C. 1526. XXXVI. RECURSO DE HECHO Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Buenos Aires, 17 de febrero de 2004. Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por Ricardo Juan Alfredo Cossio en la causa Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio", para decidir sobre su procedencia. Considerando: 1) Que contra el pronunciamiento de la Sala J de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil que admiti la excepcin de falta de accin Cpor inmunidad de jurisdiccinC deducida en un juicio de daos y perjuicios derivados de las acusaciones proferidas por un legislador en diversos medios periodsticos respecto de las irregularidades que se habran cometido en la contratacin de sistemas informticos en la Direccin General Impositiva, el demandante Cex director de ese organismoC interpuso el remedio federal cuya desestimacin dio motivo a la presente queja. 2) Que a tal efecto, despus de hacer una resea de las posturas adoptadas por cada una de las partes y del dictamen del fiscal de cmara, el tribunal sostuvo que las declaraciones de Horacio Gustavo Viqueira, efectuadas en su carcter de legislador y miembro de una comisin investigadora, no excedan el marco funcional ni incurran en valoraciones ajenas al diferendo, y que la inmunidad reconocida a los legisladores por el art. 68 de la Constitucin Nacional se extenda a las publicaciones hechas por la prensa, porque resultaba indistinto el medio por el cual se haba emitido la opinin siempre que estuviera ntimamente relacionada con el desempeo del mandato legislativo. 3) Que la alzada afirm Ccon cita de doctrina y de un antiguo precedente del TribunalC que las inmunidades parlamentarias tienen por objeto garantizar el libre ejercicio de la funcin legislativa, motivo por el cual la libertad de

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opinin consagrada en el art. 68 de la Ley Fundamental, deba ser interpretada en sentido amplio y absoluto, porque si hubiera un medio de violarla impunemente se empleara de modo frecuente por quienes intentaran coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio y frustrada la Constitucin en una de sus ms sustanciales disposiciones. 4) Que expres tambin que en la sociedad moderna haba cambiado la forma de hacer poltica, porque por medio de la prensa escrita y la televisin se llegaba directamente al hogar de los ciudadanos, por lo cual resultaba preferible adoptar un criterio amplio cuando estaba en juego no slo la transparencia de los actos de gobierno sino tambin la libertad de expresin y las inmunidades parlamentarias, pues de ese modo no se afectaban las facultades de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo. 5) Que el apelante sostiene que en la causa se debaten temas de indudable carcter federal referentes al alcance que se debe asignar al art. 68 de la Ley Fundamental y que los tratados internacionales Cincorporados en el ao 1994 a la Constitucin NacionalC han ampliado la tutela del derecho al honor de los ciudadanos, de modo que la inmunidad de opinin reconocida a favor de los miembros del Poder Legislativo no es absoluta y deben evaluarse las circunstancias particulares de cada caso a fin de determinar si se han cometido excesos al difamar a otras personas. 6) Que el recurrente afirma que el fallo es arbitrario porque al admitirse la defensa de inmunidad de jurisdiccin como de previo y especial pronunciamiento, se le ha impedido demostrar la verdad de los hechos y la ausencia de conexidad entre las acusaciones calumniosas proferidas por el diputado en diversos medios periodsticos con el ejercicio de la funcin legislativa, circunstancia que importa vulnerar -2-

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Csin sancin algunaC el derecho a la intimidad y al honor de las personas. 7) Que las crticas del demandante suscitan cuestin federal para su examen por la va intentada en tanto han puesto en tela de juicio la interpretacin que cabe atribuir a una clusula de la Constitucin Nacional y la decisin

adoptada ha sido contraria a la validez del derecho invocado por aqul con sustento en dicha clusula (art. 14, inc. 3, de la ley 48). Los agravios fundados en la tacha de arbitrariedad, al estar inescindiblemente unidos a las cuestiones aludidas, sern tratados conjuntamente (doctrina de Fallos:

321:703). 8) Que la Corte ha sealado que la separacin institucional de los poderes del Estado en la Argentina, as como la realidad poltica que los circunda, demuestran que en nuestro pas, a diferencia de otros regmenes donde el Parlamento es el rgano estatal preeminente, las previsiones del art. 68 de la Constitucin Nacional, destinadas a garantizar la independencia funcional de las cmaras legislativas, tienen una elevada significacin, al extremo de que resulta lcito afirmar que integran el sistema republicano (doctrina de Fallos: 169:76, considerando 4). Por tanto, el aseguramiento de la fiel observancia de tales previsiones es deber inexcusable de los jueces, que adquiere un matiz particular y un sentido ms hondo cuando se trata de opiniones crticas

vinculadas con el manejo de fondos pblicos, emitidas por quienes forman parte de la minora parlamentaria, cuya existencia y libre desenvolvimiento son presupuestos ineludibles del estado democrtico (doctrina de Fallos: 248:462). 9) Que la disposicin contenida en el citado art. 68 supone la irresponsabilidad penal y civil de los legisladores

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nacionales

con

referencia

los

actos

que

ese

precepto

contempla, con excepcin del supuesto previsto en el art. 29 de la Ley Fundamental (Fallos: 234:250). Es cierto que el Tribunal ha reconocido que "puede resultar difcil decidir judicialmente si un acto determinado se encuentra o no comprendido dentro de la esfera que la inmunidad abarca", pero tambin ha afirmado "que toda duda que pudiera existir al respecto con motivo de la forma en que ha sido concebida la norma constitucional, desaparece si a sta se la examina a la luz de sus antecedentes y del sistema institucional a que pertenece" (Fallos: 248:462). 10) Que "los constituyentes de 1853 legislaron

acerca de las inmunidades parlamentarias con el designio de garantizar el libre ejercicio de la funcin legislativa, as como la integridad de uno de los tres poderes del Estado y aun su existencia misma en cuanto rgano gubernamental creado por la Constitucin" (Fallos: 54:432). Y al definir el mbito de esas inmunidades se apartaron del modelo que principalmente haban tenido en vista y le reconocieron una dimensin mayor, una ms acentuada eficacia protectora, tomando en cuenta "razones peculiares a nuestra propia sociabilidad y motivos de alta poltica" (Fallos: 54:432). Resultara contradictorio con semejante propsito, pues, que por va interpretativa se asignara a la inmunidad del art. 68 una extensin menor que la reconocida a la norma equivalente de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. 11) Que aun al margen de la singularidad que en esta materia distingue al derecho argentino, no parece dudoso que Ccon la limitacin antes indicadaC el carcter absoluto de la inmunidad en examen, en atencin a su propia naturaleza, es requisito inherente a su concreta eficacia. La atenuacin de ese carcter mediante el reconocimiento de excepciones a la -4-

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prohibicin

del

art.

