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PARTIE 1 : LE CONTENU DE L'ACTION ADMINISTRATIVE

Qui? Pourquoi? Comment?

Sous partie 1: Les finalits de l'action administrative


Nous savons dj que l'action administrative poursuit un but principal qui est la satisfaction de l'intrt gnral. Au cours du 20me de grands auteurs en sont venus distinguer deux finalits : Fonction dencadrement : L'intrt gnral exige d'abord que l'administration veille au respect des conditions minimum de vie en socit afin que les individus, que nous sommes, puissions arriver nous entendre . La gestion de service public : Mais ensuite il arrive souvent que les autorits publiques dcident de prendre directement en charge la satisfaction d'un besoin d'intrt gnral en procurant la collectivit humaine un certain nombre de prestations de services.

Titre 1: L'encadrement de la vie sociale


Dans toute collectivit humaine, et notamment dans toute dmocratie librale (le cas de la France), on s'accorde pour dire que l'un des rles de la puissance publique est d'imposer aux individus la discipline indispensable afin que la libert de chacun, qui doit tre protge, n'aille pas jusqu' compromettre l'ordre et la paix sociale exige par la vie en socit. Bien sur c'est une fonction dangereuse qui est la frontire entre la dmocratie et le totalitarisme; il faut en permanence trouver un quilibre entre la protection de la libert et les exigences de l'ordre et de la paix sociale. Puisque nous sommes dans une dmocratie librale et pour viter de basculer dans une socit totalitaire; cette fonction administrative d'encadrement de la vie sociale va tre interprte, comprise comme une fonction limite. En France par exemple; derrire cette encadrement de la vie sociale, il n'y a en ralit que deux objets :
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Pour l'administration, encadrer une vie sociale dans une dmocratie librale c'est d'abord assurer l'excution des lois. Encadrer la vie sociale c'est plus prcisment prvenir les troubles que les libres initiatives des particuliers pourraient apporter la paix sociale.

la premire mission correspond le pouvoir rglementaire, la deuxime correspond ce que l'on appelle la police administrative.

Chapitre 1 : l'excution des lois : le pouvoir rglementaire


Quand on dit excut les lois, on doit entendre cette expression au sens large = application du droit dans une socit humaine. Pouvoir rglementaire : excution des lois: l'acte rglementaire en droit se dfinit comme une norme caractre gnral et impersonnel et il y a donc diverse hypothses dans la vie administrative o diverses autorits prennent des actes rglementaires. Ce pouvoir rglementaire peut tre dfinit comme celui que la constitution reconnat certaines autorits administratives limitativement numres de prendre par voie de disposition et impersonnelle des normes juridiques dont l'objet est d'assurer la mise en uvre des normes juridiques suprieures. Pouvoir extrmement classique, traditionnel dans les dmocraties, il est important en matire de vie concrte d'une socit et c'est un pouvoir qui fait l'objet d'une rglementation juridique la fois prcise et volutive. Et notamment l'une des grandes innovations est que ce pouvoir devient de plus en plus un devoir.

Section 1: Un pouvoir
Le pouvoir rglementaire est une comptence et non pas une capacit. En droit priv la capacit c'est le pouvoir de faire tout ce qui n'est pas interdit par la loi. En droit public une comptence c'est le pouvoir de ne faire que ce qui est expressment autoris par le droit. Ce texte c'est la constitution du 4 octobre 1958, elle habilite expressment certaines autorits pour exercer la mission d'excution des lois. C'est donc une comptence qui implique de recenser les titulaires et les modalits d'exercice de ce pouvoir. Mais avant cela, il y a un pralable obligatoire car le pouvoir rglementaire d'excution des lois est de mme nature que le pouvoir lgislatif, c'est un pouvoir normatif donc le pouvoir de prendre des normes gnrales et impersonnelles. Il faut donc bien distinguer la loi et le rglement. I) La loi et le rglement Passage oblig particulirement en droit franais. En France comme dans d'autres pays, les constitutions attribuent deux organes diffrents le mme pouvoir de statuer par voie gnrale et impersonnelle. On l'attribue d'une part au lgislateur et d'autre part au gouvernement. La distinction va tenir des critres formels car la loi est l'expression de la volont gnrale, elle va tre dote d'une autorit suprieure au rglement qui lui est en revanche dict par le pouvoir administratif.

Cette question de la distinction est particulirement problmatique en France en raison de nos traditions historiques. La France est un pays dit lgicentriste et depuis la rvolution la France voue un culte de la loi. Du point de vue juridique, cette tradition a eu des effets importants, en effet les juristes ont d admettre que la loi par dfinition n'a pas de domaine dlimit. Mais en revanche puisque la loi est la norme juridique la plus importante, non seulement le pouvoir rglementaire est subordonn au pouvoir lgislatif mais il y a mme des matires sur lesquelles le pouvoir rglementaire ne peut pas statuer: fixation des impts; vote du budget de l'tat; fixation des dlits et des peines... Cest l'ide que la loi en raison de son auteur de sa procdure et de sa valeur juridique est la meilleure des garanties pour des individus. Cette prsentation classique va tre remise en cause au 20me sous l'influence de divers phnomnes. C'est par exemple la personnalisation du pouvoir qui va se faire au dtriment du parlement et au bnfice du pouvoir excutif. Il y a surtout les ncessits pratiques de la vie publique, il y a surtout l'acclration de la vie politique; la ncessit pour nos gouvernants de pouvoir ragir vite notamment face des situations de crises (guerres mondiales, crises conomiques). Ds le dbut du 20me on va aboutir un discrdit du pouvoir lgislatif et une valorisation du pouvoir rglementaire et juridiquement cela va se traduire de diffrentes manires : par exemple sous la 3me rpublique on voit apparaitre des rglements autonomes c'est dire que le pouvoir rglementaire va rglementer des matires dans lesquelles le lgislateur n'tait pas intervenu. Aprs la guerre 14-18, on voit apparatre la pratique de ce que l'on va appeler les lois de pleins pouvoirs c'est dire des lois par lesquels le parlement autorise le gouvernement prendre par voie rglementaire des dispositions modifiant les lois en vigueur. Il ne s'agit pas d'une dlgation du pouvoir lgislatif mais simplement autorise pour un dlai dtermin le gouvernement statuer la place du parlement donc prendre par voie rglementaire des dispositions qui sont normalement lgislatives et c'est donc une habilitation. L'acte juridique qui est dict est alors hybride. Du point de vue de sa forme c'est un acte rglementaire mais du point de vue de son contenue, il modifie une loi antrieure et c'est pourquoi on parlera de dcret-loi CE Assemble 25 juin 1937 Union des vhicules industriels. Mme phnomne sous la 4me rpublique, on va voir fleurir des lois cadres c'est dire des lois qui se contentent de poser les principes gnraux, fixer les objectifs d'une rforme et qui ensuite habilite le gouvernement modifier les lois antrieures par voie de rglement. On a une loi du 17aout 1948 relative au redressement conomique et financier de la France et cette loi va dresser une liste de matire ayant par nature un caractre rglementaire. Donc en vertu de cette loi, le gouvernement dispose d'une habilitation de principe pour exercer son pouvoir rglementaire dans ces matires. CE chemin de fer de l'est : privilge du critre organique sur le critre matriel de l'acte mis. Arrt CE assemble 16 mars 1956 Garrigou

Constitution de 1958 a poursuivit et mme amplifi le mouvement de dvalorisation du pouvoir lgislatif et va valoriser les pouvoirs de l'excutif. Elle a achev la mutation des rapports entre loi et rglement. A) Le rgime gnral La constitution de 1958 opre un changement majeur qui tient au domaine respectif de la loi et du rglement. En revanche notre constitution ne modifie pas l'autorit respective de la loi et du rglement. 1) Les domaines respectifs Lorsqu'elle est entre en vigueur, la constitution de 1958 a t perue comme un bouleversement majeur dans le droit public franais. a) La dlimitation thorique des deux domaines Elle a instaur un principe de rpartition des comptences et a organis des instruments de dfense pour chacun des domaines. En effet, la constitution de 1958 marque une rupture, pour la premire fois dans l'histoire juridique franaise une constitution fixe la loi un domaine limit. Ce domaine est limit par l'article 34 de la constitution, c'est donc la loi qui ne peut dsormais statuer que sur certaines matires. cot nous trouvons l'article 37 tout ce qui ne relve pas du domaine de la loi, relve du domaine du rglement . La rupture est dotant plus important que l'article 34 opre une distinction au sein de la liste des matires lgislatives, il y a des matires dans lesquels le lgislateur fixe les rgles et aprs cette numration, il y a des matires o le lgislateur dtermine des principes fondamentaux. L'article 37 alina 1er se contente d'noncer que le domaine du rglement porte sur tous les autres matires dfinit l'article 34. La constitution ne remet nullement en cause l'existence d'un traditionnel pouvoir rglementaire d'excution des lois et il est prvu par l'article 21 de la constitution. L'article 37 alina 1er dit qu' partir de l'entre en vigueur de la constitution de 1958, il existe des matires dans lesquelles le parlement n'a plus le droit de lgifrer et c'est au pouvoir rglementaire d'intervenir non pas pour excuter la loi mais pour prendre des mesures gnrales et impersonnelles. Et d'emble les juristes vont dire que l'article 37 alina 1er consacre un pouvoir rglementaire autonome. Alina 2 de l'article 37 il rsout la question des lois antrieures : si une loi porte sur une matire qui depuis 1958 relve du domaine rglementaire, elle peut dsormais tre modifie par voie rglementaire sous la seule rserve d'un avis pralable du conseil d'tat.

La constitution de 1958 a en plus prvu des mcanismes de sanction: 2 hypothses


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Un rglement empite sur le domaine de la loi :

On est alors en prsence d'un cas classique d'incomptence d'une autorit administrative, il appartiendra aux citoyens de saisir le juge administratif ordinaire pour faire sanctionner cette illgalit
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La loi empite sur le domaine rglementaire :

Deux mcanismes de sanction : Premier mcanisme : Celui qui est fix l'article 41 au cours de la procdure lgislative le gouvernement ou le prsident de l'assemble peut opposer l'irrecevabilit toute initiative parlementaire qui serait trangre au domaine de la loi. En cas de dsaccord, on saisit alors le conseil constitutionnel qui va dcider souverainement quel domaine la matire litigieuse relve. Deuxime mcanisme : Si en droit franais, une loi empite sur le domaine rglementaire, le gouvernement peut alors dcider sur le fondement de l'article 37 alina 2 de mettre en uvre une procdure de dlgalisation qui consiste organiser le rapatriement d'une disposition rglementaire qui tait irrgulirement contenue dans une loi. Si le conseil constitutionnel constate la disposition lgislative qui empite sur le domaine rglementaire, le gouvernement est alors autoris modifier par voie rglementaire la disposition lgislative. b) Les rsultats de la pratique institutionnelle En 2010 on peut dresser en pratique un bilan totalement oppos ce que laissait penser la constitution de 58. La prtendue rvolution n'a pas eu lieu selon quelques personnes. C'est abusif de dire que le gouvernement a beaucoup de pouvoir. Constat totalement oppos. Prcisment il est revenu au conseil d'tat et constitutionnel de minimiser la rupture de 1958 au regard des grands principes de la rvolution franaise. Tout d'abord les juridictions trs rapidement n'ont pas tenu compte de la sous distinction opre dans l'article 34 de la constitution. Ils l'ont abandonn. Minimiser les innovations de 58 : Toutes les matires de l'article 34 sont traites de la mme manire. Les juridictions constatent vite que le constituant dans l'article 34 avait rserv au lgislateur les matires les plus importantes. Le constituant au dpit des innovations a voulu s'inscrire dans la ligne de ce qui se passait la IIIme et IVme rpublique.

Les juridictions ont fait observer que le domaine de la loi ne figure pas seulement l'article 34 de la constitution, d'autres articles le font. 50 ans plus tard, les juridictions sont parvenues neutraliser la rupture qui constituait la constitution de 58. Les juridictions ont redonn toute sa place la loi, se qui a satisfais le parlement. Il n'y a quasiment pas de rglements autonomes (environ 5% en France).  Jurisprudence conseil d'tat : les juristes notent l'originalit du rglement autonome, certains juristes ont pens qu'ils avaient valeur lgislative. Aprs l'entre en vigueur de la C, le conseil d'tat dmentit cette interprtation, dans l'arrt du conseil d'tat section 26 juin 1959, syndicat gnral des ingnieurs conseils. Dans cette dcision le conseil d'tat rappelle sa jurisprudence traditionnelle, qu'un acte administratif se dfinit par son auteur.  Jurisprudence du conseil Constitutionnel : Une loi qui empite sur la semaine rglementaire est-elle de ce seul fait un constitutionnel ? L'hypothse est trs courante. Tient plusieurs raisons : il se peut que le gouvernement n'ait pas utilis l'irrecevabilit de l'article 41. Il se peut aussi que le gouvernement prfre faire passer des mesures par la loi plutt que par des dcrets. Dcision du 30 juillet 1982, blocage des prix. Le conseil Constitutionnel a opr une lecture attentive de la Constitution. Il a observ que les articles 37-2 et 41 utilisaient le verbe pouvoir. Le CC en dduit que le constituant a laiss la possibilit au gouvernement d'admettre des empitements sur le domaine parlementaire. Une loi empitant sur le domaine rglementaire n'est pas inconstitutionnelle. Cette clbre dcision a connue rcemment un prolongement intressant. En vertu de l'article 37, pour dlguer une matire, le CC doit tre saisit... Dcision du 21 avril 2005, loi pour l'avenir de l'cole, le conseil constitutionnel. 2) La valeur juridique La loi mme vot dans le seul domaine de l'article 34, conserve une valeur juridique suprieure aux rglements administratifs. La loi est dsormais soumise au respect de la constitution, mais aussi des normes internationales, article 55. Avec la constitution de 58, il faut compter avec des rgimes spciaux B) Les rgimes spciaux 1) Le rgime drogatoire des ordonnances de l'article 38 de la Constitution Ici aussi pas d'exagration, oui l'article 38 de la C a t une innovation indiscutable, mais les ordonnances de l'article 34 ne sont rien d'autre que la reprise de la pratique des dcrets lois et que la pratique des lois cadre de la IV rpublique. Il ne s'agit pas d'une dlgation du pouvoir lgislatif par le gouvernement. L'article 38 offre simplement au gouvernement la possibilit de demander au parlement l'autorisation de prendre pendant 1 dlai dtermin et pour l'excution de son programme ... Habilitation provisoire et limit faite par le parlement au gouvernement pour prendre par voie rglementaire des mesures relevant du domaine de la loi.

a) La notion d'ordonnance Il convient de ne pas confondre les ordonnances de 58 avec d'autres types d'ordonnances. En effet le terme d'ordonnance et souvent employ, mais il dsigne des choses trs diffrentes. Il a pu tre employ pour dsign des actes de nature lgislatives (en gros des lois).Il ne faut pas le confondre avec le sens de l'article 38 dans la Constitution. Divers usages du mot ordonnance. Dcision de justice rendue par un juge unique au terme d'une procdure d'urgence : ordonnance en rfr. Ce n'est pas le sujet ici. Il y a aussi des ordonnances portant nom organique. Arret socir Eky (voir). Hypothse de dlgation du pouvoir lgislatif. Il y a enfin les ordonnances rfrendaires. Ce sont les ordonnances qui sont prises sur le fondement d'une loi adopte par rfrendum. Ont donn lieu une des plus clbres affaire du droit administratif. Le peuple a adopt par rfrendum sur le fondement de l'article 11 de la Constitution une loi rfrendaire reprenant les principes arrts par les accords d'Evian qui mettaient fin la guerre d'Algrie. Parmi ces ordonnances signes par le gnral de gaulle, une crait une cours militaire de justice qui tait charge de juger les auteurs et complices de certaines infractions commises par les partisans de l'Algrie franaise. On va demander l'annulation de l'ordonnance. Le conseil d'tat va annuler l'ordonnance rfrendaire. Arrt conseil d'tat assembl, arrt canal. Article 38 dfinit trs clairement le systme mis en place, il s'agit d'une habilitation faite par le parlement. Le parlement autorise le gouvernement sur sa demande prendre des mesures qui relve normalement du domaine de la loi par consquent, ncessairement l'origine le parlement doit voter une loi d'habilitation. Cette loi dite d'habilitation fixe le ou les domaines dans lesquels le gouvernement va pouvoir prendre des mesures rglementaires au lieu et place du parlement donc la loi d'habilitation va fixer les matires et secteurs lgislatifs. Cette loi va devoir aussi fixer des dlais : deux dlais : - Le premier est celui avant le terme duquel le gouvernement est habilit prendre les ordonnance (souvent un dlai de 3mois). - Le second lui fixe une date avant l'expiration de laquelle le gouvernement doit dposer un projet de loi de ratification s'il ne le fait pas les ordonnances deviennent caduques. Il suffit donc au gouvernement au minimum de dposer un projet. Au regard de ce systme, il apparat donc trs clairement que les ordonnances constituent priori des actes administratifs. On s'aperoit au vue de la constitution que les ordonnances doivent tre prises en conseil des ministres aprs avis du conseil d'tat donc juridiquement leur auteur est le prsident de la rpublique.

b) Les contrles juridictionnels Le premier contrle est celui du conseil constitutionnel : En effet il est tout fait possible que des autorits politiques dfrent au conseil constitutionnel, la loi d'habilitation. De la mme manire que si la loi de ratification s'il est adopt est dfr au conseil constitutionnel. cette occasion, le conseil constitutionnel rappelle trs rgulirement que la loi d'habilitation doit comporter une habilitation prcise limite, et temporaire. Le second contrle est celui du conseil d'tat : Il faut prendre en compte deux hypothses: Une ordonnance n'est pas ratifie par le parlement : ainsi l'ordonnance est assurment un acte administratif, elle peut tre attaque devant le conseil d'tat par n'importe quel citoyen. CE assemble 24 novembre 1961 fdration nationale des syndicats de police. Le parlement ratifie l'ordonnance : autrement dit le parlement vote le projet de ratification dpos par le gouvernement. partir de ce moment l, l'ordonnance acquiert valeur lgislative. La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a supprim l'hypothse des ratifications implicites et dsormais toutes les ratifications d'ordonnance doivent tre expresses. La ratification parlementaire d'une ordonnance a un effet radical puisque l'ordonnance n'est plus un acte administratif mais a la valeur d'une loi, le conseil d'tat est incomptent pour en apprcier la rgularit. Les requtes qui taient dpos avant la loi entre en vigueur de la loi de ratification deviennent sans objet (arrt de non lieu statuer) et les requtes qui seraient dposes ultrieurement l'entre en vigueur de la loi de ratification sont videmment jugs irrecevables. 2) Le rgime exceptionnel de l'article 16 de la constitution L'article 16 est une drogation au domaine de la loi et du rglement. Cet article fixe d'abord des circonstances, pour qu'il soit mit en uvre il faut une menace grave et immdiate aux institutions de la rpublique, l'indpendance de la nation, l'intgrit du territoire, ou encore au fonctionnement rgulier des pouvoir publiques constitutionnels. Dans de telles hypothses le prsident de la rpublique est autoris prendre des dcisions. Il aboutit en cas de crise nationale trs grave mettre la disposition du prsident de la rpublique la totalit des pouvoirs normatifs. Juridiquement pendant l'application de l'article 16 la distinction entre loi et rglement n'existe plus. Cet article entoure l'exercice de ce pouvoir exceptionnel de certaines conditions. Mais elles sont peu contraignantes. Avant d'utiliser l'article 16, le PDR doit rcolter des avis : du premier ministre, consulter les prsidents des assembles et consulter le conseil constitutionnel.

La lacune de l'article 16 c'est qu'il ne prvoit aucun dlai dtermin. Mis en uvre qu'une fois sous la 5me rpublique quand il y avait le push des gnraux en Algrie (et il avait t maintenu plusieurs mois). Question voque au moment de la rvision constitutionnelle de 2008, mais maintenue. Mais lors de la rvision le comit consultatif le congrs ont dcid une modification : aprs 30 jours, le conseil constitutionnel peut tre saisit par les prsidents des assembls, ou 60 dputs, 60 snateurs. Le Conseil Constitutionnel se contente de rendre un avis. Aprs 60 jours le Conseil Constitutionnel est saisi de plein droit mais il ne rend encore qu'un avis. Pendant la priode le prsident prend seul des dcisions, celles si manent d'une autorit administrative, c'est pourquoi l'occasion de la premire et unique application en 1961, des requrants ont saisit le conseil d'tat. Il existe donc une jurisprudence du conseil d'tat sur l'article 16. Arrt du conseil d'tat assembl, 2 mars 1962, arrt Rubin De Servens : Cet arrt apporte deux enseignements : + La dcision de mettre en uvre l'article 16 est un acte insusceptible de faire l'objet d'un recours devant le juge administratif => C'est un acte de gouvernement. + Quel est le rgime juridique des dcisions prises par le PDR pendant l'application de l'article 16 ? Le conseil d'tat a choisit de se fonder sur un critre matriel. Il faut donc regarder le contenue de la dcision : - Si celle ci porte sur une matire qui en temps normal relverait du domaine de la loi (article 34), la dcision emprunte alors la nature de la loi et elle ne peut tre attaque devant le juge administratif. - En revanche si la dcision porte sur une matire qui en temps normal relve du domaine rglementaire, la dcision est considre comme un acte administratif rglementaire, le juge administratif est comptent pour en apprcier sa lgalit. Dcision curieuse (il faut normalement regarder l'auteur plus que l'objet) = Dcision peu protectrice des citoyens. II) Le rgime juridique du pouvoir rglementaire A) Les titulaires Il y a dans la constitution la liste exhaustive des titulaires. 1) Les autorits administratives de l'tat La constitution a profondment modifi l'organisation du pouvoir excutif dans le cadre d'un rgime parlementaire. En mme temps si on va vers une lecture plus juridique du texte on voit que l'innovation de 58 ne doit pas tre exagre car l'article 5 de la Constitution fait du prsident de la rpublique un arbitre, gardien de la Constitution. Ceci reste vrai en dpit de la pratique actuelle du prsident de la rpublique.

Au regard de cette rpartition politique des pouvoirs entre prsident de la rpublique et premier ministre, il en rsulte que l'autorit administrative de droit commun au sommet de l'tat est le premier ministre et non le prsident de la rpublique. Le titulaire de droit commun du pouvoir rglementaire d'excution des lois c'est le premier ministre. L'article 20 de la Constitution confit au premier ministre la conduite de la politique de la nation, pour ce faire il dispose de l'administration. L'article 21 confit au premier ministre l'excution des lois. L'article 37 confit le pouvoir rglementaire autonome au gouvernement. L'article 21 nonce qu'il y a une rserve selon les dispositions des l'article 13. Celui ci confit au prsident de la rpublique une comptence administrative. Le prsident de la rpublique signe les ordonnances de l'article 38, les dcrets dlibr en conseil des ministres. Le prsident de la rpublique a une comptence d'attribution. D'autres titulaires au sein des autorits du pouvoir excutif ? Non. => En droit franais les ministres ne disposent pas du pouvoir rglementaire d'excution des lois. Principe classique du droit administratif franais (arrt conseil d'tat 7 fvrier 1936, arrt Jamart). Ils disposent simplement d'un pouvoir rglementaire d'organisation des services plac sous leur autorit. Ce principe comporte des exceptions : En vertu de l'article 22 de la Constitution, les actes du premier ministre sont contresigns par les ministres responsables (pas vraiment une exception) = les ministres auquel incombe titre principal la prparation et l'application des textes ; L'article 21 de Constitution prvoit que le premier ministre peut dlguer aux membres de son gouvernement une partie de son pouvoir rglementaire = Ce qui arrive trs souvent. Une loi peut prvoir que tel ou tel ministre est habilit exercer un pouvoir rglementaire propre sur une matire dtermin. Le conseil d'tat rcemment introduit une exception propre au ministre de la dfense. Arrt conseil d'tat assembl 3 mars 2004 arrt association libert, information, sant. Il juge que le ministre de la dfense dispose d'un pouvoir rglementaire propre et exceptionnel lui permettant de prendre les mesures directement lies au risque et exigence spcifique l'exercice de la fonction militaire. Admet que le ministre de la dfense pouvait lgalement imposer aux militaires des vaccinations complmentaires la liste des vaccins obligatoires afin de maintenir l'aptitude des forces militaires franaise lorsqu'elle se rende sur des thtres doprations extrieures. Deux problmatiques soulever : Qu'est ce qu'un dcret dlibr en conseil des ministres ? S'agit-il d'un dcret dont la loi prvu qu'il serait dlibr en conseil des ministres ? Ou s'agit-il plutt d'un dcret dont le prsident de la rpublique dciderait qu'il serait dlibr en conseil des ministres ? Le conseil d'tat a choisit la seconde dfinition. Conseil d'tat assembl 10 septembre 1992, arrt Meyet. Situation extrmement avantageuse pour le prsident de la rpublique. Le prsident de

la rpublique a la maitrise de l'ordre du jour en conseil des ministres, donc pour tre l'auteur d'un dcret, il suffit au prsident de la rpublique de dcider de l'inscrire l'ordre du jour. Quand on signe un acte, on en est l'auteur. Il ne faut pas oublier ce principe lmentaire du paralllisme des comptences. Que ce passe-t-il si un dcret est sign par le PDR alors qu'il n'a pas t dlibr en conseil des ministres ? Doit-on l'annuler pour incomptence ? Le conseil d'tat a choisit une solution astucieuse qui rsulte d'un arrt conseil d'tat assembl 27 avril 1962 arrt Sicard. Cet arrt dit qu'il ne faut pas annuler un dcret s'il est utile. Certains actes du prsident doivent tre contresigns par le premier ministre. Si le prsident s'est permis de signer un dcret non dlibr en conseil des ministres ce dcret n'en a pas moins t contresign par le premier ministre. Le juge va donc considrer que la signature du prsident de la rpublique est surabondante, donc le dcret est valable, et son auteur est le premier ministre. 2) Les autorits administratives indpendantes La CNID, le CSA.... Lorsque le lgislateur cr une AAI, il lui confit un pouvoir rglementaire. La question est de savoir si de telles habilitations prvues par le lgislateur ne seraient pas contraires aux articles 13 et 21 de la constitution. Le Conseil Constitutionnel a t saisit de cette question de droit, dcision de principe : 17 janvier 1989, dcision CSA. Le Conseil Constitutionnel a du faire preuve de ralisme Raisonnement : Le conseil Constitutionnel estime que la Constitution n'interdit pas expressment au lgislateur de confier a un une autorit de l'tat autre que le PM ou le PDR le soin de fixer des normes permettant de mettre en uvre une loi. Mais c'est a la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de porte limit tant dans leur champ d'application que dans leur contenu. 3) Les autorits administratives locales Distinction : Autorits dconcentres (ex : le prfet) : En principe les autorits dconcentres de l'tat ne dispose pas du pouvoir rglementaire d'excution des lois. La Constitution est muette sur ce point. Un prfet ou sous prfet peut toutefois disposer d'une habilitation prvue par la loi pour exercer un pouvoir rglementaire qui devra tre limit et porter sur une matire dtermin. Autorits dcentraliss : La question a longtemps t incertaine. Depuis la rvision constitutionnelle de 2003, l'article 72 alina 3 de la Constitution dispose de manire explicite que les collectivits territoriales sont titulaires d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leur comptence. Les assembles dlibrantes des collectivits territoriales peuvent statuer par voie gnral pour mettre en uvre une loi dans le ressort territoriale de la collectivit locale. C'est le cas lorsqu'une loi n'a pas fait l'objet de rglements nationaux d'application.

B) Les modalits d'exercice 1) Du point de vue de la forme Les modalits d'exercice vont varier, mais il y a quelques rgles communes. Un rglement se distingue de la loi du point de vue notamment formel. La loi fait l'objet d'une discussion, d'un vote, d'une promulgation par le PDR (la rend excutoire). Rien de tout a pour le rglement (dict par l'autorit administrative, il existe juridiquement au jour de sa signature et les rglements entre en vigueur compt de leur publication). Ensuite les rglements peuvent suivre des procdures formelles diffrentes : + Pour les rglements prit par le prsident de la rpublique et le premier ministre, ils empruntent la forme du dcret. Le mot dcret est une expression rserve aux seuls actes des deux. + Pour toutes les autres autorits administratives ont va parler d'un arrt. + Pour les organes dlibrants des collectivits territoriales on va utiliser le mot dlibration. S'agissant des dcrets, on observe certaines modalits particulires : pour les dcrets pris par le premier ministre, l'article 22 de Constitution impose le contreseing des ministres responsables. Pour les dcrets imposs en conseil des ministres (donc du prsident de la rpublique), il faut la signature du prsident de la rpublique et du premier ministre. Certains dcrets doivent tre prit aprs avis du conseil d'tat. Quand y a-t-il avis du conseil d'tat ? Pour les dcrets qui modifient les lois antrieurs 1958 ; lorsque la loi prvoit que ces dcrets d'applications devront tre prit en conseil d'tat. La consultation du conseil d'tat est une obligation dans ce cas ; l'avis du conseil d'tat est obligatoire et par consquent le non respect de cette formalit de consultation entraine la nullit du dcret non pas pour vice de forme, mais pour incomptence. JP problmatique car laisse sous entendre que le conseil d'tat serait le co-auteur des dcrets pris en conseil d'tat. 2) Du point de vue du contenu Deux types de rglement : a) Les rglements d'excution d'une loi C'est le rglement classique, celui prvu l'article 21 de la constitution, et donc normalement exerc par le premier ministre, un rglement d'excution doit se contenter de concrtiser les dispositions d'une loi. Le rglement d'excution n'est pas la pour complter la loi, il se contente de prciser la loi. b) Les rglements autonomes C'est la grande innovation de principe de la constitution de 1958, prvue par l'article 37 alina 1, en vertu de cet article, le gouvernement a le pouvoir d'assurer la mise en uvre des

rgles de droit dans les matires o le lgislateur n'intervient pas. En ralit cette hypothse est rare. Avant 58 il n'y avait pas de dlimitation entre le domaine de la loi et le domaine du rglement et donc il existe de nombreuses lois antrieures 1958 et toujours en vigueur, depuis 1958 la jurisprudence du conseil d'tat et du conseil constitutionnel qui se sont efforcs de limiter l'innovation de l'article 37. Si les rglements autonomes ne sont pas des textes ayant pour objet de complter les lois, ils interviennent souvent en complment d'une loi. Le rglement prend des mesures supplmentaires, non prvues par la loi. Le rglement autonome c'est plutt un rglement complmentaire.

La thorie de l'tat de la lgislation antrieure : L'article 34 de la constitution rserve au seul parlement la fixation des garanties fondamentales des liberts publiques au nom de ces liberts publiques figurent les liberts conomiques comme la libert d'entreprendre... Le rgime des liberts relevant de l'article 34, le pouvoir rglementaire est incomptent en principe. Mais le conseil d'tat a invent une thorie selon laquelle la comptence lgislative ne vaut que lorsque l'activit conomique est entirement libre. Si l'tat de la lgislation antrieure l'entre en vigueur de la constitution de 58 rvle l'existence de limitations de porte gnrale de sorte qu'une profession conomique apparat dj rglemente dans son accs et exercice alors le pouvoir rglementaire est comptent pour prvoir sur le fondement de l'article 37 des prescriptions complmentaires. Arrt de 1960 Martial De Laboulaye : jurisprudence qui fait l'objet rcemment d'une controverse : tout est partit d'un arrt CE d'assemble du 7 juillet 2004 Belkerrou sur la profession de chauffeur de taxi, le pouvoir rglementaire avait dcid de crer des obligations supplmentaires pour pouvoir devenir chauffeur de taxi, il aurait fallu une carte professionnelle. M.Belkerrou se fait retirer sa carte de chauffeur, et pour se dfendre il soulve l'illgalit du dcret, le conseil d'tat va se fonder sur la thorie de l'tat de la lgislation antrieure pour rejeter la demande de M B. Le conseil d'tat pour fonder sa solution va se rfrer une loi de 1995. On a cru que le conseil abandonnait le critre de l'antriorit de 58. Mais cette interprtation a t dmentie par le conseil d'tat dans un arrt du 21 novembre 2008 Association Faste Aveyron. Dans cette affaire tait en cause dans le prolongement d'une loi de 2002 la comptence du gouvernement franais pour fixer des modalits de financement et de tarification de personnes morales priv intervenant dans le champ de l'action sociale. On va invoquer l'arrt Belkerrou : la loi peut tre interprt par des mesures supplmentaires mme si postrieur. Le conseil d'tat a rpondu que le dcret tait illgal ds lors que le lgislateur n'tait jamais intervenu pour encadrer les lieux de vie et accueil avant 1958 mais pour la premire fois en 2002. On s'est tromp sur l'arrt Belkerrou, l'tat de la lgislation antrieure existe toujours.

