Consolidacin democrtica y confianza: el difcil trnsito a un crculo virtuoso

"... el pas ms democrtico de la Tierra, es aquel en que los hombres han perfeccionado ms el arte de seguir en comn el objeto de sus deseos y han aplicado al mayor nmero de objetos esa nueva ciencia" Alexis de Tocqueville. La democracia en Amrica

I La temtica de la confianza y del capital social ha cobrado una creciente importancia en la dcada de los noventa.1 Esta proliferacin de estudios respecto al papel de la subjetividad y de las creencias en el mantenimiento del orden social recupera uno de los temas clsicos de las teoras sociales y polticas desde Aristteles hasta Tocqueville. No es casual que los estudios culturales ocupen este privilegiado espacio en las reflexiones de los analistas en la actualidad. El futuro de las democracias de los pases latinoamericanos y de Europa oriental que experimentaron procesos de transicin desde regmenes militares o autoritarios aparece plagado de incertidumbre e interrogantes respecto a su capacidad de consolidacin. El sndrome del desencanto de importantes sectores de la poblacin con los magros resultados de las jvenes democracias ha generado procesos de desidentificacin con los gobiernos y los partidos polticos, e incluso con las reglas y procedimientos democrticos. (Paramio, 2000)

De acuerdo con una revisin realizada por Robert Putnam, los estudios sobre capital social se incrementaron significativamente en la dcada de los noventa. Hasta 1981, los artculos sobre capital social apenas llegaban a 20. Entre 1991 y 1995 se incrementaron a ciento nueve y entre 1996 y marzo de 1999 llegaron a tres mil. V. Putnam, Robert (ed.). El declive del capital social. Un estudio internacional sobre las sociedades y el sentido comunitario. Barcelona, Nueva Galaxia Gutemberg, 2003. p. 11.

El debilitamiento de los significados de la democracia y la disminucin de la participacin en partidos polticos, sindicatos y asociaciones religiosas alcanza incluso a las naciones con regmenes democrticos estables y consolidados. (Putnam, 2003) Este declive del capital social entendido como la extensin y profundidad las redes sociales y su expresin en actitudes de confianza y cooperacin, resulta irnico pues se da en el marco del clmax del xito de la democracia al configurarse como la nica alternativa para la estructuracin de la poltica en las modernas sociedades de masas. Recuperar la importancia que tienen la creencia en la validez de un orden poltico fundado en la voluntad de quienes integran la comunidad poltica y, en particular, en el grado y tipo de confianza que profesan los ciudadanos en las instituciones democrticas es una tarea necesaria, incluso urgente para enfrentar los retos actuales de los regmenes democrticos. Desde una perspectiva ms analtica, la problemtica de la construccin de confianza de los ciudadanos en las instituciones de la democracia plantea la exigencia de superar la separacin que se presenta frecuentemente entre los estudios culturales y aquellos que se centran en las normas y las instituciones, as como la que se da entre el diseo de instituciones y la evaluacin de resultados gubernamentales. Para los ciudadanos, la confianza en la democracia no reconoce la segmentacin y especializacin que ha hegemonizado el anlisis poltico. Es una confianza que se expresa de manera global. De ah que la recuperacin de este tipo de perspectivas plantee el reto de integrar y articular elementos de diversas perspectivas tericas y disciplinarias. Este ensayo propone una reconstruccin de los cambios polticos en Mxico desencadenados a partir de las polmicas y conflictivas elecciones presidenciales de 1988, desde la perspectiva de la construccin de confianza en las instituciones democrticas, en particular, en el papel desempeado por el Instituto Federal Electoral. Consideramos que a pesar de las dificultades conceptuales que

enfrentan los estudios en este campo, la confianza ofrece una perspectiva con un alto potencial heurstico para entender la dinmica de este abigarrado proceso. Enfatizaremos el anlisis de algunos efectos de esta dinmica de cambio poltico que pueden obstaculizar la emergencia de un crculo virtuoso en las relaciones de confianza con el fin de identificar elementos para una agenda de consolidacin de las instituciones democrticas. II Hablar de confianza nos remite a un amplio y ambiguo campo de referencia para mltiples interacciones y diversos fenmenos. Intentaremos desbrozar aquellos elementos pertinentes para una definicin que contenga utilidad analtica para dar cuenta de condiciones que posibilitan la construccin de ciertos contenidos en las relaciones que permiten la decantacin de expectativas que propician la cooperacin y la experimentacin y que extienden el horizonte temporal de la resolucin de las demandas. En trminos genricos, la confianza se define como expectativa, es decir, como una apuesta que permite acotar la incertidumbre y la imprevisibilidad de los sucesos venideros, construyendo un puente entre el presente real y el futuro posible. Sin esta reduccin de los futuros lgicamente posibles a partir de futuros subjetivamente esperables, no sera posible la existencia de la sociedad. "Si todo fuese posible, si no tuviramos determinadas expectativas y ciertas evidencias sobre el futuro, no nos levantaramos de la cama. El pavor nos paralizara". (Lechner, 1995, 68) El tiempo es la dimensin constitutiva de la confianza. El surgimiento de la confianza posibilita al sujeto la construccin de puentes de articulacin del pasado, el presente y el futuro. Desde esta perspectiva, el pasado aparece bajo la forma de memoria, de arsenal de experiencias significativas sean exitosas o fracasadas. El presente es el momento de generacin de la confianza como posibilidad; es el

gozne entre la memoria y el futuro esperado. Finalmente, el futuro representa ese horizonte de posibilidades acotadas por la expectativa. Es importante tener en consideracin que la confianza no es un atributo inherente a los depositarios de la misma sino una relacin social que se puede constituir, no constituir o desconstituir con base en la historia de las relaciones, es decir, en la acumulacin de interacciones. Confiar en una persona, en la realizacin de un evento o en una institucin alude a un cierto tipo de relacin social que se define en el marco de las interacciones entre el sujeto que confa (truster en ingls) y el depositario de la confianza (trusted). El surgimiento de la confianza en el marco de las relaciones sociales est asociado a valoraciones constituidas por elementos de naturaleza cognitiva, moral o emotiva articulados de tal manera que podemos encontrar diversos contenidos de la confianza de acuerdo con la combinacin y jerarqua de estos tres componentes (Barber, 1982: 9). Claus Offe, por ejemplo, distingue trust y confidence como tipos opuestos de confianza. La primera, con un mayor peso de la dimensin cognitiva, en la que el sujeto toma la decisin de confiar o no confiar como alternativas que dependen de la valoracin de la informacin disponible. La segunda, en cambio, se presenta como una expectativa ms vinculada a la fe o a la esperanza que libera al sujeto de la evaluacin de las alternativas (Offe, 1996, 4). Niklas Luhmann identifica tambin diferencias en el contenido de las relaciones de confianza cuando plantea la distincin entre confianza perceptiva en la que se presenta una valoracin de la opcin de confiar y confianza espontnea en la que la apuesta se da en forma casi automtica e independiente del entorno. (Luhmann, 1979: 68) La temtica de la confianza se ha vinculado recientemente al capital social, sobre todo a partir de la publicacin de Making Democracy Work (Haciendo que la democracia funcione) de Robert Putnam. El capital social se constituye a partir de las redes sociales que se basan en la confianza y que posibilitan el desarrollo de

la cooperacin. En este texto, Putnam realiza un amplio estudio del funcionamiento de las instituciones en Italia e identifica diferencias significativas en el funcionamiento de las mismas asociadas a la existencia y profundidad del capital social. Las redes sociales que se encontraron en la regin norte de Italia, desempearon (Putnam, 1993) La confianza asociada al capital social es, de acuerdo con la conceptualizacin propuesta, una forma de confianza espontnea, que prescinde en buena medida de informacin y de mecanismos de control. De esta forma, tiende a autonomizarse del entorno, aunque en s misma conforma un entorno propicio para la cooperacin, la experimentacin y la extensin del horizonte temporal de las relaciones. El capital social expresa un crculo virtuoso donde la confianza decantada refuerza la apuesta en el presente y refuerza las posibilidades de xito futuro. Esta capacidad de reproduccin en el tiempo le otorga a esta forma de confianza el calificativo de capital por el valor que reporta para la promocin del desarrollo social. III La confianza provee de un horizonte temporal a las relaciones que resulta vital para el adecuado funcionamiento del sistema poltico. Si a nivel individual la ausencia de confianza genera parlisis y terror, en el plano poltico se traduce en una incapacidad para gobernar. El tiempo que otorga la confianza a la poltica resulta imprescindible si consideramos que "hacer poltica implica estructurar el tiempo". (Lechner, 1995: 63) La accin gubernamental, la eleccin de representantes, la satisfaccin de demandas sociales, la construccin de agendas, planes y programas son procesos, requieren del tiempo, se desenvuelven en l. Por consiguiente, no es exagerado afirmar que sin tiempo no hay poltica. un importante papel en el xito de las polticas de descentralizacin gubernamental emprendidas en la dcada de los setenta.

De aqu que al confianza constituya un componente esencial en el mantenimiento del orden poltico. De la definicin weberiana de la legitimidad como la creencia en la validez de un determinado orden (Weber, 1984: 43) podemos derivar al relevancia de la confianza como un indicador bsico de dichas creencias, independientemente de si su contenido nos remite a la ley, el carisma, la tradicin o una mezcla de ellos. (Crespo, 1994: 61) La ausencia de confianza en las normas fundamentales de un sistema poltico, y no en cualquier aspecto de la poltica, es una de claves que permiten identificar una crisis de legitimidad. As como la confianza asociada al capital social expresa un crculo virtuoso, la ausencia de confianza que se expresa en el marco de una crisis de legitimidad genera un crculo vicioso en el que la acumulacin de experiencias de defraudacin refuerza un diagnstico pesimista del presente y se proyecta hacia el futuro como profeca autocumplida, en donde an las seales encaminadas a la modificacin de conductas fraudulentas pueden ser negadas o interpretadas bajo la lgica precedente. La posibilidad de remontar esta lgica de la desconfianza requiere de una gran inversin de recursos materiales, humanos y simblicos para frenar la espiral y de tiempo, persistencia y buena fortuna para revertir la espiral a favor de la confianza. IV El proceso de cambio poltico en Mxico en la dcada de los noventa es resultado de una crisis de legitimidad del sistema poltico posrevolucionario de carcter autoritario fundado en un presidencialismo fuerte y centralizador, en un sistema de partido hegemnico, en la corporativizacin autoritaria de los sectores sociales y en un tratamiento particularista y clientelar de las demandas sociales. Las elecciones del 6 de julio de 1988 marcaron un punto de inflexin en la historia poltica posrevolucionaria. En ellas cristalizaron procesos estructurales como el agotamiento del modelo de desarrollo y el desgaste de los pilares del sistema poltico mexicano producto del aumento de la complejidad de la sociedad

mexicana, as como aspectos coyunturales como la escisin de la elite poltica que posibilitaron la constitucin de un frente opositor que desafi la capacidad del partido hegemnico y de su candidato para garantizar la continuidad en el relevo del gobierno. Las elecciones del 88 plantearon un nivel de competencia poltica que rebas las capacidades del un sistema electoral articulado en torno a la maquinaria del partido hegemnico. El resultado fue un fraude de grandes proporciones que gener una fuerte tensin durante el proceso de calificacin de la eleccin. El riesgo de ruptura institucional y la contundencia de las pruebas de la inoperancia del sistema electoral para garantizar la realizacin de elecciones limpias en un contexto competitivo, plantearon la necesidad de una reforma electoral que refundara los cimientos de las normas y las instituciones. Las elecciones de 1988 marcaron un punto de no retorno en el modelo de legitimacin del sistema poltico, que abri paso un proceso de reformas en materia poltico electoral orientadas a reubicar el papel que histricamente haban tenido como mecanismos ritualizados de ratificacin de decisiones adoptadas en las cpulas del poder. El carcter fundacional de las reformas electorales de los noventa plante como exigencia la construccin de un marco de reglas y de instituciones que posibilitaran la participacin poltica de partidos y ciudadanos en los trminos de una democracia procedimental, es decir, con garantas de eficiencia y confiabilidad en la operacin del proceso. Analizar la construccin de una nueva institucionalidad electoral como un proceso de construccin de confianza abre un campo de visibilidad que consideramos altamente productivo para entender la dinmica del cambio poltico en Mxico y algunos de sus desafos actuales. A continuacin plantearemos algunas hallazgos y reflexiones que resultan relevantes para analizar el estado actual de la construccin de confianza en las instituciones democrticas, tomando como foco

de atencin los aspectos que obstaculizan la construccin y decantacin de relaciones de confianza. Un aspecto central para entender la lgica del proceso de construccin de confianza en el marco de la reforma electoral de 1990 es el reconocimiento explcito de su necesidad por parte de un gobierno que naci ayuno de legitimidad en su origen. En su discurso de toma de posesin, el 1 de diciembre de 1988, el presidente Salinas propuso la necesidad de un acuerdo que fortaleciera la unidad y diera cabida a las diferencia. "Tiene que ser un acuerdo -seal- que perfecciones los procedimientos electorales, actualice el rgimen de partidos y modernice las prcticas de los actores polticos comenzando por el propio gobierno". (Comisin Federal Electoral, 1989: 1) El reconocimiento explcito por parte del gobierno de la necesidad de conformar un nuevo marco legal para la competencia electoral que garantizara la confiabilidad y la transparencia en los procedimientos defini los parmetros del xito de la reforma y el escenario de negociacin con los partidos polticos. En relacin con los parmetros de xito, la conformacin de nuevas reglas e instituciones electorales deba responder no slo a exigencias tcnicas que garantizaran la eficiencia y la correccin de los procedimientos sino, sobre todo, a las que permitieran obtener el apoyo de los partidos polticos. El nuevo marco legal e institucional alcanzado en la reforma de 1990 cristaliz un proceso de negociacin orientado garantizar elecciones que respondieran a las exigencias de confiabilidad. La desconfianza y el escepticismo de los partidos polticos en la voluntad gubernamental de brindar garantas para el respeto del sufragio se convirti en una constante en el proceso de negociacin y en un reto

tan complejo como el de la construccin de instituciones capaces de organizar un complejo procesos electoral en plazos sumamente reducidos. La capacidad de la desconfianza para generar procesos de autorreforzamiento y constituirse en un lgica impermeable a los cambios del entorno (Luhmann,1979: 74) dificult enormemente el logro de acuerdos, particularmente en el marco de la reforma de 1990. El carcter explcito de la incorporacin de la confianza como ingrediente imprescindible del nuevo marco legal e institucional para la competencia electoral tuvo dos efectos significativos para comprender el funcionamiento de las nuevas instituciones. El primero tiene que ver con la complejidad de las instituciones electorales y, el segundo, con la dinmica de las negociaciones entre partidos polticos y autoridades electorales. La estructura del IFE se compone de tres tipos de rganos: directivos, ejecutivos y de vigilancia. Los primeros se integran por consejeros electorales, representantes de los partidos polticos y del poder legislativo. Los rganos ejecutivos se integran por un responsable de cada una de las reas operativas y por un cuerpo permanente de funcionarios integrados a un servicio de carrera conocido como Servicio Profesional Electoral. Finalmente, los rganos de vigilancia son los encargados de revisar la calidad de los instrumentos electorales --padrn electoral, lista nominal, credencial para votar, cartografa electoral--. La estructura operativa y de se encuentra desconcentrada a nivel estatal y distrital y tiene un carcter permanente, y los rganos directivos distritales y locales se integran nicamente durante el proceso electoral mientras que el Consejo General, mximo rgano directivo funciona permanentemente. El funcionamiento de esta compleja red de estructuras con distintas funciones y niveles est normado por un cdigo que resulta igualmente llamativo en cuanto a

la precisin de los procedimientos, plazos y controles a que estn sometidas las actividades que se desarrollan antes, durante y despus de la eleccin. En este diseo institucional tan complejo y abigarrado coexisten dos estructuras: una responsable de un proceso electoral sumamente pautado en sus normas y procedimientos, y una segunda estructura, igualmente compleja, de supervisin de las actividades por actores externos a la institucin como los partidos polticos, empresas auditoras o grupos de expertos. Se trata de la traduccin institucional de un complejo proceso de negociacin que fij como parmetros de la transformacin de las reglas del juego no slo exigencias de eficiencia, sino las que provenan de la profunda desconfianza de los partidos de oposicin en la capacidad de perversin de las reglas por parte del gobierno y el partido hegemnico. Si bien es cierto que este diseo institucional puede parecer oneroso desde una ptica estrictamente econmica o administrativa, la naturaleza de los beneficios polticos aportados, debiera incorporar el ingrediente de la necesidad de construccin de confianza sin ruptura del orden legtimo en crisis. El argumento anterior no pretende ir en desmedro de la posibilidad de llevar a cabo un proceso de reforma a la estructura institucional tendiente a racionalizar el gasto en esta materia, tomando en consideracin los cambios importantes cambios que se han producido en el contexto poltico, en particular los relativos al desmontaje de simbiosis del partido anteriormente hegemnico y los funcionarios electorales. El segundo efecto del proceso de negociacin para la reforma electoral tiene que ver con la dinmica de la relacin entre los actores, especficamente entre los partidos polticos y las autoridades electorales. A este respecto es importante retomar el carcter explcito que se otorg al logro de la confianza como objetivo de la reforma electoral.

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Las negociaciones emprendidas entre los partidos polticos y las autoridades electorales buscaban promover la construccin de confianza en un nuevo marco para la competencia poltico electoral tomando como punto de partida el reconocimiento gubernamental de esta exigencia. Este reconocimiento modific radicalmente la mecnica de la negociacin poltica definida en los marcos del sistema de partido hegemnico. Se produjo una suerte de inversin en la posicin subordinada que haban tenido hasta entonces los partidos de oposicin que dejaron su papel subordinado y se transformaron en interlocutores relevantes. Por otra parte, el gobierno y su partido, que tradicionalmente haban contado con los recursos y el control en los procesos de negociacin adoptaran una estrategia de repliegue de las negociaciones en favor del avance en la reforma. Esta actitud implic la asuncin de su papel como parte defraudadora y por ende, dependiente del apoyo de los partidos opositores que asumieron el rol de defraudados. La asimetra que denota un marco de negociacin como el anterior configur las condiciones para la aparicin de una dinmica perversa en el proceso de construccin de confianza. La disposicin negociadora de los representantes gubernamentales, de los lderes del PRI y de los funcionarios electorales otorg una capacidad de interlocucin sin precedentes a los partidos de oposicin que les permiti adquirir plena conciencia del valor de su voto de confianza. El balance de fuerzas en el contexto de la reforma modific la dinmica poltica en una direccin que propici el surgimiento de lo que podramos denominar dimensin tctica de la confianza. (Lujn, 1995, 64) Se trata de una dimensin de naturaleza distinta a los contenidos cognitivos, emotivos o morales que han sido sealados como componentes de este tipo de relaciones (Barber 1982, Offe 1996, Luhmann 1979) que transforma radicalmente

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la dinmica de la negociacin. Mientras los contenidos cognitivos, morales y emotivos que intervienen en el establecimiento de la confianza estn orientados a la configuracin de marcos de relacin que permitan la construccin de expectativas positivas que reduzcan la incertidumbre y posibiliten la cooperacin (Putnam, 1993; Fukuyama, 1995); que extiendan el horizonte temporal de las relaciones o reduzcan la complejidad extrema de posibilidades de ocurrencia de los sucesos (Luhmann, 1979). La dimensin tctica no se mueve en el plano de la construccin de expectativas ni de decantacin de experiencias exitosas. Se mueve en la lgica del beneficio especfico e inmediato, cuya utilidad se agota en el intercambio determinado por el valor que adquirido el voto de confianza y beneficios que no necesariamente estn referido a la introduccin de mecanismos que garanticen certeza sobre la sustancia de la negociacin. En esta lgica, la escasez explcita de confianza la convierte en un recurso escaso, en una mercanca que genera una suerte de mercado soterrado de compra-venta de beneficios materiales o simblicos a cambio del valioso "voto de confianza". Dado que este intercambio se agota en s mismo, no genera la extensin del horizonte temporal que caracteriza la construccin de capital social. Consideramos que est dinmica es perversa no en razn de un juicio moral respecto a su cercana con ciertas prcticas ligadas con la corrupcin, sino por su desvinculacin con un proceso de acumulacin de experiencias exitosas que permitan acceder a un crculo virtuoso de generacin de confianza como capital social. Uno de los espacios donde se expresan con mayor claridad los efectos de la dimensin tctica de la confianza son los rganos de vigilancia del Instituto Federal Electoral, que se definen como instancias de participacin de los partidos polticos en la supervisin de los trabajos del Registro Federal de Electores para la conformacin de nuevos instrumentos electorales. Se trata de un espacio de

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intervencin de los partidos en la elaboracin del padrn electoral y las listas nominales de electores que fue uno de los aspectos ms impugnados en las elecciones de 1988. La supervisin de las actividades de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores por parte de la Comisin Nacional de Vigilancia y, de su organismo de apoyo, el Comit Nacional de Supervisin y Evaluacin (Conase), mantiene una lgica similar a la que le dio origen. Esta capacidad de los partidos polticos para conocer, opinar e influir en las labores cotidianas del Registro Federal de Electores, que tuvo sentido en el marco de los fuertes cuestionamientos del padrn electoral, resulta incomprensible desde la perspectiva de la racionalidad administrativa, pues su labor de supervisin se realiza sobre un instrumento que ha probado reiteradamente su cobertura y confiabilidad en las ms de cien auditoras externas realizadas por diversas empresas e instituciones. Tambin resulta innecesaria si tomamos en cuenta que hace catorce aos, la participacin de los partidos polticos en la supervisin y el diseo de mecanismos de control estuvo limitada casi exclusivamente por las exigencias de operacin del programa o, en todo caso, por la experiencia y capacidad tcnica de los representantes de los partidos polticos. Desde nuestro punto de vista, la explicacin ms satisfactoria es la primaca de la dimensin estratgica de la confianza, a partir de la cual los recursos materiales, polticos y simblicos que los representantes de los partidos polticos intercambian con los funcionarios electorales a cambio del voto de confianza o al menos de una anuencia crtica, genera un proceso de institucionalizacin independiente de los objetivos explcitos de su labor de vigilancia. Se trata de una dinmica de intercambio que tiende a separarse de los discursos y de los procesos de decantacin de la confianza entendida como capital social. Es importante apuntar que la dimensin estratgica de la confianza no ha eliminado el proceso de construccin de expectativas ciertas en todos los planos de la participacin de los partidos polticos. No obstante, su presencia denota, ms

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all de juicios morales, la capacidad de reproduccin de una lgica que se desencaden a partir del reconocimiento explcito del valor de la confianza como recurso para promover acuerdos polticos en materia electoral. El tamao de las instituciones electorales y la dimensin tctica de la confianza son dos efectos no deseados de un proceso fundacional de construccin de confianza en las reglas del juego electoral que posibilitaron el avance en el proceso de negociacin del nuevo marco para la competencia poltica. No obstante, en la medida que la emergencia electoral de 1988 ha ido cediendo el paso a la normalizacin de comicios sin impugnaciones en los procedimientos, la atencin y los recursos tienden a desplazarse a otros espacios. Desde nuestra perspectiva, la consolidacin democrtica plantea la necesidad de avanzar en la configuracin de crculos virtuosos de formacin de capital social que desplacen las amenazas de regresin autoritaria en el plano de la subjetividad social y no slo a travs de dispositivos de control y supervisin. No obstante, dicho escenario aparece empaado por la persistencia de problemas que han empaado la organizacin de procesos electorales locales, as como por la reactivacin de las suspicacias en la imparcialidad del IFE a partir del nombramiento de un nuevo Consejo General que no cont con el apoyo del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). La presencia de factores que ponen en duda la correccin la operacin de los organismos electorales abonan en favor del mantenimiento de las tendencias a reforzar la burocratizacin (Schedler, 1999) y la preponderancia de la dimensin estratgica de la confianza. V Los factores analizados se han circunscrito a la dinmica entre partidos polticos, gobierno y autoridades electorales y los problemas abordados son de carcter endgeno al funcionamiento de las instituciones electorales. No obstante, es importante considerar que dicho proceso desarroll de manera simultnea

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cambios importantes en las opiniones y percepciones de la ciudadana respecto a las transformaciones realizadas. Un cambio sustantivo se registra a travs de la percepcin social del voto. Se trata de una transformacin muy significativa si se considera que, en un plazo de tan slo diez aos, la poblacin mexicana transit de una creencia generalizada en la ineficacia del voto para definir la seleccin de los gobernantes a una creencia igualmente generalizada en que los votos cuentan y se cuentan. Es esa transformacin en la valoracin de la utilidad del voto la que coron exitosamente las negociaciones entre los actores polticos. La expresin de la pluralidad a travs de los partidos existentes se tradujo en el aumento de la competitividad electoral y en una cierta normalizacin de las experiencias de alternancia y de cohabitacin en los distintos niveles de gobierno. 2 El cambio en la funcin del sistema electoral y la transformacin del sistema de partido hegemnico requirieron tanto el ingrediente institucional como el que provino de la participacin electoral. La sincronizacin de estos dos procesos tuvo un papel decisivo en el xito de un cambio de rgimen sin rupturas institucionales y con ncleos de continuidad en aspectos econmicos y polticos nodales en el mantenimiento de la estabilidad y la gobernabilidad. Las elecciones de 2000 marcaron un punto de inflexin de un ciclo de transformacin poltica centrada en lo electoral. Si bien es cierto las condiciones polticas e institucionales haban ido madurado aos atrs, en un pas con una acendrada tradicin presidencialista, sera en este nivel donde se requera la
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A partir de 1989, con el triunfo del candidato del PAN a la gubernatura de Baja California, se inaugur la alternancia a nivel local. A partir de ese momento, al menos en 14 entidades, adems de la presidencia de la Repblica, han sido gobernadas por candidatos propuestos por partidos distintos al PRI, 9 ganados por el PAN y 5 por el PRD. El PAN ha refrendado en dos ocasiones su preferencia en Baja California, y en Jalisco y Guanajuato en una ocasin. El PRD por su parte ha hecho lo mismo en el Distrito Federal en una oportunidad. Tambin hay que considerar los casos de alternancia producto de la recuperacin del gobierno por parte del PRI en los estados de Chihuahua y Nuevo Len.

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prueba contundente de que las instituciones y los ciudadanos estaban listos para la alternancia. El triunfo de Vicente Fox, candidato del Partido Accin Nacional (PAN), puso fin a ms de setenta aos de continuidad del partido hegemnico en presidencia. El manejo del cambio como centro de la estrategia de campaa foxista contribuy decisivamente en su constitucin como alternativa y en la captacin del voto til del electorado. Las expectativas de cambio en la poblacin desbordaron muy rpidamente las capacidades reales del primer gobierno de la alternancia. Situacin nada extraa en las democracias que reemplazaron a los regmenes autoritarios de otros pases. VI El desencanto democrtico ha sido registrado como un fenmeno recurrente de las jvenes democracias de los noventa (Sartori, 2003) Este fenmeno ha adquirido en Mxico rasgos que se derivan de la dinmica precedente. Presentaremos algunos aspectos asociados a este fenmeno a travs de dos paradojas. Primera paradoja El aumento de demandas se genera en el marco de la reduccin de las capacidades gubernamentales. La alternancia en la presidencia mostr la posibilidad de cambiar el rgimen de partido hegemnico por una va institucional. Con ello se incrementaron las expectativas del cambio en otros rdenes. Sin embargo, los recursos de un gobierno acotado por una integracin plural son significativamente menores a expectativas tan desbordadas. Como consecuencia, se genera una actitud de desencanto y crtica hacia el gobierno que podra derivar, sobre todo en un caso tan ayuno de tradicin democrtica como el mexicano, en un desencanto del conjunto del sistema. (Paramio, 2000)

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Las dificultades para alcanzar acuerdos en torno a la agenda bsica del gobierno de Fox, que son resultado de una combinacin de falta de experiencia de negociacin del equipo gubernamental as como de la nueva composicin del poder legislativo son el resultado de un cambio de rgimen poltico a favor de una integracin plural de los rganos de gobierno y de representacin que no se ha acompaado de un cambio en la capacidad de construir o imponer acuerdos propio del sistema de partido hegemnico. Cabra preguntarse hasta dnde el juicio crtico respecto a la gestin del gobierno actual, a su debilidad e incapacidad descansa en los parmetros del presidencialismo y del partido hegemnico? Si esto es as, los riesgos de regresin autoritaria bajo ofertas de una mayor eficacia o de contenidos sustantivos como la justicia se convierten en un escenario peligrosamente factible que amenaza los avances alcanzados en materia poltico electoral. Segunda paradoja El xito del Instituto Federal Electoral en garantizar la alternancia en la presidencia en el ao 2000 puede haber sembrado la semilla de su fracaso. Esta parfrasis del sealamiento de Peter Gourevitch en alusin a la crisis del Estado de bienestar puede ser aplicada a la situacin que enfrenta el IFE despus del triunfo de Vicente Fox. A este respecto se pueden sealar una serie claves interpretativas que le otorgan responsabilidades a este organismo que rebasan sus facultades legales y sus capacidades institucionales. 1. Si el IFE pudo garantizar la alternancia en la presidencia, puede garantizar cualquier eleccin, incluidas las locales. 2. La confiabilidad de los resultados de los comicios se enturbia si se presentan triunfos del PRI, especialmente en las entidades donde gobernaba otro partido. 3. La resolucin de los casos de uso ilegal de recursos por parte de los partidos polticos como el "Pemexgate" o los Amigos de Fox dependen del IFE. Su no resolucin expresa una falta de voluntad poltica que genera sospechas respecto a la imparcialidad de su actuacin.

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La centralidad que tuvo lo electoral como eje del cambio poltico en los noventa permiti al IFE constituirse, a pesar de su juventud y quiz por lo vertiginoso de su xito, en la institucin poltica ms confiable junto con la Comisin Nacional de Derechos Humanos (Lujn, 2002). No obstante, sus logros en la promocin de transformaciones significativas en las reglas electorales han permitido visualizar limitaciones de su actuacin en espacios polticos que estn fuera de su jurisdiccin. Tal es el caso de los procesos electorales locales, que no son competencia del IFE sino de los treinta y dos organismos responsables de organizar comicios para la integracin de los rganos de gobierno y representacin a nivel local y municipal. La integracin de los institutos electorales de las distintas entidades es muy diversa, pues va desde el esquema de profesionalizacin del IFE, hasta esquemas que reducen al mnimo su estructura en ao no electoral. Estas diferencias se expresan en diversos niveles de autonoma de los poderes locales y en capacidades diferenciales para operar con eficiencia un proceso electoral. No obstante, existe poca claridad respecto al carcter federal de los rganos electorales, razn por la cual las deficiencias en la operacin de comicios locales afectan la imagen del rgano federal. Otro elemento a considerar en esta revisin de los obstculos para la consolidacin de la confianza en el funcionamiento de las instituciones democrticas es una creencia generalizada en que el la construccin de reglas y procedimientos democrticos iran asociados a la derrota del PRI. Si bien es cierto que en la medida que se fueron construyendo marcos para regular la competencia poltica se fueron presentando experiencias de alternancia y se fueron desarticulando las estructuras simbiticas partido-gobierno que caracterizaron el sistema de partido hegemnico, el PRI no ha dejado de ser el partido con ms espacios de gobierno y de representacin a nivel federal, local y

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municipal. Una consecuencia de ello es la posibilidad no slo lgica sino histricamente verificada de la recuperacin de espacios de ese partido, como sucedi recientemente en la gubernatura de Chihuahua. Lo anterior plantea una contradiccin entre el carcter neutral que adquiere una operacin electoral bajo principios democrticos y la creencia generalizada e histricamente sustentada de que un triunfo del PRI tiene un origen fraudulento. Nuevamente, estamos en presencia de un cdigo de interpretacin propio del rgimen anterior para juzgar nuevas realidades. La resolucin de los casos de financiamiento espreo a partidos polticos como Pemex Gate y Amigos de Fox, o ms recientemente de los escndalos de corrupcin en el PRD han planteado la necesidad de ampliar las facultades de fiscalizacin del IFE. No obstante, es el IFE la nica instancia capaz de impedir la corrupcin de los partidos polticos? O es tambin un problema del sistema de partidos, de la lite poltica e incluso de los ciudadanos. Esta pregunta resulta ms que oportuna a partir de la reflexin en torno al tamao y tipo de instituciones electorales. No es la ampliacin de las facultades regulatorias del IFE una reedicin de un modelo de construccin de confianza que mostr su productividad en tiempos de crisis de legitimidad pero que podra resultar inviable en el mediano plazo?

VII Ampliar las exigencias al IFE y exigir el mantenimiento de su xito, sin dotarlo de los instrumentos para lograrlo, y sin analizar las implicaciones institucionales, financieras y polticas de hacerlo, puede conducir a matar la gallina de los huevos de oro. Este tipo de expectativas ciegas e irreflexivas no son capital social, de hecho se oponen a su creacin, pues podran colocar al IFE en la picota de los

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acusados, cuando muestre su incapacidad para cumplir con asuntos que involucran otros mbitos del sistema poltico. Esta sobrecarga de expectativas sobre los avances en los aspectos

procedimentales de la democratizacin podra generar un efecto "boomerang" sobre los logros alcanzados. Las nuevas reglas del juego electoral fueron un requisito indispensable para el desmontaje del sistema autoritario, no obstante resultan insuficientes para configurar un sistema de gobernabilidad alternativo. La construccin de un nuevo marco para regular la competencia poltico electoral requiri la modificacin de las estrategias de suma cero de los actores por una dinmica de cooperacin que, a pesar de sus defectos, ha permitido la realizacin de procesos electorales competitivos y aceptados por los participantes. Es necesario promover procesos de institucionalizacin que transformen las estrategias de suma cero en favor de frmulas cooperativas en el mbito de la relacin entre los poderes, de las relaciones inter e intrapartidistas, de las relaciones entre ciudadanos. La diversificacin de espacios de institucionalizacin de reglas y procedimientos democrticos ms all de lo electoral descargar a las instituciones electorales de la onerosa e insostenible carga del mantenimiento del rgimen democrtico; consolidar sus logros respetando la especializacin de la funcin electoral y posibilitar la construccin de un crculo virtuoso de confianza en la democracia. Crculo virtuoso que no puede descansar exclusivamente en una frmula de integracin del gobierno sino que requiere de la construccin de los otros eslabones que permitan, como lo plante Tocqueville el perfeccionamiento del arte de bsqueda en comn de los objetos de los deseos. Son precisamente esos objetos los que pueden otorgar un significado a la democracia para los millones de ciudadanos que viven en la pobreza, para aquellos a quienes la ecuacin democrtica de un ciudadano = un voto, carece de relevancia cotidiana.

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El dficit cultural de las democracias contemporneas (Lechner), que se refleja en indicadores preocupantes de opinin que revelan una crtica y un desapego de las normas y procedimientos de la democracia, no puede ser saldado en los lmites del perfeccionamiento procedimientos de seleccin de gobernantes; se requiere de una recuperacin de los contenidos, de la labor de construccin de un futuro compartido que adquiera significado como horizonte deseable. Sin esa posibilidad de otorgar contenido, significado a las democracias, las elecciones se convierten en rituales huecos, en procedimientos desprovistos de significacin. El dficit de confianza que enfrentan las democracias contemporneas, consolidadas o no, plantea la necesidad de superar la falsa dicotoma entre democracia procedimental y democracia sustantiva, pues ante la derrota histrica de los defensores de la democracia sustantiva, la democracia sustancia corre el riesgo de quedarse vaca si no recupera el terreno de los significados que van ms all de la correccin, pulcritud y perfeccin de los procedimientos.

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