977). Ms all del verde: Estrategias para una economa global sostenible. Harvard. Clase Empresarial. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2006). Informe sobre los OMD para Colombia: Hacia una Colombia equitativa e incluyente. Bogot. ________. (2001). Objetivos del Milenio. Recuperado el 21 de 09 de 2007, de http///www.pnud.org.co Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo (CYTED). (1997). Diversidad Biolgica. http://www.unesco.org.uy/mab/cyted.html: Subprograma: No. XII.

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THE LOCAL, OTHER TRAP OF GLOBALIZATION: THREE MYTHS AND A PROPOSAL Globalization is not unambiguous in its terms, nor in its manifestations or in its pragmatic. This situation favours several myths that eternize and impede its criticism. This article contributes to the critical clarication of three of them: the local as antipode of globalization, when it is only a complement, the poetry as a policy, which could be expressed as the reduction of action to the gestures of communication and, nally, the myth of the pacism, which stands today as a reductionist attitude in understanding and pursuit of peace. The unveiling of the three myths leads to three critical proposals arriving to the construction of a new political subject. Keywords: The local, Globalization, Pacism, Democracy, Political Subject.

LO LOCAL, OTRA TRAMPA DE LA GLOBALIZACIN: TRES MITOS Y UNA PROPUESTA1

Vctor de Currea-Lugo2

Resumen

La Globalizacin no es un concepto unvoco ni en sus manifestaciones ni en su pragmtica, situacin que favorece varios mitos que la eternizan e impiden su crtica. Este artculo contribuye al esclarecimiento crtico de tres de ellos: lo local como antpoda de la globalizacin, cuando no es ms que su complemento; la potica como poltica, que podra expresarse como la reduccin de la accin a los gestos de comunicacin; y, por ltimo, el mito del pacismo, que se sita hoy como una actitud reduccionista en la comprensin y bsqueda de la paz. La develacin de los tres mitos conduce a tres propuestas crticas que tienen como punto de llegada la construccin de un nuevo sujeto poltico. Palabras clave: Lo local; globalizacin; pacismo; democracia; sujeto poltico.
1. Una precisin conceptual sobre la globalizacin

efectos de lo que aqu se pretende expresar, la diferencia no es relevante. Con esto quiero recalcar una sola idea: lo que llamamos globalizacin no es otra cosa que una nueva fase del capitalismo, una fase en la que se anuncia la crisis del Estadonacin3. Pero el Estado no est en crisis per se, como si fuera un cuerpo humano que envejece y naturalmente se acerca a la muerte; sino que, como toda creacin humana es producto de decisiones deliberadas: el Estado actual ya no es ms funcional al capitalismo, el cual, en su nueva fase, lo transforma; de la misma manera que antes reivindic el Estado-nacin de cara a la monarqua, ahora lo niega en su versin actual. El capitalismo es como Saturno que no duda en devorar a sus propios hijos. El engao est en creer que hay varias globalizaciones cuando en realidad lo que hay son varias expresiones de la misma fase de desarrollo del capitalismo, varias velocidades del mismo fenmeno. En tiempos de aparente complejidad lingstica, de la polisemia, la pluridimensionalidad,

Quiero empezar citando un prrafo de un texto que rele hace poco:

La necesidad de encontrar mercados espolea a la burguesa de una a otra parte del planeta (...) Las viejas industrias nacionales se vienen a tierra (...) Ya no reina aquel mercado nacional que se bastaba a s mismo y donde no entraba nada de fuera; ahora, la red de comercio es universal y en ella entran, unidas por vnculos de interdependencia, todas las naciones.

Documento presentado en el Congreso Propuestas locales para otra globalizacin organizado por la Universidad de Pas Vasco y Hegoa, Bilbao, febrero de 2007. Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Ha trabajado en Colombia, Palestina, Sahara Occidental y Bolivia. Profesor invitado del European Master in Human Rights and Democratisation (Universidad de Deusto). Su ltimo libro es Palestina: entre la trampa del muro y el fracaso del derecho. Icaria, Barcelona, 2005. El Estado como tal es propio de las formaciones polticas posteriores a la poca medieval, es decir, el Estado es por denicin moderno. Ver BOBBIO, Norberto: Stato, governo, societ. Per una teoria generale della Politica. Giulio Einaudi editore, Turn, 1985. Edicin consultada: Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teora general de la poltica. Fondo de Cultura Econmica. Traduccin de Jos F. Fernndez Santilln. Mxico, 1989, pp. 89-92.

Esto no fue escrito por algn nuevo premio nobel de Economa a comienzos del siglo XXI sino a mediados del siglo XIX por un tal Karl Marx (Marx y Engels,1848). Cuando Marx escribi esto el mercado se internacionalizaba, ahora lo hace el capital nanciero y la produccin, pero para

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escritos paralelos
la polivalencia, de la multiculturalidad, de lo plurinacional y lo multidisciplinario, llamar a la globalizacin simplemente capitalismo avanzado suena a sacrilegio, pero es eso: el intento de superar la forma actual del Estado-nacin como espacio poltico-econmico prioritario para la regulacin del capital, capital que, por tanto, se expresa en formas como la internacionalizacin del mercado nanciero. El Estado-nacin no desparece, sino que se hace a otra lgica. Supone en denitiva una segunda revolucin capitalista. Es decir, es el triunfo (...) del capitalismo desarrollado globalmente y de ideologa poltica, a saber: el neoliberalismo poltico y econmico. (Farias, 2000: 10). Es cierto que hay varias expresiones de esa globalizacin, las ms mencionadas son: de la tcnica y de las comunicaciones (pero el acceso a esa tcnica no es universal, deca Ko Annan que ms de la mitad de la humanidad no han hecho ni recibido nunca una llamada telefnica4), de la cultura (masicacin de los patrones de consumo), econmica y nanciera (ms de la tercera parte de la produccin industrial del mundo es hecha por Empresas Transnacionales5); la globalizacin de la poltica (la declaracin del triunfo del modelo capitalista), etc., pero eso no la convierte en plural (globalizaciones), el capitalismo en su desarrollo no tuvo un proceso lineal y uniforme, pero eso no nos permite hablar de varios capitalismos. Claro que la globalizacin tiene cosas buenas, como las tuvo el socialismo realmente vivido y el capitalismo: hasta la dictadura de Pinochet tuvo cosas buenas pero habra que mirar qu cosas, buenas para quin, y si tal ventaja es un n ltimo o dicho en el lenguaje de moda, daos colaterales no bienes buscados como nes ltimos del proceso globalizador. El capitalismo es capitalismo, llmese economa de mercado o globalizacin. Si la globalizacin es una nueva fase capitalista, no se puede decir que otra globalizacin es posible de la misma manera que no se puede decir que otro capitalismo es posible u otro machismo es posible. La globalizacin no es lo que podra ser, es lo que es. No podemos alimentar la nostalgia por la globalizacin que nunca fue. Hoy es mayor la enajenacin social, hoy, hay ms riqueza en el mundo pero hay ms pobres, hoy las diferencias entre los ricos y los pobres son mayores. Segn el PNUD, en 1999, las tres personas ms ricas del mundo disponan de activos equivalentes al PIB de 600 millones de habitantes de los pases menos desarrollados (UNDP, 1999); en Francia, entre 1999 y 2000, las 500 primeras fortunas personales aumentaron en un 67%, mientras en el mismo
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perodo aument el salario mnimo apenas en un 3,2%. (Teitelbaum, 2000, 14). Hoy ya no se lucha por un trabajo digno, sino que basta un trabajo cualquiera, as sea en condiciones de esclavismo6, sin sindicatos, sin salario mnimo, sin horarios. Hoy hay menos sueos y ms pesadillas. Hoy, ms que nunca, todas las cosas son sujetas del mercado: desde la informacin gentica hasta los viajes a la luna, pasando por la cooperacin internacional. A la crisis del Estado-nacin la opcin que se presenta es la del mal llamado Estado mnimo: la descentralizacin del monopolio de la administracin incluso hacia lo local7 y la reduccin del Estado a su mnima expresin porque ya cumpli su tarea sirviendo al capital, por lo menos como entendimos el Estado-nacin en los dos siglos anteriores. Hoy, el enemigo del Estado-nacin es el mismo capitalismo que lo reivindic en su momento. Pero no se trata exactamente del Estado mnimo: ese Estado ha salvado a la banca nanciera en sus crisis justicando el intervencionismo estatal, por qu no dejar los bancos a las justas reguladoras fuerzas del mercado pero s los hospitales? Lo que desaparece no es el Estado nacin, sino sus instituciones sociales: ni las Fuerzas Armadas ni la burocracia han sido particularmente afectadas. El Estado-nacin existe en toda su fortaleza cuando ha sido necesario salvar a los bancos, cuando es necesario reprimir a los movimientos populares, para legislar a favor de las empresas transnacionales, para eso no hay Estado mnimo. El modelo chileno, orgullo neoliberal, no privatiz las minas de cobre porque saba que eran estratgicas para la dictadura: all no hubo neoliberalismo. Es decir, el Estado sigue siendo esencial para el mercado, no para controlar a este sino como instrumento. El libre mercado, en cuanto institucin, es una criatura engendrada por el poder estatal (...) que perdurar siempre que el Estado mantenga dentro de su rbita las funciones de seguridad y
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ANNAN, Ko / ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Nosotros los pueblos: la funcin de las Naciones Unidas en el siglo XXI, 3 de abril de 2000, prrafo 54. DE SOUSA SANTOS, Citado en FARIAS. Globalizacin, ciudadana y... p. 6. Solo en Brasil, la Organizacin Internacional del Trabajo recientemente report la existencia de 25.000 personas esclavizadas. La OIT estima que en Amrica Latina y el Caribe hay 1,3 millones de personas vctimas de trabajo forzoso. Ver, ejemplos de estas prcticas en OIT. Trata de seres humanos y trabajo forzoso como forma de explotacin. Ginebra, 2006. Lo local aqu corresponde a lo infranacional, tanto a las regiones como a las localidades (sean polticas, econmicas o geogrcas) contenidas en el Estado-nacin.

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control del riesgo de sus ciudadanos 8. (Martnez de Bringas, 2001: 37). Ese mal llamado Estado mnimo que se propone no es solo una simple reduccin del tamao del Estado, es una nueva lgica en las relaciones entre el Estado y la persona, con la relativizacin de los derechos humanos y nuevas herramientas para administrar la sociedad: ahora se habla de descentralizacin, focalizacin, participacin comunitaria, etc. La descentralizacin ha fracasado como herramienta, la participacin comunitaria tambin; todas ellas son estrategias recomendadas por el mismo Banco Mundial con una meta comn: que la sociedad termine asumiendo las tareas que son propias del Estado. Este falso co-gobierno da a la sociedad deberes, des-responsabiliza al Estado, desmoviliza las masas, descentra los debates y hace que el poder se mantenga intocable incluso aunque el gobierno cambie de mano. La corriente neoliberal ya toca a las puertas de la propia Europa: en Suecia la privatizacin del sector salud se empieza a dar a pasos agigantados, en Francia el principal problema social es la falta de viviendas cuyas personas se catalogan como Sans domicile xe (sin domicilio jo), y en toda Europa el obrero europeo de a pie compite en el mercado laboral con el inmigrante, lucha en la que gana el capital porque esto permite an ms la pauperizacin de la clase trabajadora. Ese neoliberalismo nos dice, de nuevo, que en el futuro todo ser mejor, que tenemos un gran porvenir. Hace ms de 500 aos que Amrica Latina tiene un gran porvenir y nada que lo vemos. La globalizacin no es una realidad neutral e inevitable, fue creada por los hombres y por ellos puede ser cambiada; no es neutral, mejor dicho no es ms neutral que el capitalismo o que lo que fue el socialismo, realmente existente; no es neutral porque la globalizacin contiene en su naturaleza un discurso que la hace incompatible con el Estado social y que la hace negar como punto de partida (no solo de llegada) los derechos sociales (Hayek, 1959); por ejemplo, es imposible sostener la nocin de derecho a la salud en el neoliberalismo (De Currea-Lugo, 2006: 215234). Es cierto que tales derechos nunca han ido bien con el capitalismo pero, en tiempos anteriores, aunque sea por razones instrumentales (detener el avance del comunismo, mejorar la capacidad adquisitiva de los obreros, etc.) fueron implementados. La globalizacin no es ni mucho menos un hecho natural, no es un producto asptico de la tcnica. Los neoliberales fundamentan su pretendida inocencia en su asepsia, lo cual resulta paralelo al caso de quien, tras empujar a una persona al vaco desde la altura de un dcimo piso, intenta culpabilizar de la muerte de la persona empujada a la ley de la gravedad (Arrizabalo, 1995: 125). Otros plantean que la internacionalizacin de los derechos humanos es parte del proceso globalizador, lo que no es cierto. Los derechos humanos nacieron con tal pretensin universal en una poca en que el capitalismo necesitaba de las fronteras para su consolidacin; esfuerzos como la Corte Penal Internacional no son ejemplos de globalizacin. La tensin que se vive entre las farmacuticas y el acceso a los medicamentos, entre las polticas de la llamada exibilizacin laboral9 y los derechos de los trabajadores, entre el derecho a la alimentacin y la obligatoria apertura del mercado agrcola en los pases pobres, en suma: entre los derechos humanos y los acuerdos comerciales internacionales, muestra que hoy da no hay una globalizacin de los derechos humanos (que hara parte de eso llamado globalizacin), sino que la lucha por los derechos humanos se mantiene a pesar de la globalizacin o, ms exactamente, contra la globalizacin. Otros ms nos hablan de una circularidad etrea para esa persona globalizada, de una red social, de una multicentralidad, que niega una obviedad: dgase lo que se diga la pobreza y la explotacin capitalista que la producen son reales. Se nos dice que la globalizacin determina todos los aspectos del ser humano, no determin el feudalismo el arte y la tica? no inuy marcadamente el Renacimiento en el hombre del Renacimiento? Segn Bobbio, hay tres esferas de condicionamiento que equivalen al poder ideolgico, al econmico y al poder poltico (Bobbio, 1993: 133). Tanto el neoliberalismo como el socialismo, realmente existente, el fascismo como el capitalismo, nos tratan de imponer una concepcin del mundo, un control de los bienes y unos mecanismos de coaccin, luego esa bsqueda del hombre determinado/controlado no es un privilegio de la globalizacin capitalista. El conjunto de la privatizacin de empresas, el libre mercado, un mercado nanciero sin fronteras, una desregulacin jurdica, etc., claro que producen un ser diferente al ser humano medie8

MARTNEZ DE BRINGAS, Asier. Globalizacin y derechos humanos. Universidad de Deusto. Bilbao, 2001, p. 37. Este trabajo en general demuestra claramente el mito del Estado mnimo. Utilizamos esta categora, exibilizacin, debido a su uso masivo, no sin precisar que, siguiendo a Stiglitz, la llamada exibilidad del mercado laboral en la prctica ha sido simplemente una expresin en clave que signica salarios ms bajos y menor proteccin laboral. STIGLITZ, Joseph. El malestar en la globalizacin. Taurus. Madrid, 2002. Traduccin de Carlos Rodrguez Braun, p. 115.

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val. Decamos antes de la existencia de varias velocidades de la globalizacin y esas mltiples caras contribuyen a la determinacin/imposicin de un hombre globalizado. Qu plantea el neoliberalismo globalizador ante la pobreza? La lucha contra ella, pero su mecanismo es la focalizacin, no la redistribucin de la riqueza: focalizar corresponde al discurso de que ya no hay que luchar por las necesidades humanas, sino por las necesidades mnimas. Aun as, esa focalizacin ha fracasado. Los Objetivos del Milenio son la expresin de tal poltica en el seno de las Naciones Unidas: no realizar el derecho, sino un mnimo del mnimo, sin leer el contexto poltico y sin tocar ni levemente el poder. Por ejemplo, en lo conceptual la integralidad del derecho a la salud se reduce ahora a tres ejes (reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna y combatir el VIH/Sida, el paludismo y otras enfermedades). A su vez cada uno de estos tres ejes se reduce a metas modestas, modestas si se tiene en cuenta las necesidades reales y las potencialidades globales reales de cambiar tales situaciones. Y aun as, como reconoca Ko Annan, Si se mantienen las tendencias actuales, se corre el riesgo de que muchos de los pases ms pobres no puedan cumplir muchos de estos objetivos (Naciones Unidas, 2005: 3). Ahora, el Estado-nacin no es nuestro sueo ltimo, no creo que el Estado social resuelva el problema de la emancipacin humana, pero s contribuye a la realizacin de ciertas condiciones de vida menos indignas. Por tanto, su defensa es importante, como etapa no como n ltimo. Ese estado social ha sido un gran logro que le debemos al movimiento obrero y social alemn, sueco, espaol, francs, al movimiento obrero mundial, esa misma clase que hoy est frgil y desarticulada, pero que sigue existiendo.
2. El mito de lo local y si el rey no est desnudo?

foro sobre derechos econmicos y sociales, y cmo estos eran entendidos, los asistentes trabajaron en colectivos. Al nal se presentaron la mirada de los campesinos, los indgenas, las mujeres, las negritudes, los jvenes y los sindicalistas, a los derechos econmicos y sociales. Pero no hubo una respuesta a la pregunta por los derechos de aquel que no fuera ni campesino, ni indgena, ni mujer, ni negro, ni joven, ni sindicalista. Esto no niega el principio de equidad, de discriminacin positiva, pero apunta a una peligrosa tendencia: estoy en el gueto, luego existo. Es el mismo mecanismo que esgrimen los nacionalismos. La identidad como elemento fragmentador le permite al capital realizar la mxima de divide y vencers. A esto se opone la idea de modernidad. Ser resueltamente moderno deca Habermas, es considerar que en el hablar, en el pensar y en el actuar hay principios universales, universalidad hoy repudiada en aras de lo local. Segundo problema: lo local deslocaliza la lucha, esta deja de ser una lucha frente al capitalismo transnacional para volverse una lucha contra el rico del pueblo; es decir, desmoviliza el frente internacional y centra casi todas sus energas en las lecturas locales, y hace alabanzas cual sirenas de Ulises a batallas que no son centrales. Un cultivador de caf en Centroamrica no decide el precio de su producto, ni siquiera lo decide el mercado local o nacional, sino un seor que est en Wall Street y que tal vez nunca en su vida ha visto una mata de caf. Trabajadores hospitalarios colombianos trabajan gratis para tratar de salvar su hospital y negociando con el poder local, cuando el cierre inminente depende es de las leyes neoliberales del gobierno central impuestas con la bendicin del Banco Mundial. Cuando se enfrentan los gobiernos locales y las masas locales, el capitalismo re. Adems de esos dos problemas, el tercero es que la lucha local es, algunas veces, inocua, no toca al real enemigo, no apunta a donde debe, desva la atencin, alimenta la potica. Muchas de las reivindicaciones locales no generan ni movilizacin ni conciencia, son reclamos de reformas que no tocan la esencia del capitalismo ni cuestionan su forma de vida, precisamente porque son locales. Estamos ante una sobrevaloracin de la lucha local. Suecia, por ejemplo, hermana ciudades y difunde su credo del conict prevention en sus proyectos de cooperacin internacional al tiempo que sigue produciendo armas. La propuesta de los municipios autnomos rebeldes zapatistas y de Juntas de Buen Gobierno (EZLN, 2005) puede sonar muy revolucionaria, pero eso no afecta ni el

Frente al desarrollo capitalista trasnacional corremos de manera reactiva a un mito que creemos su anttesis: lo local. Pero lo local, condimentado con la posmodernidad de moda no es una anttesis, es su complemento. Lo local no es bueno por ser local: los paramilitares colombianos tambin son un proceso local; los ricos bolivianos de Santa Cruz estn a favor de lo local frente al Estado central; lo local permitira dividir el conicto palestino en uno para Gaza y otro para Cisjordania como de hecho lo han propuesto algunos. Lo local tiene varios problemas: uno, renuncia, en su versin posmoderna, a principios universales. Recuerdo un
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precio del caf para los productores locales porque en el mercado local no se decide el precio; el 55 por ciento de la energa nacional de tipo hidroelctrico proviene de Chiapas y el 20 por ciento de la energa elctrica total de Mxico; sin embargo, solo un tercio de viviendas chiapanecas tienen luz elctrica (EZLN, 1994) pero los poderes locales no resuelven el debate nacional de la distribucin de los recursos naturales. En las negociaciones de paz de muchas guerrillas colombianas en los aos 90, ...la agenda econmica y social fue la gran sacricada en los acuerdos celebrados y la lucha se redujo a desarrollos locales: se pactaron programas residuales de desarrollo regional que no atendieron variables estructurales del conicto armado, reducindose a un programa de inversiones pblicas con escasos compromisos en los entes territoriales (Sanguino, 2005: 77 y 84). Y, un cuarto punto, lo local no es una respuesta adecuada a la globalizacin, sino, en el mejor de los casos una denominacin reactiva a los deseos antiglobalizacin y, ms de las veces, el resultado de la misma globalizacin. Ahora el capital no necesita Estados-nacin a la antigua, necesita aldeas donde el capital nanciero pueda circular sin fronteras, aldeas con polica para no dejar inmigrar y mercados abiertos donde vender sus productos. Esa aldea local, ese mercado local, articulado a un mercado internacional, no solo no lesiona al capital, sino que le resulta funcional, incluso deseable: desmovilizador, sin agendas universales. Es posible que el Rey no est desnudo o que eso no le importe a nadie. Esto es lo que est pasando con muchas propuestas locales: no le importan a nadie porque no transforman, pero consuelan y ese consuelo pareciera ser suciente. Lo local no es pues un asunto geogrco, es una forma de ver la poltica, es un peligro de regreso al gueto como mito; hemos logrado salir de la caverna de Platn y queremos volver a ella para explicar todo mediante sombras locales. Deca un profesor espaol que la enajenacin no era un concepto exclusivo ni del capitalismo ni de lo econmico10, por eso debemos preguntarnos seriamente si lo local y su miticacin no estn contribuyendo, de alguna manera, a tal enajenacin. Las corrientes de pensamiento posmoderno contribuyen a lo local como trampa. Hasta hace pocas dcadas la ciencia era revolucionaria, en la medida en que defenda razones universales, pero hoy estamos ante el regreso a la Edad Media. Alguien comparaba la reaccin ante el fracaso del comunismo sovitico con los entierros en algunas tribus indgenas latinoamericanas: enterraban al muerto junto con la esposa y sus propiedades. Igual, cuando se cay el muro de Berln para algunos se acab la pobreza, cay la injusticia, se muri la ciencia y Marx era algo de lo que haba que avergonzarse. Hoy los neoliberales y los posmodernos coinciden en su credo del n de las clases sociales, coinciden en la negacin de cualquier principio universal de dignidad humana y coinciden en la miticacin de lo local como el espacio por excelencia de reexin y realizacin. El capitalismo apunta a una modernizacin (tecnolgica) sin modernidad; en el lado opuesto, pero en el mismo sentido hay quienes buscando rechazar lo universal de la globalizacin niegan los derechos humanos, rechazando la tecnologa niegan la ciencia, anando la diferencia terminan por consolidar el gueto. Y esa negacin de los derechos humanos, el rechazo al pensamiento cientco y el aanzamiento del gueto son funcionales a esta nueva fase del capitalismo llamada globalizacin. El gueto de la etnia y de la raza, en esencia, comparten la lgica del fascismo alemn y del sionismo israel, en su naturaleza excluyente, en su capacidad de nombrar elegidos y poseedores de derechos especiales. Rechazamos el pensamiento cientco y lo universal, los acusamos de ser occidentales y nicamente occidentales, de ser la cara negativa de la globalizacin, cuando es exactamente lo contrario: es la mejor herramienta que tenemos para luchar contra ella. Es necesario precisar que Occidente no es igual a Modernidad, aunque compartan cierta historia y cierta geografa. La modernidad implica una serie de valores no necesariamente respetados por los pases europeos, ni de uso exclusivo de estos. Confundir la modernidad con Occidente benecia a Occidente en su acepcin colonialista y perjudica los principios universales. Las ideas de la modernidad son mezcladas por algunos, de manera impune, con los bombardeos en Kosovo. La democracia de Rousseau se iguala irresponsablemente a la democracia impuesta por los Estados Unidos.
3. El mito de la potica como poltica

La posmodernidad y el localismo conuyen en una trada que la completa la potica. Con perdn de los poetas, lo que aqu llamamos la potica (de manera irnica) es la
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Segn Francisco Rubio Llorente, la enajenacin no es un asunto exclusivo ni del capitalismo ni de lo econmico. Introduccin a su traduccin de MARX, Karl. Primer manuscrito Manuscritos. Economa y losofa. Alianza Editorial, Quinta Edicin, Madrid, 1974, pp. 40-41.

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reduccin/reemplazo del accionar poltico por un discurso metafrico e hipersimblico. As pues esta potica es la forma correcta y la nica forma, la forma suciente de responder a la injusticia social. No podemos reducirnos a quemar banderas como aquel que crea vencer al enemigo con slo descartarlo mgicamente con la fantasa, y perda toda la comprensin del presente ante la gloricacin pasiva del futuro que le esperaba... (Marx, 1995: 218). Algo no se prueba ni se niega simplemente con armarlo. Esto se observa en el caso palestino : un grupo sueco solidario centraba su debate en la visita de jvenes suecos a Palestina, pero evada el hecho de que la socialdemocracia y el Partido de Izquierdas estaban en el poder en Suecia. Lo ecaz sera demandar a su gobierno que exija a Israel el respeto por el derecho internacional y no priorizar los viajes a Palestina. Lo mismo podemos decir del caso espaol, el nuevo gobierno tiene de Ministro de Relaciones Exteriores a Miguel Angel Moratinos, quien pos de ser amigo personal de Arafat, pero que ahora se rehsa a confrontar a Israel (De Currea-Lugo, 2005). Los viajes de los activistas a Palestina, adems de lo positivo que represente, tienen un riesgo, muchas veces son hechos puntuales que no acompaan ni integran un proceso, se quedan en la potica y no trascienden a la poltica, este hecho parece una constante en la solidaridad con Palestina. Esta crtica es de mal recibo entre los grupos solidarios que no parecen visualizar que hay vida ms all de la consigna poltica y de la marcha con la bandera palestina. La potica es cuando, por ejemplo, los cooperantes internacionales pintan el muro que construye Israel mientras la gente local no quiere un muro bonito. Es el mismo caso del PNUD, ellos organizaron la visita de Ronaldo a Palestina (visita que el futbolista cumpli en mayo de 2005), eso es potica, pero no poltica. Las agencias de las Naciones Unidas estn hechas para algo ms que invitar futbolistas (cuya visita, la verdad, no cambia en nada las condiciones del conicto). Las agencias estn para apoyar a las Naciones Unidas en su cometido: la paz y la seguridad internacionales. No basta el hacer lo que se puede, sino lo que se debe. Los solidarios a veces repiten el malo y viejo chiste del borracho que pierde su llave de casa en el lado oscuro de la calle pero la busca en el lado iluminado por una sola cosa: porque all hay ms luz. Es ms fcil pintar el muro que generar procesos. Incluso las iniciativas de boicot contra Israel no terminan de generar una estrategia clara, con la agravante de que el boicot, vlido contra Sudfrica,
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es considerado por algunos, en el caso israel, como una medida antisemita. En el mejor de los casos se invita al consumidor a no comprar, por ejemplo, aguacates israeles, que son realmente producidos en tierra palestina. El problema es que no se va ms all y por bien intencionado y sistemtico que se sea, no comprar aguacates podr ser polticamente vlido, pero econmicamente irrelevante si no se articula a gran escala y junto con otras estrategias. Del lado solidario israel, se debe ser consciente de que el nmero e importancia de las ONG israeles es pequeo y muchos de ellos han sido insolidarios cuando ms se les han necesitado. Un columnista israel dice que es imposible no preguntar ahora dnde estaban todos los de la izquierda israel cuando sucedieron los asesinatos de nios palestinos, las demoliciones de las casas en Rafah, la destruccin de olivos en Cisjordania, la construccin del muro, las carreteras del Apartheid solo para judos y el encarcelamiento de una nacin entera detrs de checkpoints por aos (Levy, 2005). Pero hablar de la responsabilidad de la sociedad israel desdice de la potica de la tolerancia tan de moda. Ahora citemos el caso mexicano. Indiscutiblemente el discurso zapatista logr poner en la agenda y en los peridicos la existencia de Chiapas, pero su discurso que ha sido su tabla de salvacin es tambin su trampa: la marcha a la ciudad de Mxico, como una bengala que luce con fuerza pero se apaga de inmediato, result sin duda un gran xito propagandstico, pero no tuvo mayor trascendencia poltica. Los zapatistas parecan no saber qu hacer con ese xito, como si ya no supieran cmo traducir su presencia meditica en provecho poltico. La capacidad de improvisar nuevas estrategias en funcin de las circunstancias polticas inmediatas, que tanta ventaja les haba dado en el pasado, ahora pareca agotada12. Pero ese agotamiento no es coyuntural, es que el zapatismo, dgase lo que se diga, se ha construido sobre una potica indigenista-nacionalista autorreferencial en la que el zapatismo se ha reducido a Marcos y este a su pasamontaas; un zapatismo que reconoce que poco tiene para aportar en la construccin de alternativas: Los proyectos
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Tomado parcialmente de DE CURREA-LUGO, Vctor. Palestina: entre la trampa del muro y el fracaso del derecho. Icaria. Barcelona, 2005, pp. 133-135. PITARCH, Pedro. Los zapatistas y el arte de la ventriloquia diferentes y progresivas versiones de este trabajo aparecieron en Amrica Latina Hoy, nm. 19 (Salamanca, 1998), pp. 5-23; Letras Libres nm. 1 (Madrid, 2001), pp. pp 50-56; Claves de Razn Prctica, nm. 138 (Madrid, 2003), pp. 63-72.

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de oposicin independiente tenemos una carencia que, hoy, se hace ms decisiva: nos oponemos a un proyecto de pas que implica su destruccin, pero carecemos de una propuesta de nueva nacin, una propuesta de reconstruccin (EZLN, 1996). Su alternativa para enfrentar eso que no terminan de denir muy bien es crear la Internacional de la Esperanza (EZLN, 1996). En todo ese manejo simblico el zapatismo no es claro sobre su propuesta, reivindica el nacionalismo mexicano, usa un indigenismo de manera bastante instrumental, no condena el capitalismo y adems no buscan el poder. En palabras del mismo Marcos: nosotros no estamos planteando la toma del poder (BBC, 2001). Hay quienes, otra vez desde la potica, hacen palabras hasta del silencio zapatista (Rajchenberg y Hau-Lambert, 2004); eso, de nuevo, funciona en la literatura, pero no en la poltica. Esta indenicin explica que la identidad del zapatismo haya sido interpretada en los trminos polticos ms dispares de acuerdo con la perspectiva del intrprete. Tenemos, por ejemplo, un zapatismo como multiculturalismo (sobre todo por parte de comentaristas de EE. UU.) y otro que encarna una suerte de universalismo concreto (sobre todo por parte de autores franceses); est el zapatismo cristiano de la Teologa de la Liberacin (con su lenguaje veterotestamentario de un pueblo el indgena elegido por Dios y encerrado en s mismo) y el de los movimientos neoanarquistas (como una promesa global sin fronteras); encontramos el zapatismo como movimiento poltico posmoderno (mas all del capitalismo y el socialismo) o como expresin de revitalizacin indgena (un movimiento que actualiza un alma maya primordial); etctera. Siempre cabe citar un prrafo, un texto, una frase que parece corroborar las ideas propias. (Pitarch, 1998). El EZLN se queja de las polticas agrarias, de que la poltica hidroelctrica hace que los chiapanecos no tengan acceso a sus propios recursos locales, del precio de los productos agrcolas; dicen en su Sexta Declaracin que queremos luchar junto con todos los que son gente humilde y simple como nosotros y que tienen gran necesidad y que sufren la explotacin y los robos de los ricos y sus malos gobiernos (EZLN, 2005); si esa es la agenda la respuesta es el discurso del sin-poder? Levantarse en armas en 1994 y anunciar, explcitamente un avance hasta la capital y todas esas cosas eran para tomar el poder o eran un acto simblico que dej muertos y gener represin? Marcos quiere transformar o slo llamar la atencin? El poder no se disuelve por un ejercicio de meditacin colectiva. No querer tocar el poder no es un acto ingenuo de los zapatistas, pero sin duda s es un acto absolutamente funcional con el poder. Cmo ser ejrcito de liberacin nacional y cmo liberar a la nacin sin tocar el poder? Responder desde la exaltacin del buen salvaje calica ms a Marcos de premoderno que de postmoderno. Y la cacareada guerra sin cuartel de 1994 llegara entonces hasta la toma del sin-poder? En Colombia se suele decir que lo importante no es quin pone una bomba sino a quin le benecia, y en Palestina un habitante de Gaza cerraba el debate sobre el presunto colaboracionismo de Mohamed Dahlan diciendo que ya no importa si es colaboracionista o no, porque acta como si lo fuera. No se pretende aqu sugerir la existencia del colaboracionismo zapatista pero s subrayar que su discurso, con cierto eco en Amrica Latina y demasiado en Europa, es a la larga desmovilizador. As la potica del indigenismo hace de Marcos un lder que no es; la potica de usar la koa y la bandera palestina acabara la ocupacin israel sin ms esfuerzos, la potica del desierto sera bastante para los saharauis.
4. El mito del pacifismo

Tal como los derechos humanos, el ecologismo y el gnero, el pacismo se volvi una moda (no lo rechazo en cuanto a doctrina, sino en cuanto a moda). Pero tambin lo rechazo en cuanto a mito: ser pacista debe ser una opcin, no una moda: ser pacista no me hace de izquierdas, como aceptar el uso de la violencia como un instrumento no me hace de derecha. Hoy por hoy, la paz es una necesidad tanto para los casos de Palestina y de Colombia, como es una necesidad para el capitalismo globalizador (Fanek, 2003). Paz es una palabra demasiado polticamente correcta, as que asumir una posicin no-pacista es suicida. Pero el no-pacismo que aqu se plantea no nace ni de la ingenuidad de lo que es la guerra ni de la falta de conciencia de sus consecuencias; a pesar de tal conciencia se opta por un no-pacismo porque se considera que hay valores ltimos ms nobles y ms elevados que la paz, especialmente cuando (salvo en los crculos acadmicos) la paz de las personas de a pie es igual a lo que Galtung llamara la paz negativa13.
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GALTUNG, Johan. Peace by peaceful means: Peace and conict, development and civilization. London, Sage, 1996; y del mismo autor Conict transformation by peaceful means. Geneva, United Nations, 1998.