Section 2 : Un devoir
Pendant longtemps l'exercice du pouvoir rglementaire n'tait pas une obligation. Aujourd'hui c'est le fondement de certaines obligations. Mouvement rcent. I) Les obligations lies au respect des exigences inhrentes la hirarchie des normes Supriorit des normes internationales, depuis une vingtaine d'anne on voit apparatre les exigences inhrentes la hirarchie des normes. 3 obligations pour le pouvoir rglementaire : Si la totalit ou certaines dispositions d'une directive communautaire relve en droit franais du domaine de l'article 37 alina 1, le gouvernement na pas alors une facult mais l'obligation d'exercer son pouvoir rglementaire. La transposition des directive communautaire est une obligation constitutionnelle, ainsi jug arrt Arcelor. Hypothse o une loi incompatible avec une directive communautaire aurait empit sur le domaine rglementaire. Le gouvernement sur le fondement de l'article 37 alina 2, a l'obligation de dlgaliser les dispositions lgislatives incompatibles. Arrt conseil d'tat 1999 Association ornithologique et mammalogique de Sane et Loire. Sujet : la chasse. Le pouvoir parlementaire a l'obligation de ne pas laisser subsister des dispositions normatives incompatibles avec le droit communautaire. Dans l'arrt de 1999 le conseil d'tat ne pouvait pas aller trop loin. Il estime que le premier ministre disposait d'une certaine marge de man uvre, notamment quand la date de dlgalisation. Si une loi nationale n'est pas compatible avec un engagement de la France, les titulaires du pouvoir rglementaire de l'article 21 de la constitution, ont l'obligation de ne pas exercer le pouvoir rglementaire d'excution de cette loi. Arrt Conseil d'tat assemble 28 fvrier 1992 socit Arizona tobacco. Cette obligation a galement t applique par le conseil d'tat dans son arrt de section du 3 dcembre 1999, arrt ornithologique... Les titulaires du pouvoir rglementaire ont l'obligation d'radiquer les textes rglementaires en vigueur qui seraient frapps d'illgalit pour mconnaissance d'une norme internationale. Cette obligation le conseil d'tat l'a labor 10 janvier 1930, arrt Despujole. En cas de changement de circonstance de droit ou de fait, ayant motiv l'adoption d'un rglement, tout intress peut demander l'auteur de ce rglement de le modifier ou de l'abroger. En cas de refus, la personne peut saisir le juge administratif. Avec l'avnement de la hirarchie des normes, la primaut du droit international, on s'est aperu qu'un rglement national pouvait tre illgal ds son origine. Arrt 3 fvrier 1989 compagnie Alitalia. Le conseil d'tat dgage le principe gnral du droit selon lequel l'administration a l'obligation d'abroger ces rglements illgaux que l'illgalit soit d'origine ou d'un changement des circonstances. L'administr peut agir devant le juge administratif, mais l'intrt de cet arrt est que l'administr n'a pas besoin de s'adresser au juge, il peut demander l'auteur du rglement de l'abroger lui mme.

Si on a un refus de l'administration, l'administr peut saisir lui mme le juge administratif. Le juge a alors deux options : - soit l'administration avait raison : il rejette le recours - soit le refus d'abroger est illgale. Le juge du refus d'abroger vaut obligation d'abroger. En vertu de la jurisprudence Alitalia ca ne vaut que si l'administration a t saisit par l'administr. Lorsqu'il y a demande, il y a obligation. Cette obligation a t rcemment consacre par la loi, article 1 de la loi du 20 dcembre 2007. Le parlement dcide d'riger en loi la jurisprudence. L'autorit administrative est tenue d'office ou la demande d'une personne intresse d'abroger tout rglement illgal dont elle est l'auteur. II) Les obligations lies l'exercice du pouvoir rglementaire d'excution d'une loi Les raisons d'tre de ces obligations : Traditionnellement, le pouvoir rglementaire est considr comme une comptence, pas une obligation. L'poque chang, les citoyens sont sensibles l'efficacit des lois, or une loi par dfinition norme gnrale et impersonnelle, pour dployer ses effets, ne doit pas seulement tre vote et promulgue, notamment il existe un principe traditionnel. Les dispositions d'une loi qui sont trop imprcise pour tre applicables par elle mme n'entre en vigueur qu' compter de la publication des dcrets d'application. La lenteur dans l'laboration et publication des dcrets d'application est une situation choquante puisqu'elle empche la loi d'entrer en vigueur. Or il est frquent que le gouvernement mette un certain temps dicter des dcrets d'application, et il y a mme des lois sans dcrets d'application. Au nom de l'efficacit du droit, le juge a peu peu modifi sa jurisprudence, il a dcid d'riger l'exercice du pouvoir rglementaire en obligation. Aujourdhui, cette jurisprudence a t conforte par la reconnaissance comme PGD du principe de la scurit juridique (socit KPMG). Evolution de la jurisprudence : Le conseil d'tat a d'abord reconnu l'obligation d'exercer le pouvoir initial d'excuter une loi (arrt conseil d'tat 28 juillet 2000, association France nature environnement). Le juge ne sanctionne la carence du pouvoir rglementaire qu'en cas de dpassement d'un dlai raisonnable. En cas de dpassement du dlai raisonnable, tout intress peut saisir le juge et le juge grce ses pouvoirs d'injonction peut dsormais ordonner au pouvoir rglementaire de prendre ces dcrets dans tel dlai. Aprs l'obligation d'exercer ce pouvoir initial, le juge considre que le pouvoir rglementaire est tenu de mettre la rglementation existante en conformit avec les lois.

Conseil d'tat du 28 juin 2002 arrt Villemain : Le conseil d'tat dit que lorsqu'une loi cr une situation juridique nouvelle, il appartient au pouvoir rglementaire afin d'assurer la pleine application de la loi, de tirer toutes les consquences de cette situation nouvelle en apportant dans un dlai raisonnable les modifications la rglementation applicable qui sont rendus ncessaire pour respecter la lgalit. Situation dans l'arrt : le PACS. Obligation de mise jour juridique (ajouter PACS dans les documents -fianc, mari...-). Pour des motifs de scurit juridique, il incombe l'autorit investie du pouvoir rglementaire d'dicter des mesures transitoires qu'implique une nouvelle rglementation. Arrt KMPG : Au nom de la scurit juridique le gouvernement doit veiller ne pas porter de perturbation excessive aux situations juridiques lgalement institue avant l'intervention de la loi.

Chapitre 2 : La police administrative


Pour l'administration, fixer le cadre de la vie en socit on a vu que la premire fonction est l'excution des lois. A ct de cela, on a la police administrative. Constat ambigut: polis: la cit en grec, donc l'tat. Au temps prsent la police peut dsigner une forme de l'action administrative. Il peut aussi dsigner les organes qui exercent cette activit. Il s'agira de parler de la police administrative au sens de la fonction, d'une finalit: l'ensemble des interventions de l'administration qui tend imposer la libre action des individus, la discipline exige par la vie en socit. Cette mission autoriserait des interventions dangereuses des gouvernants qui pourraient porter atteinte aux droits et liberts fondamentaux, avoir une tentation totalitaire. Dans une dmocratie librale, dans un tat de droit, il faut tre plus prcis dans la dfinition. Principes: - Il revient au pouvoir constituant, puis au lgislateur de dfinir et d'organiser l'exercice des droits et liberts fondamentaux (article 34 rserve bien au Parlement la fixation des liberts fondamentales pour l'exercice des liberts) - La police administrative* va se dfinir plus limitativement comme l'activit des autorits administratives ayant pour objet le maintien de l'ordre public, empcher le dsordre. Cette activit va tre limite par la ncessit de son but: le maintien de l'ordre public. - Mme rduite au maintien de l'ordre public, l'activit de police administrative peut encore potentiellement tre dangereuse pour la protection de nos droits et liberts. Au nom de l'ordre, les gouvernants peuvent prendre des mesures liberticides. Il n'y a pas de vie sociale sans un minimum d'ordre. Mais la caractristique de l'Etat libral est que dans le rapport entre l'ordre et la libert, la place la plus importante est rserve la libert. Dans une socit dmocratique, les autorits administratives doivent s'efforcer en permanence d'oprer une conciliation entre les exigences naturelles de la prvention des troubles l'ordre public et l'exercice des droits et liberts.

Section1: L'objet du pouvoir de police administrative


I) La notion d'ordre public Diffrent de l'article 6 du Code Civil. C'est le but de la finalit administrative. A) Les composantes lmentaires On a pris l'habitude de se rfrer la dfinition de l'ordre public en matire de police municipal l'article L 2212-2 du CGCT.

- l'ordre public vise la protection de la scurit (protection contre les atteintes aux personnes et aux biens (activit de secours en cas de catastrophe naturelle, de violence)), tranquillit (maintien de l'ordre dans les lieux publics (rue)), salubrit publique (hygine publique, contrle qualit eau, denres alimentaires, lutte contre pollution, prvention contre diverses maladies). En matire de police administrative gnrale, une autorit administrative l'interdiction de se fonder sur d'autre motif. - Caractre de la notion: un ordre public, extrieur (il ne s'agit absolument pas d'une volont de discipliner les comportements privs); matriel (rpression des troubles physiques, concrets, matrialit des atteintes), relatif (le maintien de l'ordre s'adapte aux circonstances de temps et de lieu). B) Les composantes complmentaires En dpit de la stabilit des textes en droit franais, il y a la tentation d'largir le concept d'ordre public.
y

La moralit est elle une composante de l'ordre public?

Le droit franais est fidle au libralisme politique. En elle mme elle n'est pas une composante. Malgr cette affirmation de principe, le juge administratif admet que l'autorit administrative puisse prendre en compte certains lments de moralit. Cette ide s'est dveloppe en matire de cinma, de pub, le CE va admettre en cas de trouble l'ordre public que un maire peut lgalement interdire sur le territoire de sa commune la projection d'un film en se fondant sur son caractre immoral, mais la condition que la mesure d'interdiction soit justifie par des circonstances locales (ordre relatif). CE section 18 dcembre 1959 Socit les films luttiens.
y

Le respect de la dignit de la personne humaine est elle une 4me composante de l'ordre public?

Oui. L'ordre public n'est plus fond sur une trilogie. Ce principe a connu une promotion juridique extraordinaire, tenant l'universalisme des droits de l'Homme, rig en PGD communautaire CJUE 2004 Socit Omga. Le conseil constitutionnel a rig ce respect en principe de valeur constitutionnel le 27 fvrier 1994 Loi biothique. Le CE choisit d'intgrer cette dignit humaine comme composante de l'ordre public au sens de la police administrative. CE Assemble, 27 octobre 1995 Commune de Morsang sur Orge. Certaines boites de nuit proposent le spectacle du lancer de nain, moyennant rmunration. Le propritaire de spectacle invoque la libert du commerce et de l'industrie et du travail. La mesure d'interdiction du maire n'entrait pas dans la trilogie de l'ordre public. Le CE va confirmer la lgalit de l'arrt du maire car l'interdiction tait fonde sur le respect de la dignit de la personne humaine. Il en fait une 4me composante de l'ordre public. En raison du caractre primordial de la dignit, il n'a pas besoin d'tre associ des circonstances locales. C'est un droit si absolu et intangible que nul ne peut y renoncer. Les autorits publiques, au nom de la dignit humaine, peuvent ainsi protger les individus contre eux mme. (Cest ce qui explique le port obligatoire du port de la ceinture de scurit).

II) Les distinctions permettant de cerner l'objet de la police administrative A) Police administrative et police judiciaire La police judiciaire relve en effet de la fonction judiciaire. Le contentieux de l'activit judiciaire relve de la comptence des juridictions judiciaires. Tribunal des conflits 1952 Prfet de la Guyanes. La distinction est d'autant plus importante qu'en pratique les deux activits de police sont exerces par les mmes agents. Depuis l'origine, la distinction se fonde sur un critre finaliste (but de l'activit), consacr par une dcision du tribunal des conflits 1951 Noualek. La police administrative est une fonction prventive, la police judiciaire a une fonction rpressive des auteurs d'infractions pnales. La police administrative peut aussi faire cesser un trouble existant. La police judiciaire n'est pas intgralement rpressive, c'est plutt une activit qui prparer la rpression pnale, en constatant les infractions, en recherchant les auteurs, en runissant les lments de preuve etc. Le juge comptent sera dtermin au regard du but qui animait l'agent de police au moment o un prjudice a t subi. Apprciation d'ensemble pour dceler l'opration de police dans laquelle le prjudice allgu trouve essentiellement son prjudice. On a reconnu la comptence du juge administratif pour l'action en responsabilit dirige contre l'tat du fait de l'attaque russie d'un transport de fonds. B) Police administrative gnrale et polices administratives spciales Au cours du 20me sicle, en raison de la spcialisation des activits humaines, on a vu se dvelopper des polices dites spciales. L'activit de police gnrale consiste dans le maintien de l'ordre public l'gard de l'ensemble des activits humaines. La spcialit va tenir plusieurs motifs: - spcialit du but de la police: n'est pas la sauvegarde de l'ordre public mais une finalit spciale (esthtique, culturelle, protection des monuments historiques). - spcialit des individus laquelle elle s'applique, on constate ainsi en droit franais l'existence d'une police des trangers, une police spciale des gens du voyage. - En raison de la spcialit de l'activit humaine laquelle elle s'applique (police spciale des dbits de boisson, chasse, plage, cinma, publications trangres publications destines la jeunesse, tablissements classs pour la protection de l'environnement. Pour tre spciale, une police n'a pas besoin de l'tre au regard des trois critres noncs. Un seul suffit.

Exemple: la police des difices menaant ruine. Elle n'a pas de but spcial, scurit publique. Mais elle est spcifique en raison de son objet. La police spciale fait toujours l'objet d'une rglementation prcise et dtaille. Elles sont toujours prvues par un texte, parfois rglementaire, mais trs souvent lgislatif. Elle est souvent attribue des autorits administratives distinctes de celles qui exercent la police gnrale (souvent les ministres et les prfets). C) Distinction entre Pouvoir et devoir L'article 1 de la loi de mars 2003 relative la scurit intrieure dispose que l'tat a le devoir d'assurer la scurit en veillant au maintien de la paix et de l'ordre public. Cet article n'est rien d'autre qu'une proclamation d'intention; c'est une affirmation politique dans un texte juridique. En ralit, le rgime juridique de la PA n'est pas toujours une obligation. Donc pour savoir si c'est un pouvoir ou un devoir, les rponses sont nuances : - Une rglementation de police est dj existante : Comme pour tout acte juridique obligatoire, l'autorit administrative a l'obligation d'appliquer les rglementations en vigueur. L'autorit administrative de police a t-elle l'obligation d'dicter des mesures de police initiales (c'est--dire qui n'existent pas encore)? Donc y a t-il une obligation de prendre des mesures de police indites?

La jurisprudence existe mais est sans commune mesure avec toutes les volutions rcentes affectant le pouvoir rglementaire d'excution des lois. Le CE a en effet reconnu l'obligation d'exercer le pouvoir de police de manire initiale dans CE, 1959, Doublet : il admet ici la recevabilit d'un REP contre le refus d'un maire de prendre un arrt rglementant le camping sur le territoire de la commune. Donc indirectement le juge admet l'ide d'une obligation. Le CE juge que pour qu'il y ait obligation il faut la runion de 3 conditions cumulatives : - la mesure sollicite est indispensable - Pour faire cesser un pril grave - Rsultant d'une situation particulirement dangereuse pour l'OP. Il y a rarement des hypothses o le juge estime que l'administration tait tenue d'agir.

Section 2 : Le rgime juridique de pouvoir de police administrative


C'est une comptence dont l'exercice est soumis au principe de lgalit. I) La comptence en matire de police administrative A) Les procds du pouvoir de police administrative 1) Les modalits du pouvoir de police administrative La police exerce par la rglementation. Spcificit des rglements de police : tout en tant des rglements administratifs, ils sont accompagns de l'diction de sanctions pnales en cas de mconnaissance de leurs dispositions. Cette existence de la sanction pnale qui est la plupart du temps une sanction de contravention fait toute la spcificit du rglement de police administrative. Le pouvoir de police s'exerce par l'diction d'actes administratifs unilatraux et individuels. Ces actes, adresss une personne en particulier sont trs souvent crit mais ils peuvent tre verbaux et mme se rduire un geste (le bras tendu de l'agent de police qui demande de se garer). C'est en matire de police que s'applique l'excution force des actes administratifs. Il y a en revanche un procd interdit, celui du contrat; le pouvoir de police ne peut s'exercer que de manire unilatrale. La police administrative est le type mme d'activit rgalienne qui ne saurait tre confie des personnes prives donc le contrat est impossible. Ce principe suscite des difficults car on constate une forme de dlgation du service de police l'occasion d'une activit de SP et le juge sanctionne. Principes affirms dans CE, 1932, Ville de Castelnadary. 2) L'objet des mesures de police administrative Souvent une mesure de police ordonne (le maire ordonne la dmolition d'un btiment insalubre qui menace de s'effondrer). Ensuite, plus frquent, la mesure de police est souvent un acte qui interdit (circulation interdite en ville de telle heure telle heure pour une manifestation). Enfin, une mesure de police peut autoriser. Les objets des mesures de police sont, par la force des choses, attentatoire l'exercice des liberts. L'interdiction n'est pas la mesure la plus attentatoire aux liberts; en fait, le systme rpressif est ce qui est de plus conforme aux liberts, l'tat de droit, la dmocratie librale. En effet, le principe de base de la philosophie librale (article 5 DDHC) est que tout ce qui n'est pas dfendu par la loi ne peut tre empch. C'est--dire que tout ce qui n'est pas interdit est permis. Donc dans une dmocratie (rgime qui respecte les liberts), les activits humaines sont en principe libres sous rserve des restrictions imposes par les pouvoirs publics. C'est donc en toute libert que l'homme mconnat une interdiction. Donc lorsqu'une mesure interdit, on reste libre dans l'acte de mconnaissance du droit. C'est pourquoi le rgime rpressif est prdominant dans les dmocraties librales. Le systme rpressif s'accompagne parfois de dclaration pralable (mais pas autorisation pralable). Les activits prives restent libres simplement sous rserve d'en avertir pralablement l'autorit administrative; ex : cration d'une association ou l'organisation d'une manifestation.

Le systme le plus attentatoire est donc l'autorisation pralable. Il incarne le systme prventif est le plus attentatoire aux droits liberts puisque l'individu ne peut exercer une activit que sous rserve d'avoir obtenu de l'administration une autorisation pralable (licence, permis de conduire...). Ce systme abouti au principe oppos au libralisme qui rend possible que ce qui est expressment autoris. CE ass, 1951, Daudignac : concerne une activit dveloppe au lendemain de la 2 guerre mondiale photographe filmeur (photo des passants dans la rue pour ensuite le proposer d'acheter la photo). Le maire dit qu'ils portent atteinte l'ordre public donc instaure l'autorisation pralable de cette activit. Le CE a donc classiquement annul cet arrt municipal en estimant qu'un maire ne peut pas de lui-mme instaurer une autorisation pralable. B) Les titulaires du pouvoir de police 1) La liste des titulaires Il faut oprer une distinction : a) En matire de police gnrale la diffrence du pouvoir rglementaire d'excution des lois, la police gnrale est une comptence qui n'est pas fixe par les textes constitutionnels. Ceci peut sembler surprenant puisque l'activit des polices est toujours potentiellement dangereuse pour les droits et liberts. Dans la tradition juridique franaise, notamment sous la 3, on en dduisait que la comptence en matire de police administrative devait tre celle du Parlement puisque dans la tradition librale, seul le pouvoir lgislatif peut apporter des limitations au libre exercice par les particuliers de leurs droits et liberts. Pour autant, l'activit de police est une activit concrte, quotidienne, il s'agit de ragir sur le terrain la prvention des troubles l'ordre public. Le pouvoir de police gnral est apparu comme tant plus adapt des autorits locales sur le terrain qu' des autorits nationales. Seulement le pouvoir de police n'est pas une activit concrte qui ncessite de ragit rapidement des circonstances sur le terrain. En effet, le pouvoir de police implique d'abord un pouvoir de rglementation et il se peut que cette rglementation ne concerne pas simplement un lieu prcis (commune) dans lequel il y ait des troubles l'ordre public mais doivent s'appliquer sur l'ensemble du territoire. C'est pourquoi, le CE va estimer qu'il existe, au niveau national, un pouvoir rglementaire de police dont le titulaire l'poque va tre le chef de l'tat c'est--dire le prsident de la rpublique et que ce dernier dtient son pouvoir en dehors de toute dlgation lgislative mais en vertu de ses pouvoirs propres et ainsi sera reconnue la lgalit du 1 code de la route qu'avait dict le prsident de la rpublique : CE, 1919, Labonne. Cette jurisprudence est toujours valable, elle n'a pas t remise en cause par l'entre en vigueur de la Constitution de la V. L'autorit qui a le pouvoir de police gnrale au plan national est le 1 ministre. L'autorit de police gnrale est le prfet. L'autorit de police gnrale dconcentre est le maire.

Le maire est comptent pour tout ce qui concerne les troubles l'ordre public survenant sur le territoire de sa commune. Tout ce qui concerne la vie communale le concerne mais il faut savoir que le maire est galement comptent pour rglementer la circulation routire sur les routes nationales et dpartementales pour la partie qui traverse l'agglomration. Le prfet c'est pour les mmes routes mais hors agglomration. b) En matire de police spciale Les polices spciales sont trs nombreuses et sont rgies par un systme diffrent. La caractristique d'une police spciale est d'tre strictement encadre par un texte la plupart du temps au niveau lgislatif donc pour savoir quel est le titulaire d'une police spciale, il faut se reporter au texte institutif. Cependant les pouvoirs de police spciale sont trs souvent confis des ministres; ainsi la police spciale des trangers va revenir au ministre de l'intrieur; la police spciale du cinma va revenir au ministre de la culture. Mais, il arrive aussi qu'une police spciale soit confie une autorit de police gnrale (ex : le prfet). On voit mme des polices spciales confies au maire (police spciale de l'urbanisme; des btiments menaant ruine; de la plage ). 2) Les concours de comptence Les titulaires d'un pouvoir de police sont trs nombreux en France et en plus s'ajoute la distinction police gnrale / police spciale. Hypothse du conflit de comptence : par erreur, une AA empite sur la comptence d'une autre (ex : le maire prend une mesure la place du prfet). Ce qui est plus intressant n'est pas l'hypothse de l'erreur mais celle o, de manire dlibre, une AA de police souhaite, pour diverses raisons, agir au titre d'une police autre que celle pour laquelle elle est comptente. 3 hypothses : Concours de comptence entre 2 autorits de PG : Il y a une autorit nationale (le 1 ministre) et des locales (notamment les maires). Le principe est que les autorits de police gnrale au niveau local doivent respecter les mesures de police gnrale prises au niveau national. Trs rapidement, le CE va considrer que cette question de respect de rglementation hirarchiquement suprieure, n'enlve pas l'autorit infrieure le droit d'intervenir de manire supplmentaire (complmentaire). C'est--dire que la structure unitaire de l'tat franais n'enlve pas au maire le pouvoir d'intervenir pour prendre des mesures complmentaires l o l'autorit nationale est dj intervenue. Mais le CE ajoute que c'est condition, pour l'autorit locale, de prendre des mesures plus rigoureuses imposes par des circonstances locales particulires (principe lmentaire du droit franais) : CE, 1902, Commune de Nris-Les-Bains : le ministre a le droit d'autoriser les jeux d'argent dans les stations thermales. Ici le maire pouvait interdire pour des raisons particulires les jeux d'argent alors qu'au niveau national ils taient autoriss dans les stations thermales.

Concours de comptence entre PS et PG : Il faut qu'il poursuive le mme objet et la mme spcialit. Normalement, les police spciale et police gnrale sont exclusives l'une de l'autre. Il n'y a pas de raison pour qu'un maire ait le droit de s'immiscer dans la police spciale des chemins de fer. Hypothses o l'autorit de police spciale a dj agit : L'autorit de police gnrale est en principe incomptente pour intervenir mais le juge va transposer sa jurisprudence Commune de Nris-les-Bains et il en dduit que l'autorit de police gnrale pouvait prendre des mesures plus rigoureuses imposes par des circonstances locales particulires. Nous retrouvons ici CE section, 1959, Socit les films Lutecia. Police spciale du cinma : le film reoit son visa sur l'ensemble du territoire. Le maire peut interdire le film si des circonstances locales particulires existent (ici soucis de moralit propre une commune). PS pas encore agit : Police gnrale peut intervenir en cas de pril imminent. Le maire a sur sa commune une usine trs polluante. Le maire est prvenu qu'une explosion va avoir lieu; il peut prendre les mesures ncessaires. II) La lgalit des actes de police administrative 2 ordres juridictionnels interviennent : D'une part le juge civil peut tre amen statuer en cas de voie de fait dans l'hypothse o l'acte de police serait en fait un acte d'une particulire gravit. Il faut mentionner l'intervention du juge rpressif au nom de l'ide que la grande majorit des rglements de police est accompagne de l'diction de sanctions pnales, de contraventions de police. Donc trs souvent, le juge pnal (rpressif) est saisi par un contrevenant qui conteste la sanction qu'on lui a appliqu et, l'occasion de son recours, il invoque, par la voie de l'exception, l'illgalit du rglement de police ayant prvu la sanction. ce moment, depuis 1994, le juge rpressif est comptent pour apprcier lui-mme la lgalit du rglement de police. Le contrle qui nous intresse le plus est celui exerc par le juge administratif, il est plus important qualitativement et quantitativement. Le contrle du juge administratif s'exerce sous une double forme : - Sous la forme du REP, c'est--dire un recours en annulation. - Sous la forme de la mise en cause de la responsabilit de l'administration. En droit franais, pendant longtemps, l'activit de police tait soumise un rgime d'irresponsabilit parce qu'on estimait que l'tat n'engageait jamais sa responsabilit dans l'exercice d'une activit de puissance publique dans l'exercice d'une activit de souverainet. Cette conception ancienne a t abandonn par le CE il y a longtemps dans CE, 1905, M.Tomaso-Grecco : le CE admet que les dommages causs par des oprations de police engagent la responsabilit de l'administration en cas de faute lourde.

Le contrle du juge administratif s'exerce par le biais du REP des actes administratif unilatraux hors en matire de police, il n'y a QUE des actes unilatraux. Comme tous les actes administratifs, les actes de police sont soumis au principe de lgalit; ils seront donc annuls lorsqu'ils sont illgaux. Ce contrle n'est pas propre aux actes de police, comme n'importe quel acte, l'annulation peut tre due l'incomptence de l'auteur de l'acte. Depuis un avis CE, 2000, Socit L&P Publicit, le CE estime que le droit de la concurrence faisant partie intgrante du bloc de lgalit, les autorits de police doivent, dans le cas de l'diction de leurs mesures de police, prendre en compte les rgles de concurrence. Depuis longtemps, le contrle du juge administratif en matire de police comporte une spcificit qu'on ne retrouve pas ailleurs. Cette spcificit tiens 2 raisons : d'une part, la caractristique de la mesure de police qui interdit ou autorise, c'est qu'elle porte atteinte au libre exercice, par les particuliers, de leurs droits et liberts. CE, 1917, Baldy : la libert est la rgle; la restriction de police est l'exception. Le contrle a plusieurs caractristiques :  Le contrle de la lgalit d'une mesure de police est un contrle de la ncessit de cette mesure : L'apprciation de cette ncessit est donc un lment de sa lgalit. L'autorit administrative ne doit agir que pour poursuivre un but de police. Dans le cadre de la police gnrale, le but est le maintien de l'ordre public (salubrit, dignit ) alors que les polices spciales ont des buts diffrents. Le juge examine donc si l'acte de police a bien t prit dans un but de police. Exemple: En matire de police gnrale, sera illgal tout acte qui n'est pas motiv par les seules 4 composantes de l'ordre public. En matire de police spciale, si elle a le but de protection de l'esthtisme d'un difice; toute mesure ayant un autre but est illgale. Ceci permet aussi au juge de vrifier la ralit du trouble l'ordre public.  L'autorit de police, lorsqu'elle prend un acte, est tenue d'en concilier l'exercice avec le respect des liberts garanties par la loi et la Constitution : Le juge vrifiera donc cette obligation de conciliation. Dans un rgime libral, la libert est la rgle; la mesure de police l'exception. De l, le juge va donc mettre en uvre un contrle de proportionnalit entre l'intensit du trouble l'ordre public et le contenu de la mesure prise par l'administration pour prvenir ou faire cesser ce trouble. Toute mesure doit tre proportionne son but "on ne tire pas sur les oiseaux avec un canon". CE ass, 1933, Benjamin : c'tait un crivain sous la III qui avait des positions politiques extrmes (sera membre du gouvernement de Vichy). Il vient faire une confrence dans la ville de Nevers; le maire interdit la tenue de la confrence car il y a des risques de troubles l'ordre public.

La dcision du maire est annule car le CE estime que le maintien de l'ordre public peut tre parfaitement assur par un simple renforcement du nombre de policiers en charge de la scurit. La mesure est donc annule car elle est excessive.

TITRE 2 : La gestion des activits de service public


Puisqu'il s'agit d'une activit de gestion, elle peut tre dlgue des personnes prives. la diffrence de la police, assurer le fonctionnement d'un service public n'a pas d'incidence particulire sur l'exercice des liberts individuelles. On ne retrouve pas les mmes enjeux, c'est pourquoi le juge ne sera pas aussi pointilleux sur son contrle. Il y a tout de mme une libert qui peut tre affecte par le fonctionnement d'un service public, c'est la libert conomique. Quand l'administration dcide de crer un SPIC et qu'elle dote ce service de prrogatives de puissances publiques, il y a le risque de porter atteinte la libert d'entreprise, au libre exercice d'une activit professionnelle. C'est pourquoi le droit communautaire renouvelle aujourd'hui profondment le rgime des services publics en droit franais; ceci parce que l'UE est fonde sur le principe de l'conomie de march, sur le respect d'une concurrence libre et non fausse. L'UE par consquent voit d'un mauvais il les interventions publiques dans l'conomie donc invitablement, dans les rcentes annes, le droit communautaire est venu bouleverser le rgime des SP.

Chapitre 1 : La notion de service public


Tantt service public dsigne une activit, tantt un organe.

Section 1 : Les indices d'identifications d'un service public


De manire concrte, il y a de multiples cas o la question de l'identification ne se pose pas parce qu'il y a un texte de loi qui dit que telle activit est une activit de SP. La loi de dcembre 1982 sur le fonctionnement de la SNCF dit que les transports ferroviaires sont un SP (donc question rgle ici); la loi de juin 1987 relative au SP pnitentiaire (donc question rgle aussi ici); celle de dcembre 2006 qui a permis la fusion de EDF-GDF dit qu'il existe en France un SP de l'nergie (qualification encore une fois par la loi). Parfois, la loi peut tre muette sur une qualification explicite il va alors falloir partir la recherche d'indices qu'on ira chercher dans les travaux prparatoire pour essayer de dgager l'intention, la volont de l'autorit publique : qu' voulu faire le lgislateur? Il y a aujourd'hui 2 indices qui permettent d'offrir une dfinition du SP en droit franais. Le SP peut tre dfini comme une activit d'intrt gnral prise en charge directement ou indirectement par une personne publique. C'est--dire qu'il va falloir prendre en compte 2 critres : - Le caractre d'intrt gnral de l'activit; - Le rattachement organique de cette activit une collectivit publique. Rattachement qui tmoigne ainsi de la volont d'une personne publique de prendre en charge cette activit, de l'assurer elle-mme ou du moins de l'assumer.

