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REFORMA DEL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES Y DEL PAMI

Por Gustavo Gesualdo
I. Resumen Ejecutivo Fatal es la ilusin en que cae un legislador, cuando pretende que su talento y voluntad, pueden mudar la naturaleza de las cosas, o suplir a ellas sancionando y decretando creaciones (Juan Bautista Alberdi, Las Bases pg.86, citando a Bernardino Rivadavia, primer presidente de Argentina (1826)). Reforma del Sistema de Jubilaciones y Pensiones Los regimenes de Jubilaciones y Pensiones que aplic la Argentina desde la segunda parte del siglo pasado hasta el presente han fracasado rotundamente. Hasta la dcada del 90 se aplic el denominado sistema de reparto por el cual tanto los trabajadores como los empleadores aportaban un porcentaje determinado del salario del trabajador para financiar el sistema. Si bien los trabajadores obtenan un derecho adquirido en proporcin a lo aportado, el sistema no se basaba en la estricta capitalizacin de los aportes individuales, sino que todo lo aportado ingresaba a un gran fondo comn del cual se financiaban las jubilaciones a pagar. Originalmente, cuando comenz a regir el sistema (y los ingresos superaban a las erogaciones), si los fondos aportados se hubieran capitalizado, el sistema podra haber funcionado intertemporalmente, pero como los fondos excedentes se despilfarraron financiando gastos corrientes, no se capitaliz lo suficiente como para hacer frente a las obligaciones emergentes. De esta forma el sistema pas a depender de lo recaudado en forma corriente para atender a las obligaciones corrientes. Eso en si mismo constituy un inconveniente, que se vio agravado por el aumento de bienestar de la poblacin, que al aumentar la expectativa de vida, aument la carga sobre los trabajadores activos que tenan que financiar con sus aportes las jubilaciones de la clase pasiva. Ante la evidencia del fracaso del sistema, hecho evidenciado fundamentalmente durante la dcada del 80, se abandon el sistema de reparto pasando a un sistema de capitalizacin individual administrado por sociedades privadas. Se adujo en su momento que las ventajas del nuevo sistema eran bsicamente dos: a) Cada trabajador tendra su propia cuenta individual de aportes y la conservara, an cuando quebrara o desapareciera la administradora encargada de manejar sus ahorros, y b) Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) tendran que respetar determinados lmites para la confeccin de sus carteras, de modo tal de prevenir conductas irresponsables que pudieran poner en riesgo los ahorros de los trabajadores. El resultado final bsicamente no difiere del obtenido con el sistema de reparto, el Estado Nacional ante la necesidad de fondos para financiar los crecientes gastos corrientes y suplantar financiamiento voluntario del mercado de capitales, oblig a las AFJP a comprar bonos del Estado Nacional, los cuales ms adelante decidi no pagar, con lo cual los aportantes vieron licuados sus ahorros. El presente trabajo propone la derogacin de gran parte de las normas vigentes en materia de Seguridad Social y su reemplazo por un nuevo esquema normativo que respete la individualidad de los ciudadanos al mismo tiempo que limita la intervencin del Estado en aquellos aspectos que se consideran necesarios para permitir la instauracin del mismo. El nuevo esquema parte de la eliminacin de la obligacin de los trabajadores de realizar aportes personales en concepto de ahorro previsional. Cada trabajador ser el responsable de administrar sus ahorros para el momento en que decida retirarse. De hecho desaparecer la jubilacin como un concepto en s mismo. El Estado Nacional garantizar a todo ciudadano mayor a 65 aos, el acceso a un ingreso equivalente a la denominada lnea de pobreza, financiando dicha cobertura a travs de rentas generales. As, quienes no tengan conducta de ahorro durante su vida laboral (o simplemente no puedan ahorrar), recibirn del Estado Nacional el equivalente a un ingreso que les permita acceder a superar el umbral de pobreza. A todos los actuales jubilados, as como a aquellos que hayan realizado aportes hasta el presente, tanto al sistema de reparto como al de capitalizacin privada, se les respetarn sus derechos adquiridos, en funcin de los aportes realizados y el rgimen elegido. Cuando el sistema este funcionando se observarn dos avances sustanciales respecto a la situacin actual: a) Los ahorros de los trabajadores argentinos no podrn ser despilfarrados en forma directa por el Estado Nacional,
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generndose una corriente genuina de ingresos que podr destinarse a consumo o ahorro (en funcin de las preferencias de cada individuo), pero que en ningn caso sern decididas por el Estado, sino por cada trabajador, y b) La exposicin del Estado ser considerablemente inferior en el nuevo sistema, limitando toda carga financiera futura a la resultante de la documentacin estricta de las obligaciones ya asumidas por el Estado en el pasado y a la atencin de personas por debajo de la lnea de pobreza. En este punto resulta importante aclarar que la reforma previsional que instaur en su momento el sistema de capitalizacin no detuvo el incremento constante de la deuda contingente del Estado Nacional, ya que permiti la subsistencia de gran cantidad de aportantes al rgimen de reparto anterior. Adicionalmente esta propuesta incluye la eliminacin todas las pensiones no contributivas otorgadas a mayores de 65 aos y de su rgimen actual vigente. Reforma del PAMI El PAMI es hoy la Obra Social ms importante de la Argentina, sin embargo no slo es una de las peor administradas (en trminos de costos por servicios prestados), sino que comparada con el resto de las prestadoras brinda servicios de baja calidad. De esta forma el sistema actual presenta los siguientes inconvenientes: a) Es caro para el Estado Nacional (para sus contribuyentes, en realidad), b) Los Jubilados y Pensionados no reciben prestaciones acordes con los recursos utilizados, y c) Quienes deberan ser los beneficiarios del PAMI: jubilados y pensionados, no slo no tienen injerencia en las decisiones de su Obra Social, sino que tampoco tienen la posibilidad que sus aportes sean destinados a otra Obra Social, que por las razones que fuera, les brinde mayores seguridades. El sistema propuesto se basa en los siguientes elementos: a) El Directorio del PAMI ser elegido por los beneficiarios del sistema (jubilados y pensionados), b) El Estado Nacional se compromete a realizar un aporte per cpita por beneficiario al PAMI durante el primer ao desde su normalizacin, c) A partir del segundo ao de normalizacin, cada beneficiario podr disponer libremente del aporte correspondiente para que sea aplicado a la Obra Social, Sociedad de Medicina Prepaga o a la Institucin de Salud de su preferencia. De esta forma se generar competencia entre los potenciales prestadores, y el PAMI subsistir si y solo si ofrece servicios de nivel comparables con los del resto del mercado, d) se incorporan inmediatamente al PAMI a todos los mayores de 65 aos que sean beneficiarios del seguro anteriormente explicado. II. Jubilaciones y Pensiones

Anlisis conceptual de los distintos regmenes El Sistema de Reparto Sistemas de reparto se denominan a aquellos regmenes en los cuales los aportes (tanto los realizados por el trabajador como por su empleador) se destinan a un Fondo Comn, a partir del cual se hacen frente a las obligaciones corrientes del sistema. Bajo este sistema si el Fondo Comn recibe ms ingresos que egresos, puede invertir los excedentes pero los mismos pertenecen al Fondo Comn, y no a algn aportante especfico. Los beneficiarios del sistema tienen el derecho a percibir al momento de jubilarse, un haber que est en funcin tanto de los aportes realizados, de los aos aportados, y del sueldo percibido en actividad. Habitualmente los sistemas de reparto son administrados por el Estado, pero nada impedira que fueran sociedades privadas las encargadas de administrarlos. Bajo cualquiera de la formas de administracin que adopte este sistema, existe un problema estructural insoluble: el propio desarrollo de las sociedades que genera un incremento en la expectativa de vida de la poblacin, termina convirtiendo en explosivo al sistema de reparto. As, en la medida que la expectativa de vida crece, son ms los aportantes activos que se necesitan para financiar a la creciente 1 clase pasiva. Como por otra parte, los aportes realizados le brindan a los trabajadores un derecho adquirido al momento de jubilarse, la mayor carga individual actual genera una mayor carga futura que se potencia por el incremento de la expectativa de vida. En parte, por ese motivo, los sistemas de reparto habitualmente no se financian slo con tributos sobre la nmina salarial, sino que se financian en buena medida de tributos provenientes de rentas generales. Adicionalmente se ha optado por cambiar peridicamente las condiciones necesarias para acceder a la jubilacin de reparto (aumento de la
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edad mnima para acceder al beneficio) lo que constituye una modificacin unilateral de los derechos y obligaciones de los futuros beneficiarios. Sistema de Reparto Estatal Este sistema es administrado por el Estado, quien se encarga bsicamente de: a) Recibir los aportes (y eventualmente tributos) destinados a financiar el sistema, b) Realizar los pagos a los beneficiarios del sistema, c) Realizar todas las tareas administrativas relativas a la administracin del sistema, y d) Administrar los excedentes de fondos del sistema. Si el Estado tuviera una conducta responsable, los aportes corrientes los administrara de modo tal de poder hacer frente a las obligaciones que le surgiran al momento de la jubilacin de los actuales aportantes. Pero usualmente ese no es el patrn de conducta del Estado, no slo del argentino sino de cualquier Estado, ya que siempre es mucho ms importante cubrir las necesidades de caja corrientes que las futuras. De hecho, el gobernante que toma la decisin de gastar hoy los aportes de los jubilados de maana sabe perfectamente que l maana ya no estar en el cargo, y que los futuros gobernantes debern afrontar el problema. El Estado al administrar los ahorros jubilatorios se enfrenta a un problema de incentivos opuestos, el gobernante actual debe rendir cuentas hoy por su gestin, con lo cual tiene todos los incentivos a gastar hoy (y recoger los beneficios de ese gasto), en lugar de ahorrar hoy y ceder los beneficios para gobernantes futuros. Este incentivo es exactamente el contrario al que se necesita para administrar responsablemente un sistema de jubilaciones y pensiones. Estos sistemas se basan justamente en la postergacin de gasto presente (es decir se ahorra hoy), para aumentar posibilidad de gasto futuro, cuando se recojan los frutos del ahorro presente ms los intereses acumulados. Es realmente gracioso y contradictorio el argumento central de los defensores de los sistemas de reparto administrados por el Estado: como el individuo es irresponsable y no va a ahorrar hoy, debemos forzarlo a que lo haga y el Estado debe administrar sus fondos para garantizar su jubilacin futura. Sin embargo, eso es exactamente lo que el Estado no hace. El Estado gasta hoy el dinero de los trabajadores y lejos de preservar la jubilacin futura la pone en riesgo. De esta forma el Estado sigue exactamente la lnea de comportamiento que dice querer evitar. Sistema de Reparto Privado Este sistema es administrado por una sociedad privada, quien se encargara bsicamente de: a) Recibir los aportes (o eventualmente tributos) destinados a financiar el sistema, b) Realizar los pagos a los beneficiarios del sistema, c) Realizar todas las tareas administrativas relativas a la administracin del sistema, y d) Administrar los excedentes de fondos del sistema. En este caso, si bien no existiran los problemas de incentivos a gastar hoy los aportes de los trabajadores (o de sus empleadores) por parte del administrador privado, subsistiran toda una serie de ineficiencias: Todos los aportes iran a un solo administrador del sistema. Como el sistema de reparto se basa en la creacin de un gran fondo comn, no podran subsistir mltiples operadores. Esto traera aparejada prdidas de eficiencia porque no habra competencia entre varios operadores. Los aportes seguiran siendo obligatorios. Los trabajadores no tendran la opcin de no realizar aportes y el administrador se garantizara un flujo de aportes, independientemente de su desempeo. No existira el concepto de cuentas individuales, con lo cual va sucesivas regulaciones, podra desvirtuar los aportes realizados por determinados trabajadores en beneficio de otros trabajadores. El Estado podra determinar el destino de los fondos excedentes, obligando al administrador privado a financiar gastos corrientes del Estado. De esta forma se perdera la posibilidad de maximizar el retorno de las inversiones para poder minimizar el efecto vegetativo antes descripto. En sntesis, esta variante del sistema de reparto, podra aportar la eficiencia de la administracin privada, pero no solucionara ninguno de los problemas de fondo que presentan los sistemas de reparto. El Sistema de Capitalizacin Los sistemas de capitalizacin surgieron como respuesta a los problemas fundamentalmente vegetativos que presentan los sistemas de reparto. Bajo estos sistemas cada trabajador tiene su cuenta individual a la cual realiza aportes durante su vida activa, y que posteriormente recibe los fondos acumulados al momento de su jubilacin. Los problemas que habitualmente presentan estos problemas son los siguientes:
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La solvencia y eficiencia del administrador de los fondos. Si el administrador no logra buenos rendimientos sobre los fondos recibidos, los futuros jubilados vern disminuidas sus posibilidades de consumo futuro. Por su parte si quiebra un administrador de fondos, los aportantes pueden llegar a perder hasta la totalidad de los fondos acumulados. La injerencia estatal en las inversiones de los administradores de los fondos. Habitualmente se imponen reglas para garantizar la responsabilidad en el manejo de los fondos de los trabajadores, pero muchas veces, el Estado cae en la tentacin de forzar a los administradores de fondos a financiar gastos corrientes del Estado, poniendo en riesgo el valor de los activos a ser administrados.

Sistema de Capitalizacin Estatal Bajo este esquema el Estado sera el responsable de: a) Recibir los aportes de cada uno de los trabajadores, b) Administrar las cuentas individuales de cada uno de ellos, y c) Afrontar los pagos que resulten al momento de la jubilacin de cada aportante. Este esquema si bien le dara a cada trabajador la posibilidad de tener una cuenta individual, presenta los siguientes inconvenientes: Es el Estado quien toma las decisiones de inversin, con lo cual en modo alguno se garantiza la eficiencia en la administracin de los fondos aportados. El Estado tiene todos los incentivos para autofinanciarse con los fondos de los aportantes, con lo cual se pone en riesgo no slo la rentabilidad de los fondos, sino la disponibilidad misma de los mismos al momento de la jubilacin. Este sistema se convertira en una fuente de ahorro compulsivo del Estado, enviando seales econmicas que distorsionan el normal funcionamiento del mercado de capitales. El Estado tiene la tendencia a incrementar las estructuras burocrticas necesarias con lo cual, buena parte de los fondos aportados por los trabajadores, no iran a sus cuentas individuales, sino a financiar gastos superfluos de estructura burocrtica. Sistema de Capitalizacin Privada Bajo este esquema el administrador privado sera el responsable de: a) Recibir los aportes de cada uno de los trabajadores, b) Administrar las cuentas individuales de cada uno de ellos, y c) Afrontar los pagos que resulten al momento de la jubilacin de cada aportante. Este sistema evitara los problemas de ineficiencia administrativa del Estado, pero presenta dos problemas fundamentales: Como los aportes son obligatorios, las comisiones que tienen a cobrar los administradores privados son ms altas que las que corresponderan a una actividad en competencia. Si bien las administradoras tienden a competir entre s, esa competencia es limitada, toda vez que el trabajador no tiene la opcin de no aportar al sistema. La composicin de la cartera de las administradoras de fondos. El Estado tiene una altsima dosis de influencia en los porcentajes mnimos y mximos de la composicin de la cartera de inversin de cada administradora. La tpica voracidad del Estado para financiar sus gastos corrientes, conspira contra la responsabilidad en la administracin de fondos de jubilacin, porque habitualmente se obliga a las administradoras a comprar bonos del Estado, cuyo valor de recupero futuro puede ser dudoso. Experiencias Argentinas con ambos regimenes jubilatorios Cuando se cre el sistema de jubilaciones, se crearon las cajas de jubilacin. Se supona que las cajas iban a administrar los aportes de los trabajadores, para que cuando llegue el momento de la jubilacin, esas mismas cajas tuvieran fondos para pagarles. Las sucesivas administraciones, lejos de proteger el dinero de los futuros jubilados, la despilfarraron utilizndola para financiar gastos corrientes. Los diferentes g obiernos durante dcadas pensaron en la prxima eleccin y no en la prxima generacin. Cuando qued claro que el sistema de reparto haba fracasado, surgi la alternativa del sistema de jubilacin privada. As surgieron las AFJP. La idea bsica del sistema es que el stock de los aportes jubilatorios, sean de cada uno de los aportantes, y no del Estado. Las AFJP se encargaban de administrar los fondos de cada aportante, pero cada individuo
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poda moverse de AFJP, trasladando su fondo acumulado. Si quie bra una AFJP, quiebra la empresa y no daa los fondos del aportante. Originalmente se haban fijado lmites para las carteras de inversin de las AFJP, de modo tal de preservar a los usuarios de conductas agresivas de los administradores de los fondos. Tambin se fijaron determinados requisitos, de modo tal que los aportantes a una AFJP con malos rendimientos relativos, no se vieran afectados. La gente que poda optar entre el sistema de reparto y las AFJP, eligi mayoritariamente a las ltimas. Prefirieron pagar comisiones altas, a tener que depender de la voluntad del Estado en el futuro. Nadie evalu en ese momento, que la voluntad del Estado, tambin se impondra sobre las AFJP en el presente. Con el tiempo el Estado fue cambiando la composicin de las carteras de las AFJP, obligndolas a comprar ttulos de deuda pblica, para financiar el dficit fiscal. La cartera de las AFJP pas a estar basada mayoritariamente en ttulos de deuda pblica, que el Estado ha decido deshonrar. En la actualidad el 67 % de la cartera est en ttulos pblicos del Estado (Nacional y provinciales). Esto representa a valores a fin de febrero de 2002 unos 15 mil millones de pesos sobre 22 mil millones totales. El hecho que los aportes a las AFJP estn documentados, y que los bonos estatales que las AFJP tienen en su poder representan una suerte de certificacin que podra valer en caso que en el futuro la situacin mejore y el Estado honre sus compromisos, es una ventaja respecto al sistema de reparto (en el cual los fondos se hubieran malgastado irremediablemente), pero esa ventaja no puede en modo alguno esgrimirse como paliativo por cuanto los aportantes tienen derecho a que sus aportes sean respetados en forma ntegra y no eventual. Se trata ni ms ni menos, del respeto al derecho de quienes aportan a tener una jubilacin digna en el futuro, sin tener que depender de la mejor o peor voluntad del gobernante de turno para honrar sus compromisos. De esta forma, dos sistemas opuestos (reparto y AFJP) terminaron de la misma manera: licuando los aportes y ahorros de los argentinos. Los dos sistemas terminaron de igual manera, y por causas idnticas: la voracidad del Estado para quedarse con los ahorros de los argentinos y as financiar los crecientes dficit fiscales y la falta de financiamiento voluntario en el mercado de capitales. Quienes proponen volver al sistema de reparto, no estn preocupados por la futura jubilacin de los aportantes, quieren el dinero de los aportes para gastarla de manera ms fcil, sin tener la necesidad de endeudarse y para mostrar un dficit menor. El efecto para los futuros jubilados es el mismo, cuando llegue el momento de la jubilacin, los fondos no van a estar. Por otra parte, volver al sistema de reparto, no solucionara nada, ya que el propio progreso de la sociedad lo condena al fracaso, o al menos, a que ya no sea ms de reparto. El propio crecimiento de la expectativa de vida, asociado al progreso de la sociedad, hace que cada vez se necesiten ms aportantes activos, para mantener a los jubilados. Teniendo en cuenta la situacin actual, caracterizada por: a) alta evasin previsional (o su contraparte, el alto empleo informal), b) apenas el 44% de los mayores de 65 aos poseen jubilacin (y aportaron de una u otra forma para obtenerla), c) gran proporcin de pensiones derivadas (hay 7 pensiones por cada 10 jubilaciones activas), y d) montos jubilatorios muy bajos; si quisiramos tener un sistema de reparto estricto, los aportes patronales y descuentos jubilatorios deberan elevarse al doble. Entre los dos regimenes analizados, siempre es preferible el de capitalizacin va AFJP. Es mejor tener un bono del Estado, con la expectativa de cobrarlo algn da (aunque la probabilidad sea baja), a realizar aportes directos al Estado, para que lo gaste de forma inmediata. Esta claro que esta opcin, planteada hoy, es la eleccin entre dos males. Hay que reformar el sistema de plano, para que los ahorros de los argentinos no vuelvan a ser pulverizados por la irresponsabilidad de los administradores de las finanzas pblicas. El nuevo Sistema Propuesto El objetivo es eliminar el actual sistema de jubilaciones y pensiones basado parcialmente en aportes compulsivos (tanto al sistema de AFJP como al de aportes al Estado), para sustituirlo por otro concepto totalmente diferente: Seguro Universal con ahorro voluntario, donde se cubra a la totalidad de la poblacin mayor a 65 aos. A partir del nuevo esquema, todo argentino mayor a 65 aos, tendr derecho a percibir un seguro universal equivalente a la canasta necesaria para superar la lnea de pobreza ($ 202 a valores corrientes de abril de 2002 para un adulto equivalente). La poblacin menor a 65 aos es de 33,5 millones y la de 65 o ms es de 3,5 millones. Los varones mayores a 60 aos requieren 0,82 unidades de referencia (en trminos del adulto equivalente) y las mujeres 0,64. Estos datos nos permiten
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calcular que el flujo mensual necesario para cubrir a esta poblacin es de unos 385 millones de pesos. Anualizando el mismo se llega a unos 4.620 millones de pesos. Hoy, cerca del 60% de las personas mayores de 65 aos no reciben jubilacin por parte del Estado. En realidad al tener en cuenta tambin a las pensiones quedan incluidas entre un 60% y 79%, no resultando posible estimar con exactitud la cobertura hasta tanto no se disponga de informacin suficiente como para evitar duplicaciones en los beneficiarios. Otra variante de este tipo de cobertura sera: a) que el fondo total estuviera compuesto por la totalidad de mayores de 65 aos, multiplicado por el monto en pesos calculado como lnea de pobreza, y b) Que ese fondo se divida entre el nmero de mayores de 65 aos que pida acceder al Seguro, o cuyos activos fsicos y financieros no superen determinado umbral, o con determinado perfil de capacidad contributiva, etc. Bajo este nuevo esquema los trabajadores no estarn obligados a realizar aportes de ningn tipo, y sern los responsables de administrar sus ahorros de cara a su futura jubilacin. Quienes puedan o tengan una conducta de ahorro responsable tendrn una jubilacin que superar la lnea de pobreza, quienes no puedan o no quieran tener una conducta de ahorro durante su vida activa recibirn por parte del Estado la garanta de un haber equivalente a la lnea de pobreza. Las principales ventajas de este nuevo sistema pueden resumirse en los siguientes aspectos: Como los trabajadores no estarn obligados a realizar aportes a fondo alguno, quienes pretendan captar esos ahorros debern ganarse la confianza de los ahorristas, ya sea ofreciendo bajas comisiones, adecuados rendimientos a mediano/largo plazo, etc. Los trabajadores no tendrn el riesgo de que el Estado se apropie de sus ahorros. Si el trabajador percibe que quienes administran sus ahorros estn financiando al Estado, el trabajador puede optar por otro administrador. An cuando los trabajadores decidan gastar buena parte de lo que debera ahorrarse, ello no cambiara respecto de la situacin en cuanto al destino de los fondos, (dado que en definitiva los fondos aportados a las AFJP terminaron financiando gasto corriente), pero si cambiara la situacin por cuanto quienes decidirn ahora donde se gastarn esos fondos son los propios trabajadores y no el Estado en supuesto beneficio de estos mismos trabajadores. Si se lo gasta en beneficio de ellos, por qu no se deja que ellos lo gasten directamente? Obviamente el resultado para la economa de tener a millones de trabajadores decidiendo sobre el destino de su dinero, es muy superior a una situacin en la cual la burocracia estatal tiene la facultad de decidir sobre el destino de esa misma masa de recursos. Adicionalmente para el Estado se plantea una situacin donde, al tener mayor ingreso disponible, el trabajador termina pagando ms por impuesto a las ganancias de lo que abonara en el caso del ahorro compulsivo. El anlisis de la modificacin que debera realizarse al impuesto a las ganancias en su tratamiento a los ingresos de las personas fsicas queda para ms adelante, sin embargo es un tema de gran importancia al realizar el estudio de las fuentes de financiamiento del esquema propuesto. Implementacin ideal del sistema propuesto En una situacin ideal, sin la existencia de sistemas previsionales anteriores, la puesta en marcha de un sistema de Seguro Universal con ahorro voluntario sera realmente muy sencilla y sustentable. Bsicamente, cualquier individuo, al comenzar su vida activa debera decidir contratar o no algn tipo de esquema de ahorro voluntario administrado por las diferencies sociedades de ahorro previsional que existan a esa f echa en el mercado. Analicemos los posibles casos extremos que puede enfrentar esta persona. a) Una persona decide ahorrar voluntariamente una parte significativa de su ingreso. En este caso, si su ahorro es canalizado a travs de una sociedad de ahorro que le administre sus fondos de manera razonable, al llegar a la edad que l considere oportuna como para retirarse podr contar con el resultante de sus ahorros. Como la persona ha decidido voluntariamente ahorrar una parte significativa de su ingreso (ahorro voluntario), la misma casi seguramente no requerir al superar los 65 aos ayuda adicional para superar el umbral de la lnea de pobreza (Seguro Universal). b) Una persona decide consumir todo su ingreso durante su vida activa. En este caso, puede existir el caso en que la persona al alcanzar los 65 aos no tenga ahorros o activos suficientes como para garantizarse a si misma una subsistencia por sobre la lnea de pobreza salvo que contine en actividad. En el caso de continuar trabajando, sus ingresos provenientes de su actividad seran los que sustentaran su consumo. En caso de no hacerlo (ya sea por motivos de impedimento o por su propia voluntad) podr ejercer el derecho a cobrar el Seguro Universal que le permitir adquirir al menos la canasta de bienes conocida como lnea de pobreza 2 .
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El Estado queda totalmente desvinculado de las relaciones entre los ahorristas voluntarios y sus sociedades de ahorro, quedando nicamente a cargo de la responsabilidad de asegurar a toda persona mayor a 65 aos un ingreso no menor al de la lnea de pobreza. Cmo financiar esta carga adicional para el Estado? El financiamiento de esta obligacin estara dado por el adicional de recaudacin resultante de la aplicacin del impuesto a las ganancias a las personas. Una persona que destine menos del 10% de su ingreso en sociedades de ahorro posee un ingreso disponible (e imponible) mayor que genera un flujo adicional de recursos para el Estado. Este debera conformar un fondo especfico con estos recursos con los que financiara a los demandantes del seguro a partir de sus 65 aos. Transicin e implementacin del sistema propuesto Desde la entrada en vigencia del nuevo sistema, todos los trabajadores (en relacin de dependencia o autnomos), no estarn obligados a realizar aportes jubilatorios. Sern libres de hacer lo que quieran con sus ahorros. El Estado seguira pagando todas las jubilaciones y pensiones ya otorgadas. Las AFJP o sus accionistas, seran responsables de seguir pagando las jubilaciones o pensiones que ellos ya otorgaron. De esta forma, ninguno de los jubilados o pensionados actuales se vera afectado. Las jubilaciones de privilegio (no las altas, sino simplemente las de privilegio), se mantendran, para no entrar en el debate de los derechos adquiridos, pero estaran sujetas al pago de mayores tributos. El tributo a pagar por cada jubilacin de privilegio, estara en funcin inversa a la cantidad de aos aportados, y una alternativa es que adquiera simplemente la forma de una alcuota diferencial destinada al financiamiento del sistema. Lo recaudado por este concepto se destina a engrosar el financiamiento del nuevo sistema propuesto. Todos los trabajadores que estn en las AFJP recibirn su Fondo Acumulado en especie (bonos pblicos o privados, acciones, certific ados de depsitos, etc.). Este Fondo el trabajador lo podr trasladar a la entidad financiera que quiera para que se lo administre. Los trabajadores que estn en el sistema de reparto, recibirn un bono del estado por el proporcional de jubilacin que les hubiera correspondido en funcin de sus aportes. Estos bonos que recibe el trabajador, los podr disponer libremente. Seran bonos cuyos pagos de intereses y capital, se iran secuenciando en funcin de los pagos de jubilacin que ira recibiendo el trabajador. Como la obligacin del Estado con el trabajador evoluciona en funcin de los salarios (la jubilacin es un porcentaje del sueldo y los aportes), el inters del bono debera ser un ndice de la evolucin del salario. Nadie podr quejarse por esto, dado que en verdad el Estado esta haciendo un reconocimiento anticipado de deuda. Quien recibe el bono puede monetizar hoy algo que quizs recibira en unos cuantos aos, y capitalizar sobre eso los intereses que vaya obteniendo. Los trabajadores, no estaran en una peor situacin que hoy, quienes estn en el rgimen de reparto recibiran un bono por una acreencia que hoy no es cierta, porque para jubilarse se necesitan una determinada cantidad de aos de aportes. Por su parte el Estado, lo nico que hace es documentar una deuda que hoy ya tiene. Financieramente, los primeros pagos los va a realizar a partir del momento en que el trabajador hubiera podido jubilarse. Por su parte, los aportantes a las AFJP recibiran el Fondo que hoy tienen acumulado (mayormente compuesto por bonos defaulteados del Estado Nacional) y podran disponer libremente de l. Se creara la figura de Sociedades de Ahorro, que estaran habilitadas para recibir ahorros de los trabajadores. El flujo de ahorros, que ahora sern voluntarios, ser deducible de la base imponible de ganancias, en la medida que esos ahorros se vuelquen a inversiones en Argentina. El stock de ahorros acumulados no ser computado para el clculo del impuesto sobre bienes personales. Los trabajadores no estarn obligados a canalizar sus ahorros en estas nuevas sociedades, de hecho ni siquiera estarn obligados a realizar ahorro alguno, sern quienes quieran captar los ahorros potencialmente disponibles, los que debern incentivar a los trabajadores para que lo hagan en un sociedad determinada y no en otras. Las AFJP actuales podrn voluntariamente reconvertirse en Sociedades de Ahorro. Incluso podra pensarse en darles a las AFJP, algn tipo de ventaja impositiva temporal, para incentivarlas a aceptar y apoyar el cambio de sistema. Habra dos argumentos fuertes para no compensarlas: a) con este cambio se las salva del desprestigio que deben asumir por la prdida de los ahorros de los futuros jubilados generados por el default del Estado, as como de tener que explicar que a pesar de cobrar comisiones altas no pudieron preservar siquiera el valor de lo aportado, y b) El mercado de
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potenciales ahorristas se ampla enormemente, porque si bien los aportantes al sistema de capitalizacin eran cautivos, dejara de existir la posibilidad de adhesin al sistema de reparto. Para incentivar al ahorro, deberan cambiarse las alcuotas y escalas de ganancias personales, de modo tal que quienes quieran consumir todo deban pagar ms ganancias, y quienes destinen fondos a la s Sociedades de Ahorro, puedan pagar menos. Se podr ahorrar en otro tipo de sociedades, con inversiones en cualquier lado, pero ello no se podr deducir de la base imponible de ganancias. Se creara un mecanismo de control (preferentemente de autocontrol por parte de los propios aportantes al sistema), para verificar que las Sociedades de Ahorro efectivamente destinen los fondos al mercado local. Cada trabajador, pactar con cada Entidad una canasta de inversiones o perfil de canasta. La sociedad deber mantener informado al trabajador respecto a la composicin de cada cartera. Si la sociedad no respeta la composicin de la cartera, el trabajador puede inmediatamente, girar su fondo a otra sociedad. Las Sociedades de Ahorro debern dar, al menos, la misma informacin que una Sociedad Comercial le debe dar a la SEC. El Estado tendr dos misiones fundamentales: a) Dar publicidad a la informacin de las Sociedades, y b) Asegurar que las colocaciones o inversiones se realicen en el pas. El Estado no podr obligar a las nuevas sociedades a respetar determinado mix de cartera de activos, y mucho menos a financiar compulsivamente gastos de funcionamiento del Estado. No existirn garantas ni seguros, al menos por parte de Estado, respecto a los rendimientos de los ahorros. Si hay Sociedades que ofrecen garantas o seguros sobre los ahorros, en ese caso podra pensarse en que el Estado solicite requisitos patrimoniales, acordes con las garantas o seguros ofrecidos. Bajo el nuevo esquema, al trabajador se le abren todas las opciones. Los fondos, no slo siguen siendo suyos (con las AFJP hoy ya lo son), sino que tendr plena libertad de administrarlos. Si le teme al Estado puede optar por Entidades que en su canasta de inversiones no incluyan activos estatales. Si tampoco cree en las Sociedades de Ahorro, podr ahorrar como crea conveniente, o directamente no ahorrar, pagando en ambos casos, ms impuestos a las ganancias. El Estado garantiza un nivel mnimo de ingresos y una cobertura adecuada de salud, para todos los mayores de 65 aos. Todos los trabajadores podrn disponer libremente de sus ahorros, de modo tal de planificar su retiro, a su entera conveniencia. El Estado no tendr una posibilidad directa de malgastar o afectar los ahorros de la gente, como ya lo hizo repetidamente en, al menos, los ltimos 50 aos. III. El PAMI

El sistema actual El PAMI debera ser administrado por los propios beneficiarios, sin embargo sucesivas intervenciones han desvirtuado esa situacin, por lo cual siempre hay un delegado del Poder Ejecutivo Nacional administrando la principal obra social del pas. El PAMI presta por s o terceriza los servicios que ofrece a los beneficiarios. El costo total actual de funcionamiento del PAMI es caro, comparativamente hablando, y los beneficiarios no se muestran conformes con los servicios que reciben. El principal problema del PAMI se basa en que no es administrado por los propios beneficiarios, y que tiene el monopolio de la prestacin de servicios para los mismos. Ello permite perpetuar ineficiencia s, y convierte al PAMI en un apetitoso botn poltico para las sucesivas administraciones gubernamentales. El sistema propuesto Se propone crear un Seguro de Salud Universal compuesto por una cpita de salud, para todos los mayores de 65 aos. Teniendo en cuenta el presupuesto actual de PAMI, el gasto por jubilado asciende aproximadamente a 50 pesos por mes. El gasto dedicado a lograr la cobertura implicara mensualmente unos 180 millones de pesos, y anualizando el mismo llega a unos 2.150 millones. Nuevamente podra establecerse una variante que sera: a) Que el fondo total estuviera compuesto por la totalidad de mayores de 65 aos, multiplicado por el monto en pesos calculado capita, y
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b) Que ese fondo se divida entre el nmero de mayores de 65 aos que pida tener esta cobertura mdica, que no posea otra obra social o prepaga, o cuyos activos fsicos y financieros no superen determinado umbral, o con determinado perfil de capacidad contributiva, etc. Con el nuevo esquema propuesto, no slo sera esperable que aumente la eficiencia del PAMI, sino que el Estado sufrira competencia en su rol de oferente de servicios. Los jubilados seguiran estando protegidos por el Estado Nacional, ya que seguiran recibiendo la cpita del Estado Nacional, an cuando decidan derivarla hacia otra institucin. Para llegar a la nueva situacin propuesta para el PAMI debera procederse de la siguiente manera: En el plazo mximo de un ao debe normalizarse. Los jubilados deben elegir a sus representantes en el directorio. Durante los primeros dos aos, las cpitas de salud, van directamente al PAMI. A partir de ese momento, cada persona mayor a 65 aos podr hacer con su cpita de salud lo que quiera, quedndose en el PAMI o trasladndola (total o parcialmente) a otra Obra Social, Medicina Privada, etc. Con el nuevo esquema propuesto, no slo sera esperable que aumente la eficiencia del PAMI, sino que el Estado sufrira competencia en su rol de oferente de servicios. Los jubilados seguiran estando protegidos por el Estado Nacional, ya que seguiran recibiendo la cpita del Estado Nacional, an cuando decidan derivarla hacia otra institucin.

IV. El Financiamiento global Las reformas planteadas generan dos tipos de flujos futuros de gastos por parte del Estado Nacional: a) los resultantes del reconocimiento y documentacin de las obligaciones ya asumidas con anterioridad por el Estado, y b) los propios del funcionamiento de nuevo sistema, tanto del Seguro Universal con ahorro voluntario como del Seguro universal de Salud. Idealmente si resultara posible establecer hoy exclusivamente estos sistemas (el jubilatorio y el de salud), el mismo podra ser financiado en ms de un 70% por los recursos tributarios que se estn destinando a financiar el sistema actual. El gasto total anual de ambos seguros sera de 6.750 millones. Como los recursos tributarios destinados a financiar el sistema actual son 6.100 millones (promedio de los ltimos 4 aos). Destinando menos de 1 punto porcentual de la masa salarial total se podra financiar totalmente el remanente. Respecto al flujo de fondos necesario para el financiamiento de la transicin entre los sistemas, este trabajo propone la realizacin de una evaluacin exhaustiva de las diferentes alternativas que se plantean durante dicho perodo. Gustavo Gesualdo es el ganador del tema Reforma del sistema de jubilaciones y pensiones y del PAMI del Concurso Soluciones de Polticas Pblicas que organiz la Fundacin Atlas para una Sociedad Libre.
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Es creciente dado los avances en la medicina que aumentan el nivel de vida. Aqu podran surgir ciertos cuestionamientos sobre la justicia o conveniencia de otorgar este tipo de beneficio a quien no ha tenido una conducta previsora, anlisis que deber realizarse al profundizar el presente trabajo.

FUNDACION ATLAS PARA UNA SOCIEDAD LIBRE