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Rapport No.

26332

REPUBLIQUE DU SENEGAL

EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES PRATIQUES COMPTABLES DU SECTEUR PRIV

Volume I

2 Juin 2003 Produit par la Banque Mondiale (AFTFM) et la Banque Africaine de Dveloppement

ABREVIATIONS

AP BCI CDMT CNDCL CVCCEP CF CFAA CRF COF CP CREA DAGE DB DCEF DDI DGCPT DGD DGF DGID DIE DPS DSPRV DTAI F.CFA FMI IGE IGF INTOSAI IOF MEF NIF OGP PDEF PDIS PGT PPA PPTE PTIP RGT RPM SGG TG TOFE UEMOA

Autorisation de Programme Budget Consolid dInvestissement Cadre de Dpenses Moyen Terme Conseil National pour le Dveloppement des Collectivits Locales Commission de Vrification et de Contrle des Comptes des Entreprises Publiques. Contrle Financier Country Financial Accountability Assessment / Evaluation de la Gestion des Finances Publiques et des Pratiques Comptables du Secteur Priv Contrleur Rgional Financier Contrleur des Oprations Financires Crdit de Paiement Centre de Recherches conomiques Appliques Direction de lAdministration Gnrale et de lquipement Direction du Budget Direction de la Coopration Economique et Financire Direction de la Dette et de lInvestissement Direction Gnrale de la Comptabilit Publique et du Trsor Direction Gnrale des Douanes Direction Gnrale des Finances Direction Gnrale des Impts et des Domaines Direction de lInformatique de ltat Direction de la Prvision et des Statistiques Direction de la Solde, des Pensions et des Rentes Viagres Direction du Traitement Automatique de lInformation Francs de la Communaut Financire dAfrique Fonds Montaire International Inspection Gnrale dEtat Inspection Gnrale des Finances Organisation internationale des Institutions suprieures de contrle Inspection des Oprations Financires Ministre de lEconomie et des Finances Numro dIdentification Fiscal Ordre Gnral de Paiement Programme Dcennal de lEducation et de la Formation Programme de Dveloppement Intgr de la Sant Paierie Gnrale du Trsor Paiement Par Anticipation Pays Pauvres Trs Endetts Programme Triennal dInvestissements Publics Recette Gnrale du Trsor Recette Perception Municipale Secrtariat Gnral du Gouvernement Trsorerie Gnrale Tableau des Oprations Financires de lEtat Union Economique et Montaire Ouest Africaine

Vice President : Country Director : Sector Director: Task Team Leader:

Callisto E. Madavo John McIntire John Roome Iraj Talai

ii

EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES PRATIQUES COMPTABLES DU SECTEUR PRIVE

TABLE des MATIERES


ABREVIATIONS ..........................................................................................................................ii PREFACE ...................................................................................................................................... v SYNTHESE DU RAPPORT ......................................................................................................viii 1. LE SECTEUR PUBLIC ....................................................................................................... 1 1.1 Le cadre juridique et institutionnel................................................................................. 1 1.1.1 Les fondements juridiques gnraux de la gestion des finances publiques .............. 1 1.1.2 Le cadre juridique particulier de la loi de finances .................................................... 1 1.1.3 Evaluation du cadre juridique de la loi de finances ................................................... 2 1.1.4 Le cadre institutionnel de la gestion des finances publiques .................................... 3 1.1.5 Evaluation du cadre institutionnel.............................................................................. 3 1.2 La prparation de la loi de finances................................................................................ 5 1.2.1 La procdure de prparation de la loi de finances...................................................... 5 1.2.2 Le cadrage des recettes budgtaires ........................................................................... 9 1.2.3 Le cadrage des dpenses budgtaires....................................................................... 11 1.2.4 Les relations entre le Ministre de lEconomie et des Finances et les ministres techniques.............................................................................................................................. 14 1.3 Lexcution du budget de lEtat ................................................................................... 15 1.3.1 Lexcution gnrale du budget ............................................................................... 15 1.3.2 Lexcution des recettes budgtaires ....................................................................... 17 1.3.3 L excution des dpenses budgtaires .................................................................... 24 1.3.4 Les Comptes Spciaux du Trsor............................................................................. 31 1.3.5 Evaluation des comptes spciaux du Trsor ............................................................ 32 1.4 Les Gestions de la Trsorerie et de la Dette publique .................................................. 34 1.4.1 La gestion de la trsorerie ........................................................................................ 34 1.4.2 Evaluation de la gestion de la trsorerie de lEtat.................................................... 34 1.4.2 La gestion de la dette publique................................................................................. 35 1.5 Comptabilit publique et Reporting ............................................................................. 39 1.5.1 Le systme comptable............................................................................................. 39 1.5.2 Le rseau des postes comptables publics ................................................................. 43 1.5.3 La Comptabilit matires et le patrimoine immobilier de ltat........................... 44 1.5.4 La loi de rglement .................................................................................................. 45 1.6 Les Contrles de la Dpense publique ........................................................................ 47 1.6.1 Les contrles administratifs ..................................................................................... 47 1.6.2 Le contrle juridictionnel......................................................................................... 49 1.6.3 Le contrle parlementaire ........................................................................................ 52 1.7 Les Ressources humaines............................................................................................. 54 1.8 Les Instruments de Gestion .......................................................................................... 57 1.8.1 Les Systmes informatiques..................................................................................... 57 1.8.2 LArchivage ............................................................................................................. 60 iii

1.9 1.10 2 2.1 2.2 3 4

Les Collectivits locales............................................................................................... 63 Les Entreprises publiques et parapubliques ................................................................. 66 La Profession Comptable prive .................................................................................. 68 Les Organisations Non Gouvernementales .................................................................. 70

LE SECTEUR PRIV ........................................................................................................ 68

LA GOUVERNANCE et LES MESURES ANTI-CORRUPTION................................ 72 SUIVI DU CFAA PAR LE GOUVERNEMENT ............................................................. 74

LISTE DE TABLEAUX Tableau 1 : valuation des risques financiers................................................................................ xi Tableau 2 : Matrice rsume des recommandations prioritaires................................................... xiv Tableau 3: Transposition des Directives budgtaires et comptables de lUEMOA par le Sngal . 2 Tableau 4 : Calendrier de prparation de la loi de finances............................................................. 5 Tableau 5: Taux de ralisation des recettes ................................................................................... 9 Tableau 6 : Prvisions initiales des lois de finances par catgorie de dpenses ........................... 12 Tableau 7: Taux de ralisation des dpenses totales..................................................................... 12 Tableau 8 : Calendrier dexcution du budget de lEtat ................................................................ 16 Tableau 9: Evolution des recettes budgtaires 1999-2001 ............................................................ 19 Tableau 10: Produits domaniaux 2000 2002 ............................................................................. 23 Tableau 11 : Les 2 phases, 18 tapes et 24 actions du circuit de la dpense ............................... 24 Tableau 12 : Fonds National des Retraites (en milliards de F.CFA) ............................................ 32 Tableau 13 : Situation de la dette extrieure du Sngal .............................................................. 36 Tableau 14 : Centralisation mensuelle des comptes du Trsor et production de la balance consolide des comptes du Trsor......................................................................................... 40 Tableau 15 : Production des comptes de gestion des comptables du Trsor la Cour des Comptes ................................................................................................................................ 41 Tableau 16 : Lois de Rglement examines par lAssemble nationale 1996-2001.................... 45 Tableau 17 : Les missions ralises par lIGE et lIGF ................................................................. 48 Tableau 18 : Effectifs du Ministre des finances du Sngal 1996-2003 ..................................... 54 Tableau 19 : Rpartition Fonctionnaires-Non fonctionnaires....................................................... 54 Tableau 20 : Quatre types de problmes majeurs : ....................................................................... 64 Tableau 21: Plan dactions pour lamlioration du systme de gestion des finances publiques... 75

iv

PREFACE

Lobjectif principal de cette valuation de la gestion des finances publiques et des pratiques comptables du secteur priv au Sngal, dnomme Country Financial Accountability Assessment (CFAA), est d'apprcier les dispositifs de gestion financire dans les secteurs public et priv. Cette tude constitue une valuation et non un audit ; elle se fonde sur un constat des procdures et pratiques existantes, prsente leur valuation et indique les risques financiers des ressources dans le pays concern, sans avoir lintention de donner lassurance de lutilisation finale correcte des ressources publiques alloues1. Le CFAA, par ses recommandations, facilite llaboration dun plan dactions pour renforcer les rformes entreprises par le Gouvernement. Le CFAA ralis au Sngal a couvert le dispositif de confection de la loi de finances et de prparation du budget de ltat ; il a ensuite examin les conditions de lexcution budgtaire, puis analys les modalits dexercice des contrles internes et externes sur les finances publiques. Ce CFAA sest aussi attach valu le systme dinformations et les ressources humaines mises en place au ministre de lconomie et des finances (MEF) ; cet exercice a aussi permis dexaminer les modalits de suivi, par les services financiers de ltat, des entreprises du secteur public et parapublic, ainsi que des Organisations Non Gouvernementales (ONG). Ce CFAA a aussi valu les pratiques comptables du secteur priv et le dispositif mis en place par le Gouvernement pour assurer une meilleure gouvernance des finances de ltat. Enfin, la demande de M. le Ministre des Finances, le champ danalyse de ce CFAA a t largi aux aspects lis la dcentralisation et aux services des Domaines et de la Conservation foncire (Direction Gnrale des Impts et des Domaines DGID). Le CFAA du Sngal est destin sinsrer dans le cadre de la Stratgie dAppui au Pays (SAP) que le Sngal labore actuellement avec lassistance de la Banque mondiale, et appuie les initiatives des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) qui apportent leur contribution la ralisation des rformes conomiques et financires du pays. Cette valuation sinscrit aussi dans le cadre du suivi de lInitiative en faveur des Pays Pauvres Trs Endetts (IPPTE). Lvaluation du risque constitue une proccupation particulire de cette tude. Les risques rencontrs concernent tant les pouvoirs publics sngalais (formulation, prparation, excution et suivi du budget) que les PTF dans leur rle de financiers des oprations de dveloppement et de rduction de la pauvret. Il sagit en consquence dvaluer la probabilit que : (i) (ii) le budget ne prenne pas en compte toutes les activits du Gouvernement ; les ressources publiques ne soient pas dpenses conformment aux objectifs dfinis par la loi de finances, ou quelles ne soient pas utilises au profit du service public ;
1

Lanalyse de lutilisation finale des fonds allous est spcifiquement ralise au moyen dune Revue des Dpenses Publiques (Public Expenditure Review, PER), autre instrument de la Banque mondiale.

(iii)

les informations relatives lexcution de la loi de finances ne soient ni disponibles dans les dlais utiles, ni fiables, ni exhaustives. Les risques identifis soulignent la probabilit que, pendant les exercices passs ou venir, ils se traduisent par des erreurs, omissions et/ou malversations. Il devient ds lors important pour tous les partenaires dapporter au Gouvernement le soutien ncessaire pour la mise en oeuvre dun plan dactions traduisant les recommandations de ce rapport en actes. Les tests de conformit proposs par lUnion Europenne seront complmentaires ce CFAA ; ils apporteront des exemples concrets dans les domaines o les forces du systme financier ont compens les risques identifis, et dans ceux o ces risques se sont traduits par des dviations. Le CFAA du Sngal a t initi et men dun commun accord entre le Gouvernement du Sngal, la Banque Africaine de Dveloppement, la Banque Mondiale et dautres PTF prsents au Sngal. Il a t men en coordination rapproche avec lvaluation des pratiques de marchs publics Country Procurement Assessment et rpond aux soucis du Gouvernement damliorer sa gestion financire et de crer les conditions ncessaires une utilisation plus efficace de ses ressources, plus particulirement celles affectes la lutte contre la pauvret. Cette coordination a t mise en pratique par des missions et des runions conjointes, ainsi que des consultations rapproches entre les deux quipes CFAA et CPAR sur les observations et conclusions des deux valuations.
Lquipe CFAA a travaill en troite collaboration avec les partenaires ayant particip cet exercice, et a assur la conduite de lensemble des travaux et la rdaction finale du rapport. Cette quipe tait compose de MM. Abdoulaye Coulibaly (Banque Africaine de Dveloppement), Iraj Talai, Anne Mondoloni, Emile Finateu, Fily Sissoko, Mamadou Yaro (Banque mondiale), Franoise Andr (Union Europenne), Lydia Montalti et Philippe Laparre (Pays-Bas), Jean-Pierre Foirry, Yvan Huart et Michel Huyghe (Coopration franaise), Esther Palacio (Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement, PNUD). Mme Elisabeth Herczeg (Banque mondiale) a assur la partie administrative et la mise en forme finale du rapport. Le contrle de qualit a t assur en collaboration avec le Groupe Technique National prsent ci-dessous, par des runions internes la Banque mondiale, et par MM. David Shand (OPCFM), Nancy Benjamin (AFTP4), Nezam Motabar et Pierre Messali (MNACS), et Dominique Bouley (FMI).

Le Ministre de lEconomie et des Finances du Sngal a pilot ce CFAA depuis son lancement jusqu la production du prsent rapport. A cet effet, il a nomm une quipe nationale, dnomme Groupe Technique National (GTN) prside par M. Mamadou Dme, conseiller technique du Ministre de lEconomie et des Finances (CT/MEF), et compose de MM Franois Collin, Inspection gnrale dEtat / Secrtariat Gnral de la Prsidence de la Rpublique (SGPR), Assane Yade, Contrle financier/SGPR, M. Niane, Magistrat la Cour des Comptes, Mme Gnagna Diop Sow, CT/MEF, M. Youssou Diop, CT/MEF, M. Amadou Diallo, Inspection gnrale des finances, M. Sidy Ben Amar Gueye, Direction Gnrale de la Comptabilit Publique et du Trsor, M. Serigne M. Sougou, Direction Gnrale des Impts et Domaines, M. Ameth Faye, Direction de la Coopration Economique et Financire, MM. Sakhaly Ndiaye et Mamadou Ba, Direction de la Dette et de lInvestissement, M. Mor Sall, Directeur du Budget, et Mme Khady Ndao Niane, Direction du Budget, Mme Koura Kane-Wane, Direction du Traitement Automatique de lInformation, Mme Wade, M. Alioune B. Diagne et M. Alphousseynou
vi

Niang, Direction de la Solde, des Pensions et Rentes Viagres, et M. Cheikh Wague, Contrleur des oprations financires. La ralisation de ce CFAA a en outre bnfici de lappui de MM. John McIntire, Directeur-pays, et Anthony Hegarty, Responsable de lUnit Gestion Financire de la Rgion Afrique, et de Mme Nancy Benjamin, conomiste-pays. Lquipe du CFAA remercie M. le Ministre de lEconomie et des Finances du Sngal et toute son administration pour leur disponibilit et le soutien quils nont cess de manifester tout au long de la ralisation de cet exercice. Elle associe ces remerciements lensemble des bailleurs de fonds prsents au Sngal qui leur ont fait part de leurs observations tout au long de ce CFAA, et plus particulirement les PTF qui ont particip directement lexercice, soit en finanant des experts, soit en y prenant une part active, notamment la France, les Pays-Bas, lUnion Europenne et le PNUD. Ce CFAA est constitu de deux volumes. Le premier volume contient le rapport luimme et le second ses annexes. Le rapport dcrit et analyse en premier lieu la gestion du secteur public sngalais et prsente ensuite la profession comptable prive et les Organisations Non Gouvernementales (ONG) ; il sachve par une analyse de la gouvernance et des mesures anti-corruption mises en uvre au Sngal. Chaque sujet trait dans ce CFAA aboutit des propositions dactions concrtes couvrant les cinq domaines prioritaires cits dans la synthse du rapport.

vii

SYNTHESE DU RAPPORT

Le dispositif de gestion des finances publiques sngalaises trouve sa source dans le droit budgtaire franais en place avant lindpendance du Sngal en 1960. Les textes fondamentaux ont t adopts cette poque et ont subi de nombreuses rvisions jusquaux annes 90. Depuis quelques annes, ce dispositif connat des mutations importantes rsultant, dune part, de la nouvelle organisation institutionnelle mise en place la suite de ladoption de la Constitution en 2001 et, dautre part, des Directives financires de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA). Des efforts ont t entrepris par le Gouvernement sngalais pour adapter les lois et rglements de nature financire cette nouvelle organisation institutionnelle. Des rformes importantes ont t mises en place, comme les rformes douanire et fiscale (modernisation des services douaniers, cration dun Centre des Grandes Entreprises) et la cration dune institution suprieure de contrle (Cour des Comptes). Dautres rformes sont actuellement en cours et concernent notamment le contrle de lexcution des dpenses publiques (mise en place dune nouvelle forme de contrle financier ) et la modernisation du systme dinformations. Aujourdhui, des amliorations et des ajustements urgents apparaissent ncessaires non seulement pour prserver les acquis, mais aussi pour vaincre les obstacles rencontrs dans les efforts du Gouvernement dans lamlioration de la gestion des finances publiques et pour acclrer la mise en uvre des rformes. Lamlioration fondamentale de la gestion des finances publiques pourra tre constate lorsque seront mis en oeuvre ces amliorations et ajustements dans les cinq domaines importants suivants :
les contrles externes ; la prparation et lexcution budgtaires, et les contrles internes y affrents ; la comptabilit publique et le reporting ; la gestion de la trsorerie de lEtat ; la gestion de la solde.

Le prsent CFAA a tout dabord relev une importante dficience des contrles externes exercs par lAssemble nationale et la Cour des Comptes sur les finances publiques. La premire institution reoit avec beaucoup de retard les projets de loi de rglement pour se prononcer sur lexcution des lois de finances ; la seconde, encore jeune, ne dispose pas temps des comptes publics pour procder leur examen. LAssemble nationale ne dispose ni de capacits ni dexpertise suffisantes pour examiner dans des conditions normales le projet de loi de finances, document par ailleurs peu lisible et daccs difficile ; en outre, les parlementaires reoivent avec beaucoup de retard les projets de loi de rglement, ce qui les conduit adopter les projets de lois de finances sans disposer dinformations sur la performance de ltat au cours des annes prcdentes. Ces dficiences font aussi obstacle lexercice du droit de surveillance du pouvoir lgislatif, reprsentant des citoyens, sur le pouvoir excutif.

viii

Quant la Cour des Comptes dont la structure est actuellement en cours de renforcement, elle ne dispose pas encore des capacits pour examiner la totalit des comptes publics, ni des comptences suffisantes pour que leur examen soit suffisamment approfondi. Par ailleurs, les comptes de gestion des comptables publics et les comptes administratifs ne lui sont pas adresss dans le dlai rglementaire de six mois, mais avec un retard important (cf. tableau 14 ci-aprs) ; de plus, cette institution na jusqu prsent ralis quune opration dapurement juridictionnel des comptes principaux de ltat par simple vrification des lignes de comptes pour les annes antrieures 1998. Il apparat ainsi difficile que soit atteint au 31 dcembre 2003 lobjectif UEMOA de rattrapage et de mise jour des lois de rglement. Sagissant de la prparation et de lexcution budgtaires, elles font apparatre des insuffisances. La prparation de la loi de finances permet daboutir la publication de la loi de finances mais sans que les prvisions budgtaires nintgrent une vision moyen terme et sans exhaustivit des dpenses. Lexcution des dpenses publiques apparat longue et complique, les contrles internes sont faibles, les procdures drogatoires sont utilises de manire excessive. La prparation de la loi de finances est ralise sans avoir une connaissance complte de lexcution budgtaire passe et les prvisions de dpenses ne prennent pas en compte toutes les dpenses ralises par les projets ou programmes financs sur ressources extrieures. Par ailleurs, les ministres techniques ne disposent pas de cadrage financier du ministre des finances qui permet de mieux prendre en compte leur propre budget. Enfin, la prparation du budget de ltat, ajust sur une priode annuelle, ncessite une projection des dpenses et des recettes plus tendue directement lie aux objectifs moyen terme de la politique gouvernementale
La gestion du budget de ltat reste concentre au ministre des finances, ce qui ne responsabilise pas les ministres dpensiers dans le pilotage de leur propre budget. De plus, les rgles fixant les responsabilits des diffrents acteurs du circuit de la dpense ne sont pas encore clairement dfinies.

Si le circuit de la dpense est alourdi par des contrles dont certains napportent pas de valeur ajoute, sa phase comptable nintgre pas de contrles exercs de manire indpendante. Pour contourner ce circuit, les gestionnaires recourent trop frquemment aux procdures drogatoires de dpenses (paiement par anticipation et rgies davances). Cette situation cre un risque financier lev et une perception de manque de transparence. Quant la comptabilit publique, elle ne prend pas en compte toutes les oprations inscrites dans le budget de ltat. Elle ne parvient pas non plus fournir dans les dlais prescrits par les lois et rglements les informations relatives lexcution de ce budget. La comptabilit publique napparat pas exhaustive un double point de vue : dune part, les comptes de lEtat nenregistrent pas les dpenses dinvestissement finances sur ressources extrieures ; dautre part, cette comptabilit ne prend pas en compte certaines

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balances dentre, ce qui nuit la sincrit des comptes de ltat. Par ailleurs, le retard important constat dans le dpt des comptes de gestion la Cour des Comptes porte prjudice au reporting sur lexcution des finances publiques ; en effet, les comptes publics nont pas t produits depuis la gestion 1999,ni valids par la Cour des Comptes depuis 1996. Au total, cette situation entrane un manque de visibilit sur la gestion des finances publiques et un risque de dviation de lexcution de la loi de finances. La gestion de la trsorerie, constituant galement un dfi majeur pour la gestion des finances publiques, est assure sans informations sur les disponibilits dtenues dans tous les comptes bancaires ouverts au nom des pouvoirs publics. Cette gestion ne se fonde pas sur une programmation prvisionnelle intgrant les informations fournies par les principaux services de recettes et de dpenses. Le contexte actuel dabsence de contrles sur ces services cre une perception de manque de transparence et des risques de minoration des recettes fiscales et de paiement indu. Enfin, le systme de gestion de la solde apparat aujourdhui obsolte tant dans sa mise en uvre que dans ses contrles. Cette gestion aurait connu de nombreux problmes sans les importants efforts dploys par les services administratifs responsables. En effet, les moyens informatiques utiliss sont vtustes et les mcanismes de contrle sur le fichier de la solde restent faibles. Actuellement les risques de carence du systme informatique et dinexactitude de ce fichier sont si levs que les efforts pour maintenir le dispositif et contrler ses informations ne sont peut-tre plus suffisants pour les rduire un niveau acceptable. Par ailleurs, la disparit et le manque dintgration des instruments de gestion des finances publiques constitue un lment tout aussi majeur et transversal aux cinq domaines prcits. Ces instruments de gestion savrent particulirement insuffisants pour assurer la diligence et la scurit ncessaires aux oprations financires. Les systmes informatiques multiples sont dvelopps sans intgration ni coordination. Un systme intgr dinformations utilisant les moyens technologiques disponibles amliorerait la coordination des services chargs de la collecte des revenus et permettrait le recoupement des donnes relatives aux redevables fiscaux et douaniers. Ce systme raccourcirait aussi les tapes du circuit de la dpense, rduirait les risques derreurs de saisie dinformations et, par la mme occasion, rendrait disponibles les donnes financires dans les dlais souhaitables. Quant larchivage des documents, il est opr de faon archaque par les services financiers qui ne disposent ni dinstructions spcifiques en la matire, ni de moyens humains et matriels suffisants. Sans une conservation ordonne des informations et des documents justificatifs, un audit objectif ne pourrait tre ralis. Pour les six domaines prcits, ce CFAA propose des recommandations et prconise des actions concrtes. Les recommandations prioritaires sont prsentes dans le tableau situ la fin de cette synthse du CFAA ; leur mise en uvre, qui ncessite un renforcement des capacits en ressources humaines et matrielles, relve de la comptence du Gouvernement sngalais. Elles concernent galement les PTF, notamment pour

lexcution des projets dinvestissement quils financent. Ce CFAA met aussi en vidence la ncessit dune concertation entre les PTF afin de parvenir une harmonisation et une convergence de leurs aides pour rendre possible lintgration des projets dinvestissement dans le circuit normal de la dpense publique et accrotre leurs appuis au budget de lEtat et aux programmes sectoriels (SWAPs). Le prsent CFAA a aussi procd une valuation du risque financier qui rsulte de la gestion des finances publiques au Sngal. Il convient de prciser que lvaluation de ce risque ne concerne pas le risque spcifique encouru dans la mise en uvre de chaque composante numre ci-dessous, mais porte sur les consquences financires des faiblesses constates. Ce risque potentiel est valu comme suit au Sngal :

Tableau 1 : valuation des risques financiers

COMPOSANTES Prvision des budgtaires

Bien que la prvision des dpenses budgtaires ne couvre pas lintgralit des activits du gouvernement ou que les prvisions ne soient pas entirement ralistes, le risque financier caus par ces phnomnes reste modr. Prvision des recettes moyen/lev Les services fiscaux ne disposent pas dune budgtaires connaissance exhaustive du potentiel fiscal imposable et la visibilit sur les recettes budgtaires attendues demeure rduite. En consquence, le risque de minoration des prvisions de recettes est de niveau moyen lev. Engagement, liquidation et modr La procdure de cette phase de la dpense ordonnancement des et les contrles mis en place sont complets dpenses budgtaires (cette phase est toutefois trop longue, les (phase administrative du contrles tant parfois redondants) et circuit de la dpense) rduisent le risque financier un niveau modr. Toutefois labsence de contrle sur la matrialit des dpenses prsente le risque que les autorits publiques nobtiennent pas la contrepartie de leur

Niveau du risque dpenses modr

Observations

xi

COMPOSANTES

Niveau du risque lev

Observations engagement financier. Le risque financier lev de cette phase est inhrent. Les contrles indispensables pour rduire ce risque ne sont pas en place. Les efforts importants dploys par les services pour compenser les moyens techniques obsoltes utiliss en vue dassurer le versement rgulier de la solde ne permettent pas de garantir la fiabilit des dpenses de personnel de ltat. Le risque rcurrent en matire de gestion de la solde apparat ainsi lev. Le risque financier est inhrent et nest pas compens par des contrles internes au sein des services chargs de lmission et du recouvrement des recettes. Le risque de minoration des recettes apparat donc assez lev. Bien que le dispositif lgislatif et rglementaire de ces procdures drogatoires soit correct, lutilisation excessive de ces procdures (paiement par anticipation, rgies davances) cre un risque financier consquent. Le long dlai de confection des balances comptables mensuelles, essentiellement d la gestion manuelle des comptes de ltat, fait apparatre un risque lev sur la gestion des fonds disponibles. La combinaison de labsence de contrle interne et la production trs tardive des comptes de gestion font apparatre un risque financier lev que les erreurs et malversations ne soient pas dcouverts. Le risque financier est inhrent et lve d labsence de contrles internes indpendants au sein des services responsables de la trsorerie de ltat. Les retards dans les rapprochements comptables crent un risque lev sur la gestion de la trsorerie. Les carences du suivi de la dette publique au Trsor ne font pas apparatre de risques significatifs en ce domaine.