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En otras palabras, si el valor absoluto es la paz, habr que aceptar cierta cuota de injusticia; si el valor absoluto es la justicia, habr que aceptar cierta renuncia a la paz; no es este el espacio para tasar porcentajes de aceptacin pero s el espacio para discutir sobre valores ltimos y mi postura es claramente por la justicia. A Hitler se le venci mediante la violencia, las guerrillas sandinistas pudieron derrocar a Somoza slo con la violencia; otros ejemplos son los partisanos franceses y los que defendieron la repblica espaola en la Guerra Civil. La expulsin de Goa en Portugal, en India, se hizo por la fuerza de la tropas enviadas por Gandhi. As pues la violencia es til para ciertos nes: es ingenuo decir que la violencia solo engendra violencia: la derrota del fascismo, el control social en el franquismo y en la dictadura de Pinochet fueron posibles gracias a la violencia. Un Estado torturador, represor y explotador asegura mejor la paz interna. La violencia es un mecanismo; como mecanismo puede ser rechazado de plano (como lo hara cierto pacismo) o discutido en cuanto a su pertinencia poltica; lo que no se puede es asumir una doble moral frente a l: es lcita cuando la usan unos, pero no lcita cuando la usan otros. Podemos aceptar una violencia legal, pero no por legal es menos violencia. Podemos discutir si la violencia es legtima o ilegtima, en determinado contexto, si es moralmente vlida (por ejemplo el debate actual de las llamadas intervenciones humanitarias), pero no es til ni correcto hablar de violencia buena o mala. Pero adems, el debate sobre la violencia, hoy por hoy, no debe caer en una falsa dicotoma de pacismo versus terrorismo; se debe diferenciar entre resistencia y terrorismo. Pero esto implica rechazar el terrorismo, tanto por razones jurdicas, morales, como polticas, eso lo saben bien los palestinos. No es lo mismo Ho Chi Min que Pol Pot. En el pasado de Amrica Latina se justicaba la lucha armada por el contexto de injusticia. Deca un comandante del FMLN: El derecho a la violencia no se plantea ni para los cristianos ni para los marxistas como una eleccin radicalista, sino como una necesidad debido a que las otras vas se han agotado14. Camilo Torres dijo: la ltima palabra sobre el camino que hay que escoger no pertenece a la clase popular, ya que el pueblo, que constituye la mayora, tiene derecho al poder. Es necesario ms bien preguntarle a la oligarqua cmo va a entregarlo; si lo hace de una manera pacca, nosotros lo tomaremos igualmente de una manera pacca, pero si no piensa entregarlo o lo piensa hacer violentamente, nosotros lo tomaremos
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violentamente15. Engels deca lo mismo a mediados del siglo XIX: no se nos puede seguir cerrando el acceso a la sede del parlamento (Rejchstag). Entraremos, no cabe duda; lo nico que se discute todava es por qu puerta16. Si quienes apoyaron la guerrilla en dcadas anteriores lo hicieron sobre la base de la injusticia y la falta de opciones polticas, entonces deben renunciar a la guerra de guerrillas en cuanto tales condiciones objetivas cambien, no porque haya cado el muro de Berln; la otra opcin ha sido renunciar a la lucha armada para crear realidades ms justas por otras vas calculando si es posible crear tales realidades y que esas realidades sean sucientes para lograr la justicia buscada. Pero cualquier ejercicio de la violencia, una vez haya pasado el ltro de la pertinencia poltica y la oportunidad prctica, debe asumir un componente tico que se expresa en por lo menos dos mbitos: el respeto a los civiles y el combate contra el militarismo interno. La guerra puede y debe ser regulada, pero no puede ser regulada si antes no es aceptada (no se puede ser pacista e invocar los Convenios de Ginebra). Ese ejercicio de la violencia es una realidad hoy en casos como Palestina o Bolivia. Lo que se lucha ahora mismo en Bolivia no es un texto constitucional simplemente, sino la toma del poder. Ya lo dijo Evo una cosa es tener el gobierno y otra tener el poder. En Bolivia los indgenas y el movimiento popular en general se hicieron al gobierno gracias a una movilizacin social no precisamente pacca, una movilizacin que consigui revertir leyes neoliberales, expulsar una transnacional del agua y tumbar presidentes17. Tampoco han sido paccas las protestas de las barriadas de Pars contra la exclusin ni las de Oaxaca en Mxico contra el mal gobierno, ni la recuperacin de tierras del Movimiento Sin Tierra (MST) en Brasil. No son pacistas
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HARNECKER, Martha. Guerra en El Salvador. Entrevistas con comandantes del FMLN, Tercera Prensa, San Sebastian, 1989, citado en PEREYRA, Daniel. Del Moncada a Chiapas. Historia de la lucha armada en Amrica Latina. Editorial Canguro. Buenos Aires, 2000, p. 196. Entrevista concedida al periodista francs Jean Pierre Sergent, en la segunda mitad de 1965. Publicada en castellano en Voz Proletaria, Bogot, 17 de febrero de 1967, dos das despus de la muerte de Camilo. Introduccin de F. Engels a la edicin de 1895 de Marx (1995, p. 80). Ver VV. AA. Para que no se olvide. 12-13 de febrero 2003, APDHB / ASOFAMD / DIAKONIA, La Paz, 2004; y GARCA ORELLANA, Alberto; GARCA YAPUR, Fernando; QUITON HERBAS, Luz. La guerra del agua. Programa de Investigacin Estratgica en Bolivia. La Paz, 2003.

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ni las resistencias iraqu ni palestina. Se le podra pedir a los judos en los campos nazis que sean pacistas? En el caso colombiano, el pas de Amrica Latina con ms experiencia en guerra de guerrillas, la lucha armada ha fracasado, no porque no haya pobreza ni exclusin, no por falta de montaas ni de capacidad de lucha, sino porque las FARC le robaron la lucha armada al pueblo, hicieron tan suya esa forma de lucha, la llenaron de ataques contra civiles e incluso contra otras guerrillas, de masacres y de violencia indiscriminada, que hoy por hoy las FARC muy difcilmente pueden llamarse de izquierdas cuando reproducen todo el estado autoritario burgus18, las FARC son un grupo de derecha. El debate real es si el pacismo, con sus mtodos, permite transformar la sociedad. Hay un momento en que los pueblos se pueden ver enfrentados ante una dicotoma: a) la realizacin de las reformas necesarias en un clima de paz social y de concertacin, b) la realizacin de tales transformaciones as estas impliquen el riesgo de la violencia19. Como la idea defendida aqu es predominantemente la justicia, la paz es un valor secundario; si fuera la paz el valor supremo pues se podra sacricar la justicia en aras de tal n, pero no es nuestra postura. Los pueblos deben saber que hasta el ms mnimo mejoramiento de su situacin es, dentro de la repblica burguesa, una utopa; y una utopa que se convierte en crimen tan pronto como quiere transformarse en realidad (Marx, 1995: 113). Amrica Latina se debate en un periodo de reformas y amenazas de revoluciones, de procesos electorales y de nuevas constituciones, de aparentes nuevos contratos sociales, de nuevas alianzas; al nal se sabr los resultados, pero algunos ya se pueden prever. Para resumir este mito, podemos usar el caso palestino: la paz en Palestina no pasa por abrazos mutuos. El conicto palestino no necesita simplemente de paz (paz negativa, como la entienden casi todos), esta vendra con la justicia. La resistencia palestina es violenta: y su violencia es lcita, legtima y moralmente vlida.
5. Tres propuestas

globalizacin al capitalismo y lo presenta como una cosa natural, sin responsables. Pero hay un capitn: la burguesa nanciera transnacional. En la izquierda muchos dicen no creer en el n de la historia pero recogieron las banderas, rechazan la nocin de clases sociales, se acomodaron al establishment, dicen capitalismo con rostro humano, creen en la focalizacin y deenden el co-gobierno de la sociedad civil. 2) Para el presente, defender los logros de la democracia y ahondar en la modernidad20. Los derechos humanos universales e integrales, como son por denicin, son una herramienta para la emancipacin poltica a la que no se debe renunciar con el pretexto de que fueron hechos en Europa (las matemticas son rabes y no por eso son musulmanas). Se habla de una globalizacin de los derechos humanos los cuales nacieron con una intencin, una proclama y una tendencia universal sin necesidad del mercado global, es decir, los derechos humanos no son hoy ms universales por la globalizacin, sino a pesar de ella21. Basta ver cmo la globalizacin lesiona los derechos humanos (Teitelbaum, 2000). Es ms, hoy es ms importante la normatividad de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos; por tanto, no hay una globalizacin de los derechos humanos, sino una globalizacin que los niega. Esos contratos sociales internacionales (derechos humanos, derecho humanitario, acuerdo de Kioto, etc.) son traicionados por las polticas que impone la OMC. En resumen, recuperar los triunfos de la revolucin burguesa y prepararse para trascenderlos. Es decir, quitarle la careta al Estado mnimo y refundar el Estado social de derecho.

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Ver, sobre esta nocin, HORKHEIMER, Max (1940). El Estado autoritario. Argumentos, Bogot, 1983. Traduccin de Rubn Jaramillo Vlez. Esta dicotoma es la que enfrentaba el movimiento obrero francs en 1848, siendo su error, pretender hacer la revolucin respetando las instituciones. Deca Marx: los obreros franceses no podan dar un paso adelante, no podan tocar ni un pelo del orden burgus, mientras la marcha de la revolucin no se sublevase contra este orden aadiendo que sin revolucionar completamente el Estado francs no haba manera de revolucionar el presupuesto del Estado francs. (Marx, 1995, pp. 98 y 168-169). El mismo Marx haba planteado la lucha por la democracia burguesa y el voto universal como una tarea de la clase proletaria en el Maniesto Comunista (1848) y lo deende, sin idealizaciones, en Las luchas de clases. Sobre la idea de la globalizacin de los derechos humanos, ver MARTNEZ DE PISON, Jos. Globalizacin y derechos humanos. Claves de Razn Prctica, nm. 111 (Madrid, abril de 2001), pp. 40-48.

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Hay tres cosas bsicas por donde podemos empezar:

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1) Destruir el mito de que la historia ha llegado a su n, ste nos presenta un aparente discurso tecnocrtico-formal, que parece ser neutral y asptico, un discurso que dice que vamos juntos en el mismo barco, pero olvida mencionar que hay capitanes y remeros; un discurso que llama

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Vale subrayar que la modernidad y sus formas no son europeas y perversas: dganle eso a los indgenas bolivianos que organizan sindicatos, a los Sin-Tierra de Brasil que pelean por el derecho a la propiedad de la tierra, a los que luchan contra el trabajo infantil en Tailandia, dganle a ellos que los sindicatos, el derecho a la propiedad y el concepto de infancia hay que rechazarlos porque son europeos; la Constitucin buscada en Bolivia y lograda Colombia son claras expresiones del Contrato Social; en Palestina lo que piden las vctimas no es otra cosa que derechos humanos: los argumentos contra la demolicin de casas, por el debido proceso, el rechazo a la tortura y la no discriminacin, son argumentos planteados desde la lgica de los derechos humanos (donde no se reduce el debate al velo musulmn para las mujeres). Entonces, esta segunda propuesta implica tomar una posicin clara en contra de las tendencias premodernas basadas, de manera instrumental o real, en la etnia, el gnero, el clan, el gueto o el color de la piel. No se pretende desconocer la diferencia, se pretende negar el culto a la identidad como fuerza fragmentadora. 3) Para el futuro, recuperar la utopa, lo que no es volver a la negacin del individuo dentro del leninismo-stalinismo realmente sufrido, sino reivindicar al individuo mayor de edad, con capacidad de decisin. No se trata de negar los errores del socialismo realmente fallido, sino de articular una respuesta para el neoliberalismo realmente existente. Recuperar la utopa pasa por la (re)construccin de un discurso de transformacin social, un discurso que avance hacia el cambio social, pero tal discurso no parte de cero, parte de lo ya recorrido, as que una tarea tediosa y simple es volver a los clsicos, releerlos, repensarlos, antes de condenarlos porque no van con la moda neoliberal. No podemos renunciar, no debemos cambiar la lucha del futuro por la defensa de un malogrado presente; ni cambiar la concepcin internacional por el gueto, ni la ciencia por el oscurantismo.
6. Hacia un nuevo sujeto poltico

guera. No podra ser un indigenismo excluyente con tintes racistas. Podra ser el feminismo, pero tiene en su contra por lo menos dos elementos: su, hoy por hoy, frgil capacidad movilizadora (por ejemplo, un partido feminista recin creado en Suecia fracas electoralmente al punto que no sac ni un diputado) y su hasta ahora inacabada tarea (pero en buen camino) de pasar de la teora a la cotidianidad. Para que el feminismo sea tal sujeto falta madurar varias cosas (pero no descarto que pueda serlo) aunque no bastara superar las contradicciones de gnero, se necesita superar las contradicciones sociales. Como deca Horkhaimer, el cambio de otras contradicciones diferentes a las contradicciones de clase no llevan a la disolucin de las clases22. En otras palabras, la sociedad patriarcal no puede superarse sin tocar el capitalismo, pero tocar el capitalismo no incluye necesariamente el n de la sociedad patriarcal23. Por qu soy un convencido de que las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) no son las llamadas a ser el sujeto poltico? Porque las ONG de nuestros das renunciaron a la bandera de la solidaridad poltica para abrazar la misma lgica tecnocrtica del neoliberalismo. La cooperacin al desarrollo debera incluir no solo acciones en el campo de los llamados derechos econmicos y sociales, sino tambin en el de los derechos civiles y polticos, a travs de la consolidacin de la democracia, incluyendo, en ello, la garanta de la ciudadana plena (social y poltica) de los beneciarios. La experiencia muestra que en muchos casos los proyectos desmovilizan. Ya no queremos construir justicia sino que la moda es peace building. Un sujeto poltico y social tiene que dejar de pensar en peace building y pensar en justicia social, necesitamos menos fuerzas de paz y ms realidades de justicia. La cooperacin est llena de nombres como capacity building, empowerment, conict prevention24, conict resolution, peace culture25 o con22

Una salida es la articulacin de un sujeto poltico y social capaz de liderar los procesos. Antes fue la clase obrera que hoy en el sistema productivo no conserva su puesto ni en la dinmica social su liderazgo (lo que no signica que la clase obrera haya desaparecido); despus fue el tercer mundo que apareci como un agente canalizador de la angustia de unos pases ms pobres frente al poder de los imperios; hoy no tenemos ese actor. Dudo mucho que lo sea los nacionalismos, cada uno con su propia ce54

Esto es an ms vlido en Amrica Latina donde los llamados en Europa nuevos movimientos sociales no tienen un equivalente, sino que son los mismos viejos movimientos con un marcado componente de clase social. Para el caso sandinista y cmo se aplaz all el debate de gnero, ver: MURGUIALDAY, Clara. Nicaragua: revolucin y feminismo (1977-89). Ed. Revolucin, Madrid, 1990. Sera interesante preguntarse, de manera acadmica, cuntos conictos han sido prevenidos en el mundo gracias a ese abordaje que parece funcionar en la teora, pero fallar estrepitosamente en la realidad. En talleres sobre este tema hechos por la Palestinian Youth Union (PYU) en varias zonas de Cisjordania, la tendencia general fue la incoherencia de hablar de cultura de paz a las vctimas de la ocupacin israel.

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dence building, sin que las ONG puedan precisar exactamente de qu se trata todo eso. Por eso tienen razn quienes acusan de que cuando no queremos hacer poltica, hacemos cooperacin al desarrollo. En Palestina, Colombia, Sahara y Bolivia, en muchos pases, hemos desmovilizado a los movimientos sociales querindolos convertir en organizaciones para hacer proyectos; la trada compuesta por la dictadura de la factura, la tirana del indicador y la lotera de las subvenciones ha hecho a muchas ONG locales e internacionales simples contratistas. Las ONG de cooperacin han enterrado al ser internacionalista, ese que abanderando el internacionalismo proletario pele en la Guerra Civil espaola, es ahora reemplazado por un cooperante que no piensa en clave poltica, sino en proyectos, que reemplaza el anlisis de la coyuntura poltica por el Ciclo del Proyecto, que no hace poltica, sino que nicamente reparte arroz; la tecnocratizacin de la solidaridad ha llevado a una fe mtica en los instrumentos de gestin sin entender que hay vida ms all del marco lgico. Los pocos intentos internacionalistas que existen tienen sus logros y sus fallas. Luego del Foro Social Mundial (FSM) en India, publiqu un pequeo artculo titulado: Otro foro es posible? preguntando por las otras tareas que el Foro no asume, como es la de la organizacin. All tambin el culto a lo local genera problemas ...que estas condiciones tienden a que se valoren especialmente las capacidades de resistencia de cada posicin, regional o sectorial, y pierda relevancia la accin global, terreno en el que las debilidades del movimiento se muestran ms notorias26. En el caso de la cooperacin al desarrollo habra que preguntarnos, honestamente, en qu hemos modicado a los pases receptores de la cooperacin luego de tanto aos, viajes, cooperantes y tantos millones de euros. No hay un solo pas desarrollado por la cooperacin, pero s muchos movimientos sociales estancados por los proyectos, as ha pasado en el caso palestino con las ONG locales durante la Segunda Intifada, donde la agenda de las ONG no la determina la dinmica poltica, sino las prioridades del donante27. La respuesta no est en la trinchera del gueto, la respuesta est en el internacionalismo. Menos cooperantes y ms internacionalistas; menos animadores socioculturales y ms agitadores socioculturales; menos conict prevention y ms injustice prevention; menos cooperacin al desarrollo y ms solidaridad internacional; menos ayuda humanitaria y ms derechos humanos. Un nuevo sujeto poltico no niega la existencia de clases, sino que asume, en clave organizativa, su complejidad. Ahora, si hacemos un partido viejo con nombre nuevo, lo llenamos de leninismo, lo metemos en la pelea electoral creyendo que la tctica es ms importante que la estrategia, nos conformamos con pequeos poderes locales y pequeas reformas locales, pues no habremos hecho un sujeto poltico, sino otro aparato poltico. El neoliberalismo nos plantea un mito: el del n de la poltica, en el caso de Amrica Latina se habla de la crisis de los partidos polticos, pero sin agregar el adjetivo tradicionales, esos son los partidos que estn en crisis. No hay una crisis de la poltica que nos obligue a rendirnos a la economa. La decena de procesos electorales que hubo en 2006 en Amrica Latina desmiente el n de la poltica (la que algunos llaman tiempos post-polticos28). Los resultados muestran que la gente vot, que vot con ilusin y que vot con ms conciencia y que votaron por organizaciones polticas alternativas que aspiraron al poder. Aunque algunos acadmicos siguen midiendo el ciudadano que vota, cada vez es ms necesario mirar al ciudadano que vive. As, que la tarea del nuevo sujeto poltico es recuperar el espacio de la poltica, de la decisin colectiva, de la verdad social, hoy enmaraada en estadsticas de economistas al servicio del capital. Ese sujeto poltico tiene que enfrentar el mito de que el mercado se mueve por fuerzas no-polticas. Desregulacin, exibilizacin y no intervencin son las formas ms agresivas de hacer poltica (Martnez de Bringas, 2001: 39). Ese sujeto poltico y social no tiene por qu ser homogneo, de hecho lo que hoy se percibe como movimiento social no tiene nada de homogneo, es la mezcla de diferentes sectores y expresiones, pero tal mosaico no puede asumir que, entonces, todo vale y que vale para todo, sino
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Para un balance crtico sobre el FSM, ver EGIREUN, Josu; GAR, Manolo; ROMERO, Miguel. FSM-2005 - Un futuro difcil. Viento Sur nm 79, marzo de 2005. Ver, sobre esto mi trabajo, DE CURREA-LUGO, Victor. Palestina, entre la trampa... pp. 75-90; adems ver: HANAFI, Sari; TABAR, Linda. The Emergence of a Palestinian Globalized Elite. Donors, International Organizations and Local NGO, Institute of Jerusalem Studies / Muwatin, Jerusalem, 2005. Llama la atencin la era del post que podra ejemplicarse as: hay quien dice que en el postmarxismo la sociedad civil es igual a las clases sociales; los postmodernos arman que la humanidad va para todo lado porque todas las rutas llevan a todo lado; segn el postcapitalismo las sociedades ya no dependen de las industrias, sino del capital nanciero que producen las industrias; en Colombia porque ha habido un amago de justicia ya no se dice guerra interna sino post-conicto; la crisis de los partidos polticos se llama post-poltica, etc.

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que debe establecer unos mnimos no solo declarativos sino operativos. Por esta y otras razones resulta perverso el uso de la palabra sociedad civil29 la cual niega de plano una categora que sigue presente: las clases sociales, negadas por algunos de los mismos que luego levantan las banderas de las etnias y de lo local. La sociedad civil niega la democracia porque desarrolla su trabajo poltico a partir de la consolidacin de una relacin clientelar Estado-sociedad civil. Es decir, la heterogeneidad del sujeto poltico y social tiene un lmite el cual es la posicin de clase, porque no se puede luchar contra el capitalismo de mano de la burguesa. En otras palabras, ese sujeto poltico tiene que decidir si est con los globalizados o con los globalizadores. Ese sujeto poltico y social no debe temer a dar pasos organizativos, como fue en el caso de Bolivia la creacin del instrumento poltico llamado Movimiento al Socialismo (MAS), como ha sido en Colombia la unin en torno al Polo Democrtico Alternativo. Incluso, sin temor a la democracia, como hizo Hamas en Palestina. Ese sujeto poltico y social debe ser crtico y autocrtico. En el caso espaol, por ejemplo, se destila una solidaridad acrtica al Frente Polisario, negando su estalinismo30 o justicndolo en lo local. As pas en la construccin de opciones al capitalismo en Amrica Latina: nos quedamos leyendo a Lenin y maquillando sus errores. Ese sujeto poltico tiene que ser capaz de entender, lo ya citado: no basta ser gobierno sino que hay que tomar el poder. Decir: cambiar sin tomar el poder es potica; pero tomar el poder sin cambiar es traicin. Ese es el reto de Correa en Ecuador. Ese ha sido el error de muchos izquierdistas latinoamericanos una vez llegaron al gobierno. No se trata de pedir prestado los instrumentos de poder por una temporada, sino de transformar la sociedad, lo que se le critica a Lula en Brasil es eso: su reformismo (adems del grave escndalo de corrupcin del PT); como dijo Pablo de Rokha a Pablo Neruda: Qu estar haciendo que hasta el enemigo me aplaude?. Ese sujeto poltico debe tener una visin internacional, no solo porque hayan aliados de lucha en otras partes, sino tambin porque tienen enemigos comunes. Por ejemplo qu tendra en comn la lucha contra la ocupacin de Irak y la lucha contra el neoliberalismo boliviano? Que la misma transnacional del agua Betchel, que busc privatizar incluso el agua lluvia y por eso le vali la expulsin de Bolivia por parte de las masas enardecidas31 es la misma empresa que se alimenta de los jugosos proyectos de re56

construccin en Irak. (Gutirrez de Teran, 2006: 175-178) (Horkheimer, 1940). Ese sujeto poltico debe asumir una postura, debe dejar a la potica su justo papel y no ms que eso, debe decir lo que piensa para no engaar, como por ejemplo no enga Hamas ni a los palestinos ni a la comunidad internacional cuando present claramente su plan de gobierno. No se puede aceptar que la burguesa siga con el poder y nosotros con las banderas. Ese sujeto poltico debe no perder de vista que el acceso al poder poltico no es el n ltimo, sino la transformacin social. Esa es la trampa de acceder al poder que se da en Amrica Latina al punto que una parte de la izquierda parece que se olvid de que el Estado es un instrumento y se dedicaron a salvarlo, el medio se convirti en el n y lo esencial se aplaza indenidamente. As mismo, existe el riesgo de hacer del sujeto poltico el n y no el medio. La tarea no es fortalecer las instituciones sino limpiarlas, mientras sean pues herramienta de cambio; no se debe confundir la aparente sensatez con el miedo32. Ese sujeto poltico debe entender el costo poltico de apostar de una manera obtusa por lo local, debe explorar las posibilidades tanto de principios como instrumentales que ofrece la modernidad, por ejemplo en materia de derechos humanos. Eso implica que su bandera del indigenismo sea ms una tctica que una estrategia, est basada en la idea de equidad y no de exclusin. El ciudadano ya no es el que vota, sino el que tiene derechos y los derechos ya no son solo los civiles y polticos, sino que crece una nocin de que el Estado social hace parte, en la medida de su desarrollo jurdico, del Estado de derecho. Pero el derecho no reemplaza la lucha poltica de los colectivos. Luego, un paso siguiente es pasar del derecho a la formulacin de polticas pblicas, de la vctima al ciudadano, del derecho a la poltica. Ese sujeto poltico y social no debe temer llamar las cosas por su nombre, que, como dice el cantor Serrat, poco
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Tambin es sociedad civil las lites de Santa Cruz contra el gobierno de Evo Morales, en Bolivia. Sobre los riesgos de usar la nocin de sociedad civil en Colombia, ver mi trabajo DE CURREA-LUGO, Vctor. Sociedad civil La ilusin necesaria? Nova et Vetera, nm. 54 (Bogot, 2005), pp. 81-101. Ms all de errores de ptica recientes del autor, vale la pena revisar el siguiente trabajo, GARCA, Alejandro. Historia del Sahara. La Catarata, Madrid, 2002. GARCA y otros: La guerra del agua.... Esta idea en el contexto latinoamericano est muy bien expresada por Sergio Otlora Montenegro, en El cansado buey de la revolucin El Espectador, Bogot, 17 de enero de 2007.

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importa que Karl Marx est muerto y enterrado, que no hay que temer decir sistema y clase y explotacin y solidaridad. Muchos dicen que no hay clases sino sociedad civil que ya no hay pobres sino menos favorecidos o econmicamente dbiles, ya no se dice compaero sino colega, ya no hay proletarios sino ocinistas, hay menos gente con ropa de obreros, pero ms obreros llamados empleados, ya no hay pueblo sino gente, ya no hay capitalismo sino globalizacin, ya no hay internacionalismo sino soluciones locales. Una forma de decir es una forma de pensar, por tanto la conciencia de las personas que componen ese sujeto poltico y social debe ser una conciencia de clase33. Un sujeto poltico que no tema ser acusado de radical por tomar medidas serias. Es ya una tradicin muy antigua condenar con la etiqueta de rojo an el menor cambio del status quo34. En el caso colombiano eso es claro: El Polo Democrtico, si se plantea como tarea en la sociedad colombiana ser mejores administradores del status quo que los otros, no tiene ningn papel histrico que cumplir. Es ms: no vale la pena perder el tiempo haciendo el Polo Democrtico (...) Para eso no se necesita el Polo Democrtico. Para eso se necesitan los partidos Liberal y Conservador (los partidos tradicionales) que ya lo hacen bien. Y esto no es ser ultra-izquierdista y revolucionario. Es poner los pies sobre la tierra. Y eso implica tocar la propiedad... alguien criticaba ayer esta tesis diciendo que nosotros no podemos atentar contra la propiedad Cul propiedad? La propiedad de la tierra conseguida con cocana y motosierras? Eso es lo que venimos a defender nosotros? Nosotros lo que tenemos es que repartir esa tierra a los campesinos. No hablemos carreta A los campesinos (...) porque el Estado social de derecho en el campo no se construye si no se reparte la tierra35. Eso encaja con un debate crucial en este momento: hacer revoluciones (es decir: transformar) o hacer reformas. Ya lo deca el Che en 1967, ... o revolucin socialista o caricatura de revolucin (Guevara, 1967). Esto no quiere decir que deba hacerse todo y ahora mismo, sino que la meta debe ir ms all de pequeas reformas36. El Partido de los Trabajadores (PT de Brasil) podra ser un buen ejemplo del fracaso de creacin de un instrumento social y poltico, en la medida que no ha dado las respuestas esperadas, el Movimiento Sin Tierra no ha encontrado all una interlocucin justa, los escndalos de corrupcin no han sido pocos y al nal confundieron el medio (el Partido) con el n. Un sujeto poltico que entienda y asuma que, parafraseando a Horkhaimer, quien no quiere hablar de capitalismo, no tiene derecho a hablar de globalizacin37. Suena esto del sujeto poltico y social a un nombre nuevo para un aparato viejo llamado Partido? Creo que no es un simple cambio de nombre si y solo si no se cometen los mismos errores del pasado. En este sentido lo que digo es muy elemental, no es trascendente, lo nuevo es ver cmo se ha ido concretando (o no) en contextos especcos, como son lo que se dan en Amrica Latina. Cul es el costo de no contar con un instrumento poltico? la respuesta social argentina a la crisis nanciera y al llamado corralito fue limitada en sus formas y en sus alcances, espontnea en su comienzo, sin metas polticas claras ni visin ms all de la reaccin al dao producido. Si hubieran contado con un instrumento aglutinador la respuesta social hubiera sido diferente. Es mejor pues tener instrumento poltico que no tenerlo. En Amrica Latina, la frgil democracia ha calmado un poco el paisaje poltico, pero sigue sin responder a las preguntas formuladas en los aos de las guerras civiles y los gobiernos militares, las preguntas sobre la justicia social y la inclusin poltica. Ahora hay ms izquierdistas pero menos izquierda, tanto en las calles como en los gobiernos de Amrica Latina. No se puede decir que haya avanzado la democracia si no ha aumentado la materializacin de la voluntad general, que mencionaba Rousseau, el inters comn; no ha avanzado la democracia si deciden ms las organizaciones internacionales nancieras que los pueblos. Para concluir y precisar, la globalizacin es capitalismo y arrastra sus males como tal; el pacismo, lo local y la potica, aqu cuestionadas, no son opciones negativas per se, son negativas en cuanto mito; denitivamente el mundo
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El lenguaje polticamente correcto se expresa en todas las esferas: ya no hay negros sino afrodescendientes, de invlidos se pas a minusvlidos y luego a discapacitados (sin que hubiera cambiado su situacin), en Colombia a los indigentes antes llamados desechables ahora los llaman recuperadores ambientales, etc. Toda reivindicacin, an la ms elemental reforma nanciera burguesa, del liberalismo ms vulgar, del ms formal republicanismo, de la ms trivial democracia, es castigada en el acto como un atentado contra la sociedad y estigmatizada como socialismo. MARX, Las luchas de clases... p. 219. Palabras de Gustavo Petro en el debate en torno al programa del Polo Democrtico, Bogot, 11 de junio de 2004. En Colombia el debate gira dentro del Polo Democrtico Alternativo sobre ms o menos democracia, ms o menos a la izquierda, alianzas o confrontacin, partido de parlamentarios o partido de masas, las calles o el parlamento, etc. Horkheimer dice que quien no est dispuesto a hablar de capitalismo, no tiene derecho a hablar de fascismo; HORKHEIMER (1940). El Estado autoritario...

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sera peor sin ONG que con ONG, pero eso no es suciente para validar su papel social especialmente cuando su agenda no es la lucha social; la Ilustracin es ms que la guillotina y all y en la modernidad hay elementos que deben y pueden ser rescatados; y la propuesta de reconstruir sujetos sociales y polticos no es una idea abstracta, es una constatacin de la Amrica Latina de hoy. Referencias Bibliogrcas ANNAN, K. (2000). Nosotros los pueblos: la funcin de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Organizacin de las Naciones Unidas, 3 de abril. ARRIZABALO, X. (1995). Milagro o quimera. La economa chilena durante la dictadura. Madrid: Los libros de la catarata. BBC. (2001). Marcos: la entrevista. 16 de marzo. BOBBIO, N. (1989). Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teora general de la poltica. (J. Fernndez, vers.) Mxico: Fondo de Cultura Econmica. ________. (1993). Igualdad y Libertad. Barcelona: Paids. DE CURREA-LUGO, V. (2006). La encrucijada del derecho a la salud en Amrica Latina. i Yamin, A. (Red.). Los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en Amrica Latina: del invento a la herramienta, Plaza y Valdes (ss. 215-234). Mxico. ________. (2005). Palestina: entre la trampa del muro y el fracaso del derecho. Barcelona: Icaria. Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN). (1996). Contra el Neoliberalismo y por la humanidad. Primera Declaracin de la Realidad, enero. ________. (1996). Cuarta Declaracin de la Selva Lacandona, 1 de enero. ________. (2005). Sexta Declaracin de la Selva Lacandona, junio. ________. (1994). Chiapas: el Sureste en dos vientos, una tormenta y una profeca. Mxico: Selva Lacandona, enero. FANEK, F. (2003). Globalization Needs Peace to Thrive. Hmtat frn Daily Star: Global Policy Forum, enero. FARIAS, M. (2000). Globalizacin, ciudadana y derechos humanos. Madrid: Dykinson. GALTUNG, J. (1998). Conict transformation by peaceful means. Geneva: United Nations.
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LIMITS TO THE EXERCISE OF HUMAN RIGHTS The Defense and Protection of Human Rights has been a source of continuing and persistent concern on the part of states and democratic governments. However, this has not been an obstacle so that its violation becomes the constant in many actions of men and specically to some holders of power. The exercise of human rights, including in them the fundamentals, does not have the character of all, but are subject to the limitations imposed by the coexistence in society. These limitations are addressed briey in this essay is not intended something different to remember that the issue was a matter of presentation for over 15 years, in the classrooms of the ESAP, with people from there were formed in the standard-bearers of this cause in the country. Keywords: Limits, Rights, Human, Fundamental, Protection, Normativity, equality.

LMITES AL EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS

Oswaldo David Tirado Vivero*

Resumen

La defensa y proteccin de los Derechos Humanos ha sido motivo de continua y persistente preocupacin por parte de los Estados y gobiernos democrticos. Sin embargo, ello no ha sido bice para que su vulneracin se convierta en la constante en muchas acciones de los hombres y concretamente de algunos detentadores del poder. El ejercicio de los Derechos humanos, incluidos en ellos los fundamentales, no tiene el carcter de absoluto, sino que estn sujetos a los lmites que impone la misma convivencia en sociedad. Esas limitaciones son abordadas en forma somera en este ensayo que no pretende cosa diferente que recordar la temtica que fue motivo de disertacin hace ms 15 aos en las aulas de la ESAP, con personas que a partir de all se constituyeron en los abanderados de esta causa en el pas. Palabras clave: Lmites, derechos, humanos, fundamentales, proteccin, normatividad, igualdad.
Introduccin

nmeros y reviven en mi mente dos ancdotas relacionadas con el ejercicio de la ctedra en esta Alma Mter. La primera tiene que ver con la expedicin de la Constitucin de 1991. En mi condicin de catedrtico de derecho constitucional en el pregrado, nuestra Carta de navegacin la constitua la Constitucin de 1886 y bajo su gida concluimos el primer semestre de 1991. Sin embargo, al reiniciar clases en el segundo semestre en el mes de julio, nos encontramos con que todos los conocimientos adquiridos y desarrollados al amparo de la mencionada constitucin de Nez y Caro haban sido derogados o revaluados con la nueva Constitucin que iniciaba su vida ese mismo mes de julio. Por lgica haba que partir de cero, tanto estudiantes como profesores de esta materia, aun cuando en la ESAP se le haca seguimiento a las propuestas de renovacin, pero habamos pasado de una Constitucin de 218 artculos a una de 380 permanentes con 60 transitorios, considerada en ese instante como una de las ms extensas del mundo, incluso por encima de la de India de 1949 que constaba de 395 artculos. Con la salvedad de que la India justicaba su extensa Constitucin por ser un pas dominado por castas, con 22 lenguas ociales reconocidas constitucionalmente, ms de dos mil grupos tnicos, 23 ciudades, 638.596 aldeas y 1.136 millones de habitantes, aproximadamente (la Constitucin India inclua un cdigo sobre el derecho de las vacas, que all es un smbolo sagrado).

El ensayo corresponde a reexiones sobre la limitacin al ejercicio de los derechos conocidos como de primera generacin o Derechos fundamentales, relacionados con la ctedra que, sobre esta materia, desarrollamos en el Instituto de Derechos humanos Guillermo Cano, hace aproximadamente diecisiete aos, reforzado con la literatura producida por estudiosos del tema en el tiempo presente. Al hojear la ltima versin de la Revista Nova et Vetera (Nuevo y Antiguo), rememoro la aparicin de sus primeros

Abogado. Especialista en Derecho de Familia de la Universidad Nacional, Derecho Administrativo, U. del Rosario, Administracin Pblica, ESAP. Docente Universitario e Investigador, Facultad de Investigaciones, ESAP.

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La nueva Constitucin incluy aspectos tan importantes como la soberana popular en defecto de la soberana nacional de la anterior, la pluralidad tnica y cultural, la doble nacionalidad, se retom la gura del vicepresidente, se le dio consagracin constitucional a las tres generaciones de Derechos humanos como uno de los acpites ms importantes. La segunda ancdota tiene relacin con el primer curso de Formacin sobre Derechos Humanos, casi con una intensidad de postgrado que se dict en la ESAP, bajo la direccin del Director del Instituto de Derechos Humanos Guillermo Cano, Doctor Mario Madrid Malo Garizbal, donde tuve la oportunidad de ser catedrtico por invitacin del director del Instituto. Si no me equivoco, era el primero de esa naturaleza e intensidad que se dictaba en Colombia, sin siquiera haberse expedido la nueva Constitucin. El tema de Derechos Humanos era poco explorado en la ctedra y por consiguiente para el suscrito de mnimo dominio. Sin embargo, el director del Instituto me lo impuso como un reto y ello implic varios meses de investigacin sobre los lmites a los Derechos Humanos, en las distintas bibliotecas de la ciudad, y encontr que haba poca literatura sobre el tema. Finalmente, desarrollamos la materia, para lo cual fue fundamental el apoyo del profesor Madrid Malo Garizbal. Los lmites al ejercicio de los derechos humanos ser el motivo de este ensayo. Lmitar es establecer puntos de marcacin que no se pueden traspasar. Los lmites determinan fronteras cuya trasgresin implica invadir otro espacio por lo general restringido. El derecho, como producto social cuyo titular por regla general es el hombre, no es ajeno a las limitaciones. Sin embargo, vale la pena anotar que sobre la concepcin del derecho, incluidos los Derechos humanos, en el curso de los siglos, dos corrientes se disputaron su supremaca. Una corriente que consideraba al Derecho como una ciencia exacta de formas absolutas y dogmticas y otra que lo conceba como una ciencia social adaptable a las exigencias de las comunidades. La primera concepcin tuvo su fortaleza en el antiguo Derecho Romano y en los llamados intrpretes del Cdigo Civil y parta del criterio de que los Derechos Subjetivos
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tenan un carcter rgido y absoluto que se podan ejercitar indenidamente y bajo cualquier propsito. Segn este criterio, el propietario de un bien raz poda disponer de l como le viniera en gana sin rendir cuentas a nadie o el acreedor insoluto poda reducir a su deudor a la esclavitud y hasta darle muerte, porque no se comprometa la responsabilidad cuando se ejerca un derecho. A esta concepcin absoluta de los derechos se opuso la relativista, que admiti limitaciones en el ejercicio de los derechos, incluso a los fundamentales. Ahora bien, si partimos del principio de que todo derecho subjetivo tiene lmites en su ejercicio, entonces los Derechos Humanos no tienen por qu ser la excepcin. Todo Derecho tiene su razn de ser, su espritu y su nalidad, por ello cuando existe contraposicin o se invaden derechos de otros, estamos frente a un abuso del Derecho. Por eso es necesario el establecimiento de unos lmites para que so pretexto del ejercicio absoluto de nuestro derecho, no se vulnere otro del que es titular otra persona. Es importante anotar que el profesor Peces-Barba (1983) encuentra lmites al ejercicio de los derechos solo a partir de la positivizacin y limitacin por una norma escrita. Vuelve aqu la eterna discusin entre las escuelas ius naturalista y positivista en torno a los derechos humanos, que se ve reejada en la tragedia griega de Sfocles, entre Creonte y Antgona por la prohibicin y el derecho de Polinices a ser enterrado. En esta tragedia (Antgona, una de las siete obras que se le atribuyen a Sfocles) se plantea el conicto entre las limitaciones que impone la ley y la conciencia del individuo. En la tragedia de Sfocles, Antgona resuelve enterrar a su hermano Polinices muerto en el ataque a Tebas, con lo que desobedece rdenes del rey Creonte. Haba una ley que conminaba a dejar insepulto a quienes se levantasen contra Tebas y un precepto religioso que conceda el derecho de toda persona a ser enterrada tras su muerte, para el culto de sus familiares, como efectivamente se hizo con su otro hermano Etocles. Antgona justica sus actos alegando que su deber ms alto es obedecer las leyes eternas de lo que es justo e injusto, frente a cualquier decreto humano. Creonte inexorablemente la condena a ser emparedada en una cmara tallada en la roca por desobedecer la ley.

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Para el profesor Peces-Barba (1983) unos lmites dimanan de la propia funcin que contiene en s mismo el referido derecho y que l denomina lmites intrnsecos y otros que surgen de su entorno, de la sociedad y de los dems derechos que la conforman y que denomina extrnsecos. Se trasgreden los lmites intrnsecos, cuando se produce un ejercicio abusivo del derecho. El abuso del derecho es una desviacin del ejercicio de un derecho. El mismo tratadista argumenta que si se produce un ejercicio abusivo del derecho, con intencin de causar dao a otro, entonces estaremos infringiendo el lmite intrnseco, que se constituye tambin como abuso del derecho (1983). El profesor Josseran plantea que del mismo modo que un administrador, un alcalde o un presidente no debe poner sus poderes al servicio de sus rencores o de sus intereses personales, tampoco un particular debe imprimir a sus derechos un impulso irregular y por ello tiene que limitar el ejercicio de su derecho a la voluntad social. El obrar para ejercitar un derecho debe tener un propsito compatible con la nalidad del derecho (1982). Dentro de los considerados lmites extrnsecos a los Derechos Humanos podemos anotar: El Derecho Ajeno. No hay discusin en cuanto a que el derecho de otra persona impone lmites al ejercicio de mi derecho semejante, por cuanto no es concebible un derecho por fuera del conglomerado social. Si es inmanente en m el ejercicio de un derecho fundamental, el ejercicio de ese mismo derecho por parte de otra persona me impone deberes, que es el mayor lmite al derecho que puedo ejercitar. El derecho internacional y los tratados internacionales imponen lmites al ejercicio de los Derechos humanos. El artculo 32 de la Convencin Americana de Derechos Humanos establece que los Derechos de cada persona estn limitados por los derechos de los dems, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien comn en una sociedad democrtica. El artculo 27 de la Carta Africana sobre Derechos del Hombre y de los pueblos dispone que los derechos y libertades de cada individuo se ejercitan con la debida consideracin a los derechos de los dems, a la seguridad colectiva, a la moralidad y al inters comn. El orden Pblico. El orden pblico limita los derechos humanos por motivos de seguridad, tranquilidad ciudadana y salubridad pblica. El orden pblico lo dene el profesor Madrid Malo (1990) como el conjunto de bienes polticos, jurdicos y morales que permiten a un pueblo vivir en tranquila libertad, de manera que cada uno de sus miembros tenga el mayor grado posible de arbitrio y el menor grado posible de restriccin. Nuestro pas en la mayor parte de su vida republicana restringi derechos ciudadanos con medidas de excepcin, alegando razones de orden pblico. El bien comn. Se arma que en aras del bien comn, el inters particular o individual debe ceder ante las pretensiones del inters social. El inters comn establece lmites al ejercicio de los derechos humanos. Peces-Barba (1983) identica el bien comn a travs de unas notas caractersticas que son la participacin de todos en l, igualdad proporcional en esa participacin, superioridad del bien comn sobre los bienes individuales, aislados o egostas y extensin del concepto a todas las parcelas y a todos los bienes, tanto materiales como culturales, sociales y polticos. Para Schica (1980), la sociedad es interrelacin, interdependencia y el derecho y la libertad solo existen para el hombre en comunidad. Todo derecho y cada libertad se arman frente a otros y al grupo todo, como unidad del buen o mal ejercicio del derecho, de su abuso o de la extralimitacin. Los Derechos fundamentales tienen su punto de partida en los preceptos constitucionales, es decir, que son derechos creados y garantizados por la Constitucin. La profesora Magdalena Correa Henao (2003) arma que
los derechos fundamentales son, por lo menos, derechos constitucionales, cuya fuente jurdica comn es la constitucin...tres proposiciones complementarias permiten distinguir la participacin de la constitucin y de sus normas en la limitacin de los derechos: el principio de la unidad constitucional, la norma que declara el derecho como derecho constitucional fundamental y las otras normas constitucionales. El principio hermenutico de la unidad de la constitucin introduce una pauta inicial para denir las normas constitu65

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cionales de derechos fundamentales que sirven de sustento a la denicin de sus lmites y limitaciones... las normas que declaran el derecho como derecho constitucional fundamental son ante todo aquellas en las cuales se enuncia el derecho fundamental. El valor de los derechos fundamentales procede por una parte de la legitimidad democrtica reconocida al proceso constituyente. Ha sido la decisin democrtico-constitucional la que ha permitido convertir al ser humano en el centro del razonamiento del derecho y a sus derechos fundamentales en la razn ltima de lo poltico y de lo jurdico. Los limites y las limitaciones del derecho solo podrn estar determinados por actos del constituyente o del legislador, pues ninguna norma de la Constitucin contempla habilitacin alguna para que otra autoridad pueda introducir vlidamente restricciones o deniciones de un derecho fundamental. Los lmites a los derechos fundamentales parten del criterio de que ningn derecho tiene carcter de absoluto dentro de la concepcin democrtica. Los derechos fundamentales solo pueden ser limitados con fundamento en la Constitucin, por lo cual en el orden jurdico no pueden existir derechos absolutos, aunque se trate de derechos fundamentales, base del Estado constitucional y esencia de la democracia.

El primer artculo del captulo, dedicado por la Constitucin Poltica a los Derechos Fundamentales, tiene que ver con la inviolabilidad del derecho a la vida (art.11). Sin embargo, este derecho fundamental tiene el lmite que impone la conservacin de la propia vida del que ve peligrar la suya por la accin de otro (C. P., 1991). En los conictos que a travs de la historia han enfrentado a los seres humanos, el ejercicio del derecho a la vida se ve limitado por las acciones de la guerra con todas las consecuencias y degradaciones. Cuando el Estado enfrenta un alzamiento de fuerzas opositoras justica la violacin del derecho a la vida del combatiente bajo el criterio de defensa de la seguridad nacional o del Estado de Derecho.
El caso colombiano

La igualdad de las personas ante la ley y las autoridades es ms formal que real porque no se puede desconocer que factores econmicos y sociales desdibujan en la prctica los objetivos de este principio constitucional. Para Correa (2003), esta igualdad no es exclusivamente la igualdad ante la ley o igualdad jurdica, sino tambin la igualdad en el Estado social de derecho. En la prctica las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, a pesar de no provenir en forma taxativa de los textos legales, son productos de realidades sociales o econmicas. El derecho a la libertad personal tiene la restriccin impuesta por el artculo 296 de la Ley 906 de 2004 y puede ser afectada dentro de una actuacin penal, cuando sea necesario para evitar la obstruccin de la justicia, o para asegurar la comparecencia del imputado al proceso, la proteccin de la comunidad y de las vctimas o para el cumplimiento de la pena o en el caso contemplado el artculo 302 de la misma disposicin, en caso de agrancia. La retencin en agrancia, especialmente en los eventos de agrancia inferida, conlleva necesariamente una valoracin de las circunstancias, pues debe realizarse la inferencia sobre la relacin que existe entre los elementos o huellas hallados al ciudadano y la ocurrencia de un delito; es necesario que el uniformado establezca si realmente la conducta endilgada est reprimida penalmente y si puede considerarse que la violacin al ordenamiento penal ocurri momentos antes de la retencin (Bedoya, 2008).

Para determinar las fuentes de las limitaciones a los derechos fundamentales en nuestro sistema legal, necesariamente hay que partir de los tratados internacionales, de la Constitucin interna y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En la Constitucin de 1991 son muchos los artculos que restringen el ejercicio de los derechos por motivos denidos en la misma ley de leyes. En el artculo primero se dene la forma y carcter del Estado, pero sujeto a la prevalencia del inters general. Igualmente, podramos decir del artculo segundo cuando se reere al cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares. El artculo 16 sobre el libre desarrollo de la personalidad sin ms lmites que las que imponen los derechos de los dems. El artculo 24 sobre libertad de locomocin y domicilio, el 28 sobre libertad de movimiento, el 32 sobre casos de agrancia, el 37 sobre derecho de reunin, el 58 sobre Derecho de propiedad privada, el 95 sobre deberes sociales, cvicos y polticos, etc. (C. P., 1991).
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Otra restriccin a la libertad personal es la controvertida captura administrativa, que corresponde a una aprehensin material que tiene como nico objeto vericar ciertos hechos que sean necesarios para que la polica pueda cumplir su funcin constitucional, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (art. 218) (C. P., 1991). El derecho a la intimidad y la inviolabilidad de documentos privados, consagrado en el artculo 15 de la C. P., que se complementa con el 28 sobre libertad de movimiento, igualmente es limitado por el accionar del Estado (C. P., 1991). Este derecho a la intimidad incluye el derecho a la intimidad domiciliaria, del lugar de trabajo y frente al cuerpo. En materia penal esta intimidad domiciliaria se ve limitada por las rdenes de allanamiento y registro al lugar de residencia y allanamiento y registro al lugar de trabajo. Las diligencias de allanamiento y registro constituyen una grave limitacin del derecho a la intimidad y representan un mecanismo idneo de obtencin de informacin que puede ser aducida como prueba en el juicio oral (C. P., 1991). Con la diligencia de allanamiento y registro se afectan los derechos fundamentales a la intimidad, el libre desarrollo de la personalidad y el de la dignidad humana. Segn el artculo 220 de la Ley 906 de 2004: Slo podr expedirse una orden de registro y allanamiento cuando existan motivos razonablemente fundados, de acuerdo con los medios cognoscitivos previstos en este Cdigo, para concluir que la ocurrencia del delito investigado tiene como probable autor o partcipe al propietario, al simple tenedor del bien por registrar, al que transitoriamente se encuentre en l; o que en su interior se hallan los instrumentos con los que se ha cometido la infraccin, o los objetos producto del ilcito. La libertad religiosa y de cultos fue desarrollada por la Ley 133 de 1994. En la revisin del proyecto de ley por parte de la Corte Constitucional, en cumplimiento del artculo 153 de la C.P., la Corte se pronunci mediante sentencia C-088 del 3 de marzo de 1994 (proyecto de Ley 209/92 Senado y 192 de Cmara) con ponencia del Magistrado Fabio Morn Daz, en los siguientes trminos:
Artculo 4o. El ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de cultos tiene como nico lmite la proteccin del derecho de los dems al ejercicio de sus libertades pblicas y derechos fundamentales, as como la salvaguarda de la seguridad, de la salud y de la moralidad pblica, elementos constitutivos del orden pblico, protegido por la ley en una sociedad democrtica. El artculo cuarto del proyecto tambin seala de modo taxativo, los lmites que pueden levantarse contra el ejercicio de los derechos que provienen o son resultado de la libertad de religin y de cultos, al advertir que solo la proteccin del derecho de los dems al ejercicio de las libertades pblicas y derechos fundamentales, y la salvaguarda de la seguridad, la salubridad y la moralidad pblicas, como elementos de la nocin de orden pblico en los trminos sealados por la ley, pueden llegar a constituirse en lmites de aquellos derechos; esto signica, en otras palabras, que caben a las iglesias y a sus adeptos, creyentes, eles o seguidores las mismas condiciones generales de sometimiento al ordenamiento jurdico nacional. En este artculo cuarto se plantea un asunto bien complejo y difcil como es el del lmite de los derechos constitucionales fundamentales, y especialmente la libertad religiosa y de cultos. La doctrina seala que los lmites a que se reere el artculo 4o. se encuentran inspirados en alguna forma en textos internacionales sobre derechos humanos, entre ellos, el artculo 29, prrafo 2o. de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre que dice as: En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estar solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley, con el nico n de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los dems y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden pblico y del bienestar general de una sociedad democrtica. Hay que recordar que, conforme al artculo 93, inciso 2o., los derechos y deberes establecidos en la Constitucin deben interpretarse con los tratados internacionales raticados por Colombia. En lo relativo a la libertad religiosa es preciso mencionar: el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, aprobado por la Ley 74 de 1968, con depsito de instrumento de raticacin del 29 de octubre de 1969 y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos de Costa Rica, aprobada por la Ley 16 de 1972, con depsito de instrumento de raticacin del 31 de julio de 1973. El orden pblico a que se reere la disposicin que se examina es un concepto que hay que interpretar en relacin con el modelo de Estado consagrado en la Carta de 1991, es decir, con la democracia social y de derecho 67

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que tiene como fundamento el respeto a los derechos humanos y a su recto ejercicio. Como lo ha analizado la doctrina constitucional, se reere ms bien, al orden pblico en cuanto nocin primordialmente jurdico y constituido por asuntos de trascendencia pblica, en cuanto prioritariamente sociales, que estn involucrados en el orden jurdico y protegidos por el Derecho. Como lo arma un doctrinante espaol ante un texto muy similar de la ley orgnica sobre la libertad religiosa de su pas: El orden pblico, arma Calvo lvarez, tiene determinados objetos nucleares de proteccin: la persona y el libre y legtimo ejercicio de lo propiamente personal. El legtimo ejercicio de los derechos de la persona lleva consigo inseparablemente el respeto a los derechos de los dems (alterum non laedere). De este modo, el orden pblico se presenta como mbito del legtimo ejercicio de las libertades, que exige armonizar la libertad de cada uno con la libertad y seguridad jurdica de todos, ya que el orden pblico incluye tanto el bien de la persona como el de la colectividad. Citado por Ciaurriz, 1984: 117 y 118). En las sentencias del Tribunal Constitucional espaol ya se avanza en una jurisprudencia sobre el tema al concluir que Todo derecho tiene sus lmites, que... en relacin a los derechos fundamentales establece la Constitucin por s misma en algunas ocasiones, mientras en otras el lmite deriva de una manera mediata o indirecta de tal norma, en cuanto ha de justicarse por la necesidad de proteger, no solo otros derechos constitucionales, sino tambin otros bienes constitucionalmente protegidos.... (Sentencias Nos. 192/80 y 65/80 de 8 de abril de 1981 y de 29 de enero de 1982, respectivamente, citadas por Basterra, 1989: 321 y 322). Esta misma orientacin doctrinal resume el problema de los lmites al ejercicio de la libertad religiosa en tres postulados: 1) La presuncin debe estar siempre a favor de la libertad en su grado mximo. 2) Esta solo puede restringirse en la medida en que, racional y objetivamente, la libertad de manifestar su religin o sus convicciones no puede ser objeto de ms restricciones que las que, previstas por la ley, constituyen medidas necesarias en una sociedad democrtica. 3) Las posibles restricciones deben ser establecidas por la ley, no arbitrarias ni discrecionales, como corresponde a un verdadero Estado de Derecho. (Basterra, 1989: 323). Fluye de todas estas interpretaciones que el orden pblico como lmite al ejercicio del derecho de libertad religiosa, hay que concebirlo como medio para lograr el orden social justo al que se reere la Carta de 1991, tanto en su prembulo como en su artculo segundo. Este orden social justo que ha sido caracterizado por una amplia y abundante jurisprudencia de esta Corte se funda en el 68 legtimo ejercicio de los derechos constitucionales y en el cumplimiento de los nes propios del Estado Social de Derecho. Otros autores resumen el tema de los lmites a los derechos fundamentales en los siguientes presupuestos: 1. La reserva de la ley, segn la cual nicamente se podrn desarrollar tales lmites, mediante ley aprobada por el Congreso. 2. El lmite del contenido esencial de los derechos, para lo cual se cita la STC 11/81 que dice que para conocer en qu consiste el contenido esencial de un derecho se puede proceder a travs de dos vas, que incluso pueden ser complementarias: por una parte, cabe recurrir al concepto-tipo del derecho en cuestin tal y como lo hayan desarrollado los juristas, los jueces y, en general, los especialistas del Derecho, considerndose que se lesiona ese contenido esencial cuando el legislador no se atiene a dicho concepto. Por otra parte, se puede determinar tambin el contenido esencial a partir de los que se conoce como los intereses jurdicamente protegidos, de modo que se atenta al mismo cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dicultan ms all de lo razonable o lo despojan de la necesaria proteccin, vulnerndose as los intereses que protege la Constitucin. 3. El lmite de la dignidad de la persona, que es el valor jurdico supremo del orden constitucional consagrado en el art. 1o. de la Carta de 1991. 4. El lmite de la naturaleza democrtica del rgimen constitucional, es decir que en ningn caso sera vlida una limitacin de alguno, varios o todos los derechos fundamentales que desconociera la naturaleza democrtica del rgimen constitucional (prembulo, artculos 1o, 2o. y 3o. de la Carta). El alcance de esta interpretacin constitucional sirve de fundamento a la exequibilidad del artculo 4o. Observa la Corte, que en este orden de propsitos, en el inciso segundo del artculo 4o. del proyecto, el legislador reitera la garanta y la tutela jurdica de este derecho constitucional fundamental y de los que de aquel se derivan, clase de derechos y que, en todo caso, esta comprende medios sustantivos, instrumentales y procesales, directos, indirectos y complementarios de proteccin especial de los derechos de la persona.

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THE GLOBAL FOOD CRISIS OR MYTHOLOGICAL TANTALUM Public policies to achieve food sovereignty and the human meta right to target not being hungry, at least in Colombia. This article examines the historical circumstances of topics relating to the birth of Agriculture as the second most important invention of human beings, after the symbolic oral, written and artistic language. This millennial event is the reason that societies have been divided into complexities of human networks, with political and crafting instinct, allowing the construction of the space relationship of the family and the market, as the two basic transcendent and vital human institutions. In the globalizations varied transfer of tools, techniques, cultural and political organizational models, the adoption of food habits and food sharing, as well as ways of planting, harvesting and processing applications for nal and intermediate uses, becomes the priority of the policies and directions of empires, states and alliances of formulations of internal governance in all forms of development of standards and codes of governance. We have always discussed in cycles of food abundance and natural resources and in times of famine and disasters. These cycles in large part explain the existence and disappearance of villages and entire societies. At present there is talk of a global food crisis, which involves human rights violations in the form of assassination. The thought that we present indicates us that the current globalization is a promotion in the industrial and commercial use of basic food for mankind, in a pattern of consumption that violates the universal human habitation, the earth. It is a duty of humanity to achieve the right not to be hungry. It is a right and an obligation on the part of the Colombians to achieve food sovereignty in the country, as a priority of public policy on human rights. Keywords: Agriculture, Globalizations, Myth, Technique, Sovereignty, History 71

LA CRISIS ALIMENTARIA MUNDIAL O EL TNTALO MITOLGICO. LAS POLTICAS PBLICAS PARA ALCANZAR LA SOBERANA ALIMENTARIA Y EL METADERECHO HUMANO A NO TENER HAMBRE, POR LO MENOS EN COLOMBIA
Jaime Meja Gutirrez*

En tiempos del staliniano Rakosi, los dirigentes hngaros decidieron cultivar naranjos en la orilla del lago Balatn. Aunque sus aguas atenan la crudeza del clima continental y dan un aspecto un tanto meridional a sus orillas resguardadas de los vientos del norte, no por ello dejan de verse expuestas a intensas heladas invernales. El agrnomo encargado de la empresa expuso con valenta que esta era quimrica. Fue en balde. Intrprete del materialismo histrico, el expresin de la verdad cientca, el partido no poda equivocarse. Se plantaron, pues, millares de rboles a base de divisas que escaseaban. Los rboles murieron. Por consiguiente, el agrnomo fue condenado por sabotaje. No habra mostrado su mala voluntad desde el principio, al criticar la decisin del bur poltico? Maurice Duverger, Los naranjos del lago Balatn, lo muerto y lo vivo en la ciencia social de Marx, 1981.

Resumen

Este artculo analiza las circunstancias de tpicos histricos referentes al nacimiento de la Agricultura como la segunda invencin ms importante de los seres humanos, despus del lenguaje simblico oral, escritural y artstico. Este evento milenario constituye la razn para que las sociedades se hayan estructurado en complejidades de redes humanas, con instinto artesanal y poltico, permitiendo la construccin de los espacios de relacin de la familia y el mercado, como las dos instituciones bsicas humanas trascendentes y vitales. En las globalizaciones variadas de transferencia de instrumentos, tcnicas, modelos organizativos culturales y polticos, la adopcin de hbitos alimentarios e intercambio de alimentos, as como de las formas de siembra, recoleccin y procesamientos para los usos nales e intermedios, se constituye en la prioridad de las

polticas y las orientaciones de imperios, alianzas de estados y formulaciones de gobernabilidad interna en todas las formas de elaboracin de normas y cdigos de gobierno. Siempre nos hemos debatido entre ciclos de abundancia alimentaria y de recursos naturales y momentos de hambrunas y catstrofes. Estos ciclos explican en gran parte la existencia y la desaparicin de pueblos y sociedades enteras. En la actualidad se habla de una crisis alimentaria mundial, que supone violaciones a los derechos humanos en forma de magnicidio. La reexin que presentamos nos
* Profesor investigador de la ESAP. Consultor y Asesor. Candidato a Doctor en Ciencias de la Educacin de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, RudeColombia, Magster en Administracin de la Universidad de los Andes, Magster en Estudios Polticos de la Ponticia Universidad Javeriana, Especialista en Resolucin de Conictos y en Seguridad Nacional de la Universidad Militar Nueva Granada, Especialista en Proyectos de Desarrollo de la Fundacin Getulio Vargas de Ro de Janeiro, Brasil.

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indica que la globalizacin actual es un ascenso en el uso industrial y comercial de alimentos bsicos para la humanidad, en un de modelo de consumo que atenta contra la morada humana universal, la Tierra. Es un deber de humanidad lograr el derecho a no tener hambre. Es un derecho y una obligacin de parte de los colombianos lograr la soberana alimentaria en el pas, como una prioridad de las polticas pblicas en derechos humanos. Palabras clave: Agricultura, globalizaciones, mito, tcnica, soberana, historia.
Introduccin

En la actualidad hay un debate universal sobre la crisis alimentaria y el sistema de abastecimientos en trminos de la ayuda econmica y de emergencia que prestan las Naciones Unidas a travs de la FAO, y de las mltiples formas de asistencia social y econmica de las organizaciones no gubernamentales, de gobiernos y uniones econmicas de pases en desarrollo y en vas de desarrollo, y el diseo de polticas pblicas que enfrenten el reto de la provisin de la seguridad alimentaria en los pases, para evitar que sus poblaciones sufran hambrunas, o escasez de alimentos y por lo tanto se garanticen los niveles mnimos de caloras que requiere el ser humano para sobrevivir dignamente. La situacin es bien clara, ms de 860 millones de seres humanos no comen lo suciente para su manutencin, es decir, padecen hambre. Se considera que el 60% de la poblacin mundial est desnutrida. En Latinoamrica, de 520 millones de habitantes, 60 millones estn subnutridos, sin contar la triste, trgica, inhumana, e insultante situacin que padece un pas como Hait, donde miles de personas solo comen arcilla. Es cierto que los problemas climticos afectan la produccin y la productividad de los sectores agropecuarios, silvcola, pisccolas y los recursos de ora y fauna. Pero tambin es cierto que las instituciones, los gobiernos, las polticas pblicas y la asignacin de los recursos a las estrategias de la seguridad alimentaria inuyen poderosamente en la produccin, distribucin, transformacin y usos de los recursos alimentarios y de las materias primas agropecuarias. Por ejemplo, en Colombia se estn estimulando los cultivos de palma africana para la produccin de biocombustibles, la ampliacin del uso de la caa azucarera y panelera, del cultivo de semillas transgnicas de maz para ser usadas con este n y la ruta de producciones de yuca en la misma direccin de satisfaccin de esta demanda. Este
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hecho sera lgico si estuvisemos en el plano de una nacin que tuviese resuelto el contexto de la soberana alimentaria, es decir, que no dependiese mucho del abastecimiento internacional de granos y materias primas como en el caso del trigo, el maz (situacin vergonzosa en un pas donde en todos los climas se puede producir y regin nativa de ms de 35 variedades del grano de almidn y aceite), el sorgo, la soya y aun de papa. Adems, estos fenmenos de reconversin productiva se han asociado a procesos delictivos paramilitares en la expropiacin de las tierras para el uso agroindustrial, con consecuencias de masacres y asociaciones para delinquir, que nos ponen en escepticismos de estarse dando una modernizacin anclada en el progreso democrtico y de respeto de los derechos humanos fundamentales. Ms de 8 millones de toneladas importamos anualmente, incluidas cuotas de arroz provenientes del Ecuador y otros pases. El 11% de la poblacin mundial acumula el 88% de las rentas y el 82% del consumo. En Sierra Leona, en frica, 500 mujeres pierden a sus hijos por desnutricin cada hora. En condiciones de produccin actual mundial, hay excedentes alimentarios. Lo que no tienen las poblaciones son ingresos monetarios para comprar los alimentos en los sistemas de comercializacin y venta. La inequidad en las polticas de fomento y de subsidios encarece mucho ms los alimentos, y con la competencia actual de industrias de los combustibles por las fuentes alimentarias del maz, el trigo, la soja, la palma africana, la remolacha y en general de bienes sagrados de la alimentacin humana, con el n de producir biocombustibles, se atenta mucho ms sobre acceso y adquisicin por parte de los demandantes humanos, por el crecimiento de los precios y la especulacin futuros que se hace en las bolsas y mercados. Es cierto que las oportunidades en estos negocios estn a or de la frontera agrcola, si consideramos, por ejemplo, en el caso colombiano, que disponemos de ms de 14 millones de hectreas, usadas muchas de ellas en ganaderas extensivas antieconmicas, para ser transformadas en productoras de materias primas y alimentos bsicos para el consumo humano y consumos animales, en la perspectiva de mantener modelos actuales de produccin de carnes de pollo y produccin de leches y carne bovinas en el empleo de estabulaciones y manejos intensivos. Sin embargo, la propuesta que surge en este artculo, que es el producto de reexiones y estudios de largos aos a travs de los proyectos de investigacin de Economa de Cordillera, alentados por el autor en la do-

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cencia en la Universidad Nacional de Colombia, con el n de entender los entornos del desarrollo econmico, social y cultural en las zonas fras cercanas a las laderas de cordillera de produccin cafetera, construyendo casos de unidades de produccin mltiple asociada de carne, leche, papa, frjol y maz, en tierras la mayora llamadas de ombligo, especicadas como especiales en la produccin de helechos como maleza, elaborando biografas de emprendedores y agricultores y especicando los anlisis de contexto social, cultural y poltico, se puede concluir con estudiosos tan capaces como el profesor Ernesto Ghul (1968), maestro en la geografa humana y econmica de Colombia, con el profesor e investigador Alberto Mendoza Morales (2000), con el profesor e investigador de la Agricultura Orgnica en Colombia el Doctor Mario Meja Gutirrez (1999), para mencionar slo algunos, que estas tierras, en el cinturn de zonas de permanentes lluvias y con el uso de las prcticas campesinas que incorporaron a la economa estos despreciados espacios por la agricultura capitalista clsica productora de materias primas en zonas de valles calientes, seguirn siendo la potencia real de produccin alimentaria para lograr la soberana alimentaria, no el enclave exportador tan exaltado por los defensores de los tratados de libre comercio y de las donaciones de los germoplasmas nativos, que los hace una entidad de segundo orden como es Corpoica a travs del CIAT (Centro Internacional de Agricultura Tropical), para el uso y manipulacin de las multinacionales de los transgnicos y la biotecnologa. Este escrito apoya los llamados a construir una poltica pblica de derechos humanos encaminada a eliminar el hambre en Colombia, pas donde la biodiversidad, la potencialidad de reas y suelos y las condiciones climticas, adems de las calidades y conocimientos del campesinado pobre y medio, nos permiten producir en todo tiempo comida de buena calidad para la salud, si asignamos esfuerzos institucionales, subsidios a la produccin de alimentos, empoderamientos y propiedad de las cadenas de distribucin y comercializacin en manos de los productores y las comunidades y no de las cadenas empresariales comerciales que estn monopolizando el mercadeo urbano de alimentos, campaas y establecimiento de bancos genticos de semillas nativas para la proteccin de germoplasmas e intelectualidad campesina, indgena y comunitaria, incluidos los empresarios que se asocien a dicha conservacin con prcticas de agricultura orgnica ambientalmente sostenible, en la titularidad de propiedades frente a las normas internacionales.
Los mitos y las tcnicas En la mitologa griega, Tntalo es el hijo bienamado de Zeus. Es apreciado por los dioses del Olimpo e invitado frecuentemente a las estas y banquetes que estos realizaban con ocasin de celebrar logros, desgracias, pilatunadas y resultados de la competitividad divina frente a los hechos de los seres terrenales. No contento con todas las prebendas que se le otorgaban, inici los robos de los nctares y la ambrosa para regalrselos a sus amigos de farra. Tntalo tuvo un hijo llamado Plope, a quien sacric para servirlo en banquete a los dioses del Olimpo sin que estos lo supieran. Enterados los dioses de semejante crimen y atrevimiento, condenaron a Tntalo a tener hambre y sed eternas. El castigo se cumpli en el Trtaro y consisti en que Tntalo sumergido en un lago, cerca de un rbol con deliciosos frutos, cuando intentaba beber, el agua se retiraba y cuando intentaba comer, se apartaban los frutos (Google, 2008).

Los primeros dioses en Grecia son ms terrestres que celestes. En cabeza gura Gea, que es la tierra misma, siempre encinta u ocupada en amamantar como una nodriza. Y detrs de ella vienen al menos un millar de deidades subalternas, que viven en las cavernas, los rboles, los ros. Se lamentaba un poeta de aquellos tiempos: No se sabe ya dnde esconder una fanega de trigo: cada hoyo est ocupado por un Dios! (Montanelli, 1982: 36,37). Amartya Sen (2004), el premio nobel de economa de 1998, el hind experto en hambrunas, nos condujo a la mxima de un derecho humano fundamental: el metaderecho a no tener hambre. Producir alimentos, usarlos, consumirlos, almacenarlos y procesarlos para obtener otros productos es una razn lgica despus de que el ser humano invent la agricultura como una de las formas de aanzamiento en la tierra y en los procesos de construccin de sociedades. Hace ms de treinta mil aos, los seres humanos en evolucin crearon las condiciones para sembrar semillas que antes recolectaban. En este proceso las mujeres cumplieron un papel central en la seleccin de las semillas a sembrar y en los procesos de la siembra y la cosecha, en el paso de la recoleccin y la caza nmada a la sedentaria forma de produccin de alimentos, a la localizacin de territorios para sentar las bases societales. En los valles de Mesopotamia, de los ros Tigris y ufrates, en los valles del ro Nilo, del Indo, del Amazonas en los suelos aluviales del Ganges, del ro Mekong y el Yangts, se estableci y consolid la agricultura usando los limos dejados por las riadas, abono natural prehistrico. La agricultura fue el segundo invento ms grande de la
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humanidad, ciento cincuenta mil aos despus de que el ser humano desarroll el lenguaje simblico de lenguas, dialectos, escrituras y dibujos, es decir, la representacin artstica y abstracta de seres vivos que le eran necesarios para la supervivencia al comerlos y vestirlos despus de cazarlos y en quienes expres los mitos de las realidades que le sorprendan en una naturaleza violenta y de inmensa variedad de expresiones fsicas y qumicas, en la inmensa biodiversidad de especies y objetos. En el desarrollo del instinto artesanal (Veblen, 1997), en las conguraciones de los mitos religiosos y de poderes humanos a travs de las categoras de la mayor efectividad del cazador, del chamn, del guerrero, los seres humanos organizados en tribus, en clanes, en sociedades y comunidades, sumaron tcnicas y maneras de hacer las cosas para generar culturas sistematizadas y transferidas de generacin en generacin. En las diversas comunidades o sociedades llamadas primitivas, pero que ya practicaban la agricultura y la domesticacin de animales tanto en Asia, frica, Europa y Amrica, se crearon mitos religiosos, asociados a las estructuras de poder o de gobierno. En trminos loscos diramos que estos mitos constituyen las creencias, las ideas, los paradigmas y los pensamientos que determinaron unas formas de actuar, unos mtodos seriados y trasmisibles, unas acumulaciones de procesos e interrelaciones sociales que como cultura operativa traduce el sistema tcnico o tecnolgico para ser aplicado en la resolucin de problemas o de conictos. En la capacidad sistematizadora de estas tcnicas, como producto de la cultura colectiva o de culturas segmentadas en ocios, especializaciones y seleccin de habilidades o competencias requeridas en los niveles de solucin de los problemas, encontramos diversos cdigos, textos, tablas emblemticas de evocacin de eventos y por supuesto monumentos y expresiones magncas de los niveles o rasgos de crecimiento y desarrollo de estas tcnicas. Las reglamentaciones o normas que surgen en esta situacin proveen las caractersticas y trminos de las oraciones o lenguajes coherentes para solicitar a los dioses o poderes superiores los acompaamientos favorables o bondadosos frente a los riesgos, las desgracias, las calamidades, o los agradecimientos frente a los benecios o utilidades de las generosas cosechas. Tributos y sacricios, estas y exaltaciones, carnavales y orgas, visitas o peregrinaciones hacia o a los centros de poder. En la racionalizacin de la experiencia de la corta vida del hombre primitivo naci el mito y la institucionalidad tradicional y pionera del gobierno comunitario, la familia. Esta constituye una manera de
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vivir, y estas formas de vida organizada siempre estn gobernadas por un cdigo amplio, como por ejemplo la reglamentacin de la propiedad. Como lo expresa Robert MacIver (1966:35) en su libro Teora del gobierno: La primera forma de propiedad la constituye la tierra, y en todas las civilizaciones, excepto la de tipo altamente industrializado en que vivimos, la tierra es, de manera abrumadora, la forma de propiedad ms importante. La agricultura hace que el ser humano pase de una edad de 20 aos, como expectativa promedio de vida, a 30 aos. Este logro es sustancial, cualitativo y fundamental. La agricultura no solo generar otro horizonte demogrco y de calidad de vida, va a permitir que las comunidades se queden en un sitio o regin determinada, va a facilitar la construccin de villas, ciudades y centros de comercializacin o trueque, al igual que centros de ceremonias y reunin de valor organizativo, es decir, estamos en presencia de los grmenes de lo pblico, de lo comunitario o de lo de inters general. La agricultura como invento inmenso de la humanidad logra que las relaciones entre las familias, las tribus, los clanes, las comunidades y las sociedades se entremezclen dentro de la segunda gura institucional bsica de los seres humanos, tan antigua como sus relacionamientos, el mercado. La agricultura y las labores de pastoreo se han combinado con las labores artesanales, fabriles, de creacin de bienes de uso y de bienes de cambio. En la construccin de los imperios o las civilizaciones, la base alimentaria ha sido denitiva para garantizar la estabilidad de las sociedades y los regmenes de gobierno, en cualquiera de las modalidades teocrticas, civiles en la repblica y en las ciudades Estado, militares en las expresiones de expansin y dominacin a travs de la guerra. En las organizaciones polticas del Estado se han desarrollado polticas de abastecimiento alimentario, a travs de la produccin interna, a travs de los intercambios comerciales, a travs de las expansiones militares y de las alianzas para dominar y establecer gobernabilidades que faciliten la provisin de alimentos y de otras materias primas originadas en la explotacin de bosques, de riquezas pisccolas de mares, lagos, ros, de extraccin de minerales y de grupos de materiales de cantera para la construccin y las artes. El dominio de fuentes de abastecimiento ha signicado siempre la capacidad de integracin y desarrollo diversicado, en las mltiples manifestaciones de las globalizaciones humanas a partir de los descubrimientos, la transferencia de ideas y conocimientos, de valores culturales

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organizativos y polticos y sobre todo de introduccin y adopcin de hbitos alimentarios, para sofocar y remediar necesidades vitales de supervivencia y subsistencia.
Las preguntas generadoras de la reflexin

Cmo puede entenderse que en el sistema poltico actual de las globalizaciones de los pactos, como lo es el de las Naciones Unidas, con una declaracin universal de los derechos humanos, que implica solidaridad y cooperacin como un deber de humanidad, exista hambre en segmentos ampliados de la poblacin? Qu explica que el desarrollo tecnolgico actual en la produccin de bienes y servicios alimentarios permita excedentes estructurales de alimentos en los pases desarrollados y escasez al mismo tiempo en los pases atrasados o en los pases con problemas de baja capacidad institucional? De qu manera explicar que el trigo milenario asitico de Kubanka escasee all, pero le permita a Estados Unidos en Arkansas tener el cinturn triguero ms dinmico del mundo? Las estadsticas de la FAO desde las Naciones Unidas nos indican que ms de 850 millones de seres humanos soportan hambre en el da de hoy, siendo los nios los ms vulnerables en esta situacin. La geografa del hambre actual no solo puede localizarse en los mapas continentales y de los pases, tambin en las circunstancias del mercado cuando alguien no puede acceder a los alimentos. Amartya Sen (1998) nos dice: Entra en hambruna toda persona que no tiene con qu comprar alimentos. En las condiciones del mercado donde las regulaciones y las intervenciones son relativamente escasas, por parte del Estado y de organismos encargados de la funcin, como los ministerios de Agricultura, de Comercio, de Proteccin Social y Ambiental, las superintendencias o autoridades territoriales de certicacin de alimentos y otros productos para la salud y el tratamiento de enfermedades no siempre son capaces en la dimensin de su esfera de actuacin de lograr coordinaciones para solucionar la escasez alimentaria en personas o grupos urbanos y rurales, excepto en condiciones de emergencias colectivas debidas a desastres naturales, conictos civiles y militares y desestabilizaciones de las formas institucionales de resolucin de conictos y problemas sociales y econmicos. Los casos recurrentes de hambrunas en Hait, por efecto de huracanes y de malos y perversos gobiernos, adems de la escasez de recursos naturales. En Etiopa, por efectos climticos de excesivos veranos y de incapacidad institucional, agregados a los conictos

armados de bandas y paramilitares organizados en el negocio de la violencia. En Bangladesh, por inundaciones monznicas y por veranos prolongados, unidos tambin a las incapacidades de las estructuras de poder y de toma de decisiones. Diversos casos en frica demuestran que las confrontaciones armadas de guerras internas por el dominio de recursos como los diamantes, el petrleo, las fuentes de agua terminan produciendo efectos devastadores en la capacidad del aseguramiento alimentario, situacin usada tambin como arma de exterminio y de dominacin. Es indudable que la capacidad de produccin de excedentes estructurales alimentarios, como es el caso del trigo en las reas agrcolas de Estados Unidos y Canad, les sirve a estos como arma de presin sobre las naciones que tienen problemas en los abastecimientos alimentarios, como el caso de Rusia, es la combinacin de armas atmicas y desarrollos tecnolgicos de guerra con la disponibilidad de granos almacenados que son ms estratgicos a la hora de gobernar, porque hornos sin pan generan disturbios (Meja, 2006). En el circo mundial de la geoestrategia, al poderoso oso ruso lo hacen bailar y lo ponen a hacer piruetas cuando los suelos ucranianos son vencidos por condiciones climticas en la produccin de trigo. Cmo entender que la agricultura como invento milenario no sea rentable en trminos econmicos estrictos? Por qu unos productos agrcolas se convierten en commodities de competitividad y ganancias de la industria de los combustibles? Si miramos las cifras de subsidios que en los pases desarrollados se le otorgan a la actividad agropecuaria, debemos concluir que en los pasillos de los parlamentos, en la accin del lobby pblico y privado en las agencias gubernamentales y en las ocinas pblicas de los ministerios de Hacienda, Presupuestos y Finanzas para el Desarrollo es donde se obtienen los rendimientos econmicos de la actividad agropecuaria (Stiglitz, 2008). En una reciente sesin del ao 2007 en Abos, Suiza, donde se sientan los magnates de la economa mundial a resolver sus inconvenientes, en la hospitalidad acadmica y poltica de la Universidad que Milton Fridman cre para debatir los problemas y las oportunidades del mercado para la mejora capitalista, el Primer Ministro hind dijo: Les dir a mis conciudadanos en la India que en sus rezos rueguen por reencarnarse en una vaca suiza, ya que el subsidio anual es de 220 euros por vaca. Sabemos que la economa europea se construy con el comercio del vino en los milenarios procesos de encuentros entre las culturas, los comerciantes y los
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invasores o colonizadores de territorios. Las actividades productivas alimentarias en Europa estn conectadas a una ubre de vaca, es decir, los derivados lcteos son los promotores de esta agroindustria de abastecimientos, y es de tal importancia que muchos de los desarrollos bacteriolgicos y de avance en la vida til de alimentos procesados y fungibles se han dedicado a pasar de 25 a 60 das de durabilidad en los procesos de comercializacin de kumis y yogur, especialmente en Alemania y en los Pases Bajos. Los subsidios que se otorgan en los Estados Unidos a los agricultores y ganaderos en la presente administracin del presidente Bush superan los 270 mil millones de dlares. En los pases nrdicos europeos los subsidios a la silvicultura de bosques, a los pescadores, a los agricultores y ganaderos son gigantescos. En el fondo podramos decir que son economas protegidas y con fuertes restricciones a la competencia externa, no como nos lo hacen creer en la teora de la globalizacin actual, que estamos en aperturas econmicas plenas. Si no conservaran estos subsidios, las posibilidades del biocomercio seran superiores y mejoraran las condiciones de acceso de los productos agropecuarios de pases como el nuestro a esos mercados como el nuestro en medianas posiciones de competencia, puede que no de sustituir los hbitos alimentarios, pero ayudara en el marco general de negocios de exportacin agrcola desde los pases en vas de desarrollo a estos mercados con mayor ndice de riqueza en la capacidad de compra debido a sus niveles de ingreso per cpita. En la teora de las ventajas comparativas, pases como Argentina y Brasil, que poseen pampas hmedas, se vuelven despensas en la produccin de granos y de carnes. Desde el siglo XIX Argentina abasteca una buena parte de la demanda de trigo y de carne de los europeos. Era de tal magnitud la productividad de estas tierras nuevas que se traa en barcos desde Italia mano de obra para recolectar las cosechas y despus se devolva. La industrializacin que sigui a la produccin bsica agropecuaria hizo que este pas fuera en el ao de 1927 el octavo en ingreso per cpita en el mundo. Hoy junto con Brasil y Canad reinan en el mundo de los commodities con la soja. Este rengln productivo aliado con los desarrollos transgnicos de semillas y procesos, junto con el maz y otros cereales se convierten con el aceite de palma en insumos disputados por la industria de los biocombustibles, para extraer etanol de mezcla con las gasolinas y disel de origen fsil, es decir, con el petrleo. Estos renglones de exportacin se agregan a los usos de la caa azucarera y los potenciales fuertes de la yuca, la remolacha y en general a materias primas de origen vegetal que servirn para cumplir los pro78

psitos de recomposicin de las industrias de combustibles. La demanda por estos commodities ha hecho subir los precios de estos alimentos en manera grave. Segn los ltimos reportes de la FAO (2008), el trigo ha subido el 130%; el arroz, el 74%; la soja, el 87%; el maz, el 53%. Henry Kissinger deca que Si se quiere controlar a los pases, debe controlarse el petrleo; y si se quiere dominar a las poblaciones, deben controlarse los alimentos. Los recientes problemas de precios exagerados del petrleo revelan el ambiente especulativo en las bolsas de Nueva York y de Chicago emuladas por las otras bolsas capitalistas. Las dependencias de este hidrocarburo en la economa norteamericana hacen que las operaciones de guerra y de alianzas para la defensa se asimilen a necesidades de la seguridad nacional. El consumo de 22 millones de barriles diarios, de los cuales solo 6 millones se producen internamente, explica las urgencias de proteccin de las fuentes de abastecimiento en Oriente tanto para los Estados Unidos como para sus socios, Canad, Japn, Alemania, Inglaterra, Francia, Italia. Las perspectivas de reemplazar en un 10% estos consumos de combustibles fsiles por mezclas con carburantes de origen vegetal hacen que se especule en el mercado con los granos y los commodities, simplemente haciendo operaciones virtuales para hacer escasear articialmente estos alimentos. Por ejemplo, en Tailandia, una tonelada de arroz vala hace 5 aos 198 pesos, hace un ao, 323 pesos, y en abril de 2008 subi ms del 200%, a 1.000 pesos. En Hait el saco de 50 kilos de arroz ha doblado su precio en una semana de marzo de 2008, y la coordinadora de organizaciones de agricultores y ganaderos en Espaa ha denunciado que los consumidores pagan 600% ms de lo que reciben los productores de arroz.
Los tpicos histricos

En el Neoltico se crea la agricultura, se inventa la forma y los arreglos de siembra de trigo y cebada; dicen por ello los antroplogos que all se inici una reduccin de dietas alimentarias que hizo ms dependendiente al ser humano y qued en condiciones de mayor riesgo de prdida de abastecimiento alimentario. Sin embargo, ya dijimos que al pasar de la propiedad de objetos mviles como los instrumentos de caza y pesca a la propiedad inmobiliaria de tierras se hizo necesaria la creacin de cdigos reglamentarios de la propiedad; de los lmites o linderos; de los ttulos; de los sistemas de heredad, venta, compra y cambio; de las formas de mediacin de pleitos y conictos como formas iniciales de gobierno e institucionalidad civil. Los sumerios y los acadios en la poca de Mesopotamia

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fueron los primeros en construir diccionarios para sistematizar conocimientos y transmitirlos en modelos educativos. Ur Namu de Uruk, fundador de la tercera dinasta Ur, se preocup por esta formacin cultural, era el ao 2125 a. de C. La hegemona sumeria es sustituida por las invasiones semitas acaudilladas por Hammurabi desde Babilonia y nos proporcionar el cdigo jurdico y de la soberana que reemplaza al Lipit-Ishtar, es decir, el cdigo de las decisiones y las rdenes. Estos cdigos ya establecan las reglas del comercio, de los impuestos, de las regulaciones sobre las formas de trabajar las tierras y las formas de distribuir y conservar los granos, as como su comercializacin y trueque. Amartya Sen (1998: 16) en su ensayo sobre tica y economa nos aporta un hecho escritural ms antiguo, redactado en snscrito y que lo considera como el texto ms antiguo de poltica, economa y gobierno, donde las discusiones sobre aspectos pblicos como la corrupcin de funcionarios que le servan al Maharaj, es decir, los visires, en la apropiacin indebida de impuestos, ya marcaban una pauta de comportamientos frente a los recursos del reino. Estos impuestos provenan de la agricultura, el comercio, los peajes que pagaban las caravanas y, en n, de las tasas por servicios de seguridad y uso de aguas en los regados de campos de labor.
La globalizacin del culto agrario. Egipcios y griegos minable cortejo de las sombras de los que all vivieron, reinaron y sufrieron; he credo asistir a las luchas de los pueblos y de las religiones en los desiertos y las estepas del Sudn, y en el origen mismo de la humanidad de Occidente, en Egipto.

Se fundaron los sistemas o formas de regulacin de las tasas de participacin en la produccin de granos y en la reinversin en sistemas de mejoramiento de los regados y los procesos de produccin, almacenamiento y comercializacin de los productos agrcolas y ganaderos. En la Edad del Bronce, al conocerse por las poblaciones mediterrneas la riqueza minera del occidente, a raz de la ebre del cobre, tcnicos y prospectores mineros alcanzaron las costas de Almera y en contacto con las comunidades indgenas logran que nazca la gran cultura megaltica occidental, que rompe con la tradicin neoltica, con nuevas ideas y formas organizativas donde la organizacin familiar ampliada en clanes hace que el individuo desaparezca ante la colectividad, que desarrolla una cultura y una economa agrcola, ganadera y minerometalrgica supervisada y guiada. La globalizacin que producen los griegos a travs de las colonizaciones, al igual que los fenicios, agrega a los productos tradicionales del campo, aceite, vino, miel, plantas olorosas y medicinales, el comercio y la economa del mar, la industria del cobre, la joyera, la cermica, y as las ciudades jonias Focea, feso y Mileto sobresalen pronto en la poca. La expansin en el Mar Negro, desde el Cucaso hasta el Atlntico. La clave del xito comercial fue el vino, y el mayor volumen de mercancas y manufacturas exportadas corresponda a las vajillas para su necesaria distribucin: nforas, crteras, hidrias, copas y vasos de todas clases. Los mercaderes entraban en contacto y hacan amistad con los jefes y rgulos indgenas, actuaban como consejeros y tambin tomaban como esposas a indgenas para asegurar la permanencia en los negocios (Pericot, Maluquer, 1969: 196). Alejandro el Grande, mediante las invasiones y la victoria sobre el dominio persa, sealar las formas del desarrollo cultural alcanzado por los imperios construidos sobre las bases de la economa agrcola, en el uso de los valles aluviales y los suelos de origen volcnico en las laderas asiticas. Muchas de las guerras de invasin estn explicadas por las bsquedas de los territorios que abasteceran de alimentos y por supuesto de las riquezas acumuladas en las pocas abundantes de la agricultura. La complejidad de relaciones sociales que se aportaron con el avance de la invencin agrcola supone el merecimiento de las ar79

En igual forma, se constituy en Egipto la primera globalizacin de culto agrario que le permiti a la burguesa comercial enfrentar a la oligarqua feudal o antigua nobleza territorial, con rasgos heterogneos de inuencia asitica, debido a los encuentros comerciales de exportacin de granos, maderas, metales, sedas y artefactos tecnolgicos requeridos para las producciones especializadas. En el imperio, que dur 5.000 aos, el culto agrario simboliza tambin la jerarquizacin social, donde la adoracin de Osiris, la diosa de la vegetacin, de la fecundidad, es la creadora de los cultivos y al mismo tiempo del matrimonio, de la moral y de las leyes; este es el culto que tiene en cuenta el asunto moral de la espiritualidad que proviene del renacer de la semilla, que en la religin que se crea asigna a la vida humana un sentido eterno (Pirenne, 1961). Emil Ludwig (1942), en su extraordinario libro, El Nilo, biografa de un ro, expresa:
En las riberas del alto Nilo he visto elefantes y leones que en la hora del crepsculo bajan a beber al ro, tal como en las orillas del Nilo inferior he divisado a los asnos y a los camellos, he credo ver pasar ante mis ojos el inter-

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tes, de la divisin del trabajo y de la especializacin en funciones y habilidades tanto civiles como militares, en el mejoramiento de los sistemas de navegacin y de construccin, en los modelos de educacin para transferir las experiencias, los valores, las ideas y los conocimientos, que permiten en ltima instancia la permanencia de los grupos humanos en sus diferentes etapas de desarrollo o evolucin. Siempre hay una preocupacin por el abastecimiento de alimentos a los pobladores del campo y de las ciudades, en las ciudades estados creadas desde Mesopotamia por los sumerios y acadios, hasta las ciudades estados de los Pueblos del Mar de la inuencia griega y fenicia, las consideraciones de reparto de alimentos eran prioritarias y las polticas de conquista de territorios que fueran frtiles para la labor productiva agrcola, sobre todo las de origen aqueo, porque las jonias y dorias fueron comerciales e industriales.
La globalizacin del Imperio romano

El Roman dAlexandre se extiende de la India a las Galias. Se escribe sobre todos los asuntos: Gastronoma, cra del ganado, jardinera. La Zoologa y las ciencias naturales adquieren renovado desarrollo. Aristarco de Samos descubre que los planetas y la Tierra giran alrededor del sol. La Historia entra en erudicin por una nueva va, historia del arte, de la poesa, de las ciencias. El babilonio Kidin de Sipar calcula la duracin del ao en 365 das, 5 horas, 41 minutos y 16 segundos con un error solo de 7 minutos y 16 segundos. En Egipto, Asia y Grecia se funda la civilizacin bajo dos ideas esenciales: la del respeto a la conciencia individual y la del valor universal de la razn y las concepciones morales. En el siglo II la obra del griego Polibio, el mximo historiador de la Antigedad, prev la evolucin de los pueblos helenizados hacia un imperio universal cuyo centro y conclusin haba de ser Roma. Tambin en las pocas de imperios y dominios ha habido momentos de crisis poltica, nanciera, institucional, comercial, militar, y esto ha trado consigo hambrunas y pestes, escasez de materias primas, inaciones y recesiones. En estas crisis surgieron movimientos populares y proletarios que fueron encauzados por las fuerzas oligrquicas en unos casos, en otros, por fuerzas progresistas y democrticas, para constituir o reconstituir formas republicanas y de representacin, con el n de solucionar problemas de endeudamientos, o para generar polticas de mayor libertad comercial y nanciera, o para reconstruir sistemas de intervencin estatal legal para socializar propiedades, recursos agrarios y redistribuirlos. Las reformas romanas en estructura agraria, en impuestos en alianzas para el ejercicio del poder local, son mltiples, variadas, novedosas y tan bien editadas que muchas de las actuaciones se conservan hoy en las leyes y cdigos que nos rigen. La gran preocupacin romana por la infraestructura de caminos, de conduccin de aguas para el consumo y la agricultura, del fortalecimiento de la economa de las provincias dominadas y que bajo su protectorado deban pagar los tributos, especialmente el del trigo, el del aceite de olivo, el del vino proveniente de la vida, el de las especias, el de las maderas de Siria y por supuesto de las aportaciones de artes, joyas, vestuario, tesoros que los cnsules y agentes pretorianos tomaban en las comarcas dominadas y sometidas al protectorado romano y que las llevaban a Roma para aumentar sus caudales, ostentar su poder y por esa va contribuir a La Grandeza de Roma. Los periodos de guerra y de invasiones de corsarios y brbaros han generado problemas de abastecimientos alimentarios

Alejandra estaba abierta a todos los cultos de los dioses agrarios, Osiris, Adonis, Dionisos, Atis, Tanuz, y los dioses solares todos, Amn-Ra, Samash, Zeus. El abandono de la losofa especulativa y terica por una religiosidad mstica proveniente del escepticismo nacida de la escuelas idealista y materialista abandonaba a Aristteles y a las especulaciones metafsicas; tendra entonces que aparecer el comerciante semita Zenn de Citio, con la propuesta de recurrir a la ciencia, no la especulativa y terica, sino una ciencia viva aplicada a la exploracin prctica; y a base de la investigacin de la verdad cientca, edic una tica. El hombre alcanzar su mximo perfeccionamiento moral consagrndose a la ciencia. Aparte del culto, la doctrina estoica proclamaba la igualdad de los hombres, la solidaridad que los une, las ideas del derecho natural que deben gobernarnos en la democracia, que respeta a la persona humana, que estrecha la solidaridad social y se abogaba por un amplio programa de reformas humanitarias. La losofa estoica asocia al movimiento democrtico una extraordinaria difusin de la cultura. Se fundan grandes bibliotecas en Alejandra, Antioquia, Prgamo, Rodas y Esmirna. Atenas es el centro de las escuelas loscas, el platonismo en la Academia; el aristotelismo en el Liceo; el estoicismo en el Prtico; el epicuresmo en el jardn de Epicuro. En Alejandra se funda una escuela de medicina, muy pronto ilustre, y Euclides ja all el centro de estudios matemticos, Esta libertad de pensamiento no se volver a ver hasta el siglo XIX de nuestra era (Pirenne, 1961: 223, 224,225). La literatura es un fenmeno que atrae pblico.
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y de siembras oportunas, adems de las eliminaciones y quemas de campos de labor por invasores o retaguardias defensivas de los invadidos o atacados. Los problemas del clima, es decir, excesivos inviernos o ampliados veranos, las escarchas y las riadas, los fenmenos atmosfricos de excesivos vientos o ventiscas y en n todas las condiciones tosanitarias asociadas a la explotacin agrcola, donde la naturaleza acta con todos los componentes de hongos, grmenes, virus, royas, ataque de plagas que comen los cultivos, como la langosta, los gusanos de los lepidpteros en procesos de evolucin y de metamorfosis. Tambin las plagas derivadas de los malos gobiernos y las inadecuadas polticas pblicas para mejorar o robustecer los sistemas de fomento, de colonizacin de fronteras agrcolas, la investigacin y el desarrollo tecnolgico para mejorar la productividad y los sistemas de comercializacin, uso y transformacin de las materias primas agrcolas. En las pocas del emperador Adriano cuando el Imperio se extenda desde Londinium hasta Antioqua, la visin de este sabio de las acciones pblicas, de las reingenieras del Estado y de los comportamientos en la regencia de las provincias se orientaba hacia el Atlntico (Yourcenar, 1989). Qu prospectiva podra haber en aquella poca en relacin con este eje de ampliacin de las globalizaciones?
Amrica india y la globalizacin alimentaria continental

caza y la recoleccin se constituan en prioritarias, as se presentasen situaciones de abandono y discriminacin en momentos de la ausencia de jefes de familia o de unin marital. El Imperio azteca, o mexicas, es la consolidacin de las ltimas ocupaciones del territorio mesoamericano por emigrantes que logran a travs de los siglos armar con alianzas matrimoniales y militares un tripartita fuerza da cacicazgos seoriales, debidamente establecidos con las consideraciones de estructura jerrquica vertical, donde las decisiones de los emperadores o caciques se toman en forma consultada con los representantes de las noblezas de las comunidades asociadas a la triple alianza imperial. Es un gobierno teocrtico que rinde culto a los dioses sol y luna y a las formas animales de las profecas como la serpiente y el guila, el tigre y los tucanes, con una gran devocin hacia las divinidades protectoras de la agricultura, representada en maz, porotos, aj, plantas medicinales, bolos y cucurbitceas, frutas, cacao, aguacate, tubrculos y la cra de patos, pavos, adems de la explotacin pisccola y de caza de animales grandes, con domesticaciones variadas de aves de laguna. Tenochtitlan, que era la segunda ciudad ms poblada del mundo a la llegada de Hernn Corts en el proceso de conquista espaola, posea sistemas hidrulicos para la agricultura consistentes en cajas de madera, palos, turbas y limos dentro de las lagunas, para obtener una produccin abundante y variada, que representaba la seguridad y la soberana alimentaria de las comunidades gobernadas por la triple alianza. Los sistemas de campesinado asociados a la propiedad seorial de la tierra hacan que las contribuciones del tributo de los asociados o dominados fueran mediante trabajo agrcola y entrega de porcentajes de produccin a las elites organizadas en el poder pblico tanto administrativo como de jueces y militares. El sistema de divisin del trabajo tambin contena esclavos, provenientes de las mltiples invasiones y guerras, que fueron el mecanismo de incorporacin de territorios y comunidades al gran cacicazgo de la triple alianza, muy similar al sistema militar griego, en el ejemplo de la democracia de Pericles en la consolidacin de los estados ciudades griegos. Estos cacicazgos con gran podero militar estimulaban la orfebrera, la metalurgia, la industria textil del vestido, los sistemas de transporte, las artes y la gran arquitectura. El sistema educativo era universal y de gran preocupacin tanto de las familias como de los clanes que constituan las comunidades de los estados; se dedicaban los mejores edicios a los nios y las nias, despus de los templos de adoracin y de ritos religiosos. Ocuparon el
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En el caso de Amrica debemos aceptar que son muchas las conjeturas e hiptesis sobre los tiempos del doblamiento del continente y las formas de hacerlo por parte de los especializados en la caza del reno, el caballo, el mamut, el bfalo o bisonte americano. Seguramente pasaron los grupos de cazadores por el estrecho de Bering, en las ltimas glaciaciones, entonces quedemos con la idea de que hace ya ms de 12.000 aos estaba poblada por estos seres humanos, en regiones diversas, la Amrica que alberg a los imperios de cacicazgos fuertes fundados en la agricultura, la pesca y la caza, sin desconocer las presencia de comunidades sin estructuras de gobierno complejas, como las esquimales, pero s con normas sobre la caza y su distribucin para las necesidades alimentarias, de vestido, de vivienda y de fabricacin de utensilios de hogar e instrumentos para la caza y el transporte. Sociedades del caballo y la cacera como los indgenas crown de las praderas norteamericanas constituyeron consejos de gobierno orientados por los ancianos y los sacerdotes y la eleccin de jefes en medio de la posibilidad de primus inter pares (Krader, 1962). Las reglas de distribucin de la

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gran territorio de la meseta de Mxico, hasta Guatemala y las islas cercanas en el Atlntico y el Pacco. Los eventos comerciales, los mercados pblicos de intercambio y trueque y las ferias religiosas y de festivales que incluan los sacricios humanos eran permanentes. La gran variedad de climas y tipos de suelos, la gama de bosques y recursos de agua y minera complementaron el entorno de crecimiento y maduracin de este imperio agrcola. El imperio maya o los hombres del maz (Asturias, 1986) desplegaron la epopeya de la majestuosidad cientca astronmica, el conocimiento del clima y la meteorologa y la gran capacidad del desarrollo de los cultivos de maz en todos los climas de la mezoamrica que ocuparon. Buenos navegantes, tambin posean gobiernos teocrticos y burocrticos en el proceso de las decisiones. Grandes guerreros tambin cumplan con el culto agrario a los dioses que protegan las cosechas. Reconozcamos algunas partes de la oracin Tseltal-maya ante la milpa:
Mira que no buscamos lastimar a nuestros hermanos, a nuestra comunidad. Por eso ahora que inicia la siembra de maz, te damos molestia, te pedimos perdn por nuestras faltas, porque te vamos a lastimar Estamos ante la tierra, nuestra madre, nuestra seora, aydanos a cuidar y defender nuestra vida, para que nosotros y nuestros hijos nos ayudemos y te respetemos (Rodrguez, S. J., 1999).

plagas y enfermedades, en cultivos ligados a tecnologas y paquetes de multinacionales supremamente costosos y atentatorios contra la produccin campesina, basada en siembras de variedades nativas, ms de treinta y cinco, de todos los colores, desde los amarillos y blancos pasando por los variegados y oscuros en los granos, para todos los climas y necesidades, para hacer mazamorra, chichas, arepas, masatos, enchiladas, tortillas, tortas y cuanto se nos antoje en la innovacin culinaria y de usos para la alimentacin humana. El Corn Flakes de origen indgena y de gran capacidad calrica y nutritiva. Los incas en Suramrica es la cultura ms avanzada y solidicada en lo agrcola, en lo religioso, en lo estructural gubernamental. Desde el Ecuador hasta el centro de Chile, abarcando toda Bolivia, se expandi tambin con base en varias culturas como la nazca, la mochica-mich y la tihuanaco de la regin del Titicaca. El desarrollo comunitario y poltico fue gigantesco, donde podemos armar no hubo hambre. Los sistemas seoriales de la propiedad de la tierra dentro de los conceptos de Ayllus o estados indgenas tambin se sostenan con alianzas patrimoniales, matrimoniales y militares (Marchena, 2005). El cultivo de la papa o turmas es el hecho ms signicativo en la produccin y sostenibilidad alimentaria, as como la de trigos o cereales andinos como la quinua. La crianza y pastoreo de llamas les permitirn la produccin de lanas especiales para los vestuarios, para la elaboracin de mantas y artculos de decoracin extraordinarios, al igual que la orfebrera y la fundicin de la plata. La protena est presente en la alimentacin variadsima por las diversidades de pisos trmicos y de naturaleza de suelos y ecosistemas. En el plano arquitectnico es magnco el desarrollo y los sistemas hidrulicos de acueductos y alcantarillados en sus ciudades, especialmente en la capital Cuzco (ombligo del mundo). Adoraban el sol, Inti, y los astros protectores, como tambin la fauna y ora representativa de las profecas y las esperanzas, de los augurios y los destinos. Los avances en la orfebrera, en la metalurgia, en las obras arquitectnicas y artsticas en los sistemas constructivos, en la navegacin, en la construccin de caminos, en los sistemas de terrazas para la siembra con riego y obras hidrulicas muestran la gran capacidad de los modelos de gobierno, de la divisin del trabajo y de las capacidades para el abastecimiento de necesidades en todos los rdenes. En general, estas estructuras de cacicazgos tenan modalidades que podran equiparase a monarquas constitucionales, donde lo hereditario no eliminaba la participacin de primus inter pares en la capacidad de elegir,

Esta fue la cultura de la agricultura de los frijoles, el tomate, los chiles, las calabazas, las patillas, la yuca, el aguacate, los zapotes, el algodn, el cacao, de la pesca en mares, lagunas y ros; de la cra de palomas, perdices, faisanes, patos y la domesticacin y uso de las abejas para la produccin de miel. Los olmecas, los mayas y otras tribus y clanes darn origen al posterior imperio azteca. Los mayas se elevaron en esplendor desde el ao 2600 a. de C. hasta el siglo VII, cuando se inician las recomposiciones de las tribus y las comunidades para la alianza tripartita de los mexicas. Se explica por qu el Banco Mundial tiene un centro de investigaciones del maz en Mxico, de donde se han obtenido los germoplasmas para el tomejoramiento y para la obtencin de variedades, hbridos usados en la revolucin verde de las dcadas del 60 y el 70 del siglo XX y hoy llamadas semillas transgnicas, o Frankestein, elaboradas a partir de la tcnicas de biotecnologa, es decir, la combinacin de genes animales y vegetales, con obtencin de plantas que producen mazorcas ms grandes, con mayor cantidad de almidn y aceite, por supuesto con mayor productividad y resistencia a
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por ejemplo al Inca, quien a su vez desplegaba el poder de estructurar los dems encargos funcionales del gobierno. En trminos religiosos, por supuesto que la inuencia era de marcada potencia, dadas las realidades teocrticas que alimentaban el mito social. En el momento de la llegada de los conquistadores, Pizarro logra con 15 hombres espaoles, aqullos de caballo, armas, armaduras y escopetones, adems de los sables, construir un ejrcito de ms de 30.000 indgenas para llegar al Cuzco a tomarse las direcciones territoriales en el Per. El inca grande semidis se encontraba haca ya 11 aos en guerras en el sur de la actual Colombia y en el actual Ecuador, intentando anexar los Ayllus de estas comarcas, en compaa de su hijo mayor heredero natural de la categora sucesoral de inca. Pizarro, en compaa del hermano menor de este y de las otras tribus sometidas que crean tener en sus manos la posibilidad de liberarse del frreo poder incaico, tom denitivamente las riendas del dominio espaol con el asesinato del poderoso Inca en medio de las conspiraciones y rebeliones bien diseadas por el astuto conquistador. Lo mismo sucedi en la conquista de Mxico, donde Hernn Corts constituy ejrcitos inmensos con tribus que queran liberarse de los dominios de Moctezuma; se cre tambin un ambiente de conspiraciones y de alianzas de traicin en los poderes indgenas. En la conquista espaola del actual territorio colombiano, en similares condiciones se encontr Gonzalo Jimnez de Quesada en la meseta cundiboyacense, para someter a las condiciones de ocupacin los intereses indgenas, con los denidos objetivos del ocupante, despus de eliminar unas cinco cabezas de zipas y zaques. Cuando se encontraron las condiciones de ocupacin indgena de la actual Colombia, los primeros conquistadores hallaron tribus en estado de recoleccin, de pesca y de sistemas de extraccin que ofrecieron resistencia y fueron eliminadas paulatinamente los oponentes indgenas con las espadas brbaras de espaoles, alemanes, belgas, holandeses, en n de quienes venan a corroborar y a defender intereses de banqueros que haban nanciado las costosas empresas de conquista de Amrica. Esta nanciacin a la Corona espaola, por supuesto, le signic el poder expandir un imperio con una capacidad de Estado unicado que ya tena Espaa y con una gran capacidad militar. Estas son las paradojas que en la historia de las conquistas se encuentran, dado que toda la gran cantidad de oro, de plata y de otras materias primas que Espaa obtena en estos dominios americanos se transformaba en medio de pago de los consumos de alimentos, de armas, de barcos, de todo tipo de abastecimientos que desde otros mercados se le entregaban a Espaa y que esta pagaba con todas las riquezas provenientes de Amrica. Espaa fue pues una especie de intermediario de acumulaciones de otras regiones y pases europeos, especialmente. Siguiendo con Colombia, en la Sierra Nevada de Santa Marta se consolid en siglos atrs un cacicazgo agrario sosticado representado en lo que se conoce como la cultura tayrona. En medio de este contexto biodiverso, lleno de ros y fuentes de agua, que nacen en las lagunas sagradas al pie de las nieves perpetuas de los picos Bolvar, Ojeda, con impresionantes laderas, pequeos valles, diversidad de climas y repleta en su poca de peces, aves y reptiles, los tayronas crearon sistemas de cultivo, alrededor de ciudades con acueductos y alcantarillados, con sistemas hidrulicos para regar los cultivos, desarrollaron una gran habilidad artesanal en orfebrera, cermica y piedra. Fueron comunidades conectadas con los mercados centroamericanos indgenas, con las vas comerciales de comunidades del centro de Colombia y del oeste venezolano, con amplia participacin en la navegacin martima desde La Guajira hasta Centroamrica.
La institucionalidad espaola para la ocupacin y la explotacin en Amrica

La forma empleada para garantizar lealtades de conquistadores y mandatarios que representaban la Corona fue la de las Capitulaciones. Como el esquema sucesoral en la heredad de bienes, honores, ttulos e inuencia en las familias era el del Mayorazgo, todos los segundones y tercerones, por lo menos de los hidalgos o miembros de las clase medias y nobles, prerieron la epopeya de la marcha mejor, de la puesta en aguas del mar Atlntico, para llegar as a las tierras americanas, en la esperanza de alcanzar la fortuna y la capacidad para ligarse en las cortes y en los privilegios del reino. En la institucionalidad de las Capitulaciones, la Corona espaola cre las formas jurdicas de la representacin de las posesiones en ultramar y la forma de ocupar el territorio, ya ocupado por las comunidades indgenas y los pueblos de cacicazgos. El espaol encontr alimentos, formas tecnolgicas constructivas para la resolucin de la ocupacin y la explotacin de los recursos que en el mercado mundial tenan demanda y valor: el oro, la plata, las maderas, la quina, el ail, el tabaco, el algodn, los cueros. En el contexto de mediaciones papales, Espaa y Portugal quedan denidos en mbitos de colonizacin, con la responsabilidad de la evangeliza83

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cin de las almas endemoniadas en Amrica india. Los conquistadores hicieron a su parecer las condiciones de la ocupacin inicial y en este trnsito el salvajismo contra los pobladores y la explotacin intensa de la mano de obra esclavizada o considerada en servidumbre servir para el transporte, la explotacin de minas de metales preciosos y por supuesto para las avanzadas en selvas y bosques tropicales en la bsqueda de El Dorado. Francisco Pizarro en 1546 se rebela contra la Corona e intenta crear el Marquesado en el Per. Las luchas de los conquistadores por dominios y territorialidades extensas en pobladores indgenas y riquezas estuvieron al orden del da con enfrentamientos a muerte. Las alianzas de conquistadores con caciques indgenas y poblaciones aborgenes fueron frecuentes para garantizar la victoria y la dominacin sobre reductos indgenas difciles por la resistencia que oponan, como en el caso de las alianzas del conquistador Borja en 1602 al 1606 con los natagaimas para atacar y someter a los pijaos, prometindoles y dndoles privilegios, tierras y dominios (Mayorga, 2008). Caballeras y peonas eran formas de determinacin de los tamaos de las unidades de tierras puestas en manos de los colonizadores espaoles, tierras que incluan porciones ya utilizadas por los indgenas en sistemas de rotacin de cultivos, en usos comunitarios o de aprovechamientos mltiples y que el nuevo poseedor empez a dedicar a la ganadera extensiva, a usarla como factor de especulacin y no de arraigo en un proyecto de vida, a diferencia de la colonizacin de las tierras en Norteamrica y el Canad, donde los pobladores ingleses provenientes de Europa con saberes tcnicos y profundas convicciones religiosas provenientes de la reforma protestante cultos en esencias educativas de la lectura y la escritura y en presencia de posibilidades de construccin de proyectos de vida familiares, comunitarios y sociales de tipo democrtico y libre dedicaron formas organizativas en la creacin de fronteras productivas para el desarrollo econmico, poltico y social de quienes llegaban a dedicar esfuerzos y mantener esperanzas de vida digna, hecha con base en el trabajo y el sacricio (Tocqueville, 1997). Las entregas gratuitas de tierras a los espaoles con el n de dedicarlas al cultivo y crianza de ganado, podan venderla, hipotecarla y cambiarla. Esto llev a que se determinara la institucin del Resguardo, para evitar la expropiacin de los mayorazgos a las tierras de los indgenas, y el encomendero espaol deba slo recibir el impuesto indgena y no apoderarse de la tierra. La encomienda es la tierra del Resguardo en donde el grupo indgena vive en
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su propia tierra (Gonzlez, 1972). El rey cede al encomendero el impuesto y este a su vez debe pagar al cura su manutencin para la labor evangelizadora, es decir, la Iglesia no recibe tierras en forma directa como dominio, esta se obtendr a partir de donaciones o de sistemas de trabajo asociado con los indgenas como en el caso de los jesuitas con las haciendas. Esta experiencia colonizadora de los jesuitas va a ser muy importante puesto que establece modalidades de empresa con todas las consideraciones de la contabilidad, la programacin, la inclusin de tcnicas de cultivo y mejoramientos para la labor productiva. El uso de arados, traccin animal, incorporacin de razas de ganados, combinados con la produccin indgena tradicional. No olvidemos que fueron clrigos los que defendieron la condicin humana indgena frente a la arremetida salvaje de conquistadores o encomenderos; son famosos fray Antonio de Montesinos y san Pedro Claver en la defensa de indgenas y de los negros esclavos y por lo tanto en la manifestacin de grmenes de defensa de los derechos de las poblaciones nativas. La preparacin de los frailes les permiti encarar con mejor provecho las formas de explotacin de los recursos locales y la incorporacin o transferencia de tecnologas, saberes, semillas, variedades de animales y manejo de mejoramientos genticos en la evolucin de la permanencia en el trabajo con las comunidades americanas. En la incorporacin de las instituciones coloniales para mejorar las capacidades de ocupacin, gobernabilidad, uso, aprovechamiento y manejo jurdico legal de la tierra, se establecieron los criterios y las rdenes para procurar los terrenos ejidales, que deban ser usados en la formacin y construccin de poblaciones, terrenos que servirn en pocas posteriores para la urbanizacin de las ciudades. Los oidores se encargaban de solucionar y tramitar las valoraciones sobre las tierras de los indgenas, los tamaos de sostenibilidad para las familias y por supuesto la ocupacin pacca de las tierras. Los oidores adems deban mantener los linderos de los resguardos, es decir, hacerlos respetar, al igual que los terrenos a dedicar para los hospitales, los orfanatos, las tierras para la vivienda y manutencin de viudas, los potreros comunales. Los blancos que se vieran afectados podan solicitar compensaciones ante estos funcionarios. En el siglo ilustrado se llega a la descomposicin de los resguardos, a travs de las reformas borbnicas en respuesta a las experiencias de ocupacin de territorios espaoles, lo que propicia emigraciones y los incentivos para los colonizadores implementados por Pablo de Olavide en Espaa (Marchena, 2006), y entendiendo la presin que

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el criollismo ejerci como presin para liberar las tierras de los indgenas. Los criollos eran los ricos propietarios, comerciantes, intelectuales, abogados, rentistas, agricultores y ganaderos, explotadores de aserros y dueos de ttulos y tierras realengas que queran asumir mayor poder poltico, administrativo y de intervencin en los asuntos y los destinos de los virreinatos. Moreno y Escandn en 1778 permiti la incorporacin del resguardo de Fusagasug en pueblo de blancos y el traslado del resguardo a Pasca, hecho que genera la venta de las tierras a los blancos. La Revolucin de los Comuneros es una protesta que en trminos del malestar de agricultores, artesanos, comerciantes y hombres de negocios, contra los impuestos, es dirigida por criollistas en 1781 no contra el Rey y la Corona, sino contra los administradores espaoles, que de alguna manera discriminaban o vean de segunda clase a los criollos. Cmo deban ser las condiciones de usufructo de los recursos, de las tierras, de los sistemas productivos, de los sistemas de transporte, de los recursos pblicos originados en los impuestos y las alcabalas, son las preocupaciones de los criollos en esta etapa de la Colonia. Los modelos de explotacin de la tierra se establecen entre el latifundio y el minifundio, poder y presencia social del propietario de las tierras en ganadera extensiva que har casi de estos seores criollos una especie de poder seorial al que slo le falta tomar la direccin completa de los asuntos de la economa, el gobierno y la administracin de justicia.
La independencia y los rasgos de la produccin de alimentos

tugal, que hace que el emperador portugus se marche a Brasil y que familiares del emperador reformador europeo ocupen los tronos del legendario poder de ultramar, hace que tambin se activen los nacionalismos y las resistencias de las intelectualidades constitucionalistas y amigas de las ideas liberales y de libertad en los procesos de conduccin de los sistemas de gobierno. Como lo expresa Javier Ocampo Lpez (1982):
Entre 1805 y 1815 el espritu revolucionario de Occidente se difundi en Europa central, Espaa y Portugal. La invasin napolenica a Espaa trajo como consecuencia el movimiento revolucionario de las colonias espaolas en Amrica, en el cual se encuentra el movimiento emancipador de Colombia.

En los procesos de guerra se establecen condiciones inseguras para el mantenimiento de las cantidades y calidades producidas, dado que se incorporan hombres a los ejrcitos, mano de obra de campesinos, peones y algunos indgenas. Los sistemas tcnicos de produccin en la Independencia y en gran parte del siglo XIX son primitivos medios de produccin, que incluso con contar con el empleo de la rueda; los medios de transporte son atrasados. Este bajo desarrollo de las fuerzas productivas signica que la poblacin trabaja el mayor tiempo en llenar necesidades bsicas y trabajo de terraje para propietarios y terratenientes (Kalmanovitz, 1982). En sentido estricto, la agricultura y la ganadera eran para llenar necesidades locales y regionales, ya que los mercados internos estaban tremendamente aislados unos de otros, en razn a la baja disponibilidad de sistemas de caminos y vas, as como a los sistemas de transporte atrasados y de bajsima capacidad de movilizacin de mercancas o materias primas. Si agregamos a esto las bajas rentas per cpita de los individuos, incluso de los ms ricos supuestamente, si se comparan con los ingresos de la poca en Brasil, Chile y Argentina, pues estaremos ante un ambiente de estancamientos indudables (Safford, 1977). Lo cierto es que en los desarrollos de esta agricultura de subsistencia, los aportes alimentarios de Amrica como son la papa y el maz, para hablar de los ms importantes, se mantuvieron en la esencia productiva junto con los frijoles cargamantos; tubrculos como la arracacha, la yuca, el ame; las cucurbitceas como el bolo, las cidras, el cacao, el aguacate, y la innidad de frutas tropicales, que dieron el nacimiento de la agricultura en Amrica en las tierras de inuencia amaznica y de estructuracin de cacicazgos poderosos en la formacin social indgena. En
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Se dice que Espaa sembr cabildos y cosech naciones. Sabemos que las causas externas son muy importantes en la construccin del modelo de independencia en las colonias espaolas de Amrica. El prestigio de Inglaterra en Europa, por el triunfo de sus armas, la prudencia de su revolucin, inspiraba a los dems pueblos el deseo de estudiar sus ideas y sus instituciones. John Locke, lsofo de los whigs, opona al derecho divino de los Estuardos lo que el llamaba el derecho natural. Las ideas liberales del gobierno civil que se oponen a las del monarca autoritario, las ideas de El contrato social, de Rousseau, que a los ojos de Locke es un contrato libremente formulado por seres libres que tiene el derecho de imponer condiciones. De all surgen los Derechos del Hombre y del Ciudadano y la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos (Maurois, 1951). La invasin de Napolen a Espaa y Por-

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Colombia no hemos ocupado el territorio en ningn momento de la historia.
La Repblica y las formas de expansin rural y urbana

Independientes de Espaa, nos asociamos a los ingleses en el marco de la cooperacin, los emprstitos y las relaciones comerciales. En las luchas intestinas por parte de los caudillismos militares y las disputas por las formas del gobierno, si centralistas o federalistas, sometimos a la patria naciente con las guerras civiles en campos de batalla usados a veces para la produccin y el intercambio. La integracin de la Gran Colombia en el sueo bolivariano y del gran constitucionalista Pedro Gual fracas. La economa agraria se centraba en cultivos de pancoger, pancomer, haciendas de ganados y bosques, haciendas de trapiches para la produccin de las melazas alcoholizables para producir aguardientes y estancias para la produccin de tabaco. Este ltimo producto nos permiti una leve insercin internacional con los mercados europeos durante quince aos, 1840-1855, a travs de casas inglesas instaladas en Ambalema, Honda y los puertos en el ro Magdalena, para ser desplazados por el tabaco negro cubano y el tabaco rubio virginiano de los Estados Unidos. En la suerte de tener quina y ail, los avances de la produccin sinttica de remedios para la salud humana y de tinturas para la industria textil nos eliminaron de las vas del comercio de estos productos. As, la Nacin y los pobladores de las zonas andinas encontraron en las ltimas dcadas del siglo XIX el caf como producto de explotacin en las zonas de ladera, en los suelos de origen volcnico y en condiciones de mala infraestructura de caminos, un grano resistente a las dicultades de movilidad, a las condiciones de almacenamiento y a los tiempos de llegada a los mercados internacionales. Una infusin, asociada a la calidad de microclimas y de suelos que le dan mejor calidad al grano, es decir, mejor acidez, nos volvi a insertar en el mercado mundial europeo, nos ayud a crear la economa monetaria, a integrar los mercados internos y a desarrollar la poca infraestructura ferroviaria y de carreteras que logramos para la comercializacin del grano cafetero (Tirado, 1978). Las formas asociadas a la tenencia y uso de la tierra en la Repblica se sintetizan en la permanencia de la poblacin rural productiva en las mesetas y altiplanos andinos. Los latifundios usados en ganadera extensiva, prolongacin de los usos coloniales, estn tanto en las zonas de ocupacin
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tradicional productiva como en la costa atlntica asociados a exportaciones de carne y ganado en pie a los pases del Caribe. Extensiones de tierra realengas que internamente correspondan a pocos propietarios y que sern en el siglo XIX y comienzos del siglo XX las reas de avanzadas colonizadoras, sobre todo con la colonizacin cafetera del occidente colombiano (Parsons, 1979). La ocupacin de las zonas de ladera en las cordilleras se asemeja a procesos como la conquista del oeste norteamericano, donde la bsqueda de oro propici la formacin de colonizaciones agrcolas y ganaderas (Safford, 1989). En el Valle del Cauca a nales del siglo XIX se estableci la empreas Manuelita como orientadora de un latifundio azucarero que ostent la mayor organizacin tcnica de la produccin y el enclave bananero de comienzos del siglo XX en la zona del departamento del Magdalena, orientado a exportacin por la caracterstica de inversin extranjera y enclave exportador. El otro gran sector de la propiedad territorial aparece constituido por la pequea propiedad, minifundios, en Boyac, Cundinamarca, Nario, en las zonas cafeteras donde la pequea propiedad cafetera es explotada con trabajo familiar (Bejarano, 1976). La conquista para la agricultura de los valles calientes del Tolima, la ampliacin de frontera agrcola en los Llanos Orientales y en la costa atlntica con cultivos como el algodn es de la poca del treinta en adelante en el siglo XX. En la segunda mitad del siglo pasado se establecieron las avanzadas colonizadoras del Caquet, Putumayo, Casanare, amplios sectores de los llanos del Meta y Arauca, sobre todo con la actividad ganadera y con la explotacin maderera en las zonas de inuencia de la Amazonia y la Orinoquia, donde las producciones de cerdos, pltano y yuca se fueron reemplazando por los cultivos de coca, en la compleja participacin de guerrillas y narcotrco organizado, con los resultados asociados en los ltimos aos a la accin paramilitar y delictiva gravsima en el campo de las masacres, expropiaciones y desplazamientos masivos humanos, uno de los mayores del mundo actual. En este portafolio delictivo la guerrilla tiene uno de los productos ms aberrantes en la violacin de los derechos humanos, la prctica masiva del secuestro.
Conclusin

La mayor globalizacin religiosa y cultural con todas sus variantes orientales y occidentales ha sido la agricultura y las formas o sistemas de produccin de alimentos y el aprovechamiento de los granos y los productos agrcolas en la transformacin e industrializacin para favorecer las

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seguridades y soberanas alimentarias, como una de las polticas prioritarias y fundamentales en los sistemas de gobierno y de conduccin de las normas y cdigos de la gobernabilidad. La globalizacin cultural no es una maldicin; por el contrario, usar el papel, la plvora, la imprenta, los puentes colgantes, las cometas, la brjula magntica, la carretilla, el ventilador giratorio, que hace mil aos eran desconocidos en otros lugares distintos a la China, la globalizacin los difundi por todo el mundo (Sen, 2007: 14). Las matemticas, la ciencia y la tecnologa son aportes orientales en el desarrollo econmico, cultural y poltico de Europa. La globalizacin helnica nos ense la democracia y las formas del pensamiento racional. De esa evolucin que fue la Grecia antigua, su privilegio espiritual se debi sobre todo a la interseccin de culturas y al mestizaje, mltiple confrontacin de diferencias, fecunda por el consiguiente escepticismo que comporta todo lo que uno es y luego sobre lo que es todo lo dems, naci la democracia como primera generalizacin poltica de la autonoma individual (Savater, 1996: 80). Nos leg tambin el Ethos, o tica de los comportamiento individuales y pblicos, los interesados en la solidaridad y el respeto humanos. La globalizacin romana nos leg el Mores romano, los cdigos civiles, las instituciones del municipio y el mbito de la Repblica. La globalizacin producida con el descubrimiento de Amrica nos trajo la combinacin de todas las globalizaciones y los aportes de riquezas, culturas y alimentos para resolver las condiciones del crecimiento demogrco. En la modernidad, los sistemas del pensamiento positivo, crtico, racional y cientco nos inducen a la mayor conquista de posibilidades tecnolgicas y sistemas de comunicacin, cooperacin e intercambios, como nunca lo imaginamos. Conocimos, para sorpresa nuestra, con los viajes espaciales a la Gaia ya no como mito religioso griego, sino como ser vivo, para entender las obligaciones con la madre tierra, la pachamama inca, maya, azteca, chibcha, para evitar que destruyamos nuestra propia morada (Lovelock, 1986). En las evoluciones culturales y polticas, hoy tendremos que comprender que lo importante es el ser humano en armona con la naturaleza, que lo fundamental es la profundizacin de la solidaridad y la democracia para restituir la moral estoica de respeto a los seres humanos y a los entornos en que se desarrolla la vida. El debate actual del uso de los alimentos como materia prima para la produccin de biocombustibles nos recuerda que el International Futures Programme de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) inici en octubre pasado un proyecto que lleva como objetivo disear instrumentos legales que puedan ser adaptados a los marcos legislativos nacionales de los pases desarrollados y tambin de los llamados en vas de desarrollo. En el informe en cuestin, titulado The Bioeconomy to 2030 Designing a Policy Agenda, la OCDE redene la Bioeconoma como una nueva disciplina que agrupa e interrelaciona a las bioindustrias, la agroenerga y las producciones de medicamentos y commodities agrcolas originados en la biotecnologa y en la nanotecnologa. La OCDE tiene como objetivo instalar estos temas en las agendas pblicas nacionales para que se formulen leyes que propicien y legalicen estos desarrollos (Rulli, Semino, 2008). Este marco desaante de las condiciones actuales en la distribucin de los alimentos que es ya inequitativa, que genera hambre y desnutricin, para convertir la llamada Biorrevolucin en la perspectiva de los nuevos mecanismos de mercado, exige que en forma organizada, la sociedad civil, la academia, las fuerzas polticas progresistas y las instituciones en general nos proveamos de capacidad para inuir en la elaboracin de polticas pblicas que privilegien la seguridad y la soberana alimentaria como un derecho humano fundamental. La globalizacin actual, basada en la robotizacin, la miniaturizacin tecnolgica, la nanotecnologa de comunicaciones y producciones cientcas de biotecnologa, no puede conducir del descubrimiento del genoma humano explicativo de sus comportamientos y procedimientos siolgicos y neurales a la fra cosmovisin de seres celulares que mueren de hambre en medio de la abundancia y en el contexto de los excedentes estructurales de granos y cereales, quesos y yogures, carnes e industria del Self Food. El ambiente actual de desarrollo cientco es el de mayor capacidad tecnolgica para resolver viejos y nuevos problemas sin desatar la ira de la naturaleza o, como lo dice James Lovelock, sin desencadenar la venganza de la tierra. Referencias Bibliogrcas BEJARANO, J. (1976). La agricultura colombiana en el siglo XX. Biblioteca Bsica Colombiana. Colcultura. Bogot. CORTS, H. (1985). Cartas de la conquista de Mxico. Editorial Sarpe. Madrid. DUVERGER, M. (1981). Los naranjos del lago Balatn. Lo muerto y lo vivo en la ciencia social de Marx. Editorial Ariel. Barcelona.
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GRICE-HUTCHINSON, M. (1982). El pensamiento econmico en Espaa 1177-1740. Editorial Crtica. Barcelona. LOVELOCK, J. (2007). La venganza de la Tierra. Editorial Planeta. Santiago de Chile. LUDWIG, E. (1942). El Nilo, biografa de un ro. Ediciones Ercilla. Santiago de Chile. MAUROIS, A. (1951). Obras completas historia. Jos Jans editor. Barcelona. MEJA, M. (1993). Amazonia colombiana. Historia del uso de la tierra. Corpes de la Amazonia. Florencia, Caquet. ________. (Ed.) (1999). Agriculturas de no violencia. Hacia modelos de armona. Cali. MENDOZA, A. (2000). Colombia: Estado regional. Ordenamiento territorial. Santa Fe de Bogot. MONTANELLI, I. (1982). Historia de los griegos. Editorial Plaza y Jans. Milano. OCAMPO, J. (1982). El proceso poltico, militar y social de la Independencia. Manual de Historia de Colombia. Colcultura. Bogot. PERICOT, L. y Maluquer de Motes, J. (1970). La humanidad prehistrica. Salvat Editores S. A. Barcelona. PIRENNE, J. (1961). Historia universal. Las grandes corrientes de la historia. Volumen I. Editorial xito. Barcelona. SAVATER, F. (1996). Diccionario losco. Editorial Planeta. Bogot. SEN, A. y KLIKSBERG, B. (2007). Primero la gente. Ediciones Deusto. Barcelona.

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THREAD OF ARIADNA OR TEXTURE OF PENELOPE? A CRITICAL REFLECTION ON THE POLICY OF URBAN HOUSING FOR THE PEOPLE IN SITUATION OF DISPLACEMENT IN COLOMBIA The high degree of vulnerability of the displaced population and the low impact of the programs addressed to them have resulted in solving housing problems under conditions of lawlessness, leading the development of neighborhoods with low quality of housing in terms of liveability. Instead of proposing an assessment of housing policy for people displaced by the violence, the article proposes an analysis of public policy for housing for the displaced. In this perspective, after raising the public policy analysis as an analysis of the State in action and how to solve the problem, the policy of public housing for displaced people is revised and it is contrasted with the attempts to solve that problem, with which will afrm that the nature of politics is centralist and welfare-based with limited and controlled territoriality. On the other hand, the public policy of urban VIS is characterized as a dual and hybrid policy, typical case of secterritoriality and governance. Whereas the logic of the two respective public policies does not allow thinking about solving the housing problems of the displaced population, the article proposes general principles of a public housing policy integral to the displaced population. Keywords: Colombia, Internal Displacement by Violence, Public Policy, Housing.

HILO DE ARIADNA O TELA DE PENLOPE? UNA REFLEXIN CRTICA SOBRE LA POLTICA DE VIVIENDA URBANA PARA LA POBLACIN EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO EN COLOMBIA*

Jean-Franois Jolly**

Resumen

El alto grado de vulnerabilidad de la poblacin desplazada y el bajo impacto de los programas dirigidos a ella han trado como resultado la resolucin de problemticas de vivienda bajo condiciones de ilegalidad, que origina el desarrollo de barrios con baja calidad de la vivienda en trminos de habitabilidad. En lugar de proponer una evaluacin de la poltica de vivienda para desplazados por la violencia, este artculo propone un anlisis de la poltica pblica de vivienda para desplazados. En esta perspectiva, despus de plantear el anlisis de las polticas pblicas como anlisis del Estado en accin y manera de resolver problema, se revisa la poltica pblica de vivienda para poblacin desplazada y se contrasta con el problema que pretende resolver, con lo cual se podr armar que el carcter de la poltica es centralista y asistencialista con territorialidad limitada y controlada. De otro lado, la poltica pblica de VIS urbana se caracteriza

Este es un artculo de reexin derivada de investigaciones desarrolladas o en desarrollo y de reexiones adelantadas en el marco del Grupo de Investigacin Interfacultades (Arquitectura y Diseo y Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales) Polticas urbanas, del cual el autor del artculo es el lder. Colaboradores: Claudia Dangond Gisbone, magistra en Relaciones Internacionales, Decana Acadmica (dangond@javeriana.edu.co); Alejandra Suzana Monteoliva Vilches, magistra en Planeacin y Administracin del Desarrollo Regional, Directora de la Especializacin en Gerencia Pblica y Gobierno Territoriales (amonteoliva@javeriana.edu.co), y Fernando Rojas Parra, magster en Gestin Urbana, Coordinador de Posgrados (fernando.rojas@javeriana.edu.co). Los tres pertenecen a la Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales y son miembros fundadores del grupo. Ponticia Universidad Javeriana, carrera 7 n. 40-62, edicio 09, Bogot, D. C., Colombia. Tel.: (571) 320 83 20. Una primera versin de este artculo ha sido publicada en el nmero 1 (2008) de la revista Cuadernos de Vivienda y Urbanismo del Instituto Javeriana de Vivienda y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Ponticia Universidad Javeriana.

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Doctor en Estudio de las Sociedades Latinoamericanas. Profesor asociado de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Ponticia Universidad Javeriana. Correo electrnico: jjolly@javeriana.edu-co, carrera 7 n. 40-62, edicio 18, ocina 18-112. Bogot, D. C., Colombia. Tel.: (571) 320 83 20 Exts. 2426/30.

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como una poltica dual e hbrida, caso tpico de secterritorialidad y de gobiernancia. Considerando que las lgicas respectivas de las dos polticas pblicas no permiten pensar en resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada, el artculo propone principios generales de una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento. Palabras clave: Colombia, desplazamiento interno por la violencia, poltica pblica, vivienda.
Introduccin. (T2)

Una reexin sobre el problema y la poltica pblica de Vivienda de Inters Social (VIS) urbana, que parte de una denicin de la vivienda y de una tipologa de las polticas pblicas de vivienda. Una reexin sobre la manera cmo, de un lado, se considera el problema de la vivienda y su solucin en la poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento y, de otro, cmo se considera el problema y la solucin para la poblacin en situacin de desplazamiento en la poltica pblica de vivienda urbana. Una vez adelantadas estas reexiones, el artculo propone conclusiones y recomendaciones que esbozan los principios generales de lo que podra ser una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento1. 1. El anlisis de las polticas pblicas como manera de analizar de qu forma resolver problemas en una sociedad. (T2) Es clsico abordar la accin pblica o la accin gubernamental como el anlisis de programas, proyectos o aun polticas. Por ejemplo, es abundante la literatura dedicada a la evaluacin de programas, proyectos y polticas. El grupo Polticas Urbanas, compuesto actualmente por una abogada, dos politlogos y un economista, con posgrados en varios campos de las ciencias sociales, tiene entre sus lneas de investigacin investigar sobre las relaciones entre gobernabilidad, gobierno y gobernancia del territorio y polticas pblicas urbanas. He aqu una opcin epistemolgica explcita: el anlisis de polticas pblicas. Antes de expresar brevemente el aporte del anlisis de polticas pblicas al anlisis de polticas sociales, en general, y de la poltica de vivienda urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento, en particular, conviene sin duda alguna presentar primero lo esencial del anlisis de polticas pblicas.
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Cuando se tiene en cuenta el alto grado de vulnerabilidad de la poblacin desplazada, el bajo impacto de los programas dirigidos a ella y las problemticas de vivienda bajo condiciones de ilegalidad, que originan el desarrollo de barrios con baja calidad de la vivienda en trminos de habitabilidad, surge una pregunta que obsesiona a los servidores pblicos responsables, a las ONG y a la sociedad colombiana en general: en qu medida la poltica de vivienda urbana desarrollada en Colombia hace una decena de aos ha contribuido a resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada? En lugar de dilucidar esta pregunta que llevara a elaborar una evaluacin de la poltica, este artculo toma un sendero complementario pero diferente: el del anlisis de la poltica pblica de vivienda para la poblacin en situacin de desplazamiento. Para ello, dos preguntas guan a su autor: en primer lugar, cul es la lgica de las polticas pblicas de atencin integral al desplazamiento por violencia y cul la de la poltica pblica de vivienda urbana?, y, en segundo lugar, permiten estas lgicas resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada en Colombia? La respuesta a estos interrogantes se abordar en cuatro momentos: Una reexin sobre el anlisis de las polticas pblicas como anlisis del Estado en accin y manera de modicar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica solving problems. Una reexin sobre el problema de la poblacin en situacin de desplazamiento y la poltica pblica respectiva, que reconstruye la gnesis del desplazamiento en Colombia entre 1991 y 1997, realiza un anlisis sucinto de la Ley 387 de 1997 y de las normas complementarias y aborda el anlisis evaluacin crtico de la poltica pblica desarrollada desde 1999 por parte de ACNUR.
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Cabe indicar que no se pretende en este artculo establecer un estado del arte de los enfoques, investigaciones, estudios, anlisis de experiencias o propuestas relativos a las tres cuestiones del anlisis de la poltica pblica de vivienda en general, del anlisis de la poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento y, nalmente, del anlisis de la poltica pblica de vivienda para la poblacin en situacin de desplazamiento. Solo se busca ofrecer a los lectores reexiones adelantadas en el Grupo de Investigacin Interfacultades Arquitectura y Diseo y Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales Polticas urbanas, a partir de las investigaciones ya desarrolladas o en desarrollo en el marco de l. De ah resulta que se privilegian citaciones relativas a aquellas o citaciones sobre las cuales aquellas descansan sin, por cierto, excluir otras.

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1.1. El anlisis de las polticas pblicas como anlisis del Estado en accin. (T3) Como bien lo subrayan autores que escribieron obras en espaol dedicadas a las polticas pblicas, tales como Carlos Salazar Vargas (1999) o Andr-Nol Roth (2002), el anlisis de polticas pblicas, nacido en Estados Unidos en los aos 50 y despus difundido en Gran Bretaa y el resto de Europa en los aos 70, apenas penetra al iniciar los 90 en Amrica Latina y en particular en Colombia. Con todo, la literatura en espaol dedicada a este tema sigue siendo escasa en Colombia, mxime si se excluyen las obras ya citadas de Salazar y Roth y la de Alejo Vargas Velsquez (1999). As mismo, es necesario citar las traducciones de obras clsicas, ya sea la anglosajona, por parte del mejicano Luis Aguilar Villanueva, o la francesa (Meny y Thoening, 1992) por parte de traductores espaoles, as como la traduccin de Cuatro lecturas claves de Muller, Jobert y Noche y del libro de Pierre Muller, por parte de Carlos Salazar Vargas y del autor principal de este artculo (1 edicin 2002, 2 edicin 2006). Finalmente, cabe mencionar el Diccionario de las polticas pblicas, escrito por cincuenta autores franceses y de otras nacionalidades, y cuya traduccin al castellano, realizada bajo la direccin de David Soto Uribe y Jean-Franois Jolly, est por publicarse. Existe un relativo consenso entre los expertos para denir, como lo hace Andr-Nol Roth (2002, 15), el anlisis de las polticas pblicas como el que
Se realiza a partir de una metodologa de investigacin aplicada al qu y al cmo hacer del Estado y desplaza el punto de observacin hacia el lado de sus productos o outcomes. En pocas palabras, se concibe como la ciencia del Estado en accin o, ms precisamente, como una metodologa de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta de las autoridades pblicas negrilla fuera del texto.

1.2. Las polticas pblicas como manera de modicar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (solving problems). (T3) Para denir el objeto o el concepto de polticas pblicas, como bien lo subrayan autores como Salazar (1999), Murel y Surel (1998) y el mismo Roth (2002: 25), es necesario superar
[] la dicultad semntica que existe en espaol [y en francs] con el trmino poltica [con] por lo menos tres acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma ingls distingue. Primero, la poltica concebida como el mbito del gobierno de las sociedades humanas, polity en ingls. Segundo, la poltica como la actividad de organizacin y lucha por el control del poder, politics en ingls. Y nalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas (public) policy en ingls.

Son estas public policies de la literatura anglosajona las que se volvieron las polticas pblicas de la literatura en castellano. Siguiendo a Roth, se podra decir que el anlisis de las polticas pblicas es el anlisis de los propsitos y programas de las autoridades pblicas2. La cuestin es entonces saber cmo denir con la mayor exactitud posible los propsitos y programas de las autoridades pblicas. Como bien lo subrayan autores como Salazar (1999: 43) y Roth (2002: 26), existen decenas, una gran cantidad de deniciones del concepto de polticas pblicas. Este artculo se limitar a citar la que se arriesga a ofrecer Roth segn sus propias palabras, despus de discutir varias. Segn Roth (2002: 27), citndose a s mismo:
Una poltica pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la nalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modicar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica.

De esta manera, el anlisis de las polticas pblicas es el anlisis del Estado en accin, segn el ttulo de una obra gua, propia de la escuela francesa de polticas pblicas (Bruno Jobert y Pierre Muller (1987), todava no traducida al espaol). No obstante, hablar del anlisis de las polticas pblicas como una metodologa de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta de las autoridades pblicas, como lo propone Roth, exige primero denir el objeto o el concepto de polticas pblicas.

Cabe indicar que si la tradicin anglosajona tiende a privilegiar el estudio de las condiciones de las decisiones que toman las autoridades pblicas, considerndolas como si fuera una ingeniera social y un caso particular de decisin, Pierre Muller y otros autores como Bruno Jobert consideran que, segn la expresin de Bruno Jobert (1997: 174), se trata de mirar las polticas pblicas como un momento de la lucha poltica global: el Estado en accin es tambin la poltica buscada por otros medios y en otros escenarios. Por consiguiente, no se pueden separar politics y policies.

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La esencia de las polticas pblicas es, entonces, segn Roth, modicar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica3, lo que la literatura anglosajona llama solving problems, resolver problemas. Como lo comenta Roth, el anlisis de las polticas pblicas abarca el proceso de denicin y formacin de los objetivos colectivos, lo que se conoce tradicionalmente como la denicin o la formulacin de la poltica; la denicin de los medios y acciones, la determinacin de las condiciones de su implementacin, y los resultados de estas acciones, realizar su evaluacin. En consecuencia, Roth (2002: 28) concluye que en resumen, el anlisis de las polticas pblicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones denidos por el Estado, para transformar parcial o totalmente la sociedad, as como sus resultados y efectos cursivas fuera del texto. De acuerdo con lo anterior, ms all de aspectos de carcter administrativo o de provisin de bienes pblicos, la meta nal de cualquier poltica pblica es, segn Roth, transformar parcial o totalmente la sociedad. Ahora bien, queda un punto clave desarrollado por Pierre Muller: cmo y por qu una situacin es percibida como insatisfactoria o problemtica y, con ello entonces, entra en el campo de la poltica policy, en la agenda poltica; es decir, qu es un problema poltico?. Con el rechazo a una visin muy difundida entre muchos hacedores de polticas policy makers, recuerda Pierre Muller (2002: 48-49; 2006: 58-59)
La conclusin lapidaria de Charles Lindblom que hace suya Jones: Los decidores policy makers no se confrontan con un problema dado. Eso signica que un problema poltico es necesariamente un construido social, cuya conguracin depender de mltiples factores propios de la sociedad y del sistema poltico implicado.

los diversos programas que la componen entre otros, el de vivienda urbana como una poltica pblica, en general, y unas polticas pblicas especcas. Lo anterior tiene dos implicaciones: Pensar el problema del desplazamiento en relacin con la solucin la poltica pblica frente al desplazamiento dada por el Estado colombiano, para modicar esta situacin percibida como insatisfactoria y problemtica. Pensar el problema de la vivienda urbana en relacin con la solucin la poltica pblica de Vivienda de Inters Social (VIS) urbana dada por el Estado colombiano, para modicar esta situacin percibida como insatisfactoria y problemtica. 2. El problema de la poblacin en situacin de desplazamiento y la poltica pblica respectiva (T2) En esta seccin se van a abordar sucesivamente: La gnesis del concepto de desplazamiento en Colombia entre 1991 y 1997. El anlisis de la poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento, a partir de un anlisis sucinto de la Ley 387 de 1997 y de las normas complementarias adoptadas en 1998. Un anlisis evaluacin crtico de la concepcin del problema y de la solucin, a partir de los tres Balances realizados por la Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) sobre la poltica pblica desarrollada de 1999 a 20064. En cuanto a esta periodizacin, cabe indicar que En 1991 se publica la nueva Constitucin, que dene a Colombia como un Estado social de derecho, al mismo tiempo que consagra derechos fundamentales y derechos econmicos, sociales y

Ms adelante, el mismo autor (Muller, 2002: 137; 2006: 125) defender la idea de que las polticas pblicas son una construccin intelectual por parte de los actores, al mismo tiempo que constituyen la construccin de un objeto de investigacin por parte de quien las analiza. 1.3. La poltica para la poblacin en situacin de desplazamiento y sus programas especcos como poltica pblica (T3) A partir de lo anterior es posible considerar la poltica dirigida hacia la poblacin en situacin de desplazamiento y
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Carlos Salazar (1999: 41) habla de situaciones socialmente problemticas cursivas fuera del texto, con lo cual hace nfasis en el proceso social del reconocimiento de estas. Si bien existen otros enfoques, estudios e investigaciones que los desarrollados por ACNUR, se han tomado aqullos por provenir de una entidad externa al marco colombiano y que, adems, pretende ACNUR, 2005, 49 ofrecer un anlisis crtico [] de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia cursivas fuera del texto.

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culturales sobre los cuales va a apoyarse la Corte Constitucional para fundamentar sus sentencias relativas a la poblacin en situacin de desplazamiento. La expedicin de la Ley 387 de 1997 marca un hito en la consideracin del desplazamiento como situacin percibida socialmente como insatisfactoria o problemtica, a la cual hay que darle una solucin bajo la forma de poltica pblica. Los principios rectores de la poltica pblica identicacin del problema, formulacin de la poltica y marco general de implementacin son, precisamente, los que ja dicha ley. En 1999 se da propiamente inicio a la implementacin de la poltica, gracias al Plan de accin para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado, promulgado a travs del documento Conpes 3057 de 1999, en aplicacin del Decreto 173 de 1998 Plan Nacional y las decisiones que de l resultaron en cuanto al Presupuesto General de la Nacin del 2000. 2.1. La gnesis del problema del desplazamiento en Colombia: 1991-19975 (T3) En la perspectiva del anlisis de las polticas pblicas, reconstruir la gnesis de una poltica pblica es segn la expresin de Pierre Muller (2002: 30; 2006: 37)
entender a la vez cmo han sido elaboradas progresivamente nuevas representaciones de la accin pblica que permitan pensar una nueva relacin con el mundo, y segn cules procesos las sociedades industriales se han inventado estos instrumentos que son, precisamente, las polticas pblicas cursivas fuera del texto.

como una situacin problemtica, y segundo, para que a esta se le d respuesta, solucin bajo forma de poltica pblica que, a su vez, va a sufrir transformaciones bajo la presin de estos actores6. Como bien lo indica Carolina Villanueva (1997: 1) en su Caracterizacin del desplazamiento, con base en una revisin de la literatura:
El fenmeno del desplazamiento forzado en Colombia tuvo sus primeras manifestaciones durante la poca de la Violencia 1946-1960, debido a que el recrudecimiento de los enfrentamientos bipartidistas afect sustancialmente las zonas rurales. [Sin embargo], el desplazado slo existe para el Estado en 1994, antes se le consideraba invisible a la luz poltica para migraciones por razones econmicas del gobierno de Virgilio Barco, o se le asimilaba por desastres naturales en el gobierno de Csar Gaviria.

La entrada en la agenda poltica nacional del problema del desplazamiento forzado interno, por motivos de violencia y, por consiguiente, de la solucin, bajo forma de medidas, se hace de forma progresiva entre 1993 y 1996. La iniciativa la tiene primero la Iglesia catlica, un actor privado con gran inuencia social y moral. Durante la sesin plenaria de su Conferencia Episcopal, realizada en el segundo semestre de 1993, se aprueba la propuesta hecha por su Comisin de Movilidad Humana de realizar en cada parroquia durante el primer semestre de 1994 un censo de la poblacin desplazada. Segn la Gaceta del Congreso, Senado y Cmara que se public en 1996 durante la discusin de lo que se volvera la Ley 387 de 1997 y que cita Carolina Villanueva (2007: 5), dicho censo permiti establecer que para nales de 1994 la poblacin desplazada alcanzaba unas 100.000 familias. Simultneamente a la realizacin del censo del Episcopado, anota la misma autora (2007: 5) que
Organizaciones no gubernamentales que trabajaban directamente con comunidades en situacin de desplazamiento o en zonas de alto riesgo del mismo como

Desde este punto de vista, la reconstruccin de la gnesis del problema y de la solucin al desplazamiento forzado en Colombia es muy signicativa para la construccin progresiva de nuevas representaciones de la accin pblica. Tambin es pertinente la armacin de Jones (citado por Pierre Muller, 2002: 48-49; 2006: 58-59) referenciada anteriormente, segn la cual un problema poltico es necesariamente una construccin social, donde intervienen diferentes tipos de actores (sociales, polticos, pblicos, privados, institucionales Corte Constitucional, internacionales Naciones Unidas, etc.), que presionan para que, primero, se reconozca socialmente el problema

Esta subseccin se apoya en un trabajo de grado para optar al ttulo de politlogo de la Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales en curso de desarrollo, titulado, provisionalmente: Poltica pblica de atencin a poblacin desplazada por la violencia como garanta de los Derechos Humanos, realizado por Carolina Villanueva (2007) y dirigido por el autor principal de este artculo. Ver ilustracin en Salazar, 1999: 43.

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CODHES, grupos de estudio y de trabajo, e, inclusive, entidades estatales como la Defensora del Pueblo y el Departamento de Planeacin Nacional, [empiezan a] subrayar la responsabilidad del Estado como garante de los derechos fundamentales y su pasividad en cuanto a las medidas tomadas hasta ese momento. La participacin de estas entidades y de diferentes grupos de trabajo en el Seminario-Taller de Polticas Integrales para el Desplazamiento Interno en Colombia, realizado en la Ponticia Universidad Javeriana en junio de 1994, dio las primeras propuestas de accin focalizadas a la poblacin desplazada e, igualmente, se identicaron las causas que generan esta situacin cursivas fuera del texto.

Pero este primer Programa Nacional no dio resultados satisfactorios, porque segn el PNAIPD (2005, 8)
Las acciones para la estabilizacin socioeconmica y de retorno no fueron sucientes8 y el nfasis en la atencin de emergencia no permiti operar el sistema de informacin. La revisin y actualizacin de este documento por parte de la Comisin de Trabajo9 da paso a la elaboracin de un nuevo Conpes (2924 de 1997) que contempla tres estrategias de accin: Prevencin, Atencin Inmediata y Consolidacin y Estabilizacin Socioeconmica. En la necesidad de darle un marco institucional, la Comisin de Trabajo plantea la creacin de la Consejera Presidencial para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, lo cual se hace realidad a travs del Decreto 1165 del 28 de abril de 1997, cuya funcin principal es la de coordinar el desarrollo y la operacin del Sistema Nacional de Informacin y Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia alrededor de un nico Plan Nacional cursivas fuera del texto.

Segn Carolina Villanueva (2007: 5), la conjuncin del censo del Episcopado y de las reexiones de varias instituciones fueron los puntos de inexin claves en el proceso de construccin para una poltica pblica integral de atencin, que no tomara medidas a corto plazo sino que abarcara la prevencin, la atencin y posterior estabilizacin socio econmica de la poblacin desplazada por violencia cursivas fuera del texto. Estas iniciativas de la sociedad civil y de parte del Estado van a surtir efecto en el segundo semestre de 1994, en la medida en que segn el propio Gobierno Presidencia de la Repblica en una subseccin Antecedentes de poltica de la seccin Contexto del Plan Nacional de Atencin Integral a Poblacin Desplazada de 2005 (PNAIPD, 2005: 7) el 9 de septiembre de 1994 el Gobierno Nacional, con ocasin del Da Nacional de los Derechos Humanos [esta de San Pedro Claver], reconoce la existencia del fenmeno del desplazamiento forzado en Colombia 7 cursivas fuera del texto. A partir de esta fecha clave empieza un sutil encadenamiento de decisiones administrativas entre otras, los documentos Conpes y polticas que van a desembocar en una ley. Primero, indica el PNAIPD (2005: 8):
El 13 de septiembre de 1995 [un ao despus del reconocimiento del fenmeno por parte del Gobierno] se aprueba el documento Conpes 2804 que se constituye en el primer Programa Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia en Colombia con cuatro estrategias, a saber: Prevencin, Atencin Inmediata, Consolidacin, Estabilizacin Socioeconmica y Comunicacin e Investigacin (cursivas fuera del texto). 96

Ahora bien, la Comisin de Trabajo no tuvo solo un papel de consultor administrativo que interesado por orientar medidas institucionales. La situacin exiga una intervencin de la sociedad poltica. Entonces, segn el PNAIPD (2005: 8), de la misma manera, la Comisin de Trabajo agiliz el trmite de un proyecto de Ley10 sobre despla-

Segn el mismo PNAIPD, el Gobierno va a concentrar su trabajo en incluir el tema dentro del Plan de Desarrollo [entonces en preparacin], atender las necesidades de emergencia de los desplazados recientes y la promocin y nanciacin de proyectos productivos, de generacin de empleo y atencin de necesidades bsicas. Como lo anota Carolina Villanueva (2007: 6), aqu se percibe la necesidad de formular una poltica integral de accin donde se trabajar articuladamente con las instituciones tanto estatales, como privadas, la Iglesia catlica y la sociedad civil para evitar que se siga promoviendo la escalada del conicto () Si bien se reconoce que por los esfuerzos gubernamentales anteriores por atender a los xodos de la dcada de los ochenta, el Estado s se ha preocupado por crear condiciones propicias para responder a las demandas de la poblacin en situacin de desplazamiento, sin embargo estas acciones tuvieron, segn la ponencia que present el Departamento Nacional de Planeacin en el Seminario-Taller de la Javeriana de 1994, un carcter de emergencia, puntual, provisional y asistencialista que se presta desde la visin parcial de cada una de las entidades estatales y an as sus alcances no fueron del todo exitosos cursivas fuera del texto. No indica el PNAIPD la fecha y la composicin de esta Comisin de Trabajo. Segn Carolina Villanueva (2007: 6) se present hasta nales del ao 1996 en el Congreso de la Repblica el proyecto de ley nmero 15 por el cual se adopta medidas para la prevencin del desplazado forzado y la atencin, proteccin y rehabilitacin de los desplazados internos.

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zados, que nalmente fue aprobado por el Congreso, dio como resultado la Ley 387 de 1997 cursivas fuera del texto, expedida el 18 de julo y publicada en el Diario Ocial el 24 de julio. Se puede decir que la publicacin de la Ley 387 marca el reconocimiento por parte de la sociedad colombiana en su conjunto y no solo del gobierno, de una parte del Estado o de la sociedad civil del problema y de las grandes lneas que hay que darle a la solucin del fenmeno del desplazamiento forzado en Colombia. Se podra hablar de la Ley 387 como un Pacto social sobre desplazamiento. El anlisis de este Pacto se har a continuacin. 3. La poltica pblica para la poblacin en situacin de desplazamiento 1997-2007. Un anlisis de la Ley 387 de 1997 y normas complementarias11 (T3) El anlisis de la Ley 387 de 1997 y de las normas complementarias se har en tres momentos: Un anlisis sucinto de la exposicin de motivos del proyecto de ley, que permite identicar la intencin del Gobierno al proponerlo. Un anlisis de lo que los Balances ACNUR (ACNUR, 2005, 49) llaman los contenidos conceptuales y estructurales de la Ley en cuanto al problema y su solucin. Un anlisis de eso que los mismos Balances llaman el esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica plasmado en la Ley. 3.1. Anlisis sucinto de la exposicin de motivos del proyecto de ley (T4) Un anlisis sucinto de la exposicin de motivos para aprobar el proyecto de ley permite delimitar la manera como el Gobierno, origen del proyecto de ley, percibe el problema, es decir, identica lo que Pierre Muller (2006) llama el referencial de la poltica pblica12. Segn Carolina Villanueva (2007: 6), en la exposicin de motivos
Se mencionan los hechos que motivan el desplazamiento forzado, diferencindolo de uno causado por desastres naturales o de otra ndole. Quienes son los agentes responsables directa o indirectamente del desplazamiento forzado son la fuerza pblica, la guerrilla, los paramilitares, las autodefensas y el narcotrco. Se sealan las zonas expulsoras (por ejemplo, el Magdalena Medio, Antioquia, Santander y Boyac) y receptoras (es decir, los centros urbanos que ms reciben estos ujos de poblacin, como Barrancabermeja). En ese texto, se incluyen la caracterizacin del desplazado ya sea por ncleos familiares o individuales y, nalmente, las consecuencias que dejan este tipo de sucesos que van desde la disminucin de la produccin agrcola del pas, la destruccin de procesos de organizacin ciudadana, el incremento de los cinturones de pobreza y marginalidad, la violacin de los Derechos Humanos y de los derechos fundamentales y el desarraigo como rasgo fuertemente psicolgico cursivas fuera del texto.

De esta percepcin del problema se deduce naturalmente una concepcin de lo que debe ser la solucin, es decir, las medidas la poltica pblica para la prevencin del desplazado forzado y para la atencin, proteccin y rehabilitacin de los desplazados internos, segn la terminologa que utiliza el proyecto de ley cursivas fuera del texto. Como lo analiza Carolina Villanueva (2007: 7), gracias a la ley se trata de dar
Una respuesta institucional clara y detallada [al problema identicado] que est orientada a la proteccin de los Derechos Humanos y al cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario en zonas de conicto. Teniendo un mapa de navegacin que permita cubrir estos dos aspectos, se podra as trabajar para el restablecimiento de derechos integral, previniendo el desplazamiento forzado y prestando atencin, proteccin y rehabilitacin a los desplazados internos, gracias a una atencin integral cursivas fuera del texto.

1.4.2. Anlisis de los contenidos conceptuales y estructurales de la Ley. Asistencialismo y abordaje externo (T4) Para realizar un anlisis de los contenidos conceptuales y estructurales de la Ley 597 de 1997, es necesario apoyarse en el anlisis crtico que de ella ha realizado Armando Aguilera Torrado (2001: 1-2), quien dice: son tres las razones que permiten armar que la ley asume como modelo de intervencin para la atencin de la problem-

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Esta subseccin se apoya parcialmente en el trabajo de Villanueva (2007). Elaborar una poltica pblica se reduce a construir una representacin, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. En referencia a esta imagen cognitiva los actores van a organizar su percepcin del sistema, confrontar sus soluciones y denir sus propuestas de accin: llamaremos a este conjunto de imgenes el referencial de la poltica pblica (Muller, 2006: 97-98).

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tica al asistencialismo y el abordaje externo: la misma denicin del desplazado, los objetivos del Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia y, nalmente, la naturaleza de la metodologa participativa. En cuanto a la denicin del desplazado que gura en el Artculo 113, Aguilera indica que
La ley identica a los desplazados como un grupo de personas que poseen algn o algunos rasgos comunes [] Eso conlleva a que los criterios considerados para denir la comunidad desplazada sean circunstancias o caractersticas ocasionales o permanentes de diversas ndoles [y que] la ley presente la constitucin de comunidad como algo automtico cursivas fuera del texto. y programas implementados por el gobierno cursivas fuera del texto.

Esta concepcin corresponde en realidad a una concepcin comn17 de las polticas pblicas que
Habilita a las instituciones para que sean ellas las que conduzcan los programas; esta visin reeja la forma tradicional de la divisin del trabajo donde hay unos que piensan, planean y deciden, por un lado, y otros quienes participen colaborando en la ejecucin de los proyectos, por el otro. En ltima instancia los desplazados son asumidos por la ley como un objeto de intervencin, lo cual lleva a que las potencialidades de los desplazados sean excluidas y se refuerce la

En los objetivos que ja el Artculo 1014 para el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, se van a plasmar los contenidos estructurales de la poltica, se puede extractar lo siguiente:
La ley plantea como propsito ltimo mejorar las condiciones de vida de los desplazados, a partir de la resolucin de problemas particulares que permitan aliviar situaciones o acomodar a las vctimas del desplazamiento a unas condiciones de vida mejoradas, hasta donde sea posible, sin pretender transformaciones sociales de fondo () Tal como est planteada la prevencin y la atencin en este Artculo de la ley, se hace necesario comprometer a la poblacin con los planes y programas previstos por las entidades que conforman el Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia a n de asegurar su realizacin y aprovechamiento cursivas fuera del texto.

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He aqu el texto integral del Artculo 1, intitulado Del desplazado: Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida, su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes situaciones: conicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico. Pargrafo. El Gobierno Nacional reglamentar lo que se entiende por condicin de desplazado.

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Finalmente, en cuanto a la naturaleza de la metodologa participativa que propone la ley, y tal como se lee en sus Artculos 915 (Diseo) y 1116 (Funcionamiento), Aguilera anota que
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Para apoyar su anlisis, Aguilera cita los siguientes cuatro objetivos: Elaborar diagnsticos de las causas y agentes que generan el desplazamiento por la violencia, de las zonas del territorio nacional donde se producen los mayores ujos de poblacin, de las zonas receptoras, de las personas y comunidades que son vctimas de esta situacin, y de las consecuencias sociales, econmicas, jurdicas y polticas que ello genere. Disear y adoptar medidas sociales, econmicas, jurdicas, polticas y de seguridad, orientadas a la prevencin y recuperacin de las causas que generan el desplazamiento forzado. Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurdica a la poblacin desplazada para garantizar la investigacin de los hechos ().. Disear y adoptar medidas que garanticen a la poblacin desplazada su acceso a planes, programas y proyectos integrales de desarrollo urbano y rural. El Gobierno Nacional disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia el cual, una vez aprobado por el Consejo Nacional, ser adoptado mediante decreto. La Red Nacional de Informacin para la Atencin a la Poblacin Desplazada ser el instrumento que garantizar al Sistema Nacional una rpida y ecaz informacin nacional y regional sobre los conictos violentos, la identicacin y el diagnstico de las circunstancias que obligan al desplazamiento de la poblacin. Adems, le permitir evaluar la magnitud del problema, tomar medidas para la atencin inmediata, elaborar planes para la consolidacin y estabilizacin de los desplazados y formular alternativas de solucin para la atencin a la poblacin desplazada por la violencia. Aguilera preere calicarla de tradicional.

La ley asume una metodologa participativa caracterizada por cuatro etapas: investigacin diagnstica, diseo de la intervencin, implementacin de la propuesta y evaluacin. El desarrollo de las etapas propuestas () es adelantado por las instituciones del Estado, fundamentalmente por sus funcionarios, quienes son agentes externos a la comunidad desplazada () De esa manera, la ley deja restringida la participacin de la comunidad desplazada solo a dos aspectos, aporta la informacin requerida por la Red Nacional de Informacin y la reduce a ser usuaria o beneciaria de los servicios 98

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minusvala y la dependencia socioeconmica cursivas del autor.

En resumen, todo indica que la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la violencia ha sido formulada de manera jerrquica, top down, es decir, de arriba hacia abajo. 3.2. Anlisis del esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica plasmado en la Ley (T4) Un anlisis de la ley permite indicar que el esquema y el desarrollo instrumental de la poltica pblica, plasmado en ella, tiene las tres caractersticas siguientes: un sistemismo decretado, un centralismo y una sectorialidad triunfante y, nalmente, una territorialidad limitada y controlada. Lo anterior conrma el carcter jerrquico de esta, subrayado en el punto anterior. El carcter sistmico de la poltica lo da el Artculo 4 de la ley, que indica Crase el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD) cursivas fuera del texto, en donde se subraya su naturaleza prescriptiva. Hay aqu una caracterstica comn a muchas polticas pblicas que fueron formuladas e implementadas en Colombia durante los aos noventa, como Sistema Nacional de Salud al cual se reere la Ley 10 de 1990, Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100 de 1993, que le sucede, Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social creado por la Ley 3 de 1991, entre otras. Ms all de una moda tecnocrtica, inspirada por referencias extranjeras, se puede hablar de una integracin y eciencia decretada, como bien lo indican, respectivamente, los objetivos 3 y 4 que el Artculo 4 ja al SNAIPD18. Los elementos del sistema guran en el Artculo 5, que indica: El sistema estar constituido por el conjunto de entidades pblicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones especcas, tendientes a la atencin integral de la poblacin desplazada cursivas fuera del texto. La visin sistmica de la poltica conduce, casi naturalmente, a lo que podra calicarse como un centralismo y una sectorialidad triunfantes, caractersticas del gobierno del territorio, retomando conceptos desarrollados en investigaciones como la de Jolly (2005a). En cuanto al centralismo triunfante, este se traduce por el hecho, mencionado anteriormente, de que el Gobierno

Nacional segn el Artculo 9 disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (PNAIPD), el cual () ser adoptado mediante decreto cursivas fuera del texto. Es posible decir que para los redactores de la ley el Plan es la poltica. De manera concreta, los que disearn el Plan sern los miembros del Consejo Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, que se cre con el Artculo 6. Dicho Consejo, rgano consultivo y asesor, es en realidad el encargado de formular la poltica y garantizar la asignacin presupuestal de los programas que tienen a su cargo las entidades responsables del funcionamiento del SNAIPD cursivas fuera del texto y una suerte de comit interministerial. En cuanto a la sectorialidad19, cabe indicar que, a pesar de la insistencia en los primeros artculos de la ley en la atencin integral a la poblacin desplazada, la Seccin 8, De las instituciones, del Captulo III, dedicado al PNAIPD es un largo inventario de las diferentes medidas accio18

3. Integrar los esfuerzos pblicos y privados para la adecuada prevencin y atencin de las situaciones de desplazamiento forzado por la violencia. 4. Garantizar un manejo oportuno y eciente de todos los recursos humanos, tcnicos, administrativos y econmicos que sean indispensables.

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Como bien lo indica Jolly (2005a: 57-58, 60), siguiendo a Muller (2002, 41; 2006, 42), se puede hablar de lgica de territorialidad o territorialidad cuando la intervencin pblica se organiza alrededor de un lgica especca de regulacin [...], la lgica territorial u horizontal, y de lgica de sectorialidad o sectorialidad cuando la intervencin pblica se organiza alrededor de otra lgica de regulacin la lgica sectorial o lgica vertical. Es entonces posible hablar de territorialidad de una poltica pblica para referirse a una situacin en la cual la lgica dominante de regulacin de esta poltica pblica es una lgica territorial u horizontal, y de sectorialidad de una poltica pblica para referirse a una situacin en la cual la lgica dominante de regulacin de esta poltica pblica es una lgica sectorial o vertical. As mismo, se puede plantear que a cada lgica de regulacin de las polticas pblicas le corresponde una manera de gobernar un territorio. En esta perspectiva, segn Le Gals (1995), la gobernancia de los territorios es un modo de gobierno que se caracteriza por la horizontalidad multiplicidad de actores y de sectores, que se opone a la verticalidad relacin desde arriba hacia abajo, que implica la primaca dada al Estado soberano, caracterstica del gobierno del territorio. Es as como el gobierno del territorio es el modo de gobierno que corresponde a una lgica de sectorialidad en cuanto a la regulacin de las polticas pblicas, mientras la gobernancia de los territorios es el modo de gobierno que corresponde a una lgica de territorialidad. La combinacin de la sectorialidad y de la territorialidad en una lgica hbrida puede calicarse como secterritorialidad y le corresponder un modo de gobierno tambin hbrido, la gobiernancia. Para ms detalles sobre los conceptos de sectorialidad, territorialidad, gobierno del territorio y gobernancia de los territorios, ver: Jolly, (2005b, 2007a y 2007b).

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nes sectoriales20 que las diferentes instituciones21 con responsabilidad en la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada debern adoptar, entre otras. As mismo, estas instituciones Debern adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar en forma ecaz y oportuna la atencin a la poblacin desplazada, dentro del esquema de coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada cursivas fuera del texto. La coordinacin por s u horizontalidad de hecho que deriva de la instauracin discrecional del SNAIPD a nivel nacional se acompaa de una territorialidad y una gobernancia de los territorios limitados y controlados. El Artculo 7, que trata de los comits municipales, distritales y departamentales para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, lo expresa as: El Gobierno Nacional promover la creacin de los comits municipales, distritales y departamentales para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, encargados de prestar apoyo y brindar colaboracin al Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia cursivas fuera del texto. Mientras el Consejo Nacional se compone nicamente por miembros del Gobierno de sectores como el ministerial o similares, los Comits Territoriales ven cohabitar miembros de estos gobiernos territoriales y representantes territoriales del gobierno nacional22 con representantes de la sociedad civil local23 y dos representantes de la Poblacin Desplazada. Las funciones de estos Comits Territoriales son a la vez limitadas y controladas. Limitadas, porque las acciones de prevencin son las nicas que, en el caso de los Comits Municipales, hacen objeto de un desarrollo en el Artculo 8. Controladas, porque el Artculo 7 precisa que El Ministerio del Interior o cualquier entidad del orden nacional, miembro del Consejo Nacional puede, para efectos de coordinar la ejecucin de las acciones y/o prestar apoyo tcnico en cualquiera de las reas de intervencin, asistir a las sesiones de dichos comits; mientras el prrafo 3 del mismo Artculo advierte que En aquellos municipios o distritos donde se presenten situaciones de desplazamiento provocadas por la violencia, ser obligacin de los alcaldes convocar de emergencia los comits municipales y distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada. Ser causal de mala conducta omitir el cumplimiento de esta disposicin cursivas fuera del texto. Todo pasa como si el papel de los actores directamente implicados en la solucin del problema se limitara a
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prender alarmas y actuar como brigadas de emergencia, sin poder inuir en la formulacin y la implementacin de dicha solucin24. 3.3. Un anlisis (evaluacin) crtico de la produccin de la poltica pblica (T3) El perodo 1999-2006 marca la fase realmente activa de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia. En efecto, como lo indica el PNAIPD (2005, 8):
La Corte Constitucional ha interpretado el fenmeno del desplazamiento generando diferentes jurisprudencias en el tema, entre las cuales las ms importantes son la 1635 y la T-025 [la cual] le impone al [Estado] cumplir una serie de obligaciones con la poblacin desplazada beneciaria en el cumplimiento de los 9 derechos mnimos vitales cursivas fuera del texto.

Estas se insertan en el Pacto social que constituye la Ley 387 de 1987 que no sufre modicaciones y, sobre todo, ya existen decisiones presupuestales que permiten darle realidad al Pacto.
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Predios y crditos rurales, atencin y consolidacin y estabilizacin socioeconmica, servicios de asistencia mdica, atencin a mujeres, bienestar familiar, equipamientos, educacin bsica, formacin y capacitacin tcnica, programas especiales de vivienda, guarda y promocin de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Incora, Ministerio de Agricultura, IFI, Sistema General de Seguridad Social en Salud, Red de Solidaridad Social, ICBF, Sistema de Conanciacin (FIS FIU, DRI), Ministerio de Educacin Nacional, Alcaldas municipales y distritales, Sena, Inurbe, Defensora del Pueblo, Procuradura, etc. El Gobernador o el Alcalde, o quien haga sus veces, quien lo presidir. El Comandante de Brigada o su delegado. El Comandante de la Polica Nacional en la respectiva jurisdiccin o su delegado. El Director del Servicio Seccional de Salud o el Jefe de la respectiva Unidad de Salud, segn el caso. El Director Regional, Coordinador del Centro Zonal o el Director de Agencia en los nuevos departamentos, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Un representante de la Defensa Civil. Un representante de la Cruz Roja Colombiana y un representante de las iglesias obligatorios. Representantes o delegados de otras organizaciones o en general a organizaciones cvicas o a personas de relevancia social en el respectivo territorio opcionales cursivas fuera del texto. Cabe indicar que el Decreto 2569 del 12 de diciembre de 2000, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997, abri un poco el margen de accin de los Comits Locales al agregar la atencin integral de la poblacin desplazada a sus funciones de prevencin y asignarles al respecto, entre otras, las funciones siguientes: Coordinar y llevar a cabo procesos de retorno voluntario o reubicacin en condiciones dignas y seguras. Disear y poner en marcha programas y proyectos encaminados hacia la atencin integral de la poblacin desplazada por la violencia, conducentes al logro de la estabilizacin socioeconmica de esta poblacin cursivas fuera del texto.

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Una vez determinadas las tres caractersticas comunes a los tres balances de ACNUR, se proceder a presentar, para cada uno, algunos aspectos que corresponden a la segunda caracterstica, es decir, al anlisis crtico de la concepcin del problema y del enfoque de la respuesta. Para ello se utilizar el captulo de conclusiones de cada balance. 3.3.1. Caractersticas comunes de los Balances de ACNUR (T4) Los tres Balances que ha hecho la Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) sobre la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia25, respectivamente, para los perodos 1999-2002 (ACNUR, 2003), 2002-2004 (ACNUR, 2005) y 2004-2006 (ACNUR, 2007), ofrecen una evaluacin crtica26 tanto de la evolucin en cuanto a la concepcin del problema, es decir, a la manera de abordar el desplazamiento y al enfoque de la respuesta, como de la solucin, es decir, de la formulacin y de la implementacin de la poltica pblica durante el perodo 1999-2006. Con matices ligados a la evolucin de la poltica pblica, especialmente a la capacidad de respuesta del Gobierno a las sentencias de la Corte Constitucional, los balances de ACNUR tienen tres caractersticas comunes, bien resumidas en el Captulo 1 del Informe 2002-2004 (ACNUR, 2005, 49), que inicia as:
El propsito de este captulo es ofrecer un anlisis crtico acerca del desarrollo de los contenidos conceptuales y estructurales generales de las obligaciones del Estado en materia de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado desde un enfoque de derechos. A partir de dicho anlisis se elaboran recomendaciones relativas al enfoque, los principios bsicos y el esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica cursivas fuera del texto

para despus elaborar recomendaciones relativas al enfoque, los principios bsicos y el esquema y desarrollo instrumental de la poltica pblica, es decir, recomendaciones relativas a la formulacin e implementacin de la poltica pblica. 3.3.2. Principales elementos del Balance de ACNUR para el perodo 1999-2002 (T4) El perodo 1999-2002 est marcado por decisiones presupuestarias y de poltica (Conpes 3057 de 1999). En el sptimo captulo de su balance 1999-2002, ACNUR (2003: 157-166) desarrolla lo que llama las Conclusiones del balance y los retos de la poltica. En cuanto a las conclusiones, cabe anotar que aquellas son mitigadas. En efecto, ACNUR da primero crdito al esfuerzo realizado y pone como primer punto de su gran sntesis del balance el hecho de que la conclusin general es que, respecto a perodos anteriores, en el que aqu se ha analizado (19992002), se ha avanzado de manera muy importante en la formulacin integral de la poltica, en el desarrollo de normas, en la coordinacin interinstitucional y en la asignacin de recursos de inversin cursivas fuera del texto. A este avance macro, ACNUR le agrega dos avances micro, pero notables segn sus propias palabras: los relativos a la prestacin de la Atencin Humanitaria de Emergencia, AHE, y en menor medida, en la provisin de soluciones duraderas cursivas fuera del texto. Pero estos avances estn compensados por dos elementos negativos:
la ejecucin est a la zaga. Es necesario avanzar mucho ms rpidamente en la ejecucin de la poltica en el terreno, y mejorar notablemente la cobertura de los
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Es interesante anotar que si bien el Balance 2004-2006 habla sistemticamente de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia cursivas fuera del texto, el Balance 2002-2004 recurre tanto a la expresin sencilla poltica como a la expresin compuesta poltica pblica, mientras el Balance 1999-2002 slo utiliza la expresin sencilla poltica. Cabe anotar que segn ACNUR, sus Balances no son una evaluacin sino un anlisis de los principales avances y problemas que se presentan en la respuesta del Estado colombiano a la grave situacin que enfrentan miles de familias que, como consecuencia de la violencia, se ven obligadas a huir de sus hogares en busca de atencin y proteccin, con la esperanza de una solucin duradera (ACNUR, 2007, 3) cursivas fuera del texto. Sin embargo, la palabra crtica(o) aparece en varios apartes de los tres Balances. Ejemplo de ello gura en el Captulo 1 del Informe 2002-2004 (ACNUR, 2005, 49), que inicia as: El propsito de este captulo es ofrecer un anlisis crtico acerca del desarrollo de los contenidos conceptuales y estructurales generales de las obligaciones del Estado.

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En resumen: Desde un enfoque de derechos criterio de evaluacin, se trata de ofrecer un anlisis crtico del desarrollo de los contenidos conceptuales y estructurales de la poltica pblica, es decir, un anlisis crtico de la concepcin del problema y del enfoque de la respuesta

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programas () Es necesario resaltar tambin que se evidencian enormes vacos en cuanto a la prevencin del desplazamiento y en la proteccin efectiva de los derechos de la Poblacin Internamente Desplazada, PID cursivas fuera del texto.

A propsito de las causas de la zaga en la ejecucin de la poltica y de los enormes vacos en cuanto a prevencin y proteccin, ACNUR tiene este juicio lapidario que resume su pensamiento y, quizs, explica la ausencia de calicativo de pblica dado a la poltica: el desplazamiento no est en la agenda de la sociedad colombiana como un problema pblico, ni en la agenda del sector poltico cursivas fuera del texto. En cuanto a los retos de la poltica hacia el futuro, ACNUR considera que
Son cinco los temas identicados: 1. La adecuacin de la poltica a las nuevas situaciones. 2. La integralidad de la poltica. 3. La exibilizacin del esquema. 4. La adopcin de una Poltica de Estado y no solo de gobierno, y 5. El reconocimiento explcito de una perspectiva de derechos y no de pura asistencia social cursivas fuera del texto.

ejecucin de los mismos, d) control social sobre la gestin de las instituciones pblicas, y e) evaluacin de los resultados cursivas fuera del texto. Lo anterior marca otra ruptura con el centralismo, la territorialidad limitada y el gobierno del territorio y evidencia una orientacin hacia la gobernancia de los territorios. La adopcin de una Poltica de Estado y no solo de gobierno, responde a la conclusin sobre su ausencia en la agenda social y poltica. El reconocimiento explcito de una perspectiva de derechos y no de pura asistencia social es un recorderis de la contradiccin entre el hecho de que el cuerpo normativo existente y la jurisprudencia [de la Corte Constitucional] refrendan que la respuesta del Estado debe darse dentro del marco del reconocimiento de los derechos de la PID, es decir del derecho a la verdad esclarecimiento de los hechos, a la justicia investigacin y sancin de los responsables y a la reparacin de los derechos vulnerados cursivas fuera del texto. En la realidad, como lo menciona Aguilera (2001) el desarrollo programtico e instrumental y la ejecucin de la poltica ha estado regida por un enfoque convencional de asistencia social a grupos vulnerables cursivas fuera del texto. 3.3.3. Principales elementos del Balance de ACNUR para el perodo 2002-2004 (T4) El perodo comprendido entre agosto de 2002 y agosto de 2004 est marcado por un cambio de gobierno, ya que el 7 de agosto de 2002 se posesiona como Presidente de la Repblica lvaro Uribe. Durante este gobierno se va a elaborar el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. As mismo, durante este gobierno se va a elaborar un nuevo Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (PNAIPD), y de igual forma se implantar la Sentencia T-025 de 2004 promulgada por la Corte Constitucional. Esta est centrada en la formulacin y la ejecucin de la poltica pblica, que segn ACNUR va a tener un fuerte impacto sobre la misma (ACNUR, 2005: 50), al poner al descubierto el Estado de Cosas Inconstitucional, ECI. En el captulo 5, titulado Recomendaciones del ACNUR a la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002agosto 2004 (ACNUR, 2005, 287-325), ACNUR formula 165 recomendaciones que responden a los puntos crticos que fueron constatados a lo largo de su balance.

Mientras las nuevas situaciones se reeren a la necesidad de la atencin de comunidades sitiadas y a los desplazamientos interveredales e intraurbanos, lograr la integralidad de la poltica implica pasar, segn ACNUR, de la atencin de la emergencia a la prevencin y la proteccin. La exibilizacin del esquema recubre cuatro aspectos: el enfoque diferencial para atender grupos particulares como mujeres, nios, ancianos, indgenas y afrocolombianos; el hecho de introducir de manera estudiada, cuidadosa y exible esquemas de descentralizacin y desconcentracin que permitan acercar las decisiones al nivel en el cual se generan las necesidades, y lograr un mayor protagonismo y, por lo tanto, mayor compromiso de los actores locales y regionales en la formulacin, ejecucin y evaluacin de la misma. Esto signica romper poco a poco con el centralismo triunfante y la territorialidad limitada y controlada instauradoas por la Ley 387, la participacin social en especial de la PID y, nalmente, la promocin de unas alianzas Estado-sociedad civil en las cuales es indispensable que el primero est dispuesto a mantener una relacin horizontal con sus socios en materia de: a) formulacin de la poltica, de los programas y de los proyectos, b) toma de decisiones respecto a la asignacin de los recursos, c) gestin y
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Para ms claridad, se agrupan en cuatro tipos: las relativas al enfoque y a los principios bsicos y estructurales de la poltica pblica, las relativas a la adopcin de un enfoque diferencial de la poltica, las relativas a la poltica pblica de prevencin y proteccin de la poblacin internamente desplazada y las relativas a la poltica pblica de atencin integral. En cuanto a las recomendaciones relativas al enfoque y a los principios bsicos y estructurales de la poltica pblica, ACNUR rearma primero lo que ya pregonaba en su balance anterior: la necesidad de la adopcin de un enfoque de derechos que descanse en los principios de coherencia, igualdad, progresividad e integralidad cursivas fuera del texto. En seguida, propone 22 recomendaciones para avanzar hacia la integralidad de la poltica, entre las cuales se pueden destacar dos:
Poner en prctica estrategias y mecanismos de coordinacin intersectorial y entre niveles territoriales del SNAIPD que permitan garantizar la integralidad de la poltica () Fortalecer el nivel poltico, la capacidad de convocatoria y de decisin de la instancia o entidad que lidere el Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia cursivas fuera del texto.

nmica, el acceso a la tierra y a la seguridad de la tenencia, la generacin de ingresos por cuenta propia y acceso al empleo, la vivienda y el hbitat, la poltica de retornos. En cuanto a las nueve recomendaciones relativas a la vivienda y el hbitat27, cabe destacar dos:
Incrementar signicativamente la disponibilidad de recursos para la atencin a la poblacin internamente desplazada en materia de vivienda, mejorando as el muy bajo desempeo en trminos de cobertura durante los ltimos seis aos (). Buscar que el gasto en vivienda, infraestructura y saneamiento bsico est articulado a operaciones integrales de retorno, integracin local o reasentamiento, y no se canalice nicamente bajo la forma de subsidios a familias individuales. Es decir, que se dirija preferencialmente hacia proyectos en los cuales exista una estrategia integral de estabilizacin socioeconmica e integracin social, dirigida a un grupo especco de familias con la posibilidad de incluir comunidades receptoras. En consecuencia, se hace necesario que dentro de los esquemas de atencin se incluyan intervenciones dirigidas al suministro de agua potable y el saneamiento ambiental bsico tratamiento de aguas servidas y desechos cursivas fuera del texto.

Finalmente, ACNUR cierra la seccin con cuatro recomendaciones para la reparacin de los derechos de la poblacin internamente desplazada. Las recomendaciones para la adopcin de un enfoque diferencial de la poltica insisten de nuevo sobre la necesidad de uno de los retos que guraba en su Balance anterior como parte del reto de la exibilizacin de la poltica. Despus de indicar unas recomendaciones generales, ACNUR detalla sus propuestas en cuanto a los diferentes aspectos del enfoque diferencial: el gnero, los pueblos indgenas y las comunidades afrodescendientes, ve a la convivencia desde un enfoque diferencial. Las recomendaciones a la poltica pblica de prevencin y proteccin de la poblacin internamente desplazada abordan estos dos aspectos de manera general, antes de insistir en la necesidad de la proteccin de la propiedad y posesin de bienes inmuebles. Finalmente, las recomendaciones a la poltica pblica de atencin integral se reeren a los diferentes sectores tratados de manera separada en la Ley 387. Estos son la atencin humanitaria de emergencia (AHE), la atencin en salud, la atencin en educacin, la estabilizacin socioeco-

3.3.4. Principales elementos del Balance de ACNUR para el perodo 2004-2006 (T4) En cuanto al perodo 2004-2006, marcado por un cambio en la tendencia de crecimiento del desplazamiento, la presentacin del balance que hace ACNUR por tercera vez
Se da en un entorno en el que sobresalen tres (3) circunstancias estrechamente vinculadas entre s: i) Se cumplen los diez (10) aos de la expedicin de la Ley 387 de 1997, instrumento jurdico sin el cual se carecera del marco de derecho e institucional, que ha permitido responder a las emergencias, atender de manera masiva a la poblacin y propiciar su acceso preferencial a numerosos programas del Estado. Este instrumento, sin duda, ha impedido que la grave situacin de la poblacin desplazada transite hacia un escenario de crisis permanente y generalizada, e incluso de mayor impacto regional en el contexto internacional. ii) No obstante las virtudes y los impactos positivos de esta norma, la respuesta del Estado colombiano con-

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Cabe indicar que, contrario a la poltica pblica de VIS ver seccin 3, a continuacin, el balance de ACNUR s considera una visin de hbitat y no solo de vivienda.

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tina siendo considerada como un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) por la Corte Constitucional. Las autoridades y algunos escasos sectores de la sociedad plantean alternativas acerca de la forma como se deberan reparar los daos causados por la violacin de los derechos de la poblacin desplazada, sin que an exista claridad sobre la manera en que este derecho va a ser garantizado a las y los desplazados en su calidad de vctimas. (ACNUR, 2007: 5-6), cursivas fuera del texto.

En cuanto al tema polmico del sistema de registro, ACNUR anota que en materia de registro de poblacin desplazada se identican prcticas que operan como barreras de acceso al Sistema de Atencin para la Poblacin Desplazada. As mismo, en relacin con las polticas de prevencin, ACNUR reconoce que el Decreto 250 de 2005 constituye la primera formulacin integral de programas de prevencin del desplazamiento. Y, nalmente, en lo respectivo al Enfoque Diferencial de la Poltica, pregonado por ACNUR desde su primer balance, se constata que
El enfoque diferencial no ha sido incorporado an de manera integral dentro de la poltica () Existen problemas de desarticulacin entre: i) la respuesta en las diferentes fases del desplazamiento; ii) las polticas sectoriales que desarrollan derechos especcos; y iii) las poblaciones particulares que hacen parte de la poblacin desplazada, a las que se busca beneciar con la poltica. Lo anterior conlleva esfuerzos puntuales de algunas instituciones muchos de ellos valiosos pero inconexos que no necesariamente responden a una visin integral del enfoque diferencial cursivas fuera del texto.

Estas circunstancias concluye el balance imponen un reto especial al ACNUR. Por consiguiente, las conclusiones y recomendaciones del Balance (ACNUR, 2007. 21-46)28 se reeren a ocho puntos crticos: el enfoque de la poltica, la participacin de la poblacin desplazada, el sistema de registro, la poltica de prevencin, el enfoque diferencial de la poltica, la coordinacin del SNAIPD y la asignacin suciente de recursos. En cuanto al enfoque de la poltica, ACNUR anota que
Una de las limitantes que existen para la superacin del ECI es la incipiente incorporacin del enfoque de derechos en la formulacin de la poltica pblica. En la medida en que no se adopte de manera generalizada este enfoque va a resultar ms difcil y ms lento el avance hacia su consecucin cursivas fuera del texto.

En cuanto a la coordinacin del SNAIPD, ACNUR acta en dos momentos. Primero destaca que
Los avances en materia de fortalecimiento del Sistema y de los mecanismos de coordinacin entre el 2004 y el 2006 pueden sintetizarse en: i) el fortalecimiento del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; ii) la formulacin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada; iii) la garanta en la asignacin de recursos para la atencin de la poblacin desplazada; iv) el empleo generalizado de los Planes Integrales nicos (PIU), en la planicacin de la respuesta local; y (v) el desarrollo de iniciativas novedosas por parte de las autoridades locales.

Para matizar este juicio severo, ACNUR indica que si bien

En el Plan Nacional de Atencin, Decreto 250 de 2005, se formularon una serie de principios orientadores de la poltica pblica que resultan fundamentales para el logro de este propsito, sin embargo, en su formulacin se encuentran vacos que hacen que estos principios no se vean reejados detalladamente en la formulacin de las fases y lneas estratgicas establecidas en el Plan, y en consecuencia, dbilmente aplicados en el diseo y ejecucin de programas cursivas fuera del texto.

A propsito de la participacin de la poblacin desplazada, ACNUR recuerda que uno de los impactos ms importantes de la Sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional fue el reconocimiento de la labor de los lderes y las organizaciones que representan los intereses de la poblacin desplazada. Lo anterior obliga a garantizar la participacin efectiva de la poblacin desplazada, que conduce, entre otras, a la necesidad urgente de compartir un lenguaje comn entre las instituciones del SNAIPD, las Organizaciones representativas de la Poblacin Desplazada (OPD) y las organizaciones que les apoyan cursivas fuera del texto.
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As mismo, muestra su satisfaccin por el hecho de que el Consejo es en la actualidad un escenario ms participativo de lo que fue antes de 2004. A l asisten de manera regular representantes de la poblacin desplazada y organismos no gubernamentales (ONG). Segundo, indica que persisten problemas, entre los cuales se pueden destacar: uno de carcter nacional y cuatro de carcter local, que buscan aumentar el grado de territorialidad de la poltica.

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Cabe indicar que hasta hoy, del balance 2004-2006 slo se han publicado Introduccin, conclusiones y recomendaciones.

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Segn ACNUR, el problema de carcter nacional son las limitaciones existentes en materia de precisin de competencias diluyen responsabilidades y propician paralelismo. En cuanto a los de carcter local, ACNUR indica que es necesario
Fortalecer la capacidad local: i) en el diseo de mecanismos de aplicacin de los principios de complementariedad, concurrencia y, especialmente, subsidiariedad, se debe establecer la forma como se fortalecen las capacidades de gestin local. En este sentido, es necesario identicar las capacidades locales a partir del anlisis de las necesidades de personal para atender la gestin del sistema desde el ente territorial. ii) En la actuacin de los entes nacionales se debe promover el respeto de la autoridad local. iii) Entregar herramientas adecuadas y oportunas a las entidades nacionales con presencia local encargadas de la coordinacin [lo que implica]: 1) Avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de gestin de la coordinacin en las diferentes Unidades Territoriales de AS. 2) Focalizar este fortalecimiento en aquellas regiones en donde existe menor capacidad relativa del ente territorial (Departamento). 3) Establecer mecanismos para garantizar que los responsables de las Unidades Territoriales de AS cuenten con informacin completa y actualizada acerca de legislacin; jurisprudencia; polticas; programas; proyectos; rutas de acceso y recursos para que puedan ejercer una adecuada asesora a las entidades territoriales y a los dems miembros del Sistema en el territorio. 4) Las decisiones del Consejo Nacional deben ser plenamente difundidas en el nivel territorial. Priorizar el trabajo de fortalecimiento de la coordinacin del Sistema y de promocin del mayor esfuerzo del nivel local a partir de criterios objetivos. El PIU debe consolidarse como eje integrador de la Coordinacin del Sistema. Debe promocionarse su formulacin. Los PIU departamentales deben recoger los PIU municipales. Las autoridades nacionales y departamentales deberan promover la cooperacin horizontal entre los departamentos y los municipios. Las iniciativas locales deberan ser objeto de sistematizacin al igual que de la identicacin de buenas prcticas y lecciones aprendidas cursivas fuera del texto.

de asignar los recursos correspondientes, constata que los recursos los recursos de 2007 son inferiores a los de 2006, lo que plantea la cuestin de la asignacin suciente de recursos. 4. El problema y la poltica pblica de vivienda de inters social, VIS, urbana29 (T2) 4.1. La ausencia de estudios sobre la poltica pblica de Vivienda de Inters Social (VIS) (T3) Como casi todas las polticas llamadas sociales, las polticas pblicas de vivienda en Amrica Latina, y concretamente en Colombia, han sido marcadas en estos ltimos diez aos por profundas transformaciones o drsticas reformas, segn Bienefeld (1997), ya sea para las llamadas clases medias caso del UPAC en Colombia o las que conciernen a la Vivienda de Inters Social (VIS)30. Estas transformaciones no son, por cierto, inseparables de las que afectaron todo el campo de las polticas sociales, en las que se encuentran la focalizacin del gasto hacia los ms pobres, la sustitucin de una accin del lado de la oferta el Estado constructor de vivienda para los pobres por el subsidio a la demanda, la importancia fundamental dada al referencial de mercado, etc.31. A estas reformas, que son comunes al conjunto de las polticas pblicas, hay que agregarles las particularidades ligadas a la naturaleza especca y muy compleja de la vivienda. Es a la vez un bien y un servicio complejo, mixto y costoso. Es una necesidad bsica que se debe satisfacer y un derecho que hay que hacer efectivo la Constitucin de 1991 habla en su Artculo 51 de derecho a la vivienda digna, pero tambin es una inversin para los hogares y la economa y un producto para la industria de la construccin.

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Esta seccin se apoya en investigaciones realizadas por el autor principal o bajo su direccin. Ver en particular: Jolly, 2003, 2004, 2007a, 2007b; Jolly, Rincn y Rojas, 2006; Rincn, 2004; y Rojas, 2004. El calicativo de Vivienda de Inters Social (VIS) ha sido importado de Mxico hacia el nal de los aos 90 (ver la Ley 9 de 1989). No hay en Colombia una denicin universal de la vivienda de inters social. Segn el Decreto 706 de 1995, varias veces modicado, la vivienda de inters social es aquella que corresponde a hogares cuyos recursos son iguales o inferiores a cuatro salarios mnimos mensuales legales. Los arquitectos preeren hablar de vivienda popular, mientras otros hablan de vivienda econmica o de vivienda para los grupos de ingresos medios y bajos. Ver los anlisis detallados de Bienefeld (1997) sobre el conjunto de las polticas sociales en Amrica Latina, y de Jolly (1999, 2001) para el caso de la poltica pblica de vivienda en Colombia.

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ACNUR, despus de reconocer que el Gobierno Nacional ha realizado un esfuerzo signicativo encaminado a estimar los costos de atencin a la poblacin desplazada y

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Sin embargo, a pesar de la importancia del tema y del problema por resolver32, son escasos los estudios dedicados a polticas de vivienda33 y casi inexistentes los que se apoyan en el enfoque de las polticas pblicas34. Aunque en el caso colombiano, se deben resaltar las reexiones desarrolladas sobre la historia de la poltica de VIS en Colombia, despus de la Constitucin de 1991 (Jolly, 1995, 1999), el nanciamiento de la vivienda en general (Jolly, 2001, 2002) y aun el Estudio prospectivo de vivienda para Bogot realizado por Molina (1993)35. Para avanzar en la denicin y la conceptualizacin de una poltica pblica de VIS, Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) ha construido una tipologa de las polticas pblicas de vivienda fundamentada sobre normas vigentes, actores, responsabilidades y nivel de intervencin. 4.2. Vivienda, tipologa de las polticas pblicas de vivienda y dualidad (T3) Siguiendo el principio de Muller (2002) que plantea que una poltica pblica siempre es una creacin intelectual, se entiende que el investigador que trabaja sobre polticas pblicas de vivienda busca establecer una tipologa de estas a partir de dos aproximaciones: el concepto de vivienda y las normas vigentes.
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se reere a tres categoras de anlisis, estrechamente ligadas entre s: La casa lo que est puertas adentro, es decir, lo que los economistas llaman edicacin con destino principal a vivienda, incluyendo el suelo sobre el cual descansa dicha casa y su produccin suelos urbanizables. El entorno lo que est puertas afuera, es decir, el barrio, que desde el punto de vista econmico incluye edicaciones o construcciones con destino a actividades educacionales, hospitalarias, institucionales por ejemplo, de polica, de almacenes, etc., ms equipamientos como vas, servicios pblicos domiciliarios en redes, parques, servicios de transporte, etc. Estos ltimos corresponden a actividades econmicas de infraestructura. Casa ms entorno conforman la vivienda. Y el contorno, o ciudad, a la cual el entorno est unido a travs las redes y vas, y que, a su vez, est conectado con la regin, otras ciudades, el pas y el resto del mundo. Vivienda ms contorno conforman el hbitat.

El primer obstculo al cual se enfrenta este investigador es denir lo que es vivienda. En efecto, algunos hablan de casa; otros, de vivienda los constructores o el gobierno, y algunos ms, de hbitat Naciones Unidas, por ejemplo. La intuicin conduce a pensar que vivienda es ms que casa y menos que hbitat. Pero quedan preguntas como son los servicios pblicos domiciliarios, los sistemas de transporte masivo, los equipamientos como parques parte de la poltica de vivienda? 4.2.1. Vivienda, tipologa de las polticas pblicas de vivienda y dualidad (T4) Segn el Diccionario Enciclopdico Planeta (1984: 909), casa se dene como edicio o parte de l destinado para habitacin humana. Vivienda se dene como 1. Habitacin, casa, morada temporal o permanente; 2. Gnero de vivir o modo de vivir (1984: 4986); y hbitat, entre otras, como conjunto de las condiciones relativas a la vivienda (1984: 2375). Segn el economista Fabio Giraldo Isaza (1993: 8-10), quien sintetiza la visin de los arquitectos y de los urbanistas al respecto, hay que partir del concepto de hbitat, que
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El dcit cuantitativo de vivienda del Distrito Capital 7.000.000 de habitantes era segn el POT de Bogot estimado en 1998 en 545.000 viviendas (Metrovivienda, 2000: 22). El mismo documento indica que, adems, se necesitan 33.000 viviendas nuevas anuales para responder al crecimiento de la poblacin. En 1999, de 545.000 viviendas, 350.000 tenan problemas de estructura, conexin a los SPD, y estaban ubicadas en zonas de riesgo, etc. A esta cifra habra que agregarle ms o menos 1.100.000 viviendas existentes. Estas viviendas pertenecan al dcit cualitativo y cada ao se necesitaban 33.000 viviendas nuevas para responder al crecimiento de la poblacin (Metrovivienda, 2000: 22-23). Aunque existen los sagrados documentos Conpes que redactan los tcnicos del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Desarrollo Econmico y de Planeacin Nacional como bases de la poltica de vivienda para el cuatrienio. Estos documentos se escriben cada cuatro aos y dos meses despus de la posesin del Presidente de la Repblica (Conpes, 2002: 2). Quiz esta escasez provenga de la dicultad que existe en conciliar una visin social y una visin econmica. Estas dos, establecidas en la Constitucin colombiana, en el marco del Captulo 2, De los derechos sociales, econmicos y culturales. La Constitucin indica en su artculo 51 que todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado jar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y que el Estado promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de nanciacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda. El estudio coordinado por Ismael Molina no hace referencia explcita al enfoque de las polticas pblicas, pero, como lo indica la presentacin (Molina, 1993: 13), los analistas enfocan el problema habitacional de manera integral.

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Lo que puede resumirse de la siguiente manera: {[(casa + entorno) vivienda] + contorno} hbitat. 4.2.2. Hacia una tipologa de las polticas de vivienda a partir del concepto de hbitat (T4) Salazar (1999: 28), apoyndose en Muller (2002), dene una megapoltica pblica como aquella que corresponde a un conjunto de polticas pblicas ligadas entre s por relaciones funcionales o intencionales. Al partir de la conclusin de Giraldo (1993) en la que plantea que casa, vivienda y hbitat son tres categoras de anlisis estrechamente ligadas entre s, es posible plantear que la poltica pblica de vivienda es una megapoltica pblica. En este orden de ideas, se puede hablar de una megapoltica pblica del hbitat urbano o, para simplicar, de una megapoltica pblica urbana, que, a su vez, puede descomponerse en Poltica pblica de la casa, que se reere a todas las disposiciones que se toman en cuanto a la casa puertas adentro incluyendo el suelo urbanizable, sea para construirla o mejorarla. Poltica pblica del entorno urbano, que tiene que ver con la conexin a los servicios pblicos domiciliarios energa, acueducto, alcantarillado, telecomunicacin bsica y los equipamientos del barrio y de la localidad vas locales, parques de barrio, escuelas, centros de salud, canchas deportivas, etc.. Poltica pblica del contorno urbano, que se reere a los equipamientos metropolitanos parques metropolitanos, sistema de transporte masivo. Fresneda (1997), al buscar medir la magnitud del dcit habitacional, distingue entre el dcit cuantitativo que se maniesta por un nmero de viviendas inferior al nmero de hogares y el dcit cualitativo que se reere a problemas estructurales, de materiales, de hacinamiento y de conexin deciente de las viviendas a las redes de servicios pblicos domiciliarios. Y, al combinar la tipologa establecida a partir de Giraldo y las distinciones de Fresneda, Jolly (2003a: 3) establece la siguiente tipologa: Poltica pblica de vivienda que tiene que ver con el dcit cualitativo de vivienda mejoramiento de casas y de barrios, reasentamientos o poltica pblica de vivienda de Tipo I. Poltica pblica de vivienda que tiene que ver con el dcit cuantitativo de vivienda construccin de vivienda nueva o poltica pblica de vivienda de Tipo II. Poltica pblica de vivienda que tiene que ver con la dotacin de suelos urbanizables o poltica pblica de vivienda de Tipo III. Poltica pblica que tiene que ver con el entorno barrio, localidad y el contorno equipamientos metropolitanos urbanos o poltica pblica de vivienda hbitat de Tipo IV. 4.2.3. Normas, actores, responsabilidades y nivel de intervencin en la poltica pblica de vivienda de inters social (VIS) o la poltica VIS como poltica dual (T4) Una manera de denir el campo de las diferentes polticas denidas anteriormente es proceder a una lectura de las normas en cuanto a vivienda. El cuadro 1 presenta por orden cronolgico de publicacin de la norma cada uno de los 13 componentes de la megapoltica de vivienda de inters social (VIS) que se han podido identicar, con su objetivo tal como lo indica la norma respectiva36.

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Las normas que tienen que ver con la poltica pblica del contorno urbano equipamientos metropolitanos o poltica de Tipo IV se encuentran en textos que no hacen referencia explcita a la vivienda.

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CUADRO 1

COMPONENTES DE LA POLTICA PBLICA DE VIVIENDA EN EL MBITO MUNICIPAL Y DISTRITAL A PARTIR DE LAS NORMAS VIGENTES (ORDEN CRONOLGICO)
COMPONENTES OBJETIVO NORMA DE APOYO Ley 9 de 1989 (artculo 47)

1. Obligacin de conexin a los servicios Toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios pblicos pblicos. de acueducto, alcantarillado, energa elctrica, gas, recoleccin de basuras y telfono para su vivienda. Bastar la prueba de la habitacin de personas para ser titular del derecho. 2. Levantamiento del inventario de asentamientos humanos de altos riesgos (AHAR). 3. Reubicacin de los habitantes y adquisicin de inmuebles para AHAR. 4. Coordinacin de acciones con el Inurbe. Levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razn de su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Reubicar los habitantes de los AHAR en zonas apropiadas y adquirir los inmuebles y mejoras de las personas por reubicar, mediante enajenacin voluntaria directa o mediante expropiacin. Coordinar acciones con el Inurbe y dems entidades del Sistema Nacional de VIS para la ejecucin de las polticas de VIS.

Ley 9 de 1989 (artculo 56)

Ley 9 de 1989 (artculo 56) Ley 3 de 1991 (artculo 13a) [1] Ley 3 de 1991 (artculo 13c)

5. Desarrollo de programas de VIS por Desarrollar directamente o en asocio con entidades autorizadas programas de construccin, construccin, adquisicin, mejoramiento, adquisicin, mejoramiento, reubicacin, rehabilitacin y legalizacin de ttulos de soluciones reubicacin, rehabilitacin y legalizacin de VIS. de ttulos. 6. Adquisicin de inmuebles para planes de VIS. Adquirir por enajenacin voluntaria, expropiacin o extincin del dominio, los inmuebles necesarios para la ejecucin de planes de VIS, la legalizacin de ttulos en urbanizaciones de hecho o ilegales, la reubicacin de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, la rehabilitacin de inquilinatos y la ejecucin de proyectos de reajuste de tierras e integracin inmobiliaria siempre que se trate de VIS. Fomentar el desarrollo de las organizaciones populares de vivienda. Promover o establecer centros de acopio de materiales de construccin y de herramientas para apoyar programas de VIS. Considerar en el POT la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de VIS, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluir directrices y parmetros para la localizacin en suelos urbanos y de expansin urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda VIS, y el sealamiento de los correspondientes instrumentos de gestin; as como los mecanismos para la reubicacin de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformacin para evitar su nueva ocupacin. Determinar necesidades en materia de VIS, tanto nueva como objeto de mejoramiento integral, y de acuerdo con estas denirn los objetivos de mediano plazo, las estrategias e instrumentos para la ejecucin de programas tendientes a la solucin del dcit correspondiente. Determinar porcentajes del nuevo suelo que debern destinarse al desarrollo de programas de VIS, en los planes parciales para programas de renovacin urbana y en otras zonas de la ciudad.

Ley 3 de 1991 (artculo 13d)

7. Fomento de las organizaciones populares de vivienda. 8. Promocin de centros de acopio de materiales. 9. Localizacin en el POT de suelos urbanos y de expansin urbana necesarios para atender la demanda VIS.

Ley 3 de 1991 (artculo 13e) Ley 3 de 1991 (artculo 13f) Ley 388 de 1997 (artculos 13 y 14)

10. Determinacin de las necesidades en materia de VIS nueva y de mejoramiento integral. 11. Determinacin del porcentaje del nuevo suelo de expansin urbana, zonas de renovacin urbana y otras zonas para el desarrollo de programas VIS. 12. Ingreso de terrenos ejidales a los Bancos de Tierras en prioridad para programas VIS.

Ley 388 de 1997 (artculo 92)

Ley 388 de 1997 (artculo 92)

Hacer ingresar al patrimonio de los Bancos de Tierras (artculos 70 y siguientes de la Ley 9 de 1989) terrenos ejidales, que deben destinarse en forma prioritaria a programas de VIS, ya sea utilizndolos de manera directa, o mediante la inversin en dichos programas de los recursos nancieros obtenidos con otro tipo de operaciones sobre los mismos. Promover y apoyar programas o proyectos de VIS, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalizacin nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.

Ley 388 de 1997 (artculo 118)

13. Otorgamiento de subsidios para proyectos VIS con recursos de la Participacin por Propsito General del SGP.

Ley 715 de 2001 (artculo 76.2.2)

[1] Se reere a los objetivos del Fondo de Vivienda de Inters Social, lo mismo que los componentes 5 a 8. Fuente: Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) a partir de las normas vigentes el 15 de febrero de 2003.

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El Cuadro 1 presenta el estado de las normas vigentes al 30 de septiembre de 2003. Se cruzan responsabilidades, actores y nivel de intervencin, lo que permite determinar los lineamientos tericos de una poltica pblica de vivienda segn los diferentes niveles, nacional y municipal/distrital.

Figura 1

REPARTICIN DE RESPONSABILIDADES POR ACTORES Y NIVEL EN CUANTO A VIS OFERTA RESPONSABILIDADES DEMANDA

RESPONSABILIDADES

ACTORES

NIVEL

ACTORES Estado (Fonvivienda, Cajas de Compensacin, Banco Agrario)

NIVEL

Sector privado CONSTRUCCIN (NUEVA Y MEJORAMIENTO)

Local SUBSIDIO (VIS NUEVA Y MEJORAMIENTO) Local

Nacional

Comunidad organizada (formas asociativas o autoconstruccin) Municipio (Banco de tierras)

Municipio

Local

Local ASESORA Local Findeter Nacional

SUELO URBANIZADO

Sector privado (urbaizadores piratas en el caso de urbanizaciones piratas) Sector nanciero Sector privado

FINANCIACIN CONSTRUCCIN DE REDES DE SERVICIOS PBLICOS Y EQUIPAMIENTOS

Local Local

FINANCIACIN

Sector nanciero Hogares

Local Local

Municipio

Local

MEJORAMIENTO DE BARRIOS Municipio Y REASENTAMIENTOS

Local

DETERMINACIN DEL SISTEMA DE FINANCIACIN

Estado

Nacional

Fuente: El autor. Elaboracin propia

Distinguiendo segn el nivel de intervencin y la reparticin de las responsabilidades entre los actores pblicos, que intervienen en la VIS, se pueden denir dos vertientes: la nacional, a cargo del Estado nacin, que est presente sobre todo en el apoyo a la demanda gracias al Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) y la determinacin del sistema de nanciacin, y la local o municipal/distrital, donde el municipio/distrito debe intervenir del lado de la oferta. Esto lo hace gracias a la consecucin y dotacin de suelos

urbanizados, la construccin de redes viales y de servicios pblicos domiciliarios, la dotacin de equipamientos de barrio, el mejoramiento de barrios provenientes de urbanizaciones piratas y los reasentamientos de barrios de alto riesgo. En el Cuadro 2 se sintetiza la megapoltica en tres grandes ejes: Mejoramientos de asentamientos humanos poltica de vivienda que tiene que ver con el dcit cualitativo de
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vivienda o de Tipo I, Apoyo a los programas de VIS nueva poltica de vivienda que tiene que ver con el dcit cuantitativo de vivienda o de Tipo II y Reserva, adquisicin y dotacin de suelos urbanizables para programas VIS poltica de vivienda que tiene que ver con la dotacin de suelos urbanizables o de Tipo III.

CUADRO 2

EJES Y COMPONENTES TERICOS DE LA MEGAPOLTICA PBLICA DE VIVIENDA EN EL MBITO MUNICIPAL Y DISTRITAL A PARTIR DE LAS NORMAS VIGENTES EJES COMPONENTES Determinacin de las necesidades en materia de mejoramiento integral. Levantamiento del inventario de asentamientos humanos de altos riesgos (AHAR). Obligacin de conexin a los servicios pblicos. Reubicacin de los habitantes y adquisicin de inmuebles para AHAR. Desarrollo de programas de VIS por mejoramiento, reubicacin, rehabilitacin y legalizacin de ttulos. Adquisicin de inmuebles para planes VIS de hecho o ilegales, reubicacin de AHAR, rehabilitacin de inquilinatos y ejecucin de proyectos de reajuste de tierras. Determinacin de las necesidades en materia de VIS nueva y de mejoramiento integral. Coordinacin de acciones con el Inurbe. Desarrollos de programas de VIS por construccin y adquisicin. Otorgamiento de subsidios para proyectos VIS con recursos de la Participacin por Propsito General del SGP. Adquisicin de inmuebles para planes de VIS nueva. Fomento de las organizaciones populares de vivienda. Promocin de centros de acopio de materiales de construccin. Localizacin en el POT de suelos urbanos y de expansin urbana necesarios para atender la demanda VIS. Determinacin del porcentaje del nuevo suelo de expansin urbana, zonas de renovacin urbana y otras zonas para programas VIS. Ingreso de terrenos ejidales a los Bancos de Tierras en prioridad para programas VIS. Fuente: Jolly (2003, 2004, 2007a, 2007b) a partir del Cuadro 1.

Mejoramiento de asentamientos humanos (Poltica de Tipo I)

Apoyo a los programas de VIS nueva (Poltica de Tipo II)

Reserva, adquisicin y dotacin de suelos urbanizables para programas VIS (Poltica de Tipo III)

En resumen, se puede decir que la poltica pblica de VIS es una poltica dual, porque su produccin en particular la etapa de implementacin est condicionada por la articulacin entre su vertiente nacional a cargo de la Nacin, y cuya lgica es sectorial, y su vertiente, local a cargo del municipio/distrito37, que sigue una lgica territorial. 4.3. De la dualidad a la hibrididad o la poltica VIS como caso de secterritorialidad y de gobiernancia en los territorios (T3) La naturaleza dual de la poltica pblica VIS conlleva a examinar las condiciones de la articulacin entre su vertiente nacional y su vertiente local durante lo que Muller (2002: 52) llama la produccin de la poltica pblica, especialmente en la etapa de su implementacin.
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En este orden de ideas, eso signica estudiar las condiciones de la articulacin entre dos lgicas de regulacin, la lgica sectorial/vertical o lgica de sectorialidad y la lgica territorial/horizontal o lgica de territorialidad, que, a su vez, se traducen en dos modos diferentes de gobernar el territorio, el gobierno del territorio y la gobernancia de los territorios. Ser entonces posible mostrar que la poltica pblica de VIS es una poltica hbrida, hija del matrimonio indisoluble de la sectorialidad y de la territorialidad, de la secterritorialidad, y manifestacin de la gobiernancia en los territorios. Se puede armar que si su vertiente nacional sigue
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Segn Ismael Molina (1993: 21-22), se trata de una municipalizacin de la poltica de Vivienda de Inters Social.

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una lgica de sectorialidad y de gobierno del territorio, su vertiente local sigue una lgica de territorialidad y de gobernancia del territorio. Tomada en su conjunto, la poltica pblica de VIS es una poltica pblica hbrida. Si bien este carcter no le es especco, sino propio de muchas polticas pblicas en Colombia, la poltica VIS parece ser un caso tpico. En efecto, la sectorialidad de la vertiente nacional se maniesta por el hecho de que antes de 1991 estaba bajo la responsabilidad de un instituto especializado nacional, Instituto de Crdito Territorial (ICT). Y ahora la aplicacin directa del mandato constitucional Artculo 51 sobre el derecho a una vivienda digna para todos los colombianos que debe garantizar la Nacin est a cargo de un ministerio especializado que recurre a un instrumento nacional nanciado por el Presupuesto General de la Nacin y contribuciones parascales. Este es el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV). Tanto la naturaleza de los recursos utilizados que son recursos scales o parascales nacionales como el modo de asignacin del SFV asignacin nacional conrman que se trata efectivamente de la expresin del Estado soberano y del gobierno del territorio. Por el contrario, como bien lo muestran los casos de Bogot y de Chiquinquir analizados en Jolly, Rojas y Rincn (2006), Rojas (2004), Rincn (2004) y Jolly (2007a, 2007b, 2007c), la formulacin y la puesta en marcha de la vertiente local de la poltica pblica de VIS est a cargo de los municipios y distritos, lo que implica necesariamente recurrir a una serie de negociaciones largas con numerosos actores, entre otros terratenientes, pero tambin con el Concejo, que aprueba o rechaza el presupuesto y las decisiones relativos a los lotes de expansin para VIS y sus equipamientos. Estas negociaciones signican recurrir a un modo de asegurar la gobernabilidad que se calic como la gobernancia del territorio. Si bien lo anteriormente dicho es cierto, para las polticas de mejoramiento de asentamientos humanos polticas de Tipo I y las de apoyo a programas de VIS nueva polticas de Tipo II, lo es mucho ms cuando se analizan las condiciones difciles que presiden a la provisin de suelo urbanizado para programas VIS. Esto quiere decir reservar, adquirir y dotar suelos urbanizables en cantidad suciente y en un plazo razonable frente a las necesidades38 polticas de Tipo III. Condicin sine qua non previa a cualquier poltica pblica de vivienda, la provisin de suelo urbanizado es tambin su principal cuello de botella. El anlisis de la formulacin y la implementacin de la poltica VIS en el caso de Bogot y de Chiquinquir (Rojas Balln, 2004; Rincn, 2004; Jolly, 2004, 2007a, 2007b, 2007c; Jolly, Rojas Balln y Rincn, 2006) muestra cmo se combinan sectorialidad y territorialidad de la poltica VIS y cules son las articulaciones entre su vertiente sectorial-nacional-vertical esencialmente, la asignacin de los SFV, de un lado, y su vertiente territorial-horizontal polticas de Tipos I, II y III, del otro, y conrmar la indisolubilidad del matrimonio entre territorialidad y sectorialidad. 5. El problema de vivienda de la poblacin en situacin de desplazamiento y las polticas pblicas de vivienda para este sector (T2) Esta seccin, se presentar en dos momentos. Primero se mostrarn consideraciones sobre la manera como est considerado el problema de la vivienda y su solucin en la lgica de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia. En el segundo se analizar la manera como est considerado el problema de la atencin a la poblacin desplazada por violencia y su solucin desde la lgica de la poltica pblica de VIS urbana. 3.1. El problema de la vivienda en el 2 Plan Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada (Decreto 250 de 2005) En la bsqueda de un hilo de Ariadna (T3) Cuando se quiere examinar el problema de la vivienda en la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia y su solucin, cabe recordar dos de las recomendaciones que plantea ACNUR en su balance de 20042006. Estas son las relativas a la vivienda y el hbitat en el sentido de incrementar signicativamente la disponibilidad de recursos para la atencin a la poblacin internamente desplazada en materia de vivienda, mejorando as el muy bajo desempeo en trminos de cobertura durante los ltimos seis aos. Y, sobre todo, de
Buscar que el gasto en vivienda, infraestructura y saneamiento bsico est articulado a operaciones integrales de retorno, integracin local o reasentamiento, y no se canalice nicamente bajo la forma de subsidios a familias individuales. Es decir, que se dirija preferencialmente hacia proyectos en los cuales exista una estrategia
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Basta indicar que fue necesario negociar con 453 propietarios para adquirir las 150 hectreas requeridas para la realizacin del segundo proyecto (El Porvenir) de Metrovivienda en Bogot. As mismo, est el caso de las dicultades de la implementacin del proyecto Campo Verde, cuya base es un aporte voluntario de lotes por parte de los propietarios para que Metrovivienda los urbanice.

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integral de estabilizacin socioeconmica e integracin social, dirigida a un grupo especco de familias con la posibilidad de incluir comunidades receptoras. En consecuencia, se hace necesario que dentro de los esquemas de atencin se incluyan intervenciones dirigidas al suministro de agua potable y el saneamiento ambiental bsico tratamiento de aguas servidas y desechos cursivas fuera del texto.

Socioeconmica39, al lado de tres ms: Acciones Humanitarias, Desarrollo Econmico Local y Gestin Social. Vale la pena citar integralmente el punto dedicado a la Lnea Estratgica Hbitat:
Si se acepta que, en su sentido amplio, el hbitat es el lugar que habita un hogar, un grupo o una comunidad humana, caracterizado por un entorno diverso, el cual combina elementos naturales, culturales, econmicos y polticos, el concepto que ha de construirse en el largo plazo deber contemplar temas relativos con el impacto de la violencia en el espacio pblico, los territorios vulnerados y receptores, las comunidades expulsadas y receptoras, los impactos en el medio ambiente y el uso o la tenencia de vivienda. Dado que el mbito de la Lnea Estratgica de hbitat es muy amplio, de manera prctica la poltica diseada en el contexto del Plan Nacional del SNAIPD centrar sus acciones en la satisfaccin de las necesidades habitacionales de la poblacin en situacin de desplazamiento en las diferentes fases de atencin: Prevencin y Proteccin, Atencin Humanitaria de Emergencia, y Estabilizacin Socioeconmica. B uscar, entonces, mejorar las condiciones de vida, a travs de proyectos habitacionales promovidos por los Entes Territoriales, con el apoyo de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de inters social que desarrolle el Gobierno Nacional en el mbito del SNAIPD. (PNUAID, 2005, 14-15) cursivas fuera del texto.

Estas recomendaciones resumen bien el estatuto de la vivienda y del hbitat en la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia tal como se plante en la Ley 387 de 1987 y en el primer Plan Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada por Violencia: el de un sector entre otros, sometidos como todos ellos al centralismo y a la sectorialidad triunfantes. Era la poca de la expedicin de diversos Decretos Reglamentarios [sectoriales y pensados como tales], para los temas de vivienda, salud, educacin y tierras, como lo anota el PNUAID (2005: 7) en sus antecedentes de poltica. Es el momento de las bolsas especiales para desplazados que subraya el mismo PNUAID (2005: 10), rerindose al primer perodo presidencial de lvaro Uribe, han signicado un esfuerzo importante para garantizar el acceso a la vivienda [al abrir] convocatorias que posibilitaron que ms de 15.000 hogares, asentados en zonas rurales y urbanas, cuenten con el derecho a un subsidio. En respuesta a estas crticas, el segundo Plan Nacional de Atencin (Decreto 250 de 2005) busca lo que podra llamarse un hilo de Ariadna para salir del callejn en el cual se encuentra la poltica desde la expedicin de la Ley 387. Piensa haberlo encontrado al considerar el Plan Nacional del SNAIPD bajo un enfoque de poltica social, y al abordar su desarrollo desde un enfoque matricial, teniendo en cuenta que todas las acciones que se adelanten debern tener un alcance estratgico. Por ello, persigue el Plan, para cada una de las fases establecidas: Prevencin y Proteccin, Atencin Humanitaria de Emergencia y Estabilizacin Socioeconmica. Se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatro Lneas Estratgicas: Acciones Humanitarias, Desarrollo Econmico Local, Gestin Social y Hbitat (PNUAID, 2005: 12) cursivas fuera del texto. Es as como en el nuevo Plan aparece una Lnea Estratgica: Hbitat, que se sustituye al sector vivienda, sector, como ya se ha visto, que est presente implcitamente en la Ley 387. Dicha lnea pertenece a la fase Estabilizacin
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Es necesario indicar, que si bien la constitucin de una lnea estratgica Hbitat siginica un laudable esfuerzo por romper con la sectorialidad triunfante, su traduccin en la realidad obliga a romper tambin con el centralismo triunfante y la territorialidad limitada y controlada que caracteriza a la Ley 787 de 1987. Los proyectos habitacionales que resultan de la aplicacin de la lnea estratgica Hbitat son, en efecto, principalmente40 promovidos por los Entes Territoriales, con
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Conforme al Decreto 2569 de 2000 que dene la Estabilizacin Econmica como la situacin mediante la cual la poblacin en condicin de desplazamiento accede a programas que garanticen la satisfaccin de sus necesidades bsicas en vivienda, salud, alimentacin y educacin, a travs de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales, en el mbito de sus propias competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. Es, por lo menos, lo que se puede deducir de en concurrencia con los programas de vivienda de inters social que desarrolle el Gobierno Nacional en el mbito del SNAIPD cursivas fuera del texto.

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el apoyo de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada por la Violencia. Las lneas de accin de la Lnea Estratgica Hbitat son tres: Atencin a necesidades habitacionales bsicas, acceso a tierras y cesacin de la condicin de desplazado. En cuanto a la primera, el PNAIPD (2005: 32) indica que
Hace parte de la estabilizacin socioeconmica de la poblacin en situacin de desplazamiento, la satisfaccin de las necesidades bsicas habitacionales, orientadas a una solucin de vivienda que brinde espacios adecuados a sus ocupantes en condiciones sanitarias, servicios pblicos, calidad de estructura adecuados y seguridad de la tenencia de la solucin obtenida. En lo posible en conexin a una situacin de generacin de ingresos y acceso a servicios bsicos a travs de sus propios medios o de programas que desarrollen autoridades territoriales o el Gobierno Nacional cursivas fuera del texto.

Atencin a la Poblacin Vulnerable Desastres y Atentados Terroristas, la Bolsa de Esfuerzo Territorial, la Bolsa nica Nacional y, aun, la Bolsa en Especie. No es de extraar que as sea, porque en el caso de la poltica pblica de VIS urbana, el instrumento de accin pblica41 es el Subsidio Familiar de Vivienda, que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial asigna a travs del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda). De poco sirve entonces, como lo propone el Documento CONPES 3403 (CONPES, 2005, 7), declarar de importancia estratgica para el pas el Programa de Subsidio Familiar de Vivienda de Fonvivienda, aun cuando la sectorialidad sea aqu triunfante. El Subsidio Familiar de Vivienda, considerado como un subsidio a la demanda, busca compensar un bajo nivel de ingreso, compensar una situacin de pobreza para adquirir vivienda. Si bien como lo anota ACNUR en su balance 2004-2006 la problemtica del desplazamiento no se reduce a un problema de pobreza. A la vertiente nacional de la poltica pblica de VIS urbana, pensada inicialmente fuera del marco del Artculo 51 de la Constitucin, que consagra el derecho a la vivienda digna42, no se le puede torcer su lgica vertical, sectorial, de gobierno del territorio, para adaptarla a una situacin particular que exige recurrir a una lgica territorial, transversal y de gobernancia de los territorios. Sera como buscar tejer una tela de Penlope una imagen mtica griega. De ah la bsqueda desesperada de una articulacin con las entidades territoriales la poltica del Esfuerzo municipal, a cargo de la vertiente territorial de la poltica pblica, que s debe recurrir a una lgica territorial, transversal y de gobernancia de los territorios para resolver problemas habitacionales. 6. Conclusiones: entre hilo de Ariadna y tela de Penlope es posible construir una poltica pblica integral de VIS urbana para poblacin desplazada por violencia?43 (T2) Las reexiones sobre la lgica de la poltica pblica en cuanto a vivienda y hbitat para la poblacin desplazada
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Despus de precisar que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo de las entidades del SNAIPD, disearn programas que permitan el acceso de la poblacin desplazada a una solucin de vivienda adecuada a travs de las modalidades que se establezcan para el desarrollo del programa es necesario mencionar que el PNAIPD, coherente con la ruptura que ha introducido en la sectorialidad y la centralizacin triunfante, al centrarse en el hbitat, concluye en una lgica de gobernancia que son responsables y ejecutarn esta lnea de accin el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Red de Solidaridad Social con la participacin de las autoridades locales y los Comits Territoriales de Atencin a Poblacin Desplazada, apoyados por la cooperacin internacional y la empresa privada cursivas fuera del texto. 3.2. El problema de la atencin a la poblacin desplazada por la violencia en la poltica pblica de VIS urbana y su solucin (T3) Frente al tema de atencin a la poblacin desplazada por la violencia, la vertiente nacional de la poltica pblica de VIS urbana no diere de la de otros sectores de la poblacin, aun cuando se reconozca que cerca de 210.000 hogares desplazados por la violencia, localizados actualmente en las ciudades, requieren atencin en vivienda (CONPES, 2005, 5). Desde una lgica de instrumento de poltica pblica, la respuesta es proponer una Bolsa de desplazados, como existen otras bolsas: la Bolsa para

Sobre los instrumentos de accin pblica, ver Lascoumes y Le Gals (2004, 2006). Pero no necesariamente a adquirir vivienda digna o adquirir dignamente una vivienda. Ver en Rojas Ros (2007) unas reexiones sobre el carcter social de la poltica de vivienda en Colombia. Esta seccin se apoya en una propuesta presentada en mayo de 2007 por el autor principal de este artculo, sus colaboradores Esteban

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por violencia, y la lgica de la poltica pblica de VIS urbana y de mirar cmo stas consideran el problema y su solucin conducen a preguntarse si es realmente posible que la poltica de vivienda urbana contribuya a resolver los problemas de vivienda de la poblacin desplazada. Las restricciones existentes en cuanto a estas dos lgicas dejan pensar que, a pesar de las buenas intenciones que incitan a buscar, desde arriba, un hilo de Ariadna como la Lnea Estratgica Hbitat del PNAIPD de 2005, el riesgo de que se siga tejiendo una tela de Penlope que se deshace cada vez que se complementa es grande. Sin embargo, para superar este juicio pesimista es posible preguntarse cules seran los principios generales de una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento. Poder responder esta pregunta crucial signica en realidad tener que pasar por dos etapas sucesivas, relacionadas entre s: La primera consiste en examinar las condiciones analticas necesarias que permitan superar la contradiccin entre las lgicas respectivas que guan, de un lado, la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia en cuanto a vivienda y hbitat tendencia progresiva a la territorialidad y, del otro, la poltica pblica de VIS urbana en cuanto a desplazados por la violencia sectorialidad de su vertiente nacional. Lo que se intenta es jar las bases conceptuales que permiten abordar el problema o, en trminos de Muller (2006), determinar los elementos del referencial de la poltica pblica de vivienda para poblacin desplazada por la violencia. La segunda etapa es la de explorar a partir de aquellas bases conceptuales los grandes lineamientos de la solucin, es decir, los de una poltica pblica de vivienda urbana que contribuya realmente a resolver los problemas de vivienda urbana de la poblacin desplazada. Bases conceptuales y lineamientos de polticas se encuentran tanto en las reexiones presentadas anteriormente en este artculo como en las que guran en una serie de documentos elaborados en la Ponticia Universidad Javeriana44. En cuanto a la concepcin misma del problema, las conclusiones de estos estudios ofrecen los siguientes elementos:
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Desde la perspectiva del desplazamiento y de las condiciones de asentamiento de la poblacin en situacin de desplazamiento, las investigaciones adelantadas por Manuel Prez (2003a, 2003b) muestran cmo el alto grado de vulnerabilidad producto del poblamiento se ha resuelto bajo condiciones de ilegalidad, originando el desarrollo de centros poblados con altos costos de equipamientos. As mismo, resaltan la importancia de partir de las iniciativas de las propias comunidades para hacer posible la reconstruccin de un proyecto de vida sostenible para la poblacin en situacin de desplazamiento. Por otro lado, Alfonso Solano (2004: 7) insiste en la necesidad de encontrar y explorar muy rpido soluciones de orden fsico (espacial-objetual) integral y que articulen proyecto productivo, solucin de vivienda y desarrollo social, cultural y recreativo para la comunidad (cursivas no originales) (cursivas originales). A partir de estas consideraciones, es posible determinar los grandes lineamientos de la solucin, es decir, de la poltica pblica de vivienda para poblacin desplazada por
Nina y Camila Pardo como miembros del Grupo de Investigacin Polticas Urbanas al Proyecto PNUD/COL/038819. Unidad tcnica conjunta UTEC Convenio Accin Social-ACNUR. Proceso N. 707179 (ver Grupo Polticas Urbanas, 2007).
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Se trata concretamente de dos tipos de documentos: 1) Una serie de estudios, realizados por diferentes unidades acadmicas de la Ponticia Universidad Javeriana: La resea que hace Alfonso Solano (2004) de una experiencia adelantada desde 2002 por la Facultad de Arquitectura y Diseo con estudiantes de las carreras de Arquitectura y Diseo Industrial, el Proyecto Ubicar, que se realiza con comunidades de desplazados de Soacha -Cazuc-, Cupica (Choc), Pereira, Santa Marta y Pasto. He aqu una de las pocas investigaciones que tratan simultneamente tanto los temas de vivienda y hbitat urbanos como de atencin a desplazados. Dos investigaciones sobre el desplazamiento y las condiciones de asentamiento de la poblacin en situacin de desplazamiento, adelantadas por Manuel Prez (2003a, 2003b) en la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales. Dichas investigaciones se interesan por la conformacin territorial en espacios urbanos y las percepciones del territorio en comunidades rurales afectadas por la migracin forzosa en los Altos de Cazuc en Soacha y hacen parte de una investigacin comparativa ms amplia de la caracterizacin de los procesos de insercin territorial en espacios rurales y urbanos. 2) La propuesta que presentaron los miembros del Grupo de Polticas Urbanas en mayo de 2007 en respuesta a una convocatoria del Proyecto PNUD/COL/038819, llamada Evaluacin de impacto para los programas en vivienda rural y urbana para la poblacin en situacin de desplazamiento y recomendaciones que permitan una respuesta ms efectiva (Grupo Polticas Urbanas, 2007).

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la violencia. Esto fue lo que intent hacer el Grupo de Investigacin Polticas Urbanas (2007) cuando elabor su propuesta tcnica de estudio. He aqu el esbozo de los principios generales de una poltica pblica de vivienda integral para la poblacin en situacin de desplazamiento que armonice las lgicas, actualmente contradictorias, de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por violencia en cuanto a vivienda y hbitat tendencia progresiva a la territorialidad y de la poltica pblica de VIS urbana en cuanto a desplazados por la violencia sectorialidad de su vertiente nacional. El Grupo Polticas Urbanas (2007: 6) formula al respecto las tres consideraciones siguientes: Primero, el impacto de los programas de VIS para desplazados no puede ni debe considerarse slo desde el punto de vista individual del hogar beneciario, sino debe hacerse en relacin con un contexto comunitario y de una comunidad en (re) construccin. Cabe indicar que actualmente la lgica del SFV es una lgica esencialmente individual, es decir, para una familia dada, a pesar de la mencin en la Ley 3 de 1991 de la atencin particular que se dar a los proyectos comunitarios. As mismo, la vivienda stricto sensu puerta adentro, si bien es un objeto de [poltica] necesario, no es suciente: lo que hay que [considerar] es el hbitat en su dimensin integral, que articule actividad productiva, solucin de vivienda y desarrollo social, cultural y recreativo para la comunidad en la cual se inserta el hogar de desplazados. De nuevo, pasar de la vivienda puerta adentro como objeto de la poltica pblica al hbitat integral, segn lo menciona el PNAIPD de 2005, implica romper con la lgica sectorial del SFV que excluye, por ejemplo, la posibilidad de vivienda productiva. El programa de vivienda de inters social urbana y rural no puede aprehenderse slo desde una visin vertical y sectorial en la cual el nivel nacional es el que concibe, formula y ja los lineamientos de implementacin del subsidio y declara la elegibilidad de los proyectos, y el nivel local es el que ejecuta. Es necesario ubicarlo en el contexto territorial especco en el cual se inserta. Esta ltima consideracin implica que debe ser descentralizada, a nivel territorial, la vertiente nacional de la poltica pblica de vivienda de inters social urbana y rural para los desplazados es decir, la declaracin de elegibilidad del proyecto y la asignacin del SFV. Es de esperar que se den pronto las condiciones favorables para que se hagan realidad estos principios, que suponen que, para una poblacin especca los desplazados por la violencia, se rompa con la lgica actual de la poltica pblica de VIS en cuanto a la poblacin beneciaria, el objeto y las modalidades de construccin de la poltica. Es deseo del grupo Polticas Urbanas que estas reexiones ayuden a quienes plantean polticas pblicas public policy makers en el momento de disear polticas integrales de atencin a la poblacin desplazada. Referencias bibliogrcas ACNUR. (2003). Balance de la poltica de atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia 1999-2002. Bogot, Colombia: Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR. ________. (2005). Balance de la poltica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia 2002-2004. Bogot, Colombia: Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR. ________. (2007). Introduccin, conclusiones y recomendaciones del balance de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada por la violencia 20042006. Bogot, Colombia: Ocina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR. AGUILAR, L. (1992). El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Miguel ngel Porra. AGUILERA, A. (2001, enero-julio). Anlisis de la Ley 387 de 1997: su impacto psicosocial en la poblacin desplazada. Reexin Poltica, (5), 1-10. Bucaramanga, Colombia: Universidad Autnoma de Bucaramanga. BIENEFELD, M. (1997). La economa poltica de la Nueva poltica social. Poltica social: desafos y utopas. Rojas de Fierro, M. y Delgado, A. (Eds.) Bogot, Colombia: Facultad
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Jrgen Habermas: El occidente escindido* Pequeos escritos polticos X

David Surez Rivero

(Ttulo original: Der gespaltene Westen. Kleine politische Schriften X. Suhrkamp Verlag, Frankfurt am Main, 2004). Desde la publicacin en 1992 de Facticidad y validez (Faktizitt und Geltung), el lsofo alemn Jrgen Habermas parece centrar cada vez ms su atencin en las cuestiones polticas contemporneas, especialmente en las relacionadas con el orden jurdico internacional. Si en aquella obra de comienzos de los noventa pareca compendiar, en un slido sistema, su visin de la losofa del Derecho, ahora parece orientarse cada vez ms a lo que a todas luces constituye su preocupacin fundamental: la constitucionalizacin del Derecho Internacional Pblico en clave cosmopolita, como lo haba proyectado Kant a nales del siglo XVIII. No tiene nada de extrao que el lsofo que deriv de la teora de la accin comunicativa una losofa moral de ntida opcin universalista, haya transitado luego a la losofa del Derecho, para culminar su proyecto en el mbito de las relaciones internacionales. Un camino aproximadamente similar siguieron su mentor de Knigsberg, alejado en el tiempo, y su cercano interlocutor de Harvard, el profesor John Rawls. Sin embargo, no es solo la lgica interna del pensamiento losco la que pauta esta evolucin admitirlo sera caer en un juego abstracto que siempre ha repudiado, sino principalmente la lgica de los acontecimientos del mundo de la vida que demandan un esclarecimiento conceptual. El occidente escindido es otra vuelta de tuerca sobre estas cuestiones que hoy cautivan su atencin. Estructuran el libro textos de variado formato: algunos son entrevistas; otros, ensayos, y una monografa de mayor aliento que ocupa las pginas nales. Aparecen agrupados en cuatro temticas cuyos ttulos acusan las motivaciones de contexto que impregnan los textos: Tras el 11 de septiembre

(I); La voz de Europa en la polifona de sus naciones (II); Miradas sobre un mundo catico (III) y El proyecto kantiano y el occidente europeo (IV). Un hilo conductor une la polifona de las cuestiones: la fundamentacin jurdico-losca de un orden cosmopolita entre las naciones y pueblos del mundo que pueda servir de alternativa a los designios de dominacin global de los Estados Unidos, que, como se sabe, aparecen investidos de una moralidad fuerte. Desde luego, guerra y paz, fundamentalismo y terror y constitucionalizacin del Derecho Internacional son en realidad las categoras requeridas de aclaracin losca y son, en ltimo trmino, las examinadas bajo el prisma de los debates tericos actuales y las situaciones de contexto que arroja la realidad. La escisin que acusa el ttulo del libro no se reere, como l mismo se encarga de aclarar, a las nuevas guerras o a la divisin entre ricos y pobres, sino a una ms profunda que bloquea peligrosamente el camino hacia una paz jurdica mundial. Como indica en el Prefacio (p. 9): No son nes polticos superciales lo que divide a los espritus, sino uno de los ms grandiosos esfuerzos de civilizacin del gnero humano. Para Habermas este proyecto de paz, que cuenta con un recorrido histrico que el autor advierte en la lnea Kant-Wilson (Sociedad de Naciones)-Roosevelt (Naciones Unidas), muestra hoy posibilidades reales de avance, pero tambin de retroceso y derrumbe. La poltica del actual gobierno de los Estados Unidos es dinamizadora de tal retroceso, pues ignora el derecho internacional, margina a las Naciones Unidas y est dispuesta a asumir el coste de una ruptura con Europa (ibd.). La postura hegemnica de los Estados Unidos y su revitalizacin de las guerras justas en nombre de una moral liberal
*

(Traduccin: Jos Luis Lpez de Lizaga). Editorial Trotta S. A., Madrid, 2006, 189 p. ISBN: 84-8164-823-X. Precio: $54.500

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resea
impuesta universalmente es lo que escinde las conciencias y las decisiones polticas globales. A ella Habermas opone el proyecto kantiano de la juridicacin de las relaciones internacionales como medio para el logro de una paz realista y durable, pues considera que este se nutre de un idealismo sin ilusiones, cuyo ncleo moral consiste en una fuerza suavemente civilizadora (Ibd.: 105) capaz de domesticar las relaciones entre los Estados. Se trata sin duda de un libro necesario y oportuno, que tiene asimismo la ventaja de acometer una discusin de actualidad para los defensores de derechos humanos y los estudiosos de las ciencias polticas y las relaciones internacionales. De otra parte, la argumentacin densa y los tecnicismos loscos a los cuales nos ha acostumbrado el autor son esta vez abandonados a favor de un estilo difano y un lenguaje didctico que permite a cualquier lector acercarse al tema sin prembulos. A mi parecer, la nica crtica que merece el libro es, como siempre, el obstinado alejamiento que muestra frente a los problemas del mundo no desarrollado, Amrica Latina incluida. Hablar de paz y orden jurdico internacional sin referencia a los problemas de justicia global que hoy se sitan en la raz de la escisin ms profunda en trminos espaciales e histricos, y que igualmente preocupan a numerosos integrantes del mundo acadmico, lastra su visin de cierto occidentalismo velado que hace de su teora una utopa poco realizable.

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