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Documento de trabajo del FMI

La poltica fiscal en los mercados emergentes: Pases en desarrollo


Vito Tanzi y Howell H. Zee

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Fondo Monetario Internacional 2000

WP/00/35

Documento de trabajo del FMI Departamento de Finanzas Pblicas La poltica fiscal en los mercados emergentes: Pases en desarrollo
Preparado por Vito Tanzi y Howell H. Zee1 Marzo de 2000

Resumen
Las opiniones recogidas en este Documento de Trabajo corresponden a los autores; no representan necesariamente las del FMI ni la poltica del FMI. Los Documentos de Trabajo renen la labor de investigacin que realizan los autores y se publican para estimular otras opiniones y ampliar el debate.

En este trabajo se examinan aspectos importantes de la poltica fiscal que se plantean hoy da en los pases en desarrollo. La poltica fiscal se considera desde la perspectiva macroeconmica, centrada en cuestiones de amplio espectro como el nivel y la composicin de los ingresos tributarios, y desde el punto de vista microeconmico, que examina ciertos temas de la configuracin de algunos tributos principales. como el impuesto sobre la renta de las personas fsicas. el impuesto de sociedades, el impuesto sobre el valor agregado los impuestos especficos y los aranceles. Se pasa revista a la funcin que pueden desempear los incentivos fiscales en ese grupo de pases identificndose algunos problemas de poltica de cara a la globalizacin de la economa mundial. Clasificacin JEL H20; O10 Palabras clave: poltica fiscal, reforma tributaria, pases en desarrollo Direccin electrnica de los autores: vtanzi@imf.org y hzee@imf.org

Este trabajo ha sido preparado por invitacin del National Tax Journal que lo publicar en fecha prxima. Se agradecen sinceramente los tiles comentarios de Michael Keen y John Yinger y la ayuda de Asegedech WoldeMariam en la compilacin de los datos tributarios que recoge el trabajo.

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ndice Pgina I. II. Introduccin ................................................................................................................3 Nivel y composicin de los ingresos tributarios ........................................................ 5 A. Carga fiscal ..........................................................................................................6 Consideraciones tericas ................................................................................ 6 Comparaciones internacionales...................................................................... 6 B. Composicin de los ingresos tributarios .............................................................. 9 Consideraciones tericas ................................................................................ 9 Comparaciones internacionales.................................................................... 13 Aspectos de poltica de algunos impuestos principales ........................................... 17 A. Impuesto sobre la renta de las personas fsica................................................... 17 Estructura de las tasas .................................................................................. 17 Base imponible............................................................................................. 20 Tratamiento fiscal de las rentas financieras ................................................. 21 B. Impuesto de sociedades .....................................................................................22 Tasas mltiples del IS .................................................................................. 22 Amortizacin................................................................................................ 22 C. Impuesto sobre el valor agregado, impuestos especficos y aranceles .............. 23 Impuesto sobre el valor agregado ................................................................ 23 Impuestos especficos...................................................................................24 Aranceles......................................................................................................26 D. Incentivos fiscales .............................................................................................27 Moratorias fiscales y tasas impositivas reducidas........................................ 28 Desgravacin y crditos tributarios por inversin ....................................... 29 Amortizacin acelerada................................................................................ 30 Subvenciones a la inversin .........................................................................30 Incentivos fiscales indirectos ....................................................................... 31 Mecanismo de activacin.............................................................................31 Resumen....................................................................................................... 32 Retos para el futuro..................................................................................................33 Conclusiones ............................................................................................................ 34

III.

IV. V.

Bibliografa .......................................................................................................................... 35 Cuadros 1. Niveles comparativos de los ingresos tributarios; 198597.............................................. 8 2. Composicin comparativa de los ingresos tributarios; 198597 .................................... 14 3. Tasas comparativas del IRPF en pases en desarrollo seleccionados .............................. 19 4. Tasas comparativas del IVA en pases en desarrollo seleccionados................................ 25

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I. INTRODUCCIN
El estudio de la poltica fiscal concierne a la configuracin de un sistema tributario que permita financiar el nivel necesario de gasto pblico en la forma ms eficiente y equitativa posible. En los pases en desarrollo con mercado emergente, y especialmente en los que se han fijado el propsito de integrarse en la economa internacional, la poltica fiscal asume un papel muy sensible. En estos pases, el sistema tributario tendra que: 1) recaudar ingresos suficientes para financiar el gasto esencial sin excesivo recurso al endeudamiento del sector pblico, 2) obtener los tributos en formas que sean equitativas y que minimicen los efectos de desincentivo sobre la actividad econmica y 3) hacerlo de manera que no se aparte sustancialmente de las normas internacionales. En los pases en desarrollo, la implantacin de sistemas tributarios que sean eficaces y eficientes presenta enormes problemas. El primero de stos es que la estructura de la economa hace difcil la imposicin y recaudacin de ciertos impuestos. El segundo es la limitada capacidad de administracin tributaria. El tercero es la escasez, o calidad deficiente, de los datos bsicos. Por ltimo, en muchos pases en desarrollo, las condiciones polticas se prestan menos que en los pases avanzados a una poltica tributaria que sea racional. El examen en detalle de estos problemas ocupara demasiado espacio, de manera que aqu se ofrece nicamente un comentario somero sobre dichos problemas. A menudo, los pases en desarrollo se distinguen por la gran participacin del sector agrcola en el producto y el empleo nacionales, por actividades y desempeos que en gran medida se centran en el sector no estructurado, por muchos establecimientos pequeos, por la pequea proporcin que en la renta nacional corresponde a los salarios, por la pequea proporcin del gasto total de consumo en establecimientos grandes y modernos, etc. Todas estas caractersticas reducen la posibilidad de recurrir a ciertos impuestos modernos como el impuesto sobre la renta de las personas fsicas y, en mucha menor medida, el impuesto sobre el valor agregado. Tambin reducen la posibilidad de alcanzar altos niveles impositivos. Debido en parte a la estructura de la economa, y tambin como resultado de un bajo nivel de alfabetismo y de capital humano, se hace difcil combinar todos los elementos que integran una buena administracin tributaria. Si el personal de la administracin tributaria carece de formacin y capacitacin apropiadas, si no hay recursos para pagar buenos salarios y comprar el equipo que hace falta, si los contribuyentes apenas saben llevar sus cuentas, si el uso del telfono es limitado y no se puede confiar en los servicios postales, se hace difcil crear una administracin tributaria eficiente. As, los pases establecen con frecuencia los sistemas tributarios que les permitan explotar las opciones que tengan, en lugar de crear sistemas modernos y eficientes. Un resultado de esa situacin es que muchos pases en desarrollo terminan a menudo con muchas y pequeas fuentes de ingresos tributarios, con una dependencia excesiva en los impuestos sobre el comercio exterior y con un recurso relativamente insignificante al impuesto sobre la renta de las personas fsicas. A causa del papel importante que desempea la actividad no estructurada, de la limitada obligacin de declarar, de la multitud de actividades que no se realizan en establecimientos modernos y de limitaciones financieras, los departamentos encargados de recopilar datos y de

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administrar las leyes tributarias encuentran dificultades para elaborar estadsticas fiables y detalladas. La escasez de datos fiables entorpece la labor de los formuladores de la poltica para evaluar el posible efecto de grandes cambios en las disposiciones vigentes. Si se introducen cambios, rara vez se acompaan de una evaluacin cuantificable del efecto sobre los ingresos tributarios. Como lo ms probable es que la situacin fiscal de los pases en desarrollo sea precaria, la incertidumbre los expone a dificultades fiscales potencialmente graves. En consecuencia, a menudo se prefiere una modificacin marginal en vez de grandes cambios estructurales, incluso cuando estos ltimos seran sin duda los ms convenientes. As se perpetan las estructuras tributarias ineficientes. Por ltimo, es bien sabido que los pases en desarrollo tienden a mostrar distribuciones del ingreso mucho ms desiguales que las de los pases industriales. En los primeros, no es raro que los coeficientes Gini rebasen el 0,52. Esta distribucin del ingreso tan desigual tiene dos consecuencias: Primero, para generar ms ingresos tributarios habra que gravar mucho ms a los decilos superiores que a los inferiores; segundo, el poder econmico y a menudo el poltico se concentran en los decilos superiores, de manera que los contribuyentes ms ricos pueden evitar las reformas fiscales que les afecten negativamente. As se explica parcialmente el motivo de que los impuestos sobre la renta de las personas fsicas y sobre la propiedad hayan sido muy poco utilizados en esos pases, y de que los estudios sobre la incidencia tributaria en los pases en desarrollo sealen que rara vez se alcanza una progresividad efectiva en sus sistemas fiscales. Para concluir, en los pases en desarrollo, la poltica fiscal se basa con frecuencia en el arte de lo posible y no tanto en el logro de los fines ptimos. As pues, no es sorprendente que la teora econmica y en especial la literatura sobre tributacin ptima hayan repercutido relativamente poco en la formulacin de sistemas fiscales en los pases en desarrollo3. En este trabajo se analizan algunas de las importantes cuestiones en materia de poltica fiscal que interesan hoy da a muchos pases en desarrollo. Se aprovecha la amplia experiencia de primera mano en las tareas de facilitar asesoramiento fiscal a ese grupo de pases en el FMI, organismo con el que estn relacionados ambos autores. La estructura del trabajo sigue lineamientos especficos de la poltica fiscal, ms bien que la descripcin de prcticas o casos de pases concretos4. Por razones de espacio, se ha seleccionado una serie de
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Recientemente, Deininger y Squire (1996) han recopilado nuevos datos completos sobre la distribucin del ingreso en los pases en desarrollo. Vase en Heady (1993) un examen favorable (en gran medida centrado en los pases desarrollados) del empleo de la literatura sobre tributacin ptima como gua para la formulacin de la poltica fiscal.
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Gran parte del material que sirve de base para este trabajo figura en informes tcnicos del FMI de carcter confidencial elaborados a peticin de las autoridades de los pases. En consecuencia, se ha eliminado toda mencin especfica de pases salvo en los pocos casos en que los datos son de dominio pblico.

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cuestiones5, orientadas ms por el inters general de las mismas en relacin con todo el grupo de pases en desarrollo que por su importancia para algunos de ellos. Por ejemplo, no se tratan aqu las cuestiones relacionadas con la asignacin de impuestos y la distribucin de ingresos tributarios entre los niveles central y local de gobierno, aunque sea un tema vital del debate sobre poltica fiscal en algunos pases en desarrollo. Con fines de ordenacin, en este trabajo la poltica fiscal se examina desde dos perspectivas: la macroeconmica, que se ocupa de aspectos amplios como el nivel y la composicin de los ingresos tributarios, tratada en la prxima seccin, y la microeconmica, relacionada con ciertos aspectos de la configuracin de determinados impuestos seleccionados, que se trata en la seccin III. En la seccin IV se analizan brevemente algunos de los problemas de poltica que los pases en desarrollo encararn en los aos venideros. En la seccin V se ofrecen las conclusiones.