Excution du paiement des dpenses budgtaires (phase comptable) Excution des dpenses de personnel.

lev

Excution des recettes budgtaires

assez lev

Procdures drogatoires des dpenses budgtaires

lev

Comptabilit publique

lev

Reporting

lev

Gestion de la trsorerie

trs lev

Gestion de la dette publique

faible

xii

COMPOSANTES Entreprises publiques et parapubliques

Niveau du risque trs lev

Observations Le manque de coordination dans les contrles des entreprises du secteur tatique, labsence de contrle systmatique et defficacit dans le suivi des contrles raliss reprsentent un risque financier majeur pour les finances publiques.

Les actions proposes ci-aprs, identifies sous le terme recommandations tout au long du prsent volume, concernent des mesures institutionnelles, organisationnelles et procdurales et ne constituent pas en elles-mmes de nouvelles mesures. Ces actions constituent un ensemble cohrent dont la mise en uvre doit intervenir de manire coordonne et sur la base dune programmation intgre. Rcapitules dans lannexe 1 du volume II sous la forme de mesures programmes pour lamlioration des finances publiques, ces actions sont en quasi totalit des mesures concrtes de mise en uvre des recommandations prioritaires nonces ci-dessous et doivent donc tre prises en compte pour la prparation du plan dactions du Gouvernement.

Pour appuyer ce processus, le Ministre de lconomie et des Finances a programm la mise en place dune structure particulire ddie au suivi de ce plan dactions et charge de la coordination des rformes entreprendre. La premire mission de cette structure sera dlaborer les fiches techniques indispensables pour dcliner le chemin critique spcifique chaque recommandation et assurer un ensemble cohrent et logique d'actions qui permettent d'aboutir avec efficacit aux rsultats/objectifs recherchs. Llaboration de ces fiches techniques, dont certaines pourraient ncessiter une expertise extrieure, aboutira la dtermination dindicateurs pertinents de ralisation adapts chaque recommandation.

xiii

Tableau 2 : Matrice rsume des recommandations prioritaires


Responsabilit Besoin en support et assistance Calendrier dexcution
Priorit Faible Moyen Elev Anne 2003 X X X Moyen Terme Annes 2004-2006 X

PROBLMES PRINCIPAUX

RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES

1. Les contrles externes exercs par lAssemble nationale et la Cour des comptes ne sont ni approfondis, ni largis ; la production tardive du projet de loi de rglement et des comptes publics ne fait pas lobjet de leur raction. 2. La prparation budgtaire prsente des insuffisances ; le circuit de la dpense est trop centralis ; les contrles internes sur les recettes et les dpenses ne sont pas quilibrs ; les procdures drogatoires de dpenses font lobjet dune utilisation trop frquente.

a. Renforcer les capacits danalyse conomique et financire de la Commission des Finances de lAssemble nationale. b. Acclrer la modernisation et le renforcement des capacits de la Cour des Comptes. c. Mettre en pratique le rgime des sanctions prvues en cas de dpt tardif des comptes.

Commission des finances Cour des Comptes, ,, ,, X

a. Dfinir et mettre en oeuvre une stratgie dimplantation dun budget accs sur les rsultats (Cadre de Dpenses Moyen Terme CDMT). b. Introduire une lettre de cadrage budgtaire dans le dispositif de prparation de la loi de finances. c. Intgrer lensemble des activits du gouvernement dans le budget de ltat. d. Elaborer une stratgie de dconcentration et tester, dans certains ministres cls, la dconcentration de toute la phase administrative du circuit de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement) en conservant le contrle a priori au MEF. e. Instituer des services de contrle de gestion interne efficace au sein de la DGID, la DGD et de la DGCPT. f. Simplifier le circuit de la dpense et dfinir clairement les responsabilits de tous les acteurs du circuit de la dpense . g. Limiter lutilisation des procdures

MEF

DB

DB + PTF MEF

X X

X X

MEF

,, ,,

,, ,,

xiv

PROBLMES PRINCIPAUX

RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES

Responsabilit

Besoin en support et assistance

Calendrier dexcution
Priorit Moyen Terme Annes 2004-2006

Faible

Moyen

Elev Anne 2003

3. Les rsultats dexcution du budget de ltat ne sont pas produits dans les dlais lgaux, ni rendus disponibles. 4. La gestion de la trsorerie manque de visibilit.

5. La gestion de la solde est assure par un systme vtuste et des procdures et contrles incomplets. 6. Les systmes informatiques sont disparates et implants sans intgration, ni coordination ; la conservation des documents est archaque.

drogatoires des dpenses. Arrter et mettre en uvre le calendrier de rsorption des retards dans la production des comptes de gestion de ltat conformment aux directives de lUEMOA. a. Produire temps et suivre la situation prvisionnelle de trsorerie au moins chaque trimestre. b. Recenser tous les comptes publics ouverts dans le systme bancaire et suivre leurs transactions. Lancer un audit technique et financier de la gestion de la solde des fonctionnaires de lEtat, puis moderniser le systme de gestion de la paye des agents de lEtat (organisation, contrle, systme informatique). a. Elaborer et mettre en uvre le schma directeur informatique du MEF. b. Conduire une tude exhaustive pour dterminer les besoins des services du MEF et de la Cour des Comptes en matire darchivage.

DDCPT

DGCPT

,, ,,

MEF

DTAI MEF Cour des Comptes

X X

X X

xv

1. 1.1

LE SECTEUR PUBLIC

LE CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL

1.1.1

Les fondements juridiques gnraux de la gestion des finances publiques

Au plan interne, la gestion des finances publiques sngalaises repose sur un corpus juridique qui prend sa source dans les dispositions fixes par la Constitution qui se rfre en prambule aux principes (i) de transparence dans la conduite des affaires publiques, (ii) de bonne gouvernance et (iii) daccs de tous les citoyens lexercice du pouvoir. La Constitution, rvise en 2001, confie au Gouvernement la responsabilit de la gestion des finances publiques quil assume en excutant la loi annuelle de finances prpare par ses services. LAssemble nationale dispose constitutionnellement de la responsabilit du vote de la loi de finances ; son droit damendement est reconnu. Cette Assemble doit exercer ce vote dans le dlai de soixante (60) jours qui suit le dpt du projet de loi ; en labsence dun tel vote avant le 1er janvier, dbut de lanne financire, le Prsident de la Rpublique est autoris reconduire par dcret les services vots. La Constitution a aussi institu une Cour des Comptes afin dassister les organes excutif et lgislatif dans le contrle de lexcution des lois de finances. Au plan externe, en tant quEtat - membre de lUnion Economique et Montaire de lOuest Africain (UEMOA), le Sngal doit assurer la gestion de ses finances publiques en application des Directives de lUEMOA qui dictent les rglementations-cadre en la matire . Ces Directives ont elles-mmes pour rfrence les principes contenus dans lordonnance franaise de 1959.
1.1.2 Le cadre juridique particulier de la loi de finances

Le droit budgtaire sngalais est fond sur la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances, transposition rcente des dispositions de la Directive 05/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997. Cette loi dtermine les ressources et les charges de lEtat et prcise que les crdits budgtaires ouverts par les lois de finances sont affects un service et spcialiss par chapitre regroupant les dpenses selon leur nature ou leur destination. Les recettes budgtaires font quant elles lobjet dune classification par nature. Cette loi organique fixe aussi les modalits gnrales denregistrement comptable sur une base caisse pour les recettes et sur une base ordonnancement pour les dpenses, elle interdit leur contraction et limite les affectations de recettes certaines dpenses. Cette lgislation a t complte par plusieurs textes dapplication notamment le dcret 2001857 du 7 novembre 2001 portant nomenclature budgtaire de lEtat qui transpose dans le droit interne sngalais la Directive 04/98/CM/UEMOA ; cette nouvelle nomenclature est entre en premire application dans le budget de lEtat au titre de lanne 2002.

Le Gouvernement sngalais a rcemment complt son dispositif juridique en adoptant les textes rglementaires transposant dans le droit interne les trois autres Directives de lUEMOA relatives lexcution de la loi de finances : trois dcrets signs les 13 et 28 mars 2003 ont permis dadopter le Rglement Gnral de la Comptabilit Publique, le Plan comptable de lEtat et le Tableau des Oprations financires de lEtat. La loi organique 2001-09 dsigne le Ministre des Finances comme lordonnateur unique du budget et institue auprs de lui un Contrleur des Oprations Financires (COF). En contrepartie, cette nouvelle lgislation (i) charge le ministre de fournir aux parlementaires toutes les informations destines exercer leur mission de contrle, (ii) demande au gouvernement de rendre compte de sa gestion par le dpt du projet de loi de rglement avant la fin de lanne qui suit lanne dexcution du budget et (iii) simplifie le systme de vote du budget par linstitution dun vote unique pour les recettes du budget gnral, dun vote pour les dpenses de chaque ministre, les mesures nouvelles faisant lobjet dun vote par titre au sein de chaque ministre. Cette mme loi organique prvoit aussi quen cours de gestion, la loi de finances annuelle peut faire lobjet de rectification par le vote dune loi de finances rectificative.
1.1.3 Evaluation du cadre juridique de la loi de finances

Le dispositif UEMOA ne parat pas aujourdhui totalement adapt la gestion des finances publiques modernes qui prconise des mthodes de gestion financire plus labores, telles quun cadre budgtaire moyen terme ou une budgtisation fonde sur un objectif de rsultats. Bien que lanalyse des Directives financires de lUEMOA sorte du champ de cette tude, la mission a relev en annexe quelques faiblesses structurelles de ces Directives qui contraignent actuellement la gestion financire publique sngalaise. Le dispositif juridique sngalais relatif la prparation et lexcution des lois de finances est aujourdhui complet. Ce nest que rcemment, quatre ans aprs ladoption des Directives UEMOA, que le Sngal vient de transposer dans le droit interne les trois Directives portant rglement gnral sur la comptabilit publique : Plan comptable gnral de lEtat et Tableau des Oprations Financires de lEtat2. Ce retard est imputable partiellement labsence dun mcanisme de suivi de la mise en uvre des Directives. Le comit sectoriel dvaluation et de suivi des textes UEMOA, qui vient dtre institu par le Ministre de lEconomie et des Finances (MEF), devrait acclrer ses activits pour faire adopter les nombreux textes dapplication subsquents.
Tableau 3: Transposition des Directives budgtaires et comptables de lUEMOA par le Sngal

Directives

Textes sngalais

Les dcrets de transposition ont t publis par le Journal officiel n 6094 du 29 mars 2003

05/97 du 16/12/97 relative aux lois de finances 06/97 du 16/12/97 relative au rglement gnral sur la comptabilit publique 04/98 du 22/12/98 relative la nomenclature budgtaire de lEtat 05/98 du 22/12/98 portant plan comptable de lEtat 06/98 du 22 dcembre 1998 relative au Tableau des Oprations Financires de lEtat (TOFE)

Loi organique n 2001-09 du 15 octobre 2001 Dcret n 2002-101 du 13 mars 2003 Dcret n 2001-857 du 7 novembre 2001 Dcret n 2002-162 du 28 mars 2003 Dcret n 2002-163 du 28 mars 2003

1.1.4

Le cadre institutionnel de la gestion des finances publiques

Le cadre tabli par la loi organique concerne le Parlement, la Cour des Comptes et le pouvoir excutif. En ce qui concerne le pouvoir lgislatif, le Parlement dispose de deux commissions spcialises : la Commission des Lois qui examine les aspects juridiques des textes financiers et la Commission des Finances charge de lexamen des propositions financires du gouvernement et des rapports dexcution de la loi finances. La Cour des comptes reprsente le pouvoir judiciaire et est charge du contrle de lexcution budgtaire et de la production dun rapport destin aux parlementaires3. Sagissant du pouvoir excutif, du fait que le MEF est ordonnateur unique du budget, le prsent CFAA se concentre essentiellement sur cette institution. La structure institutionnelle du MEF est en ligne avec le dcret instituant son organisation en vigueur depuis 1995. Ce ministre a pour principales missions la prparation et lexcution des lois de finances et la couverture du financement des oprations de lEtat. Pour assurer ces missions, le MEF dispose au niveau central de quatre (4) directions gnrales, vingt - et une (21) directions, quarante-cinq (45) bureaux, une vingtaine de divisions et une dizaine de cellules/services/agences. Le schma de la structure du MEF est prsent en annexe.
1.1.5 Evaluation du cadre institutionnel

Le cadre institutionnel de la gestion des finances publiques est fragilis essentiellement par linsuffisance des moyens humains et matriels qui psent sur ses performances. Bien que, ces dernires annes, le MEF ait conduit des rformes ponctuelles destines renforcer ses performances financires (Direction Gnrale des Douanes, DGD), les incohrences dorganisation de laction publique, releves ci-aprs, reprsentent de rels handicaps pour une gestion efficace et transparente des finances de lEtat. Les attributions de certaines entits du MEF sexercent dans un vide juridique, lexception notable de la Direction Gnrale des Douanes (DGD), de la Direction Gnrale de la Comptabilit Publique et du Trsor (DGCPT) et de la Direction Gnrale des Impts et des Domaines (DGID) ; ces attributions ont aussi subi ces dernires annes linstabilit de lorganisation gouvernementale. Le dcret portant organisation du MEF de 1995 na jamais fait lobjet darrts dapplication et na jamais t revu malgr les diffrentes rpartitions de comptences ministrielles intervenues depuis. En
3

Pour de plus amples dtails, se rfrer au point 1.6.

consquence, les projets darrts portant organisation des directions et services nont pas t produits. Les entits du MEF se rfrent donc paralllement aux arrts dapplication labors en 1980 et 1992, tout en ajustant progressivement leur organigramme en fonction des attributions prvues au dcret de 1995 et des volutions rglementaires ou technologiques. Except pour les rgies financires, les conflits dattribution de comptences, la parcellisation des fonctions et des tches, la multiplication des structures et lhtrognit de leurs intituls sont nombreux, , et ont un impact ngatif sur les objectifs de bonne gouvernance. A titre de rfrence, la multiplication des cellules constituent de fait des entits de substitution, souvent cres pour rpondre des problmes conjoncturels particuliers. Leur cration procde souvent dun constat relatif aux capacits insuffisantes des entits existantes en regard des performances attendues. Elles prsentent, quelles que soient leur forme et les justifications de leur cration, le risque de duplication dattributions dj assumes par les entits formelles et dmoralisent les structures dj existantes. Elle sont trs souvent conues sans que ne soit prvue leur prennit ou anticip leur possible transfert vers une entit permanente pralablement identifie et prpare. Lorganisation de la DGID rpond aux proccupations du MEF en matire de mobilisation des recettes fiscales, dorganisation et gestion foncire et cadastrale et des domaines de lEtat. Mais il ne rgle pas le dsquilibre existant entre ces proccupations et les moyens mobiliss pour atteindre les objectifs ; il rvle aussi un morcellement des activits que le dficit en systmes dinformation et de communication performants accentue. Les performances de la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique (DGTCP) sont essentiellement handicapes par une forte centralisation des dcisions sans contrles externes efficients et labsence de manuels de procdures et linsuffisance de la documentation oprationnelle. Enfin, les structures administratives dinspection et de contrle des finances publiques se caractrisent encore par des fonctions relativement confuses, des zones de comptence parfois dupliques, une multiplication des acteurs, des mutations de rattachement hirarchique, une autonomie insuffisante et un dficit de moyens humains et matriels (voir chapitre 1.6).

1.2

LA PRPARATION DE LA LOI DE FINANCES

La gestion budgtaire sngalaise couvre la priode du 1er janvier au 31 dcembre. La prparation du budget est lance au mois de fvrier et sappuie sur les structures centrales et dconcentres de lEtat.
1.2.1 La procdure de prparation de la loi de finances

Le calendrier et la confection du document budgtaire

La prparation de la loi de finances, coordonne par la Direction du Budget4, seffectue selon le calendrier schmatis ci-aprs.
Tableau 4 : Calendrier de prparation de la loi de finances
Vote de la loi de finances Dbut des travaux de prparation de la loi de finances (recettes)

Dpot du projet de loi de finances a lAssemble nationale

Janvier Dcembre Fvrier


Note sur la situation conomique et les besoins de financement de lEtat

Adoption de projet de LF en Conseil des ministres

Novembre

Mars

Octobre
Fin des arbitrages (MEF PM)

Avril
Lettre circulaire du MEF aux ministres techniques (dpenses)

Septembre
Dbut des arbitrages de dpenses (DGF)

Mai

Aout Juillet

Juin
Fixation des prvisions de recettes

Confrences budgtaires (depenses)

Son effectif est de 83 agents, dont 15 cadres A et 12 cadres B. Sur ce total, 44 agents exercent leurs fonctions dans les 9 Contrles Rgionaux des Finances situs dans les rgions administratives. Les divisions des recettes et des dpenses budgtaires comprennent 6 agents chacune.

Evaluation du calendrier et des modalits de confection du budget

Le calendrier de confection du budget, rsultant des dispositions constitutionnelles est tabli pour permettre lexamen du projet de loi de finances par le gouvernement en temps utile et permettre ladoption de la loi de finances avant le dbut de la gestion budgtaire. Il apparat toutefois que la priode comprise entre le dbut des arbitrages budgtaires (miaot) et ladoption du projet de loi de finances par le gouvernement (deuxime quinzaine doctobre), longue de plus de deux mois, empite sur la dure et la qualit du travail des parlementaires. En 2002, en raison du naufrage du Joola , le dpt du projet de loi de finances, au dbut du mois de novembre, a contraint les dputs examiner le projet de loi de finances avec une clrit qui contrarie lexercice de leur fonction de contrle. Cette clrit dans lexamen du projet de loi de finances constitue lune des causes de la dmotivation des parlementaires et de leur important absentisme dans les sances dexamen du projet de loi de finances5. Les communications du MEF concernant la prparation du budget ninforment pas les ministres techniques sur son cadrage financier. Quelles que soient les justifications, labsence de lettre de cadrage budgtaire pose problme trois points de vue : (i) du fait que les ministres ne disposent pas de visibilit suffisante sur le cadre budgtaire global, les propositions budgtaires soumises par ces ministres manquent de ralisme et rendent les confrences budgtaires difficiles ; (ii) malgr lexistence dchanges entre les ministres techniques et le MEF au cours des confrences budgtaires, aucun dbat rel ne sinstaure sur leur niveau de dpenses annuelles, la Direction du Budget sattachant prserver les quilibres globaux pralablement fixs ; (iii) en consquence, les ministres techniques ne sapproprient pas lexercice de prvision budgtaire quils considrent externe leurs actions. Enfin, la confection des prvisions budgtaires fait peu de place aux services dconcentrs de lEtat qui seraient plus mme dlaborer un budget rpondant aux besoins exprims par les populations dont ils sont plus proches. La dconcentration de la procdure budgtaire suppose toutefois que les ministres techniques soient en mesure de prsenter des demandes ralistes et disposent, pour se dgager dune approche uniquement dpensire de leur budget, de capacits danalyse renforces.
Recommandation :

Introduire une lettre de cadrage budgtaire dans le dispositif de prparation de la loi de finances.
La prsentation du document budgtaire

Le projet de budget se prsente sous la forme de documents rassemblant les recettes et les dpenses de fonctionnement et dinvestissements de lEtat. Le budget de fonctionnement
Cf. le communiqu de lOrganisation nationale des droits de lHomme du Sngal en date du 28 dcembre 2002 reproduit en annexe.
5

est prsent dans un grand dtail des dpenses de moyens des services, ce qui lui confre un volume important. La nouvelle nomenclature budgtaire, introduite dans le budget 2002, est en partie, mais non la seule responsable de cette situation. Le budget dinvestissement est prsent par projet dinvestissement qui sont dtaills par nature de dpenses selon leur source de financement sur ressources intrieures et/ou extrieures, par subvention ou par emprunt. La charge annuelle de la dette publique est prise en compte dans le budget de fonctionnement.
Evaluation de la prsentation du document budgtaire

La forme volumineuse du budget de lEtat, en large partie due une nomenclature budgtaire trs dtaille, ne facilite pas son accessibilit et rend sa lecture difficile. Cette situation (i) influe ngativement sur la qualit du travail de contrle des parlementaires, souvent peu initis au domaine des finances publiques ; (ii) elle ne donne pas non plus de visibilit suffisante sur laction gouvernementale aux lments externes ladministration sngalaise (socit civile, partenaires techniques et financiers, etc.) et (iii) ne met pas clairement en vidence les objectifs gouvernementaux dans les domaines jugs prioritaires. Les documents budgtaires font lobjet dune diffusion insuffisante aussi bien lattention de ses utilisateurs qu lextrieur, notamment dans la socit civile. Lquipe du CFAA prconise de rendre le budget de lEtat plus lisible et de faciliter son accessibilit en le diffusant sur le site Internet du ministre des finances: www.minfinances.sn.
La prparation de budgets par objectifs dans deux ministres pilotes

Pour les deux ministres de la sant et de lducation nationale, le Ministre de lconomie et des finances a prpar, titre de test, deux budgets intituls budgets par objectifs 6. Lapproche de deux documents est bien distincte. En ce qui concerne le budget du ministre de la Sant, celui-ci sappuie sur le Programme de Dveloppement Intgr de la Sant (PDIS 1998-20027) ngoci avec les partenaires techniques et financiers. Cette programmation budgtaire annuelle est glissante, mais le PDIS sachevant en 2002, le budget par objectifs pour 2003 na pas t prpar dans le cadre dune programmation moyen terme. Le budget par objectifs concernant lducation nationale se fonde sur le Programme de Dcennal de lEducation et de la Formation (PDEF 1998-2008) qui a t prpar par le Centre de Recherches et dEconomiques Appliques (CREA), organisme dpendant de

Voir les dfinitions et les distinctions entre le budget par objectifs et le cadre de dpenses moyen terme (CDMT) dans le glossaire en annexe. 7 Vingt-trois (23) bailleurs de fonds financent environ 30% du montant total de 229 milliards de F.CFA de ce programme quinquennal.

lUniversit de Dakar, qui a utilis un logiciel spcifique8 regroupant les estimations de dpenses du PDEF.
Evaluation de la mise en uvre des budgets par objectifs Les tentatives faites pour introduire une budgtisation par objectifs dans le secteur public sngalais ont un caractre prliminaire et leur influence sur la gestion des deux secteurs a t trs limite. Le fait quils soient publis au nom du MEF et non par les ministres propres est une indication de leur nature ad hoc et lenracinement faible dans les structures et les processus de planification des deux ministres. Le ministre de la sant, par exemple, donne beaucoup plus dimportance la revue annuelle du PDIS, organise avec les bailleurs de fonds, pour dterminer les actions dans lesquelles ils sengageront au cours de lexercice venir.

Il faut noter aussi que les documents se rfrent une seule anne, donc ne sinscrivent pas dans une perspective dynamique de moyen terme avec rvision annuelle glissante des dpenses. Il est clair, aussi que la hirarchie dobjectifs na pas encore trouv sa forme dfinitive. Les indicateurs choisis reprsentent un mlange dindicateurs au sens propre, dambitions et de mesures prendre. En dpit des faiblesses des documents budgtaires, il y a, nanmoins, des lments prometteurs. Il est clair, par exemple, que dans les secteurs de sant et dducation il y a une ambition et une culture naissante de gestion par objectifs. Lambition de dvelopper la gestion axe sur les rsultats est aussi en vidence. Il est vident aussi que le ministre a lambition davoir une vision globale de la situation financire du secteur. Ainsi, le Ministre de la Sant produit un rapport annuel sur lutilisation des ressources financires, provenant de toutes les sources (tat, patients, collectivits locales et bailleurs de fonds).
Pourtant sa ralisation se heurte un systme de gestion classique ax sur un contrle dtaill des intrants et bas sur lunit de caisse. Pour poursuivre ces expriences, il conviendrait de confronter les contraintes imposes par le systme actuel de gestion financire. Sans une rforme plus profonde de ce systme, les bnfices de la prparation des budgets par objectifs resteront fort limits.

Entre-temps, les ministres concerns devront revoir la structure programmatique propos dans les deux documents budgtaires, ainsi que les indicateurs utiliser dans le suivi des programmes, profitant de la rigueur quune approche cadre logique peut apporter un tel exercice.

Recommandation :
Dfinir et mettre en uvre une stratgie dimplantation dun budget ax sur les rsultats (Cadre de dpenses moyen terme - CDMT).

Pour le projet de budget 2003, le CREA a livr le budget par objectifs deux jours avant le dbut de la confrence budgtaire du ministre de lducation nationale. Son contrat avec ce ministre sest achev au 31 dcembre 2002.

1.2.2

Le cadrage des recettes budgtaires

Les prvisions de recettes budgtaires de la loi de finances sont fondes sur lestimation de lvolution de la matire imposable et les amliorations attendues du fonctionnement des rgies financires. Ces valuations de recettes sont assures par la Direction de la Prvision et des Statistiques (DPS), appuye par la Direction du Budget et les rgies financires (DGID, DGD, DGCPT), qui a construit sur un tableur Excel une base de donnes priodiques pour laborer un tableau macro-conomique global. Les recettes fiscales reprsentaient en 2001 un montant de 576.8 milliards de F.CFA (quivalent 825 millions de dollars EU au taux de 1 dollar = 700 F. CFA), soit 95.7% des recettes totales. Les taux de ralisation des recettes non fiscales paraissent moins rguliers, essentiellement en raison de la variation des encaissements de dividendes verss par les socits nationales et du produit des accords de pche conclus avec lUnion Europenne. Les montants encaisss au titre des recettes non fiscales sont relativement faibles (25.9 milliards de F.CFA en 2001, soit environ 5% des recettes budgtaires totales). Les ralisations des recettes budgtaires totales apparaissent galement trs proches des prvisions initiales :

Tableau 5: Taux de ralisation des recettes

1998

1999

2000

2001 101.7%

Taux de ralisation des recettes fiscales 98.9% 103.1% 97.4% Taux de ralisation des recettes non fiscales 124.7% 100% 141.5% Taux de ralisation des recettes totales 99.8% 103% 98.7% (hors emprunts et dons) Source : Ministre des finances du Sngal

116.8%

102.3%

Pour raliser ces prvisions, la DPS sappuie sur sa propre structure de 115 agents9. Elle produit dans le dlai imparti les prvisions de recettes et la note de prsentation du projet de loi de finances.

dont une trentaine sont en poste dans les rgions. Sa division en charge des finances publiques emploie une douzaine de cadres pour la ralisation dtudes conomiques et le suivi des programmes financiers conclus par le gouvernement.

Evaluation du cadrage des recettes budgtaires

La prcision des prvisions des recettes budgtaires interpelle sur la transparence de la mthodologie employe par les services, mais aussi pose la question de leur fiabilit10 ; elle peut en effet laisser entrevoir que les rgies de recettes disposent dune marge de manuvre relle pour amliorer leur performance en matire de recouvrement. Lquipe CFAA a constat que les discussions sur les prvisions de recettes se focalisent sur leur niveau global annuel sans dfinition dhypothses pralables. Il en rsulte des dcisions darbitrage difficiles entre les rgies financires. Les services fiscaux ne disposent pas de suffisamment de ressources humaines et matrielle pour raliser des enqutes ou monographies professionnelles sur les principaux secteurs dactivits au Sngal. Cette situation entrane (i) une relle difficult apprhender le potentiel fiscal, (ii) masque le vrai rendement des services fiscaux et (iii) contribue faire peser le poids de limpt sur un faible nombre dentreprises11. Un problme subsiste sur la lisibilit de ces prvisions de recettes telles quelles ressortent des lments dinformation figurant dans lExpos des motifs de la loi de finances annuelle12. Les explications fournies aux parlementaires gagneraient tre plus explicites afin de mieux distinguer dans lvolution des recettes ce qui rsulte dune volution spontane (effets volumes/richesse, etc.) de ce qui est reli laction volontariste du pouvoir excutif (effets taux/prix/variations dassiette, etc.). Sur ce sujet primordial li la fiscalit, la transparence de laction publique lgard de la socit civile comme la crdibilit de laction des pouvoirs publics en seraient amliores. La DPS dispose en outre dun personnel bien form et de moyens matriels suffisants, notamment un systme informatique adapt et fonctionnant en rseau13 et connect Internet14. Ce systme est toutefois fragilis par de sensibles problmes de virus qui affectent la scurit des fichiers informatiques. Par ailleurs, bien que ses prvisions macroconomiques soient ralises de faon sommaire sur tableur, et non au moyen dun logiciel, la DPS utilise des outils de prvision de comptabilit nationale et en dduit des hypothses concernant les principales composantes de la croissance pour la prochaine anne budgtaire (consommation, investissements, commerce extrieur, prix, etc.).

10 Lexprience en matire de prvisions de recettes budgtaires montre que, sur quatre ou cinq ans de prvisions, les recettes rellement encaisses divergent parfois significativement des prvisions initiales en raison de chocs exognes (mauvaises rcoltes, facteurs climatiques, etc.) ou de phnomnes endognes (mouvements politiques ou sociaux) non prvisibles lors de la prparation de la loi de finances. 11 Ce dernier phnomne a t rcemment accentu par la cration dadministrations spcifiques charges de lassiette et du recouvrement des impts acquitts par les grandes entreprises. 12 Dans lExpos des motifs de la loi de finances 2002, il est fait rfrence la consolidation et (au) renforcement de lefficacit des administrations fiscales et douanires et larrive terme de certains prts rtrocds . 13 Sans liaison externe toutefois, notamment avec les autres directions du ministre des finances, ni avec la BCEAO avec qui elle labore les prvisions macro-conomiques. 14 Les donnes statistiques de la DPS alimentent le site Internet du ministre sngalais des finances. La DPS dveloppe, en collaboration avec Afristat sur un financement bilatral, un site propre appel devenir oprationnel en 2003.

10

1.2.3

Le cadrage des dpenses budgtaires

Le cadrage des dpenses de matriel

Les prvisions des crdits de fonctionnement du budget de lEtat sont labores par les ministres techniques et coordonnes par la Direction du Budget15. Ces prvisions sont prsentes dans la loi de finances sous la forme de crdits vots et mesures nouvelles ; il y est fait rappel des crdits ouverts par la loi de finances en cours dexcution.
Le cadrage des dpenses de personnel

La Direction de la Solde, des Pensions et de la Rente Viagre (DSPRV), dont leffectif est en notable diminution ces 5 dernires annes (-20%)16, est en charge des prvisions et de la gestion des crdits de personnel hors projets et hors frais de personnels pays sur crdits de matriel. Cette direction donne son avis sur les textes lgislatifs et rglementaires ayant une incidence sur la masse salariale et examine les problmes contentieux en matire salariales et de pensions. La DSPRV sappuie sur le fichier informatique du personnel contrl par ses services mais tenu par la DTAI17. La prvision des dpenses de personnel figurant dans la loi de finances se fonde sur lexistence des postes budgtaires dont la procdure de cration est pralable la mise en place du budget. La Direction du Budget, o seuls 4 agents sont chargs des prvisions et du suivi des dpenses de personnel qui reprsentent environ un quart du volume total des dpenses du budget de lEtat, est aussi consulte pralablement pour toutes les dcisions concernant la masse salariale. Les nouveaux recrutements sont demands par les ministres et des quotas dfinis par la Cellule de Contrle des effectifs et de la Masse Salariale relevant de lautorit du ministre des finances, la dcision finale appartenant au Premier ministre. Il est noter que, depuis 1998, les dpenses de personnel (personnels titulaires et contractuels de lEtat, hors charges de retraites) sont excutes avec rgularit hauteur de 98% des prvisions initiales. Pour lanne 2002, elles sont projetes 198 milliards de F.CFA, en augmentation de 11.7 % par rapport 2001. Pour un effectif titulaire et contractuel stabilis aux alentours de 66.000 agents depuis une dizaine dannes, ces dpenses de traitement et salaires ne constituent pas en ltat un enjeu spcifique des finances publiques sngalaises ; en 2001, elles reprsentaient 30.7 % des recettes fiscales, en-de du ratio de 35% retenu comme critre de convergence par lUEMOA.
Le cadrage des dpenses dinvestissements

En principe, le cadrage du Programme Triennal dInvestissements Publics (PTIP) sopre partir des propositions de projets prsents par les ministres techniques la Direction
Cette Direction dispose de 2 divisions en charge des prvisions de recettes et de dpenses, chacune employant 6 agents.
16
17 15

La DPSRV emploie 96 agents dont 4 cadres seulement.


Voir sous le point 1.8. ci-aprs lapprciation porte sur le systme informatique de la Solde.

11

de la Coopration Economique et Financire (DCEF)18 dans le cadre du systme national de planification. La DCEF extrait la premire anne du PTIP pour constituer le Budget Consolid dInvestissements (BCI) du Sngal.
Evaluation du cadrage des dpenses budgtaires

Llaboration des prvisions des dpenses budgtaires obit une logique de moyens, et non de rsultats, primaut tant donne au volume des crdits plutt qu leurs objectifs. De ce fait, ces prvisions de dpenses prsentent des rigidits qui ne permettent pas une gestion moderne et dynamique des finances publiques. La reconduction des crdits ne favorise pas non plus les initiatives des ministres techniques, ni la dfinition de politiques sectorielles.
Tableau 6 : Prvisions initiales des lois de finances par catgorie de dpenses

(montants en milliards de F.CFA) Nature des dpenses Personnel Achat de biens et services Transfert Intrts de la dette S/Total dp. ord. Investissements : - ress. Intrieures - ress. Extrieures Amortis. de la dette TOTAL 2001 Montant 186 240.3 56.8 39.6 522.7 376.9 (135.8) (241.1) 44.4 944 2001 en % 20% 25% 6% 4% 55% 40% (14%) (26%) 5% 100% 2002 Montant 198 110.2 111.5 40.1 459.8 392.7 (142.3) (250.4) 104.2 956.7 2002 en % 20% 12% 12% 4% 48% 41% (15%) (26%) 11% 100% 2003 Montant 207.4 129.9 301.8 36.6 675.7 418.6 (169.4) (249.2) 80.6 1.174.9 2003 en % 18% 11% 26% 3% 58% 36% (14%) (22%) 7% 100%

Lexercice des prvisions de dpenses de matriel est celui qui est ralis avec moins de prcision. Le taux constat de prvisions/ralisations suprieur 100% traduit en ralit un dpassement des prvisions initiales de dpenses. De plus sur le plan global, le taux de ralisation des dpenses budgtaires pendant la priode 1998-2000 se situe au-dessus de 95%. En 2001, ce taux de ralisation tombe 90% en raison du faible taux de ralisation de la dette publique. On observe une rduction progressive du taux de ralisation des dpenses de matriel qui, en dpassement notable des prvisions initiales en 1998 (111.6%), se situe 97.5% en 2001.
Tableau 7: Taux de ralisation des dpenses totales

18

Son effectif est de 34 agents, dont 24 cadres oprationnels.

12

1998 1999 2000 Taux de ralisation des dpenses totales 96% 96.1% - personnel 98% 98% 98.2% - matriel 111.6% 102.8% 101.8% 97.5% - investissements nc nc nc19 - dette publique 93.2% 104.6% 75% Source : Ministre de lconomie et des Finances du Sngal.

2001 90.7% 98%

87.5%

Les dpenses de personnel demeurent remarquablement stables pendant toute la priode 1998-2001 et paraissent matrises. Elles reprsentent environ 30% des recettes fiscales, ratio le plus bas des tats-membres de lUEMOA. Une tude de M. Lubin Doe20, conomiste principal au Fonds montaire international, indique que le ratio des dpenses salariales sur les recettes fiscales pour le Sngal de 1980 1993 se situait alors en moyenne 58% et fluctuait entre 51% et 64%. En 1980 il tait de 53% et en 1993, 60%. Ce ratio a donc diminu de moiti depuis cette date ; cette diminution notable mrite dtre explicite par une actualisation de cette tude. Sagissant des dpenses dinvestissement, le seul chiffre disponible rvle un taux de ralisation exceptionnellement haut (87.5%) : ce taux nest pas en ligne avec lexcution difficile des projets dinvestissement financs sur ressources extrieures en Afrique subsaharienne (22%), et encore moins avec le taux dexcution des projets financs par la Banque mondiale au Sngal (9%). Sauf tablir qua contrario, la procdure dexcution des dpenses dinvestissements est particulirement efficace au Sngal. La gestion de la DSPRV ne couvre pas tout le champ des dpenses de personnel de lEtat. Elle nintervient pas sur les dpenses de personnel couvertes par les crdits de matriel, en contradiction avec le principe de la spcialit des crdits. La mission a constat lors de lexamen du budget 2002 que les dpenses de personnel inscrites dans les crdits de matriel de lUniversit de Dakar avaient bnfici dune forte augmentation un quasi doublement introduisant ainsi une prsentation errone de cette catgorie de dpenses. Fonds sur la base des entres et des sorties du fichier des fonctionnaires du Ministre de la Fonction Publique, les outils de cadrage budgtaire des crdits de personnel des Directions de la Solde et du Budget sont sommaires. Le personnel dont disposent ces directions ne leur permet pas de raliser des analyses prospectives, ni des valuations comparatives des dpenses salariales de lEtat. Ces directions sont peu mme danticiper lvolution de la masse salariale et de proposer une stratgie moyen terme demploi de la fonction publique.
Les ministres techniques sont peu associs llaboration des prvisions des dpenses dinvestissements en raison de leurs faibles capacits dans lidentification, lvaluation et le suivi
19 20

Non communiqu. Publie dans la Revue Internationale des Sciences Sociales (UNESCO).

13

des projets et programmes publics. Cette situation rsulte de la disparition de leurs bureaux de planification au dbut des annes 90. La DCEF dispose galement doutils peu performants pour assurer lvaluation, la slection et la programmation correctes des projets. Lquipe CFAA prconise le renforcement des ministres techniques et de la DCEF en matire de planification et dlaboration de projets et programmes dinvestissements.

Par ailleurs, les ministres ne prsentent pas tous leurs projets dinvestissements financs sur ressources extrieures, et ne respectent donc pas le principe de luniversalit budgtaire, ce qui limite la visibilit et ne rend pas exhaustif le budget dinvestissement.
Recommandations :

Renforcer les capacits des ministres techniques en matire de prparation des projets et programmes dinvestissement. Rechercher lexhaustivit de la loi de finances par linscription de tous les financements extrieurs prvus dans le budget de chaque ministre.
1.2.4 Les relations entre le Ministre de lEconomie et des Finances et les ministres techniques

La prparation du projet de loi des finances est institutionnellement de la responsabilit du ministre charg des finances. Lexercice actuel de cette responsabilit permet ce ministre de produire le projet de budget en temps utile pour son examen par le gouvernement. Pour y parvenir, le MEF adresse une lettre circulaire aux ministres techniques pour leur donner des consignes de prparation du projet de budget et les inviter participer aux confrences budgtaires. Cette lettre circulaire, comme dit plus haut, ne fournit pas aux ministres techniques dorientations financires qui leur permettraient de disposer dun fil conducteur pour la prparation de leur propre budget.
Evaluation de ces relations

Si cette procdure permet au MEF de produire le projet de loi de finances en temps voulu, larchitecture institutionnelle repose essentiellement sur la responsabilit du MEF et le dispositif opre dans un systme centralis. Cette option, qui rsulte du souci de maintenir la discipline financire, ne favorise pas la dconcentration de cette responsabilit au profit des ministres techniques et leur laisse peu de marges de manuvre et dinitiatives21. Cette situation entrane leur moindre intrt lexercice de prparation du budget.

21

Il en va de mme pour les ministres de la Sant et de lEducation dont les confrences budgtaires ne se singularisent pas de celles des autres dpartements ministriels.

14

1.3

LEXCUTION DU BUDGET DE LETAT

1.3.1

Lexcution gnrale du budget

Le ministre des finances, ordonnateur principal unique du budget de lEtat, est responsable de son excution qui dbute par la notification aux administrations du dcret fixant la rpartition des crdits budgtaires attribus chaque anne par la loi de finances. Cette notification du dcret de rpartition des crdits budgtaires chaque ministre technique vaut ouverture de ses crdits. Les ministres peuvent alors commencer les utiliser en suivant le processus du circuit de la dpense publique22. La loi organique prvoit deux catgories de procdures pouvant modifier la rpartition des crdits budgtaires en cours de gestion, lune par voie lgislative, lautre par voie rglementaire, toutes deux ralises sous le contrle du MEF. La procdure lgislative est la loi de finances rectificative qui autorise le r-ajustement des prvisions de recettes et de dpenses, ainsi que du solde budgtaire final. La procdure rglementaire, plus souple, est celle des transferts et des virements de crdits entre les chapitres budgtaires sans possibilit den crer de nouveaux23. Les transferts de crdits, autoriss par arrt du ministre des finances, modifient le service bnficiaire sans modifier la nature de la dpense. Par contre, les virements de crdits modifient la nature de la dpense et ne doivent intervenir qu lintrieur du mme titre du budget dun mme ministre et tre limits au dixime de la dotation budgtaire de chaque chapitre. Ces virements de crdits sont autoriss par dcret mais, sils interviennent lintrieur dun mme chapitre ou dun mme article, un arrt du ministre des finances suffit.

Voir sous le point 1.3.3. ci-aprs les diffrentes tapes du circuit de la dpense au Sngal. Le budget de fonctionnement 2002 a fait lobjet de 64 transferts et de 84 virements de crdits pour des montants qui nont pas t prciss.
23

22

15

Tableau 8 : Calendrier dexcution du budget de lEtat

Dbut de la journe complmentaire (deux mois a/c du 1er janvier Anne N+1) Fin de lexercice budgtaire (31 dcembre Anne N) Arret des engagements de dpenses (30 novembre Anne N)

Dbut de la gestion budgtaire (1er janvier Anne N)

Signature du dcret de rpartition des crdits (fin janvier Anne N)

1er Janvier 1er Dcembre 1er fvrier


Clture de la gestion budgtaire : fin de la journe complmentaire (28 fvrier Anne N+1) Dbut de lutilisation des crdits dans les ministeres (Anne N)

1er novembre

1er Mars 1er Avril

1er Octobre

1er Septembre 1er Aot 1er Juillet Excution budgtaire (Anne N)

1er Mai Excution budgtaire (Anne N)


Date-limite de dpt des comptes de gestion des comptables publics (31 mai Anne N+1)

1er Juin

Evaluation de lexcution gnrale du budget

Le dispositif dexcution budgtaire par un ordonnateur principal unique, adopt au Sngal, ne constitue pas un systme performant pour grer les finances publiques. Il concentre sous lautorit du ministre des finances tout le pouvoir de gestion du budget de lEtat, ce qui confre ce systme un effet bloquant. Par ailleurs, malgr la parution du dcret de rpartition ds le premier mois de la gestion budgtaire, lexcution budgtaire dmarre chaque anne lentement au Sngal. Les ministres techniques rencontrs ont mentionn lquipe du CFAA un retard dans la rception du dcret de mise disposition des crdits. Le CFAA attire lattention particulire du gouvernement sur cette situation qui entrane un dmarrage tardif de lexcution budgtaire vritablement lance au cours des mois de mars/avril de chaque anne24. Il en rsulte une acclration des engagements des dpenses en fin danne budgtaire provoquant un engorgement des services financiers qui voient se concentrer entre les mois de novembre (fin de la priode dengagement des crdits) et de fvrier

A lissue de la mission de validation du CFAA, le 7 fvrier 2003, les DAGE des ministres techniques rencontres par la mission ntaient pas informes de louverture des crdits au titre de la gestion 2003.

24

16

suivant (fin de la journe complmentaire25 ) la part la plus importante de ces dpenses. Au total, cette situation influe ngativement sur le taux dexcution de la loi de finances et pse sur la capacit dabsorption des ressources. Enfin, au Sngal, l procdure de la loi de finances rectificative, un des lments de transparence des pratiques budgtaires, a t utilise en 1999 et 2001 pour budgtiser les recettes exceptionnelles de lIPPTE et de la privatisation dentreprises du secteur public ; aucune loi de finances rectificative na t prsente lAssemble nationale en 2002.
Recommandation :

Elaborer une stratgie de dconcentration et tester dans certains ministres cls, la dconcentration de toute la phase administrative du circuit de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement) en conservant le contrle a priori au MEF.

1.3.2

Lexcution des recettes budgtaires

Le dispositif et lexcution des recettes budgtaires

Lexcution des recettes budgtaires est principalement confie trois administrations du MEF :
la DGID charge de lassiette des impts et lmission des rles fiscaux ; elle est aussi responsable des Domaines de lEtat; la DGD charge de lmission des droits de douane et des droits indirects ; la DGCPT responsable du recouvrement des recettes fiscales et non fiscales.

La budgtisation des recettes de lEtat, comme des recettes des collectivits locales, est ralis sur une base caisse, cest--dire que lenregistrement comptable ne seffectue quau moment de lencaissement des recettes. Toutes les recettes budgtaires sont centralises dans les caisses de la Recette Gnrale du Trsor, pour la rgion de Dakar, et des Trsorerie rgionales, pour les autres rgions, puis enregistres dans le compte de la BCEAO tenu par la Trsorerie Gnrale. La DGID26 est la seule direction du MEF possder un Centre de Formation avec un quipement rcent. La DGD27, la DGCPT et la DGID forment leurs cadres de catgorie A dans une section spcialise de lEcole Nationale dAdministration et ses cadres de catgorie B lEcole des Douanes. La DGD a mis en place une gestion personnalise qui lui permet doprer leur mutation demploi tous les 3 ans ; cette direction fait face
La journe complmentaire comptable, qui couvre au Sngal la priode du 1er janvier au 28 fvrier suivant la fin de la gestion budgtaire, se traduit en pratique prolonger la dernire journe dexcution de la loi de finances (le 31 dcembre, en loccurrence). 26 La DGID emploie 452 agents dont 150 cadres A et 90 cadres B. 90% de ces cadres A et B exercent leurs fonctions dans la rgion de Dakar (voir effectifs du MEF en annexe). 27 La DGD emploie 1.617 agents dont 113 cadres de catgorie A et 185 cadres de catgorie B. 98% des cadres A et B exercent leurs fonctions dans la rgion de Dakar (voir effectifs du MEF en annexe).
25

17

actuellement un important problme de dperdition de son effectif d larrive dun grand nombre de ses agents lge de la retraite28. Les statistiques sur les recettes budgtaires communiques par les autorits sngalaises lUEMOA font apparatre une stabilit du recouvrement des recettes fiscales rapportes au PIB sur les trois dernires annes connues.

28

La moyenne dage des agents de la DGD est de 45 ans, lge de dpart la retraite des prposs tant de 52 ans.

18

Tableau 9: Evolution des recettes budgtaires 1999-2001

(montants en milliards de F.CFA) 1999 2000 492.1 537.3 Recettes non fiscales 15.6 25.0 Recettes totales 506.8 562.3 Recettes fiscales/PIB 16.8% 17.3% (Source : Commission de lUEMOA, Dcembre 2002)
Evaluation du dispositif et de lexcution des recettes budgtaires

Rubriques Recettes fiscales

2001 (prl.) 592.1 18.3 610.4 17.1%

Tel quil existe au Sngal, le dispositif des recettes budgtaires est en ligne avec le systme UEMOA de rfrence qui prvoit la sparation entre les services chargs des missions fiscales et du recouvrement. Lorsquil nest pas mis de rle fiscal, cas le plus frquent, la DGID est le responsable unique de lmission et du recouvrement, comme elle lest pour la Taxe sur la Valeur Ajoute (TVA). Ce cumul de fonctions (mission/recouvrement), contraire au principe de sparation prcit, augmente substantiellement le risque de collusion que le systme cherche minimiser ; ce risque peut tre minimis par linstitution dun vritable contrle interne au sein de la DGID. Ce contrle peut de plus tre renforc par lutilisation dun Numro dIdentification Fiscale (NIF) propre chaque redevable et partag entres les services fiscaux, douaniers, du Trsor et du Budget. La DGID assure par ailleurs la tutelle hirarchique du Centre des Grandes Entreprises (CGE) qui administre la gestion des dossiers par contribuable et non plus par fonction comme auparavant. Ce Centre, situ Dakar, a facilit les relations entre ladministration fiscale et les principaux contributeurs du budget de lEtat, ce qui devrait terme permettre le dveloppement des activits prives. Le CGE a pris une part prpondrante dans le recouvrement des taxes indirectes quil a ralis en 2002 hauteur de 82 % reprsentant 169,3 milliards de F.CFA sur un montant total de 206,1 milliards29. Lquipe CFAA a constat que les services de la DGID ne ralise pas de monographies professionnelles par secteur dactivits pour accrotre le potentiel fiscal et prconise en consquence la ralisation de ces tudes. Dautre part, cette concentration du recouvrement, cibl sur les grandes entits industrielles et commerciales, a entran un effet pervers : les moyens humains et matriels peu disponibles ont contraint daccorder une moindre attention aux actions de recouvrement lencontre des autres redevables, au dtriment du principe de lquit devant limpt.

29

Informations fournies par la DGID.

19

Les missions de rles fiscaux souffrent de retards qui perturbent ensuite toute la chane de recouvrement. Cette situation nest pas sans consquence sur la trsorerie de lEtat ; elle est aggrave pour les structures dcentralises30 qui ne bnficient pas davances de trsorerie, sauf en matire de dpenses obligatoires (salaires). Pour la commune de This qui semble relativement favorise, le retard dans lmission et donc le recouvrement des recettes entrane une excution du budget hauteur de 70% du montant des recettes votes, niveau qui restreint laction des lus municipaux. Aucune des administrations charges de lassiette ou de recouvrement des recettes budgtaires ne possde de corps dinspection interne charg de veiller au respect des rgles et procdures. Par ailleurs, bien quune runion prside par le cabinet de ministre se tienne au niveau le plus lev, ces administrations ne font lobjet daucune coordination au niveau rgional. Cette dficience influe ngativement sur leur efficacit globale. Les problmes dmission de rle fiscaux, didentification des contribuables et de liaisons informatiques ne pourront trouver de solutions prennes que par des rencontres rgulires et permanentes entre la DGID, la DGD et la DGCPT31 dans la mesure o la connexion informatique entre ces trois directions nest pas encore vraiment fonctionnelle et ne couvre pas les structures dconcentres. La stabilit constate dans lexcution des recettes budgtaires met en vidence le manque de dynamisme des services chargs de lmission et du recouvrement des recettes budgtaires. Le taux de recouvrement des recettes fiscales par rapport au PIB est rest, selon les chiffres communiqus, stationnaire ces dernires annes ; cette situation fait apparatre le besoin danalyser les raisons de cette absence de progrs.
Recommandation :

Raliser une tude approfondie visant mettre en uvre une rforme des administrations fiscales.
Le cas particulier des Domaines et de la Conservation foncire

Le ministre des finances du Sngal a demand lquipe CFAA de procder une valuation particulire des services des Domaines et de la Conservation foncire placs sous lautorit de la DGID. Lquipe CFAA a estim que cette requte rpondait ses objectifs en raison du potentiel des recettes domaniales et foncires pour le budget de lEtat (voir ci-aprs le tableau relatif aux produits domaniaux) et de limportance de la gestion du Domaine priv de lEtat sur lactivit conomique. Le statut juridique de la terre au Sngal est, du fait de lhistoire, complexe. En 1960, trois rgimes coexistaient : les tenures coutumires, les rgles du Code civil et la transcription des hypothques. La premire grande rforme du droit domanial sngalais
30 A This, o lquipe CFAA sest rendue, le rle dimpts dat du 31 mai 2002 est parvenu chez le comptable public responsable du recouvrement le 7 aot suivant. La date de majoration de 10% ntant alors plus oprationnelle en raison de larrive tardive du rle et de la difficult de distribution des avertissements qui peut durer plus de deux mois, le percepteur accorde de manire empirique ( amiable , dit-il) trois mois au redevable pour sacquitter de sa dette. 31 Les runions hebdomadaires sur le suivi des recettes du TOFE ne peuvent tenir ce rle.

20

a t institue par la loi du 17 juin 1964 relative au domaine national qui constitue le socle du droit foncier sngalais. Les rformes se sont poursuivies jusquen 1976 avec la loi du 2 juillet 1976 portant Code du Domaine de lEtat qui comprend les domaines public et priv. Deux des quatre directions de la DGID assurent la gestion de ce dispositif juridique : la Direction du Cadastre avec 104 agents32 et la Direction des Domaines avec 64 agents33. Le droit de proprit immobilier classe les proprits en trois catgories : (i) une proprit prive34, (ii) un domaine de lEtat et (iii) un domaine national constitu des terres non titres et gres principalement par les communauts rurales. Seules les proprits prives et le domaine priv de lEtat sont cadastrs. Les procdures domaniales concernant les concessions de baux, les droits de superficies et les cessions dimmeubles domaniaux sont opres lissue dune longue instruction. La saisine de la Commission de contrle des oprations domaniales est obligatoire pour toutes les oprations relatives au domaine de lEtat. Pour les demandes portant sur les terrains du domaine national, les dlais sont allongs par la procdure dimmatriculation qui ne peut durer moins de 4 mois avec prise dun dcret prescrivant leur immatriculation et prononant leur dsaffectation. En matire de conservation foncire, le systme en vigueur est celui du livre foncier qui tablit le titre et le droit de proprit. Sa mise jour est indispensable pour assurer la scurit juridique des transactions et des garanties prises par les cranciers ventuels. Le fonctionnement correct des services est donc un impratif pour assurer cette scurit juridique et faciliter le dveloppement des investissements.
Evaluation des services chargs des Domaines et de la Conservation foncire

Bien que des efforts soient actuellement entrepris en ce domaine, il nexiste aucune statistique domaniale et cadastrale : ni des superficies ni du nombre de parcelles cadastrales, ni sur la production et ltat du stock des affaires non traites. Il est donc impossible dapprcier le retard pris dans le traitement des dossiers. Les demandes de morcellements ne sont pas traites selon la date de leur dpts mais en fonction de lorganisation des tournes du service ou des interventions des intresss. Il nest pas rare de constater que des demandes de morcellements dposes en 1996 naient pas t traites au mois de janvier 2003. Les retards du service du cadastre entranent ceux des conservations foncires qui ne peuvent publier lacte tant que limmeuble na pas t cadastr. De mme, lEtat ne parvient pas ou tarde recouvrer les recettes fiscales lies ces transactions. La mission CFAA prconise lorganisation doprations coup de poing visant la rsorption des retards constats dans les services cadastraux.

dont 23 cadres A et 42 cadres B. dont 20 cadres A et 15 cadres B ; en rgions, les agents des Domaines assurent aussi des fonctions fiscales. 34 Le rgime juridique de la proprit prive au Sngal est semblable celui existant dans les pays membres de lOCDE.
33

32

21

Les importants retards actuellement constats contraignent les conservateurs procder des consignations provisoires. Enfin, le fichier des propritaires nest pas toujours tenu jour, ce qui nuit la fiabilit du livre foncier . Entre 2000 et 2002, les montants recouvrs apparaissent comme suit.

22

Tableau 10: Produits domaniaux 2000 2002

Rubriques Loyers d'immeubles du domaine priv Concessions sur le domaine public Alinations d'immeubles Sous Total Domaine mobilier TOTAL (Source : Direction des Domaines)

(en millions de F.CFA) 2000 2001 453.2 758.9 34.3 499.9 987.4 165.9 1 153.4 253.6 495.5 1 508 60.6 1 568.6

2002 884.8 74.3 1 490.0 2 449.1 0.3 2 449.4

Compte tenu de labsence de fiabilit et de contrle du fonctionnement des services domaniaux et de Conservation foncire, lquipe CFAA ne peut se prononcer sur la pertinence de ces statistiques, ni sur les performances de ces services. Toutefois, il lui semble que lvolution des produits perus entre 2000 et 2002 fait apparatre un important potentiel quil convient dexploiter. Il est ainsi ncessaire dappuyer ces service par une assistance technique renforce en vue de leur rorganisation et de leur modernisation. La Direction des Domaines ne dispose pas de tableau de bord des produits domaniaux au niveau national, instrument que lquipe CFAA recommande de mettre en place ; elle na pas non plus mis en place un suivi systmatique du recouvrement des redevances domaniales. Labsence dapplication informatique constitue un handicap majeur pour le suivi des actions des services et un obstacle ltablissement de prvisions ralistes de recettes. Les Directions des Domaines et du Cadastre fonctionnent sans prendre suffisamment en compte les ralits conomiques. En effet, le montant des loyers et des prix de cession reste fix par un barme datant de 1988, trs loign de la ralit du march immobilier, notamment dans la rgion de Dakar. Labsence de cartographie numrique nuit la mise jour de cet ancien barme. Le services de ces deux Directions accomplissent leurs missions sans tableau de bord, ce qui ne permet de connatre ni leurs charges relles de travail, ni de piloter lensemble de leurs activits. Toutefois, la Direction du Cadastre dispose dun guide des procdures qui dcrit de faon analytique les procdures suivre. Enfin, aucune de ces deux Directions ne possde dapplications informatiques. Au total, les carences constates dans ces deux directions de la DGID fragilisent de manire significative lmission des recettes fiscales dont elles ont la charge et ont une incidence notable sur le niveau de lexcution budgtaire, les pertes de recettes fiscales accroissant de manire certaine le dficit budgtaire.

23

Recommandations : Etablir un tat des lieux exhaustif des services des Domaines et du Cadastre en vue de leur restructuration et de leur informatisation ; Crer un inventaire informatis des proprits de lEtat et procder la numrisation totale du cadastre.

1.3.3

L excution des dpenses budgtaires

Au Sngal, lexcution des dpenses budgtaires est traite diffremment selon que leur financement est dorigine interne ou quelles sont finances sur ressources extrieures.
Lexcution des dpenses sur ressources internes

Les dpenses sur ressources internes, constitues de dpenses de matriel et dinvestissement, sont excutes suivant la procdure de droit commun ; les dpenses de personnel sont ralises selon un procdure particulire. La procdure de droit commun de la dpense publique suit une phase administrative pour son engagement, sa liquidation et son ordonnancement, et une phase comptable pour son paiement35. La premire phase concerne la comptabilit de lordonnateur, la seconde celle du comptable public.
Tableau 11 : Les 2 phases, 18 tapes et 24 actions du circuit de la dpense de matriel ou dinvestissement finance sur ressources nationales
ETAPES

INTERVENANTS ACTIONS I- Phase Administrative ADMINISTRATEUR DE CREDITS BUREAU COURRIER COF SALLE DE SAISIE INFORMATIQUE VERIFICATEUR COF CHEF DU COF AGENT DEDITION (DGF) A. LENGAGEMENT 1. Etablit et transmet au COF, un bon dengagement (BE) en faveur du fournisseur, accompagn de pices pouvant justifier lengagement de la dpense36. Reoit et enregistre le dossier dengagement. 2. Saisit les informations du BE dans le logiciel, ce qui rserve les crdits budgtaires ; transmet le dossier au vrificateur COF. 3. Vrifie la rgularit et la lgalit de la dpense avant son engagement ; transmet le dossier au chef du COF. 4. Signe le BE et transmet le dossier lAgent ddition (DGF). 5. Confirme la rservation des crdits dans le logiciel. 6. Edite les Titres de Crance et de Certification (TC et C). 7. Renvoie les TC et C au COF pour distribution aux fournisseurs et aux Administrateurs de crdits. B. LA LIQUIDATION 8. Etablit le dossier de rglement comprenant toute la documentation requise. 9. Propose la liquidation et transmet le dossier au COF. Reoit et enregistre le dossier de liquidation et transmet le

1.

2 3 4 5

ADMINISTRATEUR DE CREDITS BUREAU DU COURRIER

35

Les dfinitions des quatre phases du circuit de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement et paiement) sont prsentes dans le glossaire des termes budgtaires figurant en annexe. 36 Conformment aux rgles de passation de marchs analyses par le CPAR.

24

ETAPES

INTERVENANTS ACTIONS dossier la salle de saisie informatique. 10. Saisit le dossier et transmet le dossier aux vrificateurs. 11. Contrle la rgularit et la lgalit de la liquidation et transmet le dossier au chef du COF. CHEF DU COF 12. Signe les Titres de Crance et de Certification et transmet le dossier lordonnateur pour ordonnancement. C. LORDONNANCEMENT BUREAU COURRIER Reoit et enregistre le dossier dordonnancement et transmet ce DB/DDI dossier aux contrleurs. DIVISION CONTROLE/DB 13. Contrle la rgularit et la conformit du dossier et transmet le ou BUR. DES REGLEMENTS dossier au directeur. INTERNES/DDI Directeur du Budget 14. Signe les BE, les Titres de Crance et Certification pour ou DDI confirmer liquidation et lexigibilit de la crance. 15. Emet le Visa de conformit sur le logiciel pour permettre ldition des mandats et bordereaux. AGENT D'EDITION 16. Edite les mandats et bordereaux de paiement et transmet le dossier au DB ou la DDI. DB/DDI 17. Signent les mandats et bordereaux. COURRIER DB/DDI COF COURRIER DB/DDI II- Phase Comptable BUREAU DE LA DEPENSE de la DGCPT (COURRIER ) BUREAU DE LA DEPENSE DGCPT (VERIFICATION) PGT BUREAU DE LA DEPENSE PGT BUREAU DE LA COMPTABILITE PGT Transmet le dossier au COF pour visa des mandats. 18. Vise les mandats. Transmet le dossier au comptable public aprs visa du COF. LE PAIEMENT Enregistre le dossier de paiement et pointe les mandats. Saisit la PGT et transmet le dossier au Bureau de la Dpense pour vrification. 1. Vrifie le dossier et propose le visa ou le rejet du dossier, puis transmet le dossier au PGT. 2. Vise les mandats ou paraphe les notes de rejets et transmet le dossier de paiement au Bureau de la Dpense. 3. Enregistre et transmet (i) les rejets quil envoie l'ordonnateur, (ii) les mandats viss au Bureau de la Comptabilit de la PGT. 4. Prend en charge les mandats et vrifie les oppositions au rglement (cf. TVA, Avis Tiers Dtenteur). 5. Edite lOrdre de Paiement (OP) et lAvis de Crdit (AC) pour excuter le virement ou mettre le bordereau de liaison destination de la RGT, puis transmet les OP et AC la BCEAO charge dexcuter
le virement bancaire.

7 8 9

COF SALLE DE SAISIE VERIFICATEUR COF

10

11

12 13

14

15 16 17 18

6. Enregistre les critures comptables.

La loi organique relative aux lois de finances prvoit le vote et lexcution des dpenses de fonctionnement sur une base strictement annuelle ; les crdits non utiliss en fin dexercice expirent en principe la fin de chaque anne budgtaire. Il est aussi prvu que les dpenses dinvestissement soient gres par autorisations de programme (AP) dune dure maximale de 6 ans et crdits de paiements (CP) annuels. Les autorisations de programme permettent de programmer des investissements sur plusieurs annes afin de couvrir une tranche complte de travaux indpendamment du cadre budgtaire annuel.

25

Les crdits de paiement sont par contre inscrits chaque anne dans la loi de finances en fonction des besoins annuels de paiement. Le fonctionnement de la procdure des dpenses dinvestissement par AP et CP est assur par le mcanisme des reports slectifs des crdits de paiements non consomms. Dans le budget 2001, le report des crdits figurant dans le budget 2000 a concern 8.7 milliards de F.CFA, soit lquivalent denviron 1 % du budget 2000 ; dans le budget 2002, le report des crdits 2001 a concern environ 3 % du budget 2001, dus principalement aux reports des dpenses de lIPPTE.
Evaluation de la procdure dexcution des dpenses sur ressources internes

Nonobstant les problmes de lordonnateur unique dj examins, cette procdure de dpense spare de faon suffisamment claire les fonctions de lordonnateur et du comptable. Toutefois, comme lindique le tableau 6 du circuit de la dpense, la phase administrative de cette dpense comprend 14 tapes incluant des multiples contrles indpendants faits par des agents du MEF sur les actes des ministres techniques. La phase comptable comprend quatre (4) tapes ralises au sein des services de la DGCPT qui accomplissent des actes internes (OP et AC) sans lintervention de contrleurs indpendants. Ce circuit de la dpense fait apparatre deux problmes majeurs, (i) la longueur de la phase administrative et (ii) labsence de contrle indpendant au cours de la phase comptable. La longueur de la phase administrative entrane une perte defficacit et une grande lenteur dans lexcution de la dpense publique. Les tests raliss par lquipe CFAA ont valu le dlai de cette excution quatre mois en moyenne. Cette situation est partiellement due aux nombreuses redondances, notamment dans les allers-retours entre les services de la DB/DDI et le COF. De plus, la pertinence des titres de crance et de certification est actuellement pose. Dans la phase comptable apparaissent des problmes de transparence et de fiabilit en labsence de contrle indpendant et dinformations fournies dans un dlai raisonnable. Comme le CFAA lexaminera dans la partie relative aux contrles des dpenses publiques, les contrles externes au Sngal manquent defficience et, en ce qui concerne la phase comptable, notre connaissance, ils ne sont pas exercs. De plus, les contrles de gestion internes au Trsor public sont inexistants et aucun audit du fonctionnement des services du Trsor nexiste en labsence de structure ddie cette fonction. La mission a t informe par la PGT que la phase comptable durait environ une deux semaines ; quelques dossiers de dpenses ont t examins par lquipe CFAA, mais un plus large chantillonnage nayant pas t mis sa disposition, cet examen na pas t concluant. Dautant plus que les dossiers pays ou en cours de paiement en journe complmentaire lors de la mission CFAA de janvier - fvrier 2003 taient dates du 31 dcembre 2002. Lquipe CFAA considre que les risques en ce domaine sont trs levs, mais nest pas en mesure de confirmer si ses risques ont lieu erreurs, omissions

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ou mauvaise gestion ; le CFAA ntant un audit, ce genre de recherche et analyse ne fait pas partie de ses objectifs37. Enfin, au Sngal, le dispositif lgislatif et rglementaire relatif au paiement des crances publiques, hormis celles rsultant de lexcution des marchs publics, ne fixe aucun dlai de paiement aux services de lAdministration, ni ne prvoit le versement dintrts moratoires en cas de retard de paiement. Au total, il apparat que, malgr le principe de sparation des fonctions dordonnateur et de comptable et le nombre de contrles oprs dans le circuit de la dpense publique, le circuit long et compliqu de la dpense ne rduit pas les risques financiers dans lexcution des finances publiques sngalaises.

Recommandations :
Simplifier le circuit de la dpense et dfinir clairement les responsabilits de tous les acteurs du circuit de la dpense ; Fixer un dlai de paiement pour les crances publiques (hors marchs) et prvoir le versement dintrts moratoires en cas de retard de paiement. Lexcution des dpenses de personnel

En dbut danne, la Direction de la Solde, des Pensions et des Rentes Viagres (DSPRV), ordonnateur dlgu du MEF pour les dpenses de personnel, met en place les crdits de personnel de la gestion budgtaire, dont elle en suit la consommation mensuelle. Dautres dpenses de personnel, non comptabilises en tant que telles dans le TOFE, sont ralises sur les crdits budgtaires des dpenses dinvestissement et ne sont pas globalement quantifies. Le DSPRV est par ailleurs responsable de la gestion du Fonds National des Retraites, le plus important des Comptes Spciaux du Trsor. Le circuit des dpenses de personnel au Sngal est dcrit sous forme de tableau en annexe.
Evaluation de lexcution des dpenses de personnel

Si la DSPRV naccuse pas de retard dans le traitement des tats de salaires des agents de la fonction publique en raison des importants efforts quelle dploie cet effet, elle subit toutefois deux fortes contraintes qui rendent prcaires lexercice de ses fonctions : (i) cette direction est depuis quelques annes fragilise par une dperdition de personnel qui met en pril ses fonctions de contrle de la masse salariale, (ii) elle ne dispose pas doutils performants de suivi et de contrle des dpenses de personnel, ses tches tant
Le test de conformit propos par lUnion Europenne devrait chercher valider la dure de cette phase comptable du circuit de la dpense et la pertinence des paiements.
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pour une large part effectues manuellement ; les moyens informatiques dont elle dispose sont archaques et peuvent faire dfaut tout moment. La DSPRV nest relie par liaison informatique qu la DTAI qui gre le fichier de la solde. Elle ne dispose pas de liaison informatique avec la PGT qui paie la solde, ni avec les ministres employeurs, ni mme avec le ministre de la Fonction publique qui tient le fichier du personnel de la Fonction Publique et en assure la gestion administrative. Au total, lexcution des dpenses de personnel est ralise selon des procdures qui apparaissent peu scurises et prsentent un risque dinexactitudes sans quil soit aujourdhui possible doprer des recoupements plausibles.
Les risques inhrents toute gestion de la solde ncessitent des audits techniques et financiers priodiques. Au Sngal, la faiblesse des contrles et lattention porte par les agents sur les dfaillances du systme renforcent ce besoin. Un audit de la gestion de la solde y avait bien t ralis en 1994, mais ses recommandations nont pas t mises en uvre. Recommandation : Lancer un audit technique et financier de la gestion de la solde des fonctionnaires de lEtat, puis moderniser le systme de gestion de la paye des agents de lEtat (organisation, contrle, systme informatique). Lexcution des dpenses dinvestissement sur ressources extrieures

Les dpenses dinvestissement sur ressources extrieures, qui reprsentent en moyenne 70% du budget dinvestissement, sont excutes selon une procdure extrabudgtaire par les chefs de projets sous la supervision de la DDI intervenant en qualit dordonnateur dlgu, mais aussi de payeur sur les comptes de projets bnficiant davances de trsorerie de certains bailleurs de fonds qui ont recherch une procdure de dcaissement plus rapide sur leurs projets. Le circuit de la dpense est ici simplifi : les paiements sont oprs partir dun compte bancaire spcial tenu par la DDI sans transiter par la comptabilit publique. Les contrles de la DDI portent sur la rgularit et lexigibilit de la crance et seffectuent en contrlant les pices de dpenses transmises par les chefs de projets ; le contrle des projets sur place ne relvent pas des attributions de la DDI, mais des organes de contrle tels que lIGE et lIGF. La comptabilit est tenue par les chefs de projets et la DDI qui assure aussi le suivi financier des tirages de fonds octroys par certains bailleurs. Avant la fin du mois suivant chaque trimestre, la DDI adresse la DCEF, la DPS et la DGCPT une situation statistique des tirages raliss sur les projets. Cette situation est intgre dans le TOFE par la DGCPT.
Evaluation de lexcution des dpenses dinvestissement sur ressources extrieures

La procdure dexcution des dpenses dinvestissement finances sur ressources extrieures ne respecte pas toujours le principe de sparation de lordonnateur et du
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comptable. La DDI assure, dune part, le contrle de lengagement et de lordonnancement des dpenses des projets et, dautre part, le paiement de ces mmes dpenses pour certains projets qui disposent dun compte bancaire autoris ouvert dans une banque commerciale. Il rsulte de cette situation un risque financier lev. Lquipe CFAA a constat par ailleurs quil subsiste dimportantes dficiences dans lexcution des dpenses dinvestissement finances sur ressources extrieures : (i) le contrle de la matrialit de la dpense nest pas systmatiquement assur avant ordonnancement rendant alatoire la connaissance de leffectivit mme de la dpense ; toutefois les bailleurs de fonds ont mis en place leur propre systme de contrle et de suivi qui pallie, en partie, cette carence ; (ii) les informations sur les paiements raliss directement par les bailleurs de fonds ne sont pas toujours connues de la DDI en temps utiles, ce qui ne permet pas un suivi prcis de lendettement public ; (iii)la balance consolide des comptes de lEtat ne fait pas apparatre lexcution de ces dpenses ; (iv) les comptabilits des chefs de projets et de la DDI ne font pas lobjet de rapprochements priodiques, ce qui met en cause la fiabilit de leur situation comptable ; (v) les paiements raliss sur les comptes spciaux des projets ne sont pas enregistrs dans les critures du Trsor, ce qui empche la DGCPT de produire une situation exhaustive de la trsorerie de lEtat.
La fiabilit des informations statistiques fournie par la DDI est fragilise par leur collecte manuelle. Sa mission de contrle souffre de ressources humaines insuffisantes et de capacits techniques dficientes, principalement en matire informatique. Le MEF devrait porter une attention particulire au renforcement des capacits humaines et techniques de la DDI. Recommandation : Etablir un cadre institutionnel harmonis pour les Projets dInvestissement Public ( cadre juridique, financier et comptable).

Les Projets de Dveloppement au Sngal Malgr la simplification des procdures mises en place spcifiquement pour ces projets, le portefeuille des projets de dveloppement au Sngal se caractrise par un faible niveau dabsorption des ressources mises leur disposition ; titre de rfrence, le taux de dcaissement des projets de la Banque mondiale slve 9% alors que le ratio moyen est de 22% pour la Rgion Afrique38. Il apparat donc que cette simplification ne se justifie pas car ces risques accrus ne se traduisent pas par une augmentation des dcaissements, objectif recherch par cette procdure particulire. En rsum, lquipe CFAA na pas trouv de justification au maintien de cette procdure parallle.

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En comparaison, le taux dexcution des dpenses dinvestissements finances sur ressources nationales apparat 87,5 % (voir ci-avant dans le point 1.2.3. relatif au cadrage des dpenses budgtaires).

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Par ailleurs, de nombreux projets de dveloppement sont excuts par une unit de gestion de projet et non par un ministre technique. Les conditions de mise en place, dorganisation et de fonctionnement de ces units posent de nombreux problmes: - ces units ne disposent pas dun statut harmonis ; - leur personnel na pas une matrise convenable des procdures de passation de marchs, de gestion financire et de dcaissement des fonds, malgr les formations spcifiques reues par ces agents et les dpenses importantes engages dans cet objectif ; - leur lenteur dans la mobilisation des fonds de contrepartie des projets dinvestissements est la source de nombreux retards de ces projets ; - enfin, labsence de procdures harmonises chez les bailleurs constitue un obstacle significatif, notamment pour ce qui concerne le systme de reporting comptable et financier. Pour ces raisons, il parat opportun de renforcer progressivement le systme national de gestion des finances publiques pour intgrer la gestion des dpenses finances sur ressources extrieures. Lquipe CFAA recommande donc labandon progressif de ce systme de gestion parallle.

Les procdures drogatoires de dpenses

La rglementation sngalaise a prvu que certaines dpenses de lEtat peuvent tre payes de manire drogatoire au droit commun : sans ordonnancement pralable (ou Paiements Par Anticipation - PPA) ou par rgies davances. Les PPA, qui concernent aussi bien les dpenses de fonctionnement que dinvestissement, sont raliss sans ordonnancement par le Trsor sur la base dun bon dengagement mis par la Direction du Budget ou la DDI. Ces paiements couvrent normalement les dpenses rendues prioritaires par leur caractre spcifique et urgent, comme les bourses scolaires et tudiantes ou certaines dpenses caractre social, mais aussi dautres dpenses lurgence moins bien tablie comme celles du Fonds de Dotation la Dcentralisation.
Les rgies davances sont destines en principe faciliter le paiement des menues dpenses budgtaires. Evaluation des procdures drogatoires de dpenses

Les textes financiers fondamentaux (loi organique, rglement de la comptabilit publique) fournissent des rgles qui semblent bien structures pour assurer la gestion et la surveillance de ces procdures drogatoires. Mais, lutilisation de ces procdures est si frquente et les sommes en jeu si leves entre 20% et 25% des dpenses totales du budget - quelles posent un problme structurel majeur. La limitation de leur utilisation constituera un signal positif de retour une gestion plus normale des dpenses budgtaires.

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Le nombre de PPA slevait en 2001 1.353, soit une moyenne de cinq par jour ouvrable, pour un montant de 107 milliards de F. CFA ; si ce nombre est rest stable entre 199939 et 2001, leur montant est par contre en forte augmentation pendant cette mme priode (+22 %). Ces montants reprsentaient 23 % des dpenses totales inscrites au budget gnral de lEtat pour 1999, elles se situent encore 17% en 2001. Il en est de mme pour les dpenses par rgies davances, prvues en principe pour des dpenses minimes. Au cours de la gestion 2001, le montant des dpenses par rgies davances stait lev 18,4 milliards de F. CFA et, au 30 septembre 2002, il existait 339 caisses davances40. Ici encore leur nombre est relativement stable entre les annes 1999 et 2002, mais les sommes concernes ont augment de 23 % entre ces deux exercices budgtaires. Ces rgies davances reprsentent en 2002 environ 3% des dpenses totales inscrites au budget gnral de lEtat41 : 28,5% des avances de trsorerie accordes jusquau mois de juillet 2002 ntaient pas rgularises au 21/11/02. Les paiements raliss dans le cadre de ces procdures drogatoires doivent tre rgulariss au plus tard la clture de la gestion. Les autorits sngalaises ont affirm avoir procd la rgularisation de toutes ces avances la fin de la gestion 2001. Au titre de la gestion 2002 et au 30/09/2002, le montant des avances rgulariser slevait 48 milliards de F. CFA42. Les retards enregistrs dans la rgularisation des imputations comptables provisoires font perdre toute valeur aux oprations de contrle de ces dpenses. De plus, ces retards rendent plus difficiles la production des comptes de gestion sur pices des comptables publics. Enfin, aucun dlai de rgularisation des avances de trsorerie nest fix dans la lettre ministrielle doctroi desdites avances, prcision que lquipe CFAA prconise de mentionner dans la dcision constitutive de ces avances. Recommandation :
Limiter lutilisation des procdures drogatoires des dpenses.

1.3.4

Les Comptes Spciaux du Trsor

Le rgime juridique des comptes spciaux du Trsor est organis par la loi organique du 15 octobre 2001 qui prvoit louverture de sept (7) catgories de comptes : les comptes daffectations spciales, de commerce, de rglement avec les gouvernements trangers, doprations montaires, de prts, davances, de garanties et davals. Cette loi prcise que les dpenses ralises sur les comptes spciaux du Trsor doivent tre finances par des

En 1999, 1.315 PPA avaient t mis pour un montant total de 87,76 milliards de F. CFA. En 2001, 1.353 PPA (+3%) ont t mis pour un montant total de 106,95 milliards de F. CFA (+22%). 40 En 1999, les montants en jeu reprsentaient 15 milliards de F. CFA et 352 rgies davances ont t ouvertes au cours de la gestion 2000.
41

39

La pratique constate dans de nombreux pays indique que ce montant ne dpasse pas 1% des dpenses de lEtat. 42 Le test de conformit de lUnion Europenne devrait permettre de vrifier ces situations.

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ressources identifies, une subvention du budget de lEtat ne pouvant couvrir plus de 20% de ces dpenses. Vingt (20) comptes spciaux du Trsor sont ouverts dans la loi de finances pour 2003 pour un montant total de 42,3 milliards de F.CFA correspondant prs de 4 % du montant total de budget de lEtat43. Leur suivi comptable est opr manuellement mais sans balance dentre depuis 2001. Les deux comptes spciaux du Trsor les plus importants sont le Fonds National des Retraites (FNR) et le compte davances aux particuliers. Le FNR est plus particulirement charg de la comptabilisation des retraites des fonctionnaires civils et militaires. Ce compte spcial du Trsor est financ par les prlvements sur les traitements des fonctionnaires et par les cotisations patronales de lEtat. La situation de ce compte est devenue excdentaire en 2002 la suite des mesures de rformes visant notamment relever de 55 60 ans lge lgal du dpart la retraite, largir lassiette de cotisation et rviser le mode de calcul de la pension et de ses accessoires.
Tableau 12 : Fonds National des Retraites (en milliards de F.CFA)

Balance dentre Recettes Dpenses Balance de sortie Source : PGT.

1997 0.2 24.4 22.3 2.3

1998 2.3 19.8 23.7 -1.6

1999 -1.6 20.9 24.8 -5.5

2000 -5.5 nc nc

200144 nc nc

200245 35.4 31.7

Le compte davances aux particuliers est principalement utilis pour assurer la comptabilisation de lavance de cinquante mille francs CFA (50.000 F.CFA) faite au profit des agents de lEtat loccasion de la fte de la Tabaski. Cette avance est remboursable sur 8 mois.
1.3.5 Evaluation des comptes spciaux du Trsor

Bien que le dispositif juridique et comptable spcifique aux comptes spciaux du Trsor permette dassurer leur suivi et que leur situation financire globale soit dcrite mensuellement dans la balance consolide du Trsor, la tenue manuelle de ces comptes sans balance dentre nuit la transparence de leur gestion et jette un doute sur leur fiabilit. De plus labsence actuelle de reprise des balances dentres des CST constitue une dfaillance majeure quil convient de corriger au plus tt, avant de procder la modernisation de la comptabilit de ces comptes en intgrant leurs oprations dans le logiciel informatique de dpenses.
Voir en annexe les dotations budgtaires 2003 des Comptes Spciaux du Trsor en comparaison des dotations des annes 1985/86. 44 Les balances dentre des CST ne sont plus enregistres depuis la gestion 2001. 45 Situation provisoire au 31/12/2002.
43

32

Malgr la rduction de leur nombre depuis 3 ans46, lexistence de certains comptes spciaux du Trsor parat encore peu justifiable, notamment le compte spcial Frais de contrle des socits participation publique qui excute des dpenses ordinaires de lEtat. Recommandation :
Poursuivre la rduction du nombre de CST, notamment des comptes daffectation spciale.

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A la suite dune tude ralise par les services du FMI.

33

1.4

LES GESTIONS DE LA TRSORERIE ET DE LA DETTE PUBLIQUE

1.4.1

La gestion de la trsorerie

La rglementation sngalaise confie la DGCPT la responsabilit de la trsorerie de lEtat et des collectivits locales, et la gestion du compte unique du Trsor la BCEAO. Cette rglementation organise comme suit la rpartition des comptences :
la Division de la Comptabilit publique de la DGCPT labore la rglementation ; la Division des Etudes conomiques et des Statistiques assure le suivi court et moyen terme de lvolution de la trsorerie en confectionnant la situation prvisionnelle de trsorerie qui intgre tous les besoins de financement du Trsor ; la Trsorerie Gnrale (TG) centralise toutes les oprations bancaires et postales du rseau des comptables publics dont les comptes sont nivels quotidiennement son profit ; elle gre le compte du Trsor la BCEAO et labore un tat de rapprochement entre sa situation comptable et la situation du compte du Trsor tenue par la BCEAO.

1.4.2

Evaluation de la gestion de la trsorerie de lEtat

En pratique, la situation prvisionnelle de trsorerie confectionne au niveau central nest pas labore antrieurement lexcution des oprations de trsorerie, mais postrieurement47. Dans ces conditions, il ne peut exister de liaison directe entre cette situation prvisionnelle et la gestion quotidienne de la trsorerie par la TG48. Par ailleurs, ltat de rapprochement des soldes effectu par la TG ne constitue pas la base principale de rfrence de la disponibilit des fonds du Trsor, celle-ci sappuyant sur la situation du compte fourni quotidiennement par la banque centrale. La gestion de la trsorerie de lEtat fait apparatre des dysfonctionnements entre les services du Trsor au sein desquels sexcutent sparment lexercice dlaboration dun tableau de trsorerie et la fonction oprationnelle de gestion de la trsorerie. Les liaisons entre ces services ne sont pas vritablement tablies et leur absence enlve tout attrait lexercice prvisionnel de trsorerie. Ainsi ralis par les services de la DGCPT, lexercice de gestion de la trsorerie apparat formel. La TG nlabore pas elle-mme une programmation mensuelle de sa trsorerie bien quelle soit la structure centrale qui enregistre les entres et les sorties de fonds du Trsor et quelle soit informe sur les flux financiers. De mme, la PGT na pas mis en place un plan mensuel de paiement des bordereaux de mandats, qui donnerait plus de transparence lexcution des paiements de la dpense publique. Ce plan de trsorerie semble dautant plus ncessaire que lquipe CFAA na pas pu vrifier que les montants des dpenses

La mission de validation du CFAA (27 janvier-7 fvrier 2003) a pu constater que la situation prvisionnelle de trsorerie du premier trimestre 2003 ntait pas encore confectionne. La situation prvisionnelle du mois de dcembre 2002 lui a t communique le 5 fvrier 2003. 48 Mme si la Division des Etudes Economiques et des Statistiques reoit le relev quotidien du compte BCEAO.

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payes sont effectivement verss au vritable crancier en labsence de dispositif particulier de surveillance49. Le principe de lunit de caisse, rappel par la Directive de lUEMOA prescrivant la centralisation de toutes les ressources publiques au Trsor, souffre de nombreuses exceptions du fait des comptes ouverts50 dans les banques primaires. Mme si certains projets dinvestissement (Fonds routier, AGETIP) ont ouvert au Trsor un compte de dpt particulier, la plupart des autres projets, y compris les plus importants comme le PDIS et le PDEF, placent directement leur trsorerie dans le systme bancaire51. De plus, les rgisseurs davances ayant conclu une convention avec le ministre des finances dposent les sommes importantes quils dtiennent dans des comptes ouverts dans les banques commerciales52. Les faibles capacits de contrle de ces rgies davances par la DGCPT engendrent un problme majeur de scurit de ces fonds. La gestion actuelle de la trsorerie publique maintient de notables exceptions au principe de lunit de caisse, fait obstacle la connaissance exhaustive de la trsorerie de lEtat et fait peser des risques sur la transparence de ses oprations financires. Elle nuit ainsi au pilotage des finances publiques. Sagissant de la scurit du paiement au vritable crancier du Trsor, le systme du NIF, voqu plus haut (cf. le point 1.3.2. ci-dessus relatif lexcution des recettes budgtaires), doit tre adopt pour assurer que le paiement dun mandat soit effectivement ralis au profit de ce crancier. Le partage de cette numrotation unique entre les services ordonnateurs (DB et ministres techniques) et les comptables du Trsor constituerait un vritable progrs dans la recherche de la transparence des oprations de trsorerie.
Recommandations : Produire temps et suivre la situation prvisionnelle de trsorerie au moins chaque trimestre ; Recenser tous les comptes publics ouverts dans le systme bancaire et suivre leurs transactions.

1.4.2

La gestion de la dette publique

La gestion de la dette publique extrieure du Sngal est assure par la DDI, responsable avec la DCEF de lobtention des financements des projets dinvestissement raliss dans le cadre du systme national de planification. Les projets dinvestissement sont initialement labors et valus par les ministres qui les soumettent ensuite la
49
50

Le test de conformit que ralisera lUnion Europenne devrait procder cette vrification.

Une valuation ralise en lan 2000 (Rapport Cauneau) en inventoriait 352. La mission a demand une actualisation de cette information.
51

Lquipe CFAA na pu obtenir dinformations chiffres sur les montants disponibles sur les comptes ouverts par les projets dinvestissements publics dans le systme bancaire.
15 milliards de F. CFA en 1999.

52

35

Direction de la Planification charge de vrifier leur non duplication, puis ils sont ensuite transmis la DCEF pour leur inscription au BCI et la recherche de leur financement par un prt ou un don. Les prts doivent se situer dans le cadre de lenveloppe annuelle vote par lAssemble nationale Au Sngal, aucun prt ne peut tre conclu sil na pas un lment don au moins gal 35 % de son montant. Les conventions de prt font lobjet dun avis juridique du Conseil dEtat charg de vrifier leur conformit aux lois et rglements en vigueur. Les socits nationales peuvent emprunter directement auprs du systme bancaire, ou bien bnficier de prts rtrocds de lEtat. La dette publique extrieure du Sngal est leve (61.7% du PIB en 2002). Lligibilit du Sngal lIPPTE devrait rendre cette dette soutenable car contracte pour les 2/3 auprs des cranciers multilatraux (1.426 milliards de F. CFA au 30 juin 2002). Les encours vis--vis de la Banque mondiale et du FMI reprsentent respectivement 68% et 11% de la dette multilatrale. Toutefois, libelle plus de 50% en droits de tirages spciaux (DTS) et 11.5% en dollars, les fluctuations du taux de change vis--vis du franc CFA ont un effet marqu sur le niveau dendettement. Ce niveau dendettement devrait toutefois encore baisser et passer au-dessous de 60% du PIB en 2003 grce lIPPTE et lapprciation actuelle de leuro auquel le franc CFA est rattach.

Tableau 13 : Situation de la dette extrieure du Sngal

Dette extrieure Encours (en milliards de FCFA) Encours dette extrieure/PIB Service dette ext./Exportations Service dette ext./Recettes totales (hors dons)

1999 2.085.6 71.3% 10.3% 17.7%

2000 2.158 69.3% 10.9% 18.6%

2001 2.200.2 65.1% 8.1% 14.6%

2002 2.237 61.7% 9.5% 15.5%

(Source : Commission de lUEMOA, Dcembre 2002) Evaluation de la gestion de la dette publique

Les conventions de prt font lobjet dune saisie informatique la DDI dans un logiciel spcifique. Par contre, les tirages sur emprunts sont oprs par les chefs de projet au fur et mesure des besoins des projets sous la supervision de la DDI. Toutefois, la DDI saisit encore ces tirages manuellement et la comptabilit des ordonnancements nest pas informatise. En consquence, seule une situation statistique des emprunts et subventions reus est prpare chaque trimestre par la DDI qui ladresse la DCEF, la DPS, la DB et la DGCPT pour quil en soit tenu compte dans le TOFE. La DDI est aussi responsable de lordonnancement de la dette publique extrieure. A chaque chance, elle met un ordre de paiement quelle transmet la TG qui effectue le paiement en utilisant le compte du Trsor la BCEAO. La TG notifie ensuite ce paiement la DDI.
36

Par consquent, la DDI manque de visibilit sur la constitution de la dette publique extrieure car elle ne dispose pas de la programmation des tirages sur emprunts oprs par les chefs de projets. Par ailleurs, la DGCPT est charge de lenregistrement comptable de la dette publique (en classe 1 de la comptabilit publique) lorsquelle se constitue. Mais cette direction ne dispose pas elle-mme du fichier de la dette ; elle ne peut donc en suivre sa constitution. En labsence de cette information, la DGCPT ne peut exercer de contrles sur le remboursement de cette dette, ni a fortiori sur les mandats de paiement que lui adresse la DDI.. Malgr les formations dispenses, la situation de la DDI reste encore fragilise par labsence de formation technique approprie de ses agents53 qui nont pas leur disposition un manuel de procdures sur lexcution de la dpense publique, ni un manuel de gestion de la dette de lEtat. A ce titre, lquipe CFAA incite poursuive llaboration actuellement en cours des manuels de gestion des dpenses dinvestissement et de la dette publique54.

Recommandations :

Instituer un systme dinformation partag sur la dette publique entre la DDI et la DGCPT ; Rorganiser le dispositif de gestion des tirages sur emprunts pour permettre dalimenter automatiquement la base de donnes de la dette publique.

LInitiative PPTE au Sngal


Le Sngal a t rendu ligible lInitiative PPTE le 22 juin 2000 et devrait bnficier dun montant de 400 milliards de F.CFA sur une priode de 10 ans. La premire utilisation des ressources PPTE a fait lobjet dune loi de finances rectificative dun montant de 23,4 milliards pour lanne 2001. Les crdits IPPTE sont ordonnancs par la DDI et par la Direction du Budget suivant la procdure normale de la dpense publique. Les conomies sur la dette publique extrieure doivent tre en priorit affectes aux dpenses dinvestissement caractre social. Au 31 dcembre 2002, lexcution de lIPPTE apparat comme suit : - encaissements : 38.65 milliards de F.CFA, - dcaissements : 14.48 milliards de F.CFA, soit un taux global dexcution de 37.5%.

53

La DDI a t lune des administrations les plus affectes par le Programme de dparts volontaires de la Fonction Publique. 54 Le financement de ces diffrents manuels de procdures est en principe assur par lUnion Europenne.

37

Le taux de dcaissement des ressources de lIPPTE est faible car leur dispositif de suivi administratif et financier, qui vient dtre formalis, nest pas encore oprationnel, surtout en raison de labsence de projets ligibles dans les secteurs sociaux cibls. De plus, larrt ministriel sur les attributions et les modalits de fonctionnement du comit de suivi au sein du MEF nest pas non plus oprationnel. Enfin, le logiciel qui devrait permettre dassurer le suivi des ressources de lIPPTE est en phase de finalisation la cellule informatique de la DDI. Recommandation :

Etablir un mcanisme complet pour la programmation, le contrle et le suivi de lutilisation des ressources de lIPPTE.

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1.5

COMPTABILIT PUBLIQUE ET REPORTING

1.5.1

Le systme comptable

Le Sngal utilise actuellement un systme de comptabilit publique inspir du systme comptable public franais et rgi par le dcret n 2003-162 du 28 mars 2003 portant plans comptables de lEtat et des collectivits locales. Le nouveau plan comptable public sngalais dcoule de la Directive 05/98/CM/UEMOA du 22 dcembre 1998, elle-mme fonde sur le Systme Comptable Ouest Africain (SYSCOA) ; il sera mis en test durant lanne 2003 et sera totalement applicable partir de janvier 2004. Cette comptabilit publique prsente les particularits suivantes : (i) elle est tenue en partie double ; (ii) elle est enregistre sur la base des droits constats en dpenses et sur la base caisse en recettes ; (iii) elle prescrit la tenue dune comptabilit patrimoniale : le plan comptable de lEtat comprend une classe 9 qui dcrit quotidiennement lexcution de la loi de finances alors que les comptabilits auxiliaires fournissent le dtail des oprations effectues. Larrt et la centralisation des comptes sont raliss chaque mois par le rseau des comptables publics pour permettre la production de la balance consolide des comptes du Trsor55 par la Trsorerie Gnrale. Selon les dcomptes des dures darrt et de centralisation des comptes fournis par les services du Trsor rencontrs par lquipe CFAA, cette balance mensuelle est produite environ 45 jours aprs la date de chaque arrt de comptes. Elle est incomplte car ne reprenant pas toutes les balances dentre,.

55 Cette balance nintgre pas les oprations de fonctionnement et dinvestissement excutes dans le cadre des projets dinvestissement financs sur ressources extrieures.

39

Tableau 14 : Centralisation mensuelle des comptes du Trsor et production de la balance consolide des comptes du Trsor

Arrt mensuel des comptes par les comptables subordonns

15 jours Centralisation rgionale des comptes par les Paieries Rgionales 10 jours Centralisation nationale la T i G l 20 jours Production de la Balance consolide par la Trsorerie Gnrale

Les postes comptables du Trsor disposent dune journe complmentaire de deux mois pour clturer leurs oprations comptables annuelles avant la mise en forme et le dpt des comptes de gestion la Cour des Comptes qui doit les recevoir cinq mois aprs la clture de la gestion budgtaire. Le compte gnral de lEtat doit, selon les termes de la loi organique, tre produit chaque anne dans un dlai de cinq mois aprs la fin de la gestion budgtaire, cest--dire au plus tard le 31 mai de chaque anne. Lquipe CFAA a constat quaucune balance annuelle navait t arrte depuis lanne 2000, ni produite la Cour des Comptes :

40

Tableau 15 : Production des comptes de gestion des comptables du Trsor la Cour des Comptes

Comptes de gestion produits 1. sur chiffres (ligne de compte) 2. sur pices

1997 Oui Oui

1998 Oui Non

1999 Non Non

2000 Non Non

2001 Non Non

Evaluation du systme comptable

Le plan comptable de lEtat sngalais, comme celui de lUEMOA, reste complexe utiliser en raison du maintien de la classe 9 Comptabilit budgtaire analytique dont lutilisation ne se justifie plus ds lors que la comptabilit auxiliaire du Trsor permet de suivre lexcution budgtaire. Labandon de cette classe 9 permettrait : a. denregistrer en temps rel les oprations budgtaires concernant le patrimoine public (classes 1 et 2) et les rsultats dexcution de la loi de finances (classes 6 et 7) ; b. de connatre les lments, classs par nature, qui participent laugmentation ou la diminution du patrimoine de lEtat ; c. dtablir le compte dexploitation de lEtat (rsultat de son fonctionnement) et le bilan de ses oprations patrimoniales et financires. En outre, la comptabilisation des recettes sur une base caisse56 exclut le suivi des restes recouvrer par la comptabilit du comptable charg du recouvrement. La prise en charge comptable des rles fiscaux seffectue au niveau des comptables centralisateurs, mais, la prise en charge des rles dimpts au niveau du comptable charg du recouvrement est extra-comptable et ses situations de restes recouvrer sont statistiques. Ces situations manquent donc de fiabilit. Lenregistrement des informations financires dans la balance consolide du Trsor nest actuellement pas exhaustif, ni suffisamment fiable :
cette balance consolide nintgre pas les dpenses ralises sur les projets dinvestissement partir des ressources extrieures ; elle dcrit les paiements de la dette, mais non ses engagements ; elle prsente de montants importants dans des comptes dattente en raison doprations budgtaires non encore rgularises principalement en dpenses57 : cette situation ne

Dans ce systme en base caisse, le comptable public nenregistre pas en comptabilit les rles fiscaux lorsquil les reoit des services de la Direction des Impts. Il nenregistre les recettes (Dbit c/financiers, Crdit c/oprations budgtaires) qu loccasion du recouvrement, cest--dire lors du versement de limpt par le redevable. Le suivi des restes recouvrer sur ces rles fiscaux seffectue en dehors du systme comptable (extra-comptable). 57 La balance gnrale des comptes fait apparatre en balance dentre un solde dbiteur du compte 471-09 de dpenses diverses rgulariser pour un montant de 10,6 milliards de F. CFA. Au cours de la gestion budgtaire 2002, des imputations provisoires de dpenses, qui correspondent des dpenses excutes sans ordonnancement pralable, ont

56

41

permet pas de clturer les gestions comptables et participe au retard de la production des comptes la Cour des Comptes.

Malgr une informatisation obsolte et partielle (voir au 1.8 ci-dessous linformatisation de la DGCPT), les services du Trsor parviennent produire la balance mensuelle consolide des comptes du Trsor dans un dlai de 45 jours . Il est possible de ramener ce dlai moins de 30 jours en raccourcissant le traitement comptable au niveau rgional et central, notamment en informatisant les procdures et la centralisation comptables. La journe comptable complmentaire, en principe dune dure de deux mois aprs la fin de la gestion budgtaire, reprsente une difficult relle car cette priode ne permet pas de procder larrt des comptes de lEtat. Il conviendrait donc dentreprendre progressivement la rduction de cette priode et, terme, de lannuler. La production de la balance consolide annuelle des comptes du Trsor pose un problme bien plus important : la fin du mois de janvier 2003, les balances consolides des gestions 2000 et 2001 navaient pas encore t arrtes, ni produites la Cour des comptes, ce retard tant principalement imput lapurement des comptes dattente. Il apparat ds lors que les balances comptables peuvent faire lobjet de modifications pendant une longue priode aprs la fin de la gestion budgtaire. Afin dviter ce dysfonctionnement, lquipe CFAA prconise de rduire le dlai de production de la balance dfinitive consolide du Trsor. Par ailleurs, le problme de la sincrit de cette balance comptable consolide reste pos car toutes les balances dentre ne sont pas reprises (cf. le point 1.3.4. ci-dessus relatif aux Comptes Spciaux du Trsor dont les balances dentre ne sont pas reprises depuis 2001). Cette situation met en cause la fiabilit des comptes du Trsor et ouvre la possibilit de couvrir des erreurs et des dviations. Allie labsence de loi de rglement vote par lAssemble nationale depuis la gestion de 1996, elle fait apparatre une dfaillance totale du dispositif de contrle externe de lexcution des finances publiques. Pour ce qui concerne les comptes de gestion, leur envoi la Cour des Comptes seffectue de manire laborieuse par les comptables publics. Cette situation est particulirement grave car elle ne permet pas lexercice dun contrle externe efficace qui est indispensable lamlioration du fonctionnement des services. La Cour des Comptes comme le ministre des finances avancent chacun des explications diffrentes sur cette situation. Il convient en loccurrence de dnouer ce blocage qui porte prjudice toutes les parties et affecte la crdibilit des finances publiques au Sngal. Au total, les rsultats de lexcution budgtaire ne sont pas mis la disposition des oprateurs conomiques et sociaux dans un dlai raisonnable et cette situation nuit objectivement la transparence des comptes publics.
aggrav de plus de 5 milliards la situation de ce compte qui se situent au 31/08/2002 un montant suprieur 16 milliards de F. CFA .

42

Recommandations :
Respecter le dlai lgal de clture des gestions budgtaire (31/12) et comptable (fin fvrier) ; Arrter un calendrier de rsorption des retards dans la production des comptes de gestion de lEtat conformment aux directives de lUEMOA ; Publier les rsultats de lexcution budgtaire annuellement ; Intgrer dans les oprations du Trsor lensemble des oprations financires qui ne transitent pas actuellement par les comptables publics.

1.5.2

Le rseau des postes comptables publics

La tenue de la comptabilit de lEtat est assure par un rseau de postes comptables plac sous lautorit hirarchique de la DGCPT58. Cette Direction est dote, dune part, de services propres afin de coordonner ladministration gnrale et le systme informatique et, dautre part, de services rattachs afin daccomplir ses missions dtudes, de rglementation, de dfinition des rgles et procdures en matire de comptabilit publique. Elle est de plus charge de suivre au niveau central la situation des collectivits locales, des tablissements publics et des rgies davances et de recettes de lEtat. La DGCPT participe aussi la production de statistiques financires (TOFE, Position Nette du Gouvernement et crdits lconomie) et llaboration des prvisions budgtaires et du cadrage macroconomique de la loi de finances ; elle est en charge du suivi de la trsorerie publique, en prvision comme en excution, et des programmes financiers de lEtat. Elle dispose dun Centre de Perfectionnement et de Formation Professionnelle. Le rseau des postes comptables, dcrit en annexe, comprend douze comptables principaux (PGT, RGT, TG et 9 Trsoreries rgionales) justiciables de la Cour des Comptes et des postes comptables qui leur sont subordonns ; ces postes comptables sont justiciables de la Cour des Comptes pour la tenue de la comptabilit des collectivits locales
Evaluation du rseau des postes comptables publics

Les postes comptables ne disposent pas en gnral des instructions comptables et notes de services produites par la DGCPT. Chaque chef de poste comptable gre individuellement la documentation incomplte et partielle quil possde. Lquipe CFAA invite la DGCPT constituer un recueil de toutes les instructions comptables sous la forme dun Manuel de Procdures et le diffuser dans tous les postes comptables du Trsor.

La DGCPT emploie 371 agents dont 74 dans les services centraux de la Direction et 297 dans les services extrieurs. La rgion de Dakar concentre 60% de leffectif global. Lencadrement de la DGCPT reprsente 40% de son effectif, rparti entre 63 agents de catgorie A et 82 de catgorie B. Leffectif des postes comptables est souvent renforc par du personnel mis leur disposition par les communes.

58

43

Les postes comptables en rgion exercent leurs missions dans des conditions matrielles souvent trs difficiles59 que le MEF devrait sefforcer de corriger par un programme de rnovation des locaux des services dconcentrs du Trsor. Leur personnel est par ailleurs souvent fourni et pay par les mairies, ce qui fragilise leur gestion et peut influer sur lindpendance de leurs contrles ; la proportion du personnel extrieur aux services du Trsor public est parfois si leve60 que la question de leur appartenance au rseau comptable du Trsor pourrait tre pose. Malgr lexistence dun logiciel spcifique pour la gestion des collectivits locales (COLLOC), les postes comptables du Trsor continuent enregistrer manuellement leurs oprations quils saisissent ensuite dans le systme informatique pour permettre la centralisation comptable mensuelle (voir au 1.8 ci-dessous linformatisation de la DGCPT).
1.5.3 La Comptabilit matires et le patrimoine immobilier de ltat

La Direction du Matriel et du Transit Administratif (DMTA) du MEF est ladministrateur matires charg notamment de lacquisition de matriels et de mobiliers de bureau pour les ministres, de mobiliers dappartement, de vhicules, etc.., et des oprations de douane, de transport et de magasinage du matriel (sauf du parc informatique) appartenant lEtat. Comme pour toutes les administrations, la commission de rception des biens de la DMTA est compose de ladministrateur matires, du chef du Bureau du matriel de la DMTA, du comptable matires et dun reprsentant du COF ; elle se runit pour toute livraison dune valeur suprieure ou gale 300.000 francs CFA. Les bordereaux de livraisons ou procs-verbaux signs par les membres de cette commission sont enregistrs par le comptable - matires dans le Livre journal et le Grand livre. Les sorties du matriel suivent une procdure diffrente : ladministrateur matires, le comptable - matires et layant droit signent le bon de sortie qui donne droit lmission dun ordre de sortie dlivr par ladministrateur matires au profit de layant droit. Une fiche dinventaire est alors tablie par le comptable - matires qui enregistre la sortie dans le Livre journal et le Grand livre. En fin de gestion budgtaire, le comptable matires arrte le Grand Livre, opre un recensement physique des biens sous son contrle et produit un procs verbal et un tat dinventaire. La DMTA envisage dacqurir un logiciel de gestion, ses ordinateurs tant dj en rseau. Un manuel de procdures de gestion administrative et comptable est en cours dlaboration. Cette direction dispose de magasins de grande capacit pour conserver le
Au cours de sa visite This, prfecture de rgion, lquipe CFAA a pu constater la vtust des locaux de la Trsorerie-Paierie rgionale, peu scuriss et inadapts aux normes dune gestion financire moderne. 60 Le personnel pris en charge par la mairie reprsente plus de 80% de leffectif de la Recette Perception Municipale (RPM) de This, 93% la RPM de Kaolack et 97.5% la RPM de Dakar.
59

44

matriel administratif et les met la disposition de certains services publics pour conserver leurs propres archives.
Evaluation de la comptabilit - matires

La centralisation de linformation comptable nest pas ralise et la lgislation ne prvoit pas la transmission des comptes - matires la Cour des Comptes. En effet, il nexiste pas de prises dinventaire physique aux niveaux dconcentr et dcentralis, rendant ainsi linformation indisponible pour toute consolidation. Par ailleurs, de nombreux ministres acquirent du matriel sans en informer la DMTA. Enfin, la comptabilit - matires reste tenue manuellement. La situation actuelle est imputable aux lments suivants quil convient de mettre en place :
labsence de rglementation sur la centralisation de linformation comptable et de compte-rendu matire la Cour des comptes 61 ; le manque de formation et/ou de recyclage en gestion du matriel et en informatique ; labsence de logiciels spcifiques de comptabilit - matires et de gestion de matriel ; labsence dorganisation de larchivage.

Recommandations : Instituer des systmes informatiques de suivi du patrimoine de lEtat (biens meubles et proprits bties). Actualiser les textes rgissant la comptabilit matires.

1.5.4

La loi de rglement

La loi de rglement nest pas aujourdhui produite rgulirement au Sngal. La loi de rglement de lanne 1997 est actuellement en cours dexamen la Cour des Comptes.
Tableau 16 : Lois de Rglement examines par lAssemble nationale 1996-2001

Lois de rglement Date de la loi de rglement Pour mmoire : les comptes de gestion produits la Cour des Comptes

1996 Oui 01/09/200 0 Oui

1997 En instance

1998 En instance

1999 2000 Non Non

2001 Non

Oui

Uniquement sur chiffres

Non

Non

Non

61

LInstruction Gnrale 0004 du 8 mars 1988 nen fait pas mention.

45

La loi organique du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances marque une ferme volont damener lexcutif plus de diligence dans lobligation de rendre compte de lexcution des autorisations budgtaires ; elle prescrit le dpt et la distribution du projet de loi de rglement au plus tard la fin de lanne qui suit lexcution du budget. Ce projet de loi doit tre notamment accompagn dun rapport de la Cour des Comptes et de sa dclaration gnrale de conformit entre les comptes de gestion des comptables publics et la comptabilit administrative tenue par le ministre des finances en sa qualit dordonnateur unique du budget. Pour permettre au pouvoir excutif de se mettre jour, le lgislateur a report au 31 dcembre 2003 le dpt des projets de loi de rglement antrieurs la loi de finances pour lanne 2002. Cette disposition, nonce dans lantpnultime article de la loi organique des finances, accorde en pratique au ministre des finances un dlai courant jusquau 31 dcembre 2003 pour dposer ces projets de lois de rglement.
Evaluation de la loi de rglement

Au 7 fvrier 2003, date de la fin de la mission de validation du prsent CFAA, les autorits ont affirm que les dispositions navaient t prises par les autorits financires pour tre en mesure de respecter le dlai du 31 dcembre 2003 prcit. Compte tenu de labsence de production des comptes consolids du Trsor et des comptes de gestion des comptables publics et des moyens humains et matriels limits dont dispose la Cour des comptes, il est craindre quune procdure exceptionnelle de rgularisation globale des excutions budgtaires concernes ne soit ncessaire pour respecter les prescriptions lgales (loi organique) et les engagements internationaux du Sngal (UEMOA et FMI), sans que la Cour des Comptes nait pu vritablement exercer sa mission de contrle juridictionnel des comptes de lEtat.

46

1.6

LES CONTRLES DE LA DPENSE PUBLIQUE

Les oprations d'excution du budget de l'Etat sont soumises un triple contrle administratif, juridictionnel et parlementaire. Le contrle administratif est exerc au sein de lAdministration soit avant le paiement de la dpense, soit aprs son paiement. Le contrle externe de la dpense publique, indpendant de lAdministration, est exerc par la Cour des Comptes (contrle juridictionnel) et par le Parlement (contrle parlementaire).
1.6.1 Les contrles administratifs

Les contrles internes ladministration sont exercs avant le paiement de la dpense par le COF, lordonnateur et le comptable public ; leurs fonctions ont t analyses au point 1.3 ci-dessus. Ces contrles internes sont aussi exercs aprs le paiement de la dpense par le Contrle Financier (CF), lInspection Gnrale dEtat, et les Inspections internes des Ministres particulirement lInspection Gnrale des Finances (IGF). Ce systme de contrle est dcrit en annexe 9.
Evaluation du contrle administratif

LIGE, lIGF et le CF interviennent sans coordination formalise, ce qui ne permet pas un contrle homogne et efficace. Ces structures ont comptence pour contrler les mmes entits avec les mmes objectifs, la seule diffrence rsidant dans le fait que lIGE et le CF reportent au Prsident de la Rpublique, tandis que lIGF reporte au ministre des finances. Une coordination de lensemble de ces contrles devrait tre formellement mise en uvre. Lorganisation de ces organes de contrles ne permet pas une analyse globale des risques et aboutit une absence de visibilit dans les contrles a posteriori des finances publiques. Par ailleurs, les rapports de ces corps de contrle restent confidentiels, mme pour les parlementaires. Hors passations de services62, activit importante en 2000 et 2001 en raison de lalternance politique, les statistiques des missions dinspection ralises par lIGE et lIGF indiquent que leur nombre est faible, autour dune dizaine par an entre 1999 et 2001 pour lIGE et lIGF. Par consquent, un nombre significatif de structures relevant du contrle public peuvent rester plusieurs annes sans tre contrles a posteriori. Le risque financier est en lespce trs lev.

Lactivit de passations de services, exerce lors de changements de dirigeant dans une structure publique et parapublique, a reprsent les 2/3 des missions en 2000 et 2001.

62

47

Tableau 17 : Les missions ralises par lIGE et lIGF


Nature des missions IGE Missions dinspection Enqutes Passations de services Autres missions (contrle de lapplication des directives et autres activits) Total Gnral 10 10 4 7 1999 IGF 10 3 6 Total 20 10 7 13 IGE 6 13 47 3 2000 IGF 6 10 2001 Total IGE IGF 12 13 57 3 12 9 47 Total 12 9 47 -

31

19

50

69

16

85

68

NC63

68

Les missions de contrle du fonctionnement des services publics, telles que les audits organisationnels, defficacit et de performance des services ne sont pas suffisamment raliss par les corps de contrle. Or, bien conduites, ces missions ont un impact certain sur la gestion des finances publiques.

Aucun mcanisme spcifique nest en place pour assurer le contrle a posteriori des dpenses budgtaires finances sur ressources extrieures. Par consquent, certaines entits grant des ressources sur financements extrieurs pourraient ne pas faire lobjet daudit ni de la part des services publics spcialiss de contrle, ni de celle dauditeurs du secteur priv. Pour les financements extrieurs dont le contrle a posteriori est assur par des auditeurs du secteur priv, leurs rapports ne font pas lobjet dune prise en charge systmatique et lexamen de leurs recommandations fait dfaut au niveau central. Ladministration sngalaise na prvu aucun dispositif formel pour le recrutement, la transmission et lexploitation des rapports daudits des projets. Lorsquune analyse de ces rapports est ralise, elle seffectue au sein du dpartement de tutelle du projet qui ne dispose pas ncessairement des comptences requises pour cette tche et a une faible incitation pour assurer lapplication des mesures prconises. Le faible nombre des ressources humaines disponibles dans les structures de contrles internes est notable. Les contrleurs en dbut de carrire ne reoivent pas de formation adapte une bonne matrise des techniques daudit. Les actions de formation continue restent trs insuffisantes.
63

Information non communique.

48

Certaines structures de contrle administratif ne disposent pas au Sngal de guide mthodologique. En consquence, les normes de vrification ne sont pas appliques de faon homogne par lensemble des vrificateurs ; pour corriger cette situation il convient de doter les structures de contrles doutils et dinstruments conformes aux normes internationales et de renforcer leurs capacits techniques Dautre part, la plupart des missions sont ralises selon des procdures qui ne respectent pas les pratiques dindpendance et dthique selon les normes internationalement admises. Enfin, les rgies financires (Trsor, Impts, Douanes) ne disposent pas de services de contrle de gestion interne.
Recommandations : Rationaliser, aprs tude, la rpartition des attributions entre les diffrentes structures de contrle administratifs et juridictionnels ; Rtablir la coordination formalise entre les structures de contrle ; Instituer des services de contrle de gestion interne efficace au sein de la DGID, la DGD et de la DGCPT ; Formaliser lorganisation et la mission de contrle du COF ; Consolider les capacits humaines et matrielles des corps de contrle ; Renforcer les capacits de contrle deffectivit de la dpense sur les ressources internes et externes des ministres techniques ; Transmettre aux parlementaires et aux magistrats de la Cour des Comptes les rapports des contrles externes.

1.6.2

Le contrle juridictionnel

Le contrle juridictionnel est exerc par la Cour des Comptes qui a t cre en 1999. Elle est organise en trois chambres permanentes, une chambre non permanente de discipline financire et une Commission de Vrification et de Contrle des Comptes des Entreprises Publiques (CVCCEP). La Cour des Comptes exerce un contrle juridictionnel sur les comptes de lEtat, des collectivits locales et des tablissements publics. Plus prcisment, elle est en charge dexaminer chaque anne 470 comptes publics : 12 comptes des comptables principaux de lEtat (TG, RGT, PGT et 9 Trsoreries rgionales), 10 comptes de rgions, 424 comptes de communes ou de regroupements de communes et 24 comptes dtablissements publics. Les marchs publics ne font pas lobjet de missions de vrification particulire de la part de la Cour. La Constitution confie la Cour des Comptes une mission dassistance de lAssemble nationale en matire financire. Le Parlement ou le pouvoir excutif peuvent par ailleurs lui demander d`effectuer des investigations que la Cour est libre daccepter ou de refuser. Une particularit institutionnelle de la Cour consiste transformer en directives prsidentielles les recommandations de la CVCCEP.

49

En sa qualit dinstitution de la Rpublique, la Cour des Comptes dispose dun budget individualis dans le budget de l`Etat. En 2000, il reprsentait un montant total de 239,6 millions de F. CFA, rparti en 115,8 millions de F.CFA de dpenses de personnel et 123,8 millions de dpenses de fonctionnement. Les magistrats de la Cour des Comptes sont rgis par un statut particulier qui prvoit notamment des sanctions pour les manquements aux dispositions thiques qui leur sont applicables. A titre de rfrence, le rapport annuel 1999-2000 de la Cour indique que tout magistrat a l`obligation pralablement sa prestation de serment de dclarer par crit et sur l`honneur les biens meubles ou immeubles composant son patrimoine ainsi que ceux de son conjoint et de ses enfants mineurs . Le recrutement des magistrats est assur par un concours difficile. Leffectif thorique des magistrats a t fix 60 et leffectif rel est actuellement de 32, dont 9 conseillers, 9 conseillers rfrendaires et 1 seul conseiller matre. La Cour sappuie en outre sur un personnel de contrle compos de commissaires de vrification, de rapporteurs particuliers intervenant sur des sujets ncessitant une expertise spcifique et dassistants de vrification. Leur niveau de rmunration se situe dans la moyenne suprieure des revenus des fonctionnaires. Sagissant de lutte contre la corruption, les liens de la Cour des Comptes avec le ministre de la Justice sont plus forts quavec les institutions judiciaires. La Cour peut en effet signaler ce ministre des comportements illicites, et susciter le cas chant sa raction. Tout en considrant quelle a comptence pour participer la lutte contre la corruption, les autorits de la Cour estiment quelles ne disposent pas de moyens suffisants pour le faire. La Cour est de ce fait peu prsente dans ce domaine.
Evaluation du contrle juridictionnel

Au Sngal, la Cour des Comptes est une institution de cration rcente dont la monte en charge est en cours. Si le cadre juridique dexercice de ses missions de contrle est satisfaisant, la Cour ne dispose pas de manuels de procdures de vrification des comptes publics, sauf en matire de contrle des entreprises publiques pour laquelle elle a accumul une certaine exprience. Il convient en consquence dlaborer un manuel de procdures pour les sections de la Cour des Comptes qui nen sont pas encore pourvues. Lactivit fondamentale de contrle de lexcution des lois de finances est en cours de construction la Cour des Comptes du Sngal. Une vaste opration de rattrapage a t effectue pour les annes 1987 1996. La Cour examine actuellement la loi de rglement de lanne 1997 et un projet de rapport a t tabli et soumis pour contradiction au ministre des finances. Sagissant du contrle des comptes publics, les dlais de dpt des comptes de gestion ne sont pas respects et accusent un retard de plusieurs annes (voir le tableau 14 ci-avant). Les sanctions prvues par les textes ne sont pas appliques, non plus, et une procdure damende pour retard a t dclenche pour la premire fois en 2002. A la demande de

50

lUEMOA, une vaste opration d`apurement juridictionnel acclr pour les 12 comptes principaux de l`Etat par vrification des lignes de compte a eu lieu en 1999 et 2000. Les comptables locaux commencent envoyer leurs comptes de gestion : 100 ont t reus pour lanne 1997 la fin de lanne 2002. Ce retard dans la reddition des comptes publics sexplique essentiellement par un manque de diligence des comptables, mais aussi par le caractre embryonnaire des archives et du greffe de la Cour, faute de capacit d`enregistrement et de stockage des comptes dans lattente de leur examen. Le programme de travail de la Cour des Comptes est tabli de faon indpendante. Toutefois, du fait de sa participation llaboration des directives prsidentielles concernant la gestion des entreprises publiques, la Cour cre un lien avec le pouvoir excutif qui pourrait tre considr comme trop proche. Cette particularit historique ne semble pas aujourdhui mettre mal le positionnement institutionnel de la Cour ; il apparat en effet que les directives prsidentielles ne sont pas toujours excutes. Dautre part, bien que la Constitution le prvoit et lAssemble nationale le demande, la Cour des Comptes nexerce pas encore vraiment sa mission de conseil et dappui du Parlement. Pour ce qui concerne son indpendance financire, bien que la Cour tablisse son budget individuellement, cette indpendance parat risque puisque le montant de ses crdits annuels est arrt par consensus avec le ministre des finances. Il est noter que ses moyens budgtaires sont encore insuffisants et ne lui permettent pas de rpondre ses besoins en investissements, notamment en matire denregistrement des documents comptables et darchivage. Le statut des magistrats de la Cour des Comptes garantit leur indpendance et leur inamovibilit. En matire de contrle de leur corruption, la rgle de dclaration patrimoniale sapplique de faon plus systmatique pour les magistrats eux-mmes que pour les membres de leurs familles., ce qui fragilise cette disposition. De plus, cette dclaration est dpose leur prise de fonctions, et non pas priodiquement. Les conditions de recrutement des magistrats sont strictes et assurent un niveau de comptence gnrale lev. Une disposition transitoire dune dure de dix ans organise le recrutement danciens fonctionnaires ayant dj servi dans de nombreuses fonctions. Il conviendrait de revoir les diffrents niveaux de responsabilit et de fonctions, et adapter en consquence les niveaux dentre dans le corps. Enfin, la Cour des Comptes elle-mme ne fait pas lobjet dun contrle externe par un audit, tant au point de vue de sa gestion administrative et financire que pour lexercice de ses missions.
Recommandations : Acclrer la modernisation et le renforcement des capacits de la Cour des Comptes ; 51

Mettre en pratique le rgime des sanctions prvues en cas de dpt tardif des comptes ; Etablir un chancier acceptable de rsorption des retards dans le jugement des comptes et empcher le renouvellement de ces retards ; Renforcer les capacits de la Cour des Comptes pour assurer le contrle des projets financs sur ressources extrieures ; Revoir les conditions daccs la Cour des Comptes et mettre en place un plan de carrire pour favoriser un recrutement plus jeune.

1.6.3

Le contrle parlementaire

La Constitution a confi lAssemble nationale la mission du contrle du gouvernement en matire financire par le moyen du vote de la loi annuelle des finances et des lois de rglement. La Commission des finances de lAssemble nationale est charge, avec lappui de la Commission des Lois, dexaminer les projets de loi de nature financire et dinterroger les membres du gouvernement et les autorits administratives. Les dputs disposent dun dlai de soixante (60) jours pour lexamen du projet de loi de finances qui doit tre prcd du vote de la loi de rglement de la gestion prcdente. Au Sngal, le dernier vote dune loi de rglement, intervenue en lan 2000, concernait les gestions budgtaires 1987/1988 1996. Les projets de lois de rglement des gestions budgtaires des annes 1997 et 1998 sont actuellement en cours dexamen par la Cour des comptes (voir tableau 15 ci-dessus).
Evaluation du contrle parlementaire

Labsence de vote sur une loi de rglement depuis plus de trois ans au Sngal cre une situation de dfaillance majeure du dispositif de contrle de lexcution du budget de lEtat. La loi particulire qui a report au 31 dcembre 2003 le dpt des projets de lois de rglement (voir le point 1.5.4. ci-avant) ne constitue en rien une absolution, compte tenu de linsuffisance des dispositions pratiques prises depuis son adoption pour permettre le retour une situation normale aprs 2003. Cette situation fait apparatre un risque majeur de prennisation de ce dysfonctionnement et cre les conditions dune mauvaise gestion. Pour raliser leur mission de contrle, les dputs ne bnficient daucun appui en ressources humaines capables de les assister, ni du soutien attendu de la Cour des Comptes. Par ailleurs, le court dlai accord aux dputs, d des circonstances exceptionnelles en 2002, et leur manque de capacits pour examiner le projet de loi de finances les conduit nexercer quun contrle formel sur la gestion des finances publiques. Cette situation, laquelle le Gouvernement doit tre attentif, est accentue par la lisibilit et laccessibilit limites des documents budgtaires. En labsence de discussions de fonds sur les documents budgtaires, les proccupations de chaque lu, qui ne dispose pas des rapports des corps administratifs de contrle (de lIGE, notamment) sur le fonctionnement des diffrentes structures du secteur public,
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mme sous une forme rsume, se focalisent sur les crdits auxquels il porte un intrt proche, et non plus sur les objectifs de la politique gouvernementale et leur traduction en crdits budgtaires. Bien que la Commission des finances soit reprsentative de la composition de lAssemble et prside par un membre de la majorit parlementaire, la voix de lopposition peut sy faire entendre par le biais des membres reprsentant lopposition parlementaire dans cette Commission. Enfin, la diffusion des dbats parlementaires sur la loi de finances nest pas assure avec suffisamment dampleur pour permettre la population de connatre les ractions de ses reprsentants, daccder au contenu de cette loi et de porter elle-mme une apprciation sur les objectifs du gouvernement.
Recommandations : Renforcer les capacits danalyse conomique et financire de la Commission des Finances de lAssemble nationale ; Requrir le dpt de la loi de rglement dans les dlais prescrits ; Renforcer les relations entre lAssemble nationale et la Cour des Comptes.

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1.7

LES RESSOURCES HUMAINES

Les principaux textes relatifs la gestion du personnel de lEtat, et conscutivement au personnel affect au MEF, sont la loi n 61-33 du 15 juin 1961 relative au Statut Gnral des Fonctionnaires et le dcret n 74-347 du 12/04/1974 relatif la gestion du personnel non-fonctionnaire. La loi n 97-14 du 7 juillet 1997 a mis en place un systme de notation et dvaluation intgrant la performance et les potentialits des agents de lEtat et le dcret du 1/1/2002 a port lge de la retraite de 55 60 ans. Les effectifs du MEF, au nombre de 3.257 en fin danne 2002, ont subi une diminution progressive sur la priode 1996-2000 (-200 agents). Laugmentation des effectifs entre 2000 et 2001 (+49) ne sest pas poursuivie en 2002 (-56) et le budget 2003 enregistre nouveau une diminution par rapport 2002 (-74) :
Tableau 18 : Effectifs du Ministre des finances du Sngal 1996-2003 1996 3462 1997 3440 1998 3423 1999 3371 2000 3264 2001 3313 2002 3257 2003 3183

Les effectifs du MEF prsentent une moyenne dge de 47 ans et se rpartissent pour moiti environ entre fonctionnaires et non fonctionnaires, hors personnel de la DGID64. 30 % de lensemble de leffectif sont composs dagents dexcution (agents D/E et secrtaires) non fonctionnaires et 20 % des cadres de la hirarchie A ne sont pas fonctionnaires.
Tableau 19 : Rpartition Fonctionnaires-Non fonctionnaires Fonctionnaires A B C D/E Secrtaires Total 321 399 88 Non fonctionnaires 77 31 248 292 189 837

808

Chaque Direction du MEF se charge de la formation de son personnel et labore des plans daction concernant lensemble du personnel et de leurs besoins. La DGCPT, la DGD et la DGID se proccupent plus particulirement dinscrire leur plan de formation dans une programmation pluriannuelle mme si les rsultats sont disparates (la DGD dispose dun plan mieux labor).
64

Source : DAGE du MEF.

54

Evaluation des effectifs et de leur gestion

La rpartition des effectifs par hirarchie et par emploi au sein de lorganigramme et des services du MEF est produite en annexes qui prsentent galement des lments de comparaison avec les effectifs de certaines directions de ministres des finances de pays de lUEMOA. La rpartition hirarchique des effectifs au sein des services apparat comme suit :
les services responsables de la planification, des prvisions et du cadrage macroconomique, de la recherche du financement des programmes de dveloppement hors budget de lEtat regroupent le plus grand nombre de cadres A (136) ; la mobilisation des recettes fiscales et douanires dispose dun effectif total de 2069 agents, dont 26 % sont des inspecteurs et des contrleurs (cadres A et B) ; 78 % environ de leffectif de la DGD (1213 agents) dpend de la Direction des Oprations Douanires et le personnel directement rattach la DGD a t fortement rduit ces dernires annes ; la Direction du Budget et la DDI disposent dun effectif total de 109 agents, parmi lesquels 21 cadres A et 32 cadres B ; le cabinet du ministre et les entits rattaches regroupent un effectif de 125 agents, dont prs de 61 % sont de cadre A et B.

Les dsquilibres qualitatifs et quantitatifs les plus vidents, que lquipe CFAA prconise de corriger par un redploiement et un recrutement deffectifs, apparaissent par comparaison entre les diffrents services du MEF et par comparaison avec les effectifs dautres ministres des finances de la sous-rgion (Burkina Faso, Mali, Mauritanie)65. Le dficit quantitatif et qualitatif le plus important concerne la DGCPT qui, au Sngal, dispose dun effectif total de 371 agents, soit moins du tiers de ceux du Mali et du Burkina Faso et quasi quivalent celui de la Mauritanie. Le MEF souffre de maux rcurrents dans la gestion de son personnel : il na pas anticip les mutations en cours, ni adapt en consquence ses moyens humains. Les carences actuelles sont le rsultat de labsence dune gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences. Les services et directions du MEF ne matrisent pas la gestion de leurs ressources humaines et pilote vue en fonction des vnements conjoncturels ou structurels. Peu de rflexions et de travaux ont mesur les besoins moyen terme de ladministration rsultant du vieillissement de la population et des mutations technologiques. La pratique des dtachements et mises en disponibilit sest progressivement acclre face la stagnation des salaires dans la fonction publique et aux opportunits offertes par le secteur priv et les organisations internationales. La mise en disponibilit est devenue un tat desprit et une tendance lourde actuellement sans aucune matrise. Elle a pour consquence de vider ladministration de ses meilleurs lments, de dtruire la mmoire

65

Voir en annexe la dmonstration de ces dsquilibres.