68,

que

esta

norma

no

contiene,

significara, presumiblemente, abrir un resquicio por el cual, mediante el argumento de que cabe distinguir entre las

opiniones lcitas e ilcitas de un legislador, podra penetrar la accin sojuzgadora, intimidatoria o simplemente per-

turbadora de otros poderes del Estado o aun de particulares, con desmedro del fin constitucional perseguido. As lo entendi esta Corte al declarar, en uno de sus primeros pronunciamientos, dictado el 19 de septiembre de 1864, que la inmunidad del art. 68 "debe interpretarse en el sentido ms amplio y absoluto; porque si hubiera un medio de violarla impunemente, l se empleara con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores" (Fallos: 1:297; 248:462, considerando 7). 12) Que el pensamiento de quienes consagraron este rgimen especficamente tuitivo de la funcin legislativa se apoy en la presuncin de que toda incriminacin de un legislador basada en la emisin de opiniones como las que originan este juicio, es poltica e institucionalmente daosa o riesgosa y debe ser excluida, ya que es preferible tolerar el posible y ocasional exceso de un diputado o de un senador a introducir el peligro de que sea presionada o entorpecida la actividad del Poder Legislativo. 13) Que las disposiciones citadas por el recurrente Ccontenidas en diversos tratados internacionales que gozan de jerarqua constitucional conforme con el art. 75, inc. 22, de la Constitucin NacionalC que resguardan la tutela del honor de los ciudadanos deben ser interpretadas de manera coordinada con las otras clusulas de la Ley Fundamental, de manera que todos los derechos subsistan en armnica coherencia (doctrina de Fallos: 272:231; 308:789, considerando 5; entre muchos otros), pues la coordinacin es el -5verdadero criterio

hermenutico que debe imperar en la materia; empero, ello es as en tanto no haya sido el constituyente quien atribuya especficamente a ciertos derechos una importancia superior. Tal es lo que sucede con el citado art. 68 de la Carta Magna, que establece la inmunidad de expresin para que los legisladores puedan Cen cualquier mbito y sin temor a ser molestadosC emitir opiniones que se relacionen con el desempeo de su mandato a fin de evitar el freno inhibitorio que podra resultar de la posibilidad de que fueran sometidos a acusaciones penales o acciones civiles por proferir dichas opiniones. 14) Que, por otra parte, las demasas en que pudiera incurrirse al amparo de la disposicin examinada no son

irreprimibles porque el privilegio constitucional, fruto de una larga lucha iniciada en Inglaterra, es el que asiste a los miembros del Parlamento para ser juzgados por sus pares. Los posibles abusos Cque establece el privilegioC deben ser

reprimidos por los mismos legisladores, sin afectar la esencia de aqul. En otras palabras: las opiniones calumniosas o injuriosas proferidas desde una banca parlamentaria no constituyen delito pero s pueden comportar "'desorden de conducta en el ejercicio de la funcin' y son susceptibles de originar sanciones deferidas a la decisin del cuerpo legislativo [art. 66 de la Constitucin Nacional], en las que debe verse el medio idneo para contener posibles extralimitaciones en

resguardo del decoro de ese cuerpo y para impedir que el honor de los particulares sea impunemente vulnerado" (Fallos:

248:462, considerando 10). 15) Que con particular referencia a los hechos de la causa, cabe sealar que las acusaciones de manejos irregulares de fondos pblicos efectuadas ante diversos medios pe-

riodsticos por el ex diputado Horacio G. Viqueira en su ca-6-

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rcter de legislador nacional y secretario de la Comisin Especial Investigadora de las Contrataciones entre el Estado Argentino y la empresa IBM, guardan una adecuada relacin de conexidad con la funcin legislativa que desempeaba en esa poca, a poco que se advierta que no slo haba presentado diversos pedidos de informes en el Congreso de la Nacin vinculados con la contratacin de sistemas informticos para la Direccin General Impositiva por montos millonarios, sino que haba iniciado junto a otros integrantes de la minora parlamentaria una causa penal en la que se imputaba a Ricardo Cossio la comisin del delito de administracin fraudulenta en perjuicio de la Administracin Pblica. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el demandante y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Cdigo Procesal -//-

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-//- Civil y Comercial de la Nacin). Reintgrese el depsito. Agrguese la queja al principal. Notifquese y devulvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (segn su voto)CARLOS S. FAYT (en disidencia parcial)ANTONIO

BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA (segn su voto). ES COPIA VO-//-

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-//-TO DEL SEOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Considerando: Que el infrascripto coincide con el voto de la mayora con exclusin del considerando 9. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el demandante y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Reintgrese el depsito. Agrguese la queja al principal. Notifquese y devulvase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO. ES COPIA VO-//-

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C. 1526. XXXVI. RECURSO DE HECHO Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio.

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-//-TO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA Considerando: 1) Que contra el pronunciamiento de la Sala J de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil que admiti la excepcin de falta de accin Cpor inmunidad de jurisdiccinC deducida en un juicio de daos y perjuicios derivados de las acusaciones proferidas por un legislador en diversos medios periodsticos respecto de las irregularidades que se habran cometido en la contratacin de sistemas informticos en la Direccin General Impositiva, el demandante Cex director de ese organismoC interpuso el remedio federal cuya desestimacin dio motivo a la presente queja. 2) Que a tal efecto, despus de hacer una resea de las posturas adoptadas por cada una de las partes y del dictamen del fiscal de cmara, el tribunal sostuvo que las declaraciones de Horacio Gustavo Viqueira, efectuadas en su carcter de legislador y miembro de una comisin investigadora, no excedan el marco funcional ni incurran en valoraciones ajenas al diferendo y que la inmunidad reconocida a los legisladores por el art. 68 de la Constitucin Nacional se extenda a las publicaciones hechas por la prensa, porque resultaba indistinto el medio por el cual se haba emitido la opinin siempre que estuviera ntimamente relacionada con el desempeo del mandato legislativo. 3) Que la alzada afirm que la inmunidad reconocida a los legisladores por el art. 68 de la Constitucin Nacional necesariamente se extiende a publicaciones vinculadas con temas de debate legislativo y que resulta indistinto considerar el lugar de emisin de las opiniones, siempre que estn ntimamente relacionadas con la tarea legislativa. 4) Que expres tambin que en la sociedad moderna

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haba cambiado la forma de hacer poltica, porque por medio de la prensa escrita y la televisin se llegaba directamente al hogar de los ciudadanos, por lo cual resultara preferible adoptar un criterio amplio cuando estaba en juego no slo la transparencia de los actos de gobierno sino tambin la libertad de expresin y las inmunidades parlamentarias, pues de ese modo no se afectaban las facultades de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo. 5) Que el apelante sostiene que en la causa se debaten temas de indudable carcter federal referentes al alcance que se debe asignar al art. 68 de la Ley Fundamental y que los tratados internacionales Cincorporados en el ao 1994 a la Constitucin NacionalC han ampliado la tutela del derecho al honor de los ciudadanos, de modo que la inmunidad de opinin reconocida a favor de los miembros del Poder Legislativo no es absoluta y deben evaluarse las circunstancias particulares de cada caso a fin de determinar si se han cometido excesos al difamar a otras personas. 6) Que el recurrente afirm que el fallo es arbitrario porque al admitirse la defensa de inmunidad de jurisdiccin como de previo y especial pronunciamiento, se le ha impedido demostrar la verdad de los hechos y la ausencia de conexidad entre las acusaciones calumniosas proferidas por el diputado en diversos medios periodsticos con el ejercicio de la funcin legislativa, circunstancia que importa vulnerar Csin sancin algunaC el derecho a la intimidad y al honor de las personas. 7) Que las crticas del demandante suscitan cuestin federal para su examen por la va intentada en tanto han puesto en tela de juicio la interpretacin que cabe atribuir a una clusula de la Constitucin Nacional y la decisin