II. NIVEL Y COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS


Desde la perspectiva macroeconmica, los aspectos de un sistema tributario que interesan ms a los formuladores de poltica en los pases en desarrollo son: 1) si el nivel general de carga impositiva (expresado comnmente como ingresos tributarios en relacin con el PIB) es apropiado y 2) con un nivel dado, si la composicin existente de los ingresos tributarios (expresada por lo general como tributacin sobre la renta en relacin con la tributacin sobre el consumo) es la deseable6. El inters se debe en parte a la creencia establecida de que el costo en bienestar de una asignacin equivocada de recursos (intra e intertemporalmente) aumenta segn crecen los impuestos y a que, al decidir entre gravar la renta o el consumo, esto ltimo es el mal menor a efectos de su repercusin en el crecimiento a largo plazo. Sin embargo, tambin se debe a consideraciones sobre el nivel de gasto pblico deseable en un pas en desarrollo con un determinado nivel de ingreso. El amplio alcance de la literatura sobre teora ptima de la tributacin ofrece escasa orientacin prctica en cuanto al nivel global de tributacin. La literatura resulta algo ms til para poder elegir entre gravar la renta o el consumo, pero incluso en este terreno es de valor limitado7. Tras examinar brevemente las consideraciones tericas sobre carga fiscal y composicin de los ingresos tributarios, la situacin de los ingresos tributarios en los pases
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La literatura sobre tributacin y desarrollo es muy amplia. Vanse, por ejemplo, Bird (1992), Bird y Oldman (1990), Newbery y Stern (1987) y Tanzi (1991). Vase en Burgess y Stern (1993) un estudio reciente de aspectos tributarios en los pases en desarrollo desde una perspectiva algo distinta de la que se adopta en este trabajo. De cuando en cuando, a los formuladores de la poltica les interesan los ingresos tributarios en relacin con los desequilibrios presupuestarios a corto plazo. Se trata de cuestiones que afectan puntualmente a los pases y no se examinan en este trabajo.
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Gran parte de la literatura terica y emprica en este campo ha sido examinada recientemente en Tanzi y Zee (1997).

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en desarrollo se evala comparndola con la de los pases desarrollados, y se adelantan consecuencias para la formulacin de la poltica fiscal8. A. Carga fiscal Consideraciones tericas La razn principal de que la teora sobre imposicin ptima se refiera tan poco a la determinacin de la carga fiscal en una economa est en que gran parte de la teora se ha elaborado para indicar en un contexto esttico cul sera la estructura ptima de impuestos con la que se conseguira una carga fiscal dada. En consecuencia, la teora no incluye tradicionalmente en su anlisis la vertiente del presupuesto que refleja el gasto. Para suprimir ese supuesto en forma significativa, con fines de orientacin normativa de la poltica, habra que elaborar un modelo explcito de los beneficios derivados del gasto pblico financiado por los ingresos tributarios. Es decir, conceptualmente, determinar la carga fiscal ptima equivale a determinar el nivel ptimo de gasto pblico. Si bien en varios casos se ha intentado recoger recientemente estos aspectos en un marco integrado de gasto e impuestos9, hasta ahora los resultados han sido bastante abstractos y han dependido en gran medida del modelo elegido. As pues, no sirven de gua prctica para la formulacin de medidas de poltica. Comparaciones internacionales A falta de indicaciones claras basadas en la teora, un mtodo alternativo para evaluar si la carga fiscal de un pas en desarrollo es apropiada ha sido compararla con la carga fiscal media de un grupo representativo de pases en desarrollo y desarrollados, teniendo en cuenta algunas de las caractersticas de los pases. Es evidente que se trata de un mtodo basado en las estadsticas que, si bien popular y en ocasiones til, carece de fundamento terico. Este mtodo se hizo muy famoso, sobre todo en los aos sesenta y setenta. Se relacionaban los ingresos tributarios como proporcin del PIB (la variable dependiente) de un amplio grupo de pases con varias variables independientes, de los mismos pases, que se supona podan influir en esa proporcin. Las variables utilizadas frecuentemente eran el ingreso per cpita, la agricultura como proporcin del PIB, el coeficiente de actividad minera en el PIB, la apertura de la economa (medida por la importacin y la exportacin en relacin con el PIB), el dinero como proporcin del PIB y otras variables. Utilizando datos de un pas determinado, el clculo de la ecuacin de regresin da un coeficiente de presin fiscal
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Vase en Zee (1996) un detallado estudio comparativo sobre carga fiscal y composicin de los ingresos tributarios en pases desarrollados y en desarrollo.
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Estos intentos se han puesto cada vez ms de moda desde que surgi la literatura del crecimiento endgeno. Un ejemplo muy conocido se tiene en Barro (1990). Turnovsky (1996) ofrece un modelo ms complejo de determinacin del nivel ptimo de impuestos y de gasto.

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hipottico para el pas estudiado. Ese coeficiente hipottico se comparaba con el coeficiente efectivo del pas10. La comparacin entre el coeficiente fiscal estimado a partir de la ecuacin y la carga fiscal efectiva del pas indica si, en comparacin con otros pases y teniendo en cuenta sus propias caractersticas, la carga fiscal del pas se sita por encima o por debajo del nivel esperado. Se ha interpretado que ese coeficiente fiscal calculado refleja el grado de esfuerzo tributario que soporta el pas. Como ya se ha dicho, este mtodo estadstico carece de fundamento terico y no debe interpretarse como presin fiscal ptima para el pas. Sin embargo, su utilizacin ha sido popular y til (y a veces contina sindolo) porque se puede recurrir a ese coeficiente calculado, por ejemplo, para vencer la renuencia del ministro de un pas con baja imposicin (como Guatemala), o para dar razones a un ministro emprendedor, en el sentido que hace falta aumentar la presin fiscal. El mtodo ha facilitado la fijacin de un punto de referencia para evaluar la situacin de un pas frente a la de otros pases en condiciones similares, y para prever la evolucin futura a medida que avanza la economa. De hecho, las regresiones han indicado en la mayora de los casos que, ceteris paribus, a mayor renta per cpita ms elevados son los ingresos tributarios como proporcin del PIB. En el cuadro 1 se ofrecen algunos datos comparativos, referidos al decenio ms reciente para el que se dispone de datos, sobre carga fiscal en los pases de la OCDE y en una muestra representativa de pases en desarrollo, reunidos en amplias zonas geogrficas11. En el cuadro puede verse que, en el perodo 198587, la carga fiscal media en los pases en desarrollo en desarrollo se situaba aproximadamente en el 17,5% del PIB. La variacin de ese promedio entre regiones geogrficas era bastante pequea; los pases africanos rebasaban el promedio de la muestra en alrededor de 2 puntos porcentuales del PIB (la variacin dentro de cada grupo de pases era mucho mayor). En cambio, la carga fiscal media en los pases de la OCDE durante el mismo perodo fue ms del doble (el 36,6% del PIB), si bien se registran variaciones significativas entre los tres subgrupos de pases de la OCDE: la carga fiscal media del subgrupo europeo se situaba unos 8 puntos porcentuales del PIB por encima de la de los subgrupos del continente americano y del Pacfico. Adems, en cada grupo de la

La literatura es muy amplia. Vanse, por ejemplo, Bahl (1971), Tait, Gratz y Eichengreen (1979) y, un ejemplo ms reciente, Tanzi (1992).
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Los datos de pases de la OCDE no incluyen a los cinco pases de ingreso ms reciente, a saber, Corea, Hungra, Mxico, Repblica Checa y Polonia. Corea y Mxico se incluyen en la muestra de pases en desarrollo, que abarca un total de 38 pases de frica (8), Amrica (14), Asia (9) y Oriente Medio (7). Los datos del cuadro 1 y del cuadro 2 (ms adelante) se presentan sin ponderacin alguna. Aunque no se muestran, los promedios ponderados (empleando como ponderacin el PIB del pas en dlares de EE.UU.) dan a grandes rasgos el mismo resultado comparativo.

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Cuadro 1. Niveles comparativos de los ingresos tributarios; 198597 (Porcentaje del PIB)
198587 Pases de la OCDE1 Amrica Pacfico Europa 199597

36,6 30,6 30,7 38,2

37,9 32,6 31,6 39,4

Pases en desarrollo2 frica Amrica Asia Oriente Medio

17,5 19,6 17,6 16,1 16,5

18,2 19,8 18,0 17,4 18,1

Fuentes: Revenue Statistics (OCDE) y Estadsticas de las finanzas pblicas (FMI).


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Excluye Corea, Hungra, Mxico, Polonia y Repblica Checa. Una muestra de 8 pases africanos, 14 pases americanos, 9 pases asiticos y 7 pases de Oriente Medio.

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OCDE se registra menos variacin entre pases que en los grupos de pases en desarrollo. En trminos generales, todas las comparaciones mencionadas se observan tambin en los datos sobre ingresos tributarios en el perodo 199597, aos en los que la carga fiscal media registr aumentos tan solo marginales en relacin con el perodo anterior en todos los subgrupos de pases. Como ya se ha dicho, se ha intentado identificar en numerosos estudios cules eran los factores determinantes de la carga fiscal. Uno de los factores ms utilizados ha sido el ingreso per cpita, generalmente porque se supone que el desarrollo econmico conlleva una demanda creciente de gasto pblico (Tanzi, 1987) y una mayor fuente de capacidad impositiva para hacer frente a esa demanda (Musgrave, 1969). Estas consideraciones parecen indicar por lo general con firme apoyo emprico que existe una correlacin positiva entre carga fiscal y desarrollo econmico. Tambin parecen indicar, en teora, que los efectos se manifiestan desde el desarrollo hacia la carga fiscal, y no en sentido contrario. Es una observacin importante porque la creencia comn de que con una carga fiscal ms elevada se generan mayores distorsiones lo que ira, en consecuencia, en contra del crecimiento no se contradice necesariamente por la relacin observada entre carga fiscal y desarrollo12. La consecuencia principal para la poltica que plantean las consideraciones anteriores a efectos de los pases en desarrollo es la mayor probabilidad de que el desarrollo econmico genere una necesidad adicional de ingresos tributarios para financiar el aumento del gasto pblico, al tiempo que se incrementa la capacidad de los pases para generar los ingresos tributarios que satisfagan esa necesidad. As pues, es importante centrar ms la atencin en la manera en que se utilizan los ingresos tributarios, y quiz en la estructura impositiva, y no tanto en la propia carga fiscal. Dada la complejidad del desarrollo y la forma en que los impuestos podran influir en l, es dudoso que, con fines de poltica, pueda establecerse con claridad para ningn pas el concepto de carga fiscal ptima slidamente vinculado a las diferentes etapas de su desarrollo econmico. B. Composicin de los ingresos tributarios Consideraciones tericas Todo examen de la composicin de los ingresos tributarios entraa varios aspectos importantes, a saber, primero, impuestos sobre la renta en relacin con impuestos sobre el consumo y, segundo, en los impuestos sobre el consumo, la tributacin de las importaciones frente a la del consumo interno. Considrese primero la cuestin de la combinacin ptima
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En todo caso, gran parte de las pruebas economtricas disponibles para la relacin entre carga tributaria y crecimiento del ingreso per cpita no son muy slidas, debido principalmente a la dificultad de desenredar los efectos sobre el crecimiento que tienen otras variables pertinentes aparte de los impuestos. Vase, por ejemplo, Easterly y Rebelo (1993) y Levine y Renelt (1992).

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de impuestos sobre la renta y el consumo. Al evaluar las ventajas relativas de estas dos bases tributarias, las consideraciones sobre eficiencia y equidad son fundamentales para el anlisis, sobre todo en los pases en desarrollo debido al elevado coeficiente Gini de stos. Sin embargo, la literatura terica ha tendido a centrarse en el impuesto sobre la renta. La creencia establecida de que gravar la renta entraa un costo de bienestar (eficiencia) ms elevado que gravar el consumo se basa principalmente en la observacin de que el impuesto sobre la renta comprende dos componentes amplios: un impuesto sobre el trabajo y otro sobre el capital. Como en el marco intertemporal el impuesto sobre el trabajo equivale a un impuesto sobre el consumo, gravar la renta produce otra distorsin sobre el ahorro que no produce el impuesto sobre el consumo. Resulta que, en el modelo neoclsico tradicional de crecimiento, la longitud del horizonte de planificacin del consumidor desempea un papel crucial en la ambigedad terica de la relativa superioridad del impuesto sobre el consumo. Si las decisiones de ahorro se basan en consideraciones del ciclo vital, la combinacin ptima de impuestos sobre la renta e impuestos sobre el consumo depender por completo de las elasticidades pertinentes, es decir, de la oferta de mano de obra y del ahorro13. Sin embargo, si el horizonte de planificacin fuera infinito, entonces, a largo plazo, la tasa del impuesto sobre el capital sera de hecho cero14. El planteamiento analtico sera ms complejo y los resultados ms ambiguos si el anlisis incorporara el capital humano, el elemento crucial de la nueva literatura sobre crecimiento endgeno. En general, el carcter y proceso de la acumulacin de capital humano, es decir, si se cree que su adquisicin exige tiempo (salarios no percibidos), capital fsico e incluso capital humano en s mismo, o alguna combinacin de los tres, repercutir por ltimo en el costo de bienestar relativo de los impuestos sobre el capital y el consumo. El resultado de las consideraciones tericas anteriores es que, si bien gravar el capital (fsico) puede que deprima la acumulacin de capital (fsico), esa imposicin, de igual manera que los impuestos sobre el
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No es raro encontrar argumentos a favor de una tributacin relativamente alta para el consumo basados en que la elasticidad de la oferta de mano de obra es baja (al menos en el grupo de trabajadores varones jvenes). Sin embargo, es menester sealar que la inelasticidad citada se refiere generalmente a la curva no compensada de la oferta de mano de obra. La elasticidad compensada el concepto pertinente para medir el costo de bienestar suele ser mucho ms alta. Adems, hay mucha incertidumbre acerca de la magnitud de la elasticidad del ahorro respecto de la tasa de inters, incluso en los pases desarrollados. En los pases en desarrollo, las limitaciones que presentan los datos han obstaculizado por lo general la investigacin emprica de esta cuestin. Por ejemplo, en el estudio de Masson, Bayoumi y Samiei (1998), con una amplia muestra de pases en desarrollo, se encontr una relacin insignificante y nada slida entre la tasa real de inters y la proporcin ahorro privado/PIB.
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Los resultados del ciclo vital se establecen en Atkinson y Sandmo (1980) y los del modelo de horizonte infinito se derivan en Chamley (1986). Podra ser ptimo gravar el capital en el modelo de ciclo vital porque el marco no recoge plenamente el exceso intergeneracional de carga producido por el impuesto sobre el capital.

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consumo, podra tener efectos sobre la acumulacin de capital humano y otras variables por conducto de una red de relaciones complejas, lo que hace que, a priori, sea muy incierta la determinacin del costo de bienestar relativo de ambos impuestos15. Las consideraciones de este tipo tambin subrayan la importancia de que el debate sobre poltica fiscal preste atencin al impacto que los impuestos sobre el capital y el consumo puedan tener sobre la acumulacin de capital humano y fsico en funcin de distintas configuraciones (por ejemplo, crditos tributarios o exenciones por gastos que promuevan la formacin de capital humano). En los pases en desarrollo, la atencin ha recado mayoritariamente en los efectos de la imposicin sobre la acumulacin de capital fsico, y esto ha llevado al uso excesivo de incentivos fiscales para fomentar esa acumulacin (cuestin que se examina ms adelante)16. Otro aspecto de inters a la hora de elegir entre impuestos sobre la renta o sobre el consumo tiene que ver con los efectos relativos en la equidad (vertical). Es un aspecto de importancia especial en vista de la distribucin desigual del ingreso en los pases en desarrollo. Tradicionalmente, se ha considerado que los impuestos sobre el consumo son inherentemente ms regresivos que los impuestos sobre la renta, pues desde el punto de vista administrativo no es prctico establecer eficazmente, a gran escala, tasas graduadas para gravar el consumo17. No obstante, por dos caminos de investigacin, se han arrojado dudas acerca de esa conclusin. Primero, la forma tradicional de gravar el consumo, es decir, gravarlo en el momento en que ocurre (como el impuesto sobre el valor agregado (VAT) o el impuesto sobre las ventas al por menor), ha resultado ser mucho menos regresiva de lo que se considera comnmente si se ve desde la perspectiva del ciclo vital y no desde el punto de vista esttico18. Segundo, al menos en teora, el consumo puede gravarse en forma graduada

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El examen de la literatura sobre acumulacin de capital humano y crecimiento cae fuera del mbito de este trabajo. Vase el libro de texto de Barro y Sala-y-Martin (1995).
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En las economas pequeas y abiertas, est claro que un factor adicional pertinente es la diferencia en la movilidad relativa del capital y la mano de obra de un pas a otro. En este sentido, la medida en que pueda gravarse la renta de capital en un pas de ese tipo depender, al menos en parte, de cunto se grave esa renta en otros pases de la misma regin.
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La aplicacin limitada de impuestos diferenciales sobre el consumo es sin duda factible y, de hecho, se utiliza ampliamente. Sin embargo, se tienen pruebas muy claras que indican que su empleo es ineficaz para alcanzar el objetivo de equidad, pues ricos y pobres consumen (aunque en proporcin diferente) los mismos bienes que se gravan en forma diferente. Vase, en Repblica de Sudfrica (1994), un claro argumento en este sentido en el contexto de un programa de reforma fiscal de un pas en desarrollo.

Vase la serie de estudios realizados por Metcalf, por ejemplo, Metcalf (1994). Ahora bien, estos resultados son por lo general ms pertinentes en los pases avanzados.

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lo mismo que se grava la renta si el ahorro pudiera deducirse ilimitadamente de la renta19. Pero es probable que un impuesto de este tipo plantee enormes dificultades administrativas en la mayora de los pases en desarrollo, pues el ahorro neto durante un ejercicio que se dedujera tendra que contabilizarse y declararse a las autoridades tributarias. Dos pases que, siguiendo las recomendaciones de Kaldor, experimentaron con este impuesto hace unos 40 aos (India y Sri Lanka) lo suprimieron poco despus de implementarlo. En Suecia, una comisin (la Comisin Lodin) que estudi en detalle la posibilidad de implementar un impuesto sobre el gasto personal lleg a la conclusin de que no se poda administrar. El resultado del anlisis anterior es que probablemente se hayan exagerado los problemas de equidad en la forma tradicional de imposicin sobre el consumo; para los pases en desarrollo el intento de superar esos problemas de la imposicin sobre el consumo sera en todo caso ineficaz o imprctico desde el punto de vista administrativo. Pasando a la cuestin de los impuestos sobre la importacin, el fuerte recurso tradicional a los derechos sobre la importacin como asidero tributario de los pases en desarrollo da a entender que la reduccin de arancelesnecesaria quiz porque se desea ingresar en la Organizacin Mundial del Comercio, participar en acuerdos regionales de comercio como el ASEAN en Asia o el ALCAN o Mercosur en el continente americano, o simplemente para concertar acuerdos bilaterales de comercio con los pases desarrolladospodra tener importantes consecuencias sobre la situacin econmica o los ingresos tributarios. En primer lugar, desde luego, la reduccin de aranceles, si se estructura debidamente (vase el anlisis ms adelante) y no va acompaada de incrementos en otras barreras al comercio explcitas o implcitas, conducira en general a niveles ms bajos de proteccin tanto nominal como efectiva. En segundo lugar, la reduccin de aranceles tambin podra significar una prdida importante de ingresos presupuestarios, al menos a corto plazo, antes de que el volumen de importacin haya tenido tiempo para reaccionar20. Si bien reducir la proteccin de la industria nacional de cara a la competencia extranjera es consecuencia inevitable o incluso el objetivo de todo programa de liberalizacin del comercio, la cada de las entradas presupuestarias podra ser un resultado no deseado del programa, que hace falta tener en cuenta21. En estas circunstancias, las medidas

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sta es la idea, por ejemplo, tras la deduccin ilimitada del ahorro que se ha propuesto recientemente en Estados Unidos (vase Seidman, 1997). En trminos amplios, tambin es la idea tras el impuesto sobre el gasto que propone Kaldor (1955).

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En algunos casos, el impacto de la reduccin de aranceles sobre los ingresos tributarios, incluso a corto plazo, puede moderarse en diverso grado si, como parte de un programa general de liberalizacin del comercio, se acompaa de, por ejemplo, aranceles por cuotas o la imposicin de un arancel mnimo para importaciones que antes estaban exentas de derechos. Vase el detallado estudio de Ebrill, Stotsky y Gropp (1999).
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Algunos pases en desarrollo han aprovechado la reduccin de aranceles prevista en un programa de liberalizacin del comercio para bajar la carga fiscal. Sin embargo, estos casos (continuacin)

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compensatorias factibles que eleven los ingresos tributarios casi siempre entraan un aumento de los impuestos sobre el consumo interno22; rara vez se considerar que el aumento de los impuestos sobre la renta es una opcin viable por motivos tanto de poltica (se percibir un impacto negativo sobre la inversin) como administrativos (ya que los efectos sobre los ingresos tributarios son menos seguros y oportunos que la variacin de los impuestos sobre el consumo)23. Comparaciones internacionales En el cuadro 2 se presenta un desglose del total de ingresos tributarios, de los mismos pases y durante el mismo perodo que se recoge en el cuadro 1, en las categoras principales de impuestos: impuestos sobre la renta (con subcategoras de impuesto de sociedades (IS) e impuestos sobre la renta de las personas fsicas (IRPF)), impuestos sobre el consumo (con subcategoras de impuestos generales24, especficos y sobre el comercio25) e impuestos de la seguridad social. Para el total de la muestra de pases en desarrollo, en 198597, la relacin de los impuestos sobre la renta frente a los impuestos sobre el consumo era del 0,5 aproximadamente, mientras que en los pases de la OCDE era del 1,2. En ambos grupos de pases, la relacin no registra casi variacin una dcada despus.

han sido pocos y aislados, porque para poder hacerlo se requiere generalmente una reduccin correspondiente del gasto que evite riesgos para la posicin presupuestaria.
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Keen y Ligthart (1999) han sealado recientemente que, si la reforma arancelaria subyacente mejora la eficiencia de la produccin, remplazar los aranceles por impuestos sobre el consumo interno eleva el bienestar en una economa pequea y abierta.
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Ahora bien, cabe argir que una medida de poltica deseable sera aumentar el impuesto sobre la renta en forma que se reduzcan los incentivos fiscales distorsionantes (vase el anlisis ms adelante). En esta subcategora se incluye el IVA, todos los impuestos similares al IVA que a menudo llevan otro nombre, como impuestos sobre los bienes y servicios o impuestos generales sobre las ventas, y otros impuestos de base amplia sobre las ventas en una etapa o en varias (si existen).
25 24

Los impuestos sobre el comercio exterior son principalmente aranceles sobre la importacin; los derechos sobre la exportacin han pasado a ser relativamente poco importantes en los ltimos aos. Sin embargo, hasta principios de los aos ochenta, tuvieron importancia en algunos pases, y especialmente en algunos pases de Amrica Latina (por ejemplo, Argentina) y frica (por ejemplo, Cte dIvoire).

Cuadro 2. Composicin comparativa de los ingresos tributarios; 198597


(Porcentaje del PIB)
198587 Sobre el consumo De los cuales: Comercio Seguridad Total Generales Especficos exterior social Total Sociedades IRPF 14,2 15,4 16,3 13,7 5,2 6,9 6,2 5,0 3,7 2,4 3,0 3,2 2,3 3,9 3,0 1,3 1,0 11,6 9,7 10,3 10,6 2,6 2,2 10,5 3,6 3,8 3,1 1,5 4,8 3,0 4,3 2,9 12,3 11,4 10,6 7,0 8,4 12,4 3,7 4,3 7,3 2,0 2,6 4,0 2,4 2,3 2,2 3,0 2,3 3,1 10,8 11,4 6,6 3,6 11,3 7,6 7,5 12,4 10,3 11,7 9,5 9,1 10,6 3,2 1,9 1,5 2,6 2,3 2,5 2,4 3,0 5,7 3,6 4,4 3,7 0,4 0,1 1,2 2,4 2,3 2,6 4,2 1,2 3,4 2,3 6,8 2,2 3,7 4,0 0,6 0,8 0,7 5,8 2,8 10,1 6,0 3,8 0,7 8,8 Sobre la renta De lo cuales: 199597

Sobre la renta De los cuales: IRPF 11,3 11,4 13,2 11,0 1,7 3,1 2,1 1,0 1,0

Total 2,8 2,5 3,9 2,7 2,8 2,9 3,5 4,3 1,8

Sociedades

Sobre el consumo De los cuales: Comercio Total Generales Especficos exterior 0,3 0,3 0,6 0,3 3,5 5,1 2,7 4,3 2,6

Seguridad social 9,5 6,1 3,5 10,8 1,3 0,5 0,3 1,1 2,5

Pases de la OCDE 1/

13,9

Amrica Pacfico Europa

14,0 17,1 13,3

Pases en desarrollo 2/

4,9

frica Asia Oriente Medio Amrica

6,3 5,7 4,7 3,7

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Pro memoria: Impuestos sobre la renta/ sobre el consumo 198587 199597 (Porcentaje) 1,2 2,2 1,9 1,1 0,5 0,6 0,6 0,5 0,4 198587 Impuestos de sociedades/IRPF 199597

Pases de la OCDE 1/ 1,8 2,3 1,1 0,5 0,5 0,6 0,5 0,4

1,2

0,2 0,2 0,3 0,2 1,6 0,9 1,6 4,3 1,8

0,3 0,2 0,4 0,3 1,2 0,6 1,0 2,5 2,3

Amrica Pacfico Europa

Pases en desarrollo 2/

frica Asia Oriente Medio Amrica

Fuentes: Revenue Statistics (OCDE) y Estadsticas de las finanzas pblicas (FMI). 1 Excluye Corea, Hungra, Mxico, Polonia y Repblica Checa. 2 Una muestra de 8 pases africanos, 14 pases americanos, 9 pases asiticos y 7 pases de Oriente Medio.

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Otra diferencia notable entre pases desarrollados y en desarrollo se encuentra en la relacin entre IS e IRPF. Los pases desarrollados obtienen cuatro veces ms ingresos tributarios con el IRPF que con el IS, mientras que los pases en desarrollo obtienen ms ingresos tributarios con el IS que con el IRPF. Sin duda, la diferencia en ingresos salariales, en el desarrollo de la administracin tributaria y en el poder poltico de los decilos ms ricos en ambos grupos de pases son factores importantes que contribuyen a las grandes diferencias que existen en la importancia relativa del IS y el IRPF como fuentes de ingresos tributarios. Por ltimo, como era de esperar, los ingresos tributarios obtenidos de los impuestos sobre el comercio exterior han sido bastante ms elevados aunque estn disminuyendo en los pases en desarrollo (4,2% del PIB en 198597 y 3,5% del PIB en 199597) que en los pases desarrollados (menos del 1% del PIB en ambos perodos). Aunque es difcil establecer criterios de poltica normativos y claros a partir de las comparaciones internacionales anteriores en cuanto a combinacin de impuestos sobre la renta y sobre el consumo26, una conclusin positiva y destacada a efectos de la poltica es que el desarrollo econmico tiende a conducir a una variacin relativa en la composicin de los ingresos tributarios, que pasa desde los impuestos sobre el consumo hacia los impuestos sobre la renta. Sin embargo, en un momento dado, el aspecto importante para los pases en desarrollo en lo que hace a la poltica fiscal no es tanto la determinacin de la combinacin ptima de impuestos sino 1) exponer claramente el objetivo u objetivos que se persiguen con una variacin prevista de la combinacin, 2) valorar las consecuencias econmicas de la variacindesde el punto de vista de la eficiencia y la equidad de la manera ms objetiva posible y 3) implementar medidas compensatorias que no tienen por qu ser tributarias (por ejemplo, del lado del gasto), si los que van a sufrir las peores consecuencias de la variacin se encuentran en los decilos ms pobres.

Las pruebas economtricas de que se dispone sobre la relacin entre, por una parte, la combinacin de ingresos tributarios obtenidos de los impuestos sobre la renta y sobre el consumo y, por otra, ya sea el crecimiento o el ahorro no dejan las cosas claras. Aunque el empleo de instrumentos tributarios para modificar la rentabilidad del ahorro pueda repercutir en la composicin del ahorro, hay pocas pruebas concluyentes a nivel internacional de que esas medidas (a menos que sean drsticas) influyan a largo plazo significativamente ya sea en el ahorro privado o en el conjunto del ahorro nacional. Vase en Normann y Owens (1997) un examen reciente de los efectos tributarios sobre el ahorro de las familias en pases de la OCDE. En un estudio de Tanzi y Zee (de prxima aparicin) se sealan, sin embargo, resultados bastante firmes, en una muestra de pases de la OCDE, en el sentido que (para el mismo volumen de obtencin de ingresos tributarios) el incremento de los impuestos sobre la renta reduce el ahorro de las familias ms que el incremento de los impuestos sobre el consumo.

26

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III. ASPECTOS DE POLTICA DE ALGUNOS IMPUESTOS PRINCIPALES


En los pases en desarrollo en que los mercados estn adquiriendo un papel cada vez ms destacado para asignar recursos, el objetivo ms importante de la poltica fiscal es minimizar la interferencia del sistema tributario en el proceso de asignacin, con sujecin, como es natural, a las necesidades de ingresos tributarios y de redistribucin. Esto significa no slo que el sistema tributario debe ser lo ms neutral posible en su esquema sino que tambin debe contar con normas administrativas sencillas y transparentes, de manera que la neutralidad ex ante no se vea anulada ex post debido a la incapacidad de la administracin tributaria para hacer cumplir la normativa del sistema tal y como fue ideada. En los apartados siguientes se ponen de relieve algunos de los aspectos principales de la poltica fiscal que se observan en los pases en desarrollo. A. Impuesto sobre la renta de las personas fsicas Cnossen y Bird (1990) han analizado detalladamente los aspectos generales de concepto relacionados con el IRPF, aunque el enfoque del estudio se centra en los pases de la OCDE. En los pases en desarrollo, las cuestiones que interesan suelen ser de alcance ms limitado pero, en general, exigen prestar ms atencin a las repercusiones administrativas, pues la capacidad administrativa en esos pases es mucho ms determinante que en los pases desarrollados. Adems, el hecho de que los ingresos salariales sean frecuentemente una proporcin pequea del ingreso nacional ha contribuido a las dificultades para lograr que el IRPF represente una fuente importante de ingresos tributarios. Estructura de las tasas Todo anlisis del impuesto sobre la renta de las personas fsicas en los pases en desarrollo tiene que comenzar con la observacin de que ese impuesto ha sido muy poco productivo en la mayora de dichos pases, y de que el nmero de personas sujetas al pago del impuesto y, sobre todo, sujetas al pago de las tasas marginales ms elevadas es muy bajo. La estructura de las tasas del IRPF es a menudo el instrumento de poltica ms conveniente y visible para que la mayora de los gobiernos de los pases en desarrollo puedan hacer hincapi en su compromiso a favor de la justicia social, y de esa manera obtener apoyo poltico para sus medidas. En consecuencia, no es sorprendente comprobar que muchos pases en desarrollo conceden gran importancia al mantenimiento de un cierto grado de progresividad nominal de las tasas del IRPF mediante el recurso a muchos tramos impositivos27, y que se muestran reacios a efectuar reformas del IRPF que puedan interpretarse como un compromiso menor en ese sentido.
27

Obsrvese, no obstante, que ni el grado de progresividad nominal de las tasas impositivas ni el nmero de tramos en los pases en desarrollo puede considerarse excesivo en comparacin con la situacin en los pases desarrollados, si bien stos han actuado (continuacin)

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Sin embargo, no es extrao que la efectividad de la progresividad de las tasas nominales para alcanzar la progresividad de las tasas efectivas se vea muy minada por el elevado nivel de exencin de pago del impuesto, que puede ser varias veces el ingreso per cpita del pas (vanse en el cuadro 3 unos ejemplos de la comparacin entre pases), y por la tpica pltora de exenciones y deducciones que comnmente se permiten en los pases en desarrollo y que benefician a los que perciben ingresos elevados (por ejemplo, exenciones sobre las ganancias de capital, deducciones generosas por gastos mdicos o en educacin y baja imposicin de las rentas financieras). El alivio fiscal facilitado en forma de deducciones es especialmente favorable si las tasas impositivas nominales del IRPF son muy progresivas porque su valor (en el ahorro de impuesto que significa) aumenta con el tramo impositivo en que se encuentre el contribuyente. La experiencia observada con la reforma del IRPF en los pases en desarrollo (y, de hecho, tambin en los pases desarrollados) parece indicar, con bastante claridad, que la progresividad de las tasas efectivas podra ser mayor si se redujera el grado de progresividad de las tasas nominales y el nmero de tramos y tambin se redujeran las exenciones y deducciones. Es ms, todo objetivo razonable de equidad exigira tan solo que la estructura del IRPF dispusiera de unas pocas tasas nominales moderadamente progresivas. Si por motivos polticos no se pueden reestructurar las tasas como hace falta, tambin podra lograrse una mejora considerable de la equidad remplazando las deducciones en el IRPF por bonificaciones tributarias que ofrecieran las mismas ventajas a todos los contribuyentes en todos los tramos impositivos. Sin embargo, la utilizacin de bonificaciones tributarias es todava muy rara en los pases en desarrollo (Israel es un pas que utiliza ampliamente el mtodo de bonificaciones tributarias). La efectividad de una tasa marginal elevada se ve reducida tambin por el hecho de que suele imponerse para niveles tan altos de ingreso, expresados como veces del PIB per cpita, que pocas son las rentas sujetas al pago de esa tasa. En algunos pases en desarrollo (por ejemplo, Honduras), la renta de un contribuyente tiene que ser cientos de veces el ingreso per cpita antes de que entre en el tramo impositivo ms elevado. Otro aspecto importante que est relacionado con la estructura de las tasas es el nivel de la tasa marginal superior del IRPF. En algunos pases en desarrollo, ese nivel rebasa mucho el que se aplica para el IS, lo que inevitablemente ofrece un fuerte incentivo a los contribuyentes para elegir la modalidad empresarial nicamente por motivos fiscales. La distorsin se producira incluso si el IRPF y el IS estuvieran integrados plenamente en la tributacin de los dividendos (vase ms adelante), porque los contribuyentes mejor situados para aplazar el pago de impuestos sobre los ingresos devengados constituyndose en sociedad son precisamente los que recurren a constituirse en sociedad porque quieren evadir la tasa del IRPF. Por ejemplo, los profesionales (como abogados y contables) y los pequeos empresarios pueden fcilmente desviar en el tiempo sus utilidades mediante la deduccin de gastos y evitar as permanentemente la tasa ms elevada del IRPF. Para estos contribuyentes, claramente en los ltimos diez aos para nivelar el IRPF y reducir el nmero de tramos. Vase en Messere (1993) un examen de los casos de reforma del IRPF en pases de la OCDE.

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Cuadro 3. Tasas comparativas del IRPF en paises en desarrollo seleccionados 1/ Renta mnima imponible (Mltiplo de la renta per cpita frica Kenya Sudfrica Tanzana Uganda Zambia Zimbabwe Amrica Argentina Brasil Chile Costa Rica Mxico Nicaragua 1,6 3,5 0,2 1,3 0,1 9,3 7 2 6 4 8 5 6,0-33,0 15,0-25,0 5,0-45,0 10,0-25,0 3,0-35,0 7,0-30,0 4,1 0,8 2,1 4,2 1,3 0,5 6 7 11 3 3 5 10,0-32,5 19,0-45,0 7,5-35,0 10,0-30,0 10,0-30,0 20,0-40,0 Tasas impositivas marginales Nmero Gama

(Porcentaje)

Fuentes: Individual Taxes 1998: Worldwide Summaries (PriceWaterhouseCoopers) y clculos realizados por los autores. 1/ Los datos se refieren en general a 1997/1998.

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un impuesto aplazado se convierte con frecuencia en impuesto evadido. Por consiguiente, es buena poltica fiscal asegurar que la tasa marginal ms alta del IRPF no sea muy diferente de la tasa del IS28. Base imponible Adems del problema del gran nmero de exenciones y deducciones que tienden a recortar la base imponible y negar gran parte de la progresividad efectiva de una estructura de tasas nominales progresivas, como ya se ha indicado, suele ocurrir que el IRPF (y, tambin, el IS) en los pases en desarrollo est repleto de graves incumplimientos de los dos principios bsicos de una buena poltica fiscal a nivel prctico: simetra y alcance29. El principio de simetra se refiere al tratamiento fiscal idntico para las ganancias y las prdidas con independencia de la fuente de ingreso, es decir, si se gravan las ganancias, debern poder deducirse las prdidas. El principio de alcance tiene que ver con la captura en la red fiscal de una corriente de ingreso (a menos que se exima explcitamente del pago de impuestos) en algn punto de la corriente, es decir, si el pago est exento en manos del pagador, entonces no podr ser un gasto deducible en manos del cobrador. No observar estos principios conduce en general a distorsiones y desigualdades. Desde luego, habr circunstancias en que se justifique una (pequea) desviacin de los principios de simetra y alcance, pero la desviacin tendr que apoyarse en objetivos explcitos de poltica30. Sin embargo, las desviaciones que se observan en muchos pases en desarrollo se deben sencillamente a deficiencias de configuracin del IRPF. Entre los ejemplos comunes que cabe mencionar se encuentra que, por un lado, se deduzca de la renta imponible las aportaciones a pensiones, planes de ahorro, pago de intereses, prdidas de capital y prebendas (monetarias y no monetarias) que los empleadores pagan a empleados como gastos de negocios y que, por otro lado, se exima del impuesto la retirada de fondos de pensiones o ahorro, la renta de intereses, las ganancias de capital y las prebendas ya en mano de los empleados. Es fcil ver cmo los contribuyentes pueden explotar en diverso grado estas disposiciones fiscales con objeto de evadir el pago de impuestos. Para solucionarlo, el remedio es invariablemente la eliminacin ya sea de las deducciones o de las exenciones
28

Preferiblemente, estas tasas deberan ser iguales si hay plena integracin del IRPF y el IS respecto de la tributacin de los dividendos (vase el anlisis ms adelante). Si no hay integracin, desde el punto de vista tcnico la tasa marginal del IRPF debera ser algo ms baja que la tasa del IS.
29

Ni que decir tiene que, como es natural, la poltica fiscal tiene que guiarse tambin por los principios generales de neutralidad, equidad y sencillez.
30

Por ejemplo, para impedir los excesos de evitacin de impuestos, muchos pases consideran prudente establecer lmites para la deduccin de prdidas de capital en un ejercicio dado, o limitar el nmero de ejercicios durante los que se pueden arrastrar prdidas de cualquier tipo.

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(pero no ambas), y elegir una u otra depender en gran medida de consideraciones administrativas. Tratamiento fiscal de las rentas financieras El tratamiento fiscal que reciben las rentas financieras es un campo especialmente problemtico en los pases en desarrollo que cuentan con limitada capacidad de administracin tributaria, pues se pueden disfrazar, intercambiar y arbitrar fcilmente modalidades alternativas de esas rentas si las disposiciones tributarias no se redactan cuidadosamente para impedirlo. Se trata de un aspecto que incluso los pases ms avanzados tienen dificultades para aplicar, y el anlisis detallado del tema rebasa el alcance del presente trabajo. Aqu se ponen de relieve slo dos cuestiones muy destacadas que tienen que ver con la tributacin de intereses y dividendos. En muchos pases en desarrollo, la renta de intereses, si acaso se grava, tributa por razones administrativas mediante un impuesto de retencin final que suele situarse muy por debajo de la tasa marginal superior del IRPF o del IS. En el caso de contribuyentes cuya renta principal sea el salario (que, generalmente, constituyen el grueso de los que pagan el IRPF), se trata de un compromiso aceptable entre lo que sera correcto en funcin de la teora y las consideraciones de viabilidad. Sin embargo, para los perceptores de rentas empresariales (o para empresas contribuyentes del IS), la baja tasa a la que tributa la renta de intereses, unido a que se pueda deducir la totalidad del gasto en intereses, significa que es posible obtener un importante ahorro en el pago de impuestos mediante transacciones de arbitraje bastante sencillas. En consecuencia, es importante focalizar cuidadosamente la aplicacin de la retencin final del impuesto sobre la renta de intereses, es decir, no se aplicar la retencin final si el contribuyente percibe rentas empresariales31. El tratamiento fiscal de los dividendos plantea la cuestin bien conocida de la doble tributacin. En la mayora de los pases de la OCDE se elimina la doble tributacin de los dividendos, o al menos se palia parcialmente, mediante una serie de medidas de alivio ya sea al nivel empresarial o al del accionista32. Aunque las medidas entraan por lo general complicaciones administrativas que muchos pases en desarrollo tendran dificultad para establecer, desde el punto de vista econmico tampoco sera deseable no tomar algunas medidas de alivio. Para la mayora de los pases en desarrollo, una opcin razonable sera o eximir totalmente a los dividendos de la tributacin en el IRPF, o gravarlos con una tasa relativamente baja, quiz mediante un impuesto final de retencin que podra fijarse a la misma tasa que se utilice para el impuesto sobre la renta de intereses (si es que se impone).

31

Esto no significa que deba focalizarse el alcance de la propia retencin; la retencin como instrumento de recaudacin (pero no como impuesto final) puede seguir utilizndose ampliamente.
32

Vase en OCDE (1991) un repaso a la prctica seguida en los pases de ese grupo.

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B. Impuesto de sociedades Los aspectos de la poltica fiscal para el impuesto de sociedades en los pases en desarrollo son numerosos y complejos, y se plantean en forma similar a como ocurre en muchos pases desarrollados. En este trabajo no se pretende ofrecer un anlisis detallado y completo de esos aspectos, por lo que se har hincapi en dos campos problemticos que parecen ser frecuentes en los pases en desarrollo: las tasas mltiples del IS basadas en la diferenciacin sectorial y la configuracin incongruente del sistema de amortizacin. Tasas mltiples del IS Los pases en desarrollo (como Egipto, Paraguay, Vietnam, Zambia) son ms propensos a las tasas mltiples diferenciadas por sectores de actividad (comprendida la exencin del pago de impuestos en ciertos sectores de actividad, sobre todo el paraestatal), posiblemente como legado de regmenes econmicos del pasado que subrayaban la funcin del estado en la asignacin de recursos. Sin embargo, esa prctica va en detrimento del funcionamiento adecuado de las fuerzas del mercado (es decir, la asignacin sectorial de recursos se ver distorsionada por las diferencias en las tasas impositivas) y, en consecuencia, no cabe su defensa si el compromiso del gobierno de cara a una economa de mercado es verdadero. La unificacin de las tasas mltiples para el IS en los sectores en que se aplican constituye un problema pendiente importante de la poltica fiscal en los pases en desarrollo. Amortizacin La amortizacin permitida con fines fiscales para los activos fsicos es uno de los elementos estructurales ms importantes del IS a efectos de determinar el costo del capital y, en consecuencia, la rentabilidad de la inversin. As pues, la elaboracin de un sistema de amortizacin apropiado es un tema crucial para el fomento de unas condiciones que sean favorables a la inversin. Con todo, y a pesar de la gran importancia que conceden frecuentemente al fomento de la inversin, los pases en desarrollo cuentan en ms ocasiones de las que se piensa con sistemas de amortizacin que son complejos, incongruentes, restrictivos y, en general, no alentadores para la inversin. Las deficiencias ms corrientes que se encuentran en los sistemas de amortizacin de los pases en desarrollo comprenden: 1) nmero excesivo de categoras de bienes y de tasas de amortizacin, 2) tasas de amortizacin excesivamente bajas y 3) estructura de tasas de amortizacin que no se ajusta a las tasas relativas de obsolescencia de las diferentes categoras de bienes. La rectificacin de estas deficiencias debera ser un tema al que los pases concedieran alta prelacin en sus deliberaciones sobre poltica fiscal. Para reestructurar los sistemas de amortizacin, los pases en desarrollo haran bien en aprovechar las orientaciones siguientes: 1) en la mayora de las circunstancias, clasificar los bienes en, digamos, tres o cuatro categoras sera ms que suficiente; por ejemplo, agrupando los bienes de larga vida, como los edificios, en un extremo y los bienes que se deprecian rpidamente, como vehculos comerciales y computadores, en el extremo opuesto, con una o

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dos categoras en medio para maquinaria y equipo, 2) a cada categora debe corresponder una sola tasa de amortizacin, 3) las tasas de amortizacin deberan fijarse por encima de lo que corresponde a la vida til efectiva de los bienes, con objeto de compensar la falta de un mecanismo general de compensacin de la inflacin en la mayora de los sistemas fiscales33 y 4) por motivos administrativos, el mtodo de saldo decreciente que todava no se utiliza comnmente en los pases en desarrollo es preferible al mtodo de amortizacin lineal. Como es bien sabido, el mtodo de saldo decreciente permite agrupar todos los bienes que estn en la misma categora y contabiliza automticamente las ganancias o prdidas de capital por enajenacin de bienes, lo que simplifica mucho los trmites contables34. C. Impuesto sobre el valor agregado, impuestos especficos y aranceles Impuesto sobre el valor agregado Una de las reformas ms visibles que han llevado a cabo los pases en desarrollo en los ltimos 30 aos ha sido la imposicin del IVA (o de un impuesto parecido al mismo). Como el IVA se utiliza ahora en la inmensa mayora de los pases en desarrollo35, el aspecto de poltica fiscal pendiente en el campo de los impuestos sobre el consumo interno en estos pases ya no es el remplazo de los impuestos en cascada sobre la cifra de negocios, sino la configuracin apropiada del IVA y el alcance de los impuestos especficos. Si bien el IVA que ha sido adoptado en los pases en desarrollo funciona, casi sin excepcin, segn el mecanismo de deduccinfactura del modelo de los pases de Europa occidental, suele presentar deficiencias porque es incompleto en su aplicacin en una forma u otra. Por ejemplo, no es raro encontrar que muchos sectores importantes, en especial los servicios y el sector mayorista y minorista, estn fuera de la red del IVA, o que el mecanismo de deduccin es excesivamente restrictivo (es decir, se niega o retrasa la deduccin por el IVA pagado sobre insumos), sobre todo en el caso de bienes de capital36. Estas circunstancias hacen que
33

El fundamento est sencillamente en que, si bien la inflacin aumenta el costo de remplazo de los bienes, la amortizacin se calcula inevitablemente en base al costo histrico.
34

Naturalmente, pasar del mtodo lineal al de saldo decreciente exigira un ajuste al alza de las tasas de amortizacin por motivos de conversin con objeto de mantener la amortizacin en trminos de valor actual. En varios de los pases de la OCDE se permite el cambio durante la vida til de un activo para pasar del mtodo de saldo decreciente al mtodo lineal (vase OCDE, 1991). Un anlisis de los cambios entre mtodos de amortizacin se encuentra en Messere y Zuckerman (1981).
35

Segn el reciente estudio de Ebrill y otros (de prxima aparicin) el IVA (o un impuesto similar) se impona, en septiembre de 1998, en 116 pases de todo el mundo.
36

Si puede acreditarse el IVA pagado por los bienes de capital, el impuesto se conoce como IVA de tipo consumo (la modalidad extendida en los pases desarrollados); en caso contrario, (continuacin)

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el sistema conserve un fuerte elemento de cascada y, as, se reducen en gran medida las ventajas de implementar un sistema de IVA. En consecuencia, la rectificacin de estas limitaciones de la configuracin y administracin del IVA debera recibir mucha atencin en los pases en desarrollo. Otro aspecto que merece estudiarse es la adopcin en muchos pases en desarrollo (vanse en el cuadro 4 una comparacin internacional) de dos o ms tasas (comprendida la tasa cero para ciertos artculos que no sean de exportacin). Si bien su establecimiento complicar probablemente la administracin del IVA, las tasas mltiples ofrecen un atractivo poltico porque ostensiblemente aunque no necesariamente de hecho satisfacen un objetivo de equidad. La mayora de los pases de la OCDE disponen, efectivamente, de tasas mltiples. Con todo, es probable que el precio administrativo que se pague por satisfacer objetivos de equidad mediante tasas mltiples para el IVA sea ms alto en los pases en desarrollo que en los desarrollados. Impuestos especficos El inconveniente ms destacado de los sistemas de impuestos especficos utilizados en muchos pases en desarrollo es que abarcan un nmero demasiado amplio de productos. A menudo se dice que se imponen por razones de recaudacin, pero a veces existen por motivos difciles de comprender, porque el ingreso marginal obtenido de los productos gravados (que no deberan estar sujetos a imposicin) puede ser insignificante. Como es bien sabido, el razonamiento econmico para la imposicin de impuestos especficos es muy distinto del que se utiliza para un impuesto general sobre el consumo como es el IVA. Mientras este ltimo debe ser de base amplia para maximizar los ingresos tributarios con una distorsin mnima, el primero debe ser muy selectivo, con una focalizacin muy precisa de unos pocos productos basada en que su consumo entraa externalidades negativas para la sociedad. Ocurre que la lista de productos que tpicamente suele satisfacer esas condiciones (por ejemplo, tabaco, alcohol, petrleo y tambin vehculos motorizados) es corta, y por lo general los productos presentan una demanda muy inelstica. En consecuencia, un buen sistema de impuestos especficos se distingue invariablemente por

se conoce como IVA de tipo produccin. Incluso en los pases en desarrollo en los que el IVA es formalmente del tipo consumo, el crdito por el pago del impuesto sobre los bienes de capital se concede frecuentemente con un fuerte retraso (administrativo). Vase en Zee (1995) un examen general de las diversas modalidades de IVA, las distintas formas en que puede implementarse y las diferentes consecuencias econmicas. En Cnossen (1998) y Ebrill y otros (de prxima aparicin) se encuentran descripciones tiles de las caractersticas y los casos de empleo del IVA en un amplio grupo de pases en desarrollo.

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Cuadro 4. Tasas comparativas del IVA en pases en desarrollo seleccionados1


Tasa normal frica Cte dIvoire Kenya Mauricio Sudfrica Zambia Amrica Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica El Salvador Mxico Nicaragua Panam Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Asia Corea Fiji Filipinas Indonesia Singapur Sri Lanka Tailandia Oriente Medio Egipto Jordania Marruecos Pakistn Tnez 10,0 10,0 20,0 15,0 18,0 5,0, 25,0 20,0 7,0, 10,0, 14,0 -6,0, 10,0, 29,0 10,0 10,0 10,0 10,0 3,0 12,5 10,0 2,0, 3,5 --5,0, 20,0, 35,0 ---21,0 14,9 18,0 16,0 15,0 13,0 15,0 15,0 5,0 18,0 8,0 23,0 16,5 10, 27,0 --8,0, 10,0, 20,0, 35,0, 45,6 --10,0 5,0, 6,0, 10,0 10,0 --14,0 -20,0 16,0 10,0 14,0 17,5 11,1 12,0 ---Otras tasas importantes 2/

(Porcentaje)

Fuente: Ebrill y otros (de prxima aparicin). 1/ Los pases incluidos son los de la muestra que en los cuadros 1 y 2 aparecen con IVA (o impuesto similar). Las tasas del IVA (neto) corresponden a marzo de 1999. 2/ Excluye la tasa cero sobre las exportaciones.

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su capacidad para generar ingresos tributarios (como efecto secundario) con una base estrecha y un costo administrativo relativamente bajo37. Aranceles Como ya se ha indicado, la reduccin de aranceles sobre la importacin como parte de un programa general de liberalizacin del comercio exterior es uno de los desafos principales que encara un gran nmero de pases en desarrollo. Desde la perspectiva de la poltica fiscal, el desafo entraa dos cuestiones que hace falta estudiar cuidadosamente. Primero, es necesario asegurar que la manera en que se reducen los aranceles nominales no conduce a variaciones imprevistas de las tasas relativas de proteccin efectiva intersectorial, un resultado que podra desprenderse si hay diferencias descuidadas o incongruentes en la medida en que la reduccin de aranceles nominales repercuta en los insumos y productos. Aunque la proteccin efectiva es un concepto relativamente bien establecido en economa, en la prctica los programas de reduccin de aranceles se centran con excesiva frecuencia en los aranceles nominales. Una manera sencilla de asegurar que no surgen efectos imprevistos sera reducir en la misma proporcin todas las tasas nominales de los aranceles cada vez que haya que modificarlas38. La segunda cuestin planteada por la reduccin de los aranceles nominales es la probable prdida a corto plazo de ingresos tributarios39. En este campo, la estrategia debe estar relativamente clara y debe incluir tres series de medidas compensatorias para implementar, en ese orden: 1) reducir el alcance de las exenciones arancelarias que haya en el sistema40, 2) compensar las reducciones arancelarias de importaciones con una imposicin especfica mediante incrementos correspondientes de las tasas del impuesto41 y, finalmente, 3) ajustar la Aunque la literatura sobre tributacin ptima de los bienes pudiera indicar la implantacin de un amplio sistema de impuestos especficos con tasas muy diferenciadas en relacin inversa con las elasticidades de la demanda, en la prctica un sistema de ese tipo rara vez es factible desde el punto de vista administrativo, incluso en los pases desarrollados. Obsrvese que de lo que aqu se trata es de evitar las variaciones imprevistas en la estructura relativa de tasas efectivas de proteccin. Pudiera ser que la estructura relativa inicial se considerase inapropiada y, en ese caso, las medidas para modificarla seran intencionales.
39 38 37

A largo plazo, como es natural, las consecuencias sobre los ingresos tributarios dependern de las elasticidades de la importacin.
40

A menudo, la forma ms prctica de hacerlo es gravar todas las importaciones con un arancel mnimo bajo.
41

Si el producto importado que se grava tambin se produce en el pas, el incremento de la tasa del impuesto se aplicar tambin, como es natural, al producto de elaboracin nacional.

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tasa del impuesto general sobre el consumo (por ejemplo, el IVA) para satisfacer la necesidad restante de recursos tributarios42. D. Incentivos fiscales Aunque una prctica comn en todo el mundo consiste en conceder incentivos fiscales para fomentar la inversin, las pruebas disponibles parecen indicar que su eficacia como medio para atraer una inversin adicional (por encima del nivel que se habra obtenido si no se ofrecieran incentivos) es a menudo cuestionable, y que el costo en ingresos tributarios no obtenidos podra ser elevado (por ejemplo, se puede abusar de los incentivos si las empresas que ya existen se camuflan como empresas nuevas mediante una reorganizacin nominal)43. Para el inversionista extranjeroel objetivo principal de la mayora de los incentivos fiscales en casi todos los pases en desarrollola decisin de acudir a un pas depender normalmente de una variedad de factores, entre los cuales la disponibilidad de incentivos fiscales es slo uno y frecuentemente est muy lejos de ser el ms importante. Los recursos naturales, la estabilidad poltica y econmica, la transparencia de los sistemas jurdico y normativo, la suficiencia de las instituciones de apoyo (por ejemplo, banca, transportes, comunicaciones y otras infraestructuras), la facilidad para la repatriacin de utilidades y una mano de obra econmica y capacitada son frecuentemente mucho ms decisivos que las consideraciones fiscales a la hora de escoger el lugar de la inversin. Si estos factores son favorables y el sistema tributario del pas se ajusta a las normas internacionales, los incentivos fiscales en la mejor de las circunstancias desempean un papel marginal en la decisin del inversor44. Los incentivos fiscales tambin podran ser de valor cuestionable para el inversionista extranjero, porque el verdadero beneficiario de los incentivos quiz sea el Fisco del pas del inversionista ms bien que l mismo. Esta situacin surge porque todo ingreso que se libre de impuestos en el pas anfitrin podra gravarse en el pas de residencia del inversor si el sistema fiscal de ese pas est basado en el principio de residencia (es decir, los incentivos reduciran el crdito por impuestos pagados en el extranjero), a menos que los tratados para evitar la doble imposicin incluyan una clusula sobre deducciones. En la actualidad, muchos pases desarrollados se oponen cada vez ms a incorporar ese tipo de clusula en los tratados45.
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Naturalmente, como medida adicional de compensacin siempre debe estudiarse una reduccin del alcance de los incentivos fiscales en general (vase ms adelante).
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Vase un anlisis muy completo de los incentivos fiscales en los pases en desarrollo en Shah (1995).
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Segn la OCDE (1994), si bien los incentivos fiscales se utilizan ampliamente en los pases asiticos, las autoridades nacionales suelen mostrarse escpticas en cuanto a su eficacia y no se satisfacen las condiciones mencionadas. 45 Estados Unidos nunca concede una desgravacin de este tipo.

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Con sujecin a las limitaciones indicadas sobre la eficacia de los incentivos fiscales, un objetivo legtimo desde el punto de vista conceptual para ofrecerlos en los pases en desarrollo sera el de rectificar algunos casos de fallo del mercado, en especial los que entraen externalidades. Un ejemplo evidente seran los incentivos destinados al fomento de ciertos sectores, como la industria de alta tecnologa, cuyo desarrollo significara probablemente que el resto de la economa recibiera importantes externalidades positivas. Sin embargo, con mucho, el caso ms claro de concesin de incentivos focalizados (si hace falta) se produce cuando hay que satisfacer las necesidades de desarrollo de estos pases, por ejemplo, alentando la inversin en zonas menos desarrolladas, o desalentndola en las zonas ms congestionadas46. No obstante, no todos los incentivos son efectivos por igual respecto a esos objetivos por muy justificables que sean; algunos son sencillamente ms efectivos en funcin del costo ya sea desde el punto de vista de la poltica fiscal o del administrativo. Lamentablemente, las modalidades de incentivos ms utilizadas en los pases en desarrollo tienden tambin a ser las menos apropiadas. Moratorias fiscales y tasas impositivas reducidas De todas las modalidades diferentes de incentivos fiscales, la moratoria fiscal es la ms popular en los pases en desarrollo. Aunque no hay duda de que es sencilla de administrar, presenta numerosos inconvenientes que, si bien compartidos en cierto grado con otros tipos de incentivos, en este caso son bastante graves: 1) al eximirse las utilidades con independencia de su magnitud, la moratoria fiscal tiende a beneficiar al inversionista que espera un rendimiento elevado y que habra realizado la inversin aunque no existiera el incentivo, 2) la moratoria fiscal ofrece un incentivo muy alto para evitar el pago de impuestos, pues las empresas gravadas pueden establecer relaciones econmicas con las empresas exentas transfirindoles utilidades mediante un sistema de transferencia de precios, 3) la duracin de la moratoria, aunque sea con un plazo establecido formalmente, puede fcilmente convertirse en abuso, y prorrogarse si los inversores recurren a mtodos creativos que transforman la inversin ya efectuada en una inversin nueva (por ejemplo, se cierra un proyecto y se reabre con nuevo nombre pero bajo la misma propiedad real), 4) las moratorias fiscales por un perodo fijo tienden a atraer (si acaso) proyectos a corto plazo que no suelen ser tan beneficiosos para una economa como los proyectos a largo plazo. Estos ltimos pueden empezar a ser rentables nicamente hacia el final de la moratoria y, en consecuencia, no se puede aprovechar la moratoria aunque las prdidas puedan arrastrarse al perodo siguiente a la moratoria (si las prdidas no pueden arrastrarse al perodo posmoratoria, en algunas circunstancias, la moratoria fiscal podra representar un desincentivo para la inversin)47 y 5) el ingreso tributario que no recibe el presupuesto rara vez es transparente, a
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Incluso en estas circunstancias, existen a menudo mejores instrumentos de poltica que los incentivos fiscales para alcanzar los objetivos que se persiguen (por ejemplo, un aumento de la inversin en infraestructura en zonas apartadas).
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Vase en Mintz (1990) la demostracin rigurosa de ese resultado.

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menos que las empresas que disfrutan de una moratoria fiscal tengan que continuar presentando la declaracin tributaria, en cuyo caso se tienen que dedicar recursos administrativos a actividades que no producen ingresos tributarios y se impedira uno de los beneficios que supuestamente tienen las moratorias fiscales, a saber, permitir que los inversores no tengan que tratar con las autoridades tributarias. Como la aplicacin de tasas reducidas es sencillamente una variedad moderada de moratoria fiscal, su utilizacin presenta los mismos inconvenientes, aunque en menor escala. Desgravacin y crditos tributarios por inversin En comparacin con la moratoria fiscal, estos incentivos ofrecen una serie de ventajas. Por ejemplo, son instrumentos mucho ms sencillos de focalizar que una moratoria al objeto de fomentar ciertos tipos de inversin y su costo en recaudacin es mucho ms transparente y fcil de controlar. Una manera sencilla y eficaz de administrar un sistema de crditos tributarios es la siguiente. Una vez determinada la cuanta del crdito tributario que recibira una empresa autorizada, se deposita en una cuenta tributaria especial (en los libros de la empresa) como simple asiento contable. La empresa beneficiaria del incentivo recibe en todos los aspectos el mismo tratamiento que un contribuyente regular y, en consecuencia, est sujeta a todos las disposiciones y normas fiscales vigentes, comprendidos el clculo de utilidades imponibles y la obligacin de presentar una declaracin tributaria. La nica diferencia sera que los impuestos a pagar se iran descontando del crdito recibido hasta que el saldo se redujese a cero. Si se quiere, la cuenta abierta podra cancelarse transcurrido un perodo predeterminado (es decir, se prev un plazo de extincin), de manera que toda cantidad no utilizada se perdera. De esta manera, se tienen datos en todo momento sobre la magnitud de ingresos tributarios no percibidos a causa del incentivo durante un perodo dado. Adems, como es conocida por anticipado la magnitud de crdito tributario concedido a las empresas beneficiarias, el total puede incluirse en el presupuesto como gasto tributario, y estara sujeto durante la elaboracin presupuestaria al mismo anlisis que cualquier otro tipo de gasto, con lo que se alcanza un alto grado de transparencia. El reconocimiento explcito del gasto tributario es una prctica que se observa en un nmero creciente de pases desarrollados y en desarrollo, y es algo que puede facilitar mucho la tarea de los formuladores de la poltica en el momento de revisar la eficacia de los incentivos fiscales en funcin del costo. Un sistema de desgravaciones por inversin puede administrarse de la misma manera ms o menos que el de crditos tributarios, obtenindose resultados similares. La nica diferencia importante entre los dos es que, si el IS prev tasas mltiples, entonces una cantidad determinada de desgravacin por inversin es ms valiosa en trminos absolutos cuanto ms elevada sea la tasa impositiva a la que se concede la desgravacin. En cambio, una cantidad dada de crdito tributario tiene exactamente el mismo valor con independencia de la tasa impositiva. La desgravacin y el crdito tributario presentan dos inconvenientes destacados. Primero, estos incentivos tienden a distorsionar la eleccin de bienes de capital favoreciendo a los que

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tienen vida corta, pues se dispone de una desgravacin o crdito nuevos cada vez que se remplaza el bien. Segundo, las empresas beneficiarias pueden intentar abusar del sistema comprando y vendiendo los mismos bienes para reclamar mltiples desgravaciones o crditos, o posando como agente comprador de empresas que no tengan derecho a recibir el incentivo. En consecuencia, hace falta incorporar una serie de controles que minimice ese peligro, por ejemplo, se puede fijar un perodo mnimo de tenencia del bien para el que se ha recibido el incentivo. Todo perodo incumplido conllevara que la empresa tuviera que entregar a las autoridades tributarias la parte prorrateada de la desgravacin o el crdito en funcin del tiempo de utilizacin del bien. Amortizacin acelerada Ofrecer incentivos fiscales en forma de amortizacin acelerada presenta menos deficiencias que la moratoria fiscal, todas las ventajas de la desgravacin o los crditos tributarios por inversin y, adems, no tiene los inconvenientes de estos ltimos. Como acelerar tan solo la amortizacin de un activo no aumenta la amortizacin nominal total permitida respecto de su costo original, poca es la distorsin que se produce en favor de los bienes de vida corta48, y tampoco hay grandes incentivos para que una empresa cometa el tipo de abusos relacionados con la desgravacin o los crditos tributarios por inversin. En comparacin con otras modalidades de incentivo fiscal, la amortizacin acelerada presenta dos ventajas ms. Primero, es por lo general menos costosa, pues los ingresos tributarios que no se perciben (en relacin con una tasa de amortizacin no acelerada) en los primeros aos, se recuperan al menos parcialmente en aos subsiguientes de la vida til del bien. Segundo, si la aceleracin se concede slo con carcter temporal, entonces (en igualdad de otras condiciones) podra inducir a que la inversin creciera sustancialmente a corto plazo, pues los inversores probablemente se animen a adelantar las inversiones futuras para poder aprovechar el incentivo. Subvenciones a la inversin Aunque subvencionar la inversin comparte algunas de las ventajas de la desgravacin o los crditos tributarios por inversin, como la facilidad de focalizacin, generalmente es bastante problemtica porque plantea para el presupuesto un riesgo incluso ms grave que la moratoria fiscal. Significa un desembolso directo e inmediato del gobierno, beneficindose tanto las inversiones no viables como las viables. En cambio, otros tipos de incentivos respecto del impuesto sobre la renta tienen valor nicamente para las inversiones viables. En consecuencia, rara vez es aconsejable la utilizacin de subvenciones a la inversin.
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Hay que mencionar que, si la estructura subyacente de tasas de amortizacin con fines fiscales se aparta sistemticamente de la estructura verdadera de amortizacin econmica de un activo, entonces toda variacin de las primeras (es decir, si se acelerara la tasa de amortizacin) podra inducir a distorsiones adicionales respecto del razonamiento estndar de segunda mejor solucin posible.

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Incentivos fiscales indirectos Los incentivos fiscales indirectos son muy susceptibles de abuso, pues las compras que se beneficien del incentivo pueden desviarse fcilmente a compradores que no tengan derecho al incentivo. Tambin son difciles de justificar por motivos de poltica, salvo en circunstancias limitadsimas. Por ejemplo, eximir del IVA a las materias primas y los bienes de capital de poco sirve para aliviar la carga fiscal final de una empresa, pues por lo general el IVA abonado por esas compras se descuenta. Si el propsito del incentivo fuera sencillamente paliar las dificultades de caja de una empresa por motivo del pago del IVA, la mejor solucin se encuentra sin duda en otro tipo de medidas, muy concretamente en acelerar el rembolso del IVA. Algo ms justificable es eximir del pago de aranceles a los bienes de capital y las materias primas utilizadas para la exportacin, pues eliminar esos derechos integrados en el contenido de los bienes exportables mediante mecanismos establecidos de rembolso resulta invariablemente complejo y poco exacto. Como es natural, la dificultad de la exencin est en asegurar que las compras exentas se utilizan como prevn los incentivos. Muchos pases han tratado de resolver este problema creando zonas especiales de produccin y transformacin para la exportacin en las que la entrada y salida se vigila mediante controles aduaneros. La importacin de bienes de capital y materias primas en estas zonas est libre del pago de derechos sobre la importacin, pero se imponen aranceles a los productos que salen de la zona hacia el resto del pas. Sin embargo, la creacin de estas zonas no garantiza que no se cometan abusos, pues nunca estn completamente libres de fugas (a pesar de la vigilancia fsica). Mecanismo de activacin Una cuestin muy importante sobre el uso de incentivos fiscales en los pases en desarrollo tiene que ver con el mecanismo que los activa. El mecanismo automtico de activacin permite que la inversin reciba automticamente el incentivo una vez satisfechos ciertos criterios objetivos claramente definidos, como la magnitud mnima de inversin en ciertos sectores de la economa. Los criterios suelen exponerse ya sea en la legislacin pertinente o en los reglamentos de implementacin. Para conceder los incentivos, las autoridades slo tienen que asegurarse que se cumplen los criterios fijados. Todos los dems aspectos de la inversin no influyen49. El mecanismo discrecional de activacin entraa la aprobacin o denegacin de una solicitud de incentivo fiscal sobre la base de juicios de valor subjetivos emitidos por las autoridades
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Observse que la aprobacin de la inversin y la concesin de los incentivos fiscales a la inversin aprobada pueden ser dos procedimientos separados. En consecuencia, la activacin automtica de los segundos (una vez satisfechos los criterios de autorizacin) no exige necesariamente que la primera se apruebe de igual manera.

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encargadas de concederlos, teniendo en cuenta una variedad de consideraciones con independencia de los criterios que hayan sido formalmente fijados. Si estos criterios existen, suelen formularse en forma de condiciones mnimas o en trminos muy generales que exigen una interpretacin subjetiva. Un caso extremo de mecanismo discrecional de activacin sera el que se basara en la concesin de incentivos enteramente con carcter ad hoc y caso por caso. Se sostiene a veces que es preferible un mecanismo discrecional de activacin en lugar de uno automtico porque ofrece ms flexibilidad a las autoridades que aprueban los incentivos, y se puede as determinar las ventajas que presentan las diversas solicitudes. Sin embargo, en la prctica, esa superioridad se ver compensada por la infinidad de problemas que estn inevitablemente asociados a la decisin discrecional, sobre todo la falta de transparencia de la toma de decisiones, lo que podra desalentar a algunos inversores interesados y alentar la corrupcin y la actividad de captacin de renta. De hecho, los incentivos han servido en muchos pases para que surja un terreno bien abonado de prcticas corruptas. Si la preocupacin por un mecanismo automtico de activacin est en la falta de discrecionalidad para la tramitacin de los casos excepcionales, el mejor control estara en formular los criterios de autorizacin de la manera ms limitada y especfica posible, de forma que los incentivos se concedan nicamente a las inversiones que satisfagan el objetivo y la norma cuantificable de mrito ms elevados. En ltima instancia, se trata de alcanzar un equilibrio ptimo y, en general, lo ms aconsejable es minimizar el componente discrecional del proceso de concesin de incentivos. Resumen Establecer incentivos fiscales para fomentar la inversin suele ser cuestionable en funcin del costo. La mejor estrategia de fomento de inversiones sostenidas consiste invariablemente en facilitar un marco jurdico y normativo que sea estable y transparente, as como instituciones y servicios adecuados de apoyo adems de un sistema fiscal ajustado a las normas internacionales. Algunos objetivos, como los relacionados con las necesidades de desarrollo regional de un pas, son ms justificables que otros a efectos de concesin de incentivos fiscales. Sin embargo, no todos los incentivos fiscales ofrecen la misma eficacia. La amortizacin acelerada presenta comparativamente ms ventajas, seguida de la desgravacin o los crditos tributarios por inversin. Las moratorias fiscales y la subvencin de la inversin son los incentivos que ofrecen menos ventajas. En trminos generales, deben evitarse los incentivos fiscales indirectos y reducirse a un mnimo la facultad discrecional para conceder incentivos.

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IV. RETOS PARA EL FUTURO


A medida que se derrumban las barreras al comercio y que aumenta la movilidad del capital en todo el mundo, la formulacin de una poltica fiscal slida y eficaz presenta un reto considerable para pases desarrollados y en desarrollo por igual. Sin embargo, en estos ltimos, el reto ser especialmente difcil debido a que cuentan con una capacidad administrativa tributaria ms limitada y dependen en alto grado de la imposicin sobre el comercio exterior. Con la creciente integracin de la economa mundial, el reto que presenta la necesidad de remplazar los impuestos sobre el comercio exterior con impuestos internos ir acompaado de un mayor temor a que el inversor extranjero desve beneficios por conducto de los precios de transferencia o los vaya liquidando mediante una capitalizacin escasa, o ambas cosas. Sin embargo, las disposiciones contra al abuso de la estructura tributaria y la capacitacin tcnica de los auditores fiscales en muchos pases en desarrollo suelen ser insuficientes para disuadir o detectar esas prcticas. En consecuencia, es muy urgente realizar un esfuerzo conjunto para solventar estas deficiencias. Otro reto de la poltica fiscal en un mundo en el que los movimientos de capital estn liberalizados es la competencia surgida en el terreno fiscal. En la mayora de los pases en desarrollo el tema pertinente en ese sentido es que perciben una mayor presin, y tambin la tentacin, a favor de ampliar el alcance de los incentivos fiscales para atraer la inversin extranjera y competir por ella, en detrimento de reformas fiscales ms profundas, por ejemplo, en aspectos de la poltica fiscal como los que se han estado indicando. Como se ha dicho, la eficacia de los incentivos fiscales en ausencia de otros factores fundamentales es muy cuestionable. Ms an, un sistema tributario repleto de incentivos se convertir inevitablemente en terreno frtil para la captacin de rentas. Para afianzar los mercados emergentes en estos pases, se hara bien en no recurrir a los incentivos fiscales sobre todo del tipo que no est cuidadosa y limitadamente focalizado como instrumento principal para fomentar la inversin50. Por ltimo, como ya se ha indicado, el impuesto sobre la renta de las personas fsicas est contribuyendo muy poco al total de impuestos recaudados. Aparte de las consideraciones estructurales, de poltica y de administracin que se han analizado antes, un factor que tambin ha contribuido a ese resultado ha sido la facilidad con que la renta percibida por las personas fsicas puede invertirse en el exterior debido a las condiciones de unos mercados financieros que estn integrados globalmente, librndose as de la imposicin nacional o, de hecho, de todo tipo de gravamen. Los parasos fiscales y las disposiciones especiales en varios pases desarrollados, como cuentas libres de impuestos para extranjeros no residentes, han creado situaciones en que, a muchos pases en desarrollo, les resulta difcil aplicar el concepto de renta universal para el clculo del pago del impuesto sobre la renta. En consecuencia, un tremendo desafo para los pases en desarrollo es poder gravar
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Pudiera ser que esto exija un enfoque multilateral coordinado, al menos con carcter regional.

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adecuadamente las rentas financieras51. Se trata de un problema especialmente grave en varios pases de Amrica Latina que, en gran medida, han dejado de gravar las rentas financieras para alentar al capital financiero a permanecer en el pas.

V. CONCLUSIONES
En este trabajo se han examinado diversos temas relacionados con la poltica fiscal de los pases en desarrollo. Los pases de ese grupo que, en condiciones de mercados emergentes, intentan integrarse plenamente en la economa mundial enfrentarn una serie de retos difciles. Es probable que esos pases necesiten aumentar su carga fiscal porque tienen que alcanzar un desempeo pblico que se acerque al de pases industriales en los que la carga fiscal es el doble de la suya. Tendrn que reducir fuertemente el grado en que dependen de la imposicin sobre el comercio exterior. Y tendrn que conseguirlo con cambios en la poltica fiscal que no creen fuertes desincentivos. Esto ltimo tiene especial importancia con respecto a los planes para recaudar ms con el impuesto sobre la renta de las personas fsicas. Para superar la situacin con xito, los formuladores de la poltica fiscal en esos pases tendrn no slo que establecer la serie correcta de prioridades, sino que debern contar con la voluntad poltica de implementar reformas a menudo difciles pero imprescindibles. Es menester sealar tambin que la administracin tributaria tendr que reforzarse de la mano de los cambios de poltica que hacen falta.

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Vase en Tanzi (1995) y Zee (1998) un examen detallado de estas cuestiones.

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