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institutionnelle, de rduire la rentabilit des actions de formation au regard des performances attendues du MEF66. La formation, qualifiante ou diplmante, est plus un concept gnral et une attente partage quune politique labore et programme pour renforcer les performances des services, malgr des efforts louables de la DGD, de la DGCTP et de la DGID. Aucun responsable du MEF ne gre les formations (absence de DRH) qui se droulent dans des cadres informels et sans mmoire institutionnelle. Les mmes thmes de formation qualifiante peuvent se rpter et les potentiels dacquisition des agents cibls par la formation ne sont pas analyss.

Recommandations : tablir un organigramme pour le MEF ; Inscrire les changements institutionnels du MEF dans une dimension prospective de gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs et des comptences ; Elaborer dans chaque direction du MEF un plan de formation du personnel ; Renforcer les capacits en personnel des directions du MEF et stabiliser les effectifs.

66 Les agences dexcution qui prolifrent au Sngal et hypothquent la transparence des politiques publiques, sont des structures parallles aux structures prennes de ladministration. Leur personnel est en gnral compos denviron 80 % de fonctionnaires mis en disponibilit par leur ministre.

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1.8

LES INSTRUMENTS DE GESTION

1.8.1

Les Systmes informatiques

Les Systmes informatiques du ministre des finances Le MEF avait, ds les annes 1960, pris bonne mesure de limportance de loutil informatique dans sa mission, en mettant en place une direction charge de linformatique devenue plus tard la Direction du Traitement Automatique de lInformation (DTAI). Le MEF avait en son temps sign une convention avec une socit informatique pour dvelopper les premires applications informatiques de lAdministration, avec comme option une centralisation des systmes. La dcentralisation de linformatique est une orientation politique propose par la DTAI qui se justifie par :

- la demande naturelle des services prendre en charge eux-mmes leur informatique ; - les volutions technologiques, notamment, le dveloppement des architectures Client Serveur ; - l'apparition de rel savoir faire dans les directions du ministre ; - les contraintes budgtaires ; - la "fuite" du personnel informaticien de la DTAI vers des structures nettement plus intressantes sur le plan de la rmunration ; - une volont de mieux responsabiliser les services par rapport leurs missions essentielles.. A ce jour, linformatisation du MEF a pris un retard significatif67. Il nexiste pas de normes dfinies en matire de dveloppement informatique, ce qui conduit des produits techniquement disparates. Il importe qu'une instance au niveau du ministre fixe des normes communes en matire de dveloppement, de rseau, etc. Il n'existe pas non plus d'interface entre les logiciels comptables et les autres logiciels (dpts, recouvrement, colloc), ce qui conduit des rapprochements fastidieux par pointage et reste source d'erreurs de saisie. La DTAI, dont la mission a t redfinie par le dcret de 1995 organisant le MEF, ne peut plus exercer la fonction de coordination qui lui est attribue. En pratique, les dveloppements qui devraient tres concerts se font sans tudes pralables des diffrents besoins, au risque vident dincohrences, voire de redondances. Les outils logiciels sont devenus disparates, sans vision des consquences long terme, ni surtout densemble. Les choix technologiques sont galement mal encadrs.. Enfin, et plus fondamentalement, lorganisation souffre de labsence dun schma directeur informatique qui aurait permis de canaliser les dveloppements du rseau. Dans ce contexte, une vision long terme est impossible dgager. Dans le cadre du Projet de Modernisation des Systmes dInformation de lAdministration (PMSIA) conduit depuis presque quatre ans sur un financement de la
67

Voir en annexe la situation des nouvelles technologies de linformation et de la communication au MEF.

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Banque mondiale, la Direction de lInformatique de ltat (DIE), rattache la Prsidence de la Rpublique, a analys l'tat de fonctionnement des quipements et des applications essentiellement bureautiques existant au sein de ladministration. Ce projet a contribu l'amlioration des grands systmes informatiques du MEF, notamment la DTAI et la DGD aprs en avoir fait le diagnostic avant le passage l'an 2000. Il soutient actuellement la cration dun rseau Intranet interministriel et quelques applications transversales (gestion des ressources humaines, du patrimoine, archivage, messagerie, etc. ) qui pourront tre utilises par toutes les administrations. Le rseau informatique du MEF ne couvre pas lensemble des services du ministre. Par ailleurs certains travaux de cblage tant raliss directement par les services, la DTAI prouve quelques difficults avoir une matrise complte du rseau. En ce qui concerne les applications, lexemple de la DGD qui a russi mettre en uvre un projet cohrent et le finaliser mrite dtre signal. Les autres programmes sont insuffisants (impts et trsor) voire obsoltes (solde). Enfin lautonomie des services multiplie les ressources techniques comme les serveurs de messagerie ou les passerelles vers le rseau Internet, mais aussi les ressources humaines. Il parat en lespce indispensable de mettre en place une centrale dachat commune des matriels et des logiciels utiliss dans le Ministre et de constituer un service central de maintenance assurant la gestion des ressources informatiques. Le Sngal ne semble pas avoir de problme recruter du personnel trs qualifi. Le march de lemploi permet de recruter et de satisfaire sans difficult les postes les plus qualifis. Cependant, les informaticiens attirs par lAdministration sont rares. La rotation du personnel est importante et les recrutements plus difficiles. Aussi les comptences de haut niveau restent insuffisantes dans les secteurs de pointe (rseau, systme, scurit). Par ailleurs, la formation ne permet pas de palier les difficults du recrutement dans la mesure o elle alimenterait davantage encore les dparts vers le secteur priv, tant le diffrentiel des rmunrations est important. Au total, le besoin apparat de rendre plus attractive la fonction publique en rvaluant la grille indiciaire des informaticiens et en assurant une formation planifie et le plan de carrire de ces spcialistes.
Recommandations : Rorganiser la fonction Informatique au sein du MEF ; Consolider ltat des lieux de la situation de linformatique du MEF (matriel, logiciels, rseaux, ressources humaines, etc.) ; Elaborer et mettre en uvre le schma directeur informatique du MEF. Les systmes informatiques spcifiques la DGCPT

La DGCPT dispose de systmes informatiques couvrant ses principales missions :


la tenue de la comptabilit COMPERC utilis en poste comptable subordonn et COMCENTR utilis en poste centralisateur ; la gestion des impts : RECOUVREMENT ; le suivi des comptes de dpts : DEPOTS ;

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la gestion des collectivits locales : COLLOC.

Par contre, ses moyens humains sont rduits : quatre personnes constituent le centre informatique de la DGCPT68. Les changes de comptabilit entre postes comptables centralisateurs et non centralisateurs s'effectuent par disquette. Les changes par transfert existent cependant l'intrieur du btiment de la DGCPT via un rseau sans serveur de donnes, et avec la DGID via un poste utilisateur distant. L'interconnexion DGCPTDGID-DGD est en cours, les matriels ont t livrs rcemment et des agents forms : ce projet a permis la mise en place d'un datawarehouse (magasin de donnes) aliment par chaque administration financire.
Evaluation des systmes informatiques spcifiques la DGCPT

Si les logiciels couvrent les activits principales de la DGCPT, il existe cependant des ruptures dans la reprise des donnes entre les logiciels ncessitant des saisies manuelles. En fin de mois, la reprise des oprations de COMPERC est faite par COMCENTR automatiquement par une disquette, au contraire des oprations reues durant le mois, saisies manuellement. La balance consolide, tablie dans le dlai de 45 jours compter de la fin du mois concern, est ralise en plusieurs phases au fur et mesure de la rception des balances. Ce dlai parat long et les moyens informatiques doivent permettre de le rduire. Le DGCPT dispose d'un service informatique charg de la maintenance des logiciels, de l'assistance aux utilisateurs, des dploiements ainsi que de certains dveloppements. Les mesures de sauvegarde sont dictes et un contrat de maintenance avec un prestataire de service a t conclu. Le partage de la base de donnes de la DGD avec le poste comptable de Dakar-Port, bien qu'imparfaitement exploite (absence de rapprochement avec la comptabilit), est sans conteste une avance importante dans la collaboration entre ces deux services. Les logiciels de comptabilit, de recouvrement, de dpts et des collectivits locales, sont crits en langage ancien (clipper) ou l'aide d'un outil de dveloppement CLARION dont la licence nest pas acquise par la DGCPT ; leurs fonctionnalits ou leur performance ne satisfont pas les utilisateurs. Les praticiens sont insuffisamment associs aux tudes pralables conduisant la dfinition des produits dploys dans le rseau dans un environnement o les manuels de procdures font dfaut. La dpense est entirement gre manuellement la DGCPT. Le logiciel de gestion des dpenses vient dtre implant rcemment la DGCPT et le suivi automatique de la consommation des crdits budgtaires nest pas encore oprationnel. En pratique, les services du Trsor s'assurent de la prsence du visa du COF et des ordonnateurs (DB, DDI) . De mme, les oprations sur comptes spciaux du Trsor et comptes d'avances continuent dtre gres manuellement.

68

Seuls deux sont susceptibles de dvelopper des produits.

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Les avantages attendus de linterconnexion entre les diffrentes directions charges des recettes fiscales restent encore capitaliser en dpit des avances notes. La liaison entre DGCPT, DGID et DGD nest pas encore vraiment optimale et les services dconcentrs (perceptions, centres fiscaux et services douaniers de Dakar et des rgions) ne sont pas encore couverts par le rseau. Les matriels installs sont peu nombreux mais semblent correspondre aux besoins actuels. Par contre, la mise en place de postes de saisie directe doit conduire un quipement plus toff. L'absence du rseau local propre au btiment hbergeant la DGCPT constitue un handicap. En effet, un serveur de donnes faciliterait les changes et les centralisations. Les procdures manuelles dupliquent la saisie informatise. En ralit, l'informatisation ne s'est pas accompagne d'un rexamen des tches auparavant ralises manuellement et de la suppression des registres manuels. Les utilisateurs nont donc pas peru la pertinence des nouveaux outils et les ont utiliss de faon incomplte, voire les ont abandonns. Les gestions manuelles apparaissent alors plus fiables et la simplification vidente qu'apportent les logiciels n'est donc pas optimise. L'informatique apparat ds lors comme une tche supplmentaire69. Afin damliorer le dispositif informatique de la DGCPT, les mesures suivantes doivent tre prises : - lacclration du dploiement du logiciel "gestion de la dpense" en raison de l'tat d'avancement du projet et de la transparence vidente que cela apporterait aux finances publiques en matire de reporting ; - le dveloppement la DGD dun module comptable adapt la comptabilisation des recettes par le Trsor ; - lamlioration du suivi des comptes de tiers dans le logiciel COMCENTR afin de dterminer le dtail du solde des comptes de tiers ; - la mise en place dune assistance informatique dans les postes comptables sis hors Dakar ; - le regroupement de la gestion des comptes de dpts pour les comptables situs dans limmeuble de la DGCPT ; - lvolution du logiciel "Guichet" vers l'mission de quittances et remplacer les documents papier utiliss actuellement ; - le renforcement de la formation informatique pour les agents des postes comptables sis hors Dakar.
1.8.2 LArchivage

Les services du ministre des finances sont soumis, pour ce qui concerne la conservation de leurs archives, aux dispositions dictes par les lois et rglements de lEtat. La Directive 06/97/CM/UEMOA mentionne ci-dessus laisse les Etats organiser selon

69

Voir en annexe les conditions dimplantation dun nouveau logiciel intgr.

60

leurs rgles propres les modalit de conservation des biens et des matires, (ainsi que) les rgles de classement . Au plan national, la Direction des Archives Nationales, rattache au Premier ministre, est responsable de la rglementation applicable la conservation de la documentation publique, chaque administration tant elle-mme responsable de son application. Enfin le Sngal possde sur son territoire une cole suprieure charge de la formation de bibliothcaires et darchivistes qui produit depuis plus de quarante ans des spcialistes rputs au plan rgional.
Evaluation sur la gestion des archives

La gestion des archives des services financiers de lEtat est dficiente. Linitiative laisse au niveau administratif le plus dconcentr et labsence de contrle de cette fonction ont abouti au fil des ans rendre obsolte le principe de la responsabilit de conservation des documents administratifs. Les consquences deviennent aujourdhui inestimables pour les services financiers responsables de la conservation foncire et de la gestion du domaine de lEtat70. Une initiative de prise en charge informatique de la gestion de larchivage est actuellement lance dans le cadre de la mise en uvre du Projet de Modernisation des Systmes dInformation de lAdministration dj cit au point 1.8.1. ci-dessus. Aujourdhui, en labsence de directives, chaque direction du MEF laisse ses services grer leurs archives sans rappeler les rgles qui les gouvernent ni confier expressment une structure la responsabilit de leur suivi71. Partout, le manque de moyens humains et matriels est patent et participe la dmotivation des chefs de services responsables. Sauf la DGD et la DSPRV, labsence de btiment ddi la conservation des archives est gnrale. Les bureaux sencombrent alors de dossiers dabord rangs dans des armoires, puis empils mme le sol72. Les services du cadastre, de la conservation foncire et des Domaines de la DGID73 voient leur performance fiscale ainsi rduite et ne remplissent plus une partie de leur mission de service public : la Direction du Cadastre, dans une situation matrielle dplorable74, voit disparatre en lambeaux les registres de la conservation foncire75 conservs dans un local inadapt, non scuris et insalubre, effaant avec le temps une part significative de lhistoire foncire du Sngal ;
Le ministre des finances ne prsente aucune spcificit particulire ce titre, le ministre de lEducation nationale, comme probablement dautres ministres, ne disposant pas lui-mme de services des archives. 71 A titre de rfrence, larrt portant organisation de la DGCPT ne confie aucun service central la responsabilit du suivi des archives de la Direction. 72 Des problmes de sant publique commencent se poser, certains agents dexcution se plaignant de dommages sur leur propre sant de la prsence de ces vieux dossiers qui envahissent leur lieu de travail. 73 La DGID possde depuis 6 ans un bureau de la documentation et des archives employant un archiviste qualifi, mais aucun btiment spcifiquement ddi la conservation des documents fiscaux nexiste. 74 Incapable aujourdhui de produire un plan cadastral fiable, cette Direction qui dispose dun quipement topographique dsuet gre encore manuellement les dossiers cadastraux. 75 Les registres antrieurs 1935 peuvent tre aujourdhui considrs comme perdus.
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la Direction des Domaines ajoute au problme rcurrent darchivage une situation dsastreuse du classement des dossiers domaniaux de lEtat76.

Recommandations : Conduire une tude exhaustive pour dterminer les besoins urgents des services du ministre des finances et de la Cour des Comptes en matire darchivage ; Mettre en uvre les besoins prioritaires du ministre des finances et de la Cour des Comptes en matire darchivage.

Le cloisonnement existant entre les agents de ce service public rend impossible toute transparence de la gestion du domaine de lEtat et ne donne aucune visibilit de la situation foncire publique.

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62

1.9

LES COLLECTIVITS LOCALES

Il existe aujourdhui 440 collectivits locales : 10 rgions, 110 communes (67 communes de droit commun et 43 communes darrondissement), 320 communauts rurales. Les rgions sont administres par un conseil rgional et nont aucune tutelle hirarchique sur les communes et les communauts rurales ; elles ne disposent daucune ressource propre et sont finances par le budget de lEtat. Les communes ont des ressources provenant de recettes fiscales, de revenus du patrimoine communal, de ristournes de lEtat et des contributions venant du Fonds de Dotation de la Dcentralisation (FDD) et du Fonds dEquipement de Collectivits Locales (FECL). Les communauts rurales ont des ressources plus limites provenant de la taxe rurale, de diverses taxes locales ainsi que des contributions du FDD et du FECL. En 2002, les financements de collectivits locales ont t constitus 35% de ressources propres (environ 24 milliards de F.CFA), 20% de transferts de lEtat (FECL et FDD : 12 milliards)77 et 40% daide extrieure (environ 30 milliards)78. Laide publique au dveloppement en matire de dcentralisation, pour laquelle il convient de prciser les conditions de mise en place avec ou sans fonds de garantie, a nettement augment depuis les lois de dcentralisation puisque dun montant d1 milliard de F.CFA en 1995-1996, elle est passe aujourdhui 30 milliards par an. Il parat ce titre aujourdhui ncessaire de mettre en place une coordination rgionale de laide des bailleurs de fonds.
Le Ministre de lIntrieur est responsable de la dfinition des orientations et de lapplication des dcisions applicables aux Collectivits locales. Les critres de rpartition du FDD sont dfinis par le Conseil National pour le Dveloppement des Collectivits Locales (CNDCL) et ceux du FECL, par son comit de gestion ; ces critres doivent tre rationaliss pour permettre ensuite une augmentation justifie de ces fonds de dotation. Le MEF a la responsabilit des ressources budgtaires et extra-budgtaires destines la dcentralisation et, dans ce cadre, recouvre les impts locaux et gre les ressources financires des collectivits. Un Bureau de la Division de la Comptabilit Publique la DGCPT est particulirement charg de ce suivi financier.

Au niveau des communes, la principale institution dappui est lAgence de Dveloppement Municipal (ADM), cre en 1997 dans le cadre du Programme dAppui aux Communes (PAC) financ par la Banque Mondiale et lAgence Franaise de Dveloppement. LADM appuie les communes dans la mise en uvre des politiques partenariales inscrites dans des contrats de ville signs entre lAgence et les communes. Au niveau des communauts rurales, la principale institution dappui est le Centre dExpansion Rurale Polyvalent (CERP) qui a pour missions dassister les conseils ruraux dans llaboration et lexcution des projets locaux, daider les communauts rurales appliquer les rglementations et les directives de lEtat, de concourir lamnagement

Voir en annexe un tableau prsentant les transferts de lEtat entre 1995 et 2003. Source : Franois Cazottes Etude sur la capacit financire des collectivits locales , Ministre des collectivits locales, juillet 2002.
78

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des terroirs et de villages et daider lamlioration de lducation, de lalphabtisation, de la sant, de lhabitat, de lassainissement, de lconomie familiale.
Evaluation des dpenses des collectivits locales

Le fonctionnement des collectivits locales font apparatre les problmes suivants :

Tableau 20 : Quatre types de problmes majeurs :


retards, coulage, rgles informelles, manque defficience

1 Cadre danalyse peu performant

2 Cadre lgal : manque de clart et de directives

Huit catgories de facteurs explicatifs 6 5 4 3 Manque de Moyens Pouvoir Cycle moyens financiers local budgtaire humains, faibles et opaque tardif et techniques inadapts procdures et dappui longues

7 Information faible et manque de suivi

8 Contrles faibles, voire inexistant (sanctions)

Quatre types de problmes ont t rencontrs dans le champ de la dcentralisation financire : (i) des retards dans la mise en uvre des fonds allous par lEtat (de 10 12 mois) comme dans celle des projets dappui ; (ii) des pertes dans le recouvrement des recettes propres et extrieures ; (iii) la non-application de certaines rgles concernant le CNDCL ; (iv) la gestion inefficiente par excs de personnel dappui et par labsence de procdures de travail et de moyens techniques. Par ailleurs, la capacit dinvestissement des collectivits locales savre faible car leurs ressources sont stagnantes et leur capacit dautofinancement rduite ; lappui budgtaire des bailleurs de fonds pourrait les renforcer utilement, comme les ressources de lIPPTE pourraient tre utilises au profit de ces collectivits. Les dotations de lEtat concernent surtout les dpenses de fonctionnement et les financements sur le territoire dune collectivit ne sont pas connus prcisment par les acteurs locaux. La rforme de 1996 a conduit une forte augmentation des transferts en 1997. Cependant, si les montants absolus ont augment de 8,39 milliards F.CFA en 1997 14,72 milliards en 2003, laugmentation en valeur relative est faible : les transferts des recettes du budget de lEtat stagnent entre 1,7 et 2% des recettes budgtaires gnrales, et moins de 1,4% de recettes totales. La rgionalisation du budget consolid dinvestissement constitue un tape maintenant attendue dans lobjectif de rendre plus efficiente la slection et la ralisation des projets. Sagissant des financements extrieurs, faute dinformations, la mission nest pas parvenue savoir si les programmes sont rellement pertinents et ne font pas double emploi avec les programmes sectoriels mis en uvre sous lgide des ministres techniques. Actuellement, nul nest capable de faire une analyse du taux dexcution des

64

budgets des collectivits locales, ni des programmes existants sur le territoire dune collectivit locale. Le suivi et le contrle sont dfaillants aux niveaux national et local. Le mouvement vers un contrle citoyen, qui accorderait davantage de place linformation des populations et des organisations non gouvernementales agissant au niveau le plus dcentralis, est dvelopper. Si les collectivits locales disposent de peu de ressources humaines qualifies, les communes ont souvent un personnel plthorique parfois mis la disposition des services dconcentrs79. Les communauts rurales ont peu de personnel et viennent de rsoudre le problme de recrutement dun secrtaire communautaire dont le rle est mal dfini dans les plus petites communauts. La politique de dcentralisation se met en place sans valuation de ses avantages et de ses risques et sans vision long terme sur les stratgies dintervention. Le pilotage nest en effet pas assur par le CNDCL.
Recommandations : Rformer le cadre de coordination de la dcentralisation et mettre en synergie politiques de dcentralisation et politiques nationales de dveloppement ;

Elaborer des schmas rgionaux damnagement et de dveloppement.

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Voir ci-avant les effectifs essentiellement communaux des Recettes-Perceptions Municipales.

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1.10

LES ENTREPRISES PUBLIQUES ET PARAPUBLIQUES

Le cadre juridique et rglementaire des tablissements publics et des socits capital public est rgi par la loi 90-07 du 26 janvier 1990 prvoyant les dispositions concernant lorganisation, le fonctionnement et le contrle des entreprises du secteur parapublic. Les entreprises du secteur parapublic sont places sous la tutelle financire du MEF et la tutelle technique dun ministre technique dsign par dcret. Elles sont soumises au contrle permanent du CF, mais dispenses du contrle a priori. Il a t institu auprs du MEF une Cellule de Gestion et de Contrle du Portefeuille de lEtat (CGCPE) dont la mission est de suivre les politiques de gestion des entits du secteur public et parapublic.
Evaluation du secteur public et parapublic

Lquipe CFAA na pu disposer dinformations relatives au montant des transferts et subventions verss par le budget de ltat aux tablissements publics et entreprises du secteur public et parapublic. Elle na pu en consquence valuer la part de ces transferts et subventions dans les dpenses budgtaires, ni connatre les destinataires de ces dpenses, ni enfin apprcier leffort accompli par les contribuables sngalais pour soutenir les entreprises publiques et parapubliques nationales. La coordination entre les administrateurs reprsentant lEtat dans les organes dlibrants, la DGCPT et la CGCPE nest pas formalise ni dfinie ; ce titre, le CGCPE doit tre rendue ampliatrice de toute communication entre les administrateurs et les socits. Cette absence de coordination nuit la qualit du suivi et de la surveillance des entreprises du secteur public et parapublic. Il nexiste pas de base de donnes permettant de disposer dinformations sur le calendrier des assembles et conseils, leurs tenues effectives, lexploitation des dlibrations, et. La faiblesse, voire labsence de procdures formalises ne permet pas la CGCPE et aux autorits de tutelle dexercer leurs responsabilits lgales. Lquipe CFAA prconise que ces procdures de suivi du secteur public et parapublic soit nouveau dfinies et officialises dans un manuel oprationnel. Les dispositions pertinentes de lOHADA prvoient la dsignation dun ou plusieurs commissaires aux comptes auprs des socits capital public et socits anonymes participation publique. Le suivi systmatique de lactivits des commissariats aux comptes ne semble pas assur, de mme que le suivi de leurs recommandations. Certains agents responsables du suivi financier des tablissements publics et socits capital public au sein des structures spcialises de contrle ne semblent pas disposer de la formation ncessaire pour exercer correctement la mission qui leur a t confie.
Recommandations :

66

Dfinir les modalits et la frquence des rapports financiers que les tablissements publics et socits capital public devront soumettre aux structures spcialises charges de leur suivi ;

Dfinir des critres prcis de slection des reprsentants de lEtat au sein des socits capital public.

67

2 2.1

LE SECTEUR PRIV

LA PROFESSION COMPTABLE PRIVE

LOrdre National des Experts-Comptables et Comptables Agrs (ONECCA) du Sngal est un organisme jeune cr lan 200080. LONECCA est administr par un Conseil de lOrdre et son fonctionnement est assur par la Commission nationale du Tableau, la Chambre de discipline, une Commission dquivalence, la Commission de la Normalisation et une Commission de la formation professionnelle. Au 31 dcembre 2002, lONECCA comprenait 88 membres personnes physiques et 35 socits dexpertise. Pour tre inscrit en qualit dexpert comptable ou de comptable agr, il est notamment ncessaire de dtenir un diplme dexpertise comptable reconnu par lautorit comptente ou tout autre diplme jug quivalent par la Commission dquivalence. Par Rglement 12/2000/CM/UEMOA du 22 novembre 2000 instituant un Diplme d'Expertise Comptable et Financire dans l'UEMOA, la formation au diplme dexpertise comptable a t confie pour une priode transitoire de trois ans au Centre Africain dEtudes Suprieures en Gestion (CESAG). A titre de dispositif transitoire, tous les anciens membres de lOrdre national des Experts et Evaluateurs agrs du Sngal (ONEEAS) la date du 12 avril 2001, date dentre en vigueur du dcret, ont t inscrits doffice lONECCA. Il en est de mme des socits dexpertise comptable. Ainsi, les membres actuels de lONECCA sont titulaires de diplmes et qualifications disparates, tels que le diplme suprieur de comptabilit ou la qualit dancien inspecteur des impts. La formation professionnelle est prvue par la loi et encadre dans le Code des devoirs professionnels de lONECCA. Cette formation est galement tendue aux Experts-Comptables stagiaires. Le systme comptable en vigueur pour la tenue de la comptabilit du secteur priv au Sngal est le Systme Comptable Ouest Africain (SYSCOA) qui est harmonis avec le Systme Comptable de lOrganisation pour lHarmonisation du Droit des Affaires en Afrique (OHADA). Un Conseil National de la Comptabilit (CNC) a galement t cr par dcret. Son rle est (i) dassurer la coordination et la synthse des travaux de normalisation comptable et (ii) de veiller la bonne application et linterprtation des normes comptables. LONECCA dispose dun code des devoirs professionnels homologu par un arrt du ministre des finances. Les normes de travail, notamment les normes daudit et de commissariat aux comptes, nont pas encore t labores. Les moyens financiers dont dispose lONECCA proviennent essentiellement des cotisations des membres ; aucune subvention nest perue de lEtat.

Loi 2000-05 du 10 janvier 2000 transposant la directive n02/97/CM/UEMOA portant cration dun Ordre des Experts Comptables et Comptables Agrs.

80

68

Evaluation de la profession comptable prive

LONECCA a t mis en place en conformit avec les directives de lUEMOA. Toutefois, cet organisme nest pas membre de la Fdration Internationale des Comptables (IFAC) et ne dispose pas de normes professionnelles permettant (i) de garantir la qualit des prestations de ses membres et (ii) dassurer la reconnaissance publique de leurs comptences professionnelles. LONECCA ne dispose pas dun mcanisme de contrle qualit permettant de garantir la qualit des prestations proposes au public, dapprcier lapplication effective des normes professionnelles au sein des diffrents cabinets, dharmoniser les comportements professionnels, damliorer les mthodes de travail des cabinets. Par ailleurs, le CNC na pas ce jour fonctionn de faon satisfaisante. Linscription en qualit dExpert-Comptable donne droit automatiquement la possibilit dexercer comme commissaire aux comptes ou auditeur lgal. Il nexiste donc pas une Compagnie Nationale des Commissaires aux Comptes, ni de normes daudit et de commissariat aux comptes. La Commission dquivalence nest pas encore oprationnelle. Enfin, le nombre dinscrits en qualit dExperts-Comptables est largement insuffisant au regard des besoins de lconomie sngalaise. La formation fondamentale constitue une faiblesse majeure de la profession comptable au Sngal. LUEMOA a confi rcemment la formation suprieure en comptabilit au CESAG mais de nombreux efforts restent encore faire. A ce titre lquipe CFAA prconise, dune part, de permettre aux autres pays membres de lUEMOA daccder cette formation suprieure par la dlivrance dagrment et, dautre part, dimpliquer lONECCA dans cette formation. La formation professionnelle est en principe effectue par la Commission de la formation professionnelle, mais aucun bilan na t ce jour tabli. Il est en loccurrence indispensable dynamiser cette Commission par la publication et le suivi des priodes de formation accomplies chaque anne par chaque professionnel.

Recommandations :

Mettre en place un guide de la profession comptable ; Rendre oprationnel le systme de revue qualit.

69

2.2

LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES

Les modalits dintervention des ONG sont fixes par le dcret n96-103 du 8 fvrier 1996 que larticle 1er dfinit comme des associations ou organismes privs rgulirement dclars, but non lucratif et ayant pour objet dapporter leur appui au dveloppement du Sngal. Leur tutelle est assure par le Ministre du Dveloppement Social et de la Solidarit Nationale (MDSSN). La procdure dagrment en qualit dONG et leur rgime fiscal particulier sont dfinis par un dcret spcifique. La commission dagrment des ONG comprend le MDSSN, le MEF, les ministres de lintrieur et des affaires trangres et des associations dONG. Au sein de la DDI, les ONG sont suivies par une section administrative particulire. Les ONG sont un vecteur essentiel pour la lutte contre la pauvret, notamment en milieu rural. Les estimations les plus rcentes inventorient environ 360 ONG en 2002. Leurs investissements slveraient 77 milliards de F. CFA entre 1996 2001. Ces organismes absorbent le plus souvent les ressources publiques par le biais des bailleurs de fonds. Le suivi de ONG porte sur leur programme dinvestissement de deux ans maximum, dpos avec la demande dagrment, ce qui leur donne droit aux exonrations fiscales, sauf sur les produits ptroliers, et des facilits pour le personnel non sngalais. Les ONG sont tenues de prsenter un rapport annuel au MDSSN trois mois aprs la clture de leur exercice ; une valuation est effectue chaque deux ans. Elles sont soumises aux rgles du SYSCOA et ne distribuent pas leurs excdents sous peine de leur requalification en qualit dentreprises.
Evaluation des Organisations Non Gouvernementales

Les dispositions rglementaires des ONG nont pas t mises jour depuis 1996 alors que leur nombre et leurs domaines dintervention nont cess daugmenter. Les obligations comptables du SYSCOA ne sont pas en fait suivies par les ONG qui ne produisent gnralement pas dtats financiers normaliss. Une revue de leur cadre lgal et rglementaire doit tre entreprise par le Gouvernement sngalais, en concertation avec tous les partenaires concerns. La capacit des organes de suivi des ONG est faible :
le suivi se limite la ralisation physique des investissements et ne couvre donc pas leurs activits financires ; le MDSSN, faiblement quip en instruments de suivi, ne dispose pas dinformations sur les ressources absorbes par les ONG ; de mme, la DDI, qui a initi un systme de suivi manuel, ne peut fournir de donnes fiables sur leurs ressources et leur utilisation ; aucun suivi des obligations en matire daudit et de contrle des ONG nest en place ;

70

aucune politique de promotion de la qualit au sein des ONG et de partage des expriences na t mise en oeuvre.

Recommandations :

Suivre les ONG afin quelles observent les normes comptables et les obligations les concernant ; Renforcer les organes de suivi des ONG en mettant leur disposition des outils informatiques et une base de donnes.

71

LA GOUVERNANCE et LES MESURES ANTI-CORRUPTION

Le dispositif de lutte contre la corruption au Sngal est principalement fond sur les articles 159-1 et 160 du Code Pnal promulgu le 21 juillet 1965 et sur la loi 81-53 du 10 juillet 1981 portant rpression de lenrichissement illicite. Datant de plus de vingt ans, ce dispositif est devenu non oprationnel, cette lgislation tant pratiquement tombe en dsutude depuis 1983. Le Conseil des ministres de lUEMOA a adopt le 29 juin 2000 la Directive 02/200/CM/UEMOA instituant un Code de transparence dans la gestion des finances publiques . Ce Code na pas t transpos dans le droit sngalais. Le PNUD a toutefois mis en oeuvre au Sngal un programme sur la bonne gouvernance visant tablir, de concert avec le Gouvernement, des pratiques de gestion administrative en ligne avec cet objectif. Concern par les pratiques potentiellement corruptrices, le MEF na pas mis en place de dispositif particulier de lutte contre la corruption. A lexception de la DGD, aucune direction de ce ministre na adopt de rgles dontologiques particulires destines liminer ce phnomne ; les administrations financires se fondent sur lthique individuelle et leur texte fondamental (Code Gnral des Impts pour la DGID, Rglement de la Comptabilit publique pour la DGCPT), sur lequel elles sappuient pour exercer leur fonctions, ne contient pas aucun dispositif particulier de lutte contre la corruption. Le MEF trouverait ici avantage dentreprendre intervalles rguliers une campagne de communication visant rappeler les principes de bonne gouvernance destination des services financiers comme des usagers. Seule la DGD a publi un Code dthique et de bonne conduite destination de ses agents et a examin au niveau national les douze recommandations de la Dclaration dArusha81 concernant lthique douanire. La DGD a par ailleurs pris linitiative de mettre en uvre certaines mesures visant limiter les pratiques corruptrices, notamment :
le changement demploi automatique tous les 3 ans de son personnel ;

la taxation douanire automatise ; linstauration dun audit interne responsable du contrle de gestion ; linstauration dun numro vert la disposition des usagers des services douaniers victimes de pratiques de corruption.

Recommandations :

Rnover le dispositif lgislatif et rglementaire de lutte contre la corruption ; Mettre en place et diffuser au sein des directions responsables de lassiette et du recouvrement fiscal (DGID, DGCPT) des rgles particulires de dontologie, semblables celles mises en place la DGD ;
Cette dclaration de lOrganisation Mondiale des Douanes, adopte en 1993, a tabli le standard international en matire de lutte contre la corruption douanire.
81

72

Diffuser les informations relatives lexcution des finances publiques dans un objectif de transparence.

73

SUIVI DU CFAA PAR LE GOUVERNEMENT

Le Gouvernement a t impliqu tout au long de lexercice CFAA. Il a produit un plan dactions sur la base des recommandations du CFAA et du CPAR. Un atelier, organis par le Gouvernement avec la participation du secteur public, priv et les bailleurs de fonds, a permis la diffusion et la validation des actions mener. Le plan dactions a t soumis et approuv par le Comit Interministriel.

74

Tableau 21: Plan dactions pour lamlioration du systme de gestion des finances publiques

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


lev

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

1.

BUDGETAIRE

Dfinir une stratgie dimplantation dun budget ax sur les rsultats (Cadre de dpenses moyen terme - CDMT).

DGF/MEF

Textes lgislatifs et rglementaires sur le CDMT publis et mis en vigueur

Juillet 2003

2.

En attendant : DGF/MEF a. introduire une lettre de cadrage budgtaire dans le dispositif de prparation de la loi de finances ; b. renforcer les capacits des ministres techniques en matire de prparation des projets et programmes dinvestissement. MEF/DCEF + Ministres techniques

Lettre de cadrage disponible pour la prparation de la LF 2005 Bureaux oprationnels de planification en place dans les principaux Ministres techniques Loi de finances 2005 intgre toutes les ressources et dpenses publiques *Dfinition et prparation stratgie avant Dc 2004 ; * Textes lgislatifs et rglementaires portant Dlgation ordonnancement tous les ministres mis en vigueur Instruction ministrielle sur le circuit des dpenses signe avant dcembre 03.

janvier 2004

moyen

La mise en place du CDMT tait ltude ; le CT de lUSAID a dcrit dans une note, ltat de la question. La DB devra prparer une fiche technique pour baliser la feuille de route vers un CDMT en 2005. La DB prparera une lettre de cadrage pour la Loi de Finances 2005.

A. PREPARATION

Janvier 2004

lev

La GTZ avait financ une tude sur la question en 1998. La mise en uvre de ses recommandations incombe la DCEF en relation avec la GTZ dont lappui reste toujours disponible. Fiche technique prparer

3.

B. EXECUTION BUDGETAIRE

Rechercher lexhaustivit de la loi de finances par linscription de tous les financements extrieurs prvus dans le budget de chaque ministre. 1. Elaborer une stratgie de dconcentration et tester dans certains ministres cls, la dconcentration de toute la phase administrative du circuit de la dpense (engagement, liquidation, ordonnancement) en conservant le contrle priori au MEF.

Bailleurs de fonds + MEF/DCEF DGF/MEF

continu

faible

2me semestre 2003

moyen

Une fiche technique doit tre prpare par la DGF pour prparer la dlgation de lordonnancement tous les ministres, pour lexcution de la loi de finances 2005.

2.

Simplifier le circuit de la dpense et dfinir DGF/MEF clairement les responsabilits de tous les acteurs du circuit de la dpense.

2me semestre 2003

faible

Les travaux du CFAA et sur le logiciel de dpenses en cours devraient permettre de finaliser le texte rglementaire ncessaire pour fixer les rles des acteurs de la dpense.

75

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


lev

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

3.

Lancer un audit technique et financier de la gestion de la solde et des pensions de lEtat, puis moderniser le systme de gestion de la paye des agents de lEtat (organisation, contrle, systme informatique). 4. Finaliser le diagnostic approfondi de la DGID en vue de renforcer cette administration.

DSPRV/MEF

Nouveau logiciel de la solde oprationnel + DSPRV rorganise au plus tard en dcembre 2004. Plan de rformes et de mesures disponibles en dcembre 2003.

2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2003

La DSPRV devra prparer les termes de rfrences de cette tude en partant des travaux raliss en 1995, dans le cadre du projet PDRH. Fiche technique prparer. La DGID pourrait consolider les diagnostics dj achevs et laborer sur cette base, un plan de rformes cohrent et finanable par les partenaires. Une fiche technique doit tre prpare pour cette mesure Au plan des Domaines et du Cadastre, les diagnostics antrieurs devront tre approfondis pour permettre la DGID dlaborer un projet de restructuration. Une fiche technique est prparer pour cette mesure. La consolidation des travaux engags avec le Trade-Point permettra de disposer du cadastre numris. Une fiche technique doit tre prpare pour cette mesure. La DDI a prsent un projet dactualisation (financ par le PNUD) qui a t rcemment discut lors dun Atelier. Les travaux doivent se poursuivre pour arrter dfinitivement le Cadre. Fiche technique prparer par DDI. Le programme FMI impose un plafond de 15% pour les dpenses du genre. La DGF assurera le suivi du respect de ce plafond. Larrt portant cration du Comit de suivi a t pris. Toutefois, cet arrt doit tre complt par le volet mcanisme dutilisation des ressources .

DGID/MEF

lev

5.

Etablir un diagnostic exhaustif des DGID/MEF services des Domaines et du Cadastre en vue de leur restructuration et de leur modernisation. Procder la numrisation totale du cadastre. DGID/MEF

Plan de rformes et de mesures disponibles en dcembre 2003.

lev

6.

7.

Finaliser le cadre institutionnel harmonis pour les Projets dInvestissement Public (cadre juridique, financier et comptable).

DDI/MEF

Cadastres numris et fiscal disponibles en Dcembre 2004 et dcembre 2005 respectivement Cadre financier et comptable mis en vigueur au plus tard en dcembre 2004.

lev

lev

8.

Limiter lutilisation des procdures drogatoires des dpenses. tablir un mcanisme complet pour la programmation, le contrle et le suivi de lutilisation des ressources IPPTE.

DGF/MEF

9.

DDI/MEF

Critres retenus dans le programme FRPC (FMI) respects pour 2003 et 2004 Textes portant mcanisme dutilisation du PPTE adopts et mis en vigueur avant juin 2004.

A partir de 2003 2me semestre 2003

faible

faible

76

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


faible

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

1. C. GESTIONS DE LA TRESORERIE ET DE LA DETTE PUBLIQUE

2.

3.

Produire temps la situation prvisionnelle de trsorerie au moins chaque trimestre. Recenser tous les comptes des projets publics et administrations ouverts dans le systme bancaire et suivre leurs transactions. Instituer un systme dinformation partag sur la dette publique entre la DDI et la DGCPT.

DGCPT/MEF

SPT produite chaque trimestre partir de juillet 2003 Liste des comptes bancaires disponibles partir de juin 2004. Accs par le Trsor confirm par DGCPT au plus tard en juin. 2004. Systme dinformation IAIDA oprationnel en Dc.04

DGCPT + DDI/MEF

2me semestre 2003 2me semestre 2003 1er semestre 2004 1er semestre 2004 1er semestre 2004 juillet 2003

faible

La DGCPT confirme la disponibilit de cet instrument de suivi et de gestion, aprs un moment de rupture. Les comptes viss sont ceux des projets publics et de certains Fonds (Routier, Agetip, Pdis, etc.)

DTAI+ DDI/MEF

moyen

4.

D. COMPTABILITE PUBLIQUE et REPORTING

Rorganiser le dispositif de gestion des tirages sur emprunts pour permettre dalimenter automatiquement la base de donnes de la dette publique. 1. Respecter le dlai lgal de clture des gestions budgtaire (31/12) et comptable (fin fvrier). 2. Arrter un calendrier de rsorption des retards dans la production des comptes de gestion de lEtat conformment larticle 46 de la loi organique. 3. Publier les rsultats de lexcution budgtaire annuellement.

DTAI+ DDI/MEF

lev

DGF+ DGCPT/MEF DGCPT/MEF

Gestions 03 et 04 cltures aux dates rglementaires. Calendrier arrt et diffus avant 31/08/2003

faible

faible

DGF/MEF

4. Intgrer dans la comptabilit publique lensemble des oprations financires qui ne transitent pas actuellement par les comptables publics. 5. Instituer des systmes informatiques de suivi du patrimoine de lEtat (biens meubles et proprits bties). 6. Actualiser les textes rgissant la comptabilit matires.

Situation dexcution budgtaire 2003 publie sur le site WEB du MEF et dans les journaux de grande diffusion BAILLEURS DE Loi de finances 2006 intgrant FONDS + MEF toutes les oprations financires de lEtat DMTA/MEF + DGPB/SGPR Bases de donnes sur le patrimoine de lEtat oprationnelles avant dcembre 2004 Nouveaux textes sur la Comptabilit matires mis en vigueur avant dcembre 2004

1er semestre 2004 continu

faible

La Base dette existe et est fonctionnelle. Il sagit de connecter la TG pour quelle puisse dune part, accder aux informations sur la dette et dautre part, fournir les donnes sur les paiements. Les contraintes actuelles de lancement de I-AIDA doivent tre rapidement leves. Une fiche technique doit tre prpare par la DDI pour cette mesure. DGF et DGCPT disposent des moyens rglementaires et comptables pour faire respecter les dlais de clture. Les comptes 1997 et 1998 sont en instance de jugement ; les annes suivantes sont en prparation la DGCPT et attendent les arrts 97 et 98. Le format et le contenu des informations publier doivent tre dfinis par DGF et le CT COMM pourra alors dterminer la stratgie de diffusion. Intgration progressive de tous les projets financs sur ressources extrieures.

faible

1er semestre 2004 2me semestre 2004

lev

Fiches techniques prparer par DMTA (gestion du matriel) et par DGPB (immeubles)

DMTA/MEF

moyen

77

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


lev

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

1.

2.

Entreprendre une tude sur lorganisation des structures de contrle administratif et juridictionnel ; mettre en uvre les recommandations approuves par les autorits. Rtablir la coordination formalise entre les structures de contrle.

SGPR

Rapport tude disponible en Dc. 03 ; Recommandations mises en uvre en 2004. PV ou Compte rendu avec listes de prsence jointes de Runions de coordination tenues rgulirement en 2003 et 2004. Textes administratifs sur Services de contrle interne institus et oprationnels Textes organisant le COF disponible avant fin septembre 2003. Plan de renforcement des corps de contrle disponible et respect Plan de renforcement de la Cour disponible et respect.

2me semestre 2003

Mesure antrieurement prvue dans le Protocole de relance de laide budgtaire europenne. Le projet de TdR ainsi que le financement sont disponibles et ltude peut dmarrer rapidement.

SGPR

2me semestre 2003

faible

E. CONTROLES DES FINANCES PUBLIQUES

3.

4.

Instituer des services de contrle de gestion interne efficace au sein de la DGID, la DGD et de la DGCPT. Formaliser lorganisation et la mission de contrle du COF. Renforcer les capacits humaines et matrielles des corps de contrle. Acclrer la modernisation et le renforcement des capacits de la Cour des Comptes.

MEF

MEF

5.

MEF

6.

MEF

1er semestre 2004 2me semestre 2003 1er semestre 2004 2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2004 1er semestre 2004

faible

faible

Veiller mettre en place des services efficaces et attrayants ; viter lexprience du pass. Fiche technique prparer par le cabinet du MEF. Le projet darrt est dans le circuit des visas et signature. Sera dtermin aprs ltude prvue au point E.1

moyen

faible

7.

Mettre en pratique le rgime des sanctions prvues en cas de dpt tardif des comptes. 8. Etablir une stratgie de rsorption des retards dans le jugement des comptes et empcher le renouvellement de ces retards. 9. Renforcer les capacits danalyse conomique et financire de la Commission des Finances de lAssemble nationale. 10. Requrir le dpt de la loi de rglement dans les dlais prescrits.

Cour des comptes Arrts de la Cour publis.

faible

La Cour devra produire un plan de renforcement de ses capacits dont le financement sera recherch auprs du Budget comme des partenaires. Mesure en cours puisque la CC vient de notifier des amendes aux retardataires. Cette mesure dpend de la ralisation du point D.2

Cour des comptes stratgie arrte.

faible

Commission des Finances Commission des Finances

Plan de renforcement de la Commission des finances disponible et respect Lettre de rclamation dite

lev

Fiche technique prparer par la CF/AN pour indiquer prcisment les besoins et le calendrier envisag pour llaboration de ce plan.

faible

78

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


faible

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

11. Renforcer les relations entre lAssemble nationale et la Cour des Comptes. 1. Rorganiser la fonction Informatique au sein du MEF.

Commission des Finances + Cour des comptes DTAI/MEF

Textes relatifs la fonction informatique publis en Dc.2003

2me semestre 2003 2me semestre 2003

lev

Des rflexions sont en cours et devraient tre finalises rapidement pour cette mesure. Fiche technique prparer par DTAI.

F. LES INSTRUMENTS DE GESTION

2.

3.

Consolider ltat des lieux de la situation de linformatique du MEF (matriel, logiciels, rseaux, ressources humaines, etc.). Elaborer et mettre en uvre le schma directeur informatique du MEF. Conduire une tude exhaustive pour dterminer les besoins des services du ministre des finances et de la Cour des Comptes en matire darchivage. Elaborer des manuels de procdures pour la gestion des dpenses et des recettes, la comptabilit publique, les contrles et la gestion du patrimoine.

DTAI/MEF + DIE/SGPR

Rapport valid sur Etat des lieux disponible

2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2003 2me semestre 2003

lev

DTAI/MEF + DIE/SGPR DB/MEF

Schma directeur disponible en juin 2004. Rapport disponible en Dc.2003 et recommandations mises en uvre en 2004. Manuel de procdures sur la gestion des finances publiques disponible en dbut 2004

lev

4.

lev

5.

MEF

lev

Ltat des lieux est en train dtre analys par DIE. La DTAI sappuyera, le cas chant, sur les rsultats pour approfondir le diagnostic. Fiche technique prparer par DTAI. Un groupe de travail prsid par CT INFO a t mis en place cet effet. Fiche technique prparer par DTAI. Mesure antrieurement prvue dans le Protocole de relance de laide budgtaire europenne. Lancement de ltude en cours sur financement UE. Mesure antrieurement prvue dans le Protocole de relance de laide budgtaire europenne pour les dpenses publiques. Le projet de TdR ainsi que le financement sont disponibles et ltude peut dmarrer rapidement (DGF).

1. G. LES RESSOURCES HUMAINES

tablir un organigramme pour le MEF.

IGF/MEF

Dcret dorganisation du MEF sign avant Dc.2004 Plan de formation de chaque direction du MEF disponible Plan de recrutement de chaque direction du MEF disponible

2. Elaborer dans chaque direction du MEF un Toutes directions plan de formation du personnel. MEF 3. Renforcer les capacits en personnel des directions et stabiliser les effectifs. DAGE/MEF

2me semestre 2004 1er semestre 2004 1er semestre 2004

faible

Le dcret est en cours de rvision.

moyen

Les plans sont en cours dlaboration dans les directions Fiche technique prparer par la DAGE.

lev

79

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


moyen

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

H. LES COLLECTIVITES LOCALES

1. tablir un plan daction spcifique pour la dcentralisation financire lissue des tudes en cours menes par le groupe ad-hoc comprenant les services de lEtat et les bailleurs de fonds.

CLCP/MEF

Plan daction dcentralisation financire adopt et mis en uvre au plus tard en juin 2004.

2me semestre 2003

Etudes demarres par un atelier organis en dbut juin 2003. Le plan consolidera les recommandations de plusieurs tudes dj menes pour amliorer la dconcentration et la dcentralisation. La CLCP devra tablir une fiche technique sur ce dossier.

I. LE SECTEUR PARAPUBLIC

1. Dfinir les modalits et la frquence des rapports financiers que les tablissements publics et socits capital public devront soumettre aux structures spcialises charges de leur suivi.

CGCPE/MEF

1er semestre 2004

faible

2. Dfinir les critres de slection des reprsentants de lEtat au sein des socits capital public. 1. Mettre en place un guide de la profession comptable.

PRIMATURE

Textes sur les critres de slection des reprsentants de lEtat publis Guide de la profession publi

1er semestre 2004 1er semestre 2004 1er semestre 2005

faible

ONEECA

faible

J. LA COMPTABILITE PRIVEE

2. Rendre oprationnel le systme de revue ONEECA qualit.

Cooptation de lONEECA en qualit de membre de lIFAC

moyen

80

MESURES A PRENDRE ITEMS

RESPON SABLES

INDICATEURS DE PERFORMANCE

DATE DEBUT

BESOIN EN ASSISTA NCE


faible

ETAT DAVANCEMENT DE LA MESURE

K. LES ONG ET LES OCB

1. Suivre les ONG afin quelles observent les DDC/MDS normes comptables et les obligations les concernant. 2. Renforcer les organes de suivi des ONG et DDC/MDS des OCB en mettant leur disposition des outils informatiques et une base de donnes.

x% des ONG ont produit les tats comptables et financiers requis. Equipement en place pour la DDC et les autres organes de suivi des ONG

2me semestre 2003 1er semestre 2004

La DDC/MDS devra tablir une fiche technique sur ce dossier

moyen

L. BONNE GOUVERNANCE

DGID + 1. Mettre en place et diffuser au sein des DGCPT/MEF directions responsables des recettes et des dpenses (DGID, DGCPT) des rgles particulires de dontologie semblables celles mises en place la DGD. 2. Diffuser les informations relatives lexcution des finances publiques dans un objectif de transparence. 3. Amplifier la diffusion des textes rglementaires sur les finances publiques et la loi de finances annuelle. MEF

Textes publis et diffuss au sein des directions

1er semestre 2004

lev

Publication sur le site WEB du MEF des rsultats de la gestion 2003. Publication sur le site WEB du MEF du budget 2003 et des nouveaux textes sur la comptabilit publique.

1er semestre 2004 2me semestre 2003

faible

MEF

81

82