adoptada ha sido contraria a la validez del derecho invocado -12-

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con aqul con sustento en dicha clusula (art. 14, inc. 3 de la ley 48). Los agravios fundados en la tacha de arbitrariedad, al estar inescindiblemente unidos a las cuestiones aludidas, sern tratados conjuntamente (Fallos: 321:703). 8) Que, en primer lugar, corresponde delimitar con precisin el objeto de la litis a fin de verificar si la interpretacin del art. 68 de la Constitucin Nacional en lo que se refiere a las opiniones o los discursos que se efectan en el desempeo del mandato del legislador, confera inmunidad de opinin a las manifestaciones supuestamente efectuadas a

diversos medios de prensa por el diputado Viqueira. 9) Que el actor puntualiz concretamente en su demanda (ver fs. 336) que el demandado haba hecho pblicas sus temerarias y erradas imputaciones, haba violado el secreto del sumario impuesto por el juez federal a cargo de las investigaciones del contrato celebrado por el demandante con la U.T.E. IBM-BANELCO en ocasin de desempear sus funciones como director general de la ex Direccin General Impositiva y haba dado por probadas una serie de circunstancias y de hechos que no habran existido. 10) Que el Anexo I acompaado en la demanda da cuenta de la orden del da n 2230 en la que consta un proyecto de declaracin de la comisin especial investigadora de las contrataciones entre el Estado Argentino e IBM relativo a "las contrataciones de servicios informticos entre IBM, en el caso Banco de la Nacin Argentina, a travs de la licitacin pblica 60/93 y en el caso de la Direccin General Impositiva, a travs del decreto 507/93 y sus prrrogas (decretos 2780/93; 1897/94 y 1001/95) investigadas por esta comisin, contienen serias irregularidades o ilcitos que originaron al patrimonio pblico graves perjuicios". El art. 3 de dicho proyecto imputa

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diversas responsabilidades al Lic. Ricardo Cossio (sic) como ex director de la Direccin General Impositiva y consta

tambin la participacin en la realizacin de tal declaracin y del informe final del diputado Viqueira. 11) Que resulta claro entonces que las declaraciones efectuadas por el diputado Viqueira a los medios de prensa Cque originaron la demanda del actorC se refieren a la

investigacin de ilcitos que se habran consumado en la contratacin de servicios informticos por funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional. El alcance del examen que se realizar en el presente pronunciamiento quedar, entonces, limitado a la determinacin del alcance de la proteccin de las mani-

festaciones vertidas por los legisladores en el desempeo de sus cargos en cuestiones relativas a materias que se encontraban sujetas al debate, examen y control del Poder Legislativo. 12) Que la tradicin constitucional nacional Cdesde sus primeros proyectosC ha dado particular relevancia a la inmunidad de opinin de los legisladores con un alcance distinto a otros sistemas institucionales. En tal sentido el proyecto de Constitucin para las Provincias Unidas del Ro de la Plata del 27 de enero de 1813 dispona en su art. 68 que "Ningn Senador o representante ser molestado por opiniones, discursos o debates que haya sostenido en el ejercicio de su Comisin" y el proyecto de Constitucin de la Sociedad

Patritica del mismo ao sealaba en su art. 120 que "Ninguno del Cuerpo legislativo puede ser juzgado ni acusado por las opiniones particulares que sostuviese por escrito o de palabra durante Martino Madrid, el de Ed. ejercicio Dromi, Ciudad de sus funciones" (Mara Laura San

Documentos

Constitucionales 1994, pgs.

Argentinos, y 2132

Argentina,

2067

respectivamente). -14-

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Con una visin restrictiva el decreto de inviolabilidad de los diputados del 10 de marzo de 1813 prescriba que "los Diputados que componen la Asamblea General Constituyente de las provincias unidas del Ro de la Plata; no pueden ser acusados perseguidos, ni juzgados en tiempo alguno por las opiniones que verbalmente, o por escrito hayan manifestado en las sesiones de la Asamblea". El art. 27 de la Constitucin de 1819 dispona que "los Senadores y Representantes por sus opiniones, discursos o debates en una u otra sala no podrn ser molestados en ningn lugar" y el art. 35 de la Constitucin de 1826 prescriba que "los senadores, y representantes, jams sern responsables por sus opiniones, discursos, o debates". Frente a estas dos posiciones, Juan B. Alberdi opt por la ms liberal a favor de la inmunidad de expresin funcional de los integrantes del cuerpo legislativo. Efectivamente, el art. 41 de su proyecto dispona que "El orador es inviolable, la tribuna es libre; ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeando su mandato de legislador" (Bases y Puntos de Partida para la Organizacin Poltica de la Repblica Argentina en Obras Selectas, Buenos Aires, La Facultad, 1920, T. X, pg. 282). 13) Que esa prctica constitucional se sustentaba en el sistema establecido por los revolucionarios franceses para proteger a la representacin de la soberana nacional como fundamento de toda su organizacin institucional. La ley del 23 de junio de 1789 emanada de la Asamblea Nacional dispuso que "La Asamblea Nacional declara que la persona de cada diputado es inviolable; que todos los particulares, todas las corporaciones, tribunal, corte o comisin que osasen, durante o despus de la presente sesin, perseguir, -15investigar,

arrestar o hacer arrestar, detener o hacer detener, a un diputado, por razones de algunas propuestas, consejos, opiniones o discursos hechos por l a los Estados Generales...son

infames y traidores hacia la Nacin, y culpables de crimen capital". La Constitucin Francesa del 3 de septiembre de 1791 separ esa disposicin de los discursos parlamentarios al disponer en el Tit. III, Cap., I, Sec. V, art. 7 que "los representantes de la Nacin son inviolables: ellos no podrn ser investigados, acusados ni juzgados en tiempo alguno por aquello que hubieren dicho, escrito o hecho en ejercicio de sus funciones de representantes" y en el mismo sentido el Plan de Constitucin presentado a la Convencin Nacional el 15 y 16 de febrero de 1793 (Constitucin girondina) en su seccin I, art. 13 y la Constitucin del 22 de agosto de 1795 en su art. 110 (Len Duguit y Henry Monnier, Les Constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789, 40. ed., Pars, Librarie genrale de droit et jurisprudence, 1925, pgs. 12, 52 y 110 respectivamente). 14) Que, por consiguiente, el examen de los dichos del parlamentario debe ser efectuado teniendo en miras el desempeo de su mandato o el ejercicio de sus funciones y no el lugar en que sus opiniones hayan sido emitidas. Tal criterio de interpretacin se evidencia desde los comienzos de la vida independiente de la Repblica Argentina hasta el prlogo mismo de la elaboracin de la Constitucin Nacional en cuanto supone una proteccin ms robusta que la que surge del sistema normativo anglosajn, que se limita a custodiar que la

libertad de palabra y los debates o los procedimientos en el Parlamento no deban ser juzgados o cuestionados "en cualquier corte o lugar fuera del Parlamento" (conf. Declaracin de Derechos inglesa de 1689) o que los senadores o representantes no puedan ser cuestionados en cualquier otro lugar "con motivo -16-

