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Agence Franaise de Dveloppement

document de travail
septembre 2005 Novembre 2005

Le dveloppement, une question de chances ?


A propos du rapport sur le dveloppement dans le monde 2006 Equit et Dveloppement

Jean-Pierre Cling*, Denis Cogneau**, Jacques Loup***, Jean-David Naudet***, Mireille Razafindrakoto**, Franois Roubaud** * INSEE, DIAL ** IRD-Paris, DIAL *** AFD

Il y a deux espces de pauvres, ceux qui sont pauvres ensemble et ceux qui le sont tout seuls. Les premiers sont les vrais, les autres sont des riches qui nont pas eu de chance . J.-P. Sartre, Le Diable et le Bon Dieu.

Dpartement de la Recherche
Agence Franaise de Dveloppement 5 rue Roland Barthes Direction de la Stratgie 75012 Paris - France Dpartement de la Recherche www.afd.fr

Sommaire

Introduction

1. Lquit au coeur du dveloppement mais le diable est dans les dtails


1.1 Universalisme versus relativisme culturel 1.2 Circonstances et responsabilit : la ligne mouvante du Dworkins cut 1.4 Lgalit globale des chances ou comment transposer les principes dquit au plan international ? 1.3 Ingalits amont versus ingalits aval : des chances aux rsultats (et vice versa) 1.5 La difficile mesure de lgalit des chances

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7 9 12 12 14

2. Renouveau dans les concepts mais continuit dans les prconisations


2.1. Le Rapport ouvre timidement le champ des politiques de dveloppement 2.2. De la lutte contre la pauvret la promotion de lquit 2.3 Le Rapport 2006 sinscrit globalement dans le cadre du post-consensus de Washington 2.4. Un discours relativement timor sur la rgulation internationale

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Conclusion : mode passagre ou concept davenir ?

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Rfrences bibliographiques

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Notes

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Introduction

Le Rapport sur le Dveloppement dans le monde de la Banque mondiale pour 2006, publi en septembre 2005, porte sur le thme Equit et Dveloppement . Lquit y est dfinie comme le respect de lgalit des chances combin labsence de privations absolues. Comme le rappelle le Rapport, le thme de lquit est au coeur des interrogations des philosophes depuis Platon. Plus rcemment, de nombreux philosophes (Rawls, Dworkin, etc.), conomistes (Sen, Roemer, etc.) et sociologues (Bourdieu et Boudon dans le cas franais) se sont intresss ltude de lquit, et plus particulirement lgalit des chances qui en est une composante essentielle. Lgalit des chances fait partie des valeurs reconnues des socits occidentales. Il existe par exemple en France un ministre charg de la promouvoir 1.

Le Rapport 2006 affirme ainsi qu en tenant compte de lquit, on ne peut que donner plus de force au programme de rduction de la pauvret . Le principal intrt de ce Rapport rside dans son objectif de complter les politiques de lutte contre la pauvret partir de la problmatique dquit. Il montre que, mme sil existe parfois un arbitrage quit/efficacit court terme, lquit est ncessaire la croissance conomique et au dveloppement long terme. Cette complmentarit de long terme provient du fait quavec des marchs imparfaits, les ingalits de pouvoir et de richesse se traduisent en ingalits des chances, sources de gaspillage du potentiel productif et dinefficacit dans lallocation des ressources . Le Rapport attribue au fonctionnement des institutions un rle fondamental dans la gnration de ces imperfections de march et dans la reproduction des ingalits de ressources politiques et conomiques. Ces ingalits tendent par ailleurs favoriser selon un cercle vicieux des institutions nfastes la croissance. En effet, le pouvoir ingal conduit la formation dinstitutions qui perptuent les ingalits de pouvoir, de condition sociale et de richesse ingalits qui sont gnralement prjudiciables aussi pour linvestissement, linnovation et la prise de risque qui soustendent la croissance sur le long terme . Largumentation du Rapport sur ce thme sinscrit dans un courant de la littrature dconomie thorique et applique des annes 1980 et 1990 (thorie des imperfections de march, conomie institutionnaliste ). On peut saluer cet gard le fait que, tout en faisant appel de nombreux travaux acadmiques, le Rapport se montre juste titre circonspect lgard des analyses tablissant des corrlations trop gnrales entre les ingalits et la croissance ou entre la qualit des institutions et la

Toutefois, ce thme est rest marginal au sein de lconomie, et plus particulirement dans le domaine du dveloppement. Il est dailleurs paradoxal que laccent mis par la communaut internationale sur la lutte contre la pauvret depuis le dbut du sicle dans le cadre des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) ait nglig cette dimension qui semble pourtant complmentaire. De manire prvisible, limbrication entre lquit et la lutte contre la pauvret sest impose et il est significatif que les Rapports annuels de la Banque mondiale et du PNUD de cette anne portent tous les deux sur ce thme. Dans le cas de la Banque mondiale, cette dmarche a t impulse par F. Bourguignon, chef conomiste de cette institution, qui avait annonc ds sa prise de fonctions en 2003 sa volont de montrer limportance de lquit dans le processus de dveloppement en gnral et, en particulier, la manire dont elle interagit avec la croissance 2 .

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Introduction

croissance. Afin de mesurer linfluence des institutions, il accorde sa prfrence la fois des analyses microconomiques localises et sectorielles et des comparaisons de pays partis de conditions initiales similaires. Dans tous les cas, il nous semble que lquit est par dfinition nest une pas condition intrinsque un du dveloppement au sens large si lon admet que le dveloppement seulement concept conomique (le niveau de PIB/habitant) mais inclut le respect des droits humains dont lgalit des chances et labsence de pauvret absolue sont parties intgrantes. Plus que sur la liaison quit-croissance, argumente de manire convaincante par le Rapport, ce commentaire est articul autour de la question centrale du renouvellement de la pense sur le dveloppement que le thme de lquit est susceptible de porter. Cette question est aborde de deux faons. En premier lieu, le concept dquit enrichit le dbat sur les objectifs gnraux de dveloppement. Une premire partie de notre commentaire illustre ainsi la richesse de ce concept, dont la contrepartie rside cependant dans la difficult den dfinir prcisment les contours. En second lieu, ce nouveau concept est susceptible dlargir ou dorienter la gamme des politiques de dveloppement actuellement envisages. Dans ce sens, la seconde partie de ce commentaire constate sur bien des points le dcalage entre les perspectives ouvertes par llargissement propos des objectifs de dveloppement et les recommandations de politiques proposes par le Rapport,qui sinscrivent pleinement dans

le prolongement des analyses passes de la Banque mondiale. Ce commentaire sadresse ainsi la double vocation traditionnelle des rapports sur le dveloppement dans le monde : prsenter une analyse exhaustive dun thme particulier, appuye sur un bilan complet de la recherche consacre ce sujet, et offrir un ensemble de recommandations pour guider la communaut du dveloppement dans ses actions relatives ce domaine. Quel cho ce nouveau concept dquit rencontrera-t-il dans les annes venir ? La conclusion tente dapporter un clairage cette question en remarquant que lquit rintroduit une certaine complexit dans la problmatique du dveloppement, rsume ces dernires annes la seule rduction de la pauvret. Comme il se doit dans ce type dexercice, le commentaire est souvent critique. Il traduit limpression en demi teinte dune avance conceptuelle importante mais qui nest pas toujours pleinement assume et dont les consquences en termes oprationnels restent en bonne partie construire. Il ne fait cependant aucun doute que ce Rapport constitue un pas en avant supplmentaire dans linflexion de la Banque mondiale, amorce avec le Rapport 2000/2001 sur la pauvret, pour enrichir son interprtation des mcanismes du dveloppement, sortir de la perspective troite des facteurs conomiques traditionnels, et dpasser le cadre controvers des politiques dajustement structurel qui ont prvalu au cours des annes 1980 et 1990.

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1. Lquit au coeur du dveloppement mais le diable est dans les dtails

Imaginons deux enfants ns le mme jour en Afrique du Sud en 2000. Nthabiseng est noire et appartient une famille pauvre qui vit dans une zone rurale de la partie est de la Province du Cap, quelque 700 kilomtres de Cape Town. Sa mre na jamais t lcole. Pieter est blanc, il est issu dune famille fortune de Cape Town. Sa mre a fait ses tudes suprieures la prestigieuse facult de Stellenbosch, situe non loin de la ville. Le jour de leur naissance, Nthabiseng et Pieter ntaient pour rien dans la situation de leur famille, quil sagisse de la race, du revenu et du niveau dinstruction de leurs parents ou de leur lieu de rsidence en milieu rural ou urbain, et de fait ils navaient rien fait non plus pour natre fille ou garon. Pourtant les statistiques tendent montrer que ces variables prdtermines du milieu familial joueront un rle dterminant dans la vie qui les attend. Nthabiseng court 7,2 % de risques de mourir dans la premire anne de son existence, soit deux fois plus que la probabilit de 3 % de Pieter. Lesprance de vie de Pieter est de 68 ans, contre 50 pour Nthabiseng. Pieter peut esprer faire 12 annes dtudes, mais Nthabiseng, moins dune anne. Il est penser que Nthabiseng sera bien plus pauvre que Pieter pendant toute sa vie. En grandissant, elle aura moins de chance davoir accs leau salubre et lassainissement ou de faire des tudes de qualit. Les possibilits quont ces deux enfants de tirer pleinement partie de leur potentiel humain sont donc totalement diffrentes ds le dpart, alors quils ny sont pour rien. Ces premires lignes du Rapport 2006 intitul Equit et dveloppement dcrivent de manire synthtique et image la question de lgalit des chances au sein dune nation. Le Rapport dfinit lquit partir de deux principes de base : - lgalit des chances : selon ce principe, les rsultats atteints par une personne au cours de sa vie dans diffrentes

dimensions (conomiques, sociales et politiques) doivent tre indpendants de son milieu dorigine (genre, race, lieu de naissance, origines familiales, groupe social, etc.) ; - labsence de privations absolues : ce principe complmentaire du premier peut tre justifi par le fait que mme une socit rgie par lgalit des chances doit assurer une vie dcente tous ses membres, en les plaant au-dessus dun seuil de pauvret absolue dtermin, quel que soit leur mrite respectif. La dfinition de lquit retenue par le Rapport est quilibre, car tout en mettant laccent sur lgalisation des chances individuelles, elle nomet pas de complter ce point de vue par la garantie dun certain nombre de ralisations fondamentales 3. Par ailleurs, le Rapport retient une dfinition large de lgalit des chances en y incluant : la construction des ressources individuelles, non seulement conomiques mais aussi symboliques (politiques notamment), particulirement dans lenfance et ladolescence ; laccs ces ressources au long du cycle de vie ; enfin un fonctionnement mritocratique des marchs et des autres instances de coordination/rtribution de la socit. Le graphique 1, qui ne figure pas dans le Rapport mais qui a t comment par ses auteurs lors des prsentations publiques, dcrit lenchanement des phnomnes allant pour chaque individu depuis sa naissance de ses chances jusqu ses rsultats . Les circonstances de la naissance dterminent ainsi les dotations individuelles de chacun qui se combinent aux efforts (le mrite ) et dautres facteurs (comme par exemple la chance ) pour aboutir, via divers processus et institutions, dont notamment les marchs, aux rsultats dfinis de manire multidimensionnelle (revenus-consommation, sant, ducation, reconnaissance sociale).

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Lquit au coeur du dveloppement mais le diable est dans les dtails

Graphique 1 : Mcanismes de transmission entre ingalits des chances et des rsultats

Chances

Dotations individuelles
(Patrimoine la naissance, origine sociale)

Processus de transformation et interactions :


- March du travail - Investissements - Systme dducation - Processus de dcisions publiques

Rsultats

Prfrences individuelles
(Pour leffort, le risque)

- Revenus - Consommation - Sant lge adulte - Niveau dducation - Reconnai ssance sociale

Source : Daprs les prsentations orales effectues par les auteurs du Rapport. La flche blanche a t ajoute par nous.

En premier lieu, la dfinition mme de lquit englobe et largit lapproche prcdente en termes de lutte contre la pauvret. Le second critre correspond exactement au concept de pauvret absolue retenu par les diffrentes initiatives internationales (OMD, PRSP, etc.), qui fait lobjet dun large consensus de la part de la communaut du dveloppement. Elle y ajoute lobjectif dgalit des chances, ce qui permet dintroduire directement la question des ingalits, que lon avait reproch au Rapport 2000/2001 de ne pas aborder frontalement4. Cette dfinition ne met pas au premier plan la question des ingalits de rsultats, de revenu ou de patrimoine par exemple, en dehors de celles qui expliquent la prvalence de la pauvret absolue. Le choix de se focaliser sur les ingalits de ressources situes en amont des ingalits de rsultat prend acte des volutions de la pense sur la justice sociale ainsi que des volutions du dbat politique.

permettant un plus grand nombre dagents, jusque-l en situation dexclusion, de raliser leur potentiel et donc douvrir et valoriser des gisements de croissance inexploits. Largument est ici instrumental (lquit est bonne pour la croissance), et il peut y avoir un danger sen tenir l5. Cependant, le principe dquit est ailleurs clairement affirm comme un objectif intrinsque poursuivre. Enfin, comme le revendique le Rapport, lavantage comparatif de la Banque mondiale consiste bien faire valoir son expertise sur les liens entre quit et amlioration du bien-tre. Lengagement moral en faveur de lquit dun acteur de poids comme la Banque mondiale vient sajouter dautres voix dj exprimes. Mais, la vision instrumentale de limpact de lquit sur lefficacit constitue une dfense supplmentaire et originale de la recherche dquit. Cependant, aussi puissant que puisse paratre le gnie de

En second lieu et au-del du concept dquit, le Rapport place les ingalits de pouvoir au coeur du dbat sur le dveloppement. Selon lui, les stratgies dempowerment des groupes sociaux dfavoriss peuvent conduire de meilleures performances conomiques et sociales, en

lquit, un dmon singnie aussi compliquer son efficacit pratique. Du point de vue des concepts et parmi les diffrentes lignes de tension que soulve la ligne dveloppe par le Rapport, nous nous centrerons sur quatre questions spcifiques : luniversalisme de la

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dfinition, la ligne de partage entre ingalits lgitimes et illgitimes, la dimension intergnrationnelle et enfin la transposition du niveau national lchelon international.

Plus que sur le front des thories de la justice, la discussion sera essentiellement mene dans la perspective des implications du principe dquit sur les politiques publiques.

1.1 Universalisme versus relativisme culturel

Tout en remontant dans une certaine mesure aux valeurs des Lumires et des Rvolutions franaise et amricaine, cette dfinition sinspire directement des oeuvres rcentes de philosophes et dconomistes (Rawls, 1971 ; Dworkin, 1981 ; Sen, 1985 ; Roemer, 1998) qui ont dvelopp des thories de la justice distributive fondes sur la libert individuelle. Du point de vue de ces thoriciens, la dfinition peut tre considre comme consensuelle, dans la mesure o elle constitue en quelque sorte le dnominateur commun chacune des approches, sans privilgier lune par rapport aux autres quant ce qui les diffrencie. Cependant, si une telle dfinition est cohrente avec les valeurs de socits occidentales individualistes hantes par la question mritocratique, la question de son universalit peut tre pose. Dans son chapitre 4 ( Equit et bien-tre ), le Rapport insiste sur la triple dimension universelle du concept dquit, la fois thorique, institutionnelle et partage par diffrentes cultures et religions. Son originalit ne consiste pas tant dans la dfense de luniversalit de cette grande ide que dans le fait de la placer la source du dveloppement. On peut cependant continuer de sinterroger propos de luniversalit de ce concept dquit. On sait bien que certains systmes de valeurs morales ny souscrivent pas, en particulier dans le monde non occidental. Par exemple, les principes dgalit entre hommes et femmes ou entre castes, au coeur de lquit, sont loin dtre reconnus

partout. En Occident, la citoyennet na pas toujours eu le primtre tendu dont elle jouit aujourdhui, comme en atteste le statut dexclusion des Barbares et des esclaves dans les civilisations grecque et romaine. Mme dans les dmocraties historiques, et bien aprs les Lumires, de nombreuses censures ont t poses sur le corps des citoyens (les pauvres, les indignes ou les peuples coloniss, les femmes), dont certaines subsistent encore. Aujourdhui, en Occident, le principe dquit semble avoir pris une place prminente en mme temps que la concurrence entre tous sest tendue ; la recherche de lautonomie individuelle constitue une valeur ultime, qui peut sexercer au dtriment de la cohsion sociale ou de formes de protections collectives. Le relativisme culturel des valeurs de justice est certes une question encore mal documente. Il ne faut peut-tre pas en exagrer lampleur. On se souviendra, ce sujet, de lopposition trs forte dAmartya Sen lide de valeurs asiatiques telle que dfendue par lancien dirigeant de Singapour puis par un ancien Premier ministre de la Malaisie. On pourrait en dire autant de certaines valeurs africaines qui sont souvent convoques pour justifier des situations doppression manifestes. Des travaux rcents sur la question tendent conforter lide que lgalitarisme des chances imprgne dj les valeurs des habitants des grandes villes africaines (voir encadr 1).

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Encadr 1 : La reconnaissance du mrite en Afrique Les modules qualitatifs de lenqute 1-2-3 sur la pauvret, la gouvernance et la dmocratie en Afrique francophone fournissent un clairage original sur ce thme. Les rsultats prsents ci-dessous portent sur lexploitation des trois options, non exclusives, suivantes ( our quune socit soit juste, il est important de : A. Eliminer les grandes P ingalits de revenus ; B. Garantir les besoins de base pour tous ; C. Reconnatre les gens selon leur mrite) poses un chantillon reprsentatif dadultes de huit grandes mtropoles dAfrique de lOuest et de Madagascar, soit plus de 35 000 personnes au total. Cette question apparat la plus proche de la problmatique du Rapport, puisque deux des trois options (C et B) peuvent tre considres comme une approximation du concept dquit retenu dans le Rapport, et quelles peuvent tre mises en regard de la problmatique des ingalits de revenu (A), galement au coeur du Rapport. En ce qui concerne la lutte contre la pauvret absolue, la rponse est sans ambigut. En moyenne et sur lensemble de la rgion, 95 % des personnes interroges considrent que garantir les besoins de base pour tous est important pour quune socit soit juste. Plus des trois quarts (76 %) ont mme dclar que ctait trs important. On trouve l une justification dmocratique (ex post) dune orientation politique principalement choisie de manire bureaucratique. La formulation de la question, exprime en termes de justice distributive, donne une certaine lgitimit lapproche de la pauvret absolue adopte dans les PED, visant assurer tous un niveau minimum de satisfaction de biens premiers ( dfinir), pour reprendre les termes de Rawls. Mais toujours dans cette perspective de justice distributive, il est intressant de mettre en regard cet objectif avec des critres alternatifs. La lutte contre les ingalits apparat comme un candidat dautant plus intressant quil peut tre interprt comme privilgiant une approche relative de la pauvret, et quil a souvent t fait grief aux politiques de lutte contre la pauvret de ne pas aborder directement la question des ingalits. Bien quune forte majorit de la population (81 %) soit convaincue quil faudrait liminer les grandes ingalits de revenus (en considrant que cest trs important ou plutt important ) pour assurer plus de justice sociale, le consensus est nettement moins massif que pour la garantie des besoins de base. Une fraction, certes minoritaire mais non ngligeable de lchantillon (7 %), y est mme franchement oppose. En fait, des trois options proposes, cest le principe mritocratique ( reconnatre les gens selon leur mrite ) qui recueille le plus de suffrages : 79 % affirment que cest trs important et 17 % que cest plutt important ; soit lgrement plus que la satisfaction des besoins de base. Dans des pays o de nombreuses formes de rtributions conomiques et sociales (emplois, accs aux services publics, etc.) sappuient sur des logiques familiales, ethniques ou de clans, la mise en exergue du mrite par les citoyens est une raction salutaire un mode dallocation des ressources la fois inefficace et injuste. Ce double plbiscite, en faveur du principe dgalit des chances et de la lutte contre la pauvret absolue, est dautant plus intressant quil fournit une lgitimit populaire des politiques publiques visant promouvoir lquit, objet du Rapport 2006. De plus, on trouve confirmation dun rsultat galement soulign dans le Rapport partir dexemples portant sur dautres continents, savoir que la lutte contre les ingalits de revenus est,potentiellement plus conflictuelle, en Afrique subsaharienne, . Sentiment de justice, quit et lutte contre la pauvret en Afrique francophone
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Reconnatre les gens selon leurs mrites Garantir les besoins de base pour tous Eliminer les grandes ingalits de revenus

Pour qu'une socit soit juste, il est important de: Oui, trs Oui, plutt Non, pas vraiment Non, pas du tout

Source : Enqutes 1-2-3, modules Dmocratie, 2001/2003, Instituts Nationaux de la Statistique, AFRISTAT, DIAL, nos propres calculs.

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Lquit au coeur du dveloppement mais le diable est dans les dtails

Cet universalisme des valeurs touche de nombreux autres domaines, comme le montrent par exemple les enqutes Afrobaromtre ou les modules Gouvernance et Dmocratie raliss dans le cadre du projet Parstat propos de ladhsion aux principes dmocratiques en Afrique (Bratton, Mattes et Gyimah-Boadi, 2003 ; Razafindrakoto et Roubaud, 2005). En attendant les rsultats de nouvelles recherches plus exhaustives sur la

question, on pourra se rfrer au champ du droit international pour dfendre la position adopte dans le Rapport. En effet, lgalit des chances fait partie du corpus des valeurs universelles telles que dfinies notamment dans la Dclaration universelle des droits de lhomme et dans les pactes des Nations Unies, auxquels ont adhr la quasi-totalit des pays du monde, aussi bien au Nord quau Sud.

1.2 Circonstances et responsabilit : la ligne mouvante du Dworkins cut

Le principe dgalit des chances dans une socit mritocratique repose sur lide que les ralisations finales dun individu (outcomes), les lments constitutifs de son bien-tre (niveau dducation, tat de sant, revenu, etc.) ne devraient dpendre que de ses efforts et non de dotations hrites dont il ne peut tre tenu pour responsable. La consquence directe de ce principe est quil existe des ingalits lgitimes moralement, soit quelles relvent de la responsabilit admise des individus (effort), soit quelles relvent dlments de la sphre prive dont les individus sont considrs comme comptables (talent) mme sil nen sont pas responsables. En revanche, les ingalits de rsultats qui proviennent de diffrences initiales dans laccs aux ressources et aux capacits les transformer sont considres comme moralement illgitimes. Un principe qui laisse aux efforts de chacun leur rcompense naturelle rapproche deux objectifs traditionnellement considrs comme antagoniques : celui de la justice distributive dune part, et celui de la croissance dautre part en prservant explicitement le produit des efforts des individus (We would expect some differences in outcomes, owing to differences in preferences, talents, effort and luck, p. 2). Dans ce cadre, deux questions fondamentales et lies se posent : par quel processus socio-politique constituer la liste des circonstances moralement illgitimes dont il sagit dgaliser les effets : o placer le Dworkins cut, cest-dire la sparation entre les facteurs lgitimes et les facteurs illgitimes des rsultats ? par quelles politiques galiser les effets des

circonstances sans en mme temps nuire lefficacit globale (au travers de mcanismes excessivement dsincitatifs) ? Concernant la premire question, beaucoup de choses vont se jouer autour de lextension de la liste des circonstances moralement illgitimes (voir encadr 2). Le genre et le groupe ethnique sont, par exemple, les circonstances les plus cites dans le Rapport 6. Lducation et la richesse des parents sont galement des candidates de premier rang, mais elles font moins consensus car droite de lchiquier politique on dfend, au nom de lefficacit conomique, la transmission dhritages qui sont le fruit des efforts des gnrations prcdentes. La transmission de prfrences et de valeurs par les parents, par exemple le got des tudes ou lardeur au travail , peuvent faire encore moins consensus car elles sont souvent situes dans la sphre prive. Intervenir au niveau des prfrences individuelles ou des aptitudes transformer des ressources en ralisations (capabilities de Sen) peut, ds lors, tre mal accept, se rvler difficile en pratique, ou encore tre contest sur le plan de lefficacit. Cependant, comme le montre plusieurs endroits le Rapport, ces prfrences et aptitudes sont au moins en partie dtermines par les positions dorigines et les dotations initiales (flche blanche du graphique 1) : par exemple, des parents qui ont t scolariss seront mieux mme de transmettre la valeur de lcole leurs enfants. Sur le deuxime point, une question centrale qui se pose, en termes de politiques publiques, est celle du dosage et de la squence des actions correctrices ncessaires pour 9

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mettre en oeuvre le principe dgalit des chances. Jusqu quel point faut-il intervenir ex ante, en amont des processus de transformation des chances en rsultats, afin que tous soient aligns sur la mme ligne de dpart (quelle que soit cette ligne : la naissance, lentre lcole, la fin des tudes ou lentre sur le march du travail, etc.), ou convient-il plutt dagir en aval, en laissant agir les marchs mais en corrigeant ex post la part injuste des ingalits de rsultats (politiques redistributives) ? Le souci defficacit pourrait conduire favoriser la premire modalit mais rien ne garantit quelle soit la plus pragmatique, ds lors quon tiendrait compte de critres de faisabilit : capacit institutionnelle de lEtat mettre en ouvre lune ou lautre, degr dacceptation des rformes en jeu dans les deux cas. Sur ces questions, la position du Rapport semble assez ambivalente. En particulier, lide qui est largement dveloppe dune influence profonde des ingalits de naissance et de trajectoire sur la confiance en soi, ou linverse sur le fatalisme, constitue lune de ses originalits majeures, qui fait sortir du modle de la pure contrainte conomique. Dans le domaine des choix ducatifs ou professionnels, ils correspondent dassez prs au concept dhabitus de Pierre Bourdieu (cit dans le chapitre 1) et ses consquences en termes de causalit du probable . Il est accord une large place aux questions de discrimination, principalement travers la citation dtudes exprimentales confirmant lexistence de comportements de discrimination statistique fonds sur des strotypes profondment enracins et intgrs par les membres des groupes discrimins eux-mmes. Les exemples mobiliss tous sur les Noirs amricains sauf un sur les intouchables en Inde ne portent que sur les diffrences de couleur ou les diffrences de caste mais pourraient tre largis dautres diffrences dorigine sociale. Cette question concerne notamment la mritocratie des marchs et des autres institutions qui rtribuent les capacits

individuelles. Du point de vue politique, on entre dans des modles auto-ralisateurs : les ducateurs ou les employeurs slectionnent les agents partir dune corrlation entre leffort et les traits discriminants, ce qui dcourage les agents discrimins de faire plus defforts, ce qui confirme ducateurs ou employeurs dans leur rgle de slection, et ainsi de suite. La seule faon de sortir de ce cercle vicieux semble tre de faire changer les mentalits. Laction politique tient alors au moins autant de la rvolution symbolique que du rformisme conomique : fminisme, scheduled castes dans lInde de Gandhi, etc. Mais elle peut passer par diffrentes formes de discriminations positives allant des soutiens cibls aux agents discrimins jusqu des politiques de quotas, et se situer galement au niveau de compensations rparatrices. Or, malgr limportance quil donne ces problmes dans lexplication de lingalit des chances, le Rapport reste plutt laconique sur ces sujets au niveau des politiques. Si tout se joue dans lidentification de ce quil sera lgitime dimputer leffort et au mrite, la flche blanche du graphique 1 liant dotations et prfrences individuelles, devient essentielle. Il sagit sans nul doute de questions dlicates et encore imparfaitement circonscrites, ce qui implique dune part une certaine modestie et dautre part une rserve axiologique. Comme on la dj not, ce flou nest pas spcifique au Rapport tant la sparation entre les facteurs dingalits illgitimes (circonstances) et les autres ( responsabilit , chance ) nchappe jamais un certain degr darbitraire qui ne peut tre tranch quau niveau dun dbat politique et moral au sein de chaque socit (Roemer, 1998). En Europe par exemple, la droite et la gauche valuent lvidence diffremment les poids respectifs des circonstances et de la responsabilit dans la production des rsultats. Par ailleurs, les cultures peuvent pondrer trs diffremment le degr de responsabilit des enfants quant leurs rsultats scolaires notamment.

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Encadr 2 : La perception de lingalit des chances au Prou : effort ou circonstances ?


Une tude portant sur la perception de lingalit des chances au Prou (Pasquier-Doumer, 2005) illustre la difficult sparer les facteurs relevant des circonstances de ceux se rapportant leffort lorsque lon applique le critre de responsabilit. Cette tude a consist demander une centaine de Limniens, travers une question ouverte, quels taient les facteurs qui leur semblaient tre les plus importants pour russir dans la vie . Les facteurs avancs ont t classs a posteriori en considrant quils se rapportaient leffort si les individus sous-entendaient que chacun a les moyens dinflchir ces facteurs, de les contrler. Cependant, ce travail de classification sest rvl loin dtre ais pour plusieurs raisons. Une premire difficult rside dans la question du libre-arbitre des individus raliser les facteurs avancs. Autrement dit, les individus considrentils quils sont libres de choisir un niveau deffort ou bien que ce choix est prdtermin par leurs circonstances ? Par exemple, la rponse la plus souvent apporte est que pour russir, il faut sduquer, se former. Le niveau dducation atteint est souvent considr dans la littrature empirique comme un facteur deffort. Il lest ici si les individus suggrent dans leurs propos que sduquer est un choix non contraint par lorigine familiale. En revanche, il doit tre considr comme un facteur de circonstances si lindividu voque des caractristiques du milieu familial pour expliquer le choix de se former. Le mme problme se pose lorsque les individus attribuent la mobilit sociale la volont de russir ou la confiance en soi. En effet, selon certains, une telle volont ou confiance en soi est un mrite propre que chacun est mme de possder. Pour dautres, un individu ne peut agir de sorte dtre ou non motiv car cela est conditionn par lducation quil a reue de sa famille. Lincohrence temporelle effective dans plusieurs rponses reprsente une deuxime difficult. Pour certains en effet, les efforts des parents conditionnent les circonstances de leurs enfants. Cette incohrence temporelle est illustre par les propos de Carlos qui explique son manque de russite par son origine sociale, mais reproche ses parents de ne pas stre donn assez de mal pour atteindre un meilleur statut social. Ainsi, Carlos considre que ses parents auraient pu russir sils avaient fourni plus defforts mais que lui ne peut pas russir tant donns ces circonstances. Carlos, 27 ans, auxiliaire statistique au ministre du Travail, Callao (entretien n27) Ce que jai remarqu, cest que les profesionale7 qui font les plus belles carrires ne sont pas les plus capables, mais ceux qui ont le plus dargent. Dans ce pays en tout cas. Jen veux un peu mes parents pour a. Sils staient donns du mal avant moi, je naurais pas eu tous ces problmes pour faire ma maestria, parce quils auraient probablement pu me la payer, parce quils auraient eu un meilleur statut conomique et je naurais pas eu autant de problmes .

Enfin, dautres rponses comme celle de Juan prsentent des arguments contradictoires allant la fois dans le sens dune croyance en leffort, et dans celui dune croyance dans limportance des circonstances, rendant dlicat leur classement. Juan, 30 ans, ingnieur sanitaire dans une ONG, Surco (entretien n26) Je pense que la russite professionnelle reprsente depuis le dbut un changement de mentalit. Depuis petit, de vouloir russir dans la vie. Ce changement de mentalit peut avoir plusieurs motifs. Dans mon cas, ce fut la sparation de ma mre, de la famille, et ce climat hostile a fait que jai lutt comme une personne qui a trs envie de russir et qui veut rcuprer sa mre et la famille quelle avait. Je ne sais pas comment a se passe dans les autres cas mais je crois que plus que tout, cest lducation que peuvent te donner tes parents. Dans mon cas, mes parents navaient aucune ducation et si javais suivi mon pre, je serais plombier. Mon pre ne ma jamais incit tudier. Il tait toujours content de ce que je faisais. Ma mre, si elle est peut-tre un peu plus audacieuse dans le sens o elle a des envies, cest pour a qu 30 ans, dj ge, elle a termin ses tudes secondaires et a ensuite tudi une carrire technique. Cest pour a que je crois que jai hrit des gnes de ma mre.

Cette rponse est difficile classer car Juan semble croire en la prdominance des circonstances dans le droulement de son parcours mais fait en mme temps rfrence des facteurs deffort pour expliquer sa russite. Il attribue sa volont de russir, lorigine de son ascension sociale, la sparation de ses parents donc une circonstance. De mme, quand il parle de la russite sociale en gnral, il met en avant des circonstances pour lexpliquer : cest lducation que peuvent te donner tes parents . Mais en mme temps, il impute sa propre russite aux efforts quil a mens pour transformer le choc du divorce de ses parents en une exprience positive et pour dpasser ce quoi le destinait son origine sociale : si javais suivi mon pre, je serais plombier . La difficult classer cette rponse est encore plus aigu lorsquil explique sa capacit fournir des efforts par les gnes de sa mre.

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1.3 Ingalits amont versus ingalits aval : des chances aux rsultats (et vice versa)

Lgalisation des chances entre les enfants implique jusqu un certain point une galisation des rsultats entre les parents ; sur le plan intergnrationnel il ny a donc pas une sparation stricte entre les questions dgalit des rsultats et les questions dquit. La manire dont les ingalits de rsultats se perptuent dune gnration lautre en influant sur les ingalits des chances (flche droite oblique du graphique) est un exemple de ce qui est dcrit dans le Rapport comme un pige dingalits . Ce nouveau concept, en forme de cercle vicieux, est dcrit dans le Rapport travers plusieurs exemples : les discriminations subies par les femmes dans les socits patriarcales rduisent leur ducation, leur insertion professionnelle et sociale et leur pouvoir de dcision ; les travailleurs agricoles souffrent galement de la domination exerce par les propritaires terriens, et ces rapports de domination lis lanalphabtisme, au manque de pouvoir politique, etc. se reproduisent dune gnration lautre. Par ailleurs et corrlativement, la dfinition bivarie de lquit rappele ci-dessus introduit un choix concernant le poids respectif donner lgalisation des chances dune part, et lgalisation des rsultats sous forme de minima sociaux (lutte contre la pauvret), dautre part. Dans une acception troitement mritocratique de lquit, la plupart des ingalits de rsultats sont acceptables car elles proviennent seulement des mrites et du travail de chacun, et des minima sociaux trop levs sont susceptibles de nuire lefficacit conomique. Dans

une acception plus galitariste, les rsultats dun individu peuvent tre mdiocres par manque de chance ou par suite denchanements dfavorables au cours de la vie, dont il ne peut tre tenu responsable. Au nom de lgalisation des liberts relles, il convient alors de donner des secondes chances, ce qui passe par une galisation de certains rsultats fondamentaux : revenu minimum, ducation, sant, inclusion, etc. Limbrication entre ingalits de rsultats et ingalits des chances dans une perspective intergnrationnelle introduit une source de complication srieuse dans la mise en oeuvre des politiques. Puisque les ingalits de rsultats des parents (supposons ici pour simplifier le raisonnement quelles ne rsultent que de leurs efforts) sont des circonstances pour leurs enfants, le principe dgalit des chances peut conduire galiser certains rsultats parentaux qui constituent des chances, ou des malchances, pour les enfants. Non seulement la frontire entre chances et rsultats devient poreuse, mais la vise de lgalit des chances peut conduire intervenir sur les rgles dhritage et de succession. Bien sr, le Rapport nopre pas un passage la limite conduisant une vision rousseauiste ou proudhonienne de lgalit des chances. Il ne sagit pas pour lui de promouvoir une parfaite galit des chances entre les individus mais de tendre vers moins dingalits des chances quaujourdhui. On peut toutefois regretter quil ne consacre pas plus despace prciser sa position sur les hritages matriels (terre, patrimoine) et immatriels (ducation, capital social).

1.4 Lgalit globale des chances ou comment transposer les principes dquit au plan international ?

Aprs avoir prsent lexemple des ingalits des chances entre deux enfants sud-africains, le Rapport replace ces ingalits dans un cadre international : Aussi frappantes que puissent paratre les diffrences de perspectives davenir de Pieter et Nthabiseng en Afrique du Sud, elles semblent minimes par comparaison avec les

disparits quil peut y avoir entre les Sud-africains moyens et les ressortissants de pays plus dvelopps. Voyons les cartes qui ont t distribues Sven n le mme jour dans un foyer sudois moyen. Les probabilits quil meure au cours de sa premire anne dexistence sont trs minces (0,3 %) et il peut compter sur une esprance de vie de 80 annes, soit 12 ans de plus que Pieter et 30 ans de 12

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plus que Nthabiseng. Il fera probablement 11,4 annes dtudes, soit cinq de plus quun Sud-africain moyen. A ces diffrences dans la longueur de la scolarit sajoutent les diffrences dans la qualit de lenseignement : dans sa huitime anne dtudes, Sven peut esprer obtenir un score de 500 un test de mathmatiques comparable pour tous les pays, tandis que ltudiant moyen dAfrique du Sud nobtiendra quun score de 264 soit une notation infrieure de plus de deux carts-types la valeur mdiane de lOrganisation de Coopration et de Dveloppement Economiques (OCDE). Tout porte penser que Nthabiseng natteindra jamais ce niveau dtudes, de sorte quelle naura jamais passer ce test. Nombreux sont ceux qui penseront que les diffrences de perspectives davenir entre les nationalits, les races, les sexes et les groupes sociaux sont totalement inacceptables. Lide voque dans le Rapport que lgalit globale des chances puisse tre un objectif souhaitable pour la communaut internationale est radicalement nouvelle et audacieuse. Cest une ide galitariste qui valide le principe dune justice distributive au niveau mondial. Cette ide est suggre plusieurs reprises, notamment dans lintroduction qui compare les opportunits offertes Nthabiseng, enfant noire dune province sud-africaine, Pieter, enfant blanc du Cap et Sven n le mme jour en Sude. Le principe dune justice redistributive tel8 . Le internationale est galement voqu en tant que

international, commencer par Rawls (1993) qui a clairement distingu les principes de justice pertinents pour une socit bien ordonne, dune part, et pour la communaut internationale, dautre part. Un consensus deux vitesses semble stre form au sein des pays riches la suite de Rawls : lapplication de principes redistributifs bass sur lgalit des chances est limite au niveau national ; par ailleurs, une coopration internationale Nord-Sud dfinit des objectifs prcis non galitaristes, tels que llimination de la pauvret absolue ou les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement. Ce consensus tranche arbitrairement entre deux visions polaires : la premire qui met laccent sur la souverainet des Nations et des peuples auto-dtermins et sur la responsabilit collective corrlative cette souverainet ( particularisme national ) ; la seconde qui, au contraire, insiste sur lingalit des chances individuelles lie au lieu de naissance devant tre compense par une socit des nations bien ordonne ( cosmopolitanisme ). Dans la premire vision, les politiques des Etats-nations lgard des autres sont guides dabord par lintrt national bien compris, mme si elles peuvent intgrer une proccupation universaliste pour les droits de lhomme. Les questions de gouvernance et dEtats dfaillants sont alors centrales. Dans la seconde, les politiques internationales des Etats doivent tre guides par des principes de redistribution mondiale ddis compenser des handicaps gographiques ou historiques. On peut penser que la globalisation, par le dveloppement des interactions et la mutualisation des responsabilits, change la nature du lien entre les peuples, et tend dplacer le curseur de la justice distributive internationale vers plus de cosmopolitanisme. Mais, paralllement, laccent mis ces dernires dcennies, en particulier par les conomistes de la Banque mondiale, sur la qualit des politiques nationales, puis des institutions nationales comme cause prpondrante des rsultats obtenus au niveau international, sinscrit typiquement dans une analyse de type particularisme national. Ce type dargumentation na pas t dvelopp, si bien que lgalit globale des chances et le principe de redistribution mondiale sont suggrs mais non arguments9 .

thme gnral du Rapport tant de sattaquer aux ingalits non pertinentes moralement, comme celles rsultant de lappartenance des groupes ou classes sociales, il a sans doute paru juste de considrer que les ingalits dues au pays de naissance entraient indubitablement dans cette catgorie. Pourtant, cette perspective dgalit globale des chances reste traiter. Les arguments avancs par le Rapport sont loin de suffire plaider son cas. Une perspective galitariste au niveau global ne fait en effet pas consensus. De nombreux auteurs ont considr que lgalit des chances tait un principe valable au sein dun ensemble national mais non recevable au niveau

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Ainsi, tant lchelle nationale quinternationale, le gnie de lquit tient dans une grande flexibilit conceptuelle qui permet un dbat politique structur sur la justice distributive. Toutefois, le dmon de lquit est que sa dfinition laisse entirement ouvertes la plupart des questions pratiques, au premier rang desquelles figure lquit mme du dbat politique. Par exemple, qui doit trancher sur le Dworkins cut : le savant ou le politique, la science ou la dmocratie ? Si le contenu de lquit doit tre dtermin politiquement, les politiques dgalit des chances vont reflter ltat des forces en prsence. Or,

selon le Rapport, les puissants modlent les marchs et les institutions leur avantage. Ces derniers tendront omettre du champ des circonstances les facteurs dont ils sont les mieux dots. Les ingalits de rsultats qui dcouleront des processus sociaux et conomiques seront alors considres comme rsultant de leffort, donc justes, ce qui renforcera la position des groupes dominants, et ainsi de suite. Ce dernier point explique pourquoi le Rapport met laccent, au plan global, sur lquit des rgles du jeu et sur une reprsentation plus forte des pays pauvres dans les institutions internationales.

1.5 La difficile mesure de lgalit des chances

Loprationnalit dun concept dpend en partie de sa facult tre mesur. De ce point de vue, lquit ajoute la dlicate mesure de la pauvret la difficult bien suprieure de mesurer lgalit des chances. Cette difficult de mesure constitue un autre dmon du gnie de lquit, comme le montre la lecture de la premire partie du Rapport (Ingalit lintrieur des pays et entre les pays), consacre un panorama abondamment illustr de chiffres sur les ingalits dans le monde, mlangeant ingalits des chances et de rsultats sous leurs diffrentes formes aux niveau national (chapitre 2) et international (chapitre 3). Au-del des incertitudes lies la pitre qualit des statistiques dans ce domaine, souligne en dtail par le Rapport1 0, quelques conclusions fortes se dgagent.

appel une mobilisation importante de donnes distributives recueillies auprs des mnages. Lexistence dingalits trs importantes dans le domaine de lducation et de la sant au sein des pays tudis est mise en vidence : par exemple, le pourcentage denfants souffrant dun retard de croissance est plus lev dans les zones rurales en Turquie, pays au seuil de lUnion europenne, que dans les zones urbaines du Burkina Faso, lun des pays les plus pauvres du monde. En mme temps, le Rapport souligne les progrs considrables en termes de dveloppement humain obtenus au cours des dernires dcennies. Ils se sont traduits la fois par une forte hausse de lesprance de vie, une baisse sensible de la mortalit infantile11 et une amlioration du niveau gnral dducation. Ces progrs sont alls de pair, selon le Rapport, avec une tendance globale la baisse des ingalits internes dans ce domaine, au moins dans les pays qui ont pratiqu des politiques visant corriger ces ingalits (le contre-exemple des Etats-Unis est cit, o la mortalit infantile globale a baiss fortement mais o celle des Noirs a augment). Le Rapport traite galement des ingalits de revenus. De manire gnrale, celles-ci auraient plutt eu tendance augmenter lintrieur des pays cits au cours des dernires annes. Plusieurs tudes dsagrgeant les ingalits de revenus en deux composantes (ingalits des 14

Lgalit des chances au niveau national Le Rapport passe dabord en revue les ingalits des chances en matire de sant et dducation. Pour tablir son diagnostic, il effectue un certain nombre de croisements entre une variable de rsultat (mortalit infantile, rsultat des tests scolaires, etc.) et une variable de circonstances (genre, ethnie, groupes sociaux, lieu de rsidence, niveau dducation ou dcile de revenu des parents, etc.). Comme on la vu, le respect de lgalit des chances implique dliminer les ingalits de rsultats dues notamment au genre ou lappartenance ethnique. La mesure de lquit peut alors tre fonde sur la comparaison des rsultats moyens par groupe. Elle fait

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chances et rsidu) sont par ailleurs commentes. Un certain nombre dexemples concernent lAmrique latine ou lAsie o lexprience statistique est ancienne dans ces domaines. Il est, par exemple, remarquable que les ingalits des chances au Brsil, dfinies partir du milieu familial, de la race et du lieu de naissance comptent pour prs du tiers des ingalits globales de revenus. Lanalyse de lingalit en Afrique est plus rcente et la mesure de lgalit des chances pour ce continent en est ses dbuts (voir encadr 3). Par rapport sa version provisoire, le Rapport est beaucoup plus prudent en ce qui concerne le classement des pays selon leur niveau dingalits. Pourtant, au vu des indices de Gini de revenus ou de consommation prsents, lAfrique prsente les plus forts indices dingalits de revenus (devant lAmrique latine), et les PED apparaissent clairement beaucoup plus ingalitaires que les pays industrialiss. Le Rapport souligne, certes, que la distribution des richesses semble plus concentre dans le premier groupe de pays que dans le dernier. Mais on peut dplorer quaucun message global ne soit prsent, la diffrence de la version provisoire qui affirmait, ds son introduction, que la notion selon laquelle les pays pauvres sont gaux dans leur pauvret est un mythe et qui tablissait sans ambigut une hirarchie globale (mais non dtaille) des pays en matire dingalits de revenus. Il est, par ailleurs, suggr que lgalit des chances, mesure partir de llasticit intergnrationnelle des revenus, serait moindre dans les pays pauvres que dans les pays industrialiss pour lesquels des estimations sont disponibles (parmi ces derniers pays, les Etats-Unis se distingueraient des pays scandinaves et du Canada par leur faible mobilit). Ce rsultat est argument de manire peu convaincante par le Rapport, qui appuie son commentaire pour les PED sur les exemples de lAfrique du Sud et du Brsil, deux socits duales notoirement trs ingalitaires quels que soient les indicateurs retenus (avec des indices de Gini dingalits de revenus parmi les plus forts du monde). Il semble toutefois conforme avec les attendus du Rapport : dabord parce que lquit est prsente comme un facteur cl du dveloppement

conomique (mme si aucune hirarchie internationale ne peut tre tablie en ltat actuel de nos connaissances concernant ce dernier aspect) ; ensuite parce que le Rapport suggre une forte causalit entre ingalits des chances et de rsultats. Le Brsil, abondamment cit, en est le meilleur exemple, mme si lon peut aussi trouver des contre-exemples : paradoxalement, lInde o le systme de castes est encore trs prgnant (et qui compte environ 200 millions dintouchables, soit prs de 20 % de sa population) se caractrise par un degr dingalits de revenus (Gini) relativement modeste (0,37) par comparaison avec la plupart des PED. Les ingalits de revenus sont encore moindres au Bangladesh et au Pakistan, o les castes jouent pourtant galement un rle trs important. Ce paradoxe indien (qui nest pas soulev par le Rapport) mriterait indniablement dtre clairci ainsi que la corrlation ventuelle entre galit des chances et galit des rsultats en liaison avec le niveau de dveloppement, mais il sagit dun vaste programme de recherche qui ne fait que dbuter. Le Rapport prend toutefois bien soin de rappeler que les PED ne sont pas les seuls concerns par ces problmes dquit. Parmi les pays industrialiss, le seul exemple cit porte sur les Etats-Unis, qui apparat comme un cas extrme cet gard : non seulement lindice de Gini y est le plus lev de ce groupe de pays12 , mais il y existe galement un contraste criant entre la profondeur des trappes ingalits (touchant en particulier les Afroamricains) et le mythe fondateur de lgalit des chances (rappelons que selon un sondage rcent, 80 % des Amricains pensent quil est possible de natre pauvre, de travailler dur et de devenir riche13). Le concept dgalit des chances est complexe, y compris en ce qui concerne sa mesure. Comme le souligne le Rapport, une perspective dquit loigne dune mesure des seuls rsultats. Lgalit des chances conduit mesurer des distributions, et plus encore croiser ces distributions avec dautres variables, ce que les conomistes viennent seulement de commencer faire dans quelques pays, dans le prolongement des travaux pionniers de Bourguignon.

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Lquit au plan international Aprs avoir trait de lquit au plan national, le Rapport largit lanalyse dans un cadre international. Il brosse un panorama complet de la situation des ingalits mondiales en reprenant les mmes critres (ducation, sant et revenu) et en distinguant, notamment de manire pdagogique, des ingalits entre pays, ingalits internationales et ingalits globales. Mais ce chapitre ne parle aucun moment sinon dans les titres. Le lien entre ingalits mondiales 1 5 et inquits mondiales dquit 14 internationale ou globale,

dune catgorie de revenu une autre peut galement tre mesure. Ce critre amne conclure une stagnation de la plupart des pays situs dans le bas de la distribution (voire leur chute dans une catgorie infrieure), lexception notable de la Chine. Toutefois, il nous semble, linstar du PNUD (2005), que lessentiel nest pas tant le sens des variations, somme toute modestes, des ingalits internationales ou entre pays que leur ampleur, qualifie de stupfiante par le Rapport (voir lexemple de Nthabiseng, Pieter et Sven cit supra). Dans ce domaine, le Rapport rappelle que les tudes empiriques montrent quenviron deux-tiers des ingalits internationales sont dues aux ingalits entre pays et que seulement un tiers provient des ingalits lintrieur des pays. Cette disproportion devrait inciter porter une attention majeure la question de lquit et des ingalits au plan international ( la limite plus importante quau plan national ?) ce qui nest pourtant pas le cas. Sur un sujet aussi dbattu que celui de la mesure des ingalits mondiales, une perspective dquit, au sens de lgalit des chances, serait nanmoins susceptible damener de nouveaux clairages. Il est symptomatique de constater que le Rapport na pas vritablement investigu ce champ. Cela montre, une fois de plus, que la perspective de lgalit des chances au niveau global ny est pas rellement dfendue. Par ailleurs, le fait stylis mis en vidence par le Rapport concernant la dynamique divergente des ingalits de revenu dun ct, et des ingalits en matire de sant et dducation de lautre (ce phnomne tant observ tant au niveau des ingalits intra quinter pays) soulve de nombreuses interrogations. La dynamique internationale serait mettre en rapport avec la globalisation des connaissances, facilite par les conditions politiques, conomiques et ducatives locales . Celle-ci expliquerait les bonnes performances en matire de sant, et la dconnexion entre le niveau dducation, lacquisition du capital humain et la productivit de lducation.

nest pas dfini. La part des ingalits relevant du facteur moralement non pertinent quest le lieu de naissance nest pas analyse en tant que telle. Au plan international, le Rapport considre quon observe une convergence en matire de sant et dducation, mais plutt une divergence (ou au moins une absence de convergence) en matire de revenus. Alors que les PED ont eu tendance se rapprocher des pays riches en matire dindicateurs sociaux, conduisant un processus clair de convergence (quel que soit le concept retenu), un tel phnomne na pas t observ pour les ingalits de revenus (qui au mieux sont restes stables en termes dingalits globales et ont clairement diverg pour les ingalits inter-pays). Si le diagnostic de convergence du point de vue des indicateurs non montaires fait lobjet dun relatif consensus, tel nest pas le cas (comme le rappelle le Rapport) en ce qui concerne les ingalits de revenus. Diffrentes mesures de lingalit mondiale sont prsentes, dont les volutions sont divergentes, et dont aucune nest spcifiquement identifie comme mesure de linquit. Lingalit entre pays (en donnant chaque pays un poids quivalent) progresse rgulirement sur le long terme. Cela traduit la divergence des niveaux de vie moyens par pays. En revanche, lingalit internationale (en pondrant chaque pays par sa population) dcrot, principalement du fait de la Chine et de lInde, et sa part dans lingalit globale (en considrant le monde comme un seul pays) diminue fortement. De manire analogue ce qui est fait au niveau national, la mobilit des pays

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Un tel schma explicatif nous semble un peu court. En premier lieu, les ingalits dducation et de sant ont des limites intrinsques (tant le nombre dannes dtude que lesprance de vie, pour citer les deux principales variables dans ce domaine, sont bornes), la diffrence des ingalits de revenus ou de consommation ; ceci explique quil existe une relation plus directe entre croissance et rduction de la pauvret montaire ou croissance et ingalits de revenus entre pays, mais que la relation soit moins manifeste pour ce qui concerne lgalit des chances. En second lieu, il aurait t pour le moins opportun de mentionner un autre facteur qui diffrencie les deux

domaines : le rle de lEtat, qui contribue galement expliquer la dynamique interne (le Rapport nous indique que les pays o les ingalits de sant et dducation se sont rduites sont ceux o ont t menes des politiques dquit dans ce domaine). Celui-ci est rest central dans les progrs obtenus en matire de sant et dducation, malgr un certain dsengagement. Au contraire, les mcanismes de march jouent un rle dterminant pour lvolution des ingalits internationales de revenus. LEtat ne faillit pas toujours ses missions et ses quelques succs ( mettre en partie au crdit de laide internationale, elle-mme gre principalement par les Etats) mriteraient dtre souligns.

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Encadr 3 : Ingalits et quit en Afrique - Ingalits globales, ingalits positionnelles et ingalits des chances lies aux origines sociales des chefs de mnage Les enqutes statistiques sur les mnages montrent que les ingalits de revenu ou de consommation sont leves en Afrique subsaharienne, et atteignent de niveaux proches de ceux des pays dAmrique latine. Jusqu aujourdhui, ces ingalits nont t que peu tudies et caractrises. Des ingalits trs fortes devant lducation et un dualisme de revenu entre milieu urbain et milieu rural font partie des facteurs explicatifs de ce haut niveau des ingalits qui prvaut en Afrique. A lexception de quelques pays comme lAfrique du Sud ou le Zimbabwe, les ingalits de terre sont en revanche assez modres, contrairement la situation latinoamricaine. Une tude des structures des ingalits mene sur cinq pays africains confirme ces diagnostics et permet daller un peu plus loin (Cogneau, 2005 ; Bossuroy et al., 2005). Il est par exemple clairant dessayer de rapporter les ingalits globales de revenu, dune part aux ingalits lies des variables observables cest--dire des groupes sociaux fins, et dautre part au sein de ces groupes sociaux des variables dorigine dtermine ds la naissance des individus. Le tableau ci-dessous se livre cet exercice et dcompose les ingalits globales de revenu en fonction des carts de revenu entre les positions atteintes par les chefs de mnage (ge, ducation, profession, milieu et rgion de rsidence) en tenant compte des positions dorigine de ces mmes chefs de mnage (sexe, ducation et profession du pre, rgion de naissance). Dcomposition des ingalits de revenu en ingalits de position et dorigine pour cinq pays dAfrique
A Indice de Theil global B Indice de Theil des positions et origines Cte dIvoire Ghana Guine Madagascar Ouganda 0,36 0,29 0,43 0,44 0,47 0,15 0,05 0,23 0,20 0,19 0,05 0,01 0,08 0,09 0,05 0,11 0,02 0,12 0,14 0,09 13 5 18 19 10 30 8 27 32 20 C1 Theil des C2 Theil des % + ducation C1/A C2/A

origines sociales origines sociales

Champ : Hommes de 22 ans et plus Lecture : Colonnes A, B et C : lindice de Theil est un indice dingalit dcomposable. Mthode : Pour obtenir les ingalits positionnelles de la colonne B, le logarithme de la consommation par tte du mnage o rside lindividu a t prdit par une rgression linaire multiple incluant les variables de position de lindividu : niveau dducation (5 rubriques), profession (9), statut (8), milieu (2) et rgion de rsidence (5, 10, 5, 6, 5), et des variables dorigine : niveau dducation du pre (3), pre agriculteur (2). Pour obtenir les ingalits des chances lies aux origines de la colonne C, une seconde srie de rgressions a t estime nincluant que les variables dorigine dans la liste des rgresseurs. Le premier constat est celui de la position singulire du Ghana. Le Ghana apparat comme un des pays les moins ingalitaires dAfrique, et se distingue aussi par de faibles ingalits entre groupes sociaux (positions) et de faibles ingalits lies aux origines, y compris lducation. Ce classement demeure inchang lorsquon inclut la rgion de naissance de lindividu dans la liste des variables dites dorigine. Dans les autres pays, les ingalits globales et entre groupes sont leves, et lingalit lie aux origines est aussi beaucoup plus accuse. En Cte dIvoire et en Ouganda, lducation initiale et la mobilit scolaire intergnrationnelle psent fortement dans les ingalits, tandis quen Guine le dualisme entre villes et campagnes joue un rle dterminant. Cest enfin Madagascar que la mobilit intergnrationnelle est la plus faible, que ce soit sur le plan scolaire, professionnel ou gographique.

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2. Renouveau dans les concepts mais continuit dans les prconisations

La troisime partie du Rapport (Leveling the economic and political playing fields) est consacre des recommandations et orientations de politiques ayant pour objectif de favoriser lquit et le dveloppement. Trois des quatre chapitres de cette partie concernent les politiques nationales tandis que le dernier sattache lobjectif de favoriser une plus grande quit au niveau mondial. Tous les Rapports sur le dveloppement dans le monde de la Banque mondiale ne consacrent pas autant de place des recommandations de politiques et il convient de saluer cet effort pour donner un contenu oprationnel au thme de ce Rapport. Cela parait dautant plus louable que, plus sans doute que dautres objectifs, la recherche de lquit doit se fonder sur la volont et lappropriation de chaque socit et quil est, de ce fait, difficile de prconiser des stratgies applicables tous les pays. Pourtant, le dcalage est manifeste entre le caractre novateur du Rapport, dans son approche centre sur le concept dquit, et la faiblesse des recommandations politiques proposes pour mettre en oeuvre ce principe. Le lien entre la partie conceptuelle, et notamment la prsentation de lgalit des chances, et la dernire partie oprationnelle du Rapport nest pas toujours facile tablir. Bien souvent les analyses prsentes semblent davantage relever dune revue des connaissances oprationnelles sur les principales politiques de dveloppement que dune tentative de dfinir et de discuter des politiques de dveloppement tournes vers lquit. Que cela rsulte dune certaine frilosit relative un champ encore peu consensuel et insuffisamment explor, dune volont de ne pas apparatre en rupture avec les axes politiques prconiss dans le pass, ou dun souci de pragmatisme laissant chaque pays le soin de dfinir une stratgie adapte son propre cas, il nen reste

pas moins que la force de conviction du Rapport sen trouve affecte. La premire section ci-dessous aborde, la lumire du Rapport, cette question du renouvellement du champ des politiques de dveloppement potentiellement contenue dans la prise en compte de lgalit des chances. Bien que, timidement, le Rapport franchisse dans ce domaine un pas important vers linclusion des politiques redistributives dans lagenda du dveloppement. Pourtant, bien des domaines qui devraient tre ouverts par une perspective dquit sont en fait peu explors par le Rapport, voire luds. Pour les sujets effectivement traits dans la dernire partie du Rapport, lapproche de lquit ne semble pas conduire des recommandations trs diffrentes de celles que la Banque mondiale a dj effectues pour la lutte contre la pauvret (qui constitue, rappelons-le, avec lgalit des chances une des deux composantes de lquit dans la dfinition retenue par le Rapport 2006), en particulier dans le cadre du Rapport 2000/2001. En raison de la filiation entre les Rapports 2000/2001 et 2006, il nous a sembl judicieux danalyser dans la deuxime section, les recommandations de politique conomique du Rapport 2006 en comparaison avec celles prsentes cinq ans plus tt par le Rapport 2000/2001. Cet exercice prsente aussi lintrt de mesurer lvolution de la pense de la Banque mondiale au cours des dernires annes. La proximit entre ces deux travaux de rflexion nempche pas le Rapport 2006 dtre moins critique que son prdcesseur propos des politiques menes dans le cadre du consensus de Washington . Dans ce sens une troisime section se penche sur les questions macro-

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conomiques traites par le Rapport. Enfin, dans une quatrime section, nous montrons que les recommandations en matire de rgulation internationale

sont relativement timores et ne prennent pas toute la mesure des implications dun principe dquit au plan international.

2.1. Le Rapport ouvre timidement le champ des politiques de dveloppement


Politiques de redistribution Lagenda du dveloppement doit-il inclure des politiques dont lobjectif spcifique est dagir sur la distribution des revenus (ou des rsultats) indpendamment de lefficacit directe de ces politiques en termes de croissance ou de rduction de la pauvret ? Cette question, sous des formes diffrentes, est centrale depuis les annes 1990 au sein de la communaut du dveloppement. Jusqu prsent, les objectifs de dveloppement nabordaient pas globalement les questions de rpartition et dingalit. De ce fait, les politiques vocation redistributive sont encore formellement absentes en tant que telles de lagenda du dveloppement. En pratique, la sparation entre politiques redistributives et dautres types de politiques (politiques de croissance ou de lutte contre la pauvret par exemple) est artificielle : chaque politique a des effets complexes qui modifient la fois le niveau et la rpartition des rsultats des individus. Le consensus actuel autour de la lutte contre la pauvret a pour consquence dintroduire partiellement les politiques vocation redistributive mais en les considrant sous le seul angle de leur impact sur la pauvret ou plus globalement sur leur efficacit en termes de croissance (Cling et al., 2004). Il en ressort une approche rductrice dans certains domaines. Les politiques fiscales peuvent-elles tre srieusement discutes en faisant abstraction des critres dquit et sans une valuation de lensemble de leurs effets redistributifs ? Plus gnralement les politiques dinfrastructures, denseignement suprieur, pour ne citer que ces exemples, qui ont des impacts distributifs importants, notamment sur les classe moyennes, peuvent difficilement tre values partir du seul critre de rduction de la pauvret. Ces politiques sont dailleurs insuffisamment reprsentes dans la plupart des Une deuxime tentative de synthse entre croissance, pauvret et ingalits a tourn autour de la notion de croissance pro-pauvres. Un programme rcent dtude, coordonn par la Banque mondiale, a tent en particulier de rendre ce concept opratoire (AFD, BMZ, DFID and World Bank, 2005). De fait, la dfinition mme du concept a constitu un cueil. Selon les travaux mens dans ce cadre, une dfinition relative de la croissance pro-pauvres qualifie un processus de croissance pendant lequel la part du revenu dtenue par les pauvres progresse, cest--dire une croissance accompagne dune rduction des ingalits. Un tel objectif conduirait mettre fortement laccent sur les politiques redistributives. Mais il a t jug irrecevable par les auteurs de ltude. Il conduirait valuer ngativement, du fait de la croissance de leurs ingalits, la trajectoire de la plupart des pays la Chine par exemple ayant ralis les meilleures performances en termes de croissance mais aussi de rduction de la pauvret absolue. Cette question des ingalits et de la redistribution est en dbat au sein de la Banque mondiale depuis plusieurs annes1 6. Le triangle croissance-pauvret-ingalits dvelopp par F. Bourguignon a constitu un premier pas en faveur des politiques redistributives17 . Selon ce schma, une faible ingalit renforce lefficacit de la croissance pour diminuer le taux de pauvret. Ce lien justifie lattention porte la redistribution, qui gnre un double ou triple dividende en termes de rduction de la pauvret 18. Ce mcanisme est illustr dans le Rapport 2006. Toutefois, il ne confre aux questions de rpartition quun rle instrumental et renforce, par un raisonnement de type arithmtique, le caractre artificiel de la sparation entre croissance et rpartition. Documents Stratgiques de Rduction de la Pauvret (DSRP).

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La croissance pro-pauvres absolue, notion qui a t retenue, se dfinit comme un processus de croissance entranant une baisse du nombre de pauvres 1 9. Un objectif

De mme, la distinction est clairement faite, ds lintroduction du Rapport, entre redistribution ex ante des chances et redistribution ex post des rsultats : le souci de lgalit des chances implique que laction des pouvoirs publics doit se focaliser sur la rpartition des actifs, les opportunits conomiques et les moyens dexpression politique au lieu de chercher agir directement sur lingalit des revenus . Les politiques de redistribution des revenus, qui sont pourtant voques par la suite, sont a priori disqualifies par le Rapport.

ainsi dfini, qui najoute rien celui de rduction de la pauvret, donne une importance seconde aux politiques vocation redistributive. Le Rapport Equit et Dveloppement ne reprend aucun moment cette notion de croissance pro-pauvres, qui semble bien aboutir une impasse.

En introduisant lgalit des chances comme un objectif en lui-mme, le Rapport propose un pas dcisif dans la prise en compte des politiques vocation redistributive. Il constate que rduction des ingalits de chances et efficacit peuvent entrer en conflit sur le court terme, et quil peut tre souhaitable de trancher en faveur de lquit, stratgie gagnante long terme. La redistribution est ainsi valide, y compris dans certains cas o elle a un cot en termes de croissance immdiate. Ce pas vers la redistribution est toutefois franchi avec une extrme prudence, parfois mme regret peut-on avoir limpression, dans la partie de recommandations du Rapport. Les prconisations concrtisent peu cette nouvelle avance, comme cela est largement dvelopp dans les rflexions qui suivent. A plusieurs reprises, le Rapport semble tent de fournir des gages dorthodoxie en contrepartie des perspectives quil ouvre. Ainsi, il est fait un certain cho la thse pro trickle down de la neutralit des effets redistributifs de la croissance, mme si les lments empiriques prsents par le Rapport sont dans ce domaine peu probants 20. A ce titre, la monte des ingalits induite par la croissance chinoise est par exemple minimise21. Cette prsentation est plutt de nature sectorielle et ne fait pas ressortir la spcificit des politiques dgalit des chances. Nous avons essay de situer et de caractriser les politiques dgalit des chances partir du graphique 1 de la premire partie dcrivant la boucle opportunitsrsultats (voir graphique 2). Il est possible deffectuer plusieurs lectures de ce Rapport, conduisant invitablement des interprtations diffrencies sur sa position en demi-teinte concernant les questions de rpartition. Il reste que le Rapport part dune perspective galitariste. Il choisit comme exemples de croissance quitable des pays comme la Sude ou la Finlande. Mme si les recommandations concrtes restent en retrait, le mouvement vers linclusion des politiques redistributives dans lagenda du dveloppement est difficilement contestable. Politiques dgalit des chances Le Rapport prsente les recommandations politiques suivant trois volets : la construction et la protection des capacits (capital humain), laccs quitable la justice et aux facteurs (terres et infrastructures) et enfin, les marchs et les politiques macro-conomiques.

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Graphique 2 : Pistes dintervention pour lgalisation des chances

Mcanismes de transmission et dhritage Redistribution directe des ressources (terre, ...)

galisation des chances

Dotations individuelles
(Patrimoine la naissance, origine sociale)

Processus de transformation et interactions

Rsultats

Lutte contre les discriminations, contre auto-limitation des prfrences

Transferts cibls

Rgles dmocratiques et mritocratiques

- Revenus Systme dducation Systme dassurance Filet de scurit March du travail Redistribution Investissements - Conso.

Discrimination positive

Correction des imperfections des MARCH S

- Sant lge adulte - Niveau dducation

Prfrences individuelles
(pour leffort, le risque, )

Rformes des INSTITUTIONS

Processus de dcisions publiques

Reconnaissance sociale

Le cycle dcrit se dcompose en trois temps principaux auxquels correspondent des types de politiques diffrentes. Le premier est celui de la construction des dotations et des aspirations (partie gauche du diagramme). Les politiques envisageables correspondantes sont des politiques de redistribution directe, de lutte contre les discriminations (et notamment contre lintriorisation des ingalits), de transferts cibls dans le domaine du capital humain en particulier et de discrimination positive afin de privilgier laccs de certains groupes. Vient ensuite le processus par lequel chaque individu passe pour dvelopper, allouer et mettre en valeur ses ressources initiales (partie centrale du diagramme). Les politiques correspondantes ont alors pour fonction de rendre quitable, selon des critres dmocratiques et/ou mritocratiques, les institutions en jeu dans ce processus. La correction des imperfections de march et la dmocratisation des institutions sont deux grands types de politiques rentrant dans cette catgorie. Enfin, le troisime temps est celui des rsultats (partie droite du graphique). Les politiques dquit peuvent alors

avoir pour fonction de redistribuer ex post, notamment par des mcanismes dassurance, en vue de compenser les malchanceux . Le graphique boucle alors sur le renouvellement des gnrations qui met en jeu les politiques de transmission du patrimoine. Nous avons cherch mettre en relation les politiques prsentes par le Rapport avec les catgories ainsi dfinies. Les cases du diagramme sont plus ou moins grises selon lattention que le Rapport accorde aux types de politiques concernes. Concernant le premier temps du cycle, celui de la construction des dotations et des aspirations, le Rapport traite des transferts cibls, en matire de sant et dducation, pour influer sur les ressources la naissance. De mme, il discute, avec prudence, la question de la redistribution des terres. En revanche, les autres domaines daction des politiques, sans doute moins conventionnels, sont tout juste voqus. Cest le cas des politiques de discrimination positive, mais aussi plus gnralement de toutes les politiques anti-discriminatoires. Il est dommage quun des points forts analytiques du

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Rapport la prise en compte de lintriorisation des ingalits et des rapports de pouvoir ne fasse pas lobjet dune analyse en termes oprationnels. Le Rapport est plus loquent sur les politiques lies au deuxime temps du cycle. En particulier, la rduction des imperfections de march, dans la tradition des conomistes du dveloppement, est un sujet largement abord. Par ailleurs, les rformes en faveur dinstitutions quitables sont traites de manire fragmentaire, en se focalisant essentiellement sur la justice. Le constat est le mme pour le troisime temps. Certains sujets sont couverts : les questions de protection contre les

risques, de filets de scurit et de mcanismes dassurance. Ces points mritent dtre relevs. En revanche, les autres politiques redistributives, telles que les politiques fiscales par exemple, sont peu dveloppes,. Les mcanismes de transmission et dhritage ne sont tout simplement pas abords. Ce premier tour dhorizon claire les commentaires qui suivent sur les propositions contenues dans le Rapport. Ces dernires sont gnralement pertinentes et bien documentes. Mais le constat global est que lensemble des perspectives ouvertes par le renouveau conceptuel propos est loin dtre pleinement exploit par les analyses du Rapport.

2.2. De la lutte contre la pauvret la promotion de lquit

Dans le prolongement du Rapport 2000/2001 En centrant son analyse sur lquit quil dfinit comme la combinaison du respect de lgalit des chances et de labsence de pauvret absolue, le Rapport 2006 sinscrit dans le prolongement du Rapport 2000/2001 intitul Combattre la pauvret . Ce dernier fournissait un cadre conceptuel au thme de la lutte contre la pauvret. Cet objectif a t plac au centre des politiques de dveloppement, suite au lancement par les Institutions de Bretton Woods (Banque mondiale et FMI) des DSRP en 1999 et ladoption en 2000 par la communaut internationale, sous lgide des Nations unies, des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD). En dfinissant demble la pauvret comme

Sen dcrit comme les capacits dont dispose un individu, cest--dire les liberts fondamentales qui lui permettent de mener le genre dexistence auquel il ou elle aspire . De la mme manire, la dfinition de lquit dans le Rapport 2006 se rfre aux travaux de Sen (mais aussi de Rawls, de Roemer et de Dworkin) : le Rapport 2000/2001 tudiait les diffrentes dimensions de la pauvret, le Rapport 2006 y ajoute une dfinition large des ingalits conomiques, socioculturelles et politiques qui constitue en quelque sorte le symtrique de la dfinition de la pauvret. Ces ingalits sont ainsi regroupes en quatre catgories qui correspondent quasiment aux catgories de pauvret retenues dans le Rapport 2000/2001 : revenus-consommation ; sant ; ducation ; capacit des individus participer la socit et linfluencer. Seule peut-tre la prcaritvulnrabilit disparat de cette liste globale. Toutefois, comme mentionn plus loin, cette dimension est prise en compte dans les pistes dintervention proposes. En ce sens, le Rapport 2006 sinscrit dans la suite du Rapport 2000/2001, mme si cette filiation nest pas ouvertement revendique.

multidimensionnelle, le Rapport 2000/2001 sinscrivait explicitement dans lapproche de Sen. Ds la premire page du chapitre 1, il tait ainsi affirm que Toutes ces formes de dnuement [matriel, niveau dducation et de sant insuffisant, prcarit et vulnrabilit, impossibilit de se faire entendre et dinfluer sur son propre destin] limitent considrablement ce quAmartya

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Tableau 1: Comparaison des Rapports sur le dveloppement dans le monde 2000/2001 et 2006

Rapport sur le dveloppement 2000/2001

Rapport sur le dveloppement 2006

Axes
Opportunits

Recommandations politiques
Microfinance; rforme agraire et autres politiques de redistribution du capital ; mesures fiscales et autres pour rduire les ingalits ; orientation des dpenses publiques en faveur des pauvres

Axes
Equit

Recommandations politiques
Politiques de dveloppement du capital humain, amlioration des droits (justice, terres, etc.) et du fonctionnement des marchs.

Insertion

Dmocratisation, dcentralisation, mesures pour construire le capital social Mesures de protection sociale cibles ; mesures de

Equit

Dmocratisation, mesures pour construire le capital social Mcanisme trois niveaux dassurance

Scurit

soutien la diversification du capital ; assurance ; protection contre les crises conomiques (rgulation financire) ; prvention des conflits

Equit

(chmage, aides lenfance et aides maternelles, retraites, assurances handicaps), de filets de protection sociale (transferts, programmes de travaux publics, etc.) et de rglementations du march du travail

Il est possible de relier les analyses du Rapport 2006 avec les trois axes de politiques prconises par le Rapport 2000/2001 : opportunits ; insertion ( mpowerment) et e scurit (voir tableau 1). Les deux premiers axes restent des lments centraux du Rapport 2006. Le concept de scurit, qui tait trs prsent dans le Rapport 2000/2001 (o la vulnrabilit tait considre comme une dimension essentielle de la pauvret) est beaucoup moins prsent. Ce concept de scurit est le plus antithtique dune approche dconomie de march. Les politiques de scurit ont notamment pour vocation de protger les perdants des processus de libralisation conomique. Le Rapport 2000/2001 prconisait une approche modulaire base sur une panoplie dinstruments : assurances, aides cibles, transferts redistributifs, fonds sociaux, etc. Le Rapport 2006 poursuit cette approche en affirmant que si les politiques de protection sociale ont traditionnellement t conues dans un but de redistribution, elles sont aussi un rle essentiel de filet de scurit. Le dveloppement des capacits humaines La promotion des opportunits conomiques consiste assurer un bon fonctionnement des marchs, ce qui ncessite en particulier un investissement plus important

dans les ressources humaines des plus dmunis (pour lutter contre les trappes ingalits). Dans le domaine des capacits humaines, le Rapport met laccent sur limportance de lattention accorde aux trs jeunes enfants pour lgalit des chances et prconise des programmes dans ce sens. Il recommande aussi des politiques de mise en place de systmes dassurance et de protection sociale. Malgr limportance quil confre lducation de base et aux soins de sant primaire, le Rapport parat cependant en retrait dans ces domaines. Pour lducation de base, par exemple, le Rapport a une position rserve quant la suppression des droits de scolarit pays par les utilisateurs, arguant de limpact ngatif quaurait une telle mesure sur les finances publiques. Lexprience du Kenya, de la Tanzanie, de lOuganda et dautres pays montre toutefois que cette mesure, administrativement simple mettre en oeuvre, peut avoir un impact extrmement positif sur la scolarisation des plus dmunis, un cot que les gouvernements africains et les donateurs peuvent financer dans le cadre des engagements pris pour le programme Education pour tous . En 2001, la suppression de ces droits de scolarit a permis la Tanzanie de doubler le 24

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nombre denfants scolariss (le taux de scolarisation net est pass de 59 % en 2000 prs de 90 %) et, parlant dquit, il y a maintenant dans ce pays autant de filles, de garons lcole (Millennium Project, 2005) ! Au cours des dernires annes, un consensus international semble stre dgag autour dune telle politique. Le rapport du Millennium Project , le rapport de la Commission pour lAfrique du Premier ministre Tony Blair, diffrentes institutions daide lont recommand et plusieurs pays, notamment africains, lont mise en oeuvre avec succs ; finalement, la rsolution adopte par les chefs dEtat et de gouvernement lors du rcent sommet organis par les Nations unies New York (15-16 septembre 2005) recommande aussi llimination des droits de scolarit dans lducation primaire (et quand cest possible galement des droits pour les services de sant primaire). Il nen est que plus regrettable de constater la position frileuse du Rapport de la Banque mondiale sur ce sujet. Le Rapport a une position similaire en ce qui concerne la suppression de la participation des usagers aux frais de sant primaire. Tout en reconnaissant certaines expriences positives dans ce domaine (Ouganda, par exemple), il attire lattention sur limpact ngatif que cette suppression dune ressource peut avoir sur les systmes publics de sant. Certes, il convient dinciter la prudence, mais il est important de noter que cette baisse peut tre compense par une augmentation du budget accord la sant par le gouvernement et les bailleurs de fonds. Cela a t le cas en Ouganda et, de manire gnrale, le supplment de ressources ncessaire napparat pas en dehors des possibilits financires des pays en dveloppement et de leurs donateurs. Le Rapport cite plusieurs expriences positives dans ce domaine, des chelles diverses. des que L encore, la la communaut Blair internationale remet largement en cause les principes de recouvrement recommandant cots, les Commission gouvernements africains

la pauvret et la croissance. Les deux mesures que nous venons de discuter peuvent avoir un impact positif, large et immdiat. Le rigorisme budgtaire de la Banque mondiale est dautant plus surprenant, que le Rapport ne fait pas preuve de la mme rserve pour dautres mesures dont limpact parat moins large ou moins assur. Il recommande par exemple des programmes de transfert dargent ou de nourriture aux familles en contrepartie de lenvoi de leurs enfants lcole et prconise des programmes de pension pour les personnes ges. Le bien-fond de ces programmes ne peut tre mis en doute. Mais, compar aux mesures de gratuit daccs aux soins et la scolarisation primaires, ils paraissent dune mise en oeuvre plus complique, dun impact moins assur et dun cot non ngligeable. Pourtant, les auteurs du Rapport jugent cette fois que ces cots pourraient tre financs par des conomies sur dautres dpenses budgtaires. Ces programmes de transfert dargent ou de nourriture soulvent un autre problme. Les exemples de tels programmes mentionns par le Rapport se rfrent des pays (Mexique, Brsil, sont Bangladesh) dont les et administrations relativement dveloppes

efficaces. On peut, juste titre, sinterroger sur la capacit des pays fragiles, en Afrique subsaharienne par exemple, mener bien de tels programmes, dune certaine complexit administrative, alors mme quils ne disposent que de services administratifs peu performants, sousquips et largement inexistants dans les zones rurales. Le fait dluder ces difficults, partages par beaucoup de pays pauvres, reflte sans doute un certain tropisme du Rapport vers la problmatique des pays mergents et revenus intermdiaires. La distribution des actifs Au-del du besoin damliorer la rpartition des capacits humaines, le Rapport reconnat la ncessit dune distribution quitable de certains facteurs complmentaires (assets), tels que les infrastructures et la terre, et est ainsi amen traiter de ces deux thmes sous langle de lquit.

abolissent la contribution des usagers aux soins de sant primaire pour ne pas parler du rapport du Millennium Project. Lducation de base et les soins de sant primaire sont deux domaines fondamentaux pour lquit, la lutte contre

En ce qui concerne les infrastructures, lapproche de

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lquit ne conduit pas le Rapport recommander des approches diffrentes de celles que la Banque mondiale a prconises pour la lutte contre la pauvret. Pourtant, le Rapport conclut que les politiques de privatisation des infrastructures ont eu un impact mitig du point de vue de la rpartition des bnfices. Nanmoins, ses recommandations ne vont gure au-del des politiques dj conseilles par le pass22. Celles-ci consistent en particulier crer des obligations ou des incitations pour les firmes prives responsables afin quelles largissent laccs des populations les plus pauvres aux biens et services quelles fournissent (eau, lectricit, tlphone). Par contraste, la section sur lquit dans laccs la terre parat plus novatrice et originale, dans la mesure o elle aborde les questions de rforme agraire, sujet que la Banque mondiale a quasiment lud pendant plusieurs dcennies jusquau Rapport 2000/2001. Toutefois, cette innovation dans lanalyse ne se traduit pas dans les recommandations qui, ici encore, ne se dmarquent pas vraiment de celles effectues prcdemment. Lamlioration des titres et des marchs fonciers constitue un domaine peu sujet controverse, et lon ne peut que souscrire aux positions du Rapport sur ce point. En revanche, les paragraphes consacrs la rforme agraire sont quelque peu dcevants. Les arguments dquit et defficacit justifiant que les gouvernements sattaquent au problme de lingalit foncire sont bien mis en avant, mais ils sont accompagns dune longue liste de raisons pour lesquelles ces efforts nont pas abouti dans le pass. Le lecteur en garde limpression que les rformes foncires sont souhaitables en thorie, mais trop compliques en pratique pour tre menes bien avec succs. Nous sommes loin dune recommandation directe et franche. Limportance du problme et la rigueur de leurs propres arguments aurait d pourtant conduire les auteurs du Rapport conclure quen labsence dune telle rforme, les pays souffrant dune forte ingalit dans la rpartition des terres ne pourront pas atteindre leurs objectifs dquit, de lutte contre la pauvret et de croissance23. Il est lgitime de noter, comme le fait le Rapport, quen gnral, les rformes agraires qui ont t couronnes de succs sont celles qui ont suivi des crises graves et violentes. Personne

nattendra de la Banque mondiale quelle se fasse laptre de la rvolution, mais dans ce domaine, les rsultats positifs, bien que partiels, obtenus de manire pacifique par des pays comme lInde ou lAfrique du Sud devraient nous conduire penser que, pour difficiles quelles soient, ces rformes sont aussi possibles quelles sont ncessaires. Le maintien du statu quo ne saurait tre la solution. En diffrant une telle rforme, un pays confront des problmes importants dingalits foncires amplifis par des oppositions ethniques (ce qui est le cas gnral des pays dAmrique latine et dAfrique) sexpose terme au mlange explosif que constitue une exacerbation des tensions combine avec un gouvernement autoritaire comme cest le cas au Zimbabwe. Linsertion et la participation politique Les questions dinsertion et de participation politique (empowerment) qui taient abordes pour la premire fois et largement analyses dans le Rapport 2000/2001 sont galement discutes en dtail dans le Rapport 2006. Dans le Rapport 2000/2001, les causes politiques, institutionnelles et sociales de la pauvret taient mises en avant, de manire indissociable des causes conomiques. La faon dont les institutions prennent en compte les aspirations des citoyens pauvres tait considre comme un lment central de la lutte contre la pauvret. De la mme manire, le Rapport 2006 souligne linteraction entre les ingalits politiques, conomiques et socioculturelles, quil met en relation avec le fonctionnement des institutions. Tout en utilisant lui aussi le terme dempowerment, le Rapport 2006 ajoute un nouveau concept : celui d agence (traduction du terme anglais agency), dfinie comme la capacit dtermine socio-conomiquement, culturellement et politiquement dun individu faonner le monde autour de lui (p. 5). Le Rapport y ajoute une analyse de la relation entre rpartition du pouvoir et qualit des institutions (chapitre 6). Il prsente ainsi un mcanisme de cercle vicieux o la concentration du pouvoir dans les mains dun petit groupe ou dune lite se traduira par une dgradation de la qualit des institutions, avec un accaparement des institutions au bnfice du groupe dominant, tendant perptuer cette domination. Un parallle peut tre fait avec les politiques de lutte contre la pauvret menes au cours des dernires annes,

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qui placent les processus participatifs au coeur de leur dmarche. Il sagit dassocier lensemble des acteurs sociaux et des bailleurs de fonds llaboration des politiques, ainsi qu leur suivi et mise en oeuvre. Ces processus participatifs ont t mens dans tous les pays bas revenus ds la prparation des DSRP. Outre lobjectif dappropriation des politiques par les pays concerns, ils sinscrivaient dans une dmarche dempowerment o la participation de la population tait cense enrichir les dbats et aider dfinir une stratgie plus adquate, rpondant aux vritables besoins sociaux. Ces processus devaient donner aux pauvres lopportunit dinfluer sur les politiques qui affectent leurs conditions de vie (Cling, Razafindrakoto et Roubaud, 2003). Dans ce contexte, et compte tenu de la place centrale accorde aux processus

participatifs, il est tout fait surprenant que le Rapport 2006 nvoque ce concept aucun endroit. Il ne dresse pas en particulier un premier bilan des processus mens dans une soixantaine de pays depuis maintenant plus de cinq ans et qui ont mobilis une nergie considrable. Faut-il y voir un doute lgard de ces processus considrs lpoque comme la traduction oprationnelle des concepts mis en avant par le Rapport 2000/2001 (Banque mondiale, 2003) ? Si tel tait le cas, cela justifierait que les recommandations concrtes pour mettre en oeuvre cette approche soient beaucoup plus modestes que par le pass et cibles sur quelques communauts discrimines (cf. lexemple des Quechua en Equateur prsent par le Rapport) sans trouver de dbouch dans le cadre de politiques globales plus ambitieuses.

2.3 Le Rapport 2006 sinscrit globalement dans le cadre du post-consensus de Washington

Equit et consensus de Washington Le Rapport 2000/2001 avait contribu branler le consensus de Washington , en examinant limpact sur la pauvret des politiques menes dans diffrents domaines en conformit avec ce consensus. Cet examen lavait amen conclure que, pour les pauvres, les rsultats de ces politiques navaient pas toujours t positifs. Il aurait paru intressant, de la mme manire, que le Rapport 2006 sefforce de montrer ce que la recherche de lquit signifiait pour chacun des domaines couverts par le consensus de Washington : politiques budgtaires et fiscales, libralisation externe (ouverture commerciale, libralisation des flux de capitaux) et interne (privatisation entre autres). Ceci nest pas fait dans cette troisime partie du Rapport, mme si le sujet est parfois abord de manire rapide dans dautres sections. En fait, le Rapport 2006 se place implicitement dans le contexte du post-consensus de Washington . Dans la version finale du Rapport 2000/2001 (la version

initiale tait beaucoup plus hardie sur ce sujet), le bienfond des rformes de libralisation ntait pas mis en doute en lui-mme. Mais au travers des rserves faites sur le rythme, lampleur ou les conditions institutionnelles souhaitables un processus de rforme, ctait en fait une critique des rsultats mitigs obtenus par deux dcennies de libralisation qui tait conduite. A la diffrence du Rapport 2000/2001, le Rapport 2006 ne formule aucune critique des politiques de libralisation passes. Au contraire, les seules rfrences cites sont en faveur de ces politiques. Sauf lorsquelles ont t mal conues (par exemple vente trop bas prix), les privatisations sont ainsi considres comme un succs en matire dlargissement de laccs aux services publics (cf. lexemple cit de llectricit et des tlcommunications en Amrique latine). Il en est de mme pour les politiques macro-conomiques, traites de manire trs allusive, pour les politiques de libralisation commerciale, ou le renforcement des institutions comme nous le montrons ci-dessous.

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Equit et politiques macro-conomiques De manire surprenante, le lien entre quit et politiques macro-conomiques nest gure trait en tant que tel dans la troisime partie du Rapport consacre aux recommandations. Mme si certains aspects des politiques macroconomiques sont abords diffrents endroits du document, lanalyse dun point de vue oprationnel ne va pas au-del de lide que linstabilit macroconomique est la fois cause et consquence du manque dquit. En ce qui concerne les politiques budgtaires et fiscales, le Rapport traite effectivement du lien entre fiscalit et quit, mais de faon trop succincte compte tenu de limportance du thme non seulement pour lquit mais aussi pour la lutte contre la pauvret et la croissance. Surtout, le Rapport nanalyse pas sous langle de lquit la question des dpenses publiques et des institutions en charge de ces dpenses. Pourtant, on pourrait penser que, parmi les divers instruments la disposition dun gouvernement, les dpenses publiques auront le plus grand impact positif ou ngatif sur lquit. La thorie et la pratique devraient permettre aujourdhui dapporter des rponses des questions telles que : certains types de dpenses publiques sont-elles mieux mme de favoriser lquit ? Quels sont les systmes institutionnels les mieux adapts pour assurer une plus grande quit dans les dpenses effectives y compris en particulier, la question de la cohrence entre appropriation des fonds et dpenses relles ? Il serait intressant, cet gard, de tirer des leons des efforts effectus dans les dernires annes, souvent avec des rsultats positifs, travers les revues des dpenses publiques, les programmes de dpenses moyen terme, lassociation des bnficiaires au contrle des dpenses, le suivi des DSRP, etc. Equit et politiques commerciales Le Rapport, analysant les rsultats des expriences douverture commerciale menes au cours des annes rcentes, conclut que louverture au commerce mondial est favorable la croissance, mais a un impact incertain (positif ou ngatif) sur la rpartition des revenus et donc sans doute sur lquit. Les implications de ce constat pour

les politiques commerciales ne sont toutefois pas explicites. Reprenant les positions traditionnelles de la Banque mondiale, le Rapport se prononce implicitement en faveur de lintgration au commerce mondial et se contente de noter la responsabilit des gouvernements concernant la mise en place de compensations pour les perdants de ces processus douverture. Ce message est sensiblement diffrent de celui prsent dans le Rapport 2000/2001, o le modle douverture conomique qui constituait la base des stratgies prconises par les Institutions de Bretton Woods depuis deux dcennies tait mis en cause. Les auteurs reconnaissaient ainsi que Si lon a vu au dpart dans la libralisation du commerce un moyen de lutte contre la pauvret, cest en partie la suite dune interprtation troite des prdictions inspires par la thorie commerciale . Dans certains pays, les barrires aux changes bnficiaient aux pauvres en accroissant le prix des biens quils produisaient. Il sagissait en particulier du textile-habillement, secteur trs intensif en maindoeuvre24 . Dune manire gnrale, la plupart des tudes de cas menes sur cette question (en particulier sur lAmrique latine) estiment que la libralisation commerciale a prcisment eu un impact allant dans le sens dun accroissement des ingalits salariales ou de revenus (Milanovic, 2002). Ignorant ces rsultats largement admis, le Rapport 2006 prsente une vision agnostique en considrant quil nexiste aucun consensus sur cette question (p.44). Implicite aussi est lhypothse que le dveloppement dindustries dexportations haute intensit de maindouvre qui, chez les tigres asiatiques, a beaucoup contribu tant la croissance qu lamlioration des salaires des ouvriers non qualifis, peut de mme constituer un modle pour lintgration au march mondial des pays les plus pauvres. Une telle hypothse ignore toutefois la monte en puissance des exportations chinoises sur les marchs europens et nord-amricains, o les industries naissantes dAfrique et dAmrique latine sefforaient tant bien que mal de prendre pied labri de rgimes prfrentiels. Lenvol, depuis la suppression de lensemble des quotas de lAccord multi-fibres au dbut de

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lanne 2005, des importations de textile chinois sur les marchs de lOCDE est venu y concurrencer directement les exportations dautres pays en dveloppement, du Honduras au Cambodge, en passant par le Lesotho et Madagascar -, mettant mal leurs nouvelles industries exportatrices. Il serait sans doute quelque peu hypocrite, pour les pays dvelopps importateurs, de justifier aujourdhui la mise en place de nouveaux quotas sur les exportations chinoises par le souci de dfendre les industries du textile-habillement de la Tunisie ou du Maroc, mais leffondrement maintenant prvisible de ces industries en Afrique et dans dautres rgions du monde doit aussi se considrer sous langle de lquit. Si la Tunisie a encore un revenu national par tte suprieur celui de la Chine, cette dernire est aujourdhui (en parit de pouvoir dachat) plus riche que nombre de pays dAmrique centrale ; elle est deux fois plus riche que le Cambodge et six fois plus que Madagascar. Linsertion de la Chine dans le commerce mondial a certainement t un moteur de ltonnante croissance que connat ce pays depuis quinze ans ; elle a, de ce fait, galement contribu la rapide diminution de la pauvret dans ce pays. Si toutefois la croissance des exportations chinoises doit aujourdhui remettre en cause les espoirs dintgration au commerce mondial de pays plus pauvres, il convient de sinterroger sur la signification de la croissance conomique de ce pays pour lquit mondiale. Equit, institutions, processus politique et dmocratie Enfin, le Rapport insiste plusieurs reprises sur les liens de causalit rciproque entre quit et institutions une ide cohrente avec limportance que la Banque mondiale accorde depuis plusieurs annes au rle des institutions. Le Rapport va plus loin et tire lune de ses originalits de la reconnaissance du rle fondamental des processus et des institutions politiques au coeur des enchanements vertueux du dveloppement. De ce point de vue, lincursion dans la sphre politique, dj implicitement amorce dans le Rapport 2000/2001, mais non formellement assume (Cling, Razafindrakoto, Roubaud, 2003), est nettement plus substantielle. Mais encore une fois, la Banque mondiale reste au milieu du gu. Il y a un hiatus entre le rle des processus, des pouvoirs et des institutions politiques dans la

gense de lquit et la faiblesse des recommandations de politique dans ce domaine. En termes dempowerment, le Rapport sen tient la promotion dun accs largi aux services sociaux de base (sant, ducation), qui devrait mcaniquement accrotre la voix des plus dmunis et leur capacit influencer les politiques en leur faveur. En termes dinstitutions (autres que les marchs), les actions prconises se limitent essentiellement au systme judiciaire, donnant limpression dune focalisation sur les droits de proprit conomiques. Certes, laccent mis sur le systme judiciaire est justifi dans la mesure o ce dernier a un rle important jouer pour crer une socit plus quitable. Mais les deux autres branches lgislative et excutive du gouvernement (pour reprendre la terminologie consacre de la science politique occidentale) ont une fonction non moins critique. Il convient ainsi de proposer des pistes de rformes dans ces domaines, mme sil faut reconnatre que lefficacit dune institution dpendra de son adaptation au contexte local et quil peut tre risqu de formuler des recommandations ladresse dun ensemble de pays, par nature trs diffrents entre eux. Concernant les pouvoirs lgislatifs, une analyse du point de vue de limpact sur lquit des modes de slection et de fonctionnement des systmes existants pourrait sans doute apporter des informations utiles. Quels enseignements tirer, par exemple, de processus de slection des membres de lassemble lgislative assurant un minimum de siges certains groupes (femmes) ou aux minorits ? Comment favoriser la mise en place de coalitions permettant de passer des actes lgislatifs progressistes (tels que le Civil Rights Act aux Etats-Unis) ? Quelles leons utiles peut fournir ltude de la dynamique des groupes parlementaires ou des efforts de lobbying des groupes de pression et ONG ? Autant de questions dont la rponse nest pas vidente, mais les leons de lexprience pourraient tre au moins aussi riches que dans le cas des systmes judiciaires. La mme rflexion peut tre mene sur le processus de dsignation et de fonctionnement de la branche excutive du gouvernement, aussi bien au niveau central que rgional ou local. De manire gnrale, si les ingalits de pouvoirs politiques constituent la raison principale de la cration et

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du maintien dinstitutions inquitables, la promotion de la dmocratie devient un levier vident pour sortir des trappes ingalits . Dans ces conditions, laide lorganisation lectorales, de processus durnes lectoraux libres et transparents par exemple (tablissement des listes fourniture transparentes, etc.) mriterait autant dtre prise en considration que des politiques de discrimination positive en matire daccs lcole ou aux emplois, ou encore que lextension des programmes de microcrdit. En effet, rien ne garantit quen termes dallocation des ressources les mesures touchant aux institutions politiques ne soient pas plus efficaces (du point de vue de lquit) que les secondes. Le caractre crucial de lamlioration de lenvironnement politique est aujourdhui reconnu (Rodrik, 2005). Le Rapport Banque invoque, mondiale notamment pour ne dans pas son pilogue, plus largument de lavantage comparatif et du mandat de la saventurer franchement dans le domaine des institutions politiques ce qui aurait pu tre le dbouch logique du Rapport. Mais on est en droit de sinterroger sur la pertinence de cette option consistant sen tenir une vision troite des politiques de dveloppement et occulter toutes actions pouvant toucher aux champs politiques. Ces dernires pourraient pourtant sinscrire naturellement dans le cadre plus large dune stratgie daccompagnement des Etats et de renforcement de leurs institutions. Dans beaucoup de cas, la promotion des droits politiques, tout comme des droits conomiques, passe tout simplement par des mesures concrtes favorisant lamlioration de lefficacit des administrations. Des appuis en termes de capacit de gestion, dallgement des procdures pourraient ainsi tre envisags (voir encadr 4).

En fait, si loptique du Rapport est dafficher une certaine prudence pour ne pas simmiscer dans le champ du politique, les faiblesses en termes de recommandations oprationnelles concernent plus globalement lensemble des institutions et non pas uniquement celles qui sont lies la sphre politique. Sans doute conviendrait-il dtre slectif du fait de limmensit du champ dtude ? Mais il parait utile de mentionner ici un domaine particulirement crucial du point de vue de lquit, celui des institutions publiques de sant et dducation. Dans le cas de nombreux pays africains, par exemple, un progrs durable dans les conditions dducation et de sant des populations doit passer par une amlioration, voire une reconstruction, des ministres qui en ont la charge. Une analyse institutionnelle conduirait mettre en lumire des mthodes de gestion inadaptes, linsuffisance quantitative (et qualitative) du personnel, lincapacit de ces institutions attirer du personnel qualifi du fait du niveau des rmunrations offertes. Pour un secteur comme la sant, lmigration vers lEurope et les Etats-Unis (ou mme dautres pays en dveloppement) du personnel qualifi africain (mdecins et infirmires) complique normment la cration dune capacit institutionnelle locale. Du point de vue de lquit, aux niveaux national et international, on ne peut tre indiffrent face au constat que 70 % des mdecins forms au Ghana dans les annes 1990 ont quitt leur nation, souvent pour apporter leurs services des pays plus riches (Commission for Africa, 2005) ! Bien videmment, ces questions de renforcement institutionnel nont pas de solution simple, mais elles sont fondamentales tant pour la lutte contre la pauvret et latteinte des OMD que pour le dveloppement des capacits humaines et la recherche de lquit.

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Encadr 4 - Pour une rpartition quitable des pouvoirs politiques : un appui aux institutions charges des lections pour promouvoir la dmocratie
Lune des forces du Rapport dcoule de la reconnaissance de limportance dune rpartition quitable non seulement des ressources conomiques mais galement des pouvoirs politiques. Les liens troits entre ces deux sphres conomique et politique sont explicits en mettant en avant la ncessit pour les citoyens de disposer de moyens de pressions politiques afin que le principe dquit soit appliqu au sein des diffrentes institutions. Toutefois, les implications dun tel constat ne sont pas dveloppes dans le Rapport. En admettant que le choix de la Banque mondiale de rester en retrait du champ des institutions politiques lui est impos par son mandat, il est difficile de comprendre pourquoi des recommandations relativement simples visant favoriser lefficacit de certaines administrations clefs ne soient pas prconises. Pour donner un exemple concret, une piste serait lamlioration de lefficacit des institutions charges de lorganisation des lections dans les pays o les autorits adhrent aux principes de la dmocratie ou du moins sen rclament. En effet, lexclusion politique des plus dfavoriss, rvle de faon concrte par une participation lectorale plus faible, rsulte en majeure partie des dfaillances de lEtat. Le cas du Prou est illustratif cet gard. Le pourcentage de ceux qui nont pas vot aux lections municipales de 2002 passe de 20 % pour le quartile le plus pauvre moins de 10 % pour le plus riche (Herrera, Razafindrakoto, Roubaud, 2005). Ce phnomne sexplique principalement par linefficacit des institutions publiques charges du registre lectoral et du registre national didentit, et non par un faible intrt ou un dcouragement lgard du politique. Lengagement de limmense majorit des citoyens pruviens en faveur de la dmocratie et limportance quils accordent aux lections (non obligatoires) nautorisent aucun doute lorsquon constate que ceux qui considrent que voter ne sert rien ne constituent quune infime minorit aussi bien chez les pauvres que chez les riches (moins de 2 % de ceux qui nont pas vot, soit environ 0,2 % du corps lectoral potentiel). Mais, prs de 70 % de ceux qui nont pas vot nont pas pu remplir leur devoir lectoral parce que, soit ils ne possdaient pas la carte didentit, soit ils ntaient pas inscrits sur les registres lectoraux. Chez les plus pauvres, plus des trois quarts de ceux qui nont pas vot ntaient pas inscrits, contre seulement 40 % pour le quartile le plus riche. Il convient de souligner ici que ne pas possder le document national didentit (DNI) non seulement empche dexercer son droit fondamental de voter, mais aussi rduit laccs des citoyens aux opportunits conomiques. En labsence de DNI, il nest pas possible dobtenir un crdit, de raliser des transactions foncires, de voyager ltranger, etc. Raisons de la non-participation lectorale selon le quartile de revenu au Prou (en %)
Quartile I % de ceux qui nont pas vot Raison de la non participation Na pas de carte dlection Pb de transport (cots, loignement, ..) Sans document didentit Voter ne sert rien Autres Total 63 12 12 2 11 100 65 12 12 1 10 100 55 14 7 1 22 100 36 19 4 3 38 100 58 13 10 2 17 100 20 Quartile II 15 Quartile III 10 Quartile IV 8 Total 13

Source: ENAHO 2003-2004, calcul des auteurs. Note: Il sagit des lections municipales ralises en novembre de 2002. Le quartile I est le plus pauvre et le quartile IV le plus riche. Ces diagnostics viennent confirmer la pertinence de recommandations spcifiques visant globalement amliorer lefficacit des institutions, et par cette voie, permettre lorganisation de processus lectoraux plus quitables. Dailleurs, suite la mobilisation de la socit civile sur la question des documents didentit au Prou, notamment travers la Mesa de Concertacion de Lucha contra la Pobreza et laction de la Comisin de Trabajo por los Indocumentados (Cotrain) qui regroupe un important nombre dONG ainsi que lorganisme public charg du registre didentit (RENIEC), la suppression de lexigence du livret militaire et la remise gratuite de documents didentit pour les populations les plus pauvres ont t adoptes par lactuel gouvernement.

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2.4. Un discours relativement timor sur la rgulation internationale

Equit internationale Plus encore quen ce qui concerne les politiques nationales, le dernier chapitre du Rapport (Achieving greater global equity) portant sur les prconisations en matire internationale est peu articul avec linnovation conceptuelle qui est propose par le Rapport. Cela tient sans doute la difficult particulire dfinir lgalit globale des chances (voir premire partie supra) mais aussi, semble-t-il, une certaine timidit promouvoir le concept dquit dans son acception internationale. Ainsi, un argument central pour dfendre lquit au niveau national tout au long du Rapport est son rle instrumental. Lquit est un bien en soi mais est galement profitable ( long terme au moins) la croissance et au dveloppement au niveau national. Cette dmonstration constitue une part importante du Rapport. En revanche, le mme rle instrumental de lquit au niveau international est trait en un paragraphe de quelques lignes2 5 . De fait, il nexiste pas de diffrences importantes en matire de recommandations dans le domaine international entre ce Rapport 2006 et celui de 2000/200126, si ce nest la courageuse proposition finale, quil convient de saluer, recommandant une reprsentation plus quilibre dans les instances de dcision des Institutions de Bretton Woods. Pour tre plus exact, la perspective dquit conduit le Rapport aborder les questions internationales avec un point de vue original, et potentiellement fortement rformateur. Mais lanalyse est seulement esquisse, sans doute en raison du manque de solidit du concept au niveau international. Au fur et mesure que lon se rapproche des propositions et des recommandations, la sagesse du moment supplante peu peu les perspectives audacieuses que lentre par lquit avait fait entrevoir. Cest le cas pour les deux grands enjeux qui sont abords par le Rapport : le commerce international et laide au dveloppement (qui constituent les deux uniques sources de financement externe pour les pays pauvres nayant pas

accs aux capitaux privs). Le commerce international Le Rapport aborde les ngociations commerciales internationales du point de vue des dsquilibres de pouvoir. Alors que le Rapport 2000/2001 mettait en avant le dficit de capacits comme cause du dsquilibre dans les ngociations internationales, le Rapport 2006 statue plus clairement que : les opportunits et les rgles ne sont pas les mmes pour tous . Il en dcoule assez naturellement une critique des imperfections de march. Ces dernires sont le plus souvent lavantage des puissants, soit parce que les barrires aux marchs sont organises en leur faveur, soit linverse du fait de labsence daccs des plus dmunis. Les marchs globaux offrent de nombreux exemples de ce type dimperfections : barrires aux migrations dans les pays riches, protection de lagriculture dans ces mmes pays, absence daccs aux marchs financiers par les pauvres, etc. Le Rapport ne plaide pas pour autant pour un accs le plus libre et le plus tendu possible aux marchs globaux. La dmarche est pragmatique : les rgles de chaque march sont traites de manire diffrencie (commerce, travail, droit de proprit, financire, etc.) et lanalyse relve la plupart du temps des effets complexes entranant des gagnants et des perdants. Le Rapport ne plaide pas non plus pour un traitement spcifique des pays en dveloppement au sein du cadre du commerce international (dsign lOMC sous le terme technique de Traitement Spcial et Diffrenci). La question de savoir si les PED doivent se voir appliquer des rgles spcifiques ou des dlais plus longs dapplication des rgles de libralisation pour tenir compte de leur faiblesse constitue pourtant un des sujets les plus discuts au sein du cycle actuel de ngociations multilatrales (qualifi de manire quelque peu trompeuse depuis 1999 de Cycle du dveloppement). Cette question concerne non seulement les conditions daccs au 32

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march

(asymtrie

des

prfrences)

mais

aussi

L encore, la perspective dquit parat prometteuse, par exemple en ce qui concerne les propositions rcentes sur les instruments financiers de mobilisation de laide ou encore lintense dbat de ces dernires annes sur lallocation de laide. Sur ce dernier point, le Rapport esquisse effectivement une approche audacieuse en reconnaissant que lquit amne au constat suivant : Aid should be targeted where the probability is greatest that it effectively reaches those with the most limited opportunities the poorest of the poor in opportunity terms. Lgalit des chances commande naturellement de diriger les ressources l o les conditions extrieures sont les plus dfavorables. Il y a l une tension vidente avec lobjectif defficacit de laide. Cette tension est releve par le Rapport en matire dallocation de laide travers lopposition entre une allocation slective et une allocation base sur lgalit des chances (voir encadr 5). Mais cet exemple archtypique du dilemme efficacit/quit nest pas davantage dvelopp. Le Rapport procde plutt l encore de manire pragmatique en passant en revue ltat des dbats sur les questions lies laide : efficacit, allocation, financement, dette. Cette discussion amne perdre quelque peu de vue loriginalit du propos. Ainsi, il peu paratre dcevant que, sous le titre Achieving greater global equity, les mcanismes innovants de financement de laide en discussion ne reoivent que le commentaire suivant : These proposals would need to be assessed on the basis of the revenue they could generate, their efficiency, collectability, feasibility, and not least their impact on equity.

lensemble des normes dfinies par lOMC (proprit intellectuelle, subventions, etc.). Pourtant, il ne sagit-l que de la transposition au plan international du principe de discrimination positive.

Lanalyse en termes de pouvoir ne conduit pas le Rapport vers des vues nouvelles. Il semble se rsigner un multilatralisme de raison, comme une solution prfrable des ngociations bilatrales o les rapports de force sont encore plus oprants. Les mouvements de la socit civile (commerce quitable, mobilisation citoyenne), ainsi que les institutions internationales, sont dsigns comme des contrepoids utiles ces dsquilibres de pouvoir. On peut regretter que le Rapport ne cherche pas appliquer son propre concept de trappe ingalits aux rapports internationaux. La relation circulaire entre ingalits politiques, ingalits conomiques et ingalits socioculturelles quil dcrit pourrait constituer une grille danalyse pertinente. Le mcanisme dintriorisation du rapport de force par les plus faibles, dadoption des systmes de valeurs des groupes dominants et dautolimitation de leur niveau dambition serait sans doute un outil puissant et novateur dexplicitation des relations internationales dans le cadre multilatral. Dans une telle perspective, il deviendrait alors difficile de considrer que lquit va natre delle-mme du libre cours des relations multilatrales. Laide au dveloppement Le second enjeu mondial est de fournir de laide internationale pour dvelopper les dotations des pauvres.

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Encadr 5 : Allocation de laide : slectivit versus galit des chances Les quations de croissance rcentes sur lesquelles sest fonde la discussion sur lallocation de laide se rsument de la faon suivante :

h/h = - G = - ( f(C) + g(Pol, A) + )


avec h : taux de pauvret g : croissance

: lasticit du taux de pauvret la croissance

C : vecteur de variables de circonstances (histoire, gographie, etc.) Pol : indicateur de qualit des politiques et/ou des institutions A : aide au dveloppement En considrant la qualit des politiques comme un niveau deffort collectif, ce point de dpart ressemble fortement celui de lgalit des chances qui explique les rsultats obtenus par les individus partir de variables de circonstances et de variables deffort. La politique de slectivit consiste attribuer laide de faon maximiser son impact global sur la rduction de la pauvret. Compte tenu de linteraction entre niveau daide et qualit des politiques sur la croissance, cela revient allouer laide selon le double critre du niveau de pauvret initial et de la qualit des politiques (Collier et Dollar, 2001). Lallocation slective de laide ne respecte pas lgalit des chances. Laide est alloue indpendamment des circonstances extrieures C. Les pauvres rencontrant des circonstances adverses ont moins de chances de sortir de la pauvret, sans que laide slective ne modifie cette injustice. Lallocation slective rencontre dautres problmes de justice car en ralit les variables considres ne sont pas indpendantes : la qualit des politique dpend empiriquement des circonstances , de mme que llasticit de la pauvret la croissance. En ralit, lallocation slective de laide vient plutt au secours des pauvres ayant les perspectives les moins dfavorables. A partir de ce diagnostic, Cogneau et Naudet (2005) construisent sur la mme base de dpart que Collier et Dollar une allocation de laide alternative qui minimise lingalit des risques de pauvret entre les pauvres (chance de sortir de la pauvret dans la priode venir). Ce genre dallocation rpartit les risques de pauvret de manire plus quitable entre la population mondiale, tout en rduisant la pauvret globale presque aussi efficacement que celle de Collier et Dollar (voir tableau ci-dessous). Projection de la pauvret et des ingalits de risques de pauvret entre 1996 et 2015
1996 ECh Niveau de pauvret* (%): Pays rcipiendaires en 1996 Afrique subsaharienne Afrique du Nord et Moyen-Orient Asie du Sud Asie de lEst et Pacifique Amrique Latine Europe de lEst et Asie Centrale Indice de Gini des risques de pauvret: Entre pays Entre habitants* 0,25 0,20 0,29 0,28 0,38 0,35 0,35 0,34 61,5 71,6 34,7 84,9 57,1 42,6 27,7 21,3 41,8 15,7 22,5 11,8 26,5 17,4 20,6 46,8 15,7 16,1 11,4 30,7 19,7 27,4 76,9 15,7 22,5 11,8 33,9 20,9 C&D Projections 2015 Aide nulle

Source : Calculs Cogneau et Naudet, 2004, partir des donnes de Collier et Dollar (2001). Lecture : A partir des niveaux de pauvret initiaux de 1996, avec les perspectives de croissance indiques par les indicatrices continentales de Collier et Dollar et avec une lasticit de la pauvret la croissance de 2, le taux de pauvret 2 $ par jour et par habitant atteindrait 41,8 % en Afrique subsaharienne si laide tait alloue selon ECh (galit des chances), 46,8 % selon C&D (Collier & Dollar) et 76,9% en labsence daide. Lindice de Gini dingalit entre les risques de pauvret auxquels seraient exposs les habitant des diffrents pays rcipiendaires de laide en 2015 atteindrait respectivement 0,28, 0.35 et 0,34 avec ces trois allocations. *: Pondr par la population ; pour 2015 : World Development Indicators 2004 projections, World Bank.

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Conclusion : mode passagre ou concept davenir ?

Nous avons analys le contenu du Rapport sur le dveloppement dans le monde 2006 et comment ses recommandations politiques tout en tentant dexplorer de la manire la plus large possible lensemble des implications de laccent mis sur la recherche de lquit aux plans national et international. Comme nous avons eu loccasion de le souligner, le Rapport reste largement au milieu du gu en ce qui concerne ces implications, ce qui peut sexpliquer la fois par les difficults conceptuelles et oprationnelles lies la recherche de lquit, mais aussi par les contextes politique et institutionnel propres la Banque mondiale. Ce souci dquilibre le conduit notamment renvoyer dos dos les rgimes ngligeant lquit et ceux qui ont pratiqu des politiques extrmes dans ce domaine, sans quon sache prcisment o placer le curseur28 . Largument selon lequel les politiques doivent tre dfinies de manire diffrente dans chaque pays en fonction de ses spcificits est videmment louable mais renforce limpression dun concept difficile raliser. Compte tenu de leur prudence et de leur souci dquilibre, il nous semble dailleurs dautant plus remarquable (sagitil dune factie ?) que les auteurs du Rapport aient plac en couverture une fresque du peintre muraliste Diego Rivera (ce mme artiste communiste qui avait fait scandale en peignant le visage de Lnine sur les murs du Rockfeller Centre de New York) dcrivant lhistoire du Mexique et de la Rvolution mexicaine, la premire du XXme sicle avant la Rvolution russe. La Banque mondiale ne nous avait pas habitu tant de hardiesse, dautant plus que sur la fresque figurent la fois des rvolutionnaires tirant au pistolet ou lanant des grenades, des indiens dfiant la fois des policiers et des

bourgeois en chapeau haut de forme, etc. ! A limage de ce symbole, la principale contribution du Rapport 2006 rside dans le choix mme de son sujet plus que dans son contenu proprement dit. En semparant de ce thme et en lui donnant lcho politique et scientifique de tout Rapport sur le dveloppement dans le monde, il confre aux questions dgalit des chances une place dans lagenda du dveloppement (aussi bien dans le champ de la recherche acadmique en conomie du dveloppement que dans celui des politiques publiques et des stratgies de dveloppement) pour les annes venir. Grce son statut, la Banque mondiale assure traditionnellement une fonction centrale de lgitimation. Ce Rapport va donc permettre aux rares travaux sur ces questions, qui taient demeurs jusque-l en marge du main-stream, de sy replacer et surtout aux nouvelles gnrations dy consacrer du temps et du talent . Cet impetus devrait galement se traduire par lattribution de ressources supplmentaires pour la mise en oeuvre de politiques quitables . Pour autant, lquit est-elle un concept davenir ou restera-t-elle comme une mode passagre ? Rappelons avant tout que lquit figure dj en partie parmi les principaux objectifs poursuivis par la communaut du dveloppement. Le troisime OMD vise la promotion de lgalit des genres et lempowerment des femmes suivi partir de plusieurs indicateurs de scolarisation, dalphabtisation et de reprsentation politique. Il sagit dune vision partielle de lgalit des chances mais qui constitue larchtype de la lutte contre des ingalits non pertinentes moralement.

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Conclusion : mode passagre ou concept davenir ?

Dune manire gnrale, si le concept dquit est appel simposer davantage, cela pourrait tre dans deux directions. La premire direction conduirait intgrer des objectifs dgalit de rsultats pour diffrents groupes de population, de manire analogue aux objectifs fixs en matire dgalit des genres. On songe naturellement aux groupes ethniques, voire aux castes. Le Rapport ouvre clairement cette voie, mme si elle est peu dveloppe en termes de propositions. Contrairement aux questions de genre, les discriminations ethniques ou de castes ne peuvent tre abordes que sur une base spcifique au contexte local et se prtent difficilement ladoption dobjectif globaux de dveloppement. Linscription de ces questions dans les agendas des politiques de dveloppement (et des politiques des pays riches) reprsente un chantier considrable, novateur mais aussi dlicat aussi bien vis--vis des contextes politiques locaux que du dialogue au sein de la communaut internationale (comme en ce qui concerne le genre). Le Rapport 2006 fournit les instruments conceptuels pour entamer ce chantier. Une seconde direction plus ambitieuse consisterait retenir lobjectif dquit comme une synthse du triptyque croissance/pauvret/ingalit. Le Rapport prsente un certain nombre darguments plaidant dans ce sens. La dfinition de lquit quil retient contient la rduction de la pauvret. Lgalit des chances introduit les questions de rpartition dans les objectifs de dveloppement sans pour autant vouloir gommer les ingalits ou entraner des effets dsincitateurs . Enfin, le Rapport plaide longuement sur la compatibilit, et mme le renforcement mutuel long terme, de la croissance et de lquit. Une hypothse serait donc que la croissance quitable devienne le nouveau mot dordre du dveloppement. Ladoption dun tel concept combinerait de nombreux avantages, en largissant le champ parfois trop troit du tout pauvret tout en tranchant un certain nombre de controverses sur les questions de rpartition. En effet, ce concept : est compatible avec une certaine dose de spcificit

nationale ou locale ; est aussi pertinent pour des pays trs pauvres que pour des pays revenu intermdiaire ; intgre pleinement les questions de distribution dans lagenda du dveloppement ; amne une perspective galitariste mais pas antiingalits en distinguant des ingalits lgitimes et des ingalits illgitimes ; constitue un critre dvaluation pertinent pour certaines politiques fiscale, infrastructures, enseignement suprieur, empowerment, etc. qui sapprcient imparfaitement la seule aune de la rduction de la pauvret ; donne en particulier un poids important la question de limpact des politiques sur les classes moyennes, contrairement la seule rduction de la pauvret : rompt avec la vision des pauvres comme une simple catgorie statistique pour leur confrer des identits (genre, ethnie, groupe social, etc.) ; permet de traiter les questions intergnrationnelles ou de mobilit sociale de faon plus satisfaisante que la statique rduction de la pauvret ; introduit dans le dbat la question cruciale de lintriorisation des ingalits par les dfavoriss. Ces avantages ont hlas un prix : celui de la complexit. Depuis plus dune dcennie, les efforts de la

communaut internationale convergent vers la volont de simplifier, duniformiser et de quantifier les objectifs du dveloppement Lobjectif central de rduction de la pauvret extrme dfinie uniformment en recourant au seuil de consommation (ou de revenu) par jour de 1US $ 1993 en parit de pouvoir dachat et, de manire peine plus large, les OMD sont les rsultats de ces efforts. La mobilisation des ressources, le suivi des

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Conclusion : mode passagre ou concept davenir ?

progrs, la gestion des institutions et le dialogue NordSud sappuient ainsi sur un cadre simple et chiffr dobjectifs communs. Les institutions de dveloppement sont toutes engages dans des rformes visant adapter leur systme de gestion lobtention de rsultats, tels que mesurs par ces objectifs quantitatifs standards. Lquit, plus particulirement lgalit des chances, se prte mal cette gomtrie. Elle est multidimensionnelle, complexe et spcifique. Elle est peu adapte aux classements et aux comparaisons. Il est possible daffirmer quun pays a davantage rduit le nombre de ses pauvres quun autre, mais mettre en relation leur progrs en termes dquit est une tout autre affaire. De mme, le suivi du taux de mortalit infantile peut conduire affirmer quune politique sanitaire est plus efficace quune autre, mais valuer leur impact respectif sur lgalit des chances est beaucoup plus dlicat. Lavenir du concept dquit pourrait tre troitement li

la capacit de la communaut du dveloppement se saisir de cette complexit. Si le consensus autour dindicateurs simples, standardiss et chiffrs se confirme, il est craindre quen dpit de tous ses mrites, le concept dgalit des chances ne puisse prtendre au statut de nouvel objectif de dveloppement. Mais il est galement envisageable que, fort de lexprience de la difficult rduire le dveloppement la seule lutte contre la pauvret, la communaut du dveloppement se tourne vers des analyses donnant davantage de place aux phnomnes complexes et aux spcificits locales. Dans ce cas, la croissance quitable, telle quelle ressort des analyses du Rapport, pourrait tre le nouvel horizon. Le Rapport nous affirme que le dilemme entre quit et efficacit est, long terme, un faux dilemme et que lun et lautre se renforcent. Il reste dmontrer quil nexiste pas de dilemme entre efficacit et complexit ou, de la mme faon, que lon peut trouver les voies de les rendre complmentaires

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Notes

1. A. Begag est ministre dlgu la Promotion et lEgalit des Chances. 2. Marchs tropicaux, 23 septembre 2005. 3. Un tel quilibre est notamment fortement dfendu par Marc Fleurbaey (1998). 4. Pour combler cette lacune, rappelons que certains auteurs avaient mme propos de faire de la rduction des ingalits un ODM supplmentaire (Maxwell, 2001). 5. Si, par exemple, le SIDA (ou la dmocratie) navait pas dimpact ngatif (positif) sur la croissance, est-ce pour autant quil faudrait cesser de lutter contre cette maladie (de chercher la promouvoir) ? 6. A lchelle internationale, la considration du lieu de naissance comme circonstance illgitime ne fait pas consensus (voir paragraphe 1.4). 7. Le terme profesional fait rfrence aux professions intellectuelles ou dencadrement qui ncessitent davoir fait des tudes suprieures. 8. Equity in international law encompasses notions of corrective justice and distributive justice that the strict application of the law should be tempered by considerations of equity or fairness to achieve a just result, and that international law should promote a more even distribution of resources among states. 9. Le Rapport dfend au contraire une vision a-historique comme si les mmes principes taient valables hier et aujourdhui. Ainsi la discussion sur lvolution de lingalit mondiale sur le long terme est intressante dun point de vue statistique, mais pas forcment pertinente du point de vue de la justice. Mme si le niveau dingalit est le mme que dans les annes 1950, le sentiment dinjustice et la lgitimit de la revendication associe sont incontestablement diffrents entre des socits qui interagissent entre elles et entre des socits qui alors, soit signoraient largement, soit taient dans un rapport de domination directe. 10. Le Rapport souligne lincertitude des statistiques nationales et internationales dans ce domaine mais oublie malheureusement les critiques portes par S. Bhalla (2002) envers les propres statistiques et mthodes de calcul de la Banque mondiale, qui amnent cet auteur des conclusions sensiblement diffrentes de celles de la Banque mondiale concernant tant le niveau que lvolution de la pauvret des ingalits mondiales. 11. Lpidmie de SIDA a toutefois annul les progrs en termes desprance de vie acquis au cours des dernires dcennies dans les pays les plus touchs dAfrique subsaharienne. 12. Source : World Development Indicators (selon les calculs du Rapport, le Portugal et non les Etats-Unis serait le pays au plus fort indice de Gini). 13. The Economist, 16 juillet 2005. 14. Le mot quit au sens global du terme est ainsi absent du chapitre qui ne traite que des ingalits. Il apparat uniquement dans les titres et sous titres et une fois dans le texte pour qualifier linquit lintrieur des pays. 15. Il en est de mme entre lvolution des ingalits et celle des inquits, car une plus forte intgration peut rendre ces deux notions divergentes (voir infra).

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Notes

16. Elles avaient notamment suscit un conflit au cours de llaboration du Rapport 2000/2001, aboutissant la dmission de son rdacteur en chef, R. Kanbur (voir Wade, 2001 pour une description dtaille des dbats autour de la rdaction de ce Rapport). Dans la version finale du Rapport 2000/2001, un chapitre avait ainsi t ajout, qui ne figurait pas dans la version initiale, portant sur le lien entre croissance, pauvret et ingalits. 17. The reduction of absolute poverty necessarily calls for highly country-specific combinations of growth and distribution policies (Bourguignon, 2004). 18. Les politiques redistributives ont un impact direct sur la pauvret, puis un impact en termes daugmentation de llasticit de la rduction de la pauvret la croissance et enfin un troisime impact si lon considre que de faibles ingalits constituent un facteur favorable pour la croissance. 19. La dfinition exacte retenue est la suivante :The second definition of pro-poor growth focuses on accelerating the rate of income growth of the poor and thus the rate of poverty reduction. Cette caractrisation alambique, qui identifie la croissance propauvres une acclration de la croissance, montre bien les problmes conceptuels rencontrs. 20. Aprs avoir voqu la neutralit de la croissance sur la rpartition des revenus, le Rapport ajoute que Growth still contribute to poverty reduction even in high inequality countries. Cette affirmation est cependant dmentie par le graphique 4.6 qui la suit illustrant une grande variabilit de limpact de la croissance sur la pauvret et notamment de nombreux exemples dpisodes de croissance accompagns dune augmentation de la pauvret. 21. Le Rapport cite Ravallion et Chen (2004) : (They) indicate that inequality in China grew fastest during periods when economic growth and poverty reduction were slow. They argue that China provides little support for the view that rising inequality is inevitable with rapid economic growth and poverty reduction. 22. Voir par exemple les Rapports sur le Dveloppement dans le Monde 1997 (The State in a Changing World) et 2004 (Making Services Work for Poor People). 23. Il est notable que, parmi toutes les tudes faites sur les liens entre rpartition et croissance, la relation ngative entre ingalit foncire et croissance semble tre lune des plus robustes. 24. Une tude cite par le Rapport 2000/2001 considre ainsi quenviron un quart de la baisse des salaires non qualifis au Mexique depuis le milieu des annes quatre-vingt (- 20 %) mise en vidence dans le graphique I.1 serait d au dsarmement tarifaire et llimination des licences dimportation. De plus, dans les pays o le facteur de production abondant est la terre plus que le travail (Amrique latine, Afrique), louverture ne bnficie pas ncessairement ce dernier facteur. 25. Par exemple : Some even argue that there is a powerful moral case for rich countries to take action, because of the huge disparities and (arguably) because they partly created and perpetuate global inequities Greater equity in access to and control over natural resources and the global commons may lead to more sustainable use. Some argue that greater equity could also lead to greater international stability. (p. 206). 26. Le poids donn chaque question est diffrent : ainsi, le Rapport 2006 parle des migrations contrairement celui de 2001. A linverse, il nest plus question, comme en 2001, dattnuer les risques de crises internationales ou de dvelopper les biens publics mondiaux. Mais, ce qui frappe la lecture compare, cest surtout la continuit : des rgles daccs aux marchs mondiaux plus quilibres, davantage dempowerment des pauvres dans les instances internationales, plus daide et de meilleure qualit. 27. Ainsi : Although even an ambitious Doha Round would bring limited benefits, it remains an important goal to pursue because failure would further undermine confidence in multilateral negotiations ou encore Inequitable as TRIPS may be, it still provides an internationally agreed standard subject to intense scrutiny and study, which does make it harder to rich countries to get more favorable deals in bilateral agreements. 28. Lhistoire du vingtime sicle regorge dexemples de politiques mal conues, adoptes au nom de lquit, qui ont grandement entrav au lieu de stimuler le processus de croissance en faisant fi des incitations individuelles (p. 4).

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