I) Observations gnrales sur les indices A) L'esprit des indices 1) Une conception subjective Duguy : Le Service Public*est toute activit dont l'accomplissement doit tre rgl par les gouvernants car l'accomplissement de cette activit est indispensable la ralisation et au dveloppement de l'interdpendance sociale et qu'elle ne peut tre ralise compltement que par l'intervention de la force gouvernante. Donc pour lui, ds lors que l'accomplissement de l'activit est indispensable au dveloppement social, c'est une activit de SP. Donc il existerait un SP en soit donc une conception objective du SP. En ralit, l'histoire va dmentir cette dfinition et c'est Gaston Jze qui avait raison lorsqu'il proposait au contraire une conception subjective du SP. Pour lui, sont SP les besoins d'IG que les gouvernants, dans un pays donn une poque donne, ont dcid par le procd du SP. Autrement dit pas de conception objective car un SP n'existe pas en soit mais seulement en fonction de la volont de ses crateurs. Est donc vrai aujourd'hui cette conception subjective du SP. Le SP est relatif et contingent parce qu'il varie en fonction des poques et en fonction des lieux (la France n'a pas la mme conception que ses voisins). Traditionnellement, les jeux d'argent ne constituent pas un SP. l'heure actuelle, les jeux d'argent ne sont pas considrs en eux-mmes comme des activits d'IG, le CE l'a reconnu concernant la franaise des jeux dans CE section, 1999, Rollin. Cependant, en France, les casinos sont reconnus comme participant une activit de SP non pas en raison de l'activit des jeux (biensur) mais en raison du fait qu'ils sont le sige d'activits culturelles de loisir comme thtre, concert CE, 1966, Ville de Royan. Plus rcemment un avis du CE, 1995 estime que les casinos sont des SP lorsqu'ils concourent au dveloppement touristique de la commune sur le territoire de laquelle ils sont installs. Il devient donc SP par son lien avec la culture. Tout a pour dire qu'il n'y a pas de SP en soit et que la liste des SP varie en fonction des priodes. Exemples de l'volution de cette liste : Initialement ont t reconnu comme SP les fonctions rgaliennes (justice, dfense, diplomatie, travaux publics). Avec l'avnement de l'tat providence et de l'interventionnisme public dans les secteurs conomiques et sociaux ont t considrs comme SP les SP suivants : les services conomiques (Bac d'Eloka); l'opra CE, 1923, Gheuzi; le cinma CE section, 1959, Syndicat des exploitants de cinmatographe de l'Oranie. 2) Des indices cumulatifs Le cumul est trs important; En effet, une activit n'est pas automatiquement de SP parce qu'elle assure par une personne publique. Si la SNCF ou Nancy 2 se met dans une occasion prcise vendre des T-shirt, ce n'est pas une activit d'IG donc toute activit prise en

charge par une personne publique n'est pas ncessairement une activit de SP. l'inverse des activits ayant une dimension d'IG ne sont pas des SP. Exemple: Le boulanger est une activit utile l'ensemble de la communaut; pour autant les boulangers, personnes prives, n'exercent pas une activit de SP alors qu'elle a une dimension d'IG. Certaines organisations non gouvernementales caractre humanitaire ne sont pas considres comme exerant une activit de SP pourtant ces grandes ONG ont une activit d'utilit publique mais elle n'est pas assume par la puissance publique et mme pas assume d'ailleurs. Par consquent, de grandes ONG internationales en matire humanitaire ne sont pas considres comme des SP. B) Le contenu des (2) indices 1) Une activit d'IG Si le SP est un concept difficile dfinir, c'est parce que la notion d'IG est elle-mme trs difficile dfinir. Il y a 2 conceptions d'IG : - La conception anglo-saxonne : l'IG est la somme des intrts privs. - La conception franaise hrite du droit canonique : l'IG est l'intrt de la collectivit humaine toute entire. C'est donc un intrt suprieur qui transcende les intrts privs. Ds lors la puissance publique n'est pas l pour arbitrer mais pour protger l'IG. C'est pourquoi cet IG va primer sur les intrts privs. Comment distinguer dans ces 2 cas l'IG et l'intrt priv (IP)? L'IG poursuit la satisfaction de l'intrt de tous tandis que l'IP poursuit la satisfaction de l'intrt d'un seul. Par consquent ce qui distingue l'IG de l'IP c'est la finalit, leur but. Activit d'intrt gnrale: l'activit humaine consistant pour celui qui l'exerce a prioritairement satisfaire l'intrt de tous et n'est pas activit d'intrt gnral, l'activit consistant pour celui qui l'exerce satisfaire en priorit son intrt personnel. Si l'intrt gnral exclu l'intrt financier: Lintrt gnral exclus l'intrt financier exclusif, prioritaire. Mais a lui seul il n'exclu pas des considrations financires. En gnrale, la satisfaction de l'intrt gnral exclus pour le service public toute possibilit d'autofinancement, contrairement a l'entreprise prive il arrive que le service public doit fonctionner a perte. Le financement d'un service public peut tre assur par des redevances perus sur les usagers mais ces redevances dans la plus part des cas sont sans lien avec le cot de revient du service. (Frais d'universit). Il y a mme des services publics qui parce qu'ils correspondent aux missions inhrentes a la souverainet de l'tat sont fond sur un principe de gratuit sauf une participation financire extrmement faible (la justice, la dfense, les relations diplomatique....). On estime alors que la personne publique va pourvoir reporter sur la collectivit toute entire le cot du service au moins de l'impt. Le service public parce qu'il est une activit d'intrt gnrale ne fonctionne pas comme une entreprise prive fond sur le profit et la rentabilit

mais pour autant l'intrt gnral n'est pas totalement exclusif de l'intrt financier. La catgorie des services publics conomique, marchand on s'aperoit qu'il est fortement conseill au SPIC de rechercher la rentabilit de leurs activits. L'essentiel est que l'intrt financier ne soit pas prioritaire. Ne peut jamais tre une activit d'intrt gnrale et donc un service public, l'activit qui est exerc dans un but prioritairement financier. Exemples: Dans une affaire le CE a jug que la mission confi la socit commerciale la franaise des jeux ne peut tre considr comme une mission de service public parce que le juge a observ l'activit et a estim que l'activit de jeux de hasard tait exploit dans un but prioritairement financier. 27 octobre 1999 arrt Rolin Arrt du CE du 12 mars 1999, Arrt ville de Paris, la ville de paris concde un restaurant le droit de louer une parcelle du bois de Boulogne pour l'exploitation du restaurant. Le restaurateur avait saisi le juge pour voir si c'tait une mission de service public. Le restaurateur dit qu'il contribuait au dveloppement touristique de la capitale. Le CE a estim que le restaurateur en exploitant son restaurant poursuivait d'abord la satisfaction de son intrt personnel et financier. 2) Une activit d'intrt gnrale prise en charge par une personne publique Il n'y a pas en droit franais de service public sans un minimum de rattachement organique une personne publique. Il n'y a pas de service public par nature, c'est ce que l'tat dcide de prendre en charge comme service public, il faut un lien avec une volont de la puissance publique. Les services publics sont toujours rattachs soit l'tat soit aux collectivits territoriales, il existe des services publics nationaux, rgionaux, dpartementaux et municipaux. La prise en charge, le rattachement peut tre plus au moins direct. Dans la plus part des cas, il n'y a pas de difficult parce que les services publics en droit franais sont directement exploit, ils sont directement assur par la personne publique elle mme. Lorsque la gestion est directe on dit que le service est gr en rgie. Si une commune dcide d'exploit elle mme son service de ramassage scolaire, elle va prendre elle mme la dcision de savoir si le car sera un lment matriel ou non. Pour diverses raisons notamment financire il peut arriver que le lien entre l'activit d'intrt gnral et une personne publique soit beaucoup moins directe. Dans cette hypothse le droit franais accepte la conscration d'activit de service public, mais ce moment la il faut tout de mme que l'on puisse attester de la prise en charge indirecte du service. A dfaut d'tre assur, l'activit doit au moins tre assume.

Cette prise en charge indirecte se caractrise de 2 manires: y La personne publique est l origine de la cration du service y La personne publique conserve le contrle de la gestion de lactivit, pendant toute la vie du service la personne publique ne s'en dsintresse pas. Par exemple, tous les ans elle va s'intresser la gestion, au bilan.....Un contrle tmoigne que la personne publique a pris en charge cette activit. Si ces deux manifestations de la volont publique sont prsentes rien en droit franais ne s'oppose ce que l'activit de service publique soit dlgue une personne prive. Grce ces deux critres ont une dfinition du service public. Dans bien des cas sa ne pose pas de problme. II) L'identification des services publics grs par des personnes prives C'est la question qui pose des difficults devant les juridictions. Une association prive qui gre une crche, une piscine, un camp sportif..... Est-ce une activit de service public? Lorsque on est en prsence d'une activit qui a un intrt gnrale mais qui est gr par une personne prive c'est complexe. A) L'existence d'organismes prives grant un service public Il faut rappeler que le phnomne est ancien:
y y

Il tient d'abord la volont dans un tat d'associer les gouverns, les administrs la gestion d'activit collective. On peut voquer les raisons financires, lorsque l'tat n'a pas les moyens il a recours des personnes prives.

Dj pratiqu sous l'ancien rgime, on peut penser au systme de la ferme gnrale. O la monarchie est alle loin elle a dlgu des personnes prives l'activit de prlvements des impts. Au 19me sicle c'est par un partenariat entre le public et le priv que la France s'est dote de ces premires grandes industries de rseaux. La compagnie des chemins de fer, la distribution du gaz, de l'lectricit..... a t fait par des personnes prives. Au dbut du 20me sicle, dcision du TC, 22 janvier 1921, socit commercial de l'ouest africain. Pour la premire fois une juridiction reconnat l'existence de services industriels et commerciaux, une juridiction pose le principe que ces services fonctionneront comme des services privs donc le contentieux relve du juge judiciaire.

Le phnomne va dpasser la seule matire conomique, en matire sociale, en matire de sant, en matire d'enseignement on va voir apparatre des organismes prives associs la gestion d'activit d'intrt gnral. Avec la monte de l'interventionnisme conomique on voit le lgislateur cre des institutions innomm, hybride la fois mi public mi priv car: - Elles exercent des taches d'intrt gnrale mais souvent en matire sociale ou professionnelle. - Elles sont juridiquement autonomes mais sont soumise au contrle de la puissance publique. - Elles sont des entreprises prives mais bnficient de prrogatives de puissances publiques par exemple on impose une adhsion obligatoire, possibilit de recourir a l'impt. => Leurs existence va poser un problme. La France demeure un tat libral mais avec l'interventionnisme le juge tranche en deux temps, il va estimer que les missions exerc par ces personnes sont des services publics mais ces personnes sont prives. CE a dgag ses solutions pour des organismes agricoles caractre de cooprative CE, 20 dcembre 1935, tablissements Vzia. A propos des caisses primaires de scurit sociale: CE, 13 mai 1938, Caisse primaire aide et protection Sous la 3merpublique: Gouvernement de rvolution nationale (extrme droite), conomiquement dirigiste, c'est ainsi que le gouvernement de vichy met en place des organismes corporatistes qui sont charg de rguler la production industrielle, le gouvernement cre des ordres professionnels, pour les uns comme pour les autres le conseil d'tat va encore aller plus loin. Ces organismes corporatifs lorsqu'elles prennent des dcisions rglementaires et individuelles dans le cadre du service dictent des actes administratifs unilatraux relevant de la comptence du juge administratif. Arrt Monpeurt et Bouguen. Le TC ira mme plus loin, lorsqu'il reconnaisse que le rglement dict par une entreprise prive qui exerce une activit conomique est un acte administratif qui peut tre dfr au juge administratif. Compagnie air France, poux barbier. B) les critres d'identification d'une mission de service public Il ne faut pas s'exagrer le phnomne, dans la grande majorit des cas les doutes ne sont pas permis car les textes eux mme, les textes lgislatifs disent expressment s'il s'agit ou non d'une activit de service public. La loi du 20 avril 2005 a privatis l'aroport de paris, elle dit que ADP gre un service public. Les fdrations sportives exercent une activit de service public dans l'organisation des comptitions.

Lorsque l'on est dans l'hypothse que l'activit est gr par une personne prive, le doute n'est pas permis car dans la grande majorit des cas il existe un titre juridique qui tmoigne de ce que la personne publique a entendu dlgu une personne prive l'activit de service public. Il y a un titre d'habilitation et celui-ci doit tre unilatral. Ce titre peut tre encore plus frquemment un contrat et en droit public il existe une catgorie de contrat dont l'objet est d'organiser la dlgation de service public appel les conventions de dlgation de service publics (DSP). Ces DSP sont mme rgis par la loi notamment par la loi du 29 janvier 1993, loi sur la moralisation de la vie publique, appel aussi la loi Sapin. Dans cette hypothse tout n'est pas si simple lorsqu'une DSP est sign encore faut-il tre sure qu'il s'agit d'un service public? La loi de 1993 a instaur des procdures formelles de passation, des obligations de transparences, des appelle d'offre.... Aujourd'hui des collectivits publiques passent des contrats qui sont des DSP mais ils ne sont pas appel services public. On peut envisager l'hypothse o une personne prive gre un service public sans le savoir, une association prive qui gre un centre ar le mercredi, c'est peut-tre une activit d'intrt gnral. Elles ne le sauront quen cas de litiges. Il est revenu au juge de prciser ses critres d'identification, pour savoir quand il y a service public. En l'absence de qualification lgislative il va falloir que le juge dtermine si l'administration a entendu ou non habiliter une personne prive exercer une mission de service public. Le juge est donc charg de recueillir des preuves de la volont, de l'intention des pouvoirs publics, de confier une mission de service public une personne prive. La recherche de ses preuves est d'autant plus important qu'il se peut que l''activit en cause soit purement d'initiative prive. Il se peut que la puissance publique ne soit venu constater l'existence et la nature du service quultrieurement sa cration. Par exemple, le mouvement d'ducation populaire qui a t cre en 1944, et qui a aboutit a la cration des maisons de la jeunesse et de la culture est considr comme un service public car le juge a constat des interventions successives de l'tat. On a la preuve de cette prise en charge par la puissance publique. CE, 21 janvier 1983, association MJC de saint Maur. Dans la seconde moiti du 20me sicle, Henry Langloi cre une association qui a pour mission de collecter, conserver, restaurer, et prsenter des films des documents cinmatographique, son association il donne le nom de cinmathque franaise, le CE dans un avis du 18 mai 2004, a considr que l'association baptise la cinmathque franaise assurait un service public culturel. Arrt du CE, section ,6 avril 2007, Commune d'Aix-en-Provence, propos de l'association grant le festival d'Aix en Provence, le CE va en dduire que cette association tmoigne d'un intrt purement prive et en ralit c'est un service public.

Il y a eu un longtemps dbat, et qui depuis deux ans est termin car le CE a rendu un arrt de principe. Initialement le CE avait pos 3 indices pour dire qu'une personne prive gr un service public: y Une activit d'intrt gnrale y Un droit de regard de l'administration, de contrle y Des prrogatives de puissances publiques Jurisprudence du CE, section, 28 juin 1963, Narcy Puis le CE a jet le doute dans un arrt du 20 juillet 1990, arrt Ville de Melun: dans cet arrt ville de Melun, le CE va dire que l'activit en cause est bien un service public alors mme que l'association ne dtient aucune prrogatives de puissances publiques. Dans cette affaire une association grait un centre de loisir et des associations socioculturelles, dans cette affaire l'association a t cre par la commune, le prsident de l'association tait le maire, le conseil d'administration tait compos de conseillers municipaux, la commune avait mis gratuitement des locaux a dispositions de l'association, les personnels de l'association tait des personnels communaux et l'association percevait des subventions qui constituait plus de la moiti de ces ressources. Le critre du droit de regard de l'administration tait particulirement troit. Le lien entre la commune et l'administration tait trs troit donc n'tait-il pas utile de savoir si elle devait avoir des prrogatives de puissances publiques. Les choses ont t tranches par l'arrt de principe du CE, section, 22 fvrier 2007, association du personnel relevant des tablissements pour inadapt (APREI). Le CE a tranch la controverse en affirmant que pour qu'il y ait service public: y Il faut une activit d'activit gnrale y Il faut ensuite un droit de regard de l'administration y Quand au 3me critre le CE dit que ce critre n'est ncessaire mais il constitue un indice dterminant. Des prrogatives de puissances publiques Le juriste face aux doutes doit essayer de rechercher la prsence de 3 critres donc c'est un indice dterminant, si le juge constate en l'espce que la personne prive s'est vue attribuer des PPP, tant mieux ca apporte un indice supplmentaire que la personne publique a eu la volont de confier une mission de service public une personne prive. Si le juge constate l'absence de PPP, l'identification d'un service public reste possible mais alors le juge doit s'assurer particulirement de l'existence du critre du droit de regard. Pour vrifier le droit de regard le juge doit observer: - D'abord la part jou par la personne publique dans la cration, l'organisation et le fonctionnement de la personne prive. - Ensuite il doit observer les contraintes impos par la personne publique - Enfin il doit observer les mthodes de vrification de la satisfaction des objectifs assigns.

Section 2: Les distinctions entre service public


I) La distinction entre service public administratif et service public industriel et commercial Arrt fondateur Bac d'Eloka Cette distinction entre SPA et SPIC est la seule distinction fondamentale du droit franais. En 1921, le TC avait tir les conclusions de l'immixtion de l'tat dans des activits conomique et le TC a voulu faire de mme aprs la deuxime guerre mondiale, tir les conclusions du dveloppement des services sociaux et culturels et le fit dans une dcision du 12 janvier 1955 TC Naito. Le TC avait estim que certains services finalit de loisir tel les colonies de vacances ou centres ars devaient tre soumis au droit priv et la comptence judiciaire. Au lendemain de cet arrt, la doctrine en avait dduit que le TC avait dgag un troisime service public: service public sociaux. Mais cette tentative a chou car au fond on ne parvenait pas identifier dans cette catgorie une notion suffisamment homogne. Le TC a alors explicitement supprim cette hypothse d'une troisime catgorie de service public dans une JP du 4 juillet 1983 arrt Gambini, le droit franais repose donc sur une distinction purement binaire : SPA et SPIC. A) Les critres de distinction Il faut prendre en compte o un texte nous livre une qualification juridique explicite. Exemple: article L 2224-11 du code gnral des collectivits territoriales nous dit que les services de l'eau et de l'assainissement sont financirement grs comme des services caractre industriel et commercial. Le problme c'est que la loi peut tre silencieuse volontairement car le lgislateur ne sait pas, mais aussi il arrive que le lgislateur n'a pas envie de qualifier la nature du service qu'il vient de crer et laisse la qualification aux mains du juge. Donc il arrive trs frquemment qu'il ne soit pas qualifi par un texte, et il revient donc aux juges de combler cette lacune; pendant trs longtemps la jurisprudence n'a pas t claire mais hsitante. Quand on relie l'arrt Bac d'Eloka, on ne trouve pas de critres prcis de distinction. Lorsqu'on se reporte aux conclusions du commissaire du gouvernement de l'arrt, on s'aperoit qu'il propose un critre tir de la nature des choses et donc souvent partir de 1921, on va se rfrer ce critre. Les activits administratives sont des activits naturelles de l'tat alors que les activits commerciales seraient accidentelles ou occasionnelles. Critre peu efficace car d'une part c'est toujours flou de se rfrer la nature mme et surtout ce critre a trs vite tait dpass et ne refltait plus l'tat du droit. Par consquent, le juge va laborer un autre critre, un critre d'quivalence, solution qui rsulte de la dcision TC 11 juillet 1933 Dame Melinette.

En substance, le SPIC est celui qui est exploit dans les mmes conditions qu'une entreprise prive. Arrt principe: CE Assemble 16 novembre 1956 Arrt Union syndicale des industries aronautiques. Dans cet arrt le CE va recourir la mthode du faisceau d'indices, et que pour dterminer la nature d'un service public il faut se rfrer l'objet du service, l'origine de ses ressources et aux modalits d'organisation et de fonctionnement. Donc le critre d'quivalence demeure, par consquent est industriel et commercial, le service public qui ressemble une activit prive par son objet, par ses ressources, et modalits d'organisation et fonctionnement. Objet : Pour que ce critre soit opratoire on va partir du postulat que toute entreprise prive poursuit rationnellement son intrt propre donc on va pouvoir exclure des SPIC toutes les activits rgaliennes de l'tat mais galement toutes les activits dsintresses et toutes les activits qui n'ont pas du tout pour objet la recherche d'un quelconque profit. En revanche, toutes les autres activits ont un objet industriel et commercial. Exemple: le transport urbain, la distribution de l'lectricit.... Origine de ses ressources: Il s'agit de savoir si le financement du service est assur dans les mmes conditions que pour une entreprise commerciale. Si le financement d'un service public provient prioritairement de ressources publiques (impts, subventions...) l'assimilation avec le secteur priv est impossible, et le service est de nature administrative. En revanche, si le financement provient de redevances prlevs sur les usagers (perception de recette publicitaire) alors le service peut tre considr comme industriel et commercial car financer comme une entreprise prive. Modalits d'organisation et fonctionnement: Par ce critre le juge va notamment regarder le systme comptable utilis, les pratiques commerciales mises en uvre et le systme de tarification. Il s'agit pour le juge de combiner ces trois critres pour aboutir la qualification du service public. Un mme service peut tre qualifi de SPIC dans une commune et de SPA dans une autre commune. Cette plasticit des critres a pour consquence des qualifications hsitantes ou parfois contradictoires. C'est pourquoi on observe tout de mme une certaine volution de la jurisprudence et notamment dans une dcision TC 21 mars 2005 Madame Alberti-Scott, on observe un comportement diffrent du juge, le TC a manifestement privilgi le critre de l'objet,

autrement dit ds lors qu'une activit est de nature conomique alors l'activit est un SPIC. Donc le TC n'a pas examin les critres de modalits de fonctionnement et le critre de l'origine des ressources a t apprci avec beaucoup de souplesse. Puisque dans cette affaire le TC nous dit que le service dont le prix factur au client ne couvre que partiellement le cout du service est tout de mme prsum commercial. Manifestement, il y a une volont de consolider la catgorie des SPIC. B) Les consquences de la distinction Les consquences sont au nombre de deux principales:  La premire porte sur le rgime applicable: les SPA sont soumis au droit administratif et la comptence du juge administratif. Inversement, les SPIC sont soumis au droit priv et la comptence du juge judiciaire.  La deuxime est que finalement en droit franais, l'administration dispose d'une certaine libert de choix, une libert d'organisation. C'est elle qui faonne le service selon leur volont. La tentation est alors trs grande d'abuser de cette libert d'organisation et on observe des abus dans l'hypothse o les autorits comptentes crs un service public sous forme d'tablissement public. Les tablissements publics doivent tre qualifis en fonction de la nature de la mission qu'ils exercent et c'est pour cela qu' la distinction SPA, SPIC, on ajoute la distinction des EPA et des EPIC. Donc un SPA est gr par un EPA et un SPIC par un EPIC. Dans la plupart des cas, c'est en effet ce qui se passe mais il peut arriver que la personne publique cratrice adopte une qualification arbitraire. Le parlement souhaite faire bnficier l'tablissement public qu'il est en train de crer la souplesse du droit priv, une loi cr alors un EPIC. Que peut faire le juge pour essayer d'identifier et de djouer ce contournement de la distinction SPA et SPIC? Le juge a envisag deux hypothses qu'il faut distinguer: 1) Les tablissements publics visage invers Ici l'action du juge va videmment dpendre de la valeur du texte ayant cr l'tablissement public. Si l'tablissement public est cr par la loi : Le juge est oblig de s'incliner devant la qualification lgislative. Donc en droit franais, le lgislateur est libre de ne pas respecter un lien logique entre le caractre d'un tablissement public et la nature de sa mission. Lorsqu'un service public est cr par un texte rglementaire :

A ce moment l, le juge administratif a le pouvoir de contrler le contenu des actes rglementaires et par consquent le juge a alors le pouvoir de procder la requalification d'un tablissement public en prsence d'une qualification errone ou arbitraire. Exemple: Le fond d'orientation et de rgularisation des marchs agricoles avait t qualifi d'EPIC par le dcret qui l'avait cr. Le juge va constater que cet EPIC est en ralit un EPA car il exerait une action exclusivement administrative car la mission de ce fond est de prparer les dcisions du gouvernement relatives aux interventions de l'tat sur les marchs agricoles. TC 24 juin 1968 dcision Socit distillerie Bretonne. Le centre franais du commerce extrieur lorsqu'il a t cr il a t qualifi d'EPIC par dcret. Le conseil d'tat considra qu'en ralit ce centre est un EPA car il gre un SPA. CE 4juillet 1986 arrt Berger. 2) Les tablissements double visage C'est l'hypothse d'une qualification lgislative parfaitement correcte, le caractre de l'tablissement correspond la nature de la mission exerce. Mais une qualification textuelle correcte n'exclue pas que l'tablissement public puisse exercer plusieurs activits. Autrement dit, le juge va identifier l'hypothse d'un cumul d'identit de la part d'un tablissement public = tablissement double visage. Technique habile car le juge ne procde aucune requalification et ne va donc pas contre les termes de la loi. Il se contente de dire que sans perdre sa qualit initiale l'tablissement public en cause exerce une seconde activit. Et l le juge arrive donc rintroduire la part du droit administratif et la comptence du juge administratif. Cette jurisprudence a t initie propos de l'ex office national de la navigation qui tenait de la loi sa qualit d'EPIC. Le juge va dire que en effet l'office national est bien un EPIC lorsqu'il assure des activits comme la traction ou le remorquage des bateaux. Mais en revanche, quand il prend des mesures d'organisation et d'utilisation des voies navigables, il exerce une mission de SPA, une mission de rgulation du service fluvial. Ainsi jug TC 10 fvrier 1949 arrt Guis. La thorie des tablissements publics double visage va tre abondamment exploite par le juge et la jurisprudence est extrmement volumineuse sur ce point. Exemples: y Les ports autonomes qui assurent des missions de SPIC pour activits portuaires mais lorsqu'il y a mission entretien... SPA. CE Section17 avril 1959 arrt Abadie. y Les chambres de commerce et d'industrie qui sont des EPA (TC 23 janvier 1978 Arrt Marchand). y L'office national des forts TC 9 juin 1986 Arrt ONF. On constate dans la jurisprudence une volution. Le conseil d'tat et tribunal des conflits vont oprer une volution de jurisprudence qui aboutit au rtrcissement de la catgorie des tablissements double visage. Cela concerne les seuls tablissements publics qui tiennent de la loi leur qualit industrielle et commerciale.

Le juge est charg d'appliquer la loi, il ne peut pas statuer contre les termes de celle ci, or finalement la qualification d'tablissement double visage est une sorte de changement de la loi. Cela devient important et problmatique lorsque le lgislateur ritre sa qualification. En 1991, le parlement a vot une loi modernisant l'office nationale de la navigation et hrite d'un nouveau nom Voie navigable de France. Et le lgislateur redit expressment l'article premier de cette loi que VNF est un EPIC. Mieux, dans les travaux parlementaires on s'aperoit que le lgislateur a voulu expressment contrecarr la jurisprudence sur les tablissements double visage. Voil donc une loi qui veut tenir en chec une jurisprudence. TC 29 dcembre 2004 Arrt Blanckenam. Lorsqu'un tablissement public tient de la loi la qualit d'EPIC, les litiges ns de ses activits relvent de la comptence judiciaire l'exception de ceux relatifs celles de ses activits qui telle la rglementation, la police ou le contrle ressortissent par en nature de prrogatives de puissances publiques. Lorsqu'un EPIC est cr par la loi alors ses activits sont prsumes commerciales sauf les activits qui exprimeraient l'usage de la puissance publique. Cette jurisprudence a pour consquence d'tendre la comptence judiciaire et restreindre la comptence administrative. Exemple: Trafic fluvial, effondrement d'un pont, les usagers d'un canal estiment avoir subit un prjudice, dans une telle affaire, le juge a considr que la comptence tait bien judiciaire parce que les litiges ne trouvaient pas leur source dans l'exercice de la police. Les litiges n'taient pas li non plus une activit de rglementation mais tait li un entretient des voies navigables donc activits purement industriel donc la comptence est bien judiciaire. Ainsi jug Tribunal des Conflits 12 dcembre 2005 EURL croisire lorraine la bergamotte. II) Les distinctions entre droit franais et droit communautaire Le rgime des services public en droit franais est affect par les volutions du droit communautaire. Initialement les traits communautaires ne font aucune rfrence au service public mais par la suite, le droit communautaire est venu affecter directement les rgimes de service public en raison de ses principes fondamentaux.

En effet, la construction communautaire, la construction d'un grand march unique o les personnes, les biens et les services circulent librement et reposent sur deux principes fondamentaux :
y

Un principe de non discrimination (on abolit les frontires).

L'union europenne ayant eu pour but de crer une union conomique, elle repose sur le principe d'une conomie de march donc une rencontre libre de l'offre et de la demande. On affirme donc le principe d'une concurrence libre et non fausse.

Donc les traits communautaires ne comportent pas de dispositions explicites et directes sur les services publics. Mais en revanche, l'Europe communautaire voit d'un mauvais il l'interventionnisme conomique des pouvoirs publics or les services publics conomiques (SPIC) sont souvent exploits sous forme de monopole, leur gestionnaire bnficie de prrogatives exorbitantes du droit commun. L'Europe composait d'tat membre trs divers o la culture du service public n'est pas forcment la mme. Sur le plan des concepts, le droit communautaire ne connait pas l'expression de service public. En revanche les traits communautaires ont dvelopp deux notions qui se rapprochent du service public la franaise: les services d'intrts conomique et gnral et le concept du service universel. A) Les services d'intrts conomique et gnral Cette expression figure explicitement dans l'article 86 du trait sur l'union europenne. En substance cet article nous dit que les services d'intrts conomiques gnral sont soumis aux rgles communautaire d'une concurrence libre et non fausse, et l'application des rgles de concurrence ne seraient all jusqu' faire chec l'accomplissement en droit ou en fait des missions des SIEG. Les traits communautaires nignorent pas les services publics ; l'article 86 ne vise que les services conomiques d'intrt gnral, mais les autorits communautaires ont reconnus l'existence mme de services d'intrt gnral. L'article 86 du trait adopte une vision diffrente du droit franais, le droit communautaire aborde les SPIC (ou SIEG) sous l'angle directe de leur soumission au droit de la concurrence. Le droit communautaire exige une autre dfinition pour qu'un service conomique ne fausse pas les rgles de concurrence il faut que chaque mission soit clairement dfinit. Restrictions l'application de la rgle de concurrences. Deux arrts de principe: + La cour de justice va d'abord reconnatre que les restrictions la concurrence peuvent tre justifies pour assurer l'quilibre conomique d'ensemble du service. CCE 19 mai 1993, Corbeau + Arrt CCE 27 avril 1994, Commune d'Almelo : dans lequel la cour de justice a reconnu que la fourniture d'lectricit sur tout le territoire et a des conditions gales pour tous constituait un SIEG justifiant des restrictions a la concurrence ds lors qu'elles sont ncessaire pour permettre a l'entreprise d'assurer sa mission compte tenu notamment des cots et des rglementations que cette entreprise doit supporter.

B) Le service universel Autre expression que l'on rencontre dans les textes communautaires, notamment dans certaines directives rcentes relatives au service postal ou des tlcommunications. Le service universel*: Service impliquant la fourniture d'un service de qualit couvrant l'ensemble du territoire, accessible tous et fournit un prix abordable. Loi du 20 mai 2005 relative la rgulation des activits postales: Le lgislateur franais ayant du transposer la directive, a du distinguer ce qui relve du service public et du service universel

Chapitre 2 : Le rgime des services publics


Section 1 : Les rgles de gestion des services publics
I) La cration des services publics A) La cration des services publics nationaux Pour Lon Duguy la question ne se posait pas car l'inter dpendance sociale imposait aux autorits publiques la ncessit de services publics par nature. Cette conception n'a jamais t adopte en droit franais. Elle a adopt une conception subjective du service public. Les SP possdent une totale maitrise pour la cration de leurs services publics. Cette origine publique est justement l'un des deux indices d'identification d'un service public. Ce pouvoir discrtionnaire de cration est attest en JP par certaines rgles trs concrtes : Arrt conseil d'tat 9 mars 1951, ville de ville franche sur Sane, dans lequel le conseil d'tat avait jug une personne publique ne peut pas renoncer par avance au pouvoir de cration ; arrt conseil d'tat section 29 janvier 1961 : Arrt Vannier dans lequel le conseil d'tat rige comme principe la libert pour une personne publique de supprimer un service public existant. 1) Avant 1958 Jusqu' l'entre en vigueur de la Constitution, l'autorit cratrice au sein de l'tat tait le parlement. Pourquoi ? + Un service public portait atteinte une libert fondamentale, notamment la cration de SPIC portait atteinte au principe de la libert du commerce et de l'industrie. + La cration d'un service public appelle des moyens de financement. On va recourir aux financements publics qui ne peuvent rsulter que d'un vote de crdit par le parlement Le conseil d'tat veillait scrupuleusement cette rpartition des comptences, et annulait les crations de service public effectu par le pouvoir rglementaire. La libert du lgislateur tait totale puisque cette poque le parlement n'tait soumis a aucun contrle de constitutionnalit des lois. La libert tait telle que le conseil d'tat avait t jusqu' admettre la thorie du service public virtuel. Au moment de sa cration le SP n'existait pas encore, et la qualit de SP allait apparaitre avec le temps en fonction des modalits de gestion. 2) Depuis 1958 La Constitution a rationalis la rpartition des comptences, l'expression de la cration des SP nationaux ne figure pas dans la liste des matires lgislative. Depuis 58, la cration relve du pouvoir rglementaire.

Le lgislateur est toutefois comptent dans 3 hypothses o la cration d'un SP va avoir un lien avec une matire: numres l'article 34. + La cration sera lgislative si le secteur sur lequel porte le service est une matire lgislative Article 34 (dfense, scurit sociale, enseignement). + La comptence sera lgislative en raison des modalits de cration d'un service public. L'article 34 de la Constitution nous dit que relve de la comptence du lgislateur les nationalisations d'entreprises prives et la cration de catgorie d'tablissement .publique. + Il y aura comptence du lgislateur si la cration d'un SP affecte l'exercice d'une libert publique. La Constitution a chang le champ d'application. Le problme vient d'un texte (le 9me alina du prambule de la constitution de 1946). Depuis 71, il a une valeur constitutionnelle. Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractres d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la proprit de la collectivit. Interprt par le conseil constitutionnel. La dcision de principe en la matire est la dcision du Conseil Constitutionnel du 25 et 26 juin 1986 : dcision privatisation. 16 janvier 1982 : Nationalisation. Le juge constitutionnel a d trancher, il va dire que cet alina ne peut pas tre interprt comme rendant obligatoire la cration de services publics nationaux. Le conseil ajoute en revanche que si l'tat dcide de crer, l'alina 9 implique en revanche la nationalisation obligatoire de ce service. Cet alina ne fait pas obstacle des privatisations, mais la condition que son gestionnaire ait pralablement t transfr au secteur priv. Mais la CC ajoute que la privatisation est interdite pour les services publics dont la ncessit dcoule de principes et rgles valeur constitutionnelle. Il y a des services publics que le parlement ne peut pas toucher (services publics constitutionnels). La difficult est que depuis 1986 le CC n'a pas eu l'occasion d'expliciter le contenu. La sant, l'enseignement, la scurit sociale... Sont surement des services publics constitutionnels. B) La cration de services publics locaux On essaye de savoir si en complment des services publics obligatoires imposs pas la loi, les collectivits locales peuvent crer de leur propre initiative des services publics locaux facultatifs. Elle a fait l'objet de beaucoup de JP car il fallait maitriser les initiatives multiples des collectivits locales car il y a dans la cration de services publics locaux facultatifs un grand danger de porter atteinte la libert du commerce et d'industrie.

Loi des 2 et 17 mars 1991 : Dcret d'Allarde. Le conseil d'tat va rappeler des principes: en droit franais le dcret d'Allarde n'a jamais t supprim, donc la France demeure un tat conomiquement libral (= prima donn a l'initiative priv). Mais la France n'a jamais t un pays ultra libral, donc le conseil d'tat va reprendre la dfinition classique. Le libralisme ne s'oppose pas l'intervention publique ; elle est lgale lorsqu'il intervient de manire subsidiaire. Comble les lacunes de l'initiative prive. Arrt principe, section, 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce en dtail de Nevers. Dans cet arrt le conseil d'tat va dire que si les activits commerciales restent en rgles gnrales rservs l'initiative priv, les collectivits locales ne peuvent rigs des activits privs en service public que si un intrt public le justifie et en raison de circonstances locales particulires. Ce grand principe a t ritr. Les collectivits locales peuvent crer des services publics facultatifs si carences des initiatives prives. Le conseil d'tat a admis des exceptions : l'intervention d'une collectivit locale sera lgale alors mme qu'il n'y a pas carence de l'initiative priv. + L'administration a le droit de subvenir en circuit ferm a ses propres besoins (arrt conseil d'tat 29 avril 1970, arrt socit Unipain). + L'galit de cration de service public pour l'exercice d'un pouvoir de police. + La jurisprudence commerce de Nevers ne joue pas pour l'exercice par les collectivits locales de fonctions purement administratives. 23 dcembre 1970, arrt prfet du Valdoise. + Gestion d'une activit complmentaire d'un service public dj existant. 18 dcembre 1959, arrt Delansorme. + Une collectivit locale peut crer sans carence un service pour maintenir un service antrieurement cr afin d'amortir les frais d'tablissement. Ainsi jug conseil d'tat assembl 24 novembre 1933, Arrt Zemar II) Le fonctionnement des services publics A) La logique de fonctionnement Le rgime des services publics est tiraill entre 2 exigences contraires. Traditionnellement les services publics sont caractriss par une logique de fonctionnement diffrente de celle qui rgie les activits privs. Celles ci sont insres dans une conomie de march ; en revanche les services publics en raison de leur but tentent d'chapper aux lois du march. Depuis une vingtaine d'annes les exigences du droit communautaire vont en sens contraire puisque le droit communautaire postule la soumission aux rgles de concurrence.

1) La tentation du monopole Juridiquement le monopole c'est l'absence de concurrence. Traditionnellement c'est l'outil juridique qu'avait adopt la France pour ses services publics. A l'intrieur du territoire national il ne pouvait pas y avoir de concurrents. Le droit franais n'a jamais t entirement catgorique, il y a eu des services publics qui ont bnfici d'un privilge total d'exclusivit dans la zone d'activit qui leur tait confi (le cas des services publics rgaliens), et un privilge total pour certaines activits portant sur un secteur prcis. Le monopole a trs souvent t partiel. 2) L'obligation de concurrence Celle ci s'est impose sous l'influence du droit communautaire. A partir des annes 80, la commission europenne va donner l'impulsion une ouverture la concurrence des services publics. En France la concurrence s'est faite en deux temps: Dabord pour reconnatre la soumission des services publics aux rgles de concurrence il fallait d'abord admettre l'applicabilit des rgles de concurrence aux personnes publiques. Cette applicabilit de principe va tre reconnu dans un arrt du conseil d'tat section 3 novembre 1997, arrt socit Milon et Marais. Dans cet arrt le conseil d'tat va admettre d'examiner la lgalit d'un acte administratif de cration de service public au rgles de la concurrence. La soumission aux rgles de la concurrence a t ralise de manire sectorielle. Un certain nombre de lois sont venues ouvrir la concurrence la gestion des grands SPICS nationaux. La premire loi est celle du 28 juin 1990, suivit de 26 juillet 1996, elles oprent la privatisation de France Tlcom, et ouvrent la tlphonie fixe la concurrence. Lois du 10 fvrier 2000 et 13 aout 2004 qui ouvrent a la concurrence le secteur de l'nergie et oprent la privatisation d'EDF / GDF. 20 avril 2005 qui opre la privatisation de l'aroport de Paris. L'ouverture la concurrence se fait d'abord juridiquement, mais il faut ensuite qu'elle se fasse dans les mentalits. On ne supprime pas pour autant l'ancien oprateur monopolistique. On cr un organe indpendant qui aura pour but la rgulation de l'activit ouverte la concurrence. Le droit communautaire est sur ce plan la assez ambigu, il doit tre neutre du point de vue organique ; il laisse les tats membres libres de choisir la forme juridique des gestionnaires de service public. B) Les principes gnraux de fonctionnement Ces principes constituent depuis toujours un aspecte essentiel du rgime des services publics en France. La JP a dgag trs tt des grands principes de fonctionnement, au nombre de 3. Ils ont ensuite t thoriss par la doctrine, notamment par Louis Rolland.

1) Le principe de continuit Principe le plus important. Le conseil d'tat l'a trs tt reconnu : arrt 7 aout 1909, arrt Winkell. Mais depuis celui ci est mme devenu un principe de valeur constitutionnelle (dcision conseil constitutionnel du 25 juillet 1979, dcision grve la radio). Ce principe repose sur l'ide que la prise en charge d'une activit d'intrt gnral par une personne publique implique l'existence d'un besoin social imprieux satisfaire. En crant un service public les personnes publiques reconnaissent la ncessit de ce besoin social et elles acceptent donc d'en assurer la satisfaction. Par consquent il serait inconcevable que la personne publique n'exerce pas cette activit de service public, ou plutt qu'elle exerce mais de faon intermittente. L'activit de service public doit donc se poursuivre de manire rgulire. Gaston Gse : on ne peut pas concevoir un tat clipse . Il importe de faire deux observations : + La continuit ne doit pas tre surestim, elle n'est pas synonyme de permanence. + Le principe de continuit doit tre concili avec le droit de grve : En droit franais toutes les normes constitutionnelles ont la mme valeur, hors le droit de grve en est un. Par consquent il appartient aux juridictions d'assurer la conciliation entre ces deux exigences qui peuvent apparatre contradictoire. Il faut savoir que la matire est sensible, elle doit tre apprci au regard des conditions politique. Il y a bien longtemps que le conseil d'tat a rsolu en thorie le problme. En droit franais partir de 46, cette loi dont nous parle le prambule n'est jamais intervenu. Il n'y a pas de loi qui rglemente le droit de grve dans les services publics. 7 juillet 1950, arrt Dehaene, le conseil d'tat dit qu'en l'absence d'intervention du lgislateur, chaque autorit administrative comptente est en droit d'utiliser son pouvoir rglementaire de chef de service pour prvoir les limitations qui doivent tre apports l'exercice du droit de grve afin d'en viter un usage abusif au contraire aux ncessits de l'ordre public. 8 mars 2006, arrt M Onesto, usagers de la RATP. 2) Le principe d'galit Donne inhrente aux activits de service public. Arrt 9 mars 1951, socit des concerts du conservatoire, rige en principe gnral du droit. Le principe a une valeur constitutionnelle maintenant. Le principe d'galit* signifie que les usagers d'un service public sont placs vis--vis de ce service dans les mmes conditions. L'galit interdit de traiter de manire diffrente des personnes dans des situations identiques. La JP administrative estime qu'en droit franais le principe d'galit n'interdit pas de traiter de manire diffrentes des personnes dans des situations diffrentes.

Les traitements diffrencis sont possibles dans deux hypothses : + On peut traiter diffremment les usagers d'un service public si la diffrence de traitement est en rapport avec la diffrence de situation. + On peut traiter diffremment les usagers d'un service public si la diffrence de traitement tient des conditions d'intrt gnral li au fonctionnement mme du service public. Sur le fondement de cette JP, on voit que le droit franais admet en matire de service public l'existence de discrimination tarifaire. Le juge va admettre par exemple un tarif dgressif de l'eau en fonction du volume de consommation. 3) Le principe de mutabilit (ou adaptabilit) Cela signifie que les prestations fournies aux usagers doivent toujours tre adaptes aux besoins du service. Si les usagers prsentent de nouvelles exigences, le service doit s'adapter. S'il existe dans la socit une volution technologique, le service doit s'adapter. C'est un principe double tranchant car ce principe permet au gestionnaire d'un service public de s'organiser librement de sa rorganisation ou voir mme de sa suppression. Libert de suppression des services publics, PGD, conseil d'tat section 21 janvier 1961, arrt Vannier.

Section 2 : Les modes de gestion des services publics


I) La gestion directe A) La rgie directe Un service public est dit en rgie* lorsqu'il est exploit par la personne publique elle mme qui en a ainsi la maitrise et le contrle, aussi bien au niveau de la cration, de la gestion, que de la suppression. Juridiquement un service public gr en rgie n'a aucune autonomie juridique, il n'a pas de personnalit morale, pas de patrimoine propre, pas de budget propre. Le service va fonctionner avec le matriel de l'activit publique. B) L'tablissement publique Service public personnalis. Personne de droit public, spciale. L'tablissement public c'est une mission de service public que l'on a dot de la personnalit morale. L'intrt est que la collectivit publique ne va pas grer elle mme un service public. Elle va en confier la gestion une personne morale distincte mais qui est le dmembrement de la collectivit publique. Il va tre dot de son propre budget, il aura le droit d'agir en justice. La formule de l'tablissement public est en pratique trs souvent utilis, aussi bien par les collectivits locales que par l'tat.

En droit franais les tablissements publics suivent la distinction propre au service public : tablissement publics administratifs (lyce..), et les services publics industriels... II) La gestion dlgue Le concept de gestion dlgue consiste confier l'exploitation d'un service public une personne priv qui va se rmunrer par la perception de redevances perues sur des usagers (pages). La gestion dlgue peut tre assure de deux manires ; habilitation unilatrale (loi, dcret ). Mais l'habilitation va souvent tre contractuelle. Depuis trs longtemps tre contractuelle. Il existe un type de contrat qui permet la dlgation. Ces contrats dans la vie public sont trs importants, ils sont rglement par la loi du 29 janvier 1993, dite loi sapin qui leur a donn l'appellation les conventions de dlgations de service public .

Sous partie 2: Les modalits de l'action administrative

2 moyens: On se contente de voir les modalits relatives aux actes juridiques. Le droit administratif nutilise pas la distinction civile car en matire d'action publique, le moyen principal est l'acte. L'administration trouve sa lgitimit dans l'action. Trs souvent, l'administration commet des faits matriels et sont trs souvent prcds par l'diction d'un acte. Exemple: Le barrage de police n'a lieu que suite un ordre du maire ou du prfet. Donc on va pouvoir remonter la chaine des responsabilits jusqu' l'diction de l'acte. Le droit administratif doit reposer sur une distinction fondamentale: entre les actes unilatraux et les actes administratifs contractuels. Il ne faut surtout pas croire que le critre de distinction soit le nombre d'auteurs de l'acte. On pourrait se dire que l'acte unilatral est un acte dict par une seule personne et que l'acte daccord de volont concerne plusieurs auteurs. Mais on peut tout fait concevoir un acte unilatral mais issu de plusieurs auteurs. Le critre est du cot du destinataire de l'acte. Est unilatral*, l'acte qui s'adresse un destinataire totalement tranger son diction. C'est un acte qui est dict sans le consentement de ceux auquel il est destin. l'inverse, l'acte est contractuel* lorsque son laboration, son diction, rsultent d'un accord de volont.

Titre 1: Les actes administratifs unilatraux


L'acte unilatral est le mode privilgi de l'action de la puissance publique.
Le contentieux des actes unilatraux c'est mme le domaine rserv par la constitution de comptence du juge administratif. (Dcision Conseil Constitutionnel conseil de la concurrence). La thorie du droit gnral administratif, nous parle du privilge d'action unilatral qui est incarn par cet acte unilatral, et qui impliquent un certains nombre de consquences en administratif:  Le privilge du pralable : C'est dire ce pouvoir qu'a l'administration de ne pas recourir pralablement au juge pour pouvoir appliquer ses dcisions.

 Ces actes unilatraux vont tre excutoires par eux-mmes : Le CE dans un arrt d'assemble du 2 juillet 1982 Huglot a mme dit que le caractre excutoire des actes unilatraux tait la rgle fondamentale du droit public.  Ils bnficient en droit administratif d'une prsomption de lgalit : Autrement dit tant qu'un acte n'a pas t dclar illgal par un juge, n'a pas t annul par un juge, cet acte est prsum lgal. Jusqu' l'intervention du juge les administrs sont dans l'obligation d'obir la dcision prise par l'administration. C'est donc l'administr de prendre l'initiative de saisir le juge pour contester la lgalit de l'acte.  Lorsque les administrs exercent des recours juridictionnels, ces recours en principe n'ont pas d'effet suspensif : L'acte de l'administration continue de s'appliquer. C'est l pour l'administration un vritable privilge mais pour l'administr ce peut tre une grave source d'inconvnient. Rforme instaur par la loi du 30 juin 2000 dont les dispositions sont codifis aux articles L 521-1 et suivants du code de justice administrative et qui permet au juge administratif au terme d'une procdure de rfrer de prononcer une suspension provisoire d'un acte administratif faisant l'objet d'un recours. Mais la demande n'est pas automatiquement satisfaite.  Le pouvoir d'action unilatral tant un vritable privilge, les autorits administratives sont dans l'obligation de l'utiliser : Elles ne peuvent pas renoncer ce privilge notamment ne peuvent pas demander au juge de faire leur place ceux qu'elle ont le pouvoir de faire CE 30 mai 1913 jurisprudence prfet de LEure.

Chapitre 1 : La notion d'acte administratif unilatral


Du point de vue de la notion, il s'agit surtout d'examiner les deux grandes distinctions qui concernent l'acte unilatral. Premire question: Dans quelle mesure un acte unilatral est une dcision? Deuxime question: Comment distinguer parmi les dcisions celles qui ont une nature rglementaire de celle qui ne l'ont pas?

Section 1: Dcision administrative et actes administratifs non dcisoires


Toutes les dcisions sont biens des actes unilatraux mais tous les actes unilatraux ne sont pas forcment des dcisions. I) Le critre de distinction Ce critre est important car il conditionne la recevabilit des recours en annulation contre les actes administratifs unilatraux. En droit administratif, seul est recevable le recours contre une dcision.

L'acte unilatral* c'est la manifestation de volont de l'autorit administrative destin produire des effets de droit sans le consentement de ses destinataires. Pour viter des recours inutiles ou abusifs, le juge a pos une condition supplmentaire qui nous livre le critre de dfinition de la dcision. La dcision* c'est l'acte unilatral impratif, contraignant, c'est l'acte unilatral qui fait grief. Cet effet contraignant peut tre variable, l'effet peut tre positif, la dcision est alors l'acte qui ajoute quelque chose l'ordonnancement juridique. L'effet contraignant peut tre aussi ngatif, l'acte unilatral est celui qui retranche une norme de l'ordonnancement juridique, ou l'acte unilatral va retirer un administr un droit ou un avantage. La dcision peut comporter des effets contraignants la fois positif et ngatif. La dcision parce qu'elle affecte l'ordonnancement juridique ou la situation juridique des tiers destinataires de l'acte. Les dcisions administratives sont videmment trs nombreuses, disparates donc trs htrognes. Le droit administratif n'est pas un droit formaliste contrairement aux ides reues, le juge administratif va tre trs ouvert et va reconnatre qu'une lettre, une note, un geste, une parole vont constitus des dcisions administratives attaquables. 2 exemples:  Des dcisions qui peuvent tre cachs dans des contrats : Le contrat de dlgation*: le dlgataire va tre en lien avec les individus du service public, il va contenir des dispositions contraignantes pour le dlgataire, par exemple: des dispositions relatives aux horaires du service, fixer les tarifs. Ces dispositions l ne sont absolument pas des dispositions contractuelles, ce sont des dcisions unilatrales contenues dans un acte contractuel. Le juge administratif va reconnatre que les dlgations de service public peuvent contenir des dispositions unilatrales. L'intrt: les usagers du service qui sont pourtant tiers au contrat, vont pouvoir invoquer la violation des dispositions unilatrales contenues dans le contrat. CE 21 dcembre 1906 Syndicats des propritaires et contribuables du quartier de Croix Seguey Tivoli. Le conseil d'tat admet le recours direct contre les clauses rglementaires d'une dlgation de service public. Arrt assemble 10 juillet 1996 Arrt Cayzeele.  Le cas des dcisions implicites : Lors d'une saisie d'une demande, l'administration ne rpond pas et garde le silence. Le droit franais est l'origine d'une rgle reprise par bon nombre de pays : rgle qui a t fix par une loi du 17 juillet 1900, Le silence gard par l'administration pendant un certain dlai vaut dcision de rejet.

Le droit administratif a donc invent les dcisions implicites de rejet. Initialement, la loi de 1900, avait assimil une dcision implicite de rejet, le silence gard pendant 4 mois compter de la demande formule par l'administr. Loi du 12 avril 2000 qui a rduit le dlai 2 mois. Aujourd'hui, on voit tout de mme se multiplier le systme des dcisions implicites d'acceptation. II) L'application du critre A) Les mesures d'ordre intrieur Nous sommes ici en prsence d'une trs ancienne catgorie d'acte et pourtant le recours en annulation n'est pas recevable contre ces mesures d'ordre intrieur. Donc le juge en droit franais depuis toujours refuse de contrler la lgalit de ces actes. Exemple: un acte du gouvernement... Les mesures d'ordre intrieur correspondent deux ides : Le juge n'a pas s'immiscer dans la vie intrieure d'une administration, dans le fonctionnement interne d'une administration.

Puisque l'administration en droit franais est fonde sur le modle hirarchique, sur la discipline, sur l'obissance des agents comme des usagers, on estime qu'il n'est pas souhaitable de permettre des recours devant les juridictions parce que ce serait prcisment perturber l'autorit de l'administration. Alors il est vident que pour bon nombre d'administration cette argumentation n'est pas recevable mais reste toujours d'actualit pour toutes les administrations qui vivent en milieu ferm (ex: les prisons, l'arme, hpital psychiatrique, l'cole). Pour qu'un acte unilatral puisse tre considr comme une dcision, comme faisant grief, encore faut il que cet acte produise des effets de droit suffisamment important.

Autrement dit il faut que l'acte unilatral affecte l'ordonnancement juridique ou la situation des administrs de manire suffisamment grave et immdiate. Sinon le juge estime quon nest pas dans une dcision. Cela renvoi l'ide qu'il n'est pas souhaitable dans un tat de droit, que le juge s'occuper de litige mineur ou s'occupe d'acte administratif dont l'effet et la porte sont faibles. Leur existence est aujourd'hui trs conteste, de manire gnrale, on n'admet plus l'ide d'une administration vivant en milieu ferm. On a prit conscience qu'en matire de mesure d'ordre intrieur, il fallait raisonner au cas par cas, et peut tre que parmi les mesures d'ordre intrieurs, il y en a qui affecte de manire

grave la situation juridique d'un administr. Donc on ne peut pas dire que toutes ces dcisions d'ordre intrieur ne peuvent pas faire grief et faire l'objet d'un recours. On peut en effet concevoir qu'une mesure d'ordre intrieur va porter atteinte la situation juridique d'un administr, c'est l'ide de dcision qui affecterait les perspectives d'volutions personnelles d'un agent ou d'un usager. On peut aussi concevoir des mesures d'ordre intrieur qui vont porter atteinte l'exercice de droits et liberts fondamentaux. Depuis une quinzaine d'annes, le droit administratif franais connait sur cette question une mutation : la catgorie des mesures d'ordre intrieur est une catgorie en voie de restriction car dans beaucoup d'hypothse des mesures font griefs et donc le recours devant le juge est recevable. Ce mouvement jurisprudentiel s'est fait en 4 temps:
y

La premire volution a concern les mesures rglementaires :

Pour la premire fois, le juge va accepter de contrler la lgalit du rglement intrieur d'un lyce. Le rglement intrieur d'un lyce est en principe l'archtype d'une mesure d'ordre intrieur mais voici un rglement intrieur qui dcide l'interdiction du port de tous signes distinctifs religieux dans l'enceinte d'un lyce. Et voici un rglement qui prvoit une sanction en cas de non respect de cette interdiction. Voil un acte qui porte atteinte aux droits et liberts fondamentaux, le CE va estimer que le recours est recevable, ainsi jug CE 21 novembre 1992 Arrt Kherouaa.
y

Le conseil d'tat admet la recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre les punitions militaires:

Arrt CE assemble 17 fvrier 1995 Hardouin.


y

Le CE admet la recevabilit du recours pour excs de pouvoir contre les sanctions prises en milieu carcrale :

Arrt CE Assemble 1995 Mari. Inconvnient: donne naissance une jurisprudence subtile raisonnant au cas par cas. Le CE a jug que le placement l'isolement d'un dtenu contre son grs tait une mesure pouvant faire l'objet d'un recours. CE 30 juillet 2003 Arrt Remli. La mme anne le CE a estim que le placement d'un dtenu en cellule disciplinaire titre prventif tait une pure mesure d'ordre intrieur insusceptible de recours. CE 12 mars 2003 Frerot. Cela va conduire le conseil d'tat a lgrement modifier sa jurisprudence, il s'agit des arrts CE assemble 14 dcembre 2007 Arrt Boussouar et l'arrt Planchenault. Dans cet

arrt le CE ne modifie pas sa jurisprudence antrieure, il considre que la recevabilit d'un recours juridictionnel contre une mesure d'ordre intrieur dpend de la nature et de l'importance des effets de la mesure sur la situation juridique de l'administr. Mais pour apporter un peu plus de stabilit la jurisprudence, le CE admet de raisonner catgorie par catgorie de mesure d'ordre intrieur. L'arrt Boussouar il s'agit de mesures qui donnaient lieu des jurisprudences trs divergentes : mesures de transfrement d'un dtenu d'une maison centrale une maison d'arrt. Et dans cet arrt le CE va dire que ces mesures sont des mesures qui peuvent faire l'objet d'un REP. B) Les circulaires Nous sommes en prsence d'actes unilatraux extrmement important dans la vie administrative. Une circulaire est un acte qui vise rappeler, commenter, interprter ou expliciter les textes applicables par les services administratifs. Nous sommes donc en prsence d'actes qui en principe ne peuvent pas faire l'objet de recours. Car la circulaire est adress par un suprieur hirarchique ses agents subordonns, les administrs ne sont absolument pas destinataires des circulaires qui ne sont que de simples notes internes. Mais aussi, la circulaire n'a aucun effet contraignant, elle naffecte pas l'ordonnancement juridique, n'affecte pas la situation d'un administr, elle rappelle le commentaire d'une loi ou d'un rglement. Pendant trs longtemps, le CE a opr une distinction clbre entre les circulaires interprtatives et celles qui ne l'taient pas : En effet, le juge administratif considrait que n'tait pas une dcision, la circulaire qui se contentait de commenter et d'interprter les textes en vigueur. Alors le recours en justice tait irrecevable. Mais le CE a estim que la circulaire qui contenait des dispositions nouvelles qui ajoutaient des rgles l'ordonnancement juridique taient en ralit des dcisions susceptibles de recours. Les circulaires rglementaires taient trs souvent illgales car dicts par des ministres qui ne disposaient pas de la comptence du pouvoir rglementaire. Arrt principe CE Assemble 29 janvier 1954 Institution Notre dame du Kreisker. Cette distinction n'tait pas satisfaisante pour 3 raisons:
y

Critique d'ordre thorique: cette jurisprudence reposait sur une conception errone de la notion de dcision. Le caractre dcisoire d'un acte ne dcoule pas de ce qu'il ajoute quelque chose l'ordonnancement juridique. Le caractre dcisoire d'un acte rsulte de la volont de son auteur d'en imposer le contenu.

La jurisprudence notre dame de Kreisker n'tait pas logique d'un point de vue pratique. Le droit impose des conditions pour une requte et on commence toujours par les conditions de recevabilit avant d'examiner le fond. Cette jurisprudence faisait dpendre la recevabilit d'un recours de l'examen du fond. Le juge tait oblig de regarder le travail au fond pour permettre la recevabilit. Il a fait dpendre la recevabilit de recours par rapport au fond de la demande. La distinction cre par la jurisprudence ne permettait pas de sanctionner l'interprtation errone d'un texte. Cette circulaire se contentait de complt un texte. Si c'est une circulaire interprtative le recours est irrecevable, mais cette circulaire pouvait tre fausse avec une information errone mais le juge n'avait pas de pouvoir la dessus, son seul pouvoir est de savoir si on a ajout quelque chose ou non. Cette critique est devenue problmatique avec la prise en compte de la hirarchie inhrente des normes juridiques.

Que pensait d'une circulaire purement interprtative par laquelle une autorit administrative demandait l'application d'une loi incompatible avec une directive communautaire. Revirement de jurisprudence par un arrt du CE, 18 dcembre 2002, Mme Duvignires Cet arrt instaure un nouveau critre de recevabilit contre le recours du critre: Soit la circulaire est dpourvu de caractre impratif dans ce cas elle n'est pas une dcision faisant grief, tout recours est irrecevable. C'est une circulaire d'information le plus souvent. Soit la circulaire est imprative et les fonctionnaires ont l'obligation de l'appliquer, la circulaire est une dcision faisant grief, le recours en annulation est recevable. Grce ce critre le juge va pouvoir tre conduit juger la lgalit d'une circulaire purement interprtative rdig sur un ton impratif. C) Les directives Il ne s'agit pas d'examiner les directives communautaires. Ceux sont les directives administratives. Le point de dpart est la jurisprudence Jamart de 1936. Les ministres ne disposent pas du pouvoir rglementaire d'excution de la loi. Cette jurisprudence est tout de mme source de difficult, notamment dans certains secteurs de la vie administrative, en matire conomique, en matire d'amnagement du territoire, en matire environnementale. Il y a des secteurs o l'action publique se ralise par voie d'incitation ou par l'octroie d'avantages financiers. Le pouvoir d'accorder ces avantages est souvent confr des organes dconcentr qui sont proches du terrain. Le problme c'est qu'il peut y avoir sur l'ensemble du territoire des applications divergentes, il peut y avoir des discriminations.

Il y a des secteurs de la vie publique o il est utile que le ministre puisse donner ses services des instructions quant l'attitude observer l'gard du traitement des demandes individuelles. Il peut tre utile que le ministre fixe une directive suivre, il peut tre utile que le ministre puisse fixer a l'avance les conditions auxquelles seront pris des actes individuels. Qu'il peut tre utile dterminer l avance de manire objective les critres de dlivrance d'un acte individuels? Le problme c'est que les ministres n'ont pas de pouvoir rglementaire. C'est pour ca que le CE au dbut des annes 70 va laborer la notion de directives administratives. Cette notion est reconnue pour la premire fois, CE, section, 11 dcembre 1970, Crdit foncier de france. Depuis 40 ans la notion existe, c'est un outil intressant mais complexe. La directive administrative est un acte hybride ou encore un acte indirect. La directive n'est pas une dcision faisant grief, elle n'est donc pas un acte susceptible de recours car le ministre ne peut pas lier le pouvoir d'apprciation de l'autorit charg de prendre une dcision individuelle. La directive ne va jamais tre rdig sur un ton impratif donc elle ne peut pas faire grief. Sous cette rserve l'arrt crdit foncier dit que les ministres sont comptents pour dfinir des orientations gnrales en vue de l'adoption de dcisions individuelles. Les directives doivent d'ailleurs tre obligatoirement publies depuis la loi du 17 juillet 1978. La directive est tout de mme une norme de rfrence, par consquent c'est une norme opposable et invocable l occasion de recours contre les actes individuels pris sur le fondement de la directive. Ca veut dire que l'administration peut viser la directive pour justifier sa dcision individuelle. Inversement l'administr est recevable en revendiquer l'application lorsque sa situation correspond aux critres prvus par la directive. La personne n'a pas reu une prime alors qu'il rentrait dans le champ de la directive, son recours est recevable alors que la directive n'tant pas un acte contraignant l'administration a la libert de sans carter mais l'administration doit alors motiver cette drogation au regard de la situation personnelle de l'intress ou de considrations d'intrt gnrale. D) Les actes prparatoires et les mises en demeure  Les actes prparatoires :

Les actes prparatoires ceux sont tous les actes intermdiaires insrs dans le processus d'dictions d'un acte administratif. En matire administrative ils sont extrmement nombreux. La jurisprudence s'est fixe de la manire suivante, en principe les actes prparatoires ne sont pas des dcisions car ceux ne sont pas des actes faisant grief. Ils n'affectent pas l'ordonnancement juridique de manire immdiate donc l'irrecevabilit du recours contre les actes prparatoires est une solution de bon sens. Car c'est une solution de bonne administration de la justice et c'est une solution qui n'entrave en rien le droit au recours parce que les ventuels vices affectant un acte prparatoire pourront tre invoqu l'appuie du recours contre la dcision dfinitive. Le droit administratif prserve les juridictions contre des actes qui sont juste provisoires. Ce principe peut rencontrer quelques exceptions, qui sont des exceptions de bon sens. La dcision de refus de prendre un acte prparatoire est une dcision faisant grief parce que le refus interdit l'diction d'une dcision ultrieure, il prive donc l'administr d'un ventuel recours.

 Les mises en demeure : Les mises en demeures sont a priori ambigus, c'est un rappel l'ordre. L'administration qui ordonne l'administr de se soumettre l'obissance aux lois et rglements en vigueur dfaut l'administration dictera son acte dfinitif. La mise en demeure semble avoir un caractre contraignant puisque l'administration ordonne l'administr de se plier ses exigences. La mise en demeure n'est qu'un pralable la dcision dfinitive par laquelle l'administration tirera toutes les consquences du comportement rcalcitrant de l'administr. Par consquent la mise en demeure constitue une varit d'acte prparatoire. Les mises en demeure en principe ne sont pas des dcisions faisant grief.

Section 2: Dcisions rglementaires et dcisions non rglementaires


Parmi toutes les dcisions prisent par l'administration il y a une distinction qui tient a l'objet de l'acte et a la porte de ses effets, le critre le plus pertinent est le critre relatif a l'objet de l'acte. Il y a donc les actes rglementaires*, qui se caractrisent par la gnralit de la norme qui l'dicte. Son objet est dfinit a priori sans considration des destinataires de la norme, par consquent dans l'immense majorit des cas l'acte rglementaire comporte des effets impersonnels.

Ces actes rglementaires sont nombreux c'est l'outil privilgi pour le gouvernement de prendre des mesures de polices, pour mettre des tarifs, l'ouverture du service... L'acte rglementaire s'il a toujours un objet gnral, il n'a pas toujours des effets impersonnels. Voici l'acte dterminant les pouvoirs du prfet de police de Paris. L'acte qui dfinit ses pouvoirs est indpendant de son destinataire, il vise l'institution, il pose une norme gnrale et pourtant ses effets son personnalise puisqu'il s'adresse a une seule personne. La dlgation de pouvoir, de signature, la dlgation brve de comptence est un acte rglementaire. Pourtant la dlgation de comptence s'adresse quelqu'un mais a n'a pas d'effets impersonnels. A l'oppos il y a les actes non rglementaires*, la catgorie oppose est celle des actes non rglementaire car les actes rglementaires ne sont qu'une variante de celles-ci. L'acte individuel* est l'acte administratif qui individualise ces destinataires, son objet est particulier et non plus gnrale, son objet n'est pas de fixer a priori une norme mais d'appliquer un cas dtermin une rgle prexistante. L'acte non rglementaire va videmment avoir des effets personnels, des effets individualiss. L'acte a un objet particulier ayant des effets personnels, individualiss. Il existe des actes particuliers*, qui ont un objet particulier mais dont les destinataires ne sont pas nommment dsigns. On se trouve en prsence d'acte administratif particulier mais qui ont des effets impersonnels. (Dcisions d'espces, actes particuliers, les minis). Ces actes particuliers sont une catgorie d'acte non rglementaire. Exemple: d'acte non rglementaire ayant des effets impersonnels, la dclaration d'utilit publique d'une dclaration d'amnagement. - La dcision de dlimitation de circonscriptions lectorales. - La dclaration par le prfet de l'tat de catastrophes naturelles. Actes qui n'ont pas d'effets personnels. Cette distinction entre actes rglementaire et acte non rglementaire structure le droit administratif car le rgime n'est pas le mme. Les actes rglementaires sont publier et les actes non rglementaire sont notifi.

Chapitre 2 : Rgime des actes administratifs unilatraux


Chaque type d'acte administratif a son propre rgime. S'intresse aux rgles qui ont attrait aux conditions de dlibration des effets des AAU. En dpit de la diversit des actes administratifs, il existe des rgles communes annonces avec un certain nombre d'attribution et il faut reconnatre qu'il faut avoir un certain nombre de rflexe. Dans de nombreux pays europens, ces rgles communes sont codifis dans ce que l'on appel des codes administratifs. Beaucoup de pays ceux sont dots d'un code appel le code de procdure administrative non contentieuse. Les administrs disposent d'un code dans lequel le lgislateur a rsum et codifi les principales garantie que les administrs possdent face a l'administration. La France est en retard puisque les administrs ne disposent pas d'un outil simple, d'un code administratif dans lequel sont codifies les principales garanties en matire d'actes unilatraux. Ce qui ne veut pas dire que les textes n'existent pas. Nous disposons partir des annes 70 d'un certains nombres de grands textes de lois qui sont venu encadrer les rapports entre administrs et l'administration. Loi du 10 juillet 1978 relative a l'accs aux documents administratifs. La loi du 12 juillet 1983 relative la dmocratisation des enqutes publiques. La loi du 11 juillet 1979 relative a la motivation des actes administratifs. La loi du 12 avril 2000 la loi dans leurs relations avec l'administration. Tous ces textes sont tous relatifs aux rgimes des actes administratifs unilatraux.

Section 1: Les conditions de formation des AAU


Les rgles ici aussi sont nombreuses, la mise en ordre peut suivre une logique d'laboration et d'entre en vigueur. I) L'laboration des AAU Les rgles relative non pas au contenu des AAU mais au contenant, il s'agit de prsenter la faon, la manire dont son labor les actes unilatraux. Lorsqu'on observe ces conditions d'laboration on s'aperoit que toutes les rgles peuvent tre ramenes 3 questions: A) La comptence La comptence d'une autorit administrative est dans tout les sens du terme, la premire rgle d'laboration d'un acte unilatral.

C'est par exemple, la premire rgle que vrifie le juge saisit d'un recours. L'un des moyens de limiter l'arbitraire des pouvoirs publics, de contenir les abus de pouvoir c'est de diviser le travail administratif. Autrement dit c'est de procder une distribution des comptences, pour viter une concentration du pouvoir et les abus, le meilleur moins est d'mietter ce pouvoir. Le fondement mme du droit public est la rpartition des comptences. C'est pourquoi la condition d'galit la plus important en droit administratif est de s'assurer qu'une autorit administrative est bien rest dans sa sphre de comptence et qu'une autorit administrative n'a pas empit sur une autre. Le droit administratif admet malgr tout une vision parfois souple des rgles de comptences. Le juge est raliste, pragmatique, il sait que parfois dans certaines circonstances il faut faire preuve de souplesse. Exemple 1: Il peut arriver que le juge admette la lgalit de dcisions prises par des personnes totalement incomptentes parce que ces personnes ne sont pas des autorits administratives. C'est l'hypothse de particulier qui serait l'auteur de dcisions administratives. Cette jurisprudence n'est videmment acceptable que lorsque des circonstances exceptionnelles sont intervenues et ont empch les autorits comptentes de prendre les mesures indispensables. L'exemple c'est une situation de guerre, l'exode en 1940, le maire et les municipaux sont partie, des personnes de la ville, ont pris le contrle et ont pris des dcisions, le CE aprs la guerre reconnat ces dcisions. Le CE fait application de la thorie du fonctionnaire de fait. Exemple 2: Les dlgations de comptences. La thorie des dlgations de comptences rsultent du fait que le juge est conscient qu'une autorit administrative puisse vouloir se dcharger d'un certain nombre de comptences. Les dlgations reposent sur le constat de bon sens que certains dcideurs publics ne sont pas toujours en mesure physiquement d'exercer seul toutes les comptences qui leurs incombent. On admet donc des dlgations de comptences, la dlgation de comptence est une pratique drogatoire. Comme toute drogation elle est d'interprtation stricte pour le juge. Le juge exige qu'une dlgation soit parfaitement claire et prcise. Une dlgation ne doit jamais aboutir ce qu'une autorit administrative se dpouille de toute sa comptence.

La dlgation est juge comme tant un acte rglementaire parce qu'elle est une mesure d'organisation du service. Par consquent elle doit tre publie. Il existe en droit deux grandes catgories de dlgations de comptences: les dlgations de pouvoir : Elle opre un transfert de comptence autrement dit le dlguant se dessaisit de sa comptence. Dsormais seul le dlgataire pourra l'exercer. La dlgation de pouvoir est consentie sans considration de la personne du dlgataire, par consquent les dlgations de pouvoir ne disparaissent pas en cas de changement de la personne du dlgataire. les dlgations de signature : Elle a une porte beaucoup plus faible. Cette dlgation n'opre pas transfert de la comptence, le dlguant reste juridiquement titulaire de la comptence. Simplement cette comptence est matriellement exerce par le dlgataire. Il en rsulte que les dlgations de signatures sont consenties intuitu personnae. Par consquent la dlgation de signature disparat en cas de changement de la personne du dlgataire. Un dcret rcent du 27 juillet 2005 a rform des dlgations de signature des membres du gouvernement. On peut voter 3 nouveauts: y Dsormais la nomination au sein d'un ministre d'un administrateur emporte dlgation de signatures. y En cas de changement de ministre la dlgation de signatures perdure y Le dcret autorise les sub dlgations B) La procdure La procdure est un aspect important de la manire dont les actes administratifs sont dicts. On tombe sur des modalits modernes de gestions publique, la mode pour amliorer les relations entre l'administration et les administrs est de prvoir des procdures de consultations, beaucoup sont les actes administratifs qui ont t ralis aprs consultations pralables. L'autre procdure est le principe de la contradiction. 1) La consultation Un grand nombre de politique publique sont aujourd'hui mise en nombreuses procdures consultatives. uvre au terme de trs

Consulter c'est permettre une association des administrs l'laboration des actes unilatraux. L'autorit administrative va recueillir des avis notamment en matire d'expropriation qui sont procd d'enqutes publique ou l'tat organise des projets d'expropriation et recueil l'avis des personnes intress. La dcision est prcde d'avis.

Ces procdures consultatives sont donc extrmement nombreuses avec des commissions consultatives. Ces commissions consultatives sont trs organises et pourront tre source d'illgalit. Les vices de la consultation ne sont pas attaquables par eux mmes mais ils pourront tre invoqus l occasion du recours contre la dcision dfinitive. L'illgalit peut tenir la composition de la commission, au nom respect du quorum. Il existe diffrentes modalits de consultations, la consultation peut tre facultative ou obligatoire. Lorsqu'elle est facultative aucune porte juridique mais mme lorsqu'elle est obligatoire il y a deux types d'avis:
y

Il existe des avis simples, en cas d'avis dfavorable l'autorit administrative a la choix entre plusieurs solution elle peut renoncer a la dcision, elle peut prendre la dcision conseiller par l'avis. L'autorit peut aussi dcider de ne pas suivre l'avis. Il existe aussi des avis conforme, dans cette hypothse la marge de man uvre de l'autorit est quasiment nulle puisque en cas d'avis dfavorable, l'auteur de l'acte n'a que deux choix: Se plier a l'avis Renoncer prendre la dcision 2) La contradiction

En matire de procdure judiciaire ou juridictionnelle il y a un principe fondamental celui du principe contradictoire qui implique des dbats entre les parties au procs. L'diction d'une dcision administrative n'est pas le mme processus que l'diction d'une dcision judiciaire. Il n'en demeure pas moins qu'il existe en matire administrative, une sorte de contradictoire, une sorte de procdure au terme de laquelle un vritable dbat doit s'instaurer entre l'administration et l'administr avant l'diction d'une dcision administrative. A la diffrence de la matire judiciaire, en matire administrative il faut faire une distinction de faon immdiate:
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Une procdure contradictoire est prvue par un texte :

Dans ce cas le texte en gnrale organise une vritable procdure contradictoire sur le modle de la justice. Dans ce cas l, la rgle du contradictoire a en matire administrative un contenu prcis. En gnrale lorsqu'elle est organise par le texte, le contenu est prcis. On reconnat la personne intress d'avoir accs son dossier, on lui reconnat le droit de rponse et le droit de rpondre par des observations crites. On voit des textes qui organisent des auditions de personnes, on voit mme des textes prvoir la possibilit pour la personne intress de se faire assist par un avocat.

En l'absence de texte : lorsqu'il n'existe pas de texte lgislatif ou rglementaire :

Dans ce cas il existe en droit administratif des principes non crit, on trouve en effet le principe gnral du droit de la dfense. Ce PGD a t dgag par le juge administratif pour l'hypothse des sanctions prononces a l'gard de l'administr, CE arrt section 5 mai 1944, dame veuve trompier gravier. Le PGD des droit de la dfense a t tendu de manire gnrale par le juge administratif a toute les mesures prisent en considration de la personne. CE, 24 juin 1949, arrt Ngre. Ces principes non crits existent ce qui est une garantie pour les administrs mais le PGD est de moindre port qu'un texte. Le PGD c'est la possibilit pour l'administr de faire valoir des observations avant toutes mesures prisent en considration de la personne. Le PGD qui est une garantie a une moindre porte car le PGD dgag par l'arrt trompier gravier n'est pas trs prcis et ne fixe pas de dlais. Le PGD ne dit pas si ces observations doivent tre crites ou orales. Le PGD n'admet pas le principe de l'audition de l'administr, ni l'assistance d'un conseil juridique ou d'un avocat. Ce principe n'est pas aussi prcis que le texte. On ne peut pas dire qu'il y a en droit franais un vritable droit subjectif la contradiction pour les administrs. C) La forme Le droit administratif, contrairement une ide reue n'est pas formaliste. (Le juge admet des dcisions verbales). En revanche l'administration est une organisation formaliste. L'acte administratif est entour de toute une srie de formalits, qui sont mme trs pousss. En matire administrative la forme crite est privilgie, la rdaction d'un acte administratif est soumise a un certains nombre de formalits. Le juge administratif a choisit de ne pas tre formaliste. Le but est d'viter qu'un acte administratif soit adul pour de simples illgalits formelles. (vite les procs pour rien, genre pour une porte ouverte durant un procs alors que le texte dit que ca doit tre ferm). Le juge administratif a invent une distinction entre les formalits substantielles et les formalits non substantielles. Les formalits non substantielles* sont celle dont l'omission n'entrane pas l'illgalit de l'acte. Il dcourage les recours fond sur des vices stupides et inutiles. Exemple: un arrt municipale qui serait illgale car le maire n'a pas mis son prnom, absence de prnom est une formalit non substantielle et donc n'entrane pas l'illgalit de l'acte. Les formalits substantielles* sont celles qui sont prescrite peine de nullit de l'acte administratif.

Pour le juge il n'y a que deux formalits substantielles:


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La premire c'est la signature d'un acte administratif (ainsi que les contre signature), car la signature atteste de la comptence de l'auteur de l'acte La seconde est la motivation de l'acte administratif lorsqu'elle est obligatoire. En droit administratif la diffrence de la contradiction, il n'existe pas de principe gnral de droit de la motivation obligatoire des actes administratifs. Le juge l'a toujours rejet pour des raisons complexes, il avance l'argument selon lequel il n'a pas envie que l'administration tombe dans la paperasserie administrative.

La motivation n'est donc obligatoire que parce qu'elle est impose par un texte, ce texte existe alors que pendant longtemps il n'a pas exist. C'est la loi du 11 juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs. Cette loi ne vise pas les actes rglementaires, car les actes rglementaires n'ont pas tre motivs. Cette loi vise les dcisions individuelles. La loi est en ralit assez restrictive puisqu'elle n'impose la motivation que pour les dcisions dfavorables, ainsi que celles qui drogent aux rgles fixes par les lois ou un rglement. Pour les dcisions dfavorables, le lgislateur a vis les actes administratifs les plus susceptibles de contestations. La loi numre les exemples de dcisions dfavorables, on y retrouve les sanctions administratives, les dcisions de retrait ou d'abrogation, les mesures de polices. Le juge administratif se satisfait d'une motivation succincte, ce que le juge administratif condamne c'est la motivation strotype, mais la motivation d'un acte administratif ne signifie pas la longueur des motivations. Ce que le juge exige c'est qu'un acte administratif comporte par crit l'nonc des considrations de droit et de faits qui en constitue le fondement. Il faut une apprciation circonstancie des lments. La motivation est une exigence de forme et non de fond, le juge lorsqu'il vrifie le respect de l'obligation de motivation ne se prononce pas sur le bien fond du motif avanc. II) l'entre en vigueur des actes administratifs unilatraux La formation de l'acte administratif n'est complte qu' compter de son entre en vigueur. Pour entre en vigueur l'acte administratif doit donc exist, il doit tre opposable et tre applicable. L'acte administratif doit exister: La rgle dgag par le droit administratif, c'est qu'un acte administratif existe compter de sa signature, a veut dire que pour exister l'acte administratif n'a pas besoin d'tre l'objet d'une mesure de publicit. Cela implique deux consquences: y Puisque l'acte existe compter de sa signature il peut tre attaqu par un recours en annulation.

Puisqu'un acte existe au jour de sa signature le juge apprciera sa lgalit en fonction de l'tat du droit existant au jour de sa signature. Puisque l'acte existe compter de sa signature il peut tre retir par l'administration, le point du dlai de retrait va tre la date de la signature.

L'acte administratif doit tre opposable: L'opposabilit dsigne le moment compter duquel l'acte administratif fait l'objet d'une mesure de publicit. Un acte de l'administration nous est opposable partir du moment o l'administr en a connaissance. En matire d'opposabilit on peut rappeler les rgles suivantes:
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Les actes rglementaires font l'objet d'une publication ou d'un affichage.

L'acte rglementaire entre en vigueur le jour de la mesure de publicit (sauf s'il y a un retard, un terme ou une condition suspensive....). Cela veut dire que l'administration peut obtenir l'excution des mesures prescrites mais l'opposabilit c'est aussi pour l'administr la possibilit d'exercer un recours contre l'acte en question. Le dlai de recours est dclench par la publicit de l'acte. Il est logique que le dlai de recours commence avec la publicit de l'acte, donc tant que l'acte n'a pas t publi le dlai de recours n'a pas commencer courir.
y

Les dcisions individuelles sont notifies :

En gnrale avec une procdure d'accuse de rception, l'acte individuel est opposable compter de la date de rception de l'acte, qui sera attest par la procdure postale. Certains actes individuels font parfois l'objet d'un affichage supplmentaire (exemple du permis de construire qui est a la fois notifi et affich).
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L'hypothse de procdure particulire :

Par exemple les actes de collectivits territoriales pour entre en vigueur doivent avoir t transmis au prfet. L'acte administratif doit tre applicable: Hypothse similaire celle des lois, ou un acte administratif n'entre en vigueur que lorsqu'il est complt par d'autres actes administratifs.

Section 2: Les effets des actes administratifs unilatraux


Les effets dans l'espace et les effets dans le temps, le droit administratif a la diffrence du droit priv s'intresse peu aux effets dans l'espace parce qu'il existe un principe de territorialit de l'acte administratif. L'acte d'une autorit publique franaise ne peut s'appliquer que sur le territoire franais. Les effets auxquels ont s'intresse ceux sont sur les effets dans le temps. Deux questions sont envisager sur la non rtroactivit et la disparition de l'acte administratif. I) le principe de non rtroactivit Article 2 du CC qui pose une rgle essentielle dans tout systme juridique savoir la loi ne dispose que pour l'avenir elle n'a pas d'effets rtroactif. Le CE s'est inspir de cette solution pour dgager un PGD propre la matire administrative. Le CE a dgag que les actes administratifs rglementaires ne disposent que pour l'avenir, CE assemble, 25 juin 1948, socit le journal l'aurore. Cette solution a t tendu aux actes non rglementaires, ce PGD vient combler une lacune des textes en droit administratif franais puisque dans tout tats de droit, la scurit juridique impose que des rgles de droit ne puissent pas s'appliquer a des faits ou a des situations qui n'y taient pas soumise au moment ou ils se sont produit. Le droit transitoire est trs influenc par le droit priv et notamment le juge administratif comme la cour de cassation est trs influence par la pense de Paul Roubier, grand auteur privativiste. Il faut donc distinguer deux hypothses diffrentes:
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Le principe de non rtroactivit n'interdit pas l'application immdiate des normes juridiques aux situations qui ne sont pas dfinitivement constitues. En revanche il y a bien interdiction de toute rtroactivit lorsqu'une situation juridique est dfinitivement constitue, lorsqu'un droit subjectif est dfinitivement acquis. On ne peut pas faire dbuter les effets d'un acte administratif une date antrieure celle laquelle il a t procds a sa signature par exemple.

Il ne faut pas oublier les ventuelles exceptions ce principe, il y en a deux principales:


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Une disposition lgislative peut autoriser un acte administratif avoir une porte rtroactive, c'est assez frquent par exemple en matire fiscale, car en droit franais le principe de non rtroactivit des lois n'a de valeur constitutionnelle qu'en matire pnale. Dans tous les autres secteurs on voit des lois avoir des effets rtroactifs. La rtroactivit peut parfois tre une ncessit pour combler le vide juridique li l'annulation d'actes administratifs. Annulation de la nomination d'un fonctionnaire 10 ans aprs, lorsque le juge annule un acte administratif et cre un vide il se peut que l'administration prenne un acte pour combler ce vide. Parfois la rtroactivit est une bonne chose pour combler les vides juridiques.

II) la disparition des actes administratifs Il faut tenir compte de solution et donc de distinctions. Ce que l'on envisage c'est l'hypothse o l'administration souhaite pour diffrent motif mettre un terme l'application d'un acte administratif pour diffrent motifs. Cette disparition volontaire peut reposer sur plusieurs motivations: y On peut envisager des motifs d'opportunits y On peut songer a des motifs de lgalit, hypothse ou l'administration souhaite mettre fin a l'application d'un acte illgale. L'administration se rend compte qu'elle a commis une erreur, son acte est irrgulier. Elle met fin a la saisine d'un juge pour faire constater l'illgalit, sauf qu'il faut aussi songer aux impratifs de scurit juridique. Il se peut que l'acte pendant le temps ou il s'est appliqu ait cre des droits au profit d'un administr et permettre a l'administration de faire disparatre son acte s'est remettre en cause les droits acquis par l'administr. Exemple : l'illgalit d'un exam, une autorit administrative se rend compte un an aprs qu'une preuve comporter une grave illgalit, l'administration peut retirer elle mme l'exam sauf que les personnes qui ont eu l'exam sont pass l'anne suprieure ce qui peut entacher la valeur de cet exam. Que faut-il faire, faire primer l'galit de tous ou la scurit? Premire hypothse: Quel est le motif de la disparition de l'acte Quelle est la porte de l'acte administratif que l'administration souhaite faire disparatre? Il faut en effet introduire 3 catgories:
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actes administratifs qui ne crent aucun droit: ceux sont les actes inexistants et les actes obtenus par fraude. Les actes crateurs de droit acquis: ceux sont les actes individuels, qui octroient a un administr un avantage. C'est l'attribution d'un permis, une nomination, la dlivrance d'un diplme, le versement d'un avantage financier (salaire, retraite, prime, bourses)..... Un droit subjectif est acquis l'expiration du dlai de recours.

Les actes ayant des effets juridiques mais non crateurs de droit acquis: ils ont des effets de droit mais les administrs n'ont pas de droit acquis a leurs maintient. Il y a 3 exemples:

Les actes rglementaires, il a un effet lorsqu'il entre vigueur mais nulle n'a jamais de droit acquis au maintient d'une rglementation. CE, section, 27 janvier 1961, ARRET VAGNIER. La constitution de 1793 est clbre pour cette formule on ne peut jamais assujettir une gnration actuelle aux lois futures. Le cas des actes ni rglementaires ni individuel = dcisions d'espces (pas gnraux mais impersonnel)

Quelques dcisions individuelles, quelques dcisions individuelles ne sont pas cratrices de droit acquis: les dcisions de refus, quelques autorisations de police qui sont par nature prcaire qui peuvent tre remise en cause, aux actes dclaratifs. Il faut distinguer de grandes modalits: le retrait et l'abrogation A) La disparition rtroactive: le retrait Le retrait consiste en la disparition rtroactive d'un acte administratif, c'est dire que l'acte est sens n'avoir jamais exist. Conceptuellement le retrait administratif est l'quivalent d'une annulation juridictionnelle. L'administration a t'elle le droit d'effacer un acte, et les effets de l'acte dans le pass? Il faut concilier des impratifs de scurit et des impratifs de lgalit 1) Le retrait des actes non crateurs de droit acquis Le retrait a un effet rtroactif mais enfin les inconvnients du retrait sont assez modeste puisque l'acte n'a pas cre de bnfice au profit du bnficiaire. La solution est donc que l'administration peut retirer tout moment un acte non crateur de droit acquis. Le retrait est possible tout moment et pour tout motif, bien sur pour un motif li a la lgalit mais le retrait est galement possible pour un motif d'opportunit. C'est une possibilit mais jamais une obligation. 2) Le retrait des actes crateurs de droit acquis Fondamentalement ceux sont des actes individuels qui octroient un avantage. Hypothse 1: l'acte est rgulier, lgale, le retrait est interdit. L'administration a dlivr lgalement un avantage donc elle ne peut le retirer. Hypothse 2: l'acte est illgal, crateur de droit acquis, d'avantage, on retrouve le problme de concilier les impratifs de scurit et de lgalit. On admet une possibilit de remise en cause de cet acte, puisque on ne peut que se flicit que l'administration veuille mettre un terme a une illgalit mais d'un autre cot l'acte est crateur de droit acquis. La scurit juridique impose une solution quilibre. L'ide est que l'on va admettre une remise en cause de l'acte illgal mais uniquement pendant un certain dlai. On ne peut pas admettre qu'un acte individuel soit remis en cause perptuellement. Pendant longtemps les solutions ont rsult de la jurisprudence trs clbre, de l'arrt de principe du CE du 3 novembre 1922, Dame Cachet. Cet arrt posait comme solution que le dlai de retrait des dcisions tait le dlai de recours contentieux. Tant que le juge n'avait

pas statu l'administration pouvait retirer son acte. Ce dlai est de 2 mois compter de la publicit de l'acte. Cela correspond l'ide qu'un droit est acquis l'expiration du dlai. Cette solution tait simple mais qui a aboutit des rsultats inconnus. En droit franais le dlai de recours est de 2 mois partir de la publicit de l'acte. Tant qu'un acte individuel n'a pas t notifi le dlai de recours ne commence pas courir. Tant que l'acte n'avait pas t notifi le dlai de retrait n'avait pas non plus commenc courir. L'administration avait la possibilit de retirer l'acte tant qu'il n'est pas notifier. Il pouvait peser une inscurit juridique sur les administrs. On est parvenu une solution inquitable, l'administration faisait exprs de ne pas notifier ses actes pour se gard la possibilit de les retirer. L'administration avait ainsi russi contourner la jurisprudence Cachet. Revirement de jurisprudence du CE, par l'avnement d'une nouvelle jurisprudence, CE, assemble, 26 octobre 2001, Madame Ternon. Dsormais en droit franais le dlai de retrait est un dlai de 4 mois compter de la prise de dcision, compter de l'diction de l'acte. L'arrt Ternon dit que le dlai de retrait est autonome (plus 2 mois mais 4) et indpendant des questions de publicit de l'acte. La prise de dcision est la date de sa signature. Cette solution de l'arrt Ternon ne concerne que les dcisions cratrices de droit acquis illgal, cest dire les actes individuels. L'arrt ajoute que ce dlai de 4 mois ne concerne que les dcisions implicites. Comme le dit l'arrt Ternon lui mme la solution ne vaut pas galement lorsque le retrait est demand par le bnficiaire de l'acte. Comme l'indique l'arrt lui mme la solution n'est pas formuler sous forme de PGD, elle ne vaut donc qu'en l'absence de texte contraire, ce texte pouvant tre une loi mais aussi un rglement. (Cas des dcisions implicites d'acceptation). Pass le dlai de 4 mois, l'acte ne peut plus faire l'objet d'une annulation. Ainsi est assur le respect entre le souci de scurit et de la lgalit. B) La disparition pour l'avenir: l'abrogation L'abrogation* est en partie similaire au retrait, puisqu'il s'agit d'un procd qui vise a faire cesser les effets produits par un acte juridique. L'abrogation se distingue du retrait, en ce qu'elle entrane la disparition de l'acte que pour l'avenir. L'abrogation n'a pas de dimension rtroactive.

C'est un mcanisme qui est beaucoup moins violent que le retrait, il n'en demeure pas moins que ce mcanisme doit tre encadr par les rgles de droit. 1) L'abrogation des actes rglementaires Il faut distinguer si l'acte rglementaire est lgal ou illgal. Si l'acte rglementaire est lgale, l'administration possde la facult d'abroger un acte rglementaire tout moment et pour tout motif. CE, section ,27 janvier 1961, arrt Vanier. L'abrogation peut tre prononce tout moment et pour tout motif (politique, d'opportunit). Si l'acte rglementaire est illgale, la facult d'abrogation se transforme en obligation. La jurisprudence administrative a consacr la rgle selon laquelle l'administration saisie d'une demande en se sens est tenu d'abroger ces rglements illgaux. Cette obligation d'abrogation a d'abord t consacre lorsque l'illgalit rsulte d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait (changement intervenu depuis l'diction de l'acte) Arrt CE, section, 10 janvier 1930, arrt Despujol. Cette argumentation a t tendue au cas o l'acte rglementaire est entach d'illgalit depuis son origine. CE, assemble, 3 fvrier 1989, compagnie Alitalia. 2) L'abrogation des actes non rglementaires Les actes non rglementaires et non crateurs de droit acquis:(rare acte individuels et acte ni rglementaire ni individuel). Pour ces actes qui ne sont pas crateurs de droit acquis, l'abrogation est possible puisque l'acte n'a pas cre de droit acquis. Solution selon laquelle, l'acte peut tre abrog tout moment et pour un motif d'opportunit. Cette facult exactement comme pour les actes rglementaires, se transforme en obligation si l'acte est illgal. (Dclaration d'utilit publique....). La jurisprudence du CE dans cette hypothse ne s'est pas align sur l'arrt compagnie Alitalia. On en est toujours a une solution de l'arrt Despujol, pour les actes ni rglementaire ni individuel, l'abrogation est une obligation si cet acte devient illgale en raison d'un changement des circonstances de droit ou de fait. CE, section, 30 novembre 1990, association les Verts. L'administration a t'elle le pouvoir d'abroger les actes crateurs de droit acquis (dcisions individuelles favorable). L'abrogation n'est qu'une disparition pour l'avenir mais la jurisprudence est similaire Si l'acte est lgale, l'administration n'a pas le droit de l'abroger.

Si l'acte est illgale, on retrouve le mme dilemme entre les impratifs de lgalit et les impratifs de scurit. Pendant longtemps la jurisprudence n'a pas t fix sur cette question, il n'y avait pas en matire d'abrogation l'quivalent de l'arrt Cachet, ni de l'arrt Ternon. On enseignait en doctrine, une analogie avec les rgles du retrait. Le CE a enfin rendu un arrt de principe, CE, section, 6 mars 2009, arrt Coulibaly. Cet arrt aligne le dlai d'abrogation sur le dlai de retrait. Ne peut tre abrog que dans un dlai de 4 mois partir de son diction. Mdecin tranger, qui avait obtenu une quivalence pour exercer la mdecine en France, une commission avait statu sur l'quivalence, l'administration dit qu'elle a fait une erreur, le conseil de l'ordre des mdecins abroge cet acte pour l'avenir, la jurisprudence dit que ca fait plus de 4 mois et donc l'abrogation n'est pas possible.

Titre 2 : Les contrats administratifs Chapitre 1 La diversit des contrats administratifs


Section 1: Les diffrents types de contrats
Le procd contractuel est trs important dans la vie administrative. Certes, l'acte unilatral est l'instrument privilgi de l'action administrative car il traduit ce pouvoir d'action unilatral de l'administration et pendant trs longtemps on a donc cru que le procd contractuel tait plutt marginal dans la vie administrative. Or, c'est faux. C'est faux historiquement: les contrats administratifs ont toujours t importants mais aujourd'hui le procd contractuel est particulirement la mode, parce qu'il correspond une poque de contestation, de remise en cause de la puissance publique. Depuis la fin du 20me sicle, le modle de l'administration hirarchique et unilatrale est contest parce que non conforme l'esprit d'un tat de droit moderne et le contrat apparat donc comme l'outil privilgi pour associer les administrs l'action administrative, pour rompre avec l'unilatralisme, on n'a rien trouv de mieux que le procd contractuel. On voir mme de plus apparatre des contrats entre les personnes publiques, ou des chartes entre les personnes publiques et les administrs. Ces contrats administratifs sont extrmement divers. I) Les marchs publics Les marchs publics* sont les contrats par lesquels les personnes publiques se procurent des produits divers. Ce sont donc des contrats d'achat. Elle se procure les produits dont elle a besoin pour assurer l'excution de ses missions. Ces produits peuvent tre trs divers. En pratique les marchs publics sont des contrats extrmement importants. On dnombre en moyenne 200.000 marchs publics passs par an en France pour un montant total en moyenne de 60 milliards d'euros. Toutes les personnes publiques ont besoin de faire des oprations d'achat. Juridiquement, on distingue les marchs en fonction de leur objet et a D'abord, les marchs de travaux publics qui sont les contrats par lesquels une personne publique confie la ralisation de travaux publics un entrepreneur qui sera rmunr par la perception d'un prix. Ensuite, les marchs de fourniture qui sont les contrats par lesquels l'administration s'assure la livraison de biens mobiliers en contre partie du versement d'un prix. Enfin, on identifie les marchs de service qui sont les contrats par lesquels l'administration s'assure le bnfice de prestation de service en contrepartie du versement d'un prix. La grande majorit de ces trois catgories de marchs sont rgies par des rgles de droit nombreuses parses, diversifies qui sont aujourd'hui d'origine tant nationales que communautaires.

Aujourd'hui, toutes ces rgles sont codifies dans un Code des marchs publics, modifi une fois par an. II) Les conventions de dlgation de service public C'est la deuxime grande catgorie de contrats. A cot de ma rgie et de l'tablissement public, le contrat est un mode d'excution du service public. Il y a toute une catgorie de contraintes qui ont pour objet d'assurer la gestion d'un service public. Lexpression est rcente mais la chose est trs ancienne. La pratique administrative a dvelopp trois grands types de contrats:  La concession de service public : Il s'agit du contrat par lequel une personne publique appele le concdant dlgue un cocontractant qui peut tre priv ou public appel le concessionnaire l'excution mme d'une mission de service public que ce cocontractant assurera ses frais et risques en tant rmunr par les redevances perues sur les usagers. Lorsque le concessionnaire doit procder la construction d'un ouvrage public qu'il exploitera ensuite, le contrat est qualifi de concession de travaux et de service publics. L'exemple typique: concessions en matire d'autoroute qui sont de travaux et de service  La pratique a galement dvelopp le contrat d'affermage : Il s'agit du contrat par lequel une personne publique dlgue son cocontractant l'excution mme d'un service public en lui fournissant les installations ncessaires cette mission. Le cocontractant sera rmunr par la perception d'une redevance fixe. Deux diffrences avec la concession de service public: - Le fermier reoit de la collectivit publique les installations ncessaires l'exploitation du service - La rmunration du fermier est en fait gale la diffrence entre le montant des redevances perues sur les usagers et le montant de la redevance fixe verse la collectivit publique. Le contrat d'affermage est donc un contrat qui en droit franais est trs frquemment utilis pour les dlgations de service public de distribution de l'eau potable, d'assainissement...  La pratique a dvelopp le contrat dit de rgie intresse : Qu'il ne faut pas confondre avec le systme de la rgie. Ce contrat de rgie intresse est assimilable au contrat d'affermage, la distinction tant que cette fois-ci, le rgisseur peroit directement sa rmunration de la part de la collectivit publique. La concession de service public est trs ancienne et chaque tape de l'histoire de France a servi au dveloppement technologique: le chemin de fer...nous sommes en prsence d'outils trs anciens et trs rpandus.

Toutes ces conventions ont t runies sous une appellation unique par la Loi du 29 janvier 1993, relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique dite loi Sapin. Pour la premire fois, elle emploie l'expression de convention de dlgation de service public. L'expression est apparue parce que le contrat public peut tre un instrument de corruption de la vie politique (financement occulte d'un parti politique...). De la mme manire, cette loi a entendu lutter contre un certain nombre de grandes rentes de situations parce que la gestion dlgue de service public notamment au niveau local a donn naissance des grandes entreprises prives spcialises dans ces questions et qui bnficient de vritables monopoles ou rentes de situation (exemple: distribution de l'eau...) III) Les contrats de partenariat On les appelle parfois les partenariats publics privs. L'existence de ces contrats a deux origines: 1. Une influence anglo-saxonne trs nette. 2. Les dficits publics. Comme on le sait, depuis de nombreuses dcennies, en raison de la crise conomique, les pouvoirs publics franais connaissent de grandes difficults de financement en raison de l'importance des dficits publics et c'est pourquoi ils ont souhait monter des montages contractuels afin d'assurer un financement priv la ralisation d'quipement publics. Il n'y a plus d'argent dans les caisses mais il y a toujours autant de besoins. C'est donc une formule rcente lie au contexte. Les contrats de partenariat ont t crs par une ordonnance du 17 juin 2004. Le contrat de partenariat a pour objet de confier l'entreprise partenaire une mission globale. Elle va comprendre tous les aspects d'une opration complexe. Au minimum, il s'agit de financer, de construire, transformer, entretenir, et exploiter des quipements publics. Mais bien souvent on va demander aux partenaires privs de concevoir l'quipement public et de fournir un certain nombre de prestations de service. Par ailleurs, le contrat partenariat se singularise par son mode de rmunration du partenaire priv. En effet, cette rmunration va justement tre destine permettre un prfinancement priv des quipements publics. Dans le march de travaux publics, l'administration verse intgralement le prix de l'ouvrage lorsque celui-ci est achev. Ici, de manire totalement diffrente, l'administration verse son partenaire une rmunration sur toute la dure du contrat, qui va couvrir aussi bien les cots des travaux que le fonctionnement de l'quipement.

On y retrouve finalement des lments de march et des lments de dlgation. Mais pour autant, le contrat de partenariat n'est ni l'un ni l'autre. IV) Les autres contrats publics On trouve de plus en plus frquemment des conventions entre personnes publiques, notamment au niveau local pour la gestion d'une mission conomique, social, sanitaire,... En matire administrative, il existe galement des contrats de recrutement d'agents publics. Les agents publics ne sont pas tous issus d'un recrutement par voie de concours et un statut lgal est rglementaire qu'est le statut de la fonction publique. Il y a de plus en plus de recrutement par voie contractuelle (toujours l'esprit de l'poque). Enfin, nous trouvons en matire administrative, les conventions d'occupation du domaine public. Il s'agit de contrats par lesquels est autorise l'utilisation titre privatif d'une dpendance de l'aide publique. Nous sommes dans une catgorie fourre-tout : on peut y mettre les grandes concessions d'ouvrages publics portuaires...

Section 2: Les critres de distinction


En ralit, la distinction principale aujourd'hui en droit franais concerne les marchs publics et les dlgations de service public parce que ce sont les deux grandes catgories de contrats. Les contrats de partenariat sont part (peu nombreux et singularit affiche), les contrats de recrutement d'agents publics, les conventions d'occupation du domaine public. Le CE a t conduit prciser ces critres de distinction car dans la pratique on peut avoir affaire des montages contractuels innoms. Pourtant juridiquement, il faut bien savoir si ce contrat est soumis la loi Sapin ou au Code des marchs publics. Pendant trs longtemps, on s'est fond sur le critre de la rmunration. Ce critre demeure valable mais il a volu. Pendant trs longtemps, il tait d'usage de dire que la caractristique d'un march public rside dans le versement d'un prix. l'oppos, on disait que la caractristique de dlgation de service public c'est ma perception de redevances sur les usagers du service. Ce critre retenu reste valable mais il a volu. S'agissant des dlgations de service public, on voit bien que le critre retenu tait surtout celui de la concession de service public, mais le critre n'tait pas trs adapt l'affermage et la rgie intresse. C'est pourquoi, le CE a affin la dfinition par un arrt du 15 avril 1996, Prfet des Bouches du Rhne. Dans cet arrt, le CE nous dit que la convention de DSP est celle qui prvoit que la rmunration du cocontractant est substantiellement assure par les rsultats de l'exploitation . Cela laisse au juge une marge de man uvre.

Cette dfinition a d'ailleurs t reprise par le lgislateur dans la loi MURCEF du 11 dcembre 2001, article 3. On la retrouve aussi dans le Code des collectivits territoriales. De son ct, le critre du march public a galement volu. Il a t affin par le CE dans un arrt d'assemble du 2 novembre 2005, Socit Jean-Claude Degaud. Dans cette affaire, il s'agissait du sort des contrats de mobilier urbain, ce sont tous les contrats par lesquels les communes souhaitent raliser des installations mobilires pour la vie urbaine. En d'autres termes, ce sont les contrats sur les panneaux d'affichage public publicitaire, pour la construction d'un abri bus... En France le spcialiste est Degaud. Ce sont des contrats particuliers. La commune confie un entrepreneur priv la construction du mobilier urbain. L'entrepreneur priv est tenu certaines obligations, notamment il doit procder l'affichage d'un certain nombre de documents administratifs mais en contrepartie l'entrepreneur se rmunre par les recettes publicitaires qu'il tire de l'exploitation du mobilier urbain. De son cot, la commune exonre l'entrepreneur du paiement d'une redevance domaniale. Quelle est la nature de ce contrat? Le CE a constat qu'il n'y avait aucune dlgation d'un quelconque de service public au sens de la loi Sapin. Mais en mme temps, dans ce contrat, il n'y a aucun versement de prix de la part de la commune. Donc ce n'tait pas non plus un march public. Dans cette affaire, le CE va pourtant conclure que le contrat de mobilier urbain est un march public: le march public est un contrat titre onreux ayant pour objet de procurer aux collectivits les moyens d'assurer l'excution des services publics dont elles ont la charge.

Chapitre 2 Le rgime des contrats administratifs


Ce sont les rgles applicables tous les contrats administratifs. A ce sujet, cette thorie gnrale des contrats administratifs est essentiellement fonde partir des deux grands modles classiques de contrats publics: les marchs et les dlgations. Cette thorie gnrale est faite partir du modle du march de travaux publics et partir du modle de la concession de service public. Notre rgime des contrats administratifs a des sources diverses. Quel que soit le droit applicable, le pays, un contrat est toujours un contrat: un accord de volont donc la spcificit du rgime des contrats administratifs est que, sur un certain nombre de question techniques, nous allons y retrouver des rgles issues ou inspires du droit priv, de la thorie civiliste des obligations. Le consentement est le mme en droit public qu'en droit priv. Mais nous allons aussi y trouver des rgles qui rsultent des spcificits du droit public et qui n'ont pas leur quivalent en droit priv: un contrat administratif implique des enjeux spcifiques qui appellent des rponses spcifiques. Exemples: Le contrat public peut tre un instrument au c ur de la corruption: le droit public va tre soucieux d'entourer la passation d'un contrat de service public d'un certain nombre de garanties. Tout contrat administratif a un but d'intrt gnral. C'est une sorte de mixage avec des rgles venues du droit priv et des rgles propres aux contrats administratifs. Une des grandes spcificits des contrats administratifs tient aux rgles relatives leur contentieux. Il y a toute une srie de questions lies aux actions contentieuses que peuvent exercer les cocontractants mais aussi les autres personnes. Exemple: La dlgation de service public met en prsence 3 types de personnes: les 2 cocontractants et les usagers du service public. Il va falloir imaginer des possibilits pour les tiers. La dlgation de service public emporte des effets sans commune mesure avec le droit priv. Ce contentieux des contrats publics fait l'objet de dveloppements importants et indits qui justifient qu'on y accorde une importance toute particulire.

Section 1: La thorie gnrale des contrats administratifs


I) Les rgles de formation Ces rgles ont deux spcificits : y Ce sont des rgles qui ont une origine double: privatiste et publiciste. y Ce sont des rgles qui aujourd'hui sont essentiellement d'origine textuelle: les rgles de formation sont fixes par des textes.

A) Les rgles de conclusion Ces rgles de conclusion sont identiques celles qui existent en droit priv ou dans d'autres ordres juridiques trangers. Un contrat est un contrat ou que l'on soit. Le contrat implique un certain nombre de caractristiques. Puisqu'il est un accord de volont, il faut s'assurer de l'expression du consentement. Il faut vrifier que le consentement existe et qu'il soit rgulier. Nous avons donc en droit des contrats administratifs une thorie des vices du consentement sur laquelle on ne s'tendra pas (pas de diffrence avec le droit priv: ni erreur, ni dol, ni violence). Il doit galement avoir un objet licite. Comme tout contrat, le contrat public doit avoir une cause et une cause licite. Dans ces matires, le juge n'a pas cherch faire preuve d'originalit. La seule spcificit que l'on peut noter est que du cot de la personne publique, la question du consentement se pose en termes de comptence. L, on retrouve une petite spcificit du droit public. B) Les rgles de passation Il s'agit d'une vritable spcificit du droit public. Historiquement et en principe, l'autorit publique est libre de choisir son cocontractant. Ce principe reste vrai pour les contrats de recrutement d'agents publics, les conventions d'occupation domaniale en fonction de la qualit de la personne prive. Il est normal que la collectivit publique puisse contracter en fonction de la qualit du dlgataire: qualit financire, qualit d'indpendance. Depuis la seconde moiti du 20me sicle, il est apparu trs nettement que tous les contrats publics, surtout les marchs et les dlgations, taient au c ur de la corruption de la vie politique. Il est en effet facile d'imaginer les risques que reprsente pour les personnes publiques cette libert de choix. Elle peut tre soumise des pressions pour choisir tel candidat plutt que tel autre: pressions conomiques, pressions politiques, risques que le contrat public dissimule le financement occulte d'un parti politique. Le droit franais a cherch remdier cette situation notamment sous la pression du droit communautaire. Tout au long des annes 1980-1990, l'Union europenne va dicter un certain nombre de grandes directives pour mettre de l'ordre dans la passation des contrats publics. Le droit communautaire a souhait mettre de l'ordre parce que au regard de la construction d'un march unique fond sur le respect d'une concurrence libre et non fausse, tout rgime de passation d'un contrat public qui serait obscur porte atteinte l'galit de concurrence entre les candidats l'attribution d'un contrat public. Le droit communautaire chasse toute discrimination notamment entre entreprises de l'tat membre. C'est pourquoi le droit communautaire a trs rapidement impos deux grands principes pour la

passation de contrats publics. Ces principes ont surtout t dgags pour les marchs publics: de travaux, de service, de fourniture... mais depuis, au cours des annes 2000, les directives entendent galement rgir l'quivalent en droit franais des concessions de service public. Ces principes sont au nombre de deux : Il faut des procdures de publicits et/ ou des procdures de mise en concurrence. Ces directives communautaires ont t transposes en droit franais et notamment dans les versions 2001 et 2004 du Code des marchs publics. Le droit franais pose 3 principes gnraux de la commande publique auxquels en 2003, le CC a fait rfrence.
y y y

Libert d'accs la commande publique, galit de traitement des candidats, Transparence des procdures.

Ces principes s'appliquent de manire ingale selon la catgorie de contrat. S'agissant des dlgations de service public, on estime que le dlgant public doit conserver la possibilit de choisir son dlgataire de manire intuitu personae. C'est pourquoi, la loi Sapin de 1993 prvoit dsormais une procdure obligatoire de publicit. La Loi Sapin organise galement une mise en concurrence des candidats, on essaie ainsi de rsorber la corruption et l'ingalit. Mais, l'issue de cette procdure, la personne publique continue de ngocier de manire libre les offres qu'elle a reues, donc la libert de choix demeure au bout du compte. En revanche, pour les marchs publics, les procdures sont aujourd'hui beaucoup plus rigoureuses. Il faut savoir que l'utilisation de ces procdures est uniquement obligatoire au-dessus d'un certain seuil, d'un certain montant du march: 130.000 pour les communes. Ces procdures sont principalement au nombre de 3 :
y

La procdure la plus importante et la plus formalise est celle de l'appel d'offre. La procdure d'appel d'offre commence par un avis d'appel public la concurrence publi dans un journal d'annonce lgal et qui indique les conditions lgales du contrat Interviennent ensuite des commissions d'appel d'offre qui vont mettre des avis destination de l'autorit publique contractante. La personne publique a alors l'obligation de retenir le candidat le mieux disant au regard des critres objectifs qui ont t pralablement dfinis dans l'avis public d'appel d'offre.

Autres procdures ct de l'appel d'offre: Les procdures dites ngocies La procdure dite du dialogue comptitif

Ces procdures, qui ne peuvent s'employer que dans des cas dtermins, permettent une plus grande ngociation avec les candidats au march public: plus grande souplesse. Il n'en demeure pas moins que tout ce rgime de passation est un rgime ncessaire pour mettre un terme aux pressions, mais elles ont pour rsultat une certaine rigidit du droit des contrats de service public. II) L'excution des contrats administratifs Trs souvent, les auteurs de manuels et les enseignants prsentent sparment d'un ct les prrogatives de l'administration, de l'autre, les droits reconnus aux contractants privs. Ce plan permet de mettre en contraste les trs forts pouvoirs de l'administration au cours du contrat et la protection que l'on accorde au cocontractant priv. Cette distinction a pour objet de montrer l'ingalit des rapports contractuels. Mais on peut en admettre une autre car elle est un peu date. Il y a tout de mme en droit administratif la recherche d'une certaine stabilit du contrat administratif. Ce qui frappe lorsque que l'on observe ce rgime, c'est que l'on retrouve deux blocs de rgles d'inspirations diffrentes. Comme tout contrat, le contrat administratif est une sorte de loi contractuelle. On peut donc reprendre la clbre image de l'article 1134 du Code civil. Le contrat public comme tout contrat a une force obligatoire, il est conclu pour tre excut, respect. Mais en mme temps, la diffrence du droit priv le contrat administratif est frapp d'une certain mutabilit. Cette mutabilit est lie son but d'intrt gnral. A) La force du contrat administratif Le contrat administratif possde une force obligatoire. L'article 1134 du Code Civil s'applique aussi au contrat administratif. 1) Les obligations excuter Chaque contrat comporte son lot d'obligations. On fait rfrence en gnral trois questions:

Le contrat dtermine une dimension personnelle, un primtre personnel.


Ce primtre personnel implique deux principes classiques: Le principe de l'effet relatif des contrats : Il dcoule de l'article 1165 du Code civil. Puisque le contrat est la rencontre de volonts, il n'oblige que les parties contractantes, celles que se sont engages, et ne saurait nuire ou profiter aux tiers. Ce principe connat toutefois des nuances en droit civil mais en droit administratif il faut surtout noter que Tout contrat dfinissant les conditions d'organisation et de fonctionnement d'un service public comporte des dispositions unilatrales appeles clauses

rglementaires qui produisent des effets juridiques l'gard des tiers usagers: le rglement du service, sur le prix du service, sur les horaires du service... Le principe de l'excution personnelle du contrat par le cocontractant : Ce principe est logique pour tous les contrats publics o rside un important caractre intuitu personae. Si l'administration a conclu un contrat avec tel contractant priv, c'est parce que c'tait ce contractant priv. Toutefois le principe n'est pas sans exception: En matire de march public, la sous-traitance est autorise par l'article 112 du Code des marchs publics condition que l'autorit publique contractante ait donn son accord. Le sous-traitant est un tiers: la sous-traitance est un sous-contrat sans lien avec le contrat initial l'administration contractante ne peut agir en responsabilit contractuelle contre le sous-traitant, mais en revanche, la loi organise un mcanisme de paiement direct permettant au sous-traitant d'tre directement pay par le matre d'ouvrage lorsque l'entrepreneur principal est dfaillant. 2me exception: l'hypothse de la cession de contrat, c'est--dire l'hypothse o est ralise en cours d'excution du contrat une substitution de co-contractant. A priori, la cession de contrat administratif est autorise la condition d'avoir obtenu l'accord pralable de la collectivit publique contractante. La cession de contrat a toutefois soulev une intressante question pour tous les contrats publics soumis des procdures de passation. La Loi Sapin de 1993 est muette, le Code des marchs publics est galement silencieux. Mais il n'en demeure pas moins que la cession de contrat pourrait tre un moyen d'chapper l'obligation de mise en concurrence. Le Conseil d'tat a rpondu dans un avis du 8 juin 2000 que les cessions de contrat publics n'taient pas prohibes en droit franais pour deux raisons: y La cession de contrat n'aboutit pas la conclusion d'un nouveau contrat: pas lieu d'exiger une nouvelle procdure de mise en concurrence
y

L'agrment obligatoire donn par la personne publique permet de vrifier l'aptitude personnelle du nouveau titulaire du contrat.

Tout contrat dtermine un primtre temporel.


Nous retrouvons la mme ide que prcdemment. En principe, tout contrat administratif peut tre conclu pour une dure indtermine. Mais en ralit, on s'aperoit de plus en plus que les textes viennent imposer des dures dtermines. Toutes les dlgations dans le domaine de l'assainissement sanitaire sont conclues pour une dure maximum de 20 ans.

Tout provient du bouleversement opr par les exigences du droit communautaire. Fixer des dures limites, c'est permettre des intervalles rguliers une remise en concurrence des contrats publics. Autre exemple: Le sort des clauses de tacite reconduction. Jusqu' une priode rcente, elles taient trs frquentes dans les contrats administratifs mais juridiquement, la reconduction d'un contrat aboutit la conclusion d'un nouveau contrat. La reconduction est diffrente de la prorogation. Le droit administratif en conclut dsormais que les clauses de tacite reconduction sont nulles dans tous les contrats soumis des procdures de reconduction.

Comme tout contrat, le contrat administratif peut engendrer des difficults d'interprtation.
Le juge administratif se reconnait depuis longtemps un pouvoir d'interprtation des clauses contractuelles lorsque ces clauses ont un contenu obscur ou douteux. Deux hypothses doivent tre distingues : 1. Un contrat administratif contient des clauses obscures ou contradictoires. Ici, rien d'original, le juge administratif s'inspire des rgles des articles 1156 et suivants du CC et par consquent, il met en uvre une interprtation subjective o la commune intention des parties est sense l'emporter sur l'interprtation littrale du contrat. 2. Le contrat est muet (et non obscur) sur certaines conditions de son excution. le juge judiciaire fait rfrence la loi ou l'quit. Le juge administratif, lui, fait une application tout fait original des rgles gnrales applicables au contrat administratif. En effet, en droit administratif, il existe des rgles qui sont applicables mme en l'absence de stipulations contractuelles et mme si les lois et rglements sont silencieux. L'administration dispose toujours en matire de contrat de certaines prrogatives l'gard de son contractant. Ces prrogatives sont inhrentes la qualit de personne publique contractante. Qu'importe qu'elles n'aient pas t fixes par les lois et rglements, par les stipulations du contrat. On les appelle les rgles gnrales applicables aux contrats. 2) L'excution des obligations a) Les garanties d'excution

L'intrt gnral.
L'intrt gnral implique que l'excution du contrat soit rechercher tout prix, d'o l'existence de garanties d'excution. On va reconnatre la personne publique des pouvoirs de contrle. S'agit-il d'une rgle gnrale applicable aux contrats administratifs? La question est discute. En ralit, il faut oprer une distinction. Dans les contrats publics, il existe d'abord un pouvoir de surveillance. Ce pouvoir rsulte du bon sens et consiste vrifier

que le cocontractant excute bien ses obligations. Cela peu se traduire par des visites sur place, par des consultations de documents et pices, prsence d'agents sur place... Ensuite, il existe une autre forme de contrle plus pousse. C'est ce que l'on appelle le pouvoir de direction en ralit, ce pouvoir ne semble inhrent qu'aux marchs de travaux publics. En effet, les agents de l'administration ont le droit d'intervenir dans l'excution du contrat: vrifier plans et tracs, ordonner le choix d'un matriau plutt qu'un autre, changer en fonction des conditions climatiques le rythme des travaux, dcider l'ajournement de travaux, ordonner le changement pour le renvoi de tels et tels ouvriers... Ces pouvoirs de direction sont lis au faut que dans un march de travaux, l'administration a la maitrise de l'ouvrage matre d'ouvrage. Mais en revanche, ce pouvoir directif n'existe pas dans les autres contrats administratifs: dlgations de service public...le simple pouvoir de contrle au sens de surveillance est bien une rgle gnrale applicable tous les contrats administratifs, mme si le contrat est rest muet. En revanche, le pouvoir de direction n'existe que pour les seuls marchs de service public. b) L'inexcution du contrat Nous voici dans l'hypothse o il y a un fait d'inexcution. Comme en droit priv, le droit administratif va tenter de rsoudre les faits d'inexcution ou de mauvaise excution. Le droit administratif va d'abord suivre les rgles de la thorie gnrale des obligations. En cas d'inexcution fautive, il va instaurer un rgime de responsabilit contractuelle. En d'autres termes, en raison de l'inexcution de toute ou partie de ses obligations, une partie, quelle qu'elle soit, peut tre condamne verser l'autre des dommages et intrts: rgime de responsabilit contractuelle. Exactement comme en droit priv, le juge administratif retient d'abord la rgle du non-cumul des rgles de responsabilit contractuelle et extracontractuelle. Elle ne peut tre qu'une responsabilit contractuelle. Il faut:
y y y

un dommage un fait ou une faute dans l'excution un lien de causalit entre la faute et le dommage

Ce lien de causalit peut tre rompu par un vnement qui peut tre soit la faute de la victime, la faute du contractant priv, soit un vnement de force majeure et auxquels cas ce seront de sources d'exonration de cocontractant. Trs tt le juge administratif va admettre dans les contrats administratifs la thorie de la force majeure = survenance d'un vnement extrieur imprvisible et irrsistible. Exemples: guerre, tempte, Tout est affaire d'apprciation au cas par cas par le juge. CE, 29 janvier 1909, Compagnie des messageries maritimes

Une affaire dans laquelle, le CE a admis qu'une trs forte grve pouvait constituer un cas de force majeure au bnfice d'une compagnie prive concessionnaire des services maritimes postaux pour la Mditerrane et le Moyen-Orient. Lorsque linexcution, est plus spcifiquement le fait du contractant priv. Le droit administratif offre alors toute une srie de sanctions. Sanctions qui vont rvler toute lingalit des rapports. Le prononc des sanctions contractuelles sont entours dun certains nombre de garantie. Mme si elles nentre pas dans le champ daction de lunion europenne des droits de lhomme, ces sanctions doivent tre proportionnes. Les sanctions les moins brutales, les plus respectueuses de la stabilit du contrat sont les sanctions pcuniaires. Dsignent des amendes forfaitaires, c'est--dire des pnalits qui sont trs souvent des pnalits de retard. Les sanctions coercitives : par lesquels ladministration afin dobtenir lexcution du contrat, va se substituer doffice ou substituer un tiers au cocontractant dfaillant. Ce dernier continue en revanche de supporter les frais et les risques li au contrat. = mise en squestre. La sanction la plus radicale est la rsiliation du contrat. Ici on vise le pouvoir de rsiliation unilatral de ladministration pour faute du cocontractant. Cette sanction est applicable de plein droit. Cette rsiliation sanction nouvre aucun droit a indemnisation au profit du cocontractant. Son emploi nest lgal que si la faute commise par le cocontractant prsente un certain degr de gravit. Dans les concessions de services publics, ou la rsiliation sanction porte le nom de dchance, il est de rgle que la personne publique ne peut pas prononcer elle-mme cette rsiliation, mais doit sadresser au juge administratif. B) La mutabilit du contrat administratif Donne une image exacte de ce quest un contrat administratif par rapport au contrat priv. Spcificit du contrat administratif : mutabilit* : Rgle selon laquelle le contrat administratif car il est conclue dans un but dintrt gnral droit changer ou cesser ds quil ne remplit plus sa fonction. Le droit priv privilgie la stabilit des relations contractuelles car cest un gage de la scurit des relations juridiques. Le droit administratif au contraire met en avant la ncessit de suivre en permanence lvolution des mutations quaffecte lenvironnement du contrat. 1) Lvolution du contrat administratif Le contrat public doit tre permable au changement qui affecte son contexte. Les partis a un contrat public doivent prendre la mesure des volutions technologiques, du changement des besoins de la population. La modification du contrat permet de garantir la prennit du contrat, ladaptation du contrat son environnement. Son but est dobtenir que ce contrat puisse continuer sappliquer. Do le principe de mutabilit.

Plusieurs hypothses envisages :  La modification conventionnelle du contrat administratif : Puisque le contrat administratif est un accord de volont, il existe la possibilit pour les partis dun commun accord, de modifier le contenu de leur contrat. Les parties contractantes peuvent conclure des avenants pour faire voluer certaines dispositions de leur contrat. La conclusion davenant est lgale en droit administratif, il faut toutefois sassurer que les partis ne profitent pas de la signature dun avenant pour conclure en ralit un nouveau contrat. La conclusion des avenants sont fortement encadrs par les textes. Larticle 20 du code des marchs public prvoit que lavenant ne peut pas bouleverser lconomie du march ou son objet. La loi de 1993 nous dit galement quun avenant ne peut pas modifier substantiellement lun des lments essentiels dune dlgation de service public : on ne peut pas modifier le prix, la rmunration, la dure de la dlgation...  Le pouvoir de modification unilatral du contrat administratif : Le droit administratif reconnait en effet au profit de ladministration un pouvoir de modification unilatral au nom de lintrt gnral. Ce pouvoir existe de plein droit. Ce pouvoir est trs ancien et existe dans tous les contrats administratifs. Il correspond lide que lintrt gnral justifie que ladministration ne soit pas tenus par des stipulations contractuelles inadaptes a la finalit du contrat conclu. Ce pouvoir va dabord apparaitre propos du conflit entre le gaz et llectricit dbut 20me. Les communes franaises qui avaient concds des compagnies du gaz le privilge exclusif de lclairage public ont voulu recourir lclairage public par llectricit. Le contrat portait sur un clairage public au gaz. Le conseil dtat rend une sries darrts et reconnait aux communes le pouvoir dimposer leurs cocontractants de recourir a lclairage public a llectricit. Dans les contrats administratifs, ladministration dispose dune prrogative exorbitante lui permettant dimposer a son cocontractant la fourniture dune prestation conforme au dernier tat de la technique. CE 1902 compagnie du gaz de Dville-les-rouen. Le deuxime arrt de principe est laffaire du CE le 11 mars 1910 : compagnie gnrale franaise des tramways. Un lien contractuel ne peut jamais priver ladministration de son pouvoir rglementaire dorganisation du service. Arrt union des transports publics urbains et rgionaux. Ds 1910, sur la suggestion de Lon Blum, on va affirmer que lintrt gnral tait la fois le fondement et la limite de ce pouvoir. Ce pouvoir exorbitant a ncessairement pour contrepartie lindemnisation intgrale du cocontractant.  La thorie de limprvision : Hypothse o la modification du contrat va simposer aux parties indpendamment de leur volont en raison de circonstances extrieurs qui nont pu entrer dans leurs prvisions initiales. Il existe depuis lancien rgime un rgime spcial et propre au march de travaux publics : la thorie des sujtions imprvues. Cest lobstacle non imputable aux partis et constitutif de difficults imprvues et exceptionnelles. Autrement dit il sagit denvisager lhypothse de lentrepreneur qui a du en cours dexcution du march effectuer des travaux

supplmentaires non prvus. Lentrepreneur a le droit a lindemnisation intgrale du surcout. A partir du dbut du 20me, le conseil dtat va laborer une thorie plus gnrale propre a la dlgation de service public, cest cette thorie quon appelle la thorie de limprvision. Rsulte de larrt du conseil dtat 30 mars 1916 : compagnie gnrale dclairage de bordeaux. La compagnie avait prvue dans la concession limpact de certains alas (la hausse du prix du charbon). Il survient la premire guerre mondiale. Grave problme dapprovisionnement des matires premires quon importait du Moyen Orient. Le prix du charbon passe de 23 a 117 francs. Hausse de 500%. Le conseil dtat va juger que par suite du concours des circonstances, lconomie du contrat se trouve boulevers. La compagnie est donc fonde fournir quelle ne peut tre tenue dassurer aux seules conditions prvues Lorigine le fonctionnement du service tant que durera la situation. Lobjectif de la thorie de limprvision est dassurer, quoiquil arrive, lexcution du contrat. Ladministration na pas tre lassureur de ses cocontractants. Le conseil dtat dit quil faut mettre des circonstances extrieures qui djouent tout les calculs raisonnables, il faut prendre en considration lexistence dun vnement rendant de manire imprvisible et dans des conditions disproportionn par rapport aux donnes initiales du contrat, rendant lexcution de ce contrat plus difficile et plus onreux. Le juge administratif au nom de la continuit des services publics, va considrer quil pse sur les parties contractantes une obligation de maintenir le contrat. Tant que dure cette situation anormale, le cocontractant a lobligation de continuer lexcution du contrat. De son ct ladministration a lobligation daider son partenaire faire face en lui versant une indemnit extra contractuelles couvrant presque intgralement es charges exceptionnelles que les circonstances imposent. Cette thorie de limprvision joue rarement : conflits arms...  La thorie du fait du prince : Cette thorie dsigne un rgime de responsabilit contractuelle sans faute, du fait de mesures prises par lautorit contractante, mais en raison dune qualit autre dautorit contractante. Exemple: Une commune dlgue la gestion dun centre sportif. Contrat entre la commune et un concessionnaire priv. La commune va fermer provisoirement la route qui relie le centre sportif. Le contractant a le droit a lindemnisation intgrale du prjudice subit. 2) La prcarit du contrat administratif Le contrat administratif, mme sil a une dure indtermine, peut toujours tre remis en cause tout moment. La prcarit est donc illustre par le trs important pouvoir de rsiliation unilatrale pour motif dintrt gnral. Ca ne se confond pas avec la rsiliation sanction. Lintrt gnral est la fois le fondement, mais aussi la limite. Ce pouvoir sexplique dans les marchs publics : ladministration doit pouvoir mettre fin aux contrats inutiles ou inadapts a ses besoins. Dans les dlgations de service public ladministration doit pouvoir

mettre fin a un contrat sil ne correspond plus aux besoins des services public. Rgle gnrale applicable aux contrats administratifs. CE assembl, 2 fvrier 1987, arrt socit TV6. Voir GAJA La rsiliation unilatrale en dehors de toute faute nest lgale que si elle est fonde sur un motif dintrt gnral. Lorsquon observe la jp du conseil dtat quil peut avoir une vision assez souple du motif dintrt gnral. Affaire de la rsiliation dune concession de remonte mcanique par la station St Gervais les-bains. La socit de concessionnaires avait eu une modification de son capital, les actions de celles-ci avaient t rachetes par la station voisine. Le CE va dire que le fait que le capital soit pass sous domination de la station voisine tait un motif dintrt gnral. Le cocontractant a le droit lindemnisation intgrale du prjudice subit. Imaginons quen matire dimprvision la situation anormale ne soit pas provisoire. On estime que cette situation anormale dfinitive transforme le dsquilibre provisoire du contrat en un cas de force majeur administrative. Lavenir du contrat nest plus viable. Le juge admet que les partis dfaut dattendre, puissent le saisir pour lui demander de prononcer la rsiliation unilatrale du contrat sous rserve dindemnisation. Ainsi jug le CE assembl, 9 dcembre 1932, compagnie des tramways de Cherbourg.

Section 2 : Le contentieux des contrats administratifs


I) Le contentieux de la formation des contrats administratifs Dans ce contentieux plusieurs problmes se posent, qui sont notamment lis a limportance prise par les rgles de passation. A) Contrat administratif et rfrs Divers procdure durgence visent soit prvenir, soit sanctionner la mconnaissance des rgles qui gouvernent la passation des contrats administratifs. On a deux instruments : 1) Le rfr prcontractuel Cr en droit franais en 1993, rsulte de la transposition dune directive communautaire. Ce rfr est codifi aux articles L 561-1 et suivants du code de justice administrative. Ce rfr est destin viter que certains contrats soient passs en mconnaissance des obligations de publicit et mise en concurrence. Ce recours doit imprativement tre exerc avant la conclusion du contrat. Il peut tre exerc par toute personne ayant un intrt conclure le contrat. Ils vont devoir voquer la mconnaissance de rgle de rgle de publicit, de mise en concurrence. Le juge administratif peut prendre des mesures provisoires, prononcer des ordres a lattention de ladministration, suspendre provisoirement la passation du contrat, prendre des mesures dfinitives, annuler certaines dcisions, ou supprimer certaines clauses du contrat Dans un arrt du CE section, 3 octobre 2008, SMIRGEOMES : le CE estime que ne peuvent tre invoqus que les manquements susceptibles davoir lss ou risquant de ls le requrant.

2) Le rfr contractuel Rsulte dune ordonnance du 7 mai 2009, transposant une directive communautaire du 11 dcembre 2007. Vient dtre codifi aux articles L551 suivant. Ce rfr est dirig contre le contrat lui-mme. Il permet au juge de prononcer la nullit du contrat en cas de mconnaissance des mesures de publicit et de mise en concurrence. B) Contrat administratif et recours au fond La sanction de linvalidit dun contrat administratif peut tre obtenue par plusieurs voies. Pour les recours au fond on peut faire une distinction selon lauteur du recours. Le droit administratif ne traite pas de la mme faon les recours entre partis, ou ceux fait par les tiers. 1) Les tiers et le contrat Le tiers vise plusieurs personnes intresss (concurrent vinc, contribuables, usagers du service public..). Les tiers sont extrieurs au contrat, ils ne peuvent donc exercer dactions contractuelles, on peut donc envisager dautres voies de recours. Le recours par excs de pouvoir : voie de recours contre les actes administratifs unilatraux. On peut aussi envisager la cration dun recours de plein contentieux destins certaines catgories de tiers. a) Contrats administratifs et recours pour excs de pouvoir

MANQUE QQCH

PARTIE 2 : L ES EFFETS DE L ACTION ADMINISTRATIVE


La thorie du droit public met en avant 2 consquences une activit administrative irrgulire :
y y

En cas dillgalit, la consquence est lannulation En cas daction dommageable, la consquence est la rparation.

Titre 1: Lannulation des actes administratifs illgaux : Le recours pour excs de pouvoir Chapitre 1 : les caractristiques du REP
Recours qui na pas dquivalent devant le juge judiciaire, qui prsente des caractristiques originales

Section 1 : les caractres gnraux du REP


Cest un recours contentieux par lequel tout intress peut demander au JA de prononcer lannulation dun acte administratif unilatral illgal. Le REP est donc dabord un recours contentieux, juridictionnel devant le juge administratif. Il se distingue donc des recours dits administratifs dans lesquels le requrant sadresse ladministration elle-mme. En matire administrative les recours administratifs sont frquents, voire obligatoire. 2 sortes : y Les recours gracieux dans lesquels ladministr sadresse lauteur de lacte attaqu y Les recours hirarchiques o ladministr sattaque au suprieur hirarchique de lacte attaqu Le REP est un recours fond sur la violation du droit, cest un instrument destin assurer le respect du principe de lgalit, cest pourquoi ce recours est ouvert mme sans texte en vertu dun PGD contre toute dcision administrative CE, assemble, 17 fvrier 1950, Dame Lamotte. En ce sens, de nouveau, le REP se distingue des recours administratifs qui peuvent tre fonds, certes sur des motifs de lgalit, mais aussi sur des motifs dopportunit. Cest un recours en annulation, ce que demande le requrant, cest lannulation de lacte administratif, autrement dit sa disparition rtroactive et pas seulement la constatation de lillgalit de lacte par le juge. Ce recours se distingue dabord du mcanisme dexception dillgalit dun acte administratif et galement des recours en dclaration dillgalit (le JA est saisi dun recours pour savoir si lacte attaqu est ou non illgal). Le REP se distingue donc des recours de plein contentieux qui tendent la condamnation pcuniaire dune personne publique. Enfin le REP est un recours objectif : il ne vise pas la reconnaissance de la violation dun droit subjectif, il a uniquement pour but de sanctionner la mconnaissance par une personne publique dune rgle de droit. Ce caractre a donc des consquences trs concrtes. Par exemple lannulation produit un effet Erga Omnes. Le REP, en raison de son caractre objectif nest pas un procs fait une personne publique mais un acte : on peut carter tous les lments subjectifs ou moraux : ladministration a-t-elle viol une rgle, mconnue une source du droit ?

Section 2 : les effets du REP


I) Le contenu de la dcision juridictionnelle Le justiciable va tre confront deux types de dcisions : A) Le jugement dirrecevabilit Le juge constate que la dcision nest pas recevable et ce pour de multiples hypothses. Le juge rend alors une dcision dirrecevabilit. B) Le jugement au fonds Imaginons quil y ait recevabilit : il faut distinguer 2 sous hypothses : 1) Le rejet du recours Le recours est recevable mais pas fond, les arguments invoqus par le requrant ne tiennent pas. Le juge va alors rendre une dcision de rejet. 2) Lannulation de lacte attaqu Le recours est recevable et lacte attaqu est illgal : le juge prononce son annulation. Dans un tat de droit le juge a linterdiction dun acte lgal. Cest un moyen de dfense contre larbitraire de ladministration. Illgalit = annulation. Lannulation cest la disparation rtroactive, lacte nest cens avoir jamais exist, il disparait de lordonnancement juridique. Cette annulation peut tre intgrale ou partielle. Lannulation a un effet absolu, c'est--dire un effet Erga Omnes : autorit absolue de la chose juge, lannulation vaut pour tous les administrs. Elle a enfin un effet rtroactif. Effet rtroactif qui est parfois difficile appliquer. Exemple: annulation de la rvocation illgale dun fonctionnaire, ladministration va devoir reconstituer la carrire du fonctionnaire. Pendant la priode de rvocation ce fonctionnaire a t remplac par un autre qui a lui-mme dvelopp sa carrire, peru des traitements Ou encore annulation rtroactive dun concours ou dun examen : remise en cause contraire la scurit juridique. Lune des tentations de ladministration est de recourir au procd de la validation lgislative. Il sagit de faire valider rtroactivement par le parlement une dcision administrative annule. Cest un procd qui pendant trs longtemps a t trs frquemment utilis par le lgislateur franais. Aujourdhui videmment le procd est jug trs contestable au nom du renversement du vieil adage : la fin ne justifie pas tous les moyens. Sous linfluence de la jurisprudence constitutionnelle et de la cour des droits de lhomme, la France a pris conscience que la validation lgislative est un procd choquant pour lindpendance de la justice : violation de la sparation des pouvoirs, immixtion du lgislateur dans le fonctionnement de la justice.

Vous avez aujourdhui un encadrement de la pratique lgislative : y Conseil Constitutionnel, 22 juillet 1980, validation dactes administratifs. y CC, 21 dcembre 1999, loi de financement pour la SS pour lanne 2000. y CEDH, 28 octobre 1999, Mr Zielinski ; y CE, assemble, 5 dcembre 1997, Mme Lambert Aujourdhui la validation lgislative dun acte administratif annul est prohibe et sans exception possible. En revanche, la validation lgislative prventive dun acte administratif susceptible dtre annul est possible sous certaines conditions. La validation doit notamment rpondre un imprieux motif dintrt gnral, ne doit pas porter atteinte au principe de non rtroactivit des dlits et des peines, doit toujours respecter les dcisions de justice devenues dfinitives II) Les pouvoirs du juge administratif Le juge de lexcs de pouvoir na pas dautre pouvoir que dannuler lacte illgal. Cest pourquoi on parle de juridiction de plein contentieux pour tous les autres contentieux en droit administratif. En ralit ce discours est trompeur, Jean RIVERO, un des plus grands administrativistes avait crit un article publi dans le recueil DALLOZ de 1962 le huron palais royal , qui avait fortement dplu au Conseil dEtat. 2 exemples : Plus sagrandit lintervalle de temps entre la dcision attaque et le jugement dannulation, plus le recours pour excs de pouvoir apparait comme une sanction thorique : quoi sert-il dobtenir lannulation dun permis de construire des annes aprs que limmeuble soit construit ? En cas dannulation dun acte administratif il faut encore que ladministration excute la dcision de justice rendue contre elle et l, ladministr peut tre confront une certaine inertie de ladministration. Problme difficile et dont se dsintressait le conseil dtat. La premire difficult est rsolue, la loi du 30 juin 2000 a cre un rfr suspension : on peut obtenir la suspension provisoire de lacte jusqu ce que le juge statue au fond. La 2me difficult a t rsolue par une loi du 8 fvrier 1995 et aujourdhui le JA se sent libr et se reconnait des pouvoirs quil ne se reconnaissait pas avant. Augmentation des pouvoirs du juge face au REP qui restait avant trs thorique. A) Le pouvoir de tirer les consquences exiges par lannulation 1) Le pouvoir dinjonction a) Avant la loi du 08 fvrier 1995 Avant cette loi le JA faisait preuve dune grande timidit, il avanait un beau principe : interdiction pour le juge administratif de faire uvre dadministrateur. Le Conseil dEtat en dduisait linterdiction pour le juge administratif de prononcer des injonctions, des ordres ladministration. Interdiction ladministration dimposer des

obligations de faire ou de ne pas faire. La position du Conseil dEtat tait trs contestable dans lhypothse dune annulation contentieuse. Linterdiction de prononcer des injonctions navait pas de lien avec le pouvoir de tirer des consquences dune annulation contentieuse. Le Conseil dEtat aurait du admettre quil lui appartient de dire ladministration les implications de son jugement dannulation. Il a donc bloqu toute volution de la jurisprudence et cest donc le parlement qui a du uvrer. b) Depuis la loi du 8 fvrier 1995 Elle autorise le JA dans le jugement lui-mme prescrire la mesure dexcution implique par ce jugement. Elle autorise mme le juge assortir cette injonction dune astreinte. Le REP devient un recours concret. La loi a pos une condition procdurale : linjonction et lastreinte doivent tre demands par le requrant. Par ailleurs, en vertu de la loi de 1995, le juge nest jamais oblig dutiliser un tel pouvoir, encore faut il quil estime que lexcution du jugement dannulation implique ncessairement une mesure dexcution. 2 hypothses en contentieux administratif :
y

Le jugement dannulation implique ncessairement quune mesure dexcution soit prise dans un sens dtermin, dans ce cas le juge va dire ladministration la dcision quelle doit prendre. Lannulation dun refus dabrogation vaut obligation dabroger. Le jugement dannulation implique ncessairement quune dcision dexcution soit prise. Dans ce cas le juge va ordonner ladministration de prendre dans un dlai une dcision mais sans lui dire laquelle. Le juge administratif a beaucoup plus daudace et dans des arrts rcents il a dcid dutiliser son pouvoir dinjonction de sa propre initiative. 2) Le pouvoir de moduler dans le temps les effets de lannulation

CE, 2004, association A ! C ! : Emblme de la rtroactivit de la dcision contentieuse. Le conseil d&tat reconnait au juge administratif le pouvoir de priver deffet rtroactif une dcision dannulation. Evolution marque par le contexte international et europen, par le besoin de scurit juridique. Cest pourquoi le juge va saccorder le pouvoir de moduler dans le temps les effets de lannulation. Pouvoir trs fortement encadr : le principe dune annulation juridictionnelle est dtre rtroactive, mais titre exceptionnel le juge administratif va pouvoir moduler les effets dune annulation contentieuse : la raison de ce pouvoir exceptionnel cest lexistence dune situation exceptionnelle, lexistence dune annulation qui pourrait avoir des effets nfastes. Avant de mettre en uvre ce pouvoir, le juge va devoir mettre en uvre le constat que leffet rtroactif de lannulation envisage est de nature emporter des consquences manifestement excessives , il va avoir lobligation de mettre en balance les avantages et les inconvnients dune annulation rtroactive. Ce pouvoir est discrtionnaire, une simple facult le juge na pas lobligation de le mettre en uvre, mais si le juge choisit dutiliser ce pouvoir de modulation il devra motiver son choix, avoir examin lensemble des moyens de lgalit et avoir recueilli pralablement lavis des observations des parties. Le juge a une palette de pouvoir il peut dcider de ne pas mettre en

uvre son pouvoir de modulation, peut dcider que la dcision dannulation prendra effet immdiatement compter du jour de larrt. B) Le pouvoir de sauver lacte de lannulation Sauver lacte de ladministration serait tout fait inadmissible dans un tat de droit en dehors de toute raison valable. Ce pouvoir dcoule du bon sens et dune bonne administration de la justice. 1) Les techniques de neutralisation des motifs illgaux Il y a des hypothses o lannulation est inutile, lorsque le juge administratif constate que lerreur commise par ladministration nest pas dune nature telle quelle implique lannulation de lacte. Do 2 techniques :  La thorie des formalits substantielles et non substantielles : En droit les rgles de forme ne valent pas pour elles-mmes mais uniquement pour les garanties quelles confrent aux administrs. Pas de vice de forme lorsque la formalit navait pour objet de garantir un droit.  La technique des moyens inoprants : le juge peut neutraliser lensemble des vices affectant la lgalit dun acte pris par une autorit administrative en situation de comptence lie (autorit administrative a obligation de prendre telle ou telle dcision). Il ne sert rien dannuler une dcision que la administration est tenue de prendre. Les moyens dillgalit invoqus par le requrant sont qualifis dinoprants. 2) Les techniques de substitution Le juge va effacer lillgalit potentielle de lacte en corrigeant son fondement. Ce pouvoir serait totalement choquant sil sagissait de faire plaisir ladministration. 2 techniques : Il va de soit qu'un tel pouvoir est soumis des conditions, la substitution de base lgale n'est possible que si l'autorit administrative bnficie d'un mme pouvoir d'apprciation en appliquant le fondement textuel correct. Elle n'est possible que si la personne intresse a dispos des garanties dont est assortit l'application des textes sur le fondement duquel la dcision aurait du tre prononce. Par ailleurs pour le JA la substitution de base lgale est une facult, pas une obligation. En revanche elle peut tre sollicite par l'administration mais peut aussi tre opre d'office par le juge. Dans cette dernire hypothse, il faut videmment que le juge ai mit les parties mme de prsenter pralablement leurs observations. Le deuxime procd de substitution est la substitution de motif il ne s'agit plus de corriger la base textuelle, il s'agit pour le juge administratif de corriger les motifs sur lesquels la dcision attaque est fonde. Deux cas de figures : + Un acte administratif est fond sur plusieurs motifs. Seul un ou certains motifs sont

illgaux, s'il apparait que la mme dcision aurait t prise sur le fondement des seuls motifs lgaux, le juge estimera que l'acte attaqu est lgal. + Un acte administratif a t fond sur un motif illgal, on va aussi rencontrer la technique de la substitution. Le juge va substituer un motif correct un motif illgal. Ce n'est pas loin d'assister une rcriture de l'acte. Cette technique a fait l'objet d'un encadrement rcent, le juge a modernis sa technique de substitution de motif, arrt conseil d'tat section 6 fvrier 2004, Mme Hallal. Avant cet arrt la substitution de motif tout comme la technique du moyen inoprant ne pouvait tre utilis que lorsque l'administration tait en situation d'obligation d'agir. Dsormais le CE abandonne cette condition et donc le conseil d'tat admet que le juge administratif puisse permettre l'administration de faire valoir en premire instance ou mme en appel un nouveau motif, diffrent de celui qui avait justifi la dcision attaque. L'ide de cette technique c'est de dire qu'il n'y a pas de raison de refuser une telle possibilit a l'administration ds lors qu'elle a su trouver le motif rgulier avant que le juge ne statue. Ce droit a la seconde chance de l'administration est entour de garanties : si le juge est confront a une demande de substitution de motif, il devra d'abord recueillir les observations de l'administr, exactement comme dans la substitution de base lgale, le juge va devoir s'assurer que la substitution n'aboutit pas a priver le requrant d'une garantie procdurale. Et surtout le juge va devoir apprcier s'il rsulte bien de l'instruction que l'administration aurait prit exactement la mme dcision si elle s'tait fonde ds l'origine sur le bon motif.

Chapitre 2 : Les conditions du recours pour excs de pouvoir


Section 1 : Les conditions de recevabilit
Ces conditions ont un point commun : rgles d'ordre public = rgles dont la mconnaissance peut tre soulev par les parties a tout moment de la procdure, cela signifie aussi que le juge a l'obligation de la soulever d'office. Ces conditions peuvent tre classes en 2 catgories : I) Les conditions de recevabilit relative au requrant Pour qu'un recours en excs de pouvoir soit recevable en droit franais, il faut que le requrant ai un intrt agir. L'ide fondamentale est que le REP est un recours objectif. Dire cela c'est dire qu'il ne se fonde pas sur la violation d'un droit subjectif. L'intrt agir va tre entendu de manire large et souple. Procs fait a un acte, pas a l'administration. A partir du dbut du 20me sicle, le juge administratif va avoir le souci de faire du recours en excs de pouvoir une voie de recours accessible au plus grand nombre possible d'administr. Le conseil d'tat en France n'a jamais souhait faire du REP un recours populaire qui permettrait a n'importe qui d'attaquer n'import quoi. A) La nature de l'intrt agir Le juge administratif va fixer une dfinition l'intrt agir. Pour qu'il justifie d'une qualit lui donnant intrt demander l'annulation d'un acte administratif, le justiciable doit tablir que l'acte attaqu l'affecte dans des conditions suffisamment spciales, certaines et directes. 1) Intrt spcial Intrt propre au requrant. Mais l'intrt s'il doit tre personnel n'a pas besoin d'tre exclusif. On admet donc parfois qu'il suffit au requrant d'appartenir a un cercle de personnes intresses. Arrt fondateur du CE en matire d'intrt agir : Arrt CE 29 mars 1901, Casanova. Dans celui ci le CE admet que la qualit de contribuable ou d'habitant d'une collectivit territoriale confre ceux qui la possde un intrt suffisant demander l'annulation de toutes les dcisions intressants la vie locale. Elle ne peut pas tre transpos l'tat -le lien n'est pas suffisamment spciale-. Les victimes d'un sinistre cologique par exemple : suffit gnralement avoir un intrt agir. 2) Intrt direct et certain Il faut que l'acte attaqu affecte le requrant de faon directe. Le juge administratif se montre assez gnreux, librale. On mesure la spcificit des actes rglementaires, il est vident qu'en matire de recours contre les actes rglementaires, le caractre direct de l'intrt agir est ncessairement appliqu de manire trs souple. Le caractre direct est ncessairement apprci de manire diffrente lorsque qu'il s'agit de recours contre AAI. En effet a priori seul le dcidataire de l'acte individuel est concern. Mme dans cette hypothse le juge administratif admet l'ide que des tiers peuvent exercer

des REP contre des dcisions individuelles. Pour le juge administratif il faut en quelques sortes une proximit du tiers par rapport l'acte individuel. Exemple: REP des voisins contre le permis de construire des bnficiaires. Explique aussi pourquoi un fonctionnaire est toujours recevable a attaquer la promotion ou nomination d'un collgue s'il appartient au mme corps de fonctionnaire. B) Les formes de l'intrt agir L'intrt agir peut tre aussi bien matriel que moral. Il peut tre l'intrt d'une personne physique ou morale. L'intrt agir d'une personne physique : facilement possible de vrifier les caractres de certitude... Le JA aime bien raisonner par catgories de personnes. Les agents publics ne sont jamais recevables attaquer les dcisions de leur suprieur lorsqu'elles touchent l'organisation du service. En revanche les agents publics sont recevables attaquer les dcisions concernant leur carrire, mais galement les dcisions qui touchent l'organisation du service ds lors qu'elles portent atteinte aux droits que les fonctionnaires tiennent de leur statut ou aux prrogatives attaches au corps auquel auquel ils appartiennent. Arrt CE du 11 dcembre 1903, arret Lot. Les usagers de service public : le CE va trs tt juger que la qualit d'usager d'un service public suffit a donner un intrt a agir pour contester tout les actes relatifs a ce service public. CE Syndicat des propritaires et contribuables du quartier Croix de Seguei-Trivoli. Autre forme d'intrt : ds le dbut du 20me sicle, le CE va souhaiter tenir compte du dveloppement considrable en France des associations et galement des syndicats professionnels. Il admet l'intrt agir des personnes morales. Arrt CE 28 dcembre 1906, syndicat des patrons coiffeurs de Limoges. La possibilit reconnue aux personnes morales de dfendre par la voie du REP les intrts collectifs qu'elles ont la charge statutaire de protger. Le recours des personnes morales est trs largement admit pour les REP contre les actes rglementaires. Exemple: un syndicat d'ouvrier a t jug recevable a attaquer une circulaire rglementaire relative la situation en France des travailleurs trangers. Un syndicat d'avocat a t jug recevable attaquer un dcret relatif a la dtention d'tranger en instance d'expulsion. S'agissant des actes individuels, la JP est plus subtile : + La dcision individuelle lse collectivement une partie ou la totalit des membres reprsents par la personne morale. Dans ce cas le recours de la personne morale sera jug recevable. + La mesure individuelle ne porte atteinte qu'a la situation d'un seul membre de la personne morale (ex : sanction disciplinaire, une retenue sur salaire..). La personne morale sera considre comme n'ayant pas d'intrt agir. Les REP forms par des personnes morales sont trs courants.

II) Les conditions de recevabilit relative la requte Il ne s'agit plus de s'intresser la personne requrante, mais la forme, la prsentation formelle... Le REP doit tre exerc dans un dlai de 2 mois a compt de la publicit de l'acte attaqu. En contentieux admin on rencontre aussi une autre condition : l'exigence d'un recours contre une dcision pralable. Par dfinition celle ci est satisfaite par le REP. L'exception de recours parallle. Le recours sera jug irrecevable si le justiciable bnficie dj d'une autre voie de recours lui permettant d'aboutir au mme rsultat recherch. Les conditions formelles de la requte sont galement trs simples, simplicit volontaire, il s'agit de faire du REP une voie de recours accessible. Le REP est ainsi dispens en principe du ministre d'avocat. Le requrant doit rdiger une requte (peut tre une simple lettre), ce que le juge exige c'est que le requrant indique les moyens d'annulation invoqus, et il exige que la requte soit accompagne d'une copie de la dcision attaque. Cette condition disparait lorsqu'on fait un REP contre une dcision implicite de rejet. Enfin il faut que l'acte attaqu soit non seulement un acte administratif unilatral, mais plus prcisment une dcision faisant grief. La nature de l'acte attaqu est donc bien une condition de recevabilit.

Section 2 : Les cas d'ouverture du recours en excs de pouvoir


On appelle cas d'ouverture ou encore cas d'annulation les diffrents vices d'illgalit dont la constatation entraine l'annulation de la dcision attaque. + Un seul cas d'ouverture, un seul vice d'illgalit suffit emporter l'annulation de la dcision attaque. + Les cas d'ouverture sont des catgories prt tablit par le juge dans lesquels le requrant doit ncessairement faire entrer sa critique de l'acte attaqu. Les cas d'ouverture ne se confondent pas avec les normes juridiques que l'on peut invoquer l'appui de son REP. Quel que soit le vice d'illgalit soulev, le requrant peut invoquer l'appui de son recours toutes les normes juridique dont le juge administratif assure le respect. Ces cas d'ouvertures peuvent tre classs en deux grandes catgories. Il ne suffit pas de prsenter la liste de cas d'ouverture, il faut savoir comment le juge administratif exerce son contrle sur ces diffrents vices. I) Les vices d'illgalit A) Les vices d'illgalit externes Ceux relatifs au contenant de l'acte attaqu. Les juges cherchent d'abord les vices d'illgalit externes. Une fois la requte juge recevable, le juge administratif va d'abord s'assurer que la dcision attaque a t rgulirement labore, il ne va donc pas vrifier que ce qui a t dcid par l'administration l'a t de manire lgale, mais plutt vrifier la manire dont l'acte a t labor.

Ces vices sont au nombre de deux :  L'incomptence de l'auteur de l'acte : Vice d'illgalit le plus ancien, et toujours aujourd'hui du premier vice examin par le JA car en droit public la premire des garanties pour les citoyens c'est de s'assurer que l'auteur d'un acte administratif est bien rest dans sa sphre de comptence. Le premier devoir d'une autorit administrative c'est de respecterson primtre de pouvoir. L'incomptence constitue un moyen d'ordre public. Le juge vrifie directement la comptence. Si l'auteur de l'acte n'est pas comptent, le juge prononce l'annulation de l'acte attaqu.  Le vice de forme : Dans son sens contentieux le vice de forme regroupe tout aussi bien les ingalits de forme que les ingalits de procdure. Ex : le dfaut de signature, le dfaut de consultation obligatoire, le dfaut de motivation obligatoire. S'agissant des vices de forme, il ne faut pas oublier que le juge opre une distinction entre les vices de forme substantiels et non substantiels. B) Les vices d'illgalit internes Ils sont les vices relatifs au contenu de l'acte et la contestation du contenu est unilatrale. Il est impossible de synthtiser tous les vices d'illgalit qui sont susceptibles d'affecter le contenu d'un acte administratif. L'objet des actes administratifs sont quasiment sans limite donc on peut imaginer l'infini varit des contenues. Le juge impose au requrant de formuler son recours au regard de quelques catgories abstraitement prdfinis. Catgorie que le juge a dgag progressivement. Il va accepter de contrler les vices d'illgalit interne. Le juge demande au requrant d'invoquer 3 types de vices: y Un vice tenant au but de l'acte y Un vice tenant la violation directe d'une rgle de droit y Un vice tenant au motif de la dcision attaque. 1) Le dtournement de pouvoir C'est en effet, le troisime vice d'illgalit que le juge administratif va accepter de censurer. Arrt principe: CE, 26 novembre 1875 Pariset Il s'agit d'un vice qui tient au but de l'acte. Dtourner le pouvoir cela vise l'hypothse o l'administration en dictant un acte suit un but autre que celui en vue duquel l'acte aurait d normalement tre pris. Autrement dit, puisque l'action administrative poursuit ncessairement un but d'intrt gnral, il s'agit pour le juge de sanctionner de la part de l'administration toutes les actions qui ne seraient pas justifi par ce but d'intrt gnral. Il y a donc dtournement de pouvoir lorsque l'auteur d'un acte cherche favoriser ou nuire une personne. Mais aussi lorsque l'auteur de l'acte administratif exerce sa comptence afin d'assouvir un intrt strictement personnel ou encore un intrt politique, syndical, religieux...

Le juge administratif va mme plus loin que la stricte censure de l'intrt personnel, il estime qu'il y a dtournement de pouvoir lorsque l'autorit administrative tout en poursuivant un objectif d'intrt gnral exerce sa comptence dans un but autre que celui que les textes lui avaient imparti. Exemple: Maire d'une station balnaire qui interdit aux personnes de se dshabiller ailleurs que dans les cabines municipales payantes. Il se peut mme qu'un acte administratif soit simultanment fond sur un but personnel et un but d'intrt gnral. Dans cette hypothse, le juge administratif annulera l'acte uniquement si le but tranger l'intrt gnral a t dterminant. Le juge administratif assimile au dtournement de pouvoir, le dtournement de procdure qui correspond au cas o pour atteindre le but recherch, l'autorit administrative choisit un mcanisme juridique uniquement en raison des facilits procdurales qu'il procure. Exemple: un suprieur hirarchique veut vincer un fonctionnaire, l'autorit plutt que de rvoquer le fonctionnaire, il choisisse de supprimer le poste. Encore, aujourd'hui les justiciables invoquent trs frquemment le dtournement de pouvoir souvent peru comme un mcanisme de soumission de l'administration. En ralit, le dtournement de pouvoir est un des vices d'illgalit les moins sanctionner par le juge car il pose une difficult en terme de preuves. 2) La violation directe de la rgle de droit Historiquement, partir de la fin du 19me, c'est le 4me vice d'illgalit que le juge administratif a accept de censurer dans le cadre des recours en excs de pouvoir. Initialement, il portait le nom de violation directe de la loi, aujourd'hui on parle plus volontiers de la violation directe de la rgle de droit. Ce vice conduit le juge a opr une lecture purement abstraite du contenu d'un acte administratif. Il s'agit en effet, uniquement pour le juge de sanctionner la mconnaissance directe d'une norme juridique par l'administration sans s'interroger sur les conditions d'application de cette norme au cas d'espce. Il est aujourd'hui rarement utiliser car partir du dbut du 20me, il va tre concurrenc par l'apparition d'un autre vice d'illgalit. 3) Le vice dans les motifs Tout acte administratif est fond sur des raisons, des justifications ou motifs. Tout acte administratif en effet est pris en considration de certaines circonstances concrtes qui peuvent tre des circonstances de droit mais aussi de fait.

Pendant trs longtemps, le juge administratif refusait d'entrer dans l'examen de ces raisons de droit ou de fait pour lesquelles l'administration a pris sa dcision. Le juge administratif estimait que contrler la lgalit des motifs de l'acte, c'tait pour le juge se substituer l'apprciation de l'administration elle mme. En contrlant les motifs, le juge administratif avait peur de ne plus tre un juge de la lgalit mais un juge de l'opportunit. Heureusement, avec les progrs de l'tat de droit, le CE va rapidement abandonner cette ancienne vision des chose. Le CE va comprendre que tout acte administratif pour tre conforme au droit doit tre adapt aux circonstances concrtes aux vues desquelles il a t dict. Par consquent, contrler cette adaptation de l'acte aux circonstances qui ont pu naitre c'est pas contrler l'opportunit de l'administration mais la lgalit. partir du dbut du 20me, dans une jurisprudence le CE va accepter de contrler les motifs d'un acte administratif. Il y a deux catgories de motifs : a) L'erreur de droit Imaginons que l'autorit administrative ne commette pas une violation directe de la rgle de droit mais imaginons que l'administration commette une erreur dans l'analyse et dans l'interprtation de la norme juridique qui est relative aux circonstances de l'espce. Sanctionner l'erreur de droit c'est donc censurer une erreur dans l'analyse des normes juridiques aux vues desquels l'acte a t pris. On peut envisager plusieurs types d'erreur de droit: y Erreur pour fausse interprtation y Erreur pour dfaut de bases juridiques ou dfaut de base lgale. On peut imaginer que l'administration fonde sa dcision sur un texte qui n'existe pas ou plus ou un texte irrgulier. Si jamais le juge constate que la norme juridique choisit par l'administration comme fondement de son acte ne s'appliquait pas au cas d'espce, le juge prononcera l'annulation de cet acte. b) L'erreur de fait Pour le CE se fut historiquement l'tape la plus difficile franchir. En controlant la rgularit des faits aux vues desquelles un acte administratif a t pris c'tait pour le juge se substituer l'administration, refaire autrement dit le travail concret de l'administrateur et donc exercer un contrle d'opportunit. Une fois encore le CE au 19me se trompait. Le CE partir du dbut du 20me va distinguer deux types d'erreur de fait:
y

Erreur dans l'inexactitude matrielle des faits :

Pour qu'une dcision administrative soit rgulirement fonde encore faut il que les donnes de fait sur lesquelles l'administration s'est appuyes aient bien t relles, qu'elles aient bien matriellement exist. Le CE va accepter de censurer ce type d'erreur partir d'une

jurisprudence du CE 14 janvier 1916 Camino. Pour la premire fois le juge administratif va vrifier si oui ou non les motifs taient bien rels.
y

Le vice dans la qualification juridique des faits:

Les faits taient ils de nature justifier la dcision? Arrt Principe : CE 4 avril 1914 Gomel. II) Le contrle du juge administratif A) L'tendue du contrle du juge administratif Cette tendue en droit franais est entirement tributaire de la situation de l'administration au moment o elle a dict l'acte. L'autorit administrative peut tre dans deux positionnements diffrents: y situation de comptence lie y situation de comptence discrtionnaire Il y a comptence lie lorsque l'administration est tenue d'agir dans un sens dtermin, l'administration n'a pas le choix de sa dcision. C'est l'hypothse de l'obligation d'agir dans un sens dtermin. En revanche, il y a pouvoir discrtionnaire lorsqu'une autorit administrative a le choix entre plusieurs dcisions galement lgales. Les cas de pures comptences lies sont extrmement rares et que l'administration est plus souvent en situation de pouvoir discrtionnaire. Cela s'explique car trs souvent les textes de lois ou de rglements laissent l'administration le pouvoir de dcider autrement dit on laisse l'administration la facult d'agir. La distinction ne concerne en ralit qu'un seul vice d'illgalit que l'administration ait le choix ou non de sa dcision ca n'a aucune consquence sur le fait que l'acte doit avoir t pris par une autorit comptente, qu'il doit tre formellement rgulier, qu'il ne doit pas tre entacher du dtournement de pouvoir, ne doit pas mconnaitre une rgle de droit, ne doit pas tre fonder sur une erreur de droit, l'inexactitude matrielle des faits. En revanche, le contrle de la qualification juridique des faits va dpendre de la situation de l'auteur de l'acte. Soit l'acte est pris en situation de comptence lie auquel cas, le juge administratif va vrifier que l'administration n'a pas commis d'erreur dans la qualification juridique des faits. Lorsque le contrle intgre tous les vices alors c'est un contrle normal. Mais lorsque l'administration est en situation de pouvoir discrtionnaire entier et a donc le choix, le juge va refuser d'oprer la qualification juridique des faits, c'est ce que l'on va appeler le contrle minimum. Les hypothses de contrle minimum sont rduites.

Il y a contrle minimum dans trois hypothses aujourd'hui:


y

y y

Lorsque le juge considre qu'il est en prsence d'une matire sensible notamment politiquement. l'heure actuelle le juge franais refuse de contrler l'apprciation des mrites d'un postulant la lgion d'honneur. Dans les matires frappes d'une grande technicit, le juge estime qu'il n'a pas matriellement la comptence pour refaire une qualification juridique des faits. En droit franais le juge administratif refuse de contrler les apprciations portes par les jurys d'examen sur la valeur des candidats et de leurs prestations. B) Le degr de profondeur du contrle du juge administratif

Le contrle normal dsigne l'hypothse o le juge vrifie qu'une dcision administrative a t lgalement prise au regard des circonstances concrtes ayant justifis sont dictions. Ce contrle normal pourrait apparatre paradoxal car les hypothses o l'administration tait en pure comptences lies taient rares. En cas de pouvoir discrtionnaire, le juge peut choisir de rduire ce pouvoir discrtionnaire de l'administration. Le contrle normal est donc le plus rpandue en droit administratif franais. Malgr tout le contrle normal peut lui mme faire l'objet de deux variantes:
y

Le contrle restreint (modalit du contrle normal) : lorsque le juge contrle bien la qualification juridique des faits mais il se contente d'exercer un contrle superficiel afin de ne censurer que les erreurs grossires commises par l'administration. Il se contente donc de censurer les erreurs manifestes d'apprciation. Un contrle normal approfondit a) Le contrle restreint

Lexpression est relativement officielle, mme si on ne la trouve pas dans les dcisions officielles. Cest bien une modalit du contrle normal en ce sens que le juge vrifie si les faits taient de nature justifier la dcision attaque. Mais le juge va limiter son contrle aux seules erreurs grossires que ladministration a commises dans son apprciation des faits. Cette technique juridique porte prcisment le nom de la technique derreur manifeste dapprciation. Expression jamais trouve directement dans les dcisions de justice, donc pour savoir si le juge fait un contrle restreint il faut faire attention lemploi du mot manifeste ou manifestement . Il sagit des erreurs que mme un non spcialiste ne commettrait pas. Cette technique a t invente par le juge administratif partir des annes 1960-1970 afin de trouver une voie mdiane entre le contrle minimum et le contrle normal. Cest une vritable avance en droit franais puisque le juge va plus loin dans certaines matires que le contrle minimum. En la matire, tout est affaire de volont du juge, il y a contrle minimum lorsque lindtermination des textes empche lopration de qualification juridique des faits. Comme le juge administratif passe parfois dun contrle minimum un contrle restreint, ou vice versa, en

ralit tout est affaire de volont du juge. Le juge fixe lui-mme les conditions dexercice dun pouvoir de ladministration, les critres dune catgorie juridique. Exemple : police spciale des publications trangres. Tout commence avec la clbre loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse. Cette loi donnait au ministre des affaires trangres le pouvoir dinterdire en France les publications de provenance trangre. Pendant presquun sicle le conseil dtat lorsquil tait saisit de la lgalit des interdictions exerait un contrle minimum. Cette situation est videmment insatisfaisante au niveau de ltat de droit puisquil sagissait dune atteinte la libert de la presse. Pour faire voluer sa jurisprudence, le Conseil dEtat va, partir des annes 1970, accepter deffectuer un contrle restreint. CE, assemble, 2 novembre 1973, socit anonyme libraire Franois Maspero. 15 ans aprs le conseil dtat va accepter dexercer un contrle normal sur les interdictions de publication trangre en France. CE, section, 09 juillet 1997, association EKIN. CE, assemble, 19 avril 1991, madame BELGACEM. A propos de larticle 8 de la Conv.EDH, qui pour autant ne prcise pas quels sont les critres dune vie familiale normale, cela nempche pas le juge administratif franais dexercer un contrle normal sur les faits de nature justifier que ladministration na pas port atteinte au droit une vie familiale normale. Ce nest bien quune affaire de volont du juge, ce qui explique les revirements de jurisprudence. Le contrle du JA en France est subtil : dans une mme matire, propos dune mme dcision il peut y avoir diffrents types de contrle mis en uvre. Exemple: sanction disciplinaire lencontre de fonctionnaires. Le juge exerce un contrle normal sur la qualification de faute mais il nexerce quun contrle restreint sur le choix de la sanction. CE, section, 9 juin 1978, LEBON. Au moins il contrle que la sanction nest pas disproportionne par rapport la faute. b) Le contrle normal approfondi Pour Plessix pas contrle maximum , le juge nexerce pas un contrle plus normal que normal, il contrle diffremment. A ce jour en droit franais il nexiste que 2 exemples. Le contrle des actes des autorits administratives en matire de police administrative gnrale : CE, 19 mai 1933, Benjamin. En raison du caractre liberticide des mesures de police, le juge administratif estime que leur lgalit est conditionne par leur ncessit. Dans le cadre des mesures de police administrative, la qualification juridique des faits nest pas seulement examine pour savoir sil y avait bien trouble lordre public, elle est contrle pour permettre au juge de savoir si ladministration naurait pas pu adopter une mesure moins contraignante pour les liberts publiques. Le contentieux de lexpropriation dutilit publique. CE, assemble, 28 mai 1971, ville nouvelle dest. Lorsque le juge administratif est saisi de la lgalit dune dclaration dutilit publique, il ne se contente pas de vrifier que le projet damnagement a bien une utilit publique, le juge va sassurer que lintrt gnral qui sattache au projet envisag prsente des avantages suprieurs aux inconvnients de toute nature quil occasionne. Inconvnients de toute nature c'est--dire en matire de proprit prive, de finances publiques, de sant. Autrement dit le juge administratif met en uvre la technique du bilan cout/avantage ou de la

balance entre les avantages et les inconvnients. La dcision est lgale que si les avantages lemportent sur les inconvnients.

Titre 2 : La rparation des actes dommageables : la responsabilit administrative


Droit essentiellement jurisprudentiel, autonome car sont inapplicables les rgles du code civil par exemple, les rgles dgages par la jurisprudence ont une originalit par rapport celles du droit priv. Illustration exemplaire, le premier grand arrt portait sur la responsabilit administrative. Le lgislateur a adopt diverses lois en la matire. Comme en matire de contrat, sur des questions identiques les rponses sont parfois semblables. La loi du 04 mars 2002 relative au droit des malades qui est donc un texte lgislatif qui rglemente dans un texte unique la responsabilit mdicale dans son ensemble, aussi bien du fait des mdecins privs que du fait des hpitaux publics. Lorsquon est tudie la responsabilit administrative on tudie la responsabilit de ladministration : on se moque donc ici du dommage subi par ladministration. La responsabilit administrative est une responsabilit civile en ce sens quelle nest pas pnale ou disciplinaire. Il ne sagit pas de prononcer des sanctions mais simplement dobtenir la rparation en argent dun prjudice subit.

Chapitre 1 : Les conditions de la responsabilit administrative


Il sagit de mettre en cause la responsabilit dune personne publique et donc ce nest pas si simple. Pendant tout le XXme sicle il nexistait pas de rgime de responsabilit administrative sauf texte contraire : loi du 28 pluvise an 8, article 4 qui instaurait un rgime de rparation pour les dommages causs par les travaux publics. Mais en dehors de textes le principe tait absence de responsabilit. Concernant lEtat le principe tait celui de lirresponsabilit, car, celui-ci reprsentant la solidarit nationale, ne pouvait mal faire. Sagissant des collectivits locales, elles taient considres comme des sortes de personne prive et donc leur ventuelle responsabilit relevait du code civil et de la comptence judiciaire. En matire de responsabilit extracontractuelle cette vieille ide va tre abandonne par TC, 29 fvrier 1908, FEUTRY. Pour lEtat le principe dirresponsabilit va tre abandonn mais progressivement. Larrt Blanco nous rappelle qu la fin du XX il nexiste pas un principe gnral de responsabilit. Ainsi la responsabilit de lEtat sest impose de manire progressive. Aujourdhui cet arrt nest plus dactualit, la responsabilit administrative des personnes publiques peut tre engage de manire gnrale aussi bien pour faute, quen labsence de faute. Les consquences dun acte de gouvernement : pas de possibilit de rparation donc la responsabilit administrative nest pas totalement absolue.

Section 1 : la responsabilit pour faute


Quelque soient les progrs de la responsabilit sans faute, la faute demeure le droit commun de la responsabilit administrative. La responsabilit de ladministration nous met ncessairement en prsence dun premier problme : qui est responsable ?la personne publique ou lagent public ? Les personnes publiques sont des personnes morales, or un prjudice est forcment caus par une personne physique. Le second problme a trait aux conditions dengagement de la responsabilit de la personne publique. Le principe de lirresponsabilit a t abandonn mais on peut concevoir quun tat souhaite ne pas voir engager sa responsabilit de faon trop facile. En droit de la responsabilit administrative la gradation des fautes est une ide importante.

I) Faute de service et faute personnelle Cest effectivement la premire grande distinction en la matire et qui est une cration de la jurisprudence. A qui doit-on imputer la faute ? Elle joue au niveau du principe et au niveau de la mise en uvre concrte de la rparation. A) Lobligation la dette Quel est lauteur de la faute, sur qui pse la responsabilit ? Distinction rsulte dune dcision du TC : TC, 1873, Pelletier. Cet arrt est lorigine de la distinction de la faute de service et personnelle. Depuis larticle 75 de la constitution de lan 8, il nexistait la garantie des fonctionnaires. Au nom du principe de sparation des autorits administratives et judiciaires, de la loi des 16 et 24 aout 1790, un fonctionnaire ne pouvait tre poursuivi personnellement quaprs autorisation par le conseil dEtat. Au XIX impossible ou presque de poursuivre un fonctionnaire donc ils bnficiaient dune irresponsabilit de fait. Au moment de lavnement de la III rpublique, cette garantie est supprime, larticle 75 de la constitution de lan 8 est abrog. Larrt Pelletier intervient dans ce contexte, la jurisprudence va inventer une distinction tout fait subtile entre la faute de service et la faute personnelle. Soit ladministr est victime dune faute de service et il doit exercer son action en rparation devant une juridiction administrative. Soit ladministr est victime dune faute personnelle et il doit poursuivre personnellement lagent public devant le juge judiciaire. Autrement dit la faute personnelle ne peut jamais engager la responsabilit de ladministration. La faute de service cest la faute administrative, la faute qui peut tre impute lexercice dune fonction administrative. La faute personnelle se rfre une dfinition donne par Lafrire : faute qui rvle non lagent public mais lhomme, avec ses faiblesse, ses passions, ses imprudences. La faute personnelle cest la faute commise en dehors du service. Mais, il y a galement faute personnelle lorsquelle est commise loccasion du service mais quelle sen dtache psychologiquement. Ceci recouvre 2 cas de figure : - soit lagent public est anim par des mobiles personnels - soit la faute prsente une gravit particulire, ce qui vise les actes de violence ou les injures verbales. Cette distinction, claire et nette, comporte des effets nfastes si lon se place du point de vue de la victime. Or bien souvent la faute personnelle va tre commise par un agent public dont les revenus vont tre modestes, il se peut mme que le fonctionnaire soit insolvable. Or ladministration est toujours solvable, donc du point de vue de la victime ce nest pas intressant de poursuivre le fonctionnaire devant le juge judiciaire.

Pour aller dans le sens de la victime, le Conseil dEtat a invent progressivement 3 systmes :  Le cumul des fautes : Ce systme rsulte dune clbre affaire CE, 3 fvrier 1911, ANGUET. Ce monsieur se rend au bureau de poste, et au moment o il veut en sortir il se retrouve enferm. On lui suggre de passer par derrire, par le centre de tri, deux types lui sautent dessus et le jette en dehors du bureau. Il a subi de nombreux dommages corporels. Dans cette affaire 2 fautes : faute service qui est la fermeture du bureau avant que tout le monde ne soit sorti, et faute personnelle qui est la brutalit des autres agents. Le mme fait dommageable est la rsultante de 2 fautes. La victime bnficie dune option, elle peut mettre en cause lagent raison de sa faute personnelle devant le juge judiciaire, ou alors elle peut mettre en cause la personne publique devant le juge administratif en invoquant la faute de service.  Le cumul de responsabilit : Dans cette hypothse, un mme fait dommageable constitue la fois une faute personnelle et une faute de service. Ce systme rsulte de larrt CE, 1918, Epoux Lemonnier. Le mme agent a commis une faute de service et une faute personnelle. Ici, en vertu de ce systme, la victime peut donc rechercher soit la responsabilit du fonctionnaire, soit celle de ladministration. CE, assemble, 2002, Papon : le conseil dEtat a mis en uvre sa jurisprudence ANGUET et retenu le cumul de fautes, donc systme en droit franais toujours dactualit  Le systme dit de la faute personnelle non dpourvue de tout lien avec le service : Il sagit ici dune hypothse o il ny a quune faute personnelle, pour autant la victime pourra engager la responsabilit de la personne publique, parce que lon va estimer que la faute personnelle, qui pourtant a t commise en dehors du service, nest pas dpourvue de tout lien avec le service, notamment car cette faute aurait t commise avec les moyens du service CE, assemble, 1949, demoiselle MIMEUR. Le systme a ses inconvnients, il peut faire naitre chez le fonctionnaire un sentiment dirresponsabilit personnelle. B) La contribution la dette Le Conseil dEtat a souhait viter le sentiment dirresponsabilit chez le fonctionnaire, do au stade de la contribution la dette, de la rparation, du versement de dommages et intrts, linstauration dun mcanisme de laction rcursoire. Il rsulte dune jurisprudence clbre CE, assemble, 28 juillet 1951 LARUELLE et arrt DELVILLE. En vertu de cette jurisprudence, la personne publique peut exercer une action rcursoire contre son agent public qui a t auteur dune faute personnelle afin que celui-ci lui reverse les sommes quelle a indument verses. Inversement, lagent public qui aurait t poursuivi peut se retourner contre ladministration raison de sa faute de service pour rcuprer tout ou partie de lindemnit quil a indument vers la victime. La victime est en dehors de ce systme, ladministration et son fonctionnaire vont pouvoir se rpartir la contribution la dette. Ces actions rcursoires relvent toujours de la comptence du juge administratif TC, 26 mai 1954, Moritz.

II) La faute administrative de service A) Lidentification de la faute de service 1) Dfinition La faute a, en droit public, la mme dfinition quen droit priv. En droit administratif on se rfre donc la clbre dfinition de PLANIOL : manquement une obligation prexistante. La faute de service cest la faute qui est commise loccasion du service dans lexercice de la fonction administrative. 2) Typologie des fautes Exactement comme quen droit priv, la faute peut rsulter dun fait juridique mais aussi dun acte juridique. Le droit administratif a dgag une solution simple : toute illgalit est fautive CE, section 1973, Ville de Paris contre Driancourt. La faute peut tre une faute active ou passive. Ce peut tre la faute par action mais aussi par omission. Autrement dit, en droit franais, les personnes publiques sont responsables de leur carence ou de leur inaction fautive CE, assemble, 2004, Consorts Bottela, au terme duquel ltat franais a t jug responsable des carences dans la prvention des risques lis lexposition des travailleurs lamiante. Enfin, en droit administratif il existe des fautes prouves et des fautes prsumes. En principe, en contentieux administratif, comme devant le juge judiciaire, la charge de la preuve incombe au demandeur, donc en principe la responsabilit administrative pour faute est un systme pour faute prouve. Mais on constate que parfois, le juge administratif utilise le mcanisme de la prsomption de faute. Certes le demandeur est dispens dapporter la preuve mais ladministration peut apporter la preuve quelle na pas commise de faute. Ce systme est n en matire administrative dans le domaine des dommages accidentels de travaux publics, donc les usagers dun ouvrage public bnficient dune prsomption de faute pour ce quon appelle dfaut dentretien normal. Il y a un 2me exemple clbre pour les dommages conscutifs un disfonctionnement dans lorganisation du service public hospitalier. Cest grce ce systme que la jurisprudence administrative indemnise les infections nosocomiales. B) La gradation de la faute de service Larrt Blanco admet la mise en uvre de la responsabilit dune personne publique, tout en prcisant quelle nest ni gnrale ni absolue. La juridiction administrative cherche protger les finances publiques, lautorit et le prestige de lEtat. Par consquent le JA va utiliser une notion pour admettre la responsabilit des personnes publiques tout en faisant en sorte que cette responsabilit ne puisse pas tre engage trop facilement. Ainsi il va inventer la responsabilit pour faute lourde, le CE parlait au dbut du XX dune faute dune exceptionnelle gravit, puis dune faute manifeste et dune particulire gravit. Il appartiendra la victime de rapporter la preuve que la faute commise par ladministration rvle une grave erreur, un grave dysfonctionnement dans le fonctionnement du service publique, un arrt est emblmatique : CE, 10 fvrier 1905, Tommaso Grecco. Il sagit ici de mettre en cause la responsabilit dun SP rgalien qui est lautorit de police. On admet que les citoyens peuvent se plaindre dune activit de police mais aussi parce que le Conseil dEtat va subordonner

lengagement de la responsabilit de lEtat du fait de lactivit de police la preuve dune faute particulirement grave. Tout au long du XXme le juge a eu de moins en moins le souci de prserver les finances publiques et de plus en plus le souci du droit des victimes. Dans toute une srie de secteurs de la vie administrative, la notion de faute lourde a t abandonne au profit de ce que les juristes vont appeler la faute simple. Aujourdhui, pour chaque type dactivit administrative il subsiste un mlange de faute simple et de faute lourde. 1) Les activits de police administrative Larrt de principe prcdemment cit demeure valable. Ici le juge distingue entre les activits juridiques et les activits matrielles. Lactivit juridique est juge comme une activit ne prsentant pas une difficult particulire donc en principe une faute simple est suffisante pour engager la responsabilit de ladministration. En revanche, le juge administratif exige une faute lourde pour les oprations matrielles. Le juge prend parfois des dcisions encore plus nuances : en droit franais la dcision de refuser le concours de la force publique relve classiquement dun rgime de faute lourde. Inversement il arrive quune activit sur le terrain puisse tre rgie par la faute simple si cette activit ne prsente pas de difficults particulires. Le Conseil dEtat estime que relve de la faute simple lopration matrielle que constitue lusage darmes feu lorsque la victime est la personne vise par lopration : CE, section, 1951, dame Auberg et sieur Dumont. Jurisprudence au cas par cas mais qui montre bien le souci du juge de prendre en compte le prjudice de la victime. De manire gnrale, on constate en matire dactivit de police un abandon progressif de la faute lourde. Le Conseil dEtat a abandonn la faute lourde pour les activits de secours et de sauvetage : CE, section, 13 mars 1998, Amon : activit de sauvetage et secours en mer ; CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes : activit de lutte contre lincendie. En matire de lutte contre les nuisances sonores CE, 28 novembre 2003, commune de Moissy Cramayel, abandon de la faute lourde propos des difices menaant ruine CE, 2006, commune de Baalon, 2 arrts sui montrent le recul de la faute lourde. 2) Lactivit fiscale Mme raisonnement, pendant trs longtemps la responsabilit des services fiscaux ne pouvait tre engage que pour faute lourde ce qui ntait pas trs favorable pour les citoyens. Do une volution partir de larrt CE, section, 1990, Bourgeois. Dsormais, seules les activits prsentant des difficults particulires relatives lapprciation de la situation du contribuable sont soumises lexigence dune faute lourde. 3) Lactivit hospitalire Pendant trs longtemps, lactivit hospitalire en matire de responsabilit a repos sur une distinction entre lacte mdical et lacte de soins. Lacte mdical nengageait la responsabilit de lhpital publique que pour faute lourde. Le simple acte de soins engageait la responsabilit pour faute simple. Cet tat de la jurisprudence ne correspondait plus ltat de la socit, les erreurs mdicales se sont multiplies et donc la faute lourde pouvait donner le sentiment dune certaine impunit de lhpital publique, du fait de la difficult den rapporter la preuve. Le CE a dcid doprer un revirement majeur : CE, assemble, 10 fvrier 1992, Epoux V. Dsormais, en droit franais la responsabilit de lhpital publique peut tre engage pour faute simple. La faute simple est dsormais galement suffisante pour

engager la responsabilit du service daide mdicale durgence (SAMU) CE, section, 20 juin 1997, Theux. 4) Lactivit de contrle Traditionnellement lactivit de contrle relve dun rgime de faute lourde, parce quon ne veut pas favoriser un glissement de responsabilit CE, assemble, 29 mars 1946, Caisse dpartementale dassurance sociale de Meurthe et Moselle. CE, assemble, 9avril 1993, Mr G : responsabilit de lEtat pour faute simple du fait de son activit de contrle du systme de transfusion sanguine. La faute lourde est maintenue en matire de responsabilit de lEtat du fait des agissements fautifs de la commission bancaire : CE, assemble, 30 novembre 2001, Kechichian 5) Lactivit carcrale En raison de la spcificit du monde carcral : faute lourde. Or tout rcemment le CE vient dabandonner la faute lourde CE, 23 mai 2003, Madame Chabba. Le CE a admis que le suicide dun dtenu tait la consquence dune succession de faute imputable au service pnitentiaire : CE, 2008, ministre de la justice, abandon de la faute lourde pour lactivit carcrale. 6) Lactivit de la justice administrative Exemple mme de lactivit rgalienne do pendant trs longtemps, lEtat tait totalement irresponsable. Les choses ont volu, dabord du cot de la justice judiciaire avec la loi du 5 juillet 1972 qui organise la responsabilit de lEtat du fait de la justice judiciaire. Cette loi subordonne cette responsabilit une faute lourde ou un dni de justice. Invitablement, la question de la justice administrative devait finir par se poser, mais en 1972, le principe tait toujours celui de lirresponsabilit puisquelle navait statu que sur les juridictions judiciaires. Cest donc le Conseil dEtat qui va combler cette lacune CE, assemble, 29 dcembre 1978, Darmon : en droit franais ltat peut tre responsable du fait du fonctionnement de ses juridictions administratives. A la fois par cohrence avec la loi de 1972 et conformment la jurisprudence administrative le Conseil dEtat, dans cet arrt Darmon va affirmer que la responsabilit de lEtat ne peut tre engage que sil y a eu une faute lourde dans le fonctionnement dune juridiction administrative. Larrt pose aussi la rgle selon laquelle la faute lourde concerne un disfonctionnement grave de la justice, lEtat demeure irresponsable quand le prjudice dcoule du contenu mme de la dcision de justice, du moins si elle est devenue dfinitive. Mais mme dans ce domaine on constate lapparition de la faute simple. Lvolution sest faite en 2 temps. 1er temps dvolution : CE, assemble, 2002, Magira. Cette affaire concerne lun des disfonctionnements majeurs des juridictions administratives qui est la lenteur statuer, les dlais de jugement. Or la convention des droits de lhomme dans son article 6 impose un dlai raisonnable. Les Etats et notamment la France se font rgulirement condamner par la Cour EDH pour dpassement de ce dlai raisonnable. Larrt Magira estime que lEtat est responsable pour faute simple en cas de dure excessive des dlais de jugement. Dsormais en droit franais, si dure excessive devant les juridictions administratives, possibilit de saisir le CE afin dobtenir des DI en vertu de cet article 6 de la convention EDH.

2me temps dvolution : CE, 18 juin 2008, GESTAS qui va retenir de nouveau la faute simple. Faute simple lorsque le prjudice rsulte dune dcision de justice administrative contenant une violation manifeste du droit communautaire. Double revirement par rapport larrt Darmon parce que dabord cest la faute simple et non la faute lourde et aussi parce que lon a lhypothse dune responsabilit du fait du contenu mme dune dcision de justice. Cela nous confirme que les revirements sont faits sous linfluence du droit communautaire Section 2 : Les responsabilits sans faute. Plusieurs hypothses. Ce systme a un objectif trs clair : cest un systme favorable aux victimes. En mme temps ce nest pas un systme dindemnisation automatique. Nous sommes bien dans un systme juridique de responsabilit, il appartient donc la victime dtablir lexistence dun prjudice, dun fait dommageable et dun lien de causalit. Mais cest tout de mme un systme avantageux puisque la victime na pas prouver que le fait dommageable tait fautif. Ce systme de responsabilit sans faute caractrise le droit administratif franais, cest mme le JA de manire audacieuse et prmonitoire qui a invent la responsabilit sans faute. Elle existe en effet ds lancien rgime pour les dommages de travaux publics : pas de recherche dune faute quelconque de lentrepreneur. Ce systme va perdurer tout au long du XIX puisquil va tre vis dans larticle 4 de la loi du 18 pluvise an 8.

2me temps dvolution un arrt du conseil dEtat : CE, 21 juin 1895, Cames. Cet arrt admet le droit rparation dun ouvrier de lEtat victime dun accident de travail ; cest donc un arrt prcurseur car le Conseil dEtat, dans cette affaire se fonde sur la notion de risque, et ce 3 ans avant quune loi rgisse les accidents du travail en droit priv. Ds le dbut du XX, le Conseil dEtat a donc eu le souci de lindemnisation des victimes. 1 La responsabilit pour risque Lanctre de cette responsabilit, cest larrt Cames. Arrt aujourdhui compltement dpass, depuis le juge a dgag des hypothses nombreuses o lobligation de rparation incombant la personne publique va tenir au fait que cette personne publique a exerc une activit administrative qui comportait des risques particuliers.

A. Les collaborateurs occasionnels du service public. Voici une premire catgorie dindividu qui bnficie du rgime favorable de la responsabilit administrative sans faute : CE, assemble, 22 novembre 1946, commune de St-Priest la-plaine. Il sagit donc dun rgime concernant ce quon appelle les collaborateurs occasionnels du SP. Ce sont les personnes qui, de lextrieur, apportent un concours bnvole et occasionnel lexcution dun SP. Ce rgime jurisprudentiel sest assoupli au fil des annes. Initialement le collaborateur occasionnel devait tre ncessairement requis par lautorit administrative. En ralit la jurisprudence sest assouplie puisque la collaboration peut tre requise, sollicite mais aussi spontane. La notion de SP est entendue de manire large. Le juge admet la responsabilit alors mme que la collectivit publique concerne navait pas matriellement organise le service public, mais il suffit que lactivit relve des

attributions de la personne publique pour que lexistence du service public soit reconnue : CE, section, 25 septembre 1970, commune de Batz-sur-mer. B. Les choses et les mthodes dangereuses.

1. Les choses dangereuses CE, 28 mars 1919, Reugniault-Desroziers : explosion du fort militaire de la Courneuve. Dans le prolongement de larrt Cames, le Conseil dEtat va admettre la responsabilit de lEtat pour utilisation de choses dangereuses. Jurisprudence tendue lusage darmes feu par les personnels de police : CE, assemble, 24 juin 1949, Consorts Lecomte. Cette hypothse vise le tiers des oprations de police ; si personne vise par lopration il y a responsabilit pour faute. Cette jurisprudence na jamais t tendue au cas de matraques et des grenades lacrymognes, ce qui est une curiosit en droit franais. 2. Les mthodes dangereuses Jurisprudence classique qui concerne les victimes des dommages causs par des personnes bnficiaires de mthodes librales de rducation. La politique pnale est une prrogative de lEtat. Selon les gouvernements la rpression pnale peut faire lobjet de modalits diffrentes. Lorsquest au pouvoir un gouvernement que lon situerait plutt gauche, des personnes peuvent faire lobjet de mesures librales de rducation, notamment les alins mentaux et surtout les mineurs dlinquants. Exemple : mineur plac dans un centre, vole une voiture et cause un dommage. Le propritaire peut il demander rparation ? La rponse est positive. CE, section, 1956, THOUZZELLIER. Le CE admet le droit rparation des victimes parce quen mettant en uvre une mthode librale de rducation, lEtat a pris un risque particulier pour les tiers. Cette jurisprudence a montr ses limites. Le problme tait de savoir comment indemniser les victimes de dommages causs des tiers par des mineurs confis par le juge des enfants une personne publique dans le cadre de lassistance ducative, car la jurisprudence Thouzzellier est inapplicable, le mineur tant en danger et non dangereux. Pour rsoudre le problme le Conseil dEtat a dcid de sinspirer de la jurisprudence judiciaire et de la cour de cassation qui depuis 1991 admet le concept de garde dautrui : CE, section, 11 Fvrier 2005, compagnie AXA courtage. En cas de dommage caus par ce mineur cest le dpartement qui est responsable ou plus largement cest la personne publique qui exerce sur le mineur le pouvoir dorganiser, de diriger et de contrler la vie de ce mineur.

2 La responsabilit pour rupture de lgalit devant les charges publiques Un prjudice a t subi, aucune faute son origine, il ny a pas mme dide de risque. Il arrive que des activits administratives, des oprations, des actes, soient totalement rgulires et pourtant elles causent un prjudice. Cest une responsabilit particulire par ce que les citoyens dun tat doivent supporter les sacrifices normaux de la vie en socit donc, la mise en uvre de cette responsabilit va tre subordonne la preuve dun prjudice

anormal et spcial. Anormal : va au-del du sacrifice normal que pourrait supporter une personne, spcial : il ne concerne que quelques personnes. Exemples : Les dommages permanents de travaux publics, les dommages imposs par une dcision administrative individuelle : CE, 30 novembre, 1923, Couitas. Nous sommes donc dans lhypothse du refus dexcuter une dcision de justice car la fonction publique risquerait de troubler lordre public : le refus est donc lgal. Pour autant le bnficiaire de la dcision de justice pourra obtenir une indemnisation pour rupture de lgalit devant les charges publiques. Les dommages du fait de rglements lgaux : mise en uvre de la responsabilit sans faute : CE, section, 1969, commune de Gavarnie. Le maire de Gavarnie prend un arrt municipal car il y a un risque dboulement sur le chemin qui mne au clbre cirque ; le propritaire de la buvette situe sous le cirque sent limpact sur son chiffre daffaire, mais dcision lgale. Il pourra, en vertu de la jurisprudence Couitas demander rparation. La responsabilit du fait des lois et des conventions internationales. Pour des raisons sanitaires, de problme conomique vote une loi sur les produits laitiers. CE, assemble, 14 janvier 1938, socit anonyme des produits laitiers la fleurette : on a impos au fabricant une charge spciale et anormale, mme si la loi est lgale, il pourra demander rparation. Cette jurisprudence a t tendu aux dommages rsultant des conventions internationales : CE, assemble, 30 mars 1966, compagnie gnrale dnergie radio lectrique. Le CE estimait que le refus dindemnisation du lgislateur pouvait tre implicite, il exigeait que la convention Internationale soit rgulirement incorpore dans lordre juridique interne. Le CE a rcemment assoupli sa jurisprudence : pour les conventions internationales il exige lentre en vigueur dans lordre interne simplement : CE, 29 dcembre 2004, Almeyrac. De mme, le silence du lgislateur ne fait pas obstacle lobligation de rparation : CE, 2 novembre 2005, socit cooprative agricole axion. Pour la question spcifique de hirarchie des normes, lEtat lgislateur voit sa responsabilit engage : CE, 2007, Gardedieu. Ce qui montre bien que les jurisprudences sont un peu dbordes par les normes supranationales.