Carta AUSJAL 32 v2

Casos Nacionales sobre Pobreza y Poltica Social en Amrica Latina
Volumen
Asociacin de Universidades Confiadas a la Compaa de Jess en Amrica Latina
32
Ao 2010 2011
31 32
Nmero
dIRECTORIO
NdICE
Nmero 32 Volumen 2
JUNTA DIRECTIVA PRESIDENTE Jos Morales Orozco S.J. Rector de la Universidad Iberoamericana de Ciudad de Mxico jose.morales@uia.mx VICEPRESIDENTES Joaqun Snchez S.J. Rector de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot joaco@javeriana.edu.co Pedro Rubens Ferreira Oliveira S.J. Rector de la Pontificia Universidad Catlica de Pernambuco de Brasil prubens@unicap.br Luis Rafael Velasco S.J. Rector de la Universidad Catlica de Crdoba de Argentina rector@uccor.edu.ar SECRETARIA EJECUTIVA Susana Di Trolio sditroli@ucab.edu.ve SECRETARA EJECUTIVA DIRECToR DE PRoyECToS Jess Azcargorta jazcargo@ucab.edu.ve ASISTENTE TCNICo Isabel Campo icampo@ucab.edu.ve ADMINISTRADoR Alexander Guerrero aleguerr@ucab.edu.ve CARTA DE AUSJAL EDIToR Corina Briceo corinabriceno@gmail.com CoNSEJo EDIToRIAL Susana Di Trolio sditroli@ucab.edu.ve Jess Azcargorta jazcargo@ucab.edu.ve DISEo y DIAGRAMACIN Perla Cruz Querales pcruzq@gmail.com Telfonos: (58) (212) 2661341 (58) (212) 2668562
3 Caso Nacional de Argentina

En Argentina hay nuevos pobres y los mismos ricos de siempre Martn Maldonado Universidad Catlica de Crdoba
50 Caso Nacional de Mxico

Desigualdad, pobreza y poltica social en Mxico: Las grietas del modelo de desarrollo adoptado David Martnez Mendizbal Universidad Iberoamericana Len
10 Caso Nacional de Brasil
Do progresso economico a persistencia das desigualdades. (Versin en portugus) Del progreso econmico a la persistencia de las desigualdades. (Versin en espaol) Alosio Ruscheinsky UNISINOS
60 Caso Nacional de Per
Per: Estructura de riesgos sociales y polticas pblicas Mnica Muoz-Njar Universidad del Pacfico
70 Caso Nacional de Uruguay
26 Caso Nacional de Chile
Estructura de riesgos sociales y de polticas pblicas para la superacin de la pobreza Francisca Gallegos y Juan Cristbal Prieto Universidad Alberto Hurtado
Caracterizacin de las heterogeneidades en Uruguay Sergio Lijtenstein Universidad Catlica del Uruguay
75 Caso Nacional de Venezuela

Cambio e Inequidad Social en Venezuela Tito Lacruz Universidad Catlica Andrs Bello de Caracas
32 Caso Nacional de Colombia
Desigualdad de oportunidades, vulnerabilidades y poltica social en Colombia Esteban Nina, Sara Prez y Sandra lvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogot
78 Curso de la Red de Homlogos de
Educacin de AUSJAL: Los Valores y la tica
42 Caso Nacional de Ecuador
Ecuador: Tipologa de hogares segn caractersticas socioeconmicas Eduardo Valencia Vsquez Pontificia Universidad Catlica del Ecuador
CAsO NACIONAl dE ARgENTINA

Martn Maldonado Universidad Catlica de Crdoba
En Argentina hay nuevos pobres y los mismos ricos de siempre

Un estudio recientemente elaborado por la Universidad Catlica de Crdoba da cuenta de novedosas dinmicas sociales, de los riesgos sociales que generan y de sus impactos en la estructura de clases de la sociedad argentina. Se analizan tambin las fortalezas y debilidades que han tenido las respuestas estatales a estos fenmenos.
Pobreza: Un dilogo imposible

El actual debate sobre pobreza en Argentina es en cierta medida un dilogo entre sordos ya que las metodologas de medicin que utilizan los distintos interlocutores, y por lo tanto sus resultados no son comparables entre s. Esta investigacin sobre pobreza y estratificacin social fue recientemente realizada por la Universidad Catlica de Crdoba en el marco del Proyecto Observatorio Social Latinoamericano sobre Pobreza que llevan adelante 10 universidades pertenecientes a la Red de Universidades Latinoamericanas confiadas a la Compaa de Jess. El estudio, encabezado por el Dr. Martn Maldonado, utiliza los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares de Marzo de 2007 - los ltimos datos confiables que produjo el INDEC, segn los investigadores sobre los que se realizan anlisis economtricos para dar cuenta del impacto social que tienen los cambios ocurridos en la dcada del 90 en el mercado laboral y en las polticas sociales estatales. El cuerpo principal de la investigacin compara los resultados obtenidos por las cuatro principales formas de medir la pobreza que existen en Argentina (Ver Cuadro Adjunto) argumentando que

todas estas metodologas son igualmente vlidas desde el punto de vista cientfico, pero que sus resultados no son comparables porque cada una de ellas hace foco en distintas dimensiones de la pobreza y utiliza muestras e instrumentos de relevamiento diferentes.
Los Principales Mtodos de Medicin de la Pobreza en Argentina

Nombre del ndice Organismo Responsable Dimensin Focalizada Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) INDEC (Org. Pblico) Pobreza Estructural Condiciones Materiales de Vida en 5 Dimensiones 1960** (10 aos) 14,3% (2001) Lnea de Pobreza y Lnea de Indigencia (LP y LI) INDEC (Org. Pblico) Pobreza Coyuntural y por Ingresosl Compara Ingresos del Hogar con Costo de Dos Canastas 1974 (Semestral) 13,5% (2010) Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA) Universidad Catlica Argentina (Univ Privada) Inclusin y Exclusin Social Condic. Materiales Integracin Humana y Sociales en 6 Dimensiones 2004 (Anual) 38% (2009) Nivel Socioeconmico (NSE) Asociacin Argentina de Marketing (Cmaras y Asoc. Comerciales) Status y Poder Adquisitivo Tipo de Empleo y Nivel de Educacin 1996 (Anual) 21,2% (2008)
Qu Mide?
Inicio y Frecuencia % Poblacin Pobre
Fuente: Elaboracin de la UCC en base a Censo y EPH del INDEC, UCA y AAM.
El fin de la clase media

Como aporte a la discusin, el informe producido por la Universidad Catlica de Crdoba propone la construccin de una nueva pirmide social conformada por siete clases sociales, dos clases altas (21,6% de la poblacin), dos clases intermedias (27,5%), un grupo de nuevos pobres (31,9%) y dos grupos de pobres extremos (19%) (Ver Grfico). En la cima de esta pirmide social se ubican los mismos grupos privilegiados de siempre pero que han cambiado sus pautas residenciales y de consumo, principalmente recluyndose en barrios cerrados. Por un lado se identifica a una clase alta y media alta (15%) que tiene ms de una vivienda y que por lo tanto percibe ingresos de rentas, ubicndose entre el 20% de los ingresos ms elevados del pas y a una clase media alta (6,6%) que tiene una sola vivienda definida como muy confortable y cuyos ingresos superan ampliamente a la media nacional. Se detectan cambios en los estamentos intermedios de la sociedad ya que se registra la progresiva desaparicin de la clase media tradicional y su reemplazo por dos nuevos grupos sociales: un conjunto de hogares cuyo principal sustento depende de actividades comerciales autnomas, jubilaciones, pensiones u otro tipo de ingresos que no provienen ni de salarios ni de rentas (15,5%), y un nuevo grupo de personas asalariadas (12,1%) que tienen ingresos monetarios cercanos a la media pero que debido al expulsivo mercado inmobiliario, no logran traducir ese dinero en mejoras estructurales en su calidad de vida. Lo que quiere decir, que continan habitando viviendas precarias a pesar de que sus ingresos son nominalmente mayores a los de los grupos que siguen.
dOCUMENTOs
luis Ernesto Blanco
Laicos en el encuentro de universidades
Sin lugar a dudas el cambio ms significativo est dado por la aparicin de un numeroso grupo de nuevos pobres o poblacin que ha sido empobrecida principalmente por el desempleo estructural y la precarizacin del trabajo (31,9% del total de familias argentinas). Los nuevos pobres pertenecan a la tradicional clase media argentina impulsada por el peronismo en la dcada de 1940, con alto nivel de educacin y con acceso a un buen nivel de vida que inclua vivienda propia, acceso a bienes sociales de calidad (salud, educacin, previsin social, etc.) y participacin activa en la vida poltica, econmica y cultural de la nacin. La dictadura de los aos 70, las crisis econmicas de los 80 y las privatizaciones de los 90 redujeron el estado del bienestar a su mnima expresin eliminando numerosas fuentes de trabajo y privatizando la provisin de bienes sociales. En el otro extremo social se detecta un 12,35% de argentinos viviendo en condiciones de extrema pobreza en grandes ciudades y un 6,7% en ciudades de tamao intermedio, ambos grupos habitan viviendas precarias y en un entorno de hacinamiento. Los resultados son coherentes con otras estimaciones producidas por consultoras privadas y organizaciones no gubernamentales que ubican en situacin de pobreza a cerca de 40% de los hogares argentinos (sumando los nuevos pobres a los pobres estructurales)

Pobreza Extrema Rural 6.7% Pobreza Extrema Urbana 12.3% Alta y Media Alta 15.0%
Siete Clases Sociales
Media Alta 6.6%
Empobrecidos o Nuevos Pobres 31.9%
Ingreso Medio. Vivienda Precaria 12.1%
Jubilados y Pensionados 15.5%
Fuente: Elaboracin de la UCC en base a la Encuesta Permanente de Hogares de Marzo del 2007
Nuevas dinmicas sociales

No slo existen nuevas clases sociales en Argentina sino que los movimientos de descenso y ascenso social han cambiado sus dinmicas. Los nuevos pobres o poblacin empobrecida han perdido sus empleos y se ven obligados a buscar ingresos en trabajos temporarios o en pequeos emprendimientos comerciales. Este grupo hace grandes esfuerzos por mantener el estilo de vida, las pautas de consumo y las relaciones sociales de clase media a la que pertenecieron, aunque sus ingresos nominales no alcancen a cubrir esos gastos. De menor envergadura pero ms complejo en su composicin, es el grupo de quienes ascienden en la pirmide social conformado principalmente por familias urbanas de clase baja o media baja que logran ingresos nominales cercanos o superiores a la media nacional, pero que no necesariamente traducen esos ingresos en una vivienda de mejor calidad (En el grfico se describen como ingreso medio, vivienda precaria). Sobre estas dinmicas de ascenso y descenso social se mantiene, con un leve incremento, un grupo de hogares ricos, identificados en esta investigacin por poseer ms de una vivienda y recibir ingresos de rentas. Este conjunto sigue incrementando la brecha que los separa del resto de la sociedad y que, como es de esperar, permanecen ajenos a los movimientos que suceden en las bases.
Los nuevos riesgos sociales

El desmantelamiento del estado de bienestar operado por el gobierno neoliberal de Carlos Menem (1989-1999) produjo la configuracin de una nueva estructura de riesgos sociales en la Argentina. El riesgo social de mayor impacto a fines de la dcada del 2000 es el de la precariedad laboral. Si bien la tasa de desempleo total urbano se ubic en 8%, en promedio, entre el 2007 y el 2010, el problema yace en la calidad de ese empleo. Segn fuentes oficiales ms del 45% de los empleos en la Argentina son informales o en negro. Lo que quiere decir que se trata de un trabajo que no es registrado y que no tiene ningn tipo de marco legal de contencin, sin aportes de obra social ni jubilaciones. Argentina tiene un seguro de desempleo mnimo (75 dlares por mes durante 6 meses). Existe un segundo conjunto de riesgos complejos que asedian a la poblacin extremadamente pobre (3,5% segn los datos oficiales; 8,8% segn estimaciones privadas y de universidades). Hasta el ao 2008 esta poblacin reciba transferencias directas que no alcanzaban al 0,25% del PBI nacional y que, sumados a prestaciones pblicas de mala calidad, eran claramente insuficientes para contener situaciones de emergencia social. Luego se ubican los riesgos sociales que sufren puntualmente los grupos demogrficos ms vulnerables y sin poder de disrupcin como son los nios y nias, los adultos mayores, las mujeres solas y los pueblos originarios. Aparecen en ltimo lugar los riesgos sociales generados por una creciente inequidad en la distribucin del ingreso (el 10% ms rico de la poblacin tiene un ingreso promedio de 33 veces mayor al promedio del 10% ms pobre) y por nuevas formas de exclusin social relacionadas a la segregacin territorial, la violencia sistmica y la marginalidad.

Respuestas del Estado

Durante los aos 90 los rasgos sobresalientes de las principales polticas sociales eran la descentralizacin (el traslado de responsabilidades de gestin jurisdiccional a las provincias y a los municipios), la focalizacin (polticas orientadas a poblaciones claramente definidas), la privatizacin de servicios pblicos (ya sea en empresas privadas nacionales o internacionales) y la tercerizacin de ciertas actividades. De este modo la matriz estado-cntrica, que segn Oszlak caracteriz a la Argentina durante gran parte del Siglo XX, fue dando lugar a una matriz centrada en el mercado en la cual el Estado juega un rol cada vez menor y adems lo hace a travs de sus instancias subnacionales (provincias y municipios). El fin del modelo neoliberal surgi de modo abrupto en las violentas jornadas del 20 al 22 de diciembre de 2001, en las que hubo ms de 20 muertos y se sucedieron 5 presidentes en el lapso de un mes y medio. Luego del gobierno de transicin de Duhalde (2002-2003), los gobiernos de Nstor Kirchner (2003-2007) y su esposa Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011) han implementado medidas econmicas y sociales de claro corte redistributivo que atienden con variada eficacia algunos de los riesgos sociales de raz histrica. Entre estas medidas, destacan los programas Asignacin Universal por Hijo y Argentina Trabaja, cambios en las leyes laborales (negociaciones en convenios colectivos de trabajo, medidas a favor de la libre asociacin sindical, salario mnimo, vital y mvil entre otros) y fuertes inversiones en la infraestructura social como viviendas populares, hospitales y escuelas. Tambin se re-estatiz el sistema previsional que haba sido privatizado por Menem y se propulsaron cambios en el impuesto a las ganancias. La novedad que introducen estas medidas es que se basan en un amplio enfoque de derechos humanos que reivindica el bienestar social como condicin sustantiva para el ejercicio de una ciudadana plena. Otra de las caractersticas que adquiere la modalidad de entrega de programas sociales luego de 2003 es la articulacin interinstitucional. En el caso del Programa Argentina Trabaja (creacin de cooperativas para la realizacin de obra pblica), podemos encontrar los siguientes actores a nivel nacional: Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud y Ministerio de Planificacin Federal. Adicionalmente encontramos la actuacin del Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES), de la Direccin Nacional SINTyS: Sistema de Identificacin Nacional Tributario y Social y de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) y de la Universidad Nacional Tecnolgica.
dOCUMENTOs
luis Ernesto Blanco
Laicos en el encuentro de universidades
Programas de inclusin montados sobre estructuras excluyentes

El conjunto de polticas sociales aplicadas en la Argentina en el perodo 2003-2010 (descriptas en el inciso anterior) constituyen un hbrido formado por programas sociales con orientacin redistributiva que logran revertir algunas situaciones puntuales de injusticia social pero que ven limitada su posibilidad de impacto generalizado por dos motivos: 1) estn montados sobre marcos legales y sobre estructuras institucionales expulsivos propias del neoliberalismo de la dcada del 90, y 2) porque se distribuyen con la misma lgica del corporativismo argentino descripta por Schmitter a comienzos de los 70s. Los programas sociales han sido creados como acciones puntuales para corregir, de modo temporario, los desequilibrios que producen las crisis econmicas, las guerras o las catstrofes naturales, pero nunca como el modo habitual de tratamiento a las inequidades sociales. No se lograr revertir la tendencia a la polarizacin de la sociedad argentina a menos que se produzcan cambios profundos en las estructuras polticas e institucionales que producen y reproducen pobreza. En este sentido el estudio en cuestin seala la necesidad de generar cambios sustantivos en el sistema tributario que es actualmente regresivo, sancionar la Ley de Coparticipacin Federal para garantizar una adecuada distribucin territorial de los ingresos, as como tambin la independencia del poder judicial y el mejoramiento de su accesibilidad, avanzar progresivamente en la legalizacin del trabajo informal, garantizar la universalizacin de las prestaciones sociales bsicas, al igual que la calidad de la educacin y la salud pblica.
CAsO NACIONAl dE BRAsIl

(Versin en portugus) Alosio Ruscheinsky UNISINOS
Do Progresso economico a persistencia das desigualdades

A
investigao sobre os ndices de pobreza no Brasil a partir de um banco de dados tenta expor algumas explicaes para o fenmeno histrico da pobreza e das desigualdades. Constatamos que no caso brasileiro existem mltiplas investigaes, sejam de rgos estatais ou de centros de pesquisa, sejam abrangentes ou restritas, bem como vicejam interpretaes tericas que ultrapassam nossa capacidade sinttica. As diferentes perspectivas de interpretao reportam-nos complexidade da realidade brasileira e avaliao de diferentes projetos histricos de superao da pobreza. O parmetro conceptual alicerado na constatao das heterogeneidades leva identificao de multivariveis complementares e as respectivas heterogeneidades entre os segmentos sociais que sustentam um movimento de interpretao produzindo uma explicao da persistncia da pobreza e das desigualdades. A especificidade de uma anlise contempornea como contribuio histrica de referncia precisa compreender de maneira dilatada a questo alimentar e cultural no Brasil a partir de uma perspectiva interdisciplinar. Neste percurso o atributo intelectual de romper com as fronteiras disciplinares rgidas consolidou uma interpretao mais robusta da pobreza como fenmeno social e histrico, tencionando e resignificado as oposies ou dualidades entre natureza e cultura, entre o biolgico (meio ambiente) e o social, entre indivduo e sociedade, entre Estado e mercado. No incio de um novo sculo1 um progresso econmico largamente visvel, alm da intensa urbanizao, porm persistem desigualdades histricas. Os indicadores sociais estudados sugerem que existem situaes de pobreza, bem como circunstncia de destituio da dignidade humana que se apresentam heterogneas em termos sociais, culturais, individuais e espaciais. Isto significa destacar a existncia de tipos diferentes de segmentos sociais empobrecidos, em parte devido aos espaos habitados por estes agrupamentos. A observao do espao urbano permite afirmar que a vulnerabilidade social ao mesmo tempo cultural, econmica e cumulativa territorialmente. Sendo assim, ao percorrer nosso olhar de observador possibilita encontrar cidados vivendo em reas urbanas que so, simultaneamente ou cumulativamente, reas de risco ambiental (como as prximas aos crregos, s encostas dos morros, aos lixes) e social, pois carentes de saneamento adequado, equipamentos de educao e outros servios sociais.
1 Convm lembrar que no Brasil, no sculo XIX e XX, escravido, latifndio, fome endmica e epidmica, oligarquias polticas, diferenas regionais, atraso tecnolgico e educacional, desigualdades e injustia social emergem como obstculos ao bem estar e democracia econmica e social substantiva. Abolio legalmente definitiva somente em 1888, dois sculos aps a revoluo liberal dos direitos civis e polticos ou um sculo aps a revoluo francesa.
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Ponderaes metodolgicas
Do ponto de vista metodolgico operamos em duas pontas de fontes e perspectivas de abordagem: 1) o IBGE2 realiza um censo decenal da populao brasileira e anualmente a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), tendo como finalidade investigar o andamento do desenvolvimento socioeconmico no Brasil, caractersticas da populao tais como educao, trabalho, sade, saneamento, rendimento e habitao. Ocasionalmente outras variveis so investigadas, como fecundidade, nupcialidade, nutrio, migrao, meio ambiente, entre outros. O exame dos indicadores sociais do Brasil viabilizou-se a partir de cruzamento de variveis para uma anlise dos fatores constitutivos da heterogeneidade social. Entendemos que a metodologia de anlise do status socio-ocupacional ou a renda familiar apresentam-se como algumas das variveis relevantes, mas ao mesmo tempo como fatores insuficientes para tratar tanto dos nveis de qualidade de vida, quanto das heterogeneidades sociais no Brasil. 2) O exame das polticas sociais vinculadas diretamente ao combate fome, pobreza e as desigualdades. 3) Ainda mais importa afirmar o uso dos conceitos ou aspectos: a) o uso no plural do termo desigualdades na medida em que se considera que elas so mltiplas (econmicas, culturais, polticas, de reconhecimento) assim como os direitos que pretendem super-las; b) a pobreza tambm econmica ou questo de renda, porm incursiona pela poltica, cultura e a posse ou ausncia dos diferentes capitais de qualificao social; c) para compreender a profundidade e a extenso da pobreza em nossos pases cabe interrogar e explicar como se d a reproduo do plo oposto, a gesto da inquidade da riqueza.
2 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica uma instituio pblica com a finalidade de oferecer investigaes abrangentes sobre a populao brasileira e a realidade socioeconmica.
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Ponderaes sobre a desqualificao e a vulnerabilidade

Alguns apontamentos sobre a dinmica subjacente que gera condies diferentes de vida a partir do conjunto de variveis de qualificao ou de vulnerabilidade permitam compreender a persistncia histrica da pobreza. As circunstncias de a populao estar nas condies prprias de reas urbanas segregadas se caracterizam para alm da elevada concentraes de indivduos na mesma condio socioeconmica, pois estar em tais reas relaciona-se a diferentes perspectivas que conformam a segregao desta populao: 1) o valor do mercado imobilirio delimita os acessos ou segmenta de acordo com uma hierarquia; 2) o custo de moradia elevado em proporo renda, com impacto sobre a disponibilidade de acesso ao consumo; 3) ainda somam-se riscos para a sade, com impacto sobre a capacidade de trabalho e rendimento no desenvolvimento s capacidades intelectuais; 4) usual distncia no acesso ao mercado de trabalho ou transporte coletivo deficitrio; 5) a performance do dficit escolar como expresso da desqualificao para acesso ao mercado de trabalho com elevados requisitos de manuseio de novas tecnologias. 1) Os problemas com moradia, especialmente urbana, vm sendo acumulados como o dficit habitacional desde o processo de urbanizao h mais de meio sculo. O principal empreendimento de migrao para grandes urbanos ou plos industriais, marcadamente acentua-se aps a 2 guerra mundial. Apesar dos diversos programas habitacionais com financiamento pblico desde os anos da dcada de 70 at os dias atuais, dirigido a diferentes nveis de renda familiar, obtiveram um sucesso relativo de amenizar a presso da demanda por habitao. O dficit habitacional nas ltimas duas dcadas no Brasil calculado em aproximadamente 11 milhes de habitaes. Ora este fenmeno suscita e mantm o processo histrico das favelas na periferia das cidades, mas acima de tudo o fenmeno da persistncia da pobreza atestado por ocupao de reas urbanas de forma muito precria e de forma ilegal. Nestas circunstncias, a populao marginalizada pelo mercado imobilirio e que permanece aqum das polticas habitacionais, vai por sua vez gerando habitaes precrias e clandestinas. Isto porque do ponto de vista legal no possuem o direito de acesso aos servios urbanos de forma inclusiva, tais como gua, energia, transporte, saneamento. Isto inclusive gera controvrsias legais para que o poder pblico possa fornecer a esta populao tais servios bsicos. Estas circunstncias persistem apesar das polticas pblicas de financiamento de empreendimentos habitacionais com suas respectivas oscilaes em conjunturas por razes polticas ou econmicas. A recente estabilidade da economia com resultados positivos para investimentos pblicos e do processo democrtico tem permitido uma poltica econmica de aquecimento do mercado incentivado o financiamento de habitaes residenciais. Todavia, os segmentos populacionais desqualificados pelo mercado de trabalho e em situao de incidncia de vulnerabilidade social requerem programas sociais especficos para acesso condio habitacional em termos de mudana de qualidade, por exemplo, com elevado subsdio estatal dos empreendimentos.
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2) No quesito do benefcio da gua potvel a dinmica social permite acesso a 98% da populao brasileira. Isto , o servio de abastecimento de gua potvel reconhecidamente extenso, mas condies diferenciadas referem-se especialmente rea rural e s ocupaes clandestinas no espao urbano. Todavia, o mesmo no se refere ao saneamento bsico e coleta dos resduos domsticos, pois somente em torno de 20% dos resduos domsticos lquidos so destinados rede coletora especfica e tratados de forma adequada. Acima de tudo, os investimentos feitos em saneamento bsico ainda no conseguiram reverter o quadro da degradao social e ambiental, incluindo-se a a coleta e o depsito inadequado dos resduos domsticos slidos. A coleta dos resduos domsticos tambm muito desigual atingindo as condies sanitrias, sade e pobreza da populao marginalizada. O uso do banheiro ou sanitrio com a higienizao por gua praticamente universal, porm as formas desiguais de escoamento dos resduos sanitrios possuem alta influencia nas condies de vida ou de um habitat saudvel. 3) Desde a Constituio Federal de 1988 o sistema pblico de atendimento sade possui uma caracterstica universal. Em decorrncia da legislao existe a exigncia de que no planejamento anual do oramento sejam destinados 8% do oramento do governo federal e 12% dos oramentos estaduais e 15% dos oramentos municipais, no mnimo, para a sade. Agentes de sade da famlia (programa do governo federal de atendimento domiciliar) tm sugerido que os investimentos pblicos em saneamento bsico e melhorias habitacionais, tornando mais higinico o espao habitado, proporcionariam uma queda proporcional dos investimentos em sade, como medicamentos, ambulatorial e profissionais. 4) A base de dados sobre eletrodomsticos ou de energia eltrica, devido a sua dinmica subjacente no pas de acesso ou subordinao ao mercado, tem obtido interpretaes dspares na avaliao como variveis com capacidade de explicao de superao dos nveis da pobreza. No h porque serem negados os efeitos positivos de um programa governamental que aspira atingir todos os domiclios brasileiros com rede de energia eltrica (luz para todos), potencializando as condies de vida. A iluminao do domiclio permite a ampliao do acesso s informaes, especialmente pela via eletrnica, todavia a questo fundamental no resolvida a finalidade ou o que fazer na vida com tais informaes. Melhor, o acesso televiso em muito pouco tem alterado o nvel de informao para o mercado de trabalho ou de uma cultura de incluso social.
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5) Perversidade na educao brasileira: financiamento pblico, aumento dos desequilbrios sociais, educao e trabalho. A obrigatoriedade do ensino dos 7 aos 14 anos um direito do cidado e um dever do Estado. A escolaridade uma das principais alternativas para que os estratos populacionais de renda inferior venham o somar aptides para se candidatarem para obter posio vantajosa no mercado de trabalho social e suplantarem condio de carncia socioeconmica, pois esta sempre tambm o reflexo de falta de poder poltico. Ainda que a condio escolar experimente alguma melhora do ponto de vista da expanso da rede fsica e do acesso, de fato a educao um agravante, mas no o fator decisivo na produo das desigualdades. A abordagem do ensino superior gratuito oculta equvocos, ofusca as desigualdades e sustenta uma falcia. Nas universidades pblicas brasileiras abrigam-se estudantes de classe mdia e que auferem gratuitamente educao superior de qualidade, enquanto de um modo geral os poucos da classe mdia baixa ou pobres remediados que conseguem acessar o ensino superior so obrigados a pagar as instituies privadas. A gratuidade resulta do oramento pblico, constitudo por impostos, taxas e tambm por contribuies sociais. No Brasil, importante parcela das despesas educacionais no ensino bsico privado retorna s famlias com maior nvel de renda sob a forma de descontos e restituio de impostos, em outros termos significa renncia fiscal. No que diz respeito freqncia escolar entre os jovens de 7 a 14 anos de idade no Brasil ela legalmente obrigatria. Nos ltimos anos a freqncia escolar nesta faixa etria mantm um contingente estvel, verificando-se uma freqncia escola em torno de 97%, porm a qualidade do ensino pblico est posto prova. Os dados sobre as taxas de analfabetismo, entre pessoas com mais de 15 anos, se reduziram de 33,6% em 1970, para 13,5% em 2000, para uma estabilizao nos ltimos anos em torno de 10%, representando ainda o equivalente a 14,2 milhes de pessoas, conforme a PNAD de 2007 e de 2008. Estes dados revelam um segmento social, alm de sua imensa vulnerabilidade, tambm um grau das heterogeneidades, pois mesmo aps duas dcadas de um sistema de ensino pblico com capacidade fsica e territorial de atendimento universal ainda sobrevive elevado grau (10%) do no acesso ao servio pblico. As estatsticas tambm apontam que quanto maior a idade tambm se redobra o obstculo alfabetizao. O analfabetismo se acentua entre a populao do campo e na regio Nordeste do Brasil (registrando 19,9% dos brasileiros sem alfabetizao). Entretanto, tambm a regio de maior queda da taxa de analfabetos nos ltimos 15 anos, reduzindo de 32,7% para 19,9%. Em termos gerais, apesar da queda apontada, o Brasil ocupa a oitava posio dos pases da Amrica Latina com maior ndice de analfabetismo.
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Efeitos das polticas sociais sobre a pobreza

O campo da educao por certo no pode ser visto no mais como a resoluo das profundas dicotomias na sociedade brasileira. Apesar das dificuldades na educao bsica, ela considerada a grande janela de perspectiva, pois a farta disponibilidade de recursos para a educao se bem direcionada pode abrir espao para que se alterem os indicadores socioeconmicos e culturais. Um dos componentes desta mudana se refere ao piso salarial do magistrio de R$ 1024,00 em 2010 (cerca de 500 dlares) ou aproximadamente dois salrios mnimos. Todavia, este teto salarial no modificou a procura por cursos de licenciatura nas universidades, de tal forma que a tendncia pode indicar falta de profissionais no futuro. Entre os requisitos da qualificao da educao colocam-se entre outros aspectos: escola limpa, bem conservada, com biblioteca diversificada, instalaes para as crianas escovarem os dentes, material didtico, merenda escolar variada, computadores para uso dos alunos e internet, equipamentos de laboratrio. Apesar dos esforos empreendidos por meio dos programas sociais persiste tambm a dificuldade de aprendizado, desinteresse e a forte repetncia. As transferncias provenientes da seguridade pblica de proteo social so importantes serem vistas em termos comparativos no tempo e sob ngulos diversos: em 1988 representavam 10,5% da renda familiar, em 1998 somavam 15,6% e em 2008 esse tipo de aprovisionamento domiciliar advindo do sistema de proteo social (aposentadorias e penses, PBF, entre outros) representa 20,7% do total dos rendimentos auferidos. Sem os mencionados programas de transferncia de renda, 40,5 milhes, isto , 21% da populao, viveriam com menos de um quarto de salrio mnimo por pessoa em 2008, informa o IPEA (2010). Mesmo assim ou apesar da proteo social por meio destas polticas de distribuio direta de renda ainda cerca de 18,7 milhes (9,8% da populao) sobrevivem nessas condies de iniqidade ou carncia social. As polticas sociais de distribuio direta de renda vem sendo adotadas desde os anos 90.
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Entre os objetivos propostos o Programa Bolsa Famlia (PBF), institudo em 2003, visa atender a populao mais pobre com o objetivo de combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional, promover o acesso aos servios pblicos, em especial, sade, educao, segurana alimentar e assistncia social. Com a criao e a implantao do PBF, com a distribuio direta de renda, afirmam especialistas existe uma tendncia de reduo do nmero de pobres no Brasil, neste sentido para a melhor distribuio de renda defendem modificaes na abrangncia do principal programa assistencial, a sua abrangncia cobre mais de 12 milhes de famlias. Em meio a polmicas sobre a extenso ou alcance do programa social alguns afirmam que ainda existem mais de 40% dos pobres que vivem abaixo da linha de pobreza. Por outro lado, as transferncias diretas de renda produzem efeitos no curto prazo mais e seus impactos atingem de forma mais direta e enftica aos pobres como destinatrios e no caso brasileiro atualmente os valores do PBF compem em torno de 16,3% da renda familiar no quintil da base da pirmide populacional. A relao custo fiscal/benefcio social possui efeito de legitimao em termos de reduo de desigualdade das diferentes transferncias pblicas. De fato poderamos considerar baixa a participao das polticas sociais focalizadas na reduo do ndice de Gini, como sintoma da queda da desigualdade na dcada atual, pois de acordo com Nri (2010) os rendimentos do trabalho explicam cerca de 66% da queda do ndice de Gini, cabendo aos benefcios da previdncia social a contribuio de 15,7% na explicao desta queda, e cerca de 17% por meio das polticas sociais com a ampliao do PBF. O PBF possui trs eixos: transferncia de renda, condicionalidades e programas complementares. o primeiro eixo promove o alvio imediato da misria e da fome. No segundo eixo das condicionalidades de permanncia no programa social se refora que as pessoas busquem os direitos sociais bsicos na rea da educao, assistncia social e sade. E o terceiro eixo contempla alguns programas complementares como fundamentos para que a famlias beneficiadas consigam se desenvolver capital social e superar suas vulnerabilidades em face da desqualificao. Ao final de 2010 ainda quase 5,3 milhes de famlias permanecem na condio de miserveis mesmo sendo beneficirias do programa de transferncia de renda. O valor mensal varia de R$ 68 a R$ 200 reais, mas insuficiente para 40% dos atendidos superarem a misria. Estes dados da relao entre permanncia na pobreza apesar de beneficirios dos programas sociais so de pesquisa do Ministrio do Desenvolvimento Social junto as 12,7 milhes de famlias atendidas. Existe um debate em curso sobre a relevncia de programas de renda mnima universal e renda distribuda de forma focalizada. Um parece mais universal e o outro mais justo ou tratar de forma diferenciada os diferentes; o impacto de um programa de renda mnima focalizado sempre maior, pois apenas os mais pobres auferem.
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Finalizando
A dependncia de crescente transferncia de renda gera a mdio prazo um problema tributrio, com necessidade de mais impostos para mais transferncia aos pobres. A tendncia de reforo com relao ao PBF como uma poltica acertada consiste em transform-la em direito e modific-la para um programa de renda mnima. Conseguir de fato beneficiar aquelas pessoas que realmente necessitam de auxlio tarefa rdua. Alguns problemas: a) h grande demanda aguardando o processo ser efetivado, muitas vezes, pelo desligamento de famlias menos pobres para que possam ser inseridas, j que existem cotas de benfcios por municpio; b) a falta de articulao da sociedade civil, de sindicatos, associaes como organizaes que facilitem a implementao do PBF; c) os custos operacionais; d) as condicionalidades muitas vezes acabam por excluir, estigmatizar ainda mais os pobres. No caso do nvel da pobreza extrema, ou o que os agentes pblicos denominam de ncleo duro da pobreza, esta situao quase no se modifica em curto prazo ou so casos de persistncia da pobreza. Nestas circunstncias alterar a qualidade de vida s na medida em que os servios pblicos realmente tiverem capilaridade neste contingente, entre estes a educao e a qualificao em especial, bem como contar com o declnio do trabalho informal e do desemprego estrutural. De fato o programa social compensatrio proporciona um tempo de mdio prazo para que as crianas ao freqentarem a escola adquiram a possibilidade de um salto qualitativo para alm de sua condio histrica de pobreza. Do ponto de vista da justia social, mais importante do que acelerar a diminuio imediata das desigualdades com programas sociais manter a persistncia nos investimentos que levem ao combate pobreza de forma continuada, associados aos processos de incluso social via capacitao do capital social. A histria dos Estados de bem-estar d conta de diversas experincias de reduo de desigualdades por um tempo duradouro.
Referncias IPEA. Previdncia e Assistncia Social: Efeitos no Rendimento Familiar e sua Dimenso nos Estados, Comunicado do Ipea n 59, Braslia, 2010. NERI, Marcelo. A geografia das fontes de renda. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2010. http://www.fgv.br/cps/docs/ geofonte.pdf PESQUISA nacional por amostra de domiclios 2007. Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, v. 28, 2008. 129 p. PNUD. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Disponvel http//www.undp.org.br
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(Versin en espaol) Alosio Ruscheinsky UNISINOS
Del progreso econmico a la persistencia de las desigualdades

a investigacin sobre los ndices de pobreza en Brasil, a partir de una base de datos, intenta exponer algunas explicaciones al fenmeno histrico de la pobreza y de las desigualdades. Constatamos que en el caso brasilero existen mltiples investigaciones, sean de rganos estatales o de centros de investigacin, sean extensas o limitadas, y tambin variadas interpretaciones tericas que sobrepasan nuestra capacidad sinttica en este artculo. Las diferentes perspectivas de interpretacin se refieren a la complejidad de la realidad brasilera y a la evaluacin de diferentes proyectos histricos de superacin de la pobreza. El anlisis fundamentado fundamentado en la constatacin de las heterogeneidades lleva a la identificacin de distintas variables complementarias y de las respectivas heterogeneidades entre los segmentos sociales que sustentan un movimiento de interpretacin, produciendo una explicacin de la persistencia de la pobreza y de las desigualdades. La especificidad de un anlisis contemporneo, como contribucin histrica de referencia, necesita comprender de manera dilatada el aspecto alimentario y cultural en Brasil, a partir de una perspectiva interdisciplinaria. En ese recorrido el atributo intelectual de romper con fronteras disciplinarias rgidas consolid una interpretacin ms firme de la pobreza como fenmeno social e histrico, provocando tensin y resignificando las oposiciones o dualidades entre naturaleza y cultura, entre lo biolgico (medio ambiente) y lo social, entre individuo y sociedad, entre Estado y mercado. Al inicio de un nuevo siglo1 el progreso econmico es largamente visible, adems de la intensa urbanizacin; sin embargo persisten desigualdades histricas. Los indicadores sociales estudiados sugieren que existen situaciones de pobreza, sea como circunstancia de destitucin de la dignidad humana que se presentan heterogneas en trminos sociales, culturales, individuales y espaciales. Esto significa destacar la existencia de diferentes tipos de segmentos sociales empobrecidos, en parte debido a espacios habilitados por estos grupos. La observacin del espacio urbano permite afirmar que la vulnerabilidad social es al mismo tiempo cultural, econmica y acumulativa territorialmente. Siendo as, al emprender nuestra mirada de observador se pueden encontrar ciudadanos viviendo en reas urbanas que son, simultneamente o acumulativamente, reas de riesgo ambiental (como las cercanas a ros, laderas y depsitos de basura) y social, pues carecen de saneamiento adecuado, equipos de educacin y otros servicios sociales.
1 Conviene recordar que en Brasil, en el siglo XIX y XX, esclavitud, latifundio, hambre endmica y epidmica, oligarquas polticas, diferencias regionales, atraso tecnolgico y educacional, desigualdades e injusticia social emergen como obstculos al bienestar y a la democracia econmica y social sustantiva. La abolicin legalmente definitiva ocurri en 1888, dos siglos despus de la revolucin liberal de los derechos civiles y polticos o un siglo despus de la revolucin francesa.
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Ponderaciones metodolgicas
Desde el punto de vista metodolgico trabajamos sobre la base de dos fuentes y perspectivas de abordaje: 1) El IBGE2 realiza un censo decenal de la poblacin brasilera, y anualmente la Investigacin Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD por su siglas en portugus),teniendo como finalidad investigar la evolucin del desarrollo socioeconmico en Brasil, caractersticas de la poblacin tales como educacin, trabajo, salud, saneamiento, rendimiento y vivienda. Ocasionalmente otras variables son investigadas, como fecundidad, matrimonios, nutricin, migracin, medio ambiente, entre otros. El examen de los indicadores sociales de Brasil se realiz a partir del cruce de variables para un anlisis de los factores constitutivos de la heterogeneidad social. Entendemos que la metodologa de anlisis del status socio-ocupacional o la renta familiar se presentan como algunas de las variables relevantes, pero al mismo tiempo son factores insuficientes para tratar los niveles de calidad de vida, como las heterogeneidades sociales en Brasil. 2) El examen de las polticas sociales vinculadas directamente al combate del hambre, la pobreza y las desigualdades. 3) An ms importante es reafirmar el uso de los conceptos o aspectos: a) el uso en plural del trmino desigualdades en la medida en que se considera que son mltiples (econmicas, culturales, polticas, de reconocimiento) as como los derechos que pretenden superarlas; b) la pobreza tambin es econmica o un asunto de renta, sin embargo incursiona en la poltica, cultura y la posesin o ausencia de los diferentes capitales de calificacin social; c) para comprender la profundidad y la extensin de la pobreza en nuestros pases es necesario interrogar y explicar cmo ocurre la reproduccin del polo opuesto, la gestin de la inequidad de la riqueza.
2 El Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica es una institucin pblica con la finalidad de ofrecer investigaciones exhaustivas sobre la poblacin brasilera y la realidad socioeconmica.
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Ponderaciones sobre la descalificacin y la vulnerabilidad

Algunas notas sobre la dinmica subyacente que genera condiciones diferentes de vida a partir del conjunto de variables de calificacin o de vulnerabilidad permiten comprender la persistencia histrica de la pobreza. Las circunstancias en las que se encuentra la poblacin, es decir, las condiciones propias de reas urbanas segregadas, se caracterizan por tener elevadas concentraciones de individuos en la misma condicin socioeconmica, pues tambin se encuentran en tales reas que se relacionan con diferentes perspectivas que conforman la segregacin de esta poblacin. Entre ellas estn: 1) el valor del mercado inmobiliario delimita los accesos o segmenta de acuerdo a una jerarqua; 2) el costo elevado de la vivienda en proporcin a la renta, con impacto sobre la disponibilidad de acceso al consumo; 3) todava se suman riesgos para la salud, con impacto sobre la capacidad de trabajo y rendimiento en el desarrollo de las capacidades intelectuales; 4) usual distancia en el acceso al mercado de trabajo o transporte colectivo deficitario; 5) el performance del dficit escolar como expresin de la descalificacin para acceso al mercado de trabajo con elevados requisitos de manejo de nuevas tecnologas.
A continuacin los detalles:

1) Los problemas con la vivienda, especialmente urbana, se han acumulado al igual que el dficit habitacional, desde el proceso de urbanizacin hace ms de medio siglo. El principal emprendimiento de migracin para grandes polos industriales o urbanos, se acenta marcadamente despus de la segunda guerra mundial. A pesar de los diversos programas de vivienda con financiamiento pblico desde la dcada de los 70 hasta la actualidad, dirigido a diferentes niveles de renta familiar, obtuvieron un xito relativo al disminuir la presin de la demanda por vivienda. El dficit de vivienda en las ltimas dos dcadas en Brasil es calculado en aproximadamente 11 millones de viviendas. Ahora ese fenmeno suscita y mantiene el proceso histrico de los barrios en la periferia de las ciudades, pero por encima de todo el fenmeno de la persistencia de la pobreza es demostrado por la ocupacin de reas urbanas de forma muy precaria e ilegal. En estas circunstancias, la poblacin marginada por el mercado inmobiliario y que permanece fuera de las polticas de vivienda, genera viviendas precarias y clandestinas por su cuenta. Esto se debe a que desde el punto de vista legal, no poseen el derecho de acceso a los servicios urbanos de forma inclusiva, tales como agua, energa, transporte, saneamiento. Incluso, genera controversias legales para que el poder pblico pueda proveer a esa poblacin de tales servicios bsicos. Estas circunstancias persisten a pesar de las polticas pblicas de financiamiento de emprendimientos habitacionales con sus respectivas oscilaciones en coyunturas polticas o econmicas. La reciente estabilidad de la economa con resultados positivos para inversiones pblicas y del proceso democrtico ha permitido una poltica econmica de aceleracin del mercado incentivado y el financiamiento de viviendas. Todava los segmentos populares descalificados por el mercado de trabajo y en situacin de incidencia de vulnerabilidad social, requieren programas sociales especficos para acceder a la condicin de vivienda en trminos de cambio de calidad, por ejemplo, con elevado subsidio estatal de emprendimientos.
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2) En cuanto al beneficio del agua potable, la dinmica social permite acceso al 98% de la poblacin brasilera. Esto significa que el servicio de abastecimiento de agua potable es reconocidamente extenso, pero en condiciones diferenciadas se refieren especialmente al rea rural y a las ocupaciones clandestinas en el espacio urbano. Todava, el mismo no se refiere al saneamiento bsico y a la recoleccin de los residuos domsticos, pues solamente cerca de 20% de los residuos domsticos lquidos son destinados a la red recolectora especfica y tratados de forma adecuada. Por encima de todo, las inversiones hechas en saneamiento bsico an no han logrado revertir el cuadro de la degradacin social y ambiental, incluyndose la recoleccin y el depsito inadecuado de los residuos domsticos slidos. La recopilacin de los residuos domsticos tambin es muy desigual y afecta las condiciones sanitarias, de salud y pobreza de la poblacin marginada. El uso del bao o sanitario con la higienizacin por agua es prcticamente universal, pero las formas desiguales de desage de los residuos sanitarios poseen alta influencia en las condiciones de vida o de un hbitat saludable. 3) Desde la Constitucin Federal de 1988 el sistema pblico de atencin a la salud tiene una caracterstica universal. Como resultado de la legislacin existe la obligacin de que en la planificacin anual del presupuesto sea destinado 8% del presupuesto del gobierno federal, 12% de los presupuestos estadales y 15% de los presupuestos municipales, mnimo, para el rea de la salud. Agentes de salud familiar (programa del gobierno federal de atencin domiciliar) han sugerido invertir en saneamiento bsico y mejoras habitacionales, haciendo ms higinico el espacio habitado, lo que proporcionara una cada en las inversiones del rea de la salud (medicamentos, ambulatorios y profesionales) 4) La base de datos sobre electrodomsticos o de energa elctrica, debido a su dinmica subyacente en el pas de acceso o subordinacin al mercado, ha obtenido interpretaciones dispares en la evaluacin como variable con capacidad de explicacin de superacin de los niveles de la pobreza. No hay razn para negar los efectos positivos de un programa gubernamental que aspira a alcanzar todos los domicilios brasileros con red de energa elctrica (luz para todos), potenciando las condiciones de vida. El alumbrado del domicilio permite la ampliacin del acceso a las informaciones, especialmente por la va electrnica. Todava la cuestin fundamental no resuelta es la finalidad o qu hacer con tales informaciones. Mejor an, el acceso a la televisin en muy poco tiempo ha alterado el nivel de informacin para el mercado de trabajo o de una cultura de inclusin social.
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5) Perversidad en la educacin brasilera: financiamiento pblico, aumento de los desequilibrios sociales, educacin y trabajo. La obligatoria enseanza desde los 7 a los 14 aos de edad es un derecho del ciudadano y un deber del Estado. La escolaridad es una de las principales alternativas para que los estratos populares de renta inferior aumenten capacidades para obtener posicin ventajosa en el mercado de trabajo y mejoren su condicin de carencia socioeconmica, pues sta es siempre el reflejo de la falta de poder poltico. Sin embargo, la educacin es un agravante pero no el factor decisivo en la produccin de desigualdades. El abordaje de la enseanza superior gratuita oculta equvocos y las desigualdades y sustenta una falacia. Las universidades pblicas brasileras albergan estudiantes de clase media que reciben gratuitamente educacin superior de calidad, mientras que de un modo general, los pocos de la clase media baja o pobres mitigados que logran acceder a la enseanza superior son obligados a pagar a las instituciones privadas. La entrada gratuita proviene del presupuesto pblico, constituido por impuestos, tasas y tambin por contribuciones sociales. En Brasil, una importante cuota de los gastos educacionales en la enseanza bsica privada retorna a las familias con mayor nivel de renta, bajo la forma de descuentos y restitucin de impuestos, en otros trminos, significa renuncia fiscal. Con respecto a la asistencia escolar entre jvenes de 7 a 14 aos de edad, en Brasil es legalmente obligatoria. En los ltimos aos la frecuencia escolar en esta etapa se ha mantenido estable, verificndose una asistencia a la escuela de 97%. Sin embargo, la calidad de la enseanza pblica est a prueba. Los datos sobre las tasas de analfabetismo, entre personas con ms de 15 aos de edad, se redujeron de 33,6% en 1970 a 13,5% en 2000, para una estabilizacin en los ltimos aos de 10%, representando an el equivalente a 14,2 millones de personas, de acuerdo con el PNAD de 2007 y 2008. Estos datos revelan un segmento social, adems de su inmensa vulnerabilidad y tambin un grado de las heterogeneidades, pues incluso despus de dos dcadas de un sistema de enseanza pblica con capacidad fsica y territorial de atencin universal, an sobrevive un elevado grado (10%) de no acceso al servicio pblico. Las estadsticas tambin apuntan que a medida que aumenta la edad, se duplica el obstculo para lograr la alfabetizacin. El analfabetismo se acenta entre la poblacin del campo y en la regin Noreste de Brasil (registrando 19,9% de brasileros sin alfabetizacin). Entretanto, tambin es la regin de mayor cada de la tasa de analfabetismo en los ltimos 15 aos, reducindose de 32,7% a 19,9%. En trminos generales, a pesar de la cada surgida, Brasil ocupa la octava posicin de los pases de Latinoamrica con mayor ndice de analfabetismo.
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Efectos de las polticas sociales sobre la pobreza

El campo de la educacin no puede ser visto slo como la resolucin de las profundas dicotomas en la sociedad brasilera. A pesar de las dificultades en la educacin bsica, es considerada la gran ventana de perspectiva, pues la abundante disponibilidad de recursos para la educacin, si es bien dirigida, puede abrir espacio para que se alteren los indicadores socioeconmicos y culturales. Uno de los componentes de este cambio se refiere al sueldo del magisterio de R$ 1024,00 en 2010 (cerca de 500 dlares) o aproximadamente dos sueldos mnimos. An ese techo salarial no modific la bsqueda de cursos de licenciatura en universidades, de tal forma que la tendencia puede indicar falta de profesionales en el futuro. Entre los requisitos de calificacin de la educacin se incluyen: una escuela limpia y bien mantenida con biblioteca diversificada, instalaciones para que los nios se cepillen los dientes, material didctico, merienda escolar variada, computadores con Internet para uso de los alumnos y equipos de laboratorio. A pesar de los esfuerzos emprendidos por medio de los programas sociales, persiste tambin la dificultad de aprendizaje, desinters y la fuerte repeticin. Es importante comparar las transferencias provenientes de la seguridad pblica de proteccin social a lo largo del tiempo y bajo diversos ngulos: en 1988 representaban 10,5% de la renta familiar, en 1998 sumaban 15,6% y en 2008 ese tipo de provisin domiciliar del sistema de proteccin social (jubilaciones y pensiones, PBF, entre otros) era de 20,7% del total de los rendimientos obtenidos. Sin los mencionados programas de transferencia de renta, 40,5 millones, es decir, 21% de la poblacin, viviran con menos de un cuarto de salario mnimo por persona en 2008, informa IPEA (2010). A pesar de la proteccin social por medio de estas polticas de distribucin directa de renta, todava cerca de 18,7 millones (9,8% de la poblacin) sobreviven en esas condiciones de inequidad o carencia social. Las polticas sociales de distribucin directa de renta se han adoptado desde los aos 90.
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El Programa Bolsa Familia (PBF), implementado en 2003, busca atender a la poblacin ms pobre y tiene el objetivo de combatir el hambre y promover la seguridad alimentaria y nutricional, el acceso a los servicios pblicos, especialmente la salud, la educacin y la asistencia social. Con la creacin y la aplicacin del PBF y la distribucin directa de la renta, los especialistas afirman que existe una tendencia de reduccin del nmero de pobres en Brasil. En este sentido, para una mejor distribucin de la renta, defienden modificaciones en la inclusin del principal programa asistencial, su inclusin cubre ms de 12 millones de familias. En medio de polmicas sobre la extensin o alcance del programa social algunos afirman que 40% de los pobres aun vive por debajo de la lnea de pobreza. Por otro lado, las transferencias directas de la renta producen ms efectos a corto plazo y sus impactos alcanzan de forma ms directa y enftica a los pobres como destinatarios. En el caso brasilero, actualmente los valores del PBF componen 16,3% de la renta familiar en el quintil de la base de la pirmide poblacional. La relacin costo fiscal/beneficio social tiene un efecto de legitimacin en trminos de reduccin de desigualdad de las diferentes transferencias pblicas. De hecho, podramos considerar que las polticas sociales centradas en la reduccin del ndice de Gini tuvieron una baja participacin como sntoma de la cada de la desigualdad en la dcada actual. De acuerdo con Nri (2010), los rendimientos del trabajo explican 66% en la cada del ndice de Gini, incluyendo los beneficios de la previsin social, la contribucin de 15,7% en la explicacin de esta cada y el 17% por medio de las polticas sociales con la ampliacin del PBF. El PBF tiene tres ejes: transferencia de renta, condicionantes y programas complementarios. El primero promueve el alivio inmediato de la miseria y del hambre. En el segundo se refuerzan las condicionantes de permanencia en el programa social para que las personas obtengan los derechos sociales bsicos en el rea de la educacin, la asistencia social y la salud. El tercer eje abarca algunos programas complementarios como fundamentos para que las familias beneficiadas consigan desarrollar capital social y superar sus vulnerabilidades de cara a la descalificacin. Al final de 2010 cerca de 5,3 millones de familias permanecen en condicin de miseria aunque sean beneficiadas con el programa de transferencia de renta. El valor mensual vara de R$ 68 a R$ 200 reales, pero es insuficiente para que el 40% de los atendidos puedan superar la miseria. Estos datos de la relacin de permanencia en la pobreza, a pesar de los beneficiarios de los programas sociales, son de la investigacin del Ministerio de Desarrollo Social junto a los 12,7 millones de familias atendidas. Hay un debate en curso sobre la relevancia de los programas de renta mnima universal y la renta distribuida de forma centralizada. Uno parece ms universal y el otro ms ajustado para tratar de forma precisa las diferencias; el impacto de un programa de renta mnima focalizado es siempre mayor, pues apenas los ms pobres lo reciben.
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La dependencia de la creciente transferencia de renta genera a mediano plazo un problema tributario, siendo necesarios ms impuestos para una mayor transferencia a los pobres. La tendencia de refuerzo con relacin al PBF como una poltica acertada consiste en transformarla en derecho y modificarla en un programa de renta mnima. Logar beneficiar a aquellas personas que realmente lo necesitan es una tarea ardua. Algunos problemas existentes son: a) La gran demanda en la espera a que el proceso sea efectuado, muchas veces, por la desconexin de familias menos pobres para que puedan ser insertadas, ya que existen cuotas de beneficios por municipio; b) la falta de articulacin de la sociedad civil de sindicatos, asociaciones como organizaciones que faciliten la implementacin del PBF; c) los costos operacionales; d) los condicionantes muchas veces terminan por excluir y estigmatizar an ms a los pobres. En el caso del nivel de pobreza extrema, o lo que los agentes pblicos denominan de ncleo duro de la pobreza, esta situacin no se modifica a corto plazo o son casos de persistencia de la pobreza. En estas circunstancias, es posible alterar la calidad de vida solo en la medida en la que los servicios pblicos tengan realmente una influencia en esta contingencia, entre estos la educacin y la calificacin en especial, as como tambin contar con el descenso del trabajo informal y del desempleo estructural. De hecho el programa social compensatorio proporciona un tiempo a mediano plazo para que los nios al asistir a la escuela adquieran la posibilidad de un salto cualitativo ms all de su condicin histrica de pobreza. Desde el punto de vista de la justicia social, ms relevante que acelerar la disminucin inmediata de las desigualdades con programas sociales, es mantener la persistencia en las inversiones orientadas al combate de la pobreza de forma continua y asociarlas a los procesos de inclusin social a travs de la capacitacin del capital social. La historia de los Estados de bienestar demuestra diversas experiencias de reduccin de desigualdades por un tiempo duradero.
Referencias Bibliogrficas IPEA. Previdncia e Assistncia Social: Efeitos no Rendimento Familiar e sua Dimenso nos Estados, Comunicado do Ipea n 59, Braslia, 2010. NERI, Marcelo. A geografia das fontes de renda. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2010. http://www.fgv.br/cps/docs/ geofonte.pdf PESQUISA nacional por amostra de domiclios 2007. Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, v. 28, 2008. 129 p. PNUD. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Disponvel http//www.undp.org.br
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CAsO NACIONAl dE ChIlE

Francisca gallegos y Juan Cristbal Prieto Universidad Alberto Hurtado
La Pobreza en Chile y sus heterogeneidades: una forma de estratificacin de los hogares

E
l siguiente artculo resume los hallazgos encontrados para Chile, en el estudio Observatorio Latinoamericano sobre Pobreza y Poltica Social, realizado durante el ao 2010 por la Red de Homlogos de Pobreza de AUSJAL en 9 pases de Amrica Latina. Dicho estudio realiz una exploracin sobre las heterogeneidades en los tipos y niveles de pobreza que coexisten al interior de los pases miembros, identificando una clasificacin de los hogares en base a los diferentes activos y capacidades disponibles por cada uno de ellos. La pobreza se ha instalado de manera prioritaria en las polticas sociales a nivel mundial (Banco Mundial, 2000). En este sentido, es posible observar un conjunto de esfuerzos para su superacin y, con ello, para su identificacin y medicin. La importancia del estudio de la pobreza guarda relacin con la identificacin de una situacin de precariedad y carencia, tanto material como simblica, para un grupo de la poblacin, que los obliga a vivir bajo condiciones que merman el despliegue de la condicin humana (Altimir, 1979; Feres y Mancero, 2001; Alkire, 2002; Iguiiz, 2002). Esta definicin reporta un conjunto de imprecisiones para investigadores y hacedores de polticas, en la medida en que deja un espacio amplio para otorgarle contenido a la idea de carencia. Sin embargo, la literatura en la materia plantea que ese margen de ambigedad es fundamental para que cada sociedad le otorgue un contenido acotado y especfico para su realidad. Es decir, se busca que cada sociedad desarrolle un umbral para establecer qu constituye pobreza. En el caso de Chile es posible observar que desde la dcada de los ochenta se ha empleado un enfoque de pobreza basado en la medicin del ingreso, como un indicador del bienestar material de la poblacin. Bajo esta metodologa los rendimientos presentados en Chile han sido sorprendentes. En 1990 exista un 38.6% de la poblacin en situacin de pobreza y 19 aos despus esa cifra cae a menos de la mitad, 15.1% en el ao 20091. Asimismo otras mediciones de bienestar, refuerzan el xito de Chile indicando logros relevantes en materia, por ejemplo, de desarrollo humano. Actualmente, se ubica en el primer lugar de Amrica Latina segn la medicin a nivel mundial del ndice de Desarrollo Humano del ao 2010.
1 Medido a travs del mtodo de lnea de la pobreza absoluta, por el Ministerio de Planificacin y en base a los datos generados a partir de la Encuesta Nacional de Caracterizacin Socioeconmica (CASEN).
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No obstante, existe un conjunto de trabajos que han sido enfticos en indicar la necesidad de realizar una observacin ms profunda de la situacin de pobreza. stos han estado orientados a realizar un anlisis desde la desigualdad, la vulnerabilidad y exclusin social. La incorporacin de estas perspectivas de anlisis ilustra que el fenmeno de la pobreza en Chile est lejos de ser resuelto y, por el contrario, junto con los buenos rendimientos en esas mediciones es fundamental incorporar nuevos elementos referidos al bienestar, pero que aborden la complejidad del estudio de la pobreza. Especficamente, se pueden observar tres situaciones que ponen en evidencia esta situacin. La primera guarda relacin con la persistencia de la desigualdad en Chile. Junto con los datos anteriormente presentados, el Ministerio de Planificacin indic que la desigualdad en Chile se mantiene con un ndice de Gini de un 0.55 desde el 2006 al 2009 (MIDEPLAN, 2009). La segunda corresponde a los anlisis de movilidad de la pobreza utilizando la encuesta Panel Casen 1996, 2001, 2006, la cual corresponde a la primera aproximacin de la observacin de la pobreza en Chile de manera longitudinal. Los resultados mostraron que cerca de un 40% de la poblacin ha estado bajo la lnea de la pobreza en algn periodo y solamente el 4% de la poblacin habra sido pobre los tres perodos. Junto con lo anterior, es posible observar un conjunto de situaciones referidas a la nocin de pobreza que no se incorporan a la identificacin realizada a travs del ingreso. El estudio Voces de la Pobreza, desarrollado por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza (2010), realiz el ejercicio de definir la pobreza desde la visin de las personas. Entre los discursos recolectados se destaca la asociacin de la no pobreza con la participacin en el mundo del trabajo, la no discriminacin, el sistema educativo y una vida con mayor dignidad. Como plantea Torche y Worlmand (2004), Mideplan sostuvo en el ao 2001 que las transformaciones de Chile en los ltimos aos se han caracterizado por un crecimiento econmico alto y sostenido, que ha permitido disminuir las cifras de pobreza y con ello una reduccin de los niveles de pobreza del pas y un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin en general. Sin embargo, los autores agregan que la distribucin de los beneficios sociales no ha sido equitativa y ha producido un conjunto de diferencias asociadas tanto a la riqueza como al poder y el prestigio. Estas diferencias sern entendidas como los elementos que generan desigualdades sociales, estructurando un sistema de estratificacin social.
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De este modo, el sistema de estratificacin social expresa jerarquas entre grupos o estratos sociales y la existencia de una desigualdad institucionalizada en el acceso que tienen las personas y grupos a los recursos, servicios y posiciones que la sociedad valora. En este sentido, expresan una desigualdad estructurada, al tiempo que determina quin recibe qu y los criterios por lo cules los diferentes grupos acceden a las diversas oportunidades sociales. (Torche y Worlmand, 2004) Este trabajo tiene como objetivo presentar un sistema de estratificacin a partir de las caractersticas observadas entre los diferentes tipos de hogares presentes en Chile. Especficamente se busca desarrollar mediante un mtodo de anlisis multivariado, una clasificacin de los hogares y, con ello, la identificacin de factores que los diferencia.
Caracterizacin de los hogares chilenos segn los activos

Se utiliz el trabajo realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual distingue en los objetivos del Milenio un indicador fundamental para evaluar avances en materia de pobreza y desigualdad. Este corresponde a la libertad de miseria, el cual se encuentra asociado al menos a cinco capacidades bsicas: capacidad para vivir libre del hambre, libre de enfermedades previsibles, del analfabetismo; capacidad de acceder a servicios sanitarios bsicos y capacidad para obtener empleo. Para este trabajo, la identificacin de los indicadores estuvo basada en estas dimensiones considerando las restricciones disponibles en la encuesta CASEN. Sin embargo, tambin se busc establecer indicadores con algunas especificidades adicionales. En primer lugar, el horizonte de las polticas sociales ha estado orientado a la problemtica en torno a la calidad de los servicios, la cual ha reemplazado el tema, en gran parte superado, del acceso a los servicios (Serrano y Raczynski, 2000). En segundo lugar est la participacin en el mercado del trabajo. Como se ha puesto de manifiesto en los diferentes trabajos sobre estratificacin social, la participacin en la divisin social del trabajo est asociada a un conjunto de beneficios sociales que designan prestigio y posicin. (Torche y Wolrmand, 2004). En este sentido, el nmero de personas trabajadoras y el tipo de oficio y actividad se consideran variables relevantes en el anlisis.
Tabla 1 Descripcin de las capacidades y factores asociadas a cada una de ellas

Libertad Capacidades Capacidad de obtener empleo Factores emergentes 1. Empleo del Hogar: componente que rene informacin sobre el tipo de trabajadores y las condiciones del empleo considerando a todos los integrantes del hogar. 2. Empleo del Jefe de Hogar: abarca variables que entregan informacin sobre la condicin de actividad del Jefe de Hogar y su oficio. 3. Educacin: entrega informacin sobre la educacin y escolaridad del Jefe de Hogar, as como el nivel educacional alcanzado por sus padres. 4. Conectividad a servicios bsicos: abarca variables que tratan sobre el acceso del hogar a los servicios de agua y alcantarillado. 5. Materialidad vivienda: rene datos sobre los materiales de construccin y el estado de conservacin de muros y piso de las viviendas. 6. Bienes del hogar: componente que rene informacin sobre la tenencia de determinados bienes, principalmente relacionados con las TICs.
Capacidad de realizar una actividad laboral Capacidad de vivir libre del analfabetismo (tener conocimientos y estar estudiando) Capacidad de acceder a servicios sanitarios bsicos Capacidad de estar protegido
Libertad de miseria
Capacidad para generar ingresos
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A partir de la clasificacin de estos indicadores, fue posible observar una caracterizacin de los diferentes hogares respecto a su situacin de condiciones de vida. Los resultados arrojaron, la identificacin de 5 tipos de hogares2. 1. Hogares capital educativo: destacan por presentar un alto nivel educacional tanto en el Jefe de Hogar como en sus padres, mientras que en cuanto a empleo, tenencia de bienes y materialidad y conectividad de la vivienda, se mantiene en una posicin intermedia. 2. Hogares mala situacin general: resalta el bajo nivel educacional del Jefe de Hogar y sus padres, y tambin presenta bajos valores en empleo del hogar y del Jefe de Hogar, as como en bienes y algo menor en materialidad de la vivienda. En el nico aspecto que se encuentra mejor posicionado en la conectividad a los servicios bsicos. 3. Hogares capital laboral JH: se caracteriza por presentar un alto puntaje en empleo del Jefe de Hogar, sin embargo, tanto en trabajo del mismo como del resto del hogar, presenta valores disminuidos y tambin menor que los otros grupos en cuanto a bienes y materialidad de la vivienda. Podra destacarse que presenta un puntaje levemente mayor en la conectividad a los servicios bsicos. 4. Hogar trabajo como activo generalizado: destaca por el alto puntaje en empleo de los miembros del hogar, sin embargo, en cuanto a tenencia de bienes, empleo y educacin del Jefe y sus padres se ubica en una posicin intermedia. Mientras que en cuanto a materialidad y conectividad de la vivienda presentan valores bajos. 5. Hogar buena situacin general: este conglomerado se destaca por presentarse con valores altos en cuanto a empleo del Jefe de Hogar, tenencia de bienes y materialidad de la vivienda, a su vez presenta considerables puntajes en educacin del Jefe de hogar y sus padres. Sin embargo, obtiene puntuaciones intermedias en cuanto a caractersticas laborales del resto del hogar y bajo nivel en conectividad a los servicios bsicos. De todos modos, este grupo es el que a modo general presenta la mejor situacin.
2 Esta caracterizacin fue construida a partir de un anlisis multivariado factorial, con los datos de la ltima versin de la encuesta CASEN.
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Como se puede observar, la participacin en el sistema laboral, la calidad de los bienes y servicios y la capacidad de generar ingresos constituye un punto de diferenciacin relevante al momento de distinguir entre los hogares. Se asume que los hogares con una mala condicin en general podran identificarse como carentes (pobres), seguidos por hogares con capital laboral para el jefe de hogar y, luego, hogares con capital educativo. Estos espacios intermedios indican hogares que no cuentan con condiciones de materialidad y saneamiento de calidad, pero adems los activos no se encuentran distribuidos entre los diferentes miembros del hogar. Por el contrario, el hogar con trabajo como activo generalizado y aquellos con buena situacin en general ocupan las mejores posiciones.
Distribucin de los Hogares de Chile

(N=4.206.502)
18%
17%
Hogares capital educativo Hogares mala situacin general Hogares capital laboral JH
13%
26%
Hogar buena situacin general Hogar trabajo como activo
26%
El tipo de hogares con una menor proporcin corresponde a aquellos con una buena situacin en general (13%). Luego le sigue hogares con capital educativo (17%) y hogares con el trabajo como el activo generalizado (18%). Ahora, es posible observar que la mitad restante de la poblacin se divide con capital laboral del jefe de hogar y aquellos con mala situacin en general, correspondindole a ambos un 26%. Es posible establecer, por un lado, que estos resultados indican que, al menos, una cuarta parte de los hogares de Chile tienen baja dotacin de activos y con ello pocas posibilidades de traducir esas condiciones a capacidades. Dada la informacin anterior es interesante observar esta clasificacin distribuida segn los diferentes quintiles de ingreso, con el objeto de relevar algunas relaciones entre la riqueza del hogar y las caractersticas en trminos de su estratificacin. Existe una relacin entre los quintiles de ingreso y el tipo de hogar. Es posible observar que entre los hogares con mala situacin en general, se concentra un 34% del quintil I, un 25% del II y un 21% del III. Y, por el contrario, es posible observar que aquellos hogares con buena situacin en general estn conformados por un 57% de los hogares correspondientes al quintil V. No obstante lo anterior, es posible observar que la distribucin de los hogares con activos como la educacin o el trabajo tiene una distribucin ms homognea en trminos de la riqueza. Los hogares con capital educativo se distribuyen alrededor de un 20% en todos los quintiles. Situacin similar ocurre con la distribucin de los hogares con capital laboral del jefe de hogar. Ambas situaciones ponen en evidencia que una observacin desde las capacidades pone en cuestionamiento si el ingreso es el indicador ms adecuado para evaluar el bienestar. Por otro lado, es relevante poner en cuestionamiento si la existencia de activos educativos constituyen recursos que sean traducibles en bienestar o si, por el contrario, las barreras de acceso a la estructura de oportunidades en Chile est exclusivamente asociada al ingreso.
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Respecto al trabajo es interesante observar que cuando existe un activo que solo cuenta el jefe de hogar no indica grandes diferencias en relacin a la distribucin en trminos de los quintiles. Sin embargo, al distribuirse entre todos los miembros del hogar s indica una mayor correlacin con la riqueza del hogar. Finalmente, es posible establecer que el material de la vivienda y los activos de saneamiento son aspectos sustantivos en la diferenciacin de los hogares. Es decir, son esos factores los que determinan la diferencia entre los hogares entre malas y buenas condiciones en trminos generales.
Respuesta de las polticas sociales: Sistema de Proteccin social

En trminos generales la poltica social actual comprendera un esfuerzo por el fortalecimiento de la proteccin social y, por tanto, en superar las diferencias entre los activos de los hogares anteriormente presentados. Como es de conocimiento general, la proteccin social se basa en las polticas sociales que tienen como objetivo superar las desigualdades y discriminaciones que estn en la base de los riesgos sociales que afectan a familias y personas3. El Sistema de Proteccin Social se instala como el mecanismo que genera las condiciones que brinden seguridad a las personas durante toda su vida4, garantizndoles derechos sociales que les permitan finalmente reducir los riesgos en empleo, salud, educacin y previsin, creando condiciones de mayor igualdad y oportunidades de progreso. Lo que se desprende del apartado anterior, configura la caracterstica principal del sistema de bienestar social chileno. ste se configura como un sistema mixto, con provisiones pblicas y privadas que, en la mayora de los casos, operan en base a cotizaciones obligatorias. Sin embargo, apuntando a la lgica del Estado en su rol de asegurador de algunos aspectos de la proteccin social es necesario detallar que existe una articulacin institucional interna conformada por los ministerios de Educacin, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y el Servicio Nacional de la Mujer, coordinada por el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) como el rea de proteccin social. El objetivo es articular y complementar los organismos pblicos e impulsar servicios de mayor calidad para la atencin de la poblacin ms pobre y con riesgo social del pas. El nfasis del trabajo de este grupo estar en concebir las prestaciones y beneficios sociales como derechos que deben ser garantizados por el Estado, y se considerarn las unidades territoriales como ejes en torno a los cuales articular las polticas sociales. Desde MIDEPLAN los lineamientos dados en Instalar un Sistema de Proteccin Social es un acuerdo poltico al que concurre la sociedad para establecer las bases sobre las cuales quiere construir y regular su convivencia: determina que derechos son para todos, cmo se garantizan y cmo se viabilizan. Ello supone instituciones, instrumentos, programas y recursos, pero tambin requiere delimitar las atribuciones y responsabilidades del Estado, del mercado, de las personas y de las familias5 As, en Chile durante los ltimos gobiernos, de manera sostenida, se han fortalecido las polticas sociales para hacerlas ms amplias y de mejor calidad constituyendo, en el ltimo mandato de Michelle Bachelet la Red Protege. En trminos generales es posible indicar que la respuesta desde la poltica social est orientada a superar las diferencias entre los diferentes hogares, a travs de un sistema de proteccin integrado que abarque las diferentes dimensiones del bienestar. En este sentido, es necesario ir evaluando paulatinamente cmo se producen los procesos de movilidad de los hogares y su, esperable, instalacin de activos. Todo esto en la medida en que un mayor y mejor bienestar no est exclusivamente supeditado al ingreso de los hogares.
3 SERRANO, C. 2005. La poltica social en la Globalizacin. Programas de Proteccin en Amrica Latina. CEPAL. Santiago de Chile. 4 ARENAS, A. y BENAVIDES, P. 2003. Proteccin Social en Chile; Financiamiento, Cobertura y Desempeo 1990 2000. Organizacin Internacional del Trabajo, Chile 5 MIDEPLAN. 2006. Apuntes de Proteccin Social. Ministerio de Planificacin, Gobierno de Chile. Julio 2006. [en lnea] <http://www.mideplan.cl/final/categoria.php?secid=46&catid=115>
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CAsO NACIONAl dE COlOMBIA

Esteban Nina, sara Prez y sandra lvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogot
Desigualdad de oportunidades, vulnerabilidades y poltica social en Colombia

E
l siguiente informe es el estudio de caso de Colombia para el Observatorio sobre pobreza y Poltica Social de AUSJAL en Amrica Latina, que presenta una caracterizacin de la estructura de riesgos y las vulnerabilidades de la poblacin colombiana a tener en cuenta para analizar y evaluar los resultados de las polticas sociales empleadas por los gobiernos colombianos en la ltima dcada. Las estadsticas sociales recientes evidencian cmo la poblacin colombiana est empezando a sentir nuevamente los efectos de la crisis mundial y el periodo de recesin ocurrido en 2009. El desafo planteado por esta crisis es buscar una manera de proteger a los grupos ms pobres y vulnerables de la poblacin, a travs de la distribucin de las oportunidades que ofrece el Estado Social de Derecho y la movilizacin del sistema de proteccin social para mitigar los efectos negativos. As se lograr reanudar el crecimiento econmico y garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
Evolucin de los indicadores de pobreza

Las cifras ms recientes de Colombia son la prueba concluyente del grado de vulnerabilidad y situacin de pobreza estructural que todava persiste en la sociedad colombiana, un porcentaje cercano a la mitad de la poblacin.
Cuadro 1. Evolucin de la pobreza y la indigencia en Colombia. 1991- 2009

1991 1995 Pobreza (%) DNP/MESEP DNP/MERP CEPAL DNP/MESEP DNP/MERP CEPAL Pobreza (personas - millones) DNP/MESEP DNP/MERP DNP/MESEP DNP/MERP Poblacin Total 6,5 10,2 8,8 6,5 43,2 43,7 19,4 23,2 24,2 Pobreza extrema (personas - millones) 7,69 7,15 22,2 21,9 19,9 19,9 52,5 49,5 55,3 57,5 55 55,2 53,7 57 51,5 19,7 20,7 24,8 51,2 50,7 51 52,7 50,3 49,2 46,8 17 14,7 20,2 15,7 46 42,8 17,8 22,9 16,4 45,5 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pobreza extrema (%) 18,7 20,9 20,8 25,4 19 18,7 17 15,8 17 17,4
Fuente: Elaboracin propia de los clculos DNP MERPD y DNP MESEP y CEPAL con base en las ENH diciembre (1991), ENH septiembres (1992-2000), ECH tercer trimestre (2001-2005)
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En contraste con los datos de crecimiento econmico que mostraba tasas positivas y de los resultados en Seguridad Democrtica del primer Gobierno de lvaro Uribe (2002-2006), las cifras oficiales de pobreza del ao 2008 y 2009 presentadas por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), obtenidas mediante la Encuesta Continua de Hogares (ECH) y la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) tambin del DANE, muestran los efectos adicionales sobre pobreza y desempleo de la recesin econmica de 2008. La sociedad colombiana no contaba con cifras de pobreza para los aos 2006 y 2007, como se observa en el cuadro 1, en parte por debilidades institucionales en el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), en el periodo de gestin 2004-2007, cuando se implement el cambio metodolgico de la Encuesta Continua de Hogares por la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), que gener efectos colaterales e imprevistos como la fractura de la serie en los indicadores de empleo y pobreza. Por lo tanto, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) organiz la primera Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERP), que daba cuenta de una serie de indicadores oficiales de pobreza e indigencia para el periodo 1991 - 2005. En dicho informe, las estimaciones sugeran que entre 1991 y 1995, la pobreza y la indigencia haban cado cerca de 3 puntos porcentuales. Entre 1996 y 1999 la pobreza haba aumentado 8 puntos y la indigencia cerca de 10. Las cifras tambin sealaban que en el ao 1999 los nmeros alcanzaron un mximo histrico (57,5% en pobreza y 25,4% en indigencia). Despus de un vaivn (cada 2000-2001, nueva alza en el 2002) se inici una recuperacin para situar los ndices de pobreza e indigencia en 49,2% y 14,7% respectivamente, para 2005. Segn este informe del MERP del DNP, el pas haba dejado atrs la crisis y comenzaba a ubicarse por debajo de los niveles de mediados de los aos noventa. Ese mismo informe de pobreza del gobierno de Uribe, incluye un descenso en el nmero de indigentes (que a nivel nacional haba alcanzado un pico cercano a los 10,3 millones en 1999) para ubicarse en 3 millones en el 2005. Es decir, el nmero de personas que alcanzaba 6,6 millones era similar a la cifra registrada en 1996. En cuanto al nmero de pobres, alcanz un mximo de 24,2 millones en 2002 y para 2005 cay a 21,9 millones de personas, lo que equivale a 2,3 millones menos.
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Durante los aos 2008 y 2009 irrumpi una nueva crisis econmica que empez a generar efectos sociales particularmente en los indicadores de empleo y pobreza. Este fenmeno oblig al gobierno a estimar y revisar las cifras, lo que lo llev a organizar una segunda misin de pobreza denominada Misin de Expertos de la Series de Empleo y Pobreza (MESEP), conformada por economistas del Departamento Nacional de Planeacin DANE y universidades. El grupo present un informe1 con una nueva serie de estimaciones de pobreza y pobreza extrema, mostrando los siguientes resultados: para 2008 la cifra estaba en 46%, mientras que la indigencia llegaba al 17,6%, lo que equivale a 20,2 millones de pobres y 7,9 millones de indigentes.
El empleo y las vulnerabilidades de la fuerza laboral

Segn los indicadores recientes (cuadro 2) del mercado laboral del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), Colombia nuevamente alcanz altas tasas de desempleo despus de la crisis econmica del ao 2000. Esta vez el detonante fue el caos financiero ocurrido en Estados Unidos, el primer socio comercial de pas. Luego de un lustro de positivos indicadores de empleo, para septiembre de 2008 la tasa desempleo a nivel nacional aument, tanto en la zona urbana como en la rural. Segn estimaciones de la entidad oficial de estadstica, DANE, en julio de 2010 existan aproximadamente 2,7 millones de personas desempleadas en Colombia. El crecimiento de las tasas de desempleo comenz a registrarse a partir del tercer trimestre de 2008, hasta alcanzar un porcentaje de 12,6 en julio de 2010 (Cuadro 2) Esta situacin negativa evidencia la creciente inestabilidad y vulnerabilidad de las economas latinoamericanas, producto de la dependencia de un sistema financiero mundial que se ha hecho ms frgil y, sobre todo, ms voltil (Tobin 1993, 1998). La crisis de Colombia tiene su origen en la recesin financiera de pases desarrollados como Estados Unidos y la Comunidad Europea, lo que provoc una cada en la demanda externa, las exportaciones de materias primas, la produccin industrial y manufacturera. El descenso se reflej a su vez en la demanda de empleo, tal como se aprecia en la evolucin de las tasas de desempleo a nivel nacional. A pesar de que la tasa de ocupacin subi de 53,9% en 2009 a 54,7% en julio de 2010, lo que signific que el nmero de ocupados aument a 557 mil y la poblacin econmicamente activa se increment a 688 miles de personas, la percepcin de la calidad inadecuada del empleo aument.
Cuadro 2. Principales Estadsticas Mercado Laboral - Total Nacional Julio de 2007 - Julio de 2010
Concepto TGP (tasa global de participacin) TO (tasa de ocupacin) TD (tasa de desempleo) Tasa de subempleo subjetivo Tasa de subempleo objetivo Fuente: DANE-GEIH, Julio desde 2007- 2010 Julio-07 57,1 59,7 11,2 36,3 9,5 Julio-08 58,7 51,6 12,1 28,0 9,5 Julio-09 61,7 53,9 12,6 30,2 10,9 Julio-10 62,6 54,7 12,6 34,2 13,0
Presentado en pblico en septiembre de 2009 con cifras de pobreza de 2008.
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Entre las causas del aumento del desempleo se destacan las siguientes: bajo crecimiento econmico en el 2008 y 2009, aumento en la oferta laboral, la propagacin mundial de la recesin econmica en Estados Unidos, adems de la recesin en Venezuela, entre otras razones. El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de Colombia disminuy en el 2009 hasta alcanzar tan slo 1% frente al dato anterior de 2008 cuando creci 2,5%. Segn cifras econmicas del DANE, para el primer trimestre de 2010 se report una recuperacin del PIB de 4,4% con respecto al mismo periodo del ao anterior. Sin embargo, este crecimiento econmico pronosticado para 2010 no ser suficiente para reactivar significativamente el desempleo, reducir la informalidad, aumentar el consumo de los hogares y mitigar la pobreza.
Desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza

La distribucin del ingreso es una problemtica de gran importancia en Amrica Latina debido a las grandes diferencias en el nivel de ingresos entre pobres y ricos. Segn las evidencias, Colombia es uno de los pases de la regin con la reparticin de ingresos ms desigual, lo que se debe en gran parte a la mala distribucin del capital fsico, financiero y, ms que todo, humano. Lo que quiere decir que las diferencias entre los niveles de salarios, educacin y salud en varios grupos de la poblacin son notables. En el caso de Colombia, se utilizaron los datos oficiales del DNP-MESEP, para estimar el Coeficiente de Gini, una de las mediciones ms comunes, que se ubic en 57,8 a nivel nacional para el ao 2009.
Cuadro 3. Evaluacin del Coeficiente de Gini a nivel nacional

1991 Pobreza (%) DNP/MESEP DNP/MERP 54,6 56 57,9 60 56,3 55,7 59,4 57,5 57,3 54 57,9 56,1 58 55,3 58,9 57,8 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: DNP MERP y DNP MESEP
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Situacin de vulnerabilidad de la poblacin desplazada por la violencia del conflicto interno

Adicional a los ndices generales de pobreza, desigualdad y desempleo en Amrica Latina, la poblacin colombiana padece el desplazamiento interno forzoso derivado de la violencia suscitada por el conflicto armado que se vive en el pas. El nmero de personas en situacin de desplazamiento en Colombia ha sido de tendencia creciente y dinmica, sobre todo en la ltima dcada, debido a la intensificacin de los enfrentamientos armados entre los actores del conflicto. El destierro y desarraigo sufrido por la poblacin civil colombiana constituye un delito de lesa humanidad, que normalmente ocurre por graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, en medio del conflicto armado interno2. El fenmeno en cuestin presenta dos picos importantes en lo que al nmero de personas desplazadas se refiere: el primero ocurre en 2002 con la cifra de 451.764 personas, segn las estadsticas del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social3 Este nmero signific un aumento de 74.612 personas en comparacin con el ao anterior, y una diferencia de 211.747 personas registradas en relacin con el ao siguiente.
2 Vctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, Codhes Informa, Boletn informativo de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, N 75, Bogot, 22 de Abril de 2009, Pg. 1 3 La Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional es la entidad creada con el fin de canalizar los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la Repblica y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotrfico y la violencia. De esta manera, se integran la Red de Solidaridad Social (RSS) y la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional (ACCI), () y el Fondo de Inversin para la Paz, FIP. La agencia () asume los programas de la Red de Solidaridad Social (RSS)-Atencin a Vctimas de la Poblacin Desplazada y Red de Seguridad Alimentaria, entre otros. Como tal, es igualmente la encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, SNAIPD. Acceso en: www.accionsocial.gov.co. Estadsticas del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social, fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadsticas Segn las estadsticas del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social se presentan para 2006, 285.786 personas desplazadas. Fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadsticas Vctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, p. Cit., Pg. 2. Violencia, Apoyo Integral a la Poblacin Desplazada y Red de Seguridad Alimentaria, entre otros. Como tal, es igualmente la encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, SNAIPD. Acceso en: www.accionsocial.gov.co. Estadsticas del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social, fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadsticas
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Este incremento es atribuible, en trminos generales, al rompimiento de los dilogos de paz en el Cagun y el comienzo de una dura confrontacin entre tropas oficiales y la guerrilla de las FARC.
Comparativo Accion Social - CodheS
Fuente:
Cifras Accin Social: Numero de Hogares y Personas Incluidas en el Registro nico de Poblacin Desplazada segn
Periodo, SIPOD, Fechas de Corte: Julio 31 de 2010. Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadsticas.
Cifras CODHES: Vctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, Codhes Informa,
Boletn informativo de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, N 75, Bogot, 22 de Abril de 2009, Pg. 3
El segundo pico se evidencia en 20064 y se consolida con los datos del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social, con fecha de corte el 31 de Julio de 2010. Para los aos 2007, 2008 y 2009, el nmero de personas desplazadas ascendi a 365.194, 389.391 y 354.823 respectivamente. La tendencia creciente de las cifras registradas refleja la consolidacin de hegemonas armadas ilegales tras cruentas luchas en las cuales la poblacin campesina se convirti en objetivo militar y sus tierras y bienes en botn de guerra5. Durante este periodo los sectores rurales del pas quedaron especialmente afectados. La magnitud estimada del desplazamiento forzado interno en Colombia para los ltimos 13 aos6, de acuerdo con las cifras de la Accin Social, asciende a un total de 3.470.387 personas y 794.523 hogares desplazados, entre 1997 y el primer semestre de 20107; cifras que presentan en sus totales una diferencia abismal con respecto a las estimaciones del CODHES8. Frente a este panorama cualquier ciudadano en Colombia podra preguntarse; cules son las acciones que el Estado social de derecho ha tomado para resolver esta problemtica y cules son los resultados e impactos de las polticas sociales implementadas para mitigar la persistencia de la pobreza y el desempleo, la agudizacin de la pobreza extrema, la desigualdad en la distribucin del ingreso y el aumento del nmero de personas en situacin de desplazamiento.
4 Segn las estadsticas del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social se presentan para 2006 285.786 personas desplazadas. Fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadsticas 5 Vctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, p. Cit., Pg. 2 6 Estadsticas del Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD de Accin Social, fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadsticas 7 Ibd. 8 La Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- es una entidad privada () creada el 15 de febrero de 1992 por un grupos de personas de diversas disciplinas vinculadas desde la investigacin y la academia al tema de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y la bsqueda de alternativas de paz para el pas. (Su propsito es incidir en) la definicin de polticas de Estado que beneficien a toda la poblacin, con nfasis en personas y comunidades afectadas por el conflicto armado interno. Acceso en: http://www.codhes.org
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El Sistema de Proteccin Social de Colombia

Teniendo en cuenta que los sistemas de proteccin social se configuran siguiendo la estructura necesaria para la proteccin de la ciudadana, de la cual se derivan las redes institucionales encargadas del suministro de los bienes sociales, Colombia ha asumido la responsabilidad de convertirse en un Estado Social de Derecho enmarcado en las polticas adecuadas. Para tal efecto, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 789 de 20029, se estructur el Sistema de Proteccin Social (SPS), un conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos10. Estas medidas contemplan tres aspectos claves para su adecuado funcionamiento: 1) la capacidad de articulacin de la oferta de servicios, 2) la necesidad de contar con mecanismos de focalizacin que prioricen las intervenciones a los ms necesitados y 3) la posibilidad de integrarse con otros segmentos del mercado (acceso a activos)11. Realizando un estudio y anlisis crticos se puede afirmar que el Sistema de Proteccin Social Colombiano12 est compuesto por dos grandes subgrupos: el Sistema General de Seguridad Social y la Asistencia Pblica. Cada uno de ellos tiene una poblacin objetivo diferente. As, el Sistema General de Seguridad Social, compuesto por una combinacin de instituciones gubernamentales (en descenso) con instituciones privadas (en aumento) en salud, pensiones, subsidio familiar y riesgos profesionales13, se basa en la adopcin de un modelo bastante alejado del corporativo, dirigido a los trabajadores del sector formal, pero tambin a los independientes que cotizan, es decir, a las clases ms privilegiadas. Por su parte, la asistencia pblica se centra en programas que buscan satisfacer las necesidades bsicas de aquellos que no pueden procurarse por sus propios medios, de los servicios sociales que necesitan. Este ltimo componente se conoce normalmente como asistencia social14 y se enfoca en los grupos poblacionales que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza y presentan las ms profundas condiciones de vulnerabilidad; bien se trate de menores de edad, adultos mayores, discapacitados, desplazados o poblacin en condicin de pobreza en general15. La asistencia social puede estar conformada tanto por programas universales como por programas focalizados, pero en Colombia, este componente del sistema de proteccin social solamente incluye programas del segundo tipo, y estn constituidos por transferencias en efectivo, asistencia en especie y subsidios para servicios16.
9 Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y se modifican algunos artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo. Ley 789 de diciembre de 2002. Pg. 1 10 Ibd. Artculo 1 11 As mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y oportuno del riesgo y de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos giles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones Comentarios realizados por la Subdireccin de Empleo y Seguridad Social, del Departamento Nacional de Planeacin DNP, al Informe Seccin Descripcin de la Evaluacin Ejecutiva del Proyecto de Asistencia Tcnica a emprendimientos y microunidades productivas de Mujeres Trabajadoras Vulnerables. 12 La ltima actualizacin legislativa sobre el sistema de proteccin social en Colombia se encuentra en la Ley 789 de 2003 por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y se modifican algunos artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo. 13 Giraldo, Csar, Op. cit. Pg.185 14 Existe otro tipo de asistencia al interior del componente de aseguramiento que est ligada al trabajo y comprende la proteccin a la poblacin trabajadora en casos de riesgo econmico como muerte, discapacidad, maternidad, enfermedad y desempleo. Espinosa Silvia y Jairo Nez, Asistencia Social en Colombia, diagnstico y propuestas, presentacin en Power Point, Ctedra de Economa Poltica del Gasto Social, p. Cit. 15 Ibd. 16 Solamente ha habido en el pas una experiencia de asistencia universal, que se ha venido redefiniendo hacia la asistencia focalizada () -atencin materno-infantil del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)-. Ctedra de Economa Poltica del Gasto Social, Ibd.
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El Estado de Cosas Inconstitucional en la atencin a la poblacin en pobreza extrema y desplazamiento.

Si bien se reconocen los esfuerzos del Gobierno de lvaro Uribe y la transicin de un esquema bsico de atencin asistencial a un Modelo de Atencin Integral para el Goce Efectivo de los Derechos, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia mediante la sentencia T-025 de 2004 afirma que hasta el momento, () el Estado de Cosas Inconstitucional no se ha superado17, (y) que los derechos de la poblacin desplazada no han sido restablecidos18. A pesar de la adopcin de este nuevo modelo de atencin, el Estado de Cosas Inconstitucional persiste. Las profundas y reiteradas falencias y vacos presentes en la atencin a la poblacin desplazada en Colombia, evidencian la incapacidad del Estado Colombiano en el alcance de los objetivos establecidos en la poltica pblica, al igual que su debilidad en el proceso de consolidacin de la misma como estrategia institucional. As, aunque en el discurso se hable de un modelo de atencin para el goce efectivo de derechos por parte de la poblacin desplazada, en la prctica lo que se ha desarrollado es una estrategia de mitigacin de las necesidades de las personas, ms que una solucin a las mismas. Lo anterior deriva en la exclusin, la desigualdad y el aplazamiento en el cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales por parte del Estado, lo que a su vez exacerba la crisis humanitaria padecida por las vctimas del desplazamiento19
17 Mediante Auto 008 de 2009, la Corte Constitucional se pronuncia frente a la Persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004. 18 Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica Sobre el Desplazamiento Forzado, Proceso Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, Primer Informa la Corte Constitucional, Bogot, Enero 31 de 2008, Pg. 14. 19 Palacios Sanabria, Mara Teresa, Poltica Pblica con Enfoque en Derechos Sociales: realidad o ficcin para la poblacin desplazada en la localidad de Usme, Estudio Socio- jurdico 9 (nmero especial): 190 - 235, Bogot, abril de 2007, Pg. 227.
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Segn un pronunciamiento de la Corte Constitucional en 2009, son varias las condiciones que el Gobierno Nacional debe alcanzar con miras a garantizar la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional. En trminos generales, resulta necesario ofrecer soluciones duraderas con respecto a los siguientes ejes (): a) Goce efectivo de derechos por parte de un alto porcentaje de la poblacin desplazada (), b) Correccin de las causas estructurales del Estado de Cosas Inconstitucional, en especial (i) la insuficiencia de recursos y (ii) la precaria capacidad institucional. c) Demostracin de que las polticas pblicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los derechos (), d) Demostracin de que los desplazados, as como las organizaciones de la sociedad civil que aboguen por sus derechos, participan de manera oportuna, significativa y efectiva en la adopcin de las decisiones estatales que les interesan y les afectan, y e) Contribucin suficiente de las entidades territoriales a la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional20. As pues, resulta entonces evidente para los jueces de la Corte Constitucional, los acadmicos y la opinin pblica que la poltica social y los programas de los gobiernos recientes, diseados e implementados en pro de la poblacin en extrema pobreza y situacin de desplazamiento, contienen componentes que, en su funcionamiento y debido a la misma naturaleza de su constitucin, no permiten materializar prcticas efectivas que aplaquen y disuelvan la problemtica de vulnerabilidad, pobreza y desigualdad. Para entender lo anterior, es necesario tener en cuenta que la Poltica Social para la poblacin desplazada en Colombia se ha consolidado en torno a su componente de proteccin social, el cual, debido a la condicin de la problemtica y al enfoque institucional adoptado para hacerle frente, se ha restringido al principio de asistencia pblica21, basado en los criterios originados desde los modelos de proteccin social residual o asistencial.
Reflexin global
En Colombia, las polticas sociales encaminadas a promover el desarrollo social presentan resultados insuficientes, configurando grupos poblacionales cada vez ms pobres, excluidos, contravenidos en lo que a la validacin de sus derechos se refiere, limitados en sus posibilidades socioeconmicas y en el acceso a servicios sociales, desposedos y desprotegidos; perpetuando su condicin de vulnerabilidad. Es el caso de la poltica social para la poblacin en situacin de desplazamiento forzado, de los programas y proyectos desarrollados para atender a la poblacin en pobreza extrema y desempleo, pues mientras el fenmeno contina en aumento, la capacidad del Estado para atenderlo se percibe cada da con mayores limitaciones en su alcance y calidad en la atencin que ofrece.
20 Mediante Auto 008 de 2009, la Corte Constitucional se pronuncia frente a la Persistencia del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004. 21 La afirmacin anterior segn la cual la atencin a los desplazados se ha restringido al principio de asistencia pblica, no pretende establecer que dicha poblacin pueda o deba ser sometida a los servicios propios del aseguramiento, sino que dicha asistencia social se ha diseado e implementado desde una perspectiva residual, que adems imposibilita el desarrollo de servicios estructurados.
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Se trata entonces del enfoque otorgado a la poltica social, a partir de modelos de proteccin asistencialistas que resultan insuficientes en la solucin de las causas estructurales que determinan la vulnerabilidad y desigualdad que caracteriza hoy a la cuestin social. Lo que ha existido en Colombia y en los pases de Amrica Latina es un Estado de Bienestar parcelado que llega a una minora de la poblacin, mientras que la mayora ha dependido ms de programas asistenciales fuertemente ligados a prcticas clientelistas22. El asunto en cuestin contempla otras derivaciones del problema central, y es que cuando en un Estado Nacin se valida como legtima la implementacin de polticas sociales asistencialistas, se establece un tipo de relacin contractual Estado-sociedad y Estado-ciudadano, basada en la consumacin de una ciudadana civil y poltica, y una social invertida, en donde los ciudadanos son considerados beneficiarios de las ayudas del Estado y no acreedores de las mismas por el derecho que les corresponde al ser ciudadanos. En ese orden de ideas, lo que se est permitiendo es la consolidacin de una infraestructura institucional frgil y con amplias limitaciones presupuestales, al soportarse en un gasto pblico social que se ha enfocado y ha sido limitado a un gasto en asistencia social. Tambin se est consolidando una institucionalidad informal permisiva, que adems de no tener espacios para evaluar los resultados de las polticas y exigir rendicin de cuentas de sus gobernantes, se encuentra poco informada, no solo en materia de derechos sino tambin en cuanto a la oferta institucional y en lo que a la gestin gubernamental se refiere. Esto implica, per s, el debilitamiento de la democracia, de su sistema poltico y del Estado social de derecho. En Colombia es necesario implementar el enfoque de derechos en las polticas pblicas sociales en general23. Resulta preciso clarificar que dicho enfoque no se encuentra limitado al otorgamiento de bienes y servicios a los grupos poblacionales vulnerables que satisfagan sus demandas a manera de controlar el descontento por la carencia de servicios sociales, se trata ms bien de la fundacin de una cultura de lo social, posibilitando una concepcin inclusiva que establezca el reconocimiento de los derechos sociales a la ciudadana24, de tal suerte que sea posible materializar los derechos que ya se encuentran consagrados en la constitucin, superando as la enorme brecha entre los postulados constitucionales y los indicadores de la ejecucin de las polticas pblicas25.
22 Giraldo, Csar, p. Cit. 23 Se hace imperativa la revisin y el rediseo de todas las polticas sociales en trminos generales, toda vez que muchos de los afectados con la crisis econmica del pas est acudiendo a la suplantacin de la condicin de desplazamiento, dado que identifican esto como la nica alternativa por medio de la cual pueden ver satisfechos sus derechos y de esta forma perjudican a esa poblacin y varan el sistema de indicadores, impidiendo as detectar las carencias y la implementacin de acciones. Ibd. Pg. 231. 24 Guendel Ludwig (et. al.), Op. Cit. Pg. 1. 25 Palacios Sanabria, Mara Teresa, Op. cit. Pg. 201.
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CAsO NACIONAl dE ECUAdOR

Eduardo Valencia Vsquez Pontificia Universidad Catlica del Ecuador
Ecuador: Tipologa de hogares segn caractersticas socioeconmicas1

s1
ste resumen presenta una breve descripcin de las condiciones de vida de la poblacin ecuatoriana, a partir de un anlisis innovador del tratamiento de la pobreza, siguiendo el marco metodolgico desarrollado por el Proyecto Observatorio sobre Pobreza y Poltica Social de AUSJAL en Amrica Latina, el cual refleja que los indicadores promedio nacionales no visualizan las grandes diferencias al interior de la poblacin. La visualizacin de las heterogeneidades en las condiciones de vida de la poblacin constituye uno de los aportes fundamentales del proyecto, ya que su valor agregado, respecto a las investigaciones existentes sobre pobreza y desigualdad en el pas, se distingue por el tipo de anlisis -multivariado, de clster- y en el enfoque aplicado -de las capacidades, de Amartya Sen (Nobel 1998)-.
La ventaja de este tipo de anlisis, frente a los modelos tradicionales de identificacin de grupos poblacionales pobres y no pobres, se encuentra en que los estratos se definen en funcin de la similitud de las condiciones de vida de la poblacin, mas no de niveles preestablecidos2, y adems se determinan los factores que inciden en dicha estratificacin. Los resultados de la aplicacin de la tcnica estadstica multivariante de anlisis de conglomerados jerrquicos y correspondencias mltiples , identificaron seis tipos de conglomerados de hogares en el Ecuador: H. Tipo 1, aquellos hogares cuyos jefes no tienen educacin primaria, estn dedicados al trabajo agrcola y su vivienda es carente de condiciones mnimas de saneamiento (H. en condiciones de alta precariedad = E1) . H. Tipo 2, son hogares cuyos jefes tienen educacin primaria, trabajan en la agricultura por cuenta propia o como jornalero y residen en viviendas en condiciones precarias de habitabilidad (H. en condiciones de precariedad media = E2). H. Tipo 3, hogares cuyos jefes tienen educacin primaria, trabajan en la agricultura o como empleado u obrero privado y habitan en viviendas con bajo nivel de saneamiento (H. en condiciones de precariedad = E3). H. Tipo 4, son hogares cuyos jefes tienen educacin secundaria, estn dedicados al comercio, manufactura y transporte y residen en viviendas dotadas de servicios bsicos mnimos (H. en condiciones aceptables = E4).
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Eduardo Valencia Vsquez, Director del Instituto de Investigaciones Econmicas, PUCE. Quito 2 de Diciembre de 2010. Tipo Benchmarks como USD 2 de ingreso diario, kilocaloras mnimas de consumo diario, etc.
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H. Tipo 5, son hogares cuyos jefes trabajan como empleados del sector privado, en actividades de cuenta propia y patronos, en los sectores de comercio y manufactura. Tienen educacin superior y sus viviendas, aunque algunas de ellas tienen pisos de cemento, disponen de todos los servicios bsicos (H. en condiciones de comodidad mnimas = E5). H. Tipo 6, son hogares con jefes cuyo capital profesional es alto, dedicados principalmente a actividades gubernamentales o como patronos. Sus viviendas estn en condiciones ptimas de habitabilidad (H. en condiciones ptimas de habitabilidad = E6).
La importancia relativa de cada uno de los estratos, calculados para los aos 2006, 2007 y 2008 se presentan en el cuadro siguiente:
Cuadro 1. Tipologa de hogares por estratos socioeconmicos

2006 Estrato Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Tipo 6 Total No. Hogares 193299 446655 678690 1049467 622697 211135 3201943 Porcentaje Hogares/Estratos 6,0% 13,9% 21,2% 32,8% 19,4% 6,6% 100% No. Hogares 148385 390816 619821 1201779 805988 238558 3405347 2007 Porcentaje Hogares /Estratos 4,4% 11,5% 18,2% 35,3% 23,7% 7,0% 100% No. Hogares 253727 523325 767785 1102970 569608 229676 3447092 2008 Porcentaje Hogares /Estratos 7,4% 15,2% 22,3% 32,0% 16,5% 6,7% 100%
Fuente: ENEMDUR 2006,2007,2008, INEC
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a) Hogares Tipo 1: en condiciones de alta precariedad = E1

Segn la ENEMDUR 2008, a este tipo pertenecen 253.728 hogares que representan el 7.4% de la poblacin total de hogares encuestados (3.447.092). Se caracterizan por vivir con carencias extremas: cerca del 80% de los jefes de hogar no tiene ningn nivel de instruccin, variable que tiene un comportamiento altamente diferencial con respecto al resto de los estratos -tipos de hogares-. Adicionalmente, el 90% de los jefes de hogar tiene una ocupacin por cuenta propia o son jornaleros y trabajan principalmente en la agricultura. El promedio mensual de ingresos en los hogares tipo 1 es de USD 118 dlares y en su mayora se encuentran subempleados. Si bien el 58% vive en casas tipo villa y un 40,7% en chozas y mediaguas, en su mayora no disponen de condiciones mnimas de saneamiento: casi el 50% carece de medio alguno de eliminacin de aguas servidas. El piso de la vivienda es fundamentalmente de tierra o caa (41,8%) y tabla (31,2%), constituyndose esta variable en un discriminador con respecto a los otros estratos, como lo veremos ms adelante. De igual forma los sistemas de eliminacin de basura y provisin de agua potable, son inexistentes para este estrato (10%). En este tipo de hogares, el 80% de ellos queman o botan la basura a los ros, el 74% de los hogares toman el agua de pozo o de carro repartidor y de ro. (49,4% y 25.3%). En trminos de comodidad del hogar, el telfono, la ducha y la refrigeradora prcticamente estn ausentes. Estos resultados reflejan el nivel de exclusin social extremo en el cual viven estos hogares, pues han sido marginados de los principales servicios que promueven niveles mnimos de bienestar. Por ello podramos clasificar a este tipo de pobreza como multidimensional severa.
b) Hogares Tipo 2: en condiciones de precariedad media = E2

A este tipo pertenece el 15.2% de la totalidad de los ncleos familiares del Ecuador en el ao 2008; es decir, 523.325 hogares. Este grupo presenta dimensiones graves de privacin aunque en menor magnitud que los hogares del Tipo 1. La mayor parte de los jefes de hogar tiene apenas educacin primaria (75%) y todava un 14,6% de ellos no tiene ningn nivel de instruccin. Dentro de este estrato, los jefes de hogar se ocupan principalmente en actividades agrcolas por cuenta propia (ms del 67%) y como jornaleros o peones asalariados. El salario promedio es de USD155 dlares mensuales, equivalente a 1.3 veces el salario de los hogares tipo 1. Este estrato habita en su mayora en villas (70,2%) y cerca de un 30% vive en mediaguas y chozas (16,5% y 12,2% respectivamente); ni siquiera el 10% de las viviendas tienen servicio de alcantarillado, cerca del 60% tienen pozos spticos y ciegos. Esta variable discrimina a este estrato, en relacin con los hogares Tipo 4, 5 y 6 donde casi 90% de los hogares disponen de alcantarillado. La calidad del piso de la vivienda es de cemento y madera no tratada (53,7%) y otros son de tierra (24%) Estos hogares consumen mayormente agua de pozo o carro repartidor, aunque ya un 28,4% obtiene agua por conexin domiciliar; la basura en su gran parte la queman (64%). En trminos de comodidades del hogar, la mayora todava no dispone de ducha ni de refrigerador Si bien los hogares Tipo 2 se encuentran en mejor situacin que los hogares Tipo 1, todava mantienen importantes privaciones, por tanto este estrato incluye a hogares en situacin de vulnerabilidad.
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c) Hogares Tipo 3: en condiciones de precariedad = E3

El tercer tipo est integrado por 767.785 hogares, es decir el 22% de los hogares del Ecuador en el ao 2008. Presentan un mayor nivel de desarrollo personal que los del Tipo 2. Un 80% de los jefes de hogar tienen instruccin primaria y un 20% secundaria. Estos jefes de hogar trabajan en actividades por cuenta propia (38%), y como jornaleros u obreros privados (28% y 25% respectivamente) Tambin participan en actividades agrcolas (32.5%), construccin (13.7%) y comercio (14%). En este tipo de hogares los jefes representan mano de obra calificada y perciben ingresos promedio de USD 202 mensuales. Respecto a las caractersticas de la vivienda, 85,3% de estos hogares se ubican en villas y un 19% en mediaguas y covachas. En trminos de calidad de la misma, esta tiene importantes privaciones: apenas un 30,7% dispone de alcantarillado pues cerca de la mitad dispone de pozos spticos (47,7%), el piso es fundamentalmente de cemento y madera no tratada (90%). Estas dos variables tienen un comportamiento que diferencia este estrato de los hogares tipo 1 y 2 -en los cuales ni siquiera el 10% de los hogares tiene alcantarillado, el 70% de sus viviendas tiene pisos de tierra o tabln no tratado-. Ms de la mitad de los hogares de este estrato tienen agua potable (57,9%) y la otra gran parte de stos, utilizan agua de pozo (36%). La mayora tiene servicio municipal de recoleccin de basura. En trminos de comodidades la variable ducha es un discriminante con relacin al comportamiento de los hogares tipo 1 y 2, en stos, cerca del 15% dispone de ducha -mientras que los hogares tipo 1 y 2 no la tienen.
d) Hogares Tipo 4: en condiciones socialmente aceptables = E4

En este tipo de hogar se ubica el 32% de unidades familiares del pas (para el ao 2008), que representa 1.102.970 hogares, en los cuales la mitad de los jefes de hogar (49%) tiene instruccin secundaria y la otra mitad nicamente educacin primaria (47%). Ntese que esta variable marca la diferencia frente al comportamiento de los hogares tipo 2 y tipo 3, en los cuales cerca del 80% de los jefes de hogar solo tienen educacin primaria, mientras que en el estrato de hogares tipo 1, 80% de los jefes de hogar no tiene ninguna instruccin. Estos jefes de hogar se ocupan como empleados del sector privado y en actividades independientes relacionadas con el comercio, la manufactura, el transporte y otros. Esta variable diferencia el comportamiento de los hogares Tipo 1 y 2, donde la mayora de sus jefes trabaja en actividades agrcolas por cuenta propia o como peones.
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Ms de las tres cuartas partes de estos hogares son casas y el resto departamentos (23,1%), dimensin que es discriminante frente a los hogares Tipo 1, 2 y 3 que viven principalmente en casas-villa, mediaguas o chozas. Las viviendas de los hogares que corresponden a esta tipologa tienen una infraestructura habitacional de calidad media, pues el piso de la mitad de ellas es de cemento (49%) y el restante es de parquet (41%). En esta dimensin del anlisis, las variables piso y alcantarillado se identifican como lderes en la explicacin de la varianza, pues el piso es determinante frente a las diferencias con los hogares tipo 1, 2 y 3, donde ms de la mitad tienen suelos precarios. Respecto a la dotacin de servicios bsicos en el hogar, este estrato ya es sustancialmente diferente con relacin a los tres tipos de hogar antes analizados, pues en su gran mayora (80%90%) disponen de alcantarillado, son atendidos por los sistemas municipales de recoleccin de basura, tienen agua por conexin domiciliar y cuentan con las mnimas comodidades en el hogar, tales como refrigerador y ducha -frente a un promedio inferior al 50% de los hogares tipo 1, 2 y 3-. En este tipo de hogar se identifica tambin la disponibilidad de lnea telefnica como variable que discrimina los dos grupos extremos, ya que los hogares Tipo 1, 2 y 3 en un 90% no la tiene, mientras que en los hogares Tipos 5 y 6 disponen de lnea telefnica en un 75%.
e) Hogares Tipo 5: en condiciones de comodidad mnimas = E5

Para el 2008, en el quinto tipo de hogares se ubicaba el 17 % de los hogares del pas, es decir 569.608 familias, donde ms de la mitad de los jefes de hogar tenan un nivel de educacin superior (56%) y un porcentaje todava elevado (30,4%) tenan educacin secundaria. Ntese que en los grupos anteriores los hogares con educacin superior no representan ni el 4%. Estos hogares se ocupan en su mayora como empleados del sector privado (37,2%), en actividades de cuenta propia (26%) y son patronos (22%). En este estrato los jefes de hogar no se ocupan en actividades de gobierno, ni como jornaleros o peones como lo observado en los hogares tipo 1 y 2. Participan principalmente en los sectores de comercio, manufactura y otros, pero no en el sector de agricultura caracterstico de los hogares Tipo 1, 2 y 3. Con respecto a las caractersticas estructurales de la vivienda, hay diferencias sustanciales entre los hogares de este estrato (Tipo 5), con los hogares del tipo 1, 2 y 3. Los primeros viven principalmente en casas y departamentos en condiciones de relativa comodidad, con pisos de buena calidad y en mejor estado que las viviendas de los hogares de los estratos anteriores. Un 95% de estos hogares dispone de los servicios bsicos en las viviendas: alcantarillado, agua potable, recoleccin de basura, al igual que las comodidades mnimas como refrigerador y ducha. Adicionalmente, el ingreso promedio de estos jefes de hogar es de US$ 840 mensuales. Por lo tanto, el nivel de instruccin marca un comportamiento diferencial de este estrato frente al resto de hogares, as como tambin la categora de ocupacin y la rama de actividad en la que se articula el jefe de hogar.
f) Hogares tipo 6, en condiciones ptimas de habitabilidad = E6

El sexto tipo de hogares representa el 6.7% de las unidades familiares del pas en el ao 2008, es decir 229.676. Este estrato presenta los mejores comportamientos en las variables analizadas. Sus jefes de hogar tienen en su mayora un nivel de educacin superior (70%), se dedican a actividades de gobierno o administracin pblica (96%) y en el sector privado (3%). Viven en casas o departamentos con una completa dotacin de servicios, el piso de la vivienda en este estrato es de duela u otros materiales de calidad superior. En general disponen de todos los servicios y comodidades y el ingreso promedio de los jefes de hogar es de USD 871 dlares.
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El comportamiento de las variables es similar a los descritos para los hogares Tipo 5. Sin embargo, se registran diferencias sustanciales en la categora de ocupacin y en la rama de actividades que desempea este grupo frente a los del Tipo 5 y los dems hogares, pues los de este estrato (Tipo 6), trabajan fundamentalmente en actividades gubernamentales (96%). 1. Anlisis de las tendencias de las caractersticas socio-econmicas de los Hogares,
perodo 2006-2008
Al examinar la tendencia de la estratificacin entre los aos 2006 y 2008, encontramos que los indicadores -o caractersticas de cada tipologa-3, han empeorado en la mayora de los estratos en cuatro- y en los dos estratos restantes se han mantenido. En el siguiente cuadro se muestran los importantes desafos que enfrenta casi la mitad de los hogares del Ecuador (45%). Cuadro 2. Evolucin de la Tipologa de hogares 2006-2008
2006 Estrato Hogares con jefes de hogar sin instruccin, cuenta propia. Habitan en carencias extremas. (Tipo 1) Hogares con jefes de hogar con educacin primaria, Habitan en condiciones mnimas de habitabilidad. (Tipo 2) Hogares con jefes de hogar con educacin primaria que trabajan como jornaleros. Viven en condiciones mnimas de habitabilidad. (Tipo 3) Hogares con jefes de hogar con educacin secundaria que trabajan como empleados en comercio, manufactura y transporte . Su vivienda dispone de servicios bsicos y es de calidad media. (Tipo 4) Hogares con jefes de hogar profesionales que trabajan para el sector privado, en cargos como patronos y en actividades de cuenta propia. Su vivienda es adecuada. (Tipo 5) Hogares con jefes de hogar de alto capital profesional, ocupados en el gobierno y como patronos, residen en vivienda ptimas. (Tipo 6) Total Fuente: ENEMDUR 2006, 2007, 2008 INEC 3 Es decir el nivel de instruccin, categora de ubicacin, tipo de actividad, ingreso, tipo de vivienda, calidad de pisos y dotacin de servicios bsicos, entre otros. No. Hogares 193299 Porcentaje No. Hogares 148385 2007 Porcentaje No. Hogares 253727 2008 Porcentaje
6,0%
4,4%
7,4%
446655
13,9%
390816
11,5%
523325
15,2%
678690
21,2%
619821
18,2%
767785
22,3%
1049467
32,8%
1201779
35,3%
1102970
32,0%
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19,4%
805988
23,7%
569608
16,5%
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6,7% 100%
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Durante el perodo 2006-2008 el nmero de hogares Tipo 1 y Tipo 2 - en peores condicionesaument entre el 2006 y el 2008, pues su representatividad en el total de hogares pas de 20% a 23%; lo cual sugiere que la poltica vigente no est generando los impactos distributivos buscados sobre los ms pobres. Por su parte, la participacin de los hogares Tipo 4 y 5, que tienen condiciones de relativa comodidad, disminuy su importancia entre 2006 y 2008, pasando de 52,4% a 48,5%. Lo que quiere decir que una parte de estos estratos se empobreci , ya que en el estrato superior (hogares tipo 6) no hubo incrementos, la participacin se mantuvo en el periodo analizado, mientras que en el estrato de hogares Tipo 3 la participacin s se elev. El estrato de hogares Tipo 3, en condiciones de precariedad, tambin aument ligeramente su participacin de 21,2% en 2006 a 22,3% en 2008, lo cual refuerza la tesis del empobrecimiento de los hogares Tipo 4 y 5. Los resultados sugieren que entre 2006 y 2008 la clase media se ha empobrecido. Es en este estrato donde se concentra el mayor nmero de hogares encuestados (Hogares Tipo 4 y Tipo 5). Al examinar la representatividad de los conglomerados en el total de hogares durante el perodo 2006 -2008, se refleja un deterioro de las condiciones de vida en casi todos los estratos4, principalmente, en los medios (Tipo 4 y Tipo 5). En el ao 2008, la representatividad de los conglomerados en el total de hogares muestra un desplazamiento hacia hogares con carencias y en estado precario (T3, T2 y T1), de aquellos que se encontraban en una condicin alta y media alta (T4 y T5) Esto responde a un desplazamiento en las actividades desempeadas por los jefes de hogar de los estratos 4 y 5, que laboraban en los mbitos empresariales o micro-empresariales, sobre todo en los sectores de comercio, transporte y manufactura, hacia actividades asalariadas en diferentes reas del sector privado, aunque con menores ingresos, ante el cierre de sus pequeos negocios. Esto sucede en mayor magnitud en los grupos cuyos jefes de hogar tienen una menor calificacin profesional, es decir, no cuentan con educacin superior.
2. Anlisis de los factores que producen las heterogeneidades

El nivel de instruccin alcanzado por los jefes de hogar pas a ser una variable lder que marca el comportamiento diferencial entre los seis tipos o conglomerados de hogares a nivel nacional. Sumada a la categora ocupacional y la rama de actividad -variables correlacionadas con el ingreso-, aparecen como factores claves para explicar las heterogeneidades encontradas en la tipologa antes expuesta.
Excepto en el estrato ms rico, hogares Tipo 6 = E6.
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En 2008, se registr en Ecuador una escolaridad nacional promedio de apenas 9.2 aos, donde los hogares Tipo 6 y Tipo 5, alcanzaron el capital educativo ms elevado: 65% de ellos disponen de educacin superior; en contraposicin con los hogares Tipo 1 y Tipo 2, que en un 80% y 20% respectivamente, no tienen ninguna instruccin. Estos resultados se obtuvieron a pesar de la puesta en marcha del Plan Decenal, eje de la poltica educativa desde el 2006, bajo cuyas premisas se han invertido ingentes recursos5. Los esfuerzos realizados tras su implementacin no han logrado atenuar la deficiencia estructural, su impacto no se ha visto reflejado en el mediano plazo (2006-2008). De igual manera, la segunda variable que lidera la identificacin de las tipologas de hogar es la categora ocupacional. El jefe de hogar de los conglomerados Tipo 6 -que representa apenas el 7% a nivel nacional- tiene un alto capital educativo y se dedica fundamentalmente a actividades gubernamentales o como patronos de sus propios negocios. Tambin registran los mayores niveles de ingreso. Los jefes de hogar Tipo 3, 4 y 5 dedicados a actividades de la empresa privada relacionadas con la manufactura, el comercio, la construccin y por cuenta propia, se caracterizan por tener al menos un nivel de educacin secundaria y presentan remuneraciones medias. Finalmente, los jefes de hogar Tipo 1 y 2 dedicados a actividades de cuenta propia en el sector agrcola o como jornaleros, tienen el menor nivel de instruccin y perciben los ingresos ms bajos. Los resultados del ejercicio emprico practicado, a propsito de este anlisis para Ecuador, muestran la correlacin entre el nivel de instruccin y el nivel de ingreso alcanzado por el jefe de hogar; lo que a su vez le sirve de herramienta para mejorar sus condiciones de vida. De esta forma, el anlisis de las diferentes tipologas de hogar sugiere que a mayor nivel de instruccin, mayor es el ingreso esperado desde el inicio de la vida laboral. Esto quiere decir que cualquier intervencin del gobierno dirigida de forma directa a elevar el capital humano, sobre todo la educacin bsica, garantizando la conclusin del bachillerato y el acceso a la superior, es uno de los instrumentos ms potentes para generar oportunidades de movilidad social en los estratos ms bajos de la poblacin. La tercera variable lder que contribuye a la identificacin de las tipologas de hogar a nivel nacional, es la rama de actividad en la que se desempean los jefes de hogar. Segn sta, los hogares Tipo 6 en su mayora, se dedican a actividades de administracin y servicios pblicos (88%) y el resto en diferentes ramas del sector privado (13%); los hogares tipo 5 y 4 trabajan en comercio, manufactura, actividades inmobiliarias, transporte y otras; los hogares tipo 3 se desempean en agricultura, comercio, construccin y otras; y los Tipos 1 y 2 en actividades de agricultura (57% y 68%).
Las inversiones del Gobierno Central en educacin pasaron del 2.6% del PIB en 2006 al 3.7% en el 2009.
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CAsO NACIONAl dE MxICO

david Martnez Mendizbal Universidad Iberoamericana Len
Desigualdad, pobreza y poltica social en Mxico: Las grietas del modelo de desarrollo adoptado
Introduccin
La realidad mexicana puede ser definida desde diversos y complejos ejes analticos, sin embargo no podran faltar en cualquier recuento, tres elementos que constituyen sus rasgos actuales sobresalientes: 1 Un rendimiento deficiente del aparato econmico, pues funciona por debajo de las necesidades reales para generar bienestar social. La crisis del 2009 puso en evidencia sus debilidades estructurales, su vulnerabilidad y reedit la brutal dependencia a la economa de los Estados Unidos. 2 Una marcada desigualdad y polarizacin en el disfrute de los derechos sociales de la poblacin. El segmento ms empobrecido tiene un acceso deficiente a los servicios sociales y a la seguridad social, particularmente en materia de salud, educacin, vivienda y pensiones. 3 Un clima de violencia e inseguridad producido por las redes delincuenciales ligadas al narcotrfico, exacerbado por la estrategia adoptada por el Gobierno Federal y ligada a una larga tradicin de prcticas sociales de corrupcin en distintos niveles de la sociedad civil y del gobierno. De esta compleja interaccin, se desarrollarn brevemente en este artculo slo algunos elementos de los tres rasgos antes mencionados.
I La dimensin econmica en el modelo de desarrollo adoptado1

Despus de cuatro dcadas de crecimiento econmico, en que el PIB se elev en promedio alrededor del 6.5% anual y hubo un aumento sostenido del ingreso por habitante y en el nivel de vida de una parte creciente de la poblacin, Mxico atraves a partir de 1982 por un periodo de ajuste econmico, provocado por choques externos negativos y en particular por la cada del precio del petrleo, que representaba entonces ms del 80% de las exportaciones. Esta crisis mostr el agotamiento del modelo basado en el endeudamiento externo, el excesivo e ineficiente rol del estado en la economa y la sustitucin de importaciones -bajo una economa cerrada, poco competitiva y poco exportadora.
Este apartado es prcticamente autora del Mtro. Mauricio de Maria y Campos.
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El impacto causado por el surgimiento del nuevo paradigma ideolgico econmico de libre mercado y disminuido rol del estado en la economa, condujo a un cambio en el modelo econmico-social y a una serie de reformas econmicas cada vez ms severas, incluyendo la reduccin del gasto pblico, la privatizacin de empresas estatales, la eliminacin de subsidios a sectores productivos y una apertura unilateral al exterior, cada vez ms acelerada (De Maria y Campos, 2009). Este periodo tiene como elemento central la firma del Tratado de Libre Comercio con los EUA y Canad Una profunda crisis poltica y econmica particularmente financiera- se desat a finales de 1994, se extendi hacia la primera mitad de 1995 y llev al rescate financiero por parte del Tesoro de los EUA. El programa de salvamento de los bancos mexicanos endeudados (FoBAPRoA) represent un costo para el fisco de cerca del 40% del PIB, es decir, alrededor de 600 mil millones de dlares. Se tuvo una cada del 6% del PIB y de los salarios reales y una disminucin estrepitosa de la inversin pblica, del financiamiento privado y de la banca de desarrollo a los sectores productivos. Desde entonces la economa mexicana regres lentamente a la estabilidad macroeconmica, aunque con un crecimiento relativamente bajo (alrededor del 2% anual) y el estancamiento del PIB por habitante. La estabilizacin de las variables macroeconmicas, la prioridad del control inflacionario, utilizando al tipo de cambio como ancla y los bajos niveles de ahorro, inversin y financiamiento han sido el cauce de un periodo de crecimiento lento de la economa, con un alto desplazamiento de la produccin y la inversin nacional por extranjeras y un alto costo social en trminos de ocupacin, salarios reales y de deterioro del nivel de vida de la poblacin. Esto es lo que algunos han dado en llamar un periodo de estancamiento estabilizador con exclusin social. (Surez Dvila, 2009). Mxico ha tenido en los ltimos 10 aos un crecimiento insignificante y a partir de la crisis internacional, que estall abiertamente en septiembre del 2008, una de las cadas del PIB y el empleo ms estrepitosas en trminos internacionales, mientras otros pases emergentes continuaron su crecimiento (China e India), o lo redujeron a tasas ms modestas (Brasil) y otros se recuperan ya. En Mxico se sufri durante 2009, en el marco de la crisis internacional, una cada del PIB del orden del 6.5%, la ms fuerte de Amrica Latina.
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El empleo ha tenido tasas decrecientes. As, entre 1980 y 1987 en pleno estancamiento tras la crisis del 82, crece a 3.14% anual, a 2.65% en promedio entre 1988 y 1994 y baja a slo 1.8% hasta 2004. Los datos recientes, son alarmantes. El empleo primero se estanc, en el 2008 cay severamente y durante el 2009 y el 2010 se ha venido elevando, sin que se haya podido recuperar a la fecha. Una porcin mayoritaria de los nuevos empleos generados en los ltimos aos en el pas ha sido en la economa informal, que hoy representa 52% de la ocupacin no agropecuaria. La poblacin desocupada se ha ido cada vez ms a la economa informal y an ah muestra signos de saturacin, lo que alimenta al crimen organizado. Quienes han encontrado en la informalidad la nica oportunidad de empleo, constituyen un grupo altamente heterogneo. Gran parte de sus integrantes con alto peso de mujeres y ancianos- realiza su actividad en su propio domicilio; otros lo hacen en locales rudimentarios o bien se apropian de la infraestructura urbana (Samaniego, 2009). Una de las salidas al problema del empleo en aos recientes fue la fuerte emigracin de trabajadores a Estados Unidos: 400 mil por ao en el periodo 2000-2008.
II Pobreza y riesgos sociales: la deuda crnica

Los avances y el deterioro en materia de desarrollo social se han monitoreado por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), instancia oficial en la medicin de la pobreza. En principio, CONEVAL dise una metodologa de medicin ligada al ingreso; posteriormente, para ser congruentes con el mandato que se estableci en la Ley de Desarrollo Social del 2004, ide el clculo de pobreza multidimensional.
La pobreza de ingresos
La medicin inicial realizada por el CONEVAL, defini tres niveles de pobreza por ingresos: La pobreza alimentaria: entendida como incapacidad del hogar para obtener una canasta bsica alimentaria, an si se hiciera uso de todo el ingreso disponible. La pobreza de capacidades: entendida como insuficiencia del ingreso disponible en el hogar para adquirir la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educacin. La pobreza de patrimonio: entendida como insuficiencia del ingreso disponible en el hogar para, adems las dos anteriores, realizar los gastos relacionados con vestido, vivienda y transporte. En el periodo de 1992 a 2008 la pobreza de patrimonio disminuy de 53.1 a 47.4% y el nmero de personas en pobreza de patrimonio se increment de 46.1 a 50.6 millones. La pobreza alimentaria tambin se redujo porcentualmente de 21.4 a 18.2%, aunque en nmeros absolutos la pobreza alimentaria aument en 879.9 mil personas: 427.9 mil en las zonas urbanas y 452 mil en el rea rural, es decir, de 18.6 a 19.5 millones de personas. Y en los mismos trminos, la pobreza de patrimonio aument en aproximadamente 4.4 millones de personas, siendo 4 millones en las zonas urbanas y 400 mil personas en el rea rural.
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Sin embargo, es importante destacar que entre 2006 y 2008 hubo un repunte significativo en la pobreza por ingresos a nivel nacional en todos sus niveles. El nmero de personas en pobreza alimentaria aument de 14.4 a 19.5 millones, es decir, de 13.8 a 18.2% de la poblacin. El nmero de personas en pobreza de patrimonio pas de 44.7 a 50.6 millones, lo que significa un cambio de 42.6 a 47.4% de la poblacin (CONEVAL 2009)2.
La pobreza multidimensional
En diciembre del 2009, el CONEVAL present una nueva medicin que integra otros ejes de anlisis, adems del ingreso. Los ejes considerados son: Bienestar Econmico a. Ingreso corriente per cpita Derechos sociales, vinculados a carencias sociales b. Rezago educativo c. Acceso a los servicios de salud d. Acceso a la seguridad social e. Calidad y espacios de la vivienda f. Servicios bsicos en la vivienda g. Acceso a la alimentacin Contexto territorial. Los primeros resultados sobre esta medicin, arrojan lo siguiente (CONEVAL 2009): 47.2 millones de personas (44% de la poblacin nacional) presentaban al menos una carencia social y no tenan un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades. 11.2 millones de personas (10.5 % de la poblacin) experimentaba pobreza multidimensional extrema. Abarca a la poblacin que presenta tres o ms carencias sociales y su ingreso es insuficiente para cubrir sus necesidades de alimentacin, aun si dedicaran todo su ingreso para ese fin.
CONEVAL 2009. Comunicado de prensa No. 006/09 (www.coneval.gob.mx).
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Desde la ptica de los derechos sociales, 77.2% de la poblacin presentaba al menos una carencia social y 30.7% registr al menos tres carencias sociales (CONEVAL 2009). Esto significa que casi ocho de cada diez mexicanos y mexicanas no tienen cubiertos los derechos sociales plenos. En resultados ms recientes el CONEVAL seala que el porcentaje de hogares con nios que experiment inseguridad alimentaria severa pas de 8 por ciento en 2008 a 17 % en 2009 (CONEVAL-UNICEF, 2010). Damin (2010) ha cuestionado las decisiones adoptadas por el CONEVAL, sobre todo con relacin a los umbrales, que al ser muy bajos dan lugar a que las privaciones y la pobreza se encuentren subestimadas.
Desigualdad3
Mxico se encuentra en la regin ms desigual del mundo y es uno de los pases ms inequitativos de Latinoamrica (Lpez Calva y Lustig, 2010). Si consideramos el IDH como medida aproximada del desarrollo, Mxico se ubica en el lugar 53, mientras que en trminos de desigualdad se ubica en el lugar 113 (IDH, 2009). La desigualdad en Mxico se ha convertido en un problema persistente. Aunque el Gini, como indicador de desigualdad en ingresos, muestra un comportamiento constante en el perodo, han existido cambios en la distribucin que expresan ganancias o prdidas de los deciles de ingreso. En la etapa de alto crecimiento econmico en Mxico (1950-1968) si bien el ndice de Gini casi no vari, s lo hicieron los extremos de la distribucin y los deciles bajos y medios, con prdidas irrecuperables en el tiempo para los primeros siete deciles. En 1994, ao de inicio del TLCAN-NAFTA, comenz un proceso opuesto al que varios investigadores encontraron para el perodo 1984-1994: una cada en la desigualdad, donde todos los deciles de la distribucin ganaron a costa de la prdida que se efectu en la participacin del decil ms rico. Sin embargo, 2002 marca una situacin de desaceleracin en la disminucin del perodo anterior. Es aqu, donde las brechas entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre si bien siguen cayendo, lo estn haciendo en un promedio anual, a la mitad de lo que lo hicieron de 1994 a 2002.
III La fragilidad del modelo de poltica social

Los paradigmas recientes de poltica social se pueden dividir bsicamente en dos: 1 El modelo de la posguerra, que present signos de agotamiento a fines de setenta y principios de los ochenta y que se fue transformando en el Programa Nacional de Solidaridad (1988-2004). 2 La consolidacin de una poltica social dual, incapaz de combatir la creciente mercantilizacin del bienestar social y que integra estrategias compensatorias y focalizadas en el combate a la pobreza. Estas ltimas han adoptado en los planes de desarrollo distintos nombres, pero con un paradigma de base similar (1997-2010): Progresa, Contigo y Vivir Mejor.
El Mtro. Miguel Reyes desarrolla este tema de forma completa en el Caso Mxico.
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Oportunidades es el programa emblema de la actual administracin

El modelo dual de atencin a los riesgos sociales que ha acompaado a Mxico a partir de los ochenta es un hbrido entre el componente corporativo (los incluidos en las instituciones sociales, los trabajadores del sector formal) y el componente residual (los excluidos de estas instituciones, dejados a merced de la asistencia social o de las acciones familiares o individuales) (Valencia 2006:82). En materia de salud, las instituciones creadas en la primera etapa de las anteriormente mencionadas cubren a cerca de la mitad de la poblacin. Dos son los pilares institucionales: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) atiende a las y los empleados del sector privado y sus familias- y el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Ambas enfrentan graves problemas de atencin a los derechohabientes, de disponibilidad, de financiamiento y de calidad en el servicio. A partir de 1997 se modifica el esquema de pensiones y se privatiza bajo una modalidad llamada Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES). En el 2005 se crea el Seguro Popular, que atiende a la poblacin sin acceso al ISSSSTE o IMSS. A octubre del 2010 cubra al 39% de la poblacin en Mxico (Seguro Popular 2010). Se ha asentando en los procedimientos e infraestructura de la Secretara de Salud y mediante una cuota las personas de bajos recursos se pueden afiliar. Contiene como prestaciones un paquete bsico de atencin de enfermedades, particularmente para la niez y las mujeres y se han ido incorporando diversos servicios. Este sub sistema de salud, tambin padece problemas de atencin, carencia de medicinas, de disponibilidad y no ha podido enfrentar con suficiencia el problema de la segregacin espacial.
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La educacin en Mxico tambin enfrenta retos maysculos

Recientemente la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) le ha propuesto a Mxico un conjunto de medidas educativas debido a que: la mejora en la calidad educativa es una prioridad poltica y social en Mxico, especialmente en aos recientes, debido a las altas tasas de pobreza, la fuerte desigualdad y el aumento de la criminalidad (OCDE 2010:4). La OCDE reconoce cierta mejora educativa, pero el diagnstico que hace resume el estado de la actual situacin en Mxico (OCDE 2010:4 y 5): 1 Todava una alta proporcin de jvenes no finalizan la educacin media superior y el desempeo de los estudiantes no es suficiente para proporcionar las habilidades que Mxico necesita: la mitad de los jvenes de 15 aos de edad no alcanz el nivel bsico 2 de PISA. 2 La jornada escolar es corta, con tiempo de enseanza efectiva insuficiente; y en muchas escuelas la enseanza y el liderazgo son de baja calidad, y el apoyo con el que se cuenta es dbil. 3 Los desafos estructurales permanecen: falta de capacidad, distribucin poco clara de responsabilidades a travs del sistema descentralizado, y las condiciones estructurales y procesos no facilitan que las escuelas estn en el centro de las polticas educativas. Las escuelas operan con escasos recursos que necesitan estar mejor distribuidos entre ellas. Entre lneas, se puede leer en el informe, una crtica velada a la cpula del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin quien posee una influencia enorme en la educacin mexicana y que representa un obstculo maysculo para las introducir las reformas necesarias en el sistema educativo. Por otro lado, el programa emblema de combate a la pobreza denominado Oportunidades, se propone la eliminacin de restricciones que impiden o dificultan a los pobres la acumulacin de activos y el acceso a oportunidades para utilizarlos productivamente. Su objetivo es eliminar la pobreza intergeneracional. El Progresa/ Oportunidades ha sido el eje conductor de la poltica social focalizada por ms de una dcada. oportunidades est ubicado en una estrategia ms amplia llamada Vivir Mejor que no ha podido ser ni armonizada internamente, ni cuenta con los recursos suficientes para lograr mejoras significativas en el combate a la pobreza. Oportunidades es un programa de trasferencias condicionadas que cubre a ms de cinco millones de familias. Tiene tres componentes bsicos: a) Salud y alimentacin. Se entrega un suplemento alimentario a las mujeres embarazadas y en lactancia, a nios y nias de 4 meses a 2 aos y nios y nias desnutridos de 2 a 5 aos. Se complementa con $395 al mes y hasta tres apoyos de $ 100 por concepto del apoyo infantil (un dlar equivale a 13 pesos aproximadamente). b) Educacin. Se otorgan becas desde el tercero de primaria hasta el tercero de bachillerato. Se aumenta el monto conforme se avanza escolarmente: $145 en tercero de primaria a $925 en tercero de preparatoria, para nias. A partir de secundaria las becas son ms altas para las nias.
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c) Desde el 2007 se apoya a los adultos mayores, en el Programa Setenta y Ms, con $305 y ms recientemente un llamado apoyo energtico de $ 120 mensuales. Existen lmites para el apoyo de los montos mximos que puede recibir una sola familia: $1,515 para quienes tienen nios y nias en primaria y secundaria y $2,240 quienes, adems, tienen becarios en preparatoria. Boltvinik (2010), ha hecho diversas crticas a Oportunidades, entre las fundamentales estn: Atiende a slo un porcentaje de la poblacin pobre. Se trastoc el objetivo inicial del programa, establecido originalmente en trminos de romper con la pobreza intergeneracional y no con la pobreza actual-. Introduce nuevas desigualdades, por ejemplo, entre los que tienen hijos en edades escolares y quienes no los tienen y se discrimina a las familias grandes. Acarrea fragmentacin en la cohesin social de las comunidades. Los montos otorgados son poco relevantes en trminos de combate a la pobreza.
Oportunidades prescinde de colocar adecuadamente el comportamiento del mercado y particularmente la estructura de oportunidades como una condicin necesaria para que las competencias y capacidades desarrolladas por la poltica social tengan un elemento objetivo para que florezcan. Se acta como si la estructura de oportunidades para las y los pobres estuviera ah, esperando con los brazos abiertos a las personas que elevan su nivel de salud, educacin y alimentacin. Si la poltica social debe contener una mnima congruencia entre la postura pblica sobre el bienestar y los riesgos sociales de un pas o regin se puede afirmar que entre ambas, existe, en Mxico, una manifiesta inadecuacin.
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Baste comparar la propuesta de poltica social en el pas con la estructura de riesgos propios de Mxico, conformada bsicamente por: a) riesgos de clase y etnia: escasez de trabajo y condiciones laborales indignas, pertenencia a grupos indgenas, habitacin en zonas geogrficas segregadas, precariedad en el goce de atencin a la salud, incluyendo los problemas psicoemocionales y los riesgos propios de la educacin, migracin y brecha tecnolgica; b) riesgos de trayectoria vital y condicin fsica: vulnerabilidad infantil, vulnerabilidad juvenil, vulnerabilidad de adultos mayores o de la tercera edad y discapacidad; c) riesgos de gnero; d) riesgos globales: inseguridad, violencias sociales y medioambientales.
Comentario final
El equipo que ha elaborado el Caso Mxico del Observatorio sobre Pobreza y Poltica Social de AUSJAL en Amrica Latina, se ubica en un cada da ms amplio movimiento que impulsa una revisin del actual modelo de desarrollo, del cual el diseo de una poltica social ms pertinente sera una de las tareas principales. La poltica social se asienta actualmente en un paradigma reducido en sus alcances, internamente desarticulado, sin dilogo con la esfera econmica para producir bienestar de largo plazo y se ha constituido en un edificio de instituciones, estrategias y programas superpuestos, los ms compensatorios y remediales, que han administrado la pobreza en lugar de poner las bases sociales para erradicarla. Sin embargo, la responsabilidad de la vergonzosa desigualdad existente y la ausencia del disfrute colectivo no slo de los derechos sociales de forma plena, sino de una base mnima aceptable, no se le puede responsabilizar estrictamente a la poltica social adoptada. Resulta ms razonable apuntar a la lgica con la que se ha venido operando la bsqueda de bienestar y que contiene la compleja responsabilidad de repensar el modelo de desarrollo seguido, en el marco de una globalizacin estructurada bajo reglas inequitativas. En trminos del diseo de una poltica social diferente, habra ciertas caractersticas clave: objetivos compartidos con la esfera econmica y divisin clara de responsabilidades, enfoque de derechos, visin universalista (bsico o progresivo), desmercantilizacin del bienestar social, ampliacin de objetivos donde se incorpore la cohesin social y la construccin de ciudadana, la articulacin plena con la estructura de riesgos del pas, diseo de una arquitectura institucional que asuma la visin federalista y congruente con los nuevos propsitos.
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Pero quin es el sujeto colectivo que va a gestionar un paradigma as?

Existe en Mxico y en Latinoamrica una disputa conceptual, poltica y econmica, y se contraponen distintas visiones sobre el papel del Estado, los paradigmas de bienestar, la pobreza, la desigualdad, el papel del mercado y la sociedad. Se requiere de un arreglo institucional, legal y programtico un nuevo pacto social - que demanda alianzas entre los actores participantes, agrupados en un bloque histrico con ideas y proyectos de largo plazo compartidos. El reto se encuentra, por una parte, en la construccin de consensos y por otra, jugar en el marco de las reglas democrticas para operar un distinto paradigma de desarrollo, preado por principios bsicos como la justicia social y la vigencia de los derechos humanos.
Bibliografa Barba Solano, Carlos (2007). Reducir la pobreza o construir ciudadana social para todos?. Universidad de Guadalajara, Guadalajara, Mxico CONEVAL-UNICEF (2010). La niez y la adolescencia en el contexto de la crisis econmica global: el caso de Mxico. CoNEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (2009). Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2008. CoNEVAL. Mxico Boltvinik, Julio (2010). Necesidad de reformar la reforma neoliberal en materia social Texto indito presentado en el XI Seminario Nacional de Poltica Social en Mxico Damin, Araceli (2010). Transformaciones socioeconmicas y retos en la reproduccin social. Texto indito presentado en el XI Seminario Nacional de Poltica Social en Mxico De Maria y Campos, Mauricio (2009). El Desarrollo de la Industria Mexicana en su Encrucijada. Instituto de Investigaciones sobre Desarrollo Sustentable y Equidad Social (IIDSES) OCDE (2010). Acuerdo de cooperacin Mxico-OCDE para mejorar la calidad de la educacin de las escuelas mexicanas. Resumen Ejecutivo. OCDE Patio, Ivn (coord.) (2010). Caso Mxico AUSJAL. Sistema Universitario Jesuita PNUD (2009). Informe sobre Desarrollo Humano. Superando barreras: Movilidad y desarrollo humano.. Programa Oportunidades. (2010) . Reglas de operacin. http://www.oportunidades.gob.mx Seguro Popular (2010). Comunicado de Prensa. www.seguro-popular.salud.gob.mx/index Samaniego, Norma (2009).El Crecimiento Explosivo de la Economa Informal. Revista Economa UNAM Vol. 5 No. 13 Surez Dvila, Francisco (2009). Apuntes Hacia una nueva Arquitectura del Sistema Financiero Mexicano. Grupo Central. Mayo Valencia, Enrique (2006). La poltica social de Vicente Fox: contexto histrico y balance. www.ajlas.org/v2006/ paper/2006vol19no104.pdf
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CAsO NACIONAl dE PER

Mnica Muoz-Njar Universidad del Pacfico
Per: Estructura de riesgos sociales y polticas pblicas1

s1
l Per es un pas que ha avanzado mucho en trminos de desempeo macroeconmico. Durante la ltima dcada (2000 y 2009) creci 5.1% en promedio, respondi de forma excepcional a la crisis internacional desencadenada en septiembre de 2008; tiene uno de los niveles de inflacin ms bajos del mundo (2.6% en promedio entre el 2000 y el 2009) y es el cuarto pas latinoamericano que ha recibido el grado de inversin de su deuda soberana por parte de las tres principales clasificadoras de riesgo a nivel mundial. Como ha sido mencionado por otros autores, los buenos resultados de la economa peruana son producto de las buenas polticas macroeconmicas, pero tambin de la buena suerte. El incremento sostenido que han presentado los precios de los commodities a nivel mundial le ha dado dinamismo a la economa peruana y ha atrado un incesante flujo de inversiones, especialmente relacionadas con la produccin minera.
Bonanza Macroeconmica, Malestar Microeconmico1

A pesar de este buen performance a nivel macro, la tasa de pobreza aun es alta: la incidencia de pobreza monetaria pas de 48.6% en 2004 a 34.8% en 2009. Esta reduccin es importante, sin embargo se debe tener en cuenta una serie de factores para poder determinar si la poblacin se encuentra efectivamente en ptimas condiciones, como por ejemplo la distribucin de esta pobreza monetaria y las condiciones de salud, educacin y vivienda. A continuacin se hace un breve recuento de estos factores: La mayora de las personas que han salido de la pobreza vive en zonas urbanas: la pobreza en esta rea disminuy 16 puntos porcentuales (de 37 a 21%) entre 2004 y 2009; mientras que la pobreza rural se contrajo 10 puntos porcentuales (de 70 a 60%). Ms de la mitad de las personas que tienen un empleo se encuentran en estado de subempleo, es decir, trabajan menos de 35 horas semanales cuando realmente desean trabajar ms (subempleo por horas) o reciben un salario menor al costo de una canasta bsica (subempleo por ingresos) Probablemente este grupo se encuentre trabajando en condiciones informales y no goce de los derechos laborales establecidos por ley.
1 El presente artculo est basado en el estudio Caso nacional: Per. Estructura de riesgos sociales, y respuesta de polticas pblicas preparado por la Universidad del Pacfico para AUSJAL.
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Los indicadores de salud agregados muestran cierto grado de mejora, sin embargo, el porcentaje de personas que asisten a un centro de salud cuando se enferman es an menos que un tercio de la poblacin total y la desnutricin crnica infantil llega a ms del 25% de los nios menores de cinco aos de edad. La educacin es un tema sensible para el caso peruano. La cobertura es bastante amplia en el nivel primario, pero su calidad es deficiente: las evaluaciones realizadas muestran que solo el 40% de los alumnos est por encima del nivel bsico esperado para su grado en el nivel primario. A este problema se suma la cobertura an incompleta en el nivel inicial (66% en el 2009) y en el nivel secundario (76% en el 2009). Ms de un tercio de la poblacin en zonas rurales no tiene servicio de desage, lo que significa un riesgo para su condicin de salud.
Cmo viven los peruanos? Mirando las diferencias

Como se ha sealado, la situacin social peruana an adolece de varias carencias que son indicadores de que no todos los habitantes se estn beneficiando en igual medida del crecimiento econmico. El desarrollo para el bienestar de estas personas no solo se refleja en su nivel de ingresos sino tambin en las condiciones en las que viven: si reciben educacin, acceden a servicios de salud, viven en una vivienda digna, etc. La Tabla 1 resume una serie de indicadores relacionados con la educacin, el empleo, la salud y la vivienda, que tiene por objetivo dar luces con respecto a las condiciones de vida de la poblacin peruana en distintos grupos: segn el nivel de pobreza monetaria, el rea de residencia, el dominio geogrfico y la lengua materna.
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En todas las clasificaciones, excepto la de pobreza monetaria, las brechas en las condiciones de vida no resultan obvias a priori. En el caso de la pobreza monetaria, se espera que los ms pobres vivan en peores condiciones que los no pobres, situacin que se cumple segn se puede ver en la Tabla 1.
Tabla 1. Algunos Indicadores de las condiciones de vida por nivel de pobreza monetaria, rea de residencia, dominio geogrfico y lengua materna. Per, 2009
Porcentaje de jefes de hogares que llegan como mximo a acabar la primaria Porcentaje de individuos en subempleo por ingresos Porcentaje de individuos que no acceden a un centro de salud cuando se reportan enfermos 73 72 64 65 70 61 65 67 68 73 70 73 67 67 72 82 n.d. 70 Porcentaje de individuos que habitan viviendas con piso de tierra
Clasificaciones
Nivel de Pobreza monetaria Pobreza Extrema Pobreza No Extrema No pobres rea de Residencia Urbano Rural Dominio geogrfico Lima Metropolitana Costa Norte Costa Centro Costa Sur Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Selva Lengua materna Castellano Quechua Aymara Otras Lenguas Nativas otros 91 76 46 41 84 34 60 51 45 83 68 64 69 47 79 71 77 44 43 27 16 13 35 10 16 13 12 34 32 32 24 18 33 31 36 28 86 63 23 17 76 9 37 25 14 81 62 56 40 31 67 63 53 32
Fuente: ENAHO 2009-INEI Elaboracin: Universidad del Pacfico, Lima-Per
Algunas conclusiones del anlisis de la Tabla 1 se resumen a continuacin:
El rea rural se encuentra en peores condiciones que el rea urbana en todos los indicadores y la brecha es amplia: el porcentaje de hogares cuyo jefe de hogar solo ha completado la primaria es ms del doble en zonas rurales que en zonas urbanas, el subempleo por ingresos es tres veces mayor en las primeras y el porcentaje que habita viviendas de piso de tierra es casi cinco veces mayor en el rea rural que en el rea urbana. La zona que est en mejores condiciones es la ciudad capital, Lima Metropolitana; le siguen las regiones de la costa (especialmente la costa sur) y rezagadas estn las regiones de la sierra y la selva. Las brechas resultan amplias cuando se comparan con Lima especialmente en la sierra.
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Los hablantes de lenguas nativas como el quechua, aymara o lenguas selvticas se encuentran en una situacin ms vulnerable con respecto a los hablantes de castellano en todos los indicadores. Las principales diferencias estn en el nivel educativo del jefe de hogar y el material predominante del piso de la vivienda. Entre los hablantes de lenguas nativas no hay diferencias significativas en los indicadores, excepto en el de atencin a la salud, en el cual la poblacin de lengua materna aymara tiene una marcada tendencia a no asistir a ningn centro mdico cuando se enferma. Del anlisis anterior se concluye que las condiciones de vida aun son precarias para gran parte de los peruanos. Incluso en los segmentos menos vulnerables, las condiciones educativas y de acceso a los servicios de salud son bajas. Esta situacin est estrechamente ligada al dficit de infraestructura social de calidad, no solo en educacin y en salud, sino tambin en infraestructura productiva y de transporte y conectividad.
Una estructura de riesgos sociales

Luego de ver la situacin de los indicadores sociales tradicionales y las desiguales condiciones de vida entre distintos grupos de la sociedad peruana, se bosqueja una estructura de los principales factores de riesgo sociales para el Per. Por factor de riesgo social se entiende una situacin que limite o impida el desarrollo de las capacidades del individuo as como tambin la disminucin de su bienestar presente o futuro. Una familia vulnerable es aquella que, por las condiciones en las que vive o por causas externas, est expuesta a que estos factores de riesgo afecten a sus miembros. El Grfico 1 resume cules son estos factores y les da un orden de prioridad, calculado sobre la base de la ponderacin de la amplitud del problema y la gravedad del mismo. De esta manera, la desnutricin crnica infantil es considerado el riesgo nmero uno para las familias peruanas, seguido de la baja calidad de la educacin. Luego se encuentra el limitado acceso a servicios de salud materna y salud en general. Por ltimo, tambin se toma en cuenta la falta de empleo adecuado y de servicios y recursos que generen viviendas en buen estado como factores de riesgo.
Grfico 1. Factores de mayor riesgo social para las familias peruanas
Elaboracin: Universidad del Pacfico, Lima-Per
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Desnutricin en la infancia: Es el riesgo que probablemente genera mayores costos sociales y econmicos por su gravedad. Una mala nutricin en la infancia ocasiona una capacidad cognoscitiva reducida, lo que provoca un bajo rendimiento escolar y menores ingresos en la adultez. A su vez, una nia desnutrida es ms probable que tenga hijos desnutridos, lo que quiere decir que se trata de un problema que se transmite y se refuerza de generacin en generacin. Asimismo, se considera un fuerte riesgo, debido a lo difcil que es combatirlo, a pesar de los diversos esfuerzos empleados. Baja calidad en la educacin bsica: indica que el incremento de la cobertura educativa no se ha reflejado en la reduccin de la pobreza, sino que ms bien, ha producido un deterioro en la movilidad social que ofrece la educacin en Per. Esto se debe a la mala calidad educativa que brindan las instituciones pblicas2, donde estudian los nios provenientes de familias de escasos recursos. Bajo acceso a los servicios de salud materna y salud en general: la atencin recibida en el momento del parto tiene un efecto importante sobre la reduccin de la tasa de mortalidad materna y el estado de salud de las madres y el recin nacido. Sin embargo, el nivel de atencin institucional del parto es desigual para distintos niveles de riqueza y entre hablantes de distintas lenguas. Este factor cultural afecta a los dems servicios de salud en la atencin que ofrecen. Lo que revela que no hay buenos servicios de calidad para estos grupos. En la misma lnea, los pobladores de las zonas rurales solo tienen acceso a establecimientos de atencin de salud del primer nivel (centros y puestos de salud), los cuales no tienen en gran medida la capacidad resolutiva requerida, ni tampoco cuentan con una red eficiente de hospitales e institutos especializados. Falta de empleo adecuado: en cuanto a la falta de empleo formal, el subempleo se considera el principal problema del mercado laboral peruano. Un individuo subempleado no solo gana menos de lo que le permitira cubrir una canasta bsica de consumo (probablemente cayendo en la pobreza monetaria), sino que en la mayora de los casos, son empleados informales que no cuentan con los beneficios que por ley deben entregarse y son ms vulnerables a ser tratados injustamente por sus empleadores. Falta de viviendas adecuadas: Las caractersticas de una vivienda inadecuada estn dadas por la falta de acceso a servicios pblicos como alumbrado, desage y agua potable, as como tambin las viviendas no construidas con material noble (vulnerables a desastres naturales y climticos que afectan la salud y los ingresos de los habitantes) o las que son tan pequeas que apenas albergan a todo el grupo familiar (hacinamiento). La falta de viviendas adecuadas en zonas urbanas est estrechamente relacionada con el proceso de migracin de las zonas rurales a las zonas urbanas (especialmente de la sierra a la costa) que ha experimentado el Per en las ltimas dcadas.
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La Poltica Social en El Per Responde a su estructura de riesgos?

La poltica social debera estar diseada como una respuesta a la arquitectura de riesgos del pas para asegurar la efectividad de las medidas de poltica desarrolladas y alcanzar el objetivo final: reducir la desigualdad y eliminar la pobreza, de modo que todos los individuos tengan igual oportunidad de desarrollo y bienestar. Durante el ltimo quinquenio, las polticas sociales en el Per iniciaron un proceso importante de cambio: en el periodo 2001-2006 se dio un crecimiento econmico acelerado, el cual, sin embargo, no se tradujo en una reduccin igualmente significativa de la pobreza. Estos resultados dejaron la sensacin de que la poltica social estaba siendo inefectiva. En 2006, el entonces gobierno de Alan Garca reconoci que las polticas sociales no estaban logrando su cometido e inici una serie de reformas para mejorar la gestin de los programas sociales. As surgi la Estrategia CRECER como un instrumento ordenador que busca desarrollar las sinergias de las distintas intervenciones alrededor de un objetivo comn: reducir la desnutricin crnica infantil. A partir de entonces, se formularon planes, marcos lgicos y dems documentos a nivel de poltica social. Sin embargo, la brecha entre el discurso y los resultados se tornaron evidentes. Vsquez (2010) menciona que todo intento de cambiar las reglas del juego sobre el acceso y uso de programas sociales tuvo la resistencia de los agentes involucrados, tanto de los beneficiarios que no aceptan empadronamientos, como de los proveedores que no admiten sanciones por malas prcticas y funcionarios acostumbrados al asistencialismo. A pesar de este defecto, s hay avances en la actuacin coordinada de distintos niveles y organismos del Estado. El primero podra ser la elaboracin del Padrn nico de Beneficiarios, una forma de mejorar la focalizacin de los programas sociales. Por otro lado, el manejo de la Estrategia CRECER y el Programa Juntos, ha obligado a la coordinacin de una serie de intervenciones en salud, identidad y alimentacin.
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Los Principales Programas Sociales Peruanos

A continuacin se listan y resumen los principales programas sociales que se han estado implementando en el Per y su desempeo en general:
Estrategia Nacional CRECER Estrategia de intervencin articulada de las entidades pblicas que conforman el Gobierno
Nacional, Regional y Local con el objetivo de superar la pobreza y desnutricin crnica infantil Se han identificado los problemas bsicos que resultan en la desnutricin infantil y se proponen diversas actividades para contrarrestarla, desde la ampliacin de la cobertura y de la calidad de la atencin prenatal, hasta la instalacin de cocinas mejoradas y letrinas adecuadas en los hogares ms pobres. La intervencin est focalizada geogrficamente: solo opera en los 880 distritos declarados como los ms pobres (de los quintiles 1 y 2). Los elementos de articulacin necesarios an se encuentran en desarrollo, por lo que la estrategia est ms en el papel que en la prctica.
El Programa Integral de Nutricin (PIN) Fusiona seis programas alimentarios y nutricionales del Programa Nacional de Atencin Ali
mentaria (PRoNAA). Cuenta con dos subprogramas: el infantil (nios menores de 3 aos de edad y madres gestantes y lactantes) y el escolar (nios entre 4 y 12 aos de edad). Dentro de cada sub-programa se ejecutan dos componentes: el alimentario y el educativo. Estudios han revelado que la prioridad se est dando en el sub programa escolar, en desmedro de la principal poblacin objetivo del PIN: los menores de tres aos. Otra dificultad sera el nfasis en los aspectos alimentarios (distribucin de alimentos), que deja de lado los aspectos de higiene, salud y nutricin, es decir, los componentes habilitadores.
Seguro Integral de Salud (SIS) El Seguro Integral de Salud nace en el 2002 como un seguro para menores de edad y madres en
gestacin y lactantes. Actualmente ha ampliado su alcance a toda la poblacin pobre y pobre extrema. Se trata de un programa esencialmente protector, pero con un componente habilitador: crear una cultura de aseguramiento en la poblacin pobre.
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres, JUNTOS Fue creado en 2005. Es un programa de transferencia condicionada de efectivo (TCE): se en-
trega una suma de dinero a familias pobres (fijada en 35 dlares) a cambio de que cumplan una serie de condiciones relacionadas con la asistencia de los menores al colegio, controles de salud, entre otras. Diversos estudios encuentran que el programa ha tenido un xito relativo y ha generado resultados positivos. Sin embargo, se enfrenta a una dificultad grave: la falta de oferta de servicios de educacin y salud impide que un estmulo de demanda genere mejoras efectivas en el capital humano. De no corregirse este problema, toda la idea de las condiciones y la mejora a largo plazo que genera el programa se desmorona.
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Si bien por la estrategia CRECER los distintos programas deberan estar en una coordinacin constante, an funcionan de forma desarticulada, lo cual resta eficiencia a su funcionamiento. Asimismo, todava no se logra que las decisiones de administracin de los programas no se tomen por motivos polticos y prime el criterio tcnico, lo cual genera sobre costos y le resta eficacia a la poltica social.
Algunas Recomendaciones de poltica

La forma en la que son diseadas las polticas sociales en el Per est cambiando, los programas se estn formulando segn marcos conceptuales que muestran ms coherencia y comprensin de los problemas. Tambin, se corresponden en buena medida con la estructura de riesgos planteada (aunque hay un dficit de atencin a la informalidad del empleo y las precarias condiciones de vivienda) Sin embargo, falta aplicar estas polticas bien diseadas. Con este objetivo se propone una serie de recomendaciones que se mencionarn de forma breve.
La Reforma del Estado: un paso necesario

Se recomienda darle importancia a los siguientes puntos:
La carrera pblica debe basarse en la meritocracia y otorgar incentivos adecuados a los trabajadores para que obtengan resultados eficientes, no solo dndole seguimiento a los procedimientos. Un esquema como el de Presupuesto por Resultados debe continuar impulsndose, sin descuidar la necesidad de un sistema de monitoreo capaz de evaluar el desempeo de las instancias involucradas. Esto motiva al desarrollo de marcos lgicos y esquemas que prioricen metas cuantificables y factibles, as como las intervenciones ms efectivas para alcanzar estas metas. La descentralizacin es un proceso importante para el pas, pero deben descentralizarse capacidades, no solo funciones. Se requieren capacitaciones e incentivos para que los especialistas del gobierno central tengan inters en ir a trabajar a las regiones.
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Mejorando los programas sociales

La identificacin de los beneficiarios para optimizar la focalizacin debe ser prioridad. El delivery de los bienes y servicios tiene que ser adecuado, oportuno y en costo efectivo para asegurar su sostenibilidad. La eleccin de proveedores es vital y no debe ser manipulada por motivos polticos. Para lograr un sistema de delivery adecuado, el presupuesto por resultados puede demostrar ser una herramienta eficaz. El sistema de monitoreo es muy importante para incentivar el logro de objetivos y corregir los problemas encontrados en el camino, no solo al cierre del programa, sino tambin sobre la marcha del mismo.
Por un sistema de salud y nutricin eficaz

Un factor que limita la accin de los gobiernos locales y regionales es la brecha en infraestructura, que debera cerrarse para que se incremente el acceso de la poblacin a los servicios de salud de calidad. Se necesitan modelos de atencin que sean efectivos y especialmente diseados para que las poblaciones vulnerables no se sientan excluidas del acceso por motivos culturales u otros. Se requiere que la gestin del recurso humano se haga ms flexible y el personal est mejor capacitado. Para combatir de forma eficaz la desnutricin crnica infantil: o La atencin debe ser integra, es decir, ofrecer servicios diversos que tengan impactos correlacionados, complementar la ayuda alimentaria con los controles mdicos, la asistencia a la escuela, la promocin de condiciones saludables dentro del hogar y de cada comunidad, entre otros. o Los nios beneficiados deben ser monitoreados de forma pblica e institucional.
Recomendaciones para mejorar el sistema educativo

Para mejorar la educacin pblica se requieren buenos profesores. Las evaluaciones realizadas a los docentes deben institucionalizarse y como maestros tienen la responsabilidad de proponer la elaboracin de indicadores y trazarse metas para los prximos aos. Los resultados de estos indicadores de calidad y evaluaciones (tanto a profesores como a alumnos), deben publicarse para promover la demanda por calidad por parte de los padres de familia y la comunidad en general. En cuanto a la educacin superior, es preciso generar indicadores para evaluar las distintas carreras ofrecidas y las instituciones donde se estudian. Tambin es necesario plantear un mecanismo que permita el acceso a la educacin superior a estudiantes con menores ingresos, como por ejemplo, esquemas de crdito educativo que los financien. Este esquema debera ser provisto por el sector privado pero garantizado por el Estado.
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REFERENCIAS
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1.
12. 13.
(Endnotes) 1 Referencia al ttulo del libro de Jrgen Schuldt: Bonanza macroeconmica, malestar microeconmico Fondo Editorial de la Universidad del Pacfico, Lima, 2005. 2 Yamada y Castro (2007)
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CAsO NACIONAl dE URUgUAy

sergio lijtenstein Universidad Catlica del Uruguay
Caracterizacin de las heterogeneidades en Uruguay

E
ste resumen se deriva del trabajo de investigacin elaborado en el marco de la Red de Homlogos sobre Pobreza para AUSJAL, y presenta algunas de las evidencias obtenidas para comprender los factores productores de inequidades sociales en el caso de Uruguay. El anlisis se realiza con el enfoque de Activos, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades (AVEO), desde el cual trabaja el IPES, que enfatiza en la perspectiva de riesgos y de activos y va ms all de la complejizacin del anlisis de la pobreza. (Kaztman 1999) Esta visin hace hincapi en el capital fsico, humano y social a la hora de analizar la pobreza, mirando no slo la insuficiencia de ingresos, sino tambin aspectos tales como la segregacin generada por ciertos clivajes o los riesgos vinculados al empleo y a la acumulacin de capital humano (Kaztman, 1996 y 2005; Kaztman y Filgueira, 2001; Filgueira et. al, 2005; Kaztman y Retamoso, 2006). Por un lado, el enfoque aborda las mltiples dimensiones a observar en relacin al capital social. La primera exploracin de indicadores con base en Encuestas de Hogares permite discriminar entre el uso del capital social (a travs de elementos como los canales de obtencin de empleo, la presencia de trabajo no remunerado, la modalidad de acceso a la vivienda, la cantidad de hogares en la vivienda, la recepcin de ayuda econmica desde otros hogares y la prestacin de ayuda econmica hacia otros hogares). El ejercicio tambin estableci como indicador indirecto de activo de capital social, el clima educativo del hogar, un proxy de relaciones laborales (medido a travs del tamao de la empresa y de la antigedad en el empleo), la heterogeneidad del lugar de residencia y la migracin. Finalmente, se identific una dimensin de activos de capital social familiar, asociados a la estabilidad y plenitud de los hogares. Las pruebas de validez realizadas indican resultados interesantes, pero sugieren la necesidad de seguir explorando en la bsqueda de indicadores ms finos. Adicionalmente, las exploraciones realizadas por Kaztman en 1999 revelan hallazgos interesantes con respecto a la movilizacin del trabajo como un activo de los hogares, mostrando comportamientos diferenciales segn tipos de hogares (por ejemplo, con carga de dependencia). Tambin mostr los factores asociados a la movilizacin del activo trabajo, entre ellos particularmente, la escolaridad y los niveles ingresos (Kaztman, 1999).
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Consideraciones generales para el anlisis de las caractersticas de las tipologas

Para analizar la multidimensionalidad del concepto de pobreza y especficamente, dar cuenta de las heterogeneidades en las condiciones de vida de la poblacin uruguaya, se parte de una fuente de informacin privilegiada, para identificar los factores asociados: las encuestas continuas en hogares. En Uruguay existe una importante trayectoria de medicin constante de las condiciones de vida a travs de este instrumento, que ha recogido en casi 20 aos, muestras que han abordado sistemticamente la estimacin de los principales indicadores sociales, entre ellos, la calidad de la vivienda, los ingresos, el empleo, la salud y la educacin.
Anlisis de los factores que producen las heterogeneidades

El impacto de la pobreza segn grupos etarios, muestra marcadas diferencias, y disminuye la incidencia de la pobreza a medida que se incrementan las edades consideradas. El ciclo de vida de las familias tiene efectos que se observan en anlisis comparados y dan cuenta de esta circunstancia: familias ms jvenes, con jefes y cnyuges de menor edad, con insercin ms reciente y/o precaria en el mercado laboral y por ende con menores niveles relativos de ingresos, lo que forma parte de los factores que el ciclo de vida podra estar determinando. No obstante, las dimensiones que alcanza el impacto de la pobreza sobre las generaciones ms jvenes, no permiten reducir la explicacin de la infantilizacin de la pobreza a los niveles observados y las condiciones asociadas al ciclo de vida de las familias. En funcin de estos resultados, y considerando estudios previos realizados por el propio IPES1, se opt por trabajar con la construccin de clusters en base a variables que mostraran capacidad de discriminar conglomerados que, desde una perspectiva de configuraciones de riesgos, diferenciaban de modo significativo a la poblacin.
Ver fundamentalmente Filgueira, Rodrguez, et al (2005) publicado en la Revista Prisma.
71

Las variables seleccionadas para dicho anlisis fueron: condicin de actividad del jefe de hogar, aos de instruccin del jefe de hogar, edad del jefe de hogar, decil de ingresos per capita del hogar y condicin de pobreza. Este anlisis tiene cierta diferencia con respecto al realizado en 2005. Si bien el primero fue realizado sobre la propia Encuesta Continua de Hogares, se tom para su procesamiento, la base de datos que toma como registros (unidad de anlisis) a las personas. Si bien las variables utilizadas en 2005 (con excepcin de la de edad, para la cual entonces se tom la edad de los individuos en grandes tramos), todas las variables responden a la unidad de anlisis hogar para distintos individuos que pertenecen a un mismo hogar y presentan iguales valores de las variables consideradas. Esto determin una fuerte coincidencia (superior al 80%) de cluster asignado a los individuos de un mismo hogar. No obstante, y en funcin de las finalidades buscadas en este estudio, se decidi tomar como unidad de anlisis el hogar en forma estricta. A continuacin se presentan los principales resultados obtenidos en el procesamiento realizado, mediante el cual se agruparon los hogares en tres conglomerados. Un aspecto que hay que advertir es que la base utilizada comprende a los hogares ubicados en localidades de 5.000 habitantes y ms, quedando excluidos en este anlisis la poblacin y los hogares de localidades menores y reas rurales. Observando los valores que caracterizan cada uno de los conglomerados definidos, se les denomin tentativamente como sectores medios, jefes/as adultos mayores y jefes/as jvenes. (Cuadro 1)
Cuadro 1. Caracterizacin de los clusters de acuerdo a centroides

CLUSTERS 1
Sectores medios Aos de educacin formal del jefe/a (promedio) Edad del jefe/a (promedio) Hogares en situacin de pobreza (lnea 2002) (%) Decil de ingresos per cpita (promedio) Condicin de actividad del jefe/a Jefe/a ocupado/a (%) Jefe/a desocupado/a (%) Jefe/a jubilado/a o pensionista (%) Jefe/a inactivo/a (%) (*) 81,9 3,2 10,4 4,5 17,3 0,9 78,6 3,2 91,3 4,0 0,9 3,7 9,3 53,6 16,8 5,6
2
Jefes/as adultos mayores 6,7 74,5 6,7 6,3
3
Jefes/as jvenes 10,1 34,1 29,7 4,7
(*) Para la construccin de los conglomerados, se incluyeron para el modelo variables dummy para las tres primeras condiciones de actividad del jefe/a presentadas en el cuadro (ocupado/a, desocupado y jubilado o pensionista). La condicin de inactivo/a no se incluy en el modelo y surge en este cuadro por diferencia, completando el 100% sumada a las tres primeras.
Una primera mirada general a los resultados sugiere que en trminos de condiciones de vida, al interior de los clusters deben verificarse situaciones de grados de diversidad razonablemente significativos, contra lo que en un principio se apunta con este anlisis. No obstante, la segmentacin obtenida mediante los conglomerados presenta igualmente datos de inters a efectos de analizar la incidencia de los riesgos sociales.
72
Cuadro 2. Tamaos relativos y absolutos de los conglomerados (hogares y personas)

CLUSTERS 1
Sectores medios Distribucin de hogares (%) Nmero de hogares Distribucin de personas (%) Nmero de personas 37,3 334.742 40,0 1.046.329
2
Jefes/as adultos mayores 28,4 255.220 19,9 520.197
3
Jefes/as jvenes 34,2 307.315 40,0 1.046.195 Total 100,0 897.277 100,0 2.612.721
Una primera observacin es que las diferencias en trminos de edades de los/as jefes/as de hogar se asocian de modo inverso con los niveles educativos alcanzados. Esto se refiere particularmente al cluster 2, que presenta a jefes/as de mayor edad (ms de 74 aos en promedio). Este fenmeno es consistente con la expansin que en los ltimos 30 aos ha tenido el acceso a niveles secundarios y terciarios de educacin, por lo que las generaciones ms jvenes presentan, en promedio, un mayor nivel educativo. Lo mencionado anteriormente, no impide que el cluster 2 muestre menor proporcin de hogares en situacin de pobreza, lo que cabe asociar a su vez con el elevado grupo de jefes/as jubilados/ as o pensionistas. Esto, junto con el fenmeno que muestra el cuadro 3 (en particular el dato sobre perceptores del total de integrantes del hogar) explica la baja incidencia de la pobreza sobre este grupo (6,7%).
Cuadro 3. Caracterizacin de los hogares segn tamao, presencia de menores y de perceptores de ingresos
CLUSTERS 1
Sectores medios Promedio de personas por hogar Promedio de menores de 14 por hogar Promedio de perceptores por hogar Nmero total de perceptores Tasa de perceptores sobre total de integrantes del hogar 3,13 0,47 2,05 334.742 0,66
2
Jefes/as adultos mayores 2,04 0,11 1,66 255.220 0,81
3
Jefes/as jvenes 3,40 1,25 1,81 307.315 0,53 Total 2,91 0,63 1,86 897.277 0,64
En un sentido inverso, el hecho de que la tasa de perceptores sobre el total de integrantes del hogar del cluster 3 sea la ms baja, contribuye a que sea el que presente la mayor incidencia de pobreza (29,7%). Lo que significa que los hogares con jefes/as ms jvenes son los que muestran un mayor tamao promedio de integrantes (3,4 frente a un promedio general de 2,9) Esto contribuye con una mayor presencia de menores, como por ejemplo en el cluster 3, que muestra un promedio (1,25) que dobla al general y multiplica por ms de 10 veces el nivel promedio alcanzado por el cluster 2 (0,11)
73

Conclusiones preliminares
Los estudios, anlisis y mediciones realizados en la materia, sealan que los riesgos sociales en Uruguay han mostrado fuertes desplazamientos en perjuicio de las personas de corta edad, como los nios y las mujeres jvenes, especialmente aquellas con hijos. (Filgueira, Rodrguez et al, 2005). Los diferentes clusters, o como les llamamos, mundos sociales del Uruguay, se manifiestan no solo en sus protecciones de ingreso y trabajo y en cmo se accede a bienes y servicios, sino que tambin se diferencian en los comportamientos reproductivos y en materia de emancipacin y autonoma que presenten los jvenes. En otras palabras, como ya se ha planteado desde el IPES, estos pases aportan en forma diferencial a la reproduccin biolgica y a la renovacin generacional del pas. En este sentido resulta claro que es el Uruguay vulnerado el que carga con la reproduccin biolgica. Como se observa en el documento final, las mujeres en edad fecunda postergan muy poco el inicio de la reproduccin y tienden a tener un nmero de hijos superior a los otros mundos sociales del Uruguay. En cambio, el Uruguay privado se reproduce pero lo hace con una marcada brecha temporal respecto al Uruguay vulnerado y con un promedio de hijos mucho menor (Filgueira, Rodrguez et al, 2005; Rodrguez y Rossel 2010). En suma, mercado laboral, acceso a bienes y servicios, fecundidad y emancipacin diferencian niveles de vulnerabilidad en forma marcada y lo hacen generando tres efectos negativos para el bienestar agregado de un Uruguay social que se pretenda integrado, sustentable y funcional al desarrollo econmico.
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CAsO NACIONAl dE VENEzUElA

Tito lacruz Universidad Catlica Andrs Bello de Caracas
Cambio e Inequidad Social en Venezuela E
n el marco del Observatorio sobre Pobreza y Poltica Social de AUSJAL en Amrica Latina, el estudio del caso venezolano se centr en el anlisis del desarrollo social, econmico y laboral del pas en la ltima dcada, tratando de explorar las diferentes dimensiones de la situacin nacional. En este sentido, el objeto del trabajo es explorar las diferentes dinmicas nacionales reflejando a su vez las heterogeneidades existentes en el pas. Los cambios experimentados en Venezuela en las ltimas dos dcadas han sido notorios, debidos en parte al agotamiento de un modelo de desarrollo econmico y la consecuente alteracin del modelo social y poltico, como tambin a la puesta en marcha de un proyecto de naturaleza radical en los ltimos aos. Ello tambin se vincula a la fuerte dependencia que existe de la renta petrolera y el impacto del mercado mundial en los ingresos nacionales, lo cual ha hecho que la dinmica econmica nacional sea muy voltil. La suma de estos factores, entre otros, ha llevado a la confrontacin poltica en el marco de una economa inestable y de un estancamiento en la produccin del bienestar social. En este sentido, a pesar de estos cambios y del aumento de la renta petrolera producto del incremento de los precios del barril en el mercado internacional, Venezuela no ha logrado saldar su deuda social que se refleja en los persistentes ndices de pobreza frente a los ingentes ingresos petroleros. Los indicadores apuntan a la existencia de grandes brechas sociales, de limitaciones en la proteccin y estabilidad laboral, de deficiencias en las polticas sociales y de desequilibrios en materia econmica. Todo ello configurando nuevas formas de pobreza y de vulnerabilidad, adems de profundizar en las que ya existen. El anlisis gira en torno a cuatro temas claves de la dinmica social venezolana. El primero de ellos es el panorama de los cambios polticos e institucionales experimentados por el pas en la ltima dcada, haciendo especial nfasis en el campo de las polticas sociales y el bienestar social. El segundo tema trata de las heterogeneidades existentes en cuanto a las condiciones de vida de la poblacin. La economa venezolana, abordada desde la actividad del sector pblico constituye el tercer tema tratado. Finalmente, se explora el tema de la dinmica laboral donde se exponen las caractersticas productivas de la mano de obra y la estabilidad del empleo. A modo de cierre, se presentan unas conclusiones sobre los avances del pas en materia de produccin de bienestar social y disminucin de las vulnerabilidades de la poblacin.
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CAsO NACIONAl dE VENEzUElA

Tito lacruz Universidad Catlica Andrs Bello de Caracas
En materia de polticas sociales los cambios provienen principalmente de los ajustes institucionales realizados a raz de la nueva Constitucin del ao 1999 y del rediseo de la estructura gubernamental en materia del Poder Ejecutivo, donde el antiguo Ministerio de la Familia, el cual llevaba a cabo los programas sociales asociados al programa de ajuste estructural, se fusion con el Ministerio de Salud para crear un Ministerio de Salud y Desarrollo Social. Sin embargo, dada las nuevas orientaciones ideolgicas del gobierno de Hugo Chvez que no respondan a las lgicas de compensacin de las polticas sociales focalizadas, gran parte de estos programas sociales fueron desapareciendo poco a poco. Si bien en materia social se dieron grandes avances gracias a la Constitucin del ao 1999 en la cual, por ejemplo, un total de 22 artculos se refieren directamente a los derechos sociales y se reconoce el deber del Estado en la promocin de dichos derechos mediante la puesta en marcha de polticas destinadas a la dotacin de bienes y servicios que garanticen la asistencia y proteccin de las familias, los programas sociales que se ponen en marcha como parte de las nuevas polticas pblicas del Gobierno, como lo fue el Plan Bolvar 2000, carecieron del alcance y la envergadura esperados y fueron prontamente criticados por ello, como tambin por problemas de corrupcin. Uno de los elementos importantes en materia social es el reconocimiento de la participacin ciudadana como un derecho, que se ve explcitamente en la denominacin de democracia participativa y protagnica. En este sentido, la Constitucin de 1999 ampla enormemente los espacios de participacin ciudadana en la toma de decisiones, lo cual tiene un gran impacto en la dinmica social del pas dado el empoderamiento existente en los sectores ciudadanos, incluso como crtica hacia las acciones del Gobierno. Posteriormente a la aprobacin de la Constitucin de 1999, otro elemento importante en materia social fue el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007, cuyos objetivos centrales eran: 1) garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa, 2) mejorar la distribucin del ingreso y la riqueza y 3) fortalecer la participacin social y generar poder ciudadano en espacios pblicos de decisin. A pesar de que el Plan de Desarrollo propona un horizonte interesante en materia social, prontamente las tareas fueron relegadas a un segundo plano por los diferentes problemas polticos vividos en el pas a partir del ao 2002. En este contexto nacen las Misiones Sociales que si bien resultaban interesantes como propuestas, su impacto en materia de bienestar social ha sido muy limitado en tanto que las causas estructurales de la pobreza y la exclusin siguen en pie. En buena medida, los indicadores que se presentan en este trabajo, los cuales parten de cifras oficiales, indican que la pobreza sigue siendo un problema muy presente. Las mejoras se notan sobre todo en materia de distribucin del ingreso, lo cual ha sido producto principalmente del aumento de la renta petrolera. En la evolucin del fenmeno de la pobreza para los aos 1997 2007 desde la perspectiva del mtodo de lnea de la pobreza podramos distinguir tres etapas: la primera, comprendida entre los aos 19972001, en la que se observa una cada gradual pero sostenida de los hogares y personas en situacin de pobreza. Una segunda etapa podra ubicarse entre los aos 2002 y 2003, en la cual se revierten los logros alcanzados en esta materia. Para el ao 2003 se registra el mayor incremento de hogares cuyos ingresos resultan insuficientes para cubrir las necesidades bsicas, los porcentajes de pobreza y pobreza extrema se ubican en niveles
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similares a los de 1997. La tercera etapa comprendida entre los aos 20042007, se caracteriza por un nuevo retroceso en las magnitudes de pobreza en el pas. Esta tendencia decreciente se acenta en los aos 2006 y 2007, que evidencian las cifras ms bajas en trminos de pobreza de ingresos a lo largo de los 10 aos analizados. La evolucin del fenmeno analizado muestra cmo la pobreza de ingresos aumenta considerablemente en pocas de contraccin econmica, pero su reduccin se produce de forma ms lenta o gradual cuando se presentan los perodos de crecimiento o estabilidad econmica, en relacin directa con el tema de los ingresos petroleros. Haciendo uso de los datos de la Encuesta de Hogares por Muestreo y mediante la aplicacin de metodologas de anlisis multifactorial, se realiz una clasificacin de los hogares de acuerdo a variables asociadas al tema de pobreza. Las tipologas resultantes aluden a que existen diferencias significativas en las condiciones generales y de desarrollo del entorno que condicionan tanto la probabilidad de que un hogar, y en consecuencia sus miembros, sea pobre como sus capacidades y posibilidades para superar dicha situacin. Este contraste entre los tipos de hogar en trminos de sus condiciones diferenciales de vida y configuracin por mbitos geosociales pone nuevamente en relieve las profundas desigualdades existentes en el pas, adems de resaltar la importancia del entorno en la conformacin del mismo, determinado por las deficiencias y limitaciones existentes en el nivel de consolidacin de los servicios pblicos, de infraestructura, salud, educacin y sociales en general. En trminos ms amplios, el entorno forma parte de las estructuras de oportunidades que permiten u obstaculizan las posibilidades de desarrollo de los individuos. La fuerte dependencia que existe entre el desarrollo social y la renta petrolera nos obliga a revisar dos elementos relacionados con este vnculo. Por un lado, la economa vista desde las cuentas y actividades del sector pblico que constituyen en gran medida el motor de la economa nacional y, por otro lado, el mercado laboral que es la materializacin del vnculo entre desarrollo social y oportunidades econmicas. Al examinar las cifras del gasto social en Venezuela, se puede notar el crecimiento en los renglones destinados a la atencin de las necesidades bsicas de la poblacin, lo que ubica al pas entre los cuatro de la regin con mayor gasto social en trminos del PIB, tambin resulta que el dficit petrolero del gobierno central presupuestario (dficit financiero menos ingresos petroleros) estuvo por el orden del 12% y 16% del PIB. La vulnerabilidad de la economa venezolana se hizo evidente una vez ms, cuando cay el precio del petrleo en 2009. No hubo sorpresas: la volatilidad del precio del petrleo y las consecuencias cambiarias y monetarias que derivan de su gasto interno fueron advertidas detalladamente antes de los ltimos siete aos de precios crecientes. En este sentido, el estudio del mercado laboral nos brinda tres campos de informacin. El primero es la dimensin del contingente de poblacin que busca una respuesta en el mercado con la generacin de nuevos empleos; el segundo, las principales caractersticas de la estructura productiva del pas; y el tercero y ltimo, las condiciones laborales de los trabajadores, en particular, aquellas que den cuenta de una estructura productiva incapaz de proporcionar buenas condiciones de vida a los trabajadores. La falta de dinamismo de la economa y una estructura productiva limitada, junto a un incremento de la poblacin disponible para el trabajo, sealan que en el corto plazo el pas enfrentar graves problemas para no permitir que las condiciones de vida de la poblacin desmejoren.
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Casos Nacionales sobre Pobreza y Poltica Social en Amrica Latina

3 Caso Nacional de Argentina

50 Caso Nacional de Mxico

10 Caso Nacional de Brasil

60 Caso Nacional de Per

70 Caso Nacional de Uruguay

26 Caso Nacional de Chile

75 Caso Nacional de Venezuela

32 Caso Nacional de Colombia

78 Curso de la Red de Homlogos de

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42 Caso Nacional de Ecuador

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