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de cualquier discusin o debate en una de las Cmaras" (art. I, sec. 6 de la Constitucin de los Estados Unidos de

Amrica). Se presentaba en estos trminos un sesgo cada vez ms favorable en esa tradicin a la proteccin de la inmunidad de opinin de los legisladores que concluye en la sancin de la Constitucin de 1853, en la cual los constituyentes

establecieron un privilegio que se ha desvinculado claramente de toda unin con su emisin en el recinto del Congreso para trasladarse a la proteccin del ejercicio mismo de la labor del mandatario. El privilegio se convirti en funcional al sagrado ejercicio de la representacin de la voluntad popular y se encuentra desvinculado del mbito espacial en que las opiniones hayan sido vertidas por los legisladores. 15) Que, en efecto, las previsiones del art. 60 (actualmente art. 68) de la Constitucin Nacional Cque reconoce su fuente inmediata en el proyecto de AlberdiC tienen una elevada significacin pues su finalidad no es la de proteger a un miembro del parlamento para su propio beneficio, sino que estn destinadas a garantizar la independencia funcional de las cmaras legislativas, habilitando a los representantes del pueblo a cumplir sus funciones sin temor a acciones civiles o criminales (conf. doctrina de Fallos: 315: 1470, considerando 6). Agero destacaba en las sesiones del Congreso General Constituyente de 1824-1827 que "es sabido que los

representantes en esta clase de cuerpos no son responsables ante nadie de sus opiniones, ya que ellos tienen una libertad completa, y no otra responsabilidad que la de la opinin respecto de sus conciudadanos si obran bien, y de la

execracin si obran mal" (Emilio Ravignani, Asambleas Constituyentes Argentinas, Instituto de Investigaciones Histricas de la Facultad de Filosofa y Letras. Universidad de Buenos -17-

Aires, 1937, T. I, pg. 1143). 16) Que en razn de dichas circunstancias esta Corte ha sealado en Fallos: 248:462 que toda duda que pudiera existir al respecto, con motivo de la forma en que ha sido concebida la norma constitucional, desaparece si a sta se la examina a la luz de sus antecedentes y del sistema institucional a que pertenece. Cabe recordar, sobre el punto, que los constituyentes de 1853 legislaron acerca de las inmunidades parlamentarias con el designio de garantizar el libre

ejercicio de la funcin legislativa, as como la integridad de uno de los tres poderes del Estado y aun su existencia misma en cuanto rgano gubernamental creado por la Constitucin (Fallos: 54:432). Y, al definir el mbito de esas inmunidades se apartaron del modelo que principalmente haban tenido en vista y les reconocieron una dimensin mayor, una ms

acentuada eficacia protectora, tomando en cuenta "razones peculiares a nuestra propia sociabilidad y motivos de alta poltica" (Fallos: 54:432, 460). 17) Que los mismos principios que sostienen la impunidad absoluta de lo que se emite en el seno del Congreso (conf. jurisprudencia de esta Corte y lo decidido tambin por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Amrica en los casos Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); United States v. Johnson 383 U.S. 169 (1966); United States v. Brewster 408 U.S. 501 (1972); Gravel v. United States 408 U.S. 606 (1972); Doe v. McMillan 412 U.S. 306 (1973) y Hutchinson v. Proxmire, 443 U.S. 111 (1979); se aplican Cen un mbito ms extensoC a las opiniones emitidas por los legisladores a distintos medios de prensa referentes a su desempeo como mandatarios de sus electores. No existe razn, a la luz de los textos constitucionales, para considerar que deba restringirse el discurso poltico de los legisladores al recinto de la legisla-18-

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tura y s existen serios fundamentos para afirmar que la inmunidad absoluta de opinin tambin resulta aplicable al sub

examine por dichos vinculados al ejercicio de la funcin.

18) Que, por otro lado, corresponde destacar que la proteccin de las opiniones de los legisladores durante su mandato excede de la funcin expresiva de los individuos que conforman el Poder Legislativo. Desde luego que el debate en el marco de las actividades legislativas presupone la posibilidad de manifestar las opiniones sin temores a eventuales demandas. Esta inmunidad debe interpretarse en el sentido ms amplio y absoluto, porque si hubiera un medio de violarla impunemente, l se empleara con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio y frustrada la Constitucin en una de sus ms substanciales disposiciones (Fallos: 1:297). En efecto, estos privilegios no se derivan de la voluntad de cada legislatura sino de la voluntad del pueblo expresada en la Constitucin y han sido asegurados, no con la intencin a los miembros del Poder Legislativo contra persecuciones para su propio beneficio, sino tambin para respaldar los derechos del pueblo, permitiendo a los representantes ejecutar las

funciones de su oficio sin temor a procesos civiles o criminales (conf. sentencia dictada por la Corte Suprema de Massachussets en la causa Coffin v. Coffin 4 Mass. 1, 27 (1803) al interpretar una norma estadual similar al texto constitucional y que tambin ha sido citada por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Amrica en Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); United States v. Helstoski, 442 U.S. 477 (1979) y Spallone v. United States 493 U.S. 265 (1990), entre otros). 19) Que restringir esa inmunidad de opinin al ejercicio de la libertad individual de los legisladores supone una indebida restriccin de los alcances del texto consti-19-

tucional. Los orgenes histricos del texto Cfundado en la unin de las tradiciones anglosajona, francesa e hispanoamericanaC, la interpretacin literal de su texto, mucho ms amplio que el de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, y la aplicacin por esta Corte con un espritu liberal desde hace ms de un siglo revelan que no es posible que se considere su aplicacin a partir de una perspectiva exclusivamente basada en la proteccin del derecho individual de cada uno de los legisladores a expresar libremente sus ideas en el recinto del Congreso nacional. 20) Que la precedente consideracin resulta de relevancia en el sub examine porque la contraposicin entre dicha norma constitucional y los tratados indicados en el recurso extraordinario no basta para considerar que la actividad del diputado Viqueira deba ser limitada a la luz de la doctrina elaborada por esos cuerpos normativos (de aplicacin obligatoria conf. art. 75, inc. 22 de la Constitucin Nacional) ya que su expresin no queda enmarcada exclusivamente en el ejercicio individual de la libertad de expresin que afecte el derecho a la libertad de expresin y al honor y a la dignidad de las personas. 21) Que, asimismo, debe tenerse en cuenta que la inmunidad de opinin fuera del recinto del Congreso tambin se integra esencialmente con el rol que le cabe al Poder Legislativo en el ordenamiento institucional previsto por la Constitucin Nacional de 1853, que recoge la idea persistente en nuestra historia constitucional que confiere particular relevancia al mandato de los legisladores como mecanismo de proteccin del Poder Legislativo. 22) Que la inmunidad de opinin se enhebra, en consecuencia, con el adecuado funcionamiento del sistema representativo y republicano en que se sostiene todo el andamiaje -20-

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institucional y la proteccin del representante del pueblo en el desempeo de ese mandato tambin se origina en el principio de la soberana popular que ha sido delegada para el ejercicio de sus funciones (conf. art. 33 de la Constitucin Nacional). Por consiguiente, la inmunidad de los legisladores no es un privilegio que contemple las personas sino las instituciones y el libre ejercicio de los poderes y que, por lo tanto, est dentro de la concepcin argentina del sistema representativo republicano (conf. doctrina de Fallos: 169:76, considerando 4). En cambio, si se intenta responsabilizar al legislador por opiniones vertidas en el desempeo de su cargo corresponde el rechazo in limine de la querella (conf. doctrina de Fallos: 135:250) o, en su caso, la admisin de la excepcin de inmunidad de jurisdiccin como dispuso la alzada. 23) Que, asimismo, el papel que desempean los legisladores va ms all de esa funcin expresiva porque alcanza un concepto fundamental del sistema legislativo cual es el deber y el derecho de informar a sus conciudadanos sobre el ejercicio de su mandato. El sistema republicano requiere que el debate sobre las cuestiones pblicas no pueda ser cercenado mediante medidas de intimidacin que supongan, de algn modo, una restriccin al discurso pblico de los legisladores. Ello no obsta, desde luego, a que la proteccin de los legisladores respecto a su inmunidad de arresto sea examinada desde una posicin que contemple que en estos supuestos no existe la inmunidad absoluta que se presenta en el supuesto del art. 68 de la Constitucin Nacional. 24) Que el debate legislativo tambin requiere de la proteccin absoluta que concede el art. 68 de la Constitucin Nacional para que pueda ejercerse una seria y amplia

deliberacin sobre las razones y planteos referentes al ejercicio de este mandato que, naturalmente, no queda limitado al -21-

debate mismo sino que tambin alcanza a las manifestaciones de los legisladores ante la prensa. Resulta evidente que la voluntad de los constituyentes ha sido la de ampliar la discusin fuera del marco del recinto del Congreso y, por consiguiente, lograr la inmunidad de los legisladores para estos aspectos relacionados con el ejercicio del mandato mismo. 25) Que el desempeo de los legisladores se vincula Cconjuntamente con el ejercicio de su funcin legislativaC al ejercicio del control de los actos de gobierno. Todo legislador es, en lo esencial, un control y un contrapeso a los proyectos y a las eventuales exorbitancias del poder administrador. El sistema de control tambin se realza por el art. 85 de la Constitucin Nacional (segn Reforma Constitucional de 1994), que ha establecido el control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, financieros y operativos como una atribucin propia del Poder Legislativo. 26) Que precisamente el alcance del art. 68 de la Constitucin Nacional atae tambin al poder de investigacin del Congreso, aspecto que resulta esencial para comprender el modo en que las legislaturas modernas desempean sus funciones [ver voto concurrente de los jueces Marshall, Brennan y

Stewart en Eastland v. United States Servicemen's Fund 421 U.S. 491, 515 (1975)]. Lo que est en juego en este tipo de casos es el derecho de un representante electo de informar y del pueblo a ser informado sobre materias directamente relativas a las labores del gobierno. El objetivo originario de la representacin en las Cortes britnicas consista en prevenir que la Corona y sus subordinados actuaran arbitrariamente, sin asegurarse del consentimiento de los representantes del pueblo (Jack Rakove, Original Meanings. Politics and Ideas in the Making of the Constitution, New York, Vintage Books, 1997, pg. 209), y se consideraba que existan -22tres funciones

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bsicas del Parlamento; como Poder Legislativo en la creacin de las leyes, como Poder Judicial al actuar como la ms Alta Corte del reino, y de investigacin, entre las cuales se estimaba que se inclua la inquisicin acerca de materias de estado, mala administracin y castigo de la conducta de los ministros reales [Robert J. Reinstein y Harvey A. Silverglate, Legislative privilege and the separation of powers, 86 Harvard Law Review 1113, 1132 (1973)]. 27) Que John Stuart Mill ya haba sealado que la verdadera misin de una Asamblea Representativa es vigilar e intervenir en el gobierno; poner a luz todos sus actos; exigir su exposicin, y justificacin, cuando le parezca oportuno; condenarlos, si son censurables, arrojar de su puesto a los hombres que compongan el gobierno si abusan de su empleo o lo ven contrariamente a la voluntad manifiesta de la nacin, y nombrar a sus sucesores. Adems el Parlamento est investido de otra funcin que, por su importancia, no cede a la

anterior, y es el de ser a la vez un Comit de agravios y un Congreso de las opiniones para la Nacin. El Parlamento es la arena donde, no slo la opinin general del pas, sino la de los diversos partidos en que se divide, y, en lo posible, la de todos los individuos eminentes que encierra, pueda producirse y provocar la discusin. Cada ciudadano est seguro de encontrar all alguno que exponga su opinin, tan bien o mejor que l pudiera hacerlo, y no simplemente a amigos y

partidarios, sino tambin a adversarios polticos, con lo que sufrir la prueba de la controversia. All todas las opiniones en minora tienen la ntima satisfaccin de haber sido odas y rechazadas, no por un capricho arbitrario, sino por razones reputadas superiores, y como tales estimadas por los

representantes de la mayora del pas (Del Gobierno representativo, Madrid, Ed. Tecnos, 20. ed., 1994, Cap. V, pg. 65). -23-

28) Que Woodrow Wilson destac este rol de los parlamentos al sealar que es el deber propio de un cuerpo representativo el considerar diligentemente a todo asunto del gobierno y debatir sobre lo que advierte. Est destinado a ser los ojos y la voz, y a corporizar la sabidura y voluntad de sus mandantes. A menos que el Congreso tenga y utilice todos los instrumentos para tomar conocimiento de los actos y la disposicin de los agentes administrativos del gobierno, el pas deber encontrarse impotente para aprender cmo es

servido; y a menos que el Congreso examine estos temas y los tamice por toda forma de discusin, el pas permanecer en la ignorancia embarazosa y mutilada de los asuntos respecto de los cuales es ms importante que l entienda y dirija. La funcin informativa del Congreso debera ser preferida incluso a su funcin legislativa [Woodrow Wilson, Congressional

Government, 1885, pg. 303; citada en nota 6 de Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367, (1951)]. 29) Que la misma nocin de la libertad de expresin de los ciudadanos se ha originado en una tradicin ms antigua, enraizada en la Declaracin de Derechos inglesa, que estableca la inmunidad para la prosecucin del discurso legislativo (Luther Stearns Cushing, Elementos de la ley y prctica de las asambleas legislativas en los Estados Unidos de Amrica, Buenos Aires, Imprenta y Librera de Mayo, 1886, T. I, pg. 269, n 603 y Akhil Reed Amar, The Bill of Rights, New Haven, Yale University Press, 1998, pg. 24). Es el discurso legislativo mismo y su expresin derivada en el caso a travs de su divulgacin por los medios de prensa lo que se encuentra protegido por el sistema normativo previsto en la Constitucin Nacional y es el poder expresar el resultado de tales investigaciones en el mbito de la esfera pblica lo que tambin se custodia mediante la inmunidad de opinin para que -24-

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los actos investigados puedan ser sometidos al escrutinio popular. 30) Que, por consiguiente, el discurso del legislador no est protegido por un privilegio exorbitante basado en motivos de mera oportunidad o conveniencia como extensin del ejercicio de la libertad de expresin individual; se encuentra, en cambio, estructurado e interrelacionado con la proteccin del discurso poltico de las asambleas representativas de la soberana popular. El ejercicio de esta representacin popular se convertira en letra muerta en las sociedades modernas si pudiera admitirse que la expresin del legislador en el recinto o fuera de l se encontrara amenazada por la multiplicidad de hipotticas demandas por personas afectadas en su honor o dignidad por los dichos de los parlamentarios. 31) Que la proteccin de este discurso poltico ha sido contemplada en nuestro texto constitucional, que ha disociado la libertad de expresin con el discurso parlamentario y que lo ha relacionado con el ejercicio del mandato legislativo. Postular que existen actos de este tenor que no se encuentran custodiados por haber sido efectuados fuera del Congreso Ccomo sostiene la Corte estadounidense en United States v. Brewster 408 U.S. 501 (1972)C supone pasar por alto tanto el preciso texto del art. 68 como desmembrar la relacin que ineludiblemente debe existir entre los parlamentarios y la prensa para cumplir fielmente el deber de informacin y de control que corresponde a los legisladores en el mundo actual. 32) Que, en efecto, la actividad de los representantes de la soberana popular tambin queda vinculada a un procedimiento de deliberacin pblica que resulta esencial para el ejercicio de las funciones legislativas. La inmunidad de opinin sostiene ese sistema deliberativo que permite que los ciudadanos accedan al conocimiento de cuestiones Ca travs -25-

de los medios de prensaC que afectan al sistema todo. El planteo del apelante representa una indebida restriccin al ejercicio del privilegiado derecho a la libre expresin de los legisladores que podran encontrarse sujetos a una especie de autocensura por temor a las eventuales responsabilidades en el fuero civil. 33) Que la libre expresin del legislador busca tanto la proteccin del rol que se desempea en el debate como la custodia de un bien ms amplio cual es la posibilidad de que el resto de la ciudadana acceda al conocimiento de cuestiones que podran quedar limitadas a ese debate o al aun ms restrictivo marco de las comisiones parlamentarias. Los ciudadanos deben poder acceder Cmediante los medios masivos de comunicacinC al ejercicio irrestricto de esas funciones que corresponden al legislador. La visin de los constituyentes de 1853 fue premonitoria en cuanto protegi al representante popular para el cumplimiento de esas funciones de informacin, control, debate y deliberacin. 34) Que en tal sentido ha sealado la Corte Europea de Derechos Humanos (Castells v. Spain del 23 de abril de 1992) que si bien la libertad de expresin es importante para todos, lo es especialmente para un representante elegido por el pueblo. El representa al electorado, atrae la atencin a sus preocupaciones y defiende sus intereses. De acuerdo con estas premisas las interferencias con la libertad de expresin de un miembro de la oposicin en el Parlamento, como se presentaba en aquel caso, requiere del mximo escrutinio por parte de la Corte para impedir la afectacin de tal derecho (conf. considerando 42). 35) Que la proteccin que confiere el art. 68 de la Constitucin Nacional procura, adems, crear un espacio de deliberacin pblica protegido de eventuales presiones del -26-

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sistema burocrtico o de grandes poderes econmicos para que el legislador cumpla su mandato de un modo independiente. No se trata entonces de un derecho que vaya en contra del sistema democrtico como privilegio personal sino de una forma de custodia de la democracia misma para asentar la voluntad popular con independencia de otros factores que puedan intervenir en la libre expresin del representante de la soberana popular. Se trata en trminos de Julio Oyhanarte de dar valor a la "inslita amplitud literal de nuestra Constitucin" (Las inmunidades parlamentarias, La Ley T. 51-1072). 36) Que esa inmunidad de opinin resulta esencial para el principio parlamentario conforme al que se establecen cuerpos representativos encargados de deliberar y tomar

acuerdos con el principio de pluralismo poltico y la necesidad de complementar la formacin de la opinin y la voluntad parlamentarias con la concurrencia de los partidos polticos mediante una formacin informal de la opinin en el espacio de la opinin pblica poltica que quede abierta a todos los ciudadanos. En consecuencia, slo el principio de garanta de espacios pblicos autnomos y el principio de la competencia entre partidos agotan, junto con el principio parlamentario, el contenido del principio de soberana popular (Jrgen Habermas, Facticidad y validez, Madrid, Ed. Trotta, 1998, pg. 239). 37) Que las legislaturas modernas no solo responden mediante un proceso formal de votacin a los desacuerdos existentes en la sociedad, tambin internalizan esos desacuerdos. Por consiguiente, es importante que la legislacin surja tambin de un proceso deliberativo con el compromiso de que se consideren en el debate todas las perspectivas que puedan razonablemente considerarse como competitivas en cualquier propuesta a consideracin. Estas legislaturas modernas -27-

estn estructuradas para asegurar este propsito, con reglas acerca de la representacin de las partes y de los intereses y localidades, con reglas acerca de audiencias pblicas, reglas sobre enmiendas y reglas sobre votacin (Jeremy Waldron, Law and Disagreement, Oxford, Oxford University Press, 2001, pg. 40). 38) Que de lo dicho se advierte que la concepcin amplia y liberal que dieron los constituyentes de 1853 al discurso parlamentario Centendido ste en su ms amplia expresin y que alcanza tambin las afirmaciones formuladas por los legisladores a la prensa respecto a cometidos inherentes a su funcinC se compadece con las ms modernas estructuras de diseo institucional que han sido incorporadas Cmediante

diversos mecanismos institucionalesC a la Constitucin Nacional mediante la reforma de 1994. 39) Que, de acuerdo con lo expresado, el principio de inmunidad de opinin de los legisladores lleva incorporado un contenido que va mucho ms all que el mero privilegio personal de la libre expresin del representante popular enfrentado al honor del demandante. El sistema interamericano de proteccin de derechos humanos reseado en el recurso extraordinario se vera desvirtuado en sus objetivos de fortalecimiento del sistema democrtico de los diversos pases que lo componen si la cuestin del examen del caso se limitara a una dualidad simplificadora entre la expresin de la opinin personal del legislador y la custodia de la honra individual del demandante. La proteccin absoluta que confiere el art. 68 de la Constitucin Nacional a la expresin del legislador sobre un aspecto de inters pblico en reportajes dados a la prensa se estructura en el sistema de democracia representativa sobre el que se asienta todo el andamiaje institucional de la Repblica Argentina. -28-

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40) Que, por ende, la interpretacin realizada por el a quo respecto de las expresiones formuladas a la prensa por el diputado Viqueira se ajusta estrictamente al marco de proteccin del mandato del legislador, encontrndose protegidas por la inmunidad absoluta prevista por el art. 68 de la Constitucin Nacional sin que resulte del anlisis formulado en la presente sentencia que alteren el sistema de proteccin de derechos individuales previsto en los tratados internacionales incorporados por el art. 75, inc. 22 de la Carta Magna. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el demandante y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Reintgrese el depsito. Agrguese la queja al principal. Notifquese y devulvase. JUAN CARLOS MAQUEDA. ES COPIA

DISI-//-

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-//-DENCIA PARCIAL DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1) Que los antecedentes de la causa, los fundamentos de la sentencia apelada y los planteos de las partes han sido objeto de adecuado tratamiento en el dictamen que antecede, cuyos trminos Ccaptulos I y IIC se dan por reproducidos en razn de brevedad. 2) Que los agravios planteados configuran una

cuestin federal tpica que justifica la apertura de la instancia, toda vez que se ha cuestionado la inteligencia de clusulas de la Constitucin Nacional y de tratados internacionales que gozan de su jerarqua y la decisin impugnada ha resultado contraria al derecho que la recurrente pretende fundar en aqullas (art. 14, inc. 3, de la ley 48). Cabe sealar que si las cuestiones referentes a la interpretacin de disposiciones federales y la arbitrariedad atribuida a la sentencia se encuentran inescindiblemente unidas entre s, corresponde que la Corte las examine en forma conjunta. 3) Que tales planteos aparecen formulados en trminos de tensin entre el alcance que cabe atribuir a la inmunidad de expresin consagrada en nuestra Ley Fundamental y los derechos invocados por el apelante, vinculados con la proteccin de su dignidad y su honor, los cuales habran quedado cercenados con la admisin de la defensa de previo y especial pronunciamiento. Sin embargo, los valores jurdicos que aparecen como contrapuestos han de armonizarse mediante la aplicacin de la asentada doctrina que ha persistido como gua confiable: nuestra Constitucin es una estructura coherente, por lo que la interpretacin del instrumento poltico que nos rige no

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debe efectuarse de modo tal que queden frente a frente los derechos y deberes por l enumerados, para que se destruyan recprocamente. "De ah que, si es posible que el significado de un texto constitucional sea en s mismo de interpretacin controvertida, la solucin se aclare cuando se lo considere en relacin con otras disposiciones constitucionales (Joaqun V. Gonzlez, 'Obras Completas', V, N 31, sgtes.; Willoughby, The Constitutional Law of United States, 2a. Ed. I. p. 40; Weaver, Constitutional Law and its Administration, prrafo 55)"

(doctrina de Fallos: 312:496). Por esa razn, y para resolver adecuadamente el caso, resulta ineludible considerar otra perspectiva constitucional, la cual Clejos de profundizar esa tensinC integra la unidad sistemtica de aqulla. Y sta no es otra que la del derecho a la informacin del que es merecedora toda sociedad libre y democrtica, toda vez que Ccomo reiteradamente ha establecido esta CorteC no basta que el gobierno d cuenta al pueblo de sus actos. La emisin de las opiniones autorizadas por el art. 68 de nuestra Constitucin Nacional en conjuncin con la ms amplia libertad de informacin posibilita conocer la verdad e importancia de aqullos y determinarse el mrito o responsabilidad de los poderes pblicos. 4) Que, en primer lugar y como ya se ha sealado con base en consolidada jurisprudencia del Tribunal, las previsiones de la norma citada "que reconoce su fuente inmediata en el art. 27 de la Constitucin de 1819 y ste, a su vez, en la Seccin VI, art. 1 in fine, de la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica tienen 'una elevada significacin, pues su finalidad no es la de proteger a un miembro del

parlamento para su propio beneficio, sino que estn destinadas a garantizar la independencia funcional de las cmaras

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legislativas, habilitando a los representantes del pueblo a cumplir sus funciones sin temor a acciones civiles y criminales'" (Fallos: 315:1470).
Asimismo, como se ha tenido oportunidad de expresar en Fallos: 169:76, la separacin institucional de los poderes del Estado en la Argentina, as como la realidad poltica que los circunda, demuestran que en nuestro pas Ca diferencia de otros regmenes donde el Parlamento es el rgano estatal preeminenteC las previsiones de la mencionada clusula constitucional, destinadas a garantizar la independencia funcional de las cmaras legislativas, tienen una elevada significacin, al extremo de que resulta lcito afirmar que integran el sistema representativo republicano. 5) Que, en efecto, los constituyentes de 1853 legislaron acerca de las inmunidades parlamentarias con el designio de garantizar el libre ejercicio de la funcin legislativa, as como la integridad de uno de los tres poderes del Estado y aun su existencia misma, en cuanto rgano gubernamental creado por la Constitucin (Fallos: 54:432). Y, al

definir el mbito de esas inmunidades, se apartaron del modelo que principalmente haban tenido en vista y les reconocieron una dimensin mayor, una ms acentuada eficacia protectora, tomando en cuenta "razones peculiares a nuestra propia

sociabilidad y motivos de alta poltica" (Fallos: 54:432, la

cita en pgina 460). De tal manera, ese elevado propsito se malograra si, por va interpretativa, se asignara a la inmunidad del art. 68 una extensin menor que la reconocida a la norma equivalente de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, la cual en el art. 1, sec. 6, clusula 1, establece que los legisladores, fuera de las cmaras, no podrn ser

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interrogados por sus discursos ni por sus debates. Conocida como speech and debate clause, la Suprema Corte de ese pas la interpret inicialmente en un sentido amplio, que luego restringi en sucesivas aplicaciones, pudindose afirmar que hoy el privilegio legislativo se limita esencialmente a las tareas puramente legislativas, tales como la votacin, la preparacin de informes internos y el debate. No obstante la crtica de los comentaristas, ha rechazado extender la proteccin de la clusula a las actividades polticas del Congreso, aunque las funciones informativas y educativas son aceptadas como legtimos roles de los legisladores. Sin embargo, tanto stos como sus auxiliares se encuentran protegidos en cuanto sus acciones se hallen directa y esencialmente relacionadas con el proceso legislativo (Ronald D. Rotunda, John E. Nowak y J. Nelson Young, Treatise on Constitutional Law, St. Paul, Minnesota, West Publishing Co., 1986, volumen 1, pgs. 485 y 494; Fallos: 321:2617, disidencia de los jueces Lpez y Fayt). 6) Que, como se ha recordado (Fallos: 321:2617, disidencia del juez Fayt considerando 15), la jurisprudencia norteamericana ha establecido un criterio tuitivo de las conductas de los funcionarios. Uno de los fundamentos Cadems de los utilizados al acuarse el standard consagrado en "New

York Times v. Sullivan" [376 U.S. 255 (1964)]C fue que el discurso de los funcionarios, pronunciado "dentro del permetro exterior" de sus deberes, goza de ciertos privilegios cuando son demandados por los particulares. En el caso "Barr v. Matteo" [360 U.S. 564 (1959)], que aqul cita (pg. 282) el Director de la Office of Rent Stabilization haba publicado un artculo en el que expona las razones por las cuales

intentaba suspender a los demandados Matteo y Madigan, quienes tambin eran funcionarios de la mencionada reparticin. Estos, -33-

sintindose agraviados por la publicacin, lo demandaron por difamacin. La mayora de la Corte, por boca del justice Harlan, consider importante que las autoridades guber-

namentales fueran libres de ejercer sus deberes sin sentirse presionadas por el temor de un juicio por daos respecto de los actos realizados en el curso de esos deberes Cjuicios que consumiran tiempo y energas que, de otra forma, se destinaran al servicio gubernamentalC, y cuya amenaza inhibira en forma apreciable la administracin efectiva, vigorosa y sin temor de las polticas del gobierno. En consecuencia, liber de responsabilidad al demandado por las expresiones efectuadas en relacin a asuntos vinculados a su funcin. Posteriormente, la Corte Cen el caso "Powell v. Mc Cormack" [395 U.S. 486 (1969)]C reiter el criterio que haba sentado en el caso "Kilbourne v. Thompson" [103 U.S. 168 (1880)], en el sentido de que la proteccin de la speech and debate clause incluye todo acto que sea realizado en el perodo de sesiones de la cmara por uno de sus miembros en relacin a las cuestiones sometidas a su consideracin. Como se adelant, precedentes posteriores establecieron criterios restrictivos. En este sentido, se dijo que si bien la inmunidad prevista en la speech and debate clause ampara no slo a los legisladores, sino tambin a sus asesores Csiempre que la conducta de estos ltimos constituyese un acto legislativo protegido si fuese desempeado por el propio legisladorC, dicha inmunidad no se extiende al asesor del senador que prest declaracin testimonial ante el gran jurado acerca del supuesto acuerdo para la publicacin privada de los Papeles del Pentgono, toda vez que dicha publicacin no tena conexin alguna con el proceso legislativo ["Gravel v. United States", 408 U.S. 606 (1972)]. Ms tarde, se confirm que los miembros de las comisiones parlamentarias, sus ayudantes, -34-

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asesores e investigadores gozan de una amplia proteccin, en la medida en que su actuacin responda a la realizacin de actividades legislativas consistentes en la compilacin de informes, su remisin a la cmara, o la votacin a favor de su publicacin. Sin embargo, se seal que la speech and debate clause no protege la publicacin privada de documentos

introducidos y dados a publicidad durante las sesiones de las comisiones, aun cuando dichas sesiones formasen parte del proceso legislativo ["Doe v. McMillan", 412 U.S. 306 (1973)]. Finalmente, en el caso "Hutchinson v. Proxmire" [443 U.S. 111 (1979)], la Corte norteamericana expres que la speech and debate clause no protege la transmisin de informacin por parte de los miembros del Parlamento a travs de comunicados de prensa y cartas. En efecto, nada hay en la historia o en el lenguaje de la clusula que sugiera alguna intencin de crear un privilegio absoluto que exima de responsabilidad ante una demanda por declaraciones difamatorias pronunciadas fuera del recinto de las cmaras; en dicho sentido, los precedentes apoyan la conclusin de que un miembro del Parlamento puede ser considerado responsable por publicar declaraciones

difamatorias que originalmente fueron pronunciadas dentro del recinto de la cmara. 7) Que al expresar nuestra Constitucin que

"[n]inguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeando su mandato de legislador", no parece dudoso que Ccon la excepcin del supuesto previsto en el art. 29C el carcter absoluto de la inmunidad sub examine, en atencin a su propia naturaleza, es requisito de su propia eficacia. Es que, desde sus primeros pronunciamientos, esta Corte declar que la inmunidad "debe interpretarse en el sentido ms amplio y absoluto; porque si hubiera un medio de -35-

violarla impunemente, l se empleara con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio, y frustrada la Constitucin en una de sus ms sustanciales disposiciones" (Fallos: 1:297, considerando 1). El retraimiento de ese carcter absoluto, mediante el reconocimiento de excepciones a la prohibicin del art. 68,

que esta norma no contiene, hara peligrar el aseguramiento

del ms amplio debate respecto de las cuestiones que

involucran personalidades pblicas o materias de inters pblico, como garanta esencial del sistema republicano. De no ser as, se atentara contra la formacin de una opinin pblica vigorosa, en razn de la fuerza paralizadora y disuasiva de la obligacin de resarcir. En efecto, la mencionada disposicin, tambin se ha dicho, supone la irresponsabilidad penal de los legisladores nacionales relativa a los actos que ese precepto contempla Ccon la limitacin antes indicadaC. Es cierto que el Tribunal ha reconocido que "puede resultar difcil decidir judicialmente si un acto determinado se encuentra o no comprendido dentro de la esfera que la inmunidad abarca", pero tambin ha afirmado que "toda duda que pudiera existir al respecto, con motivo de la forma en que ha sido concebida la norma constitucional, desaparece si a sta se la examina a la luz de sus antecedentes y del sistema institucional a que pertenece" (Fallos: 248:462). 8) Que constituye un principio general incuestionable el inters que tiene la comunidad en que las gestiones de la administracin pblica se encuentren presididas por la estricta observancia a la ley. La tica pblica es cosa pblica; de modo tal que en una sociedad en la que los individuos no pueden observar -36-

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personalmente todos los actos de su gobierno, stos CnecesariamenteC deben ser conocidos a travs de la prensa. En ese cometido, esta ltima cumple un rol estratgico y esencial para la autntica vida democrtica y la posibilidad del debate pblico; su deber es el de informar al soberano, proporcionando el conocimiento de cmo actan sus representantes, administradores, funcionarios o figuras pblicas; si han cometido hechos que deben ser sometidos a investigacin; si han incurrido en abusos, desviaciones, excesos o irregularidades. As, la prensa se degrada cuando escarnece o agravia irresponsablemente, y de manera inexpugnable se enaltece

cuando contribuye al debate abierto en asuntos de inters general. La comunidad Cse reiteraC tiene derecho a una informacin que le permita ajustar su conducta a las razones y sentimientos por esa informacin sugeridos y la prensa satisface esa necesidad colectiva (doctrina de Fallos: 310:508). Nuestra Constitucin reconoce como una de sus bases necesarias y permanentes que el pueblo es el depositario nico de la soberana y fuente originaria de todos los poderes, de modo tal que si este ltimo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes, constituye un deber ineludible de stos que den cuenta a aqul del fundamento de sus actos. As,

mediante la interactuacin con la prensa, "un miembro del

Congreso"

en

cumplimiento

de

sus

funciones

Cesto

es,

"desempeando su mandato de legislador"C no hace sino proteger la propia esencia democrtica y republicana mediante el

contralor de las instituciones y sus hombres. Ya Carl Schmitt resaltaba en 1928 que "[l]a representacin no puede tener lugar ms que en la esfera de lo

pblico. No hay representacin ninguna que se desenvuelva en

secreto y entre dos personas...Un Parlamento tiene carcter representativo slo en tanto que existe la creencia de que su -37-

actividad

propia

est

en

publicidad.

Sesiones

secretas,

acuerdos y deliberaciones secretas de cualquier comit, podrn ser tan significativos e importantes como se quiera, pero no tendrn nunca un carcter representativo" (Carl Schmitt,

Teora de la Constitucin, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1992, pg. 208). 9) Que, sentados los principios que anteceden, no era en esta causa judicial donde deban dilucidarse la verdad o falsedad de las imputaciones formuladas por un funcionario pblico a otro funcionario pblico. La recta interpretacin de la clusula constitucional en juego importa considerar que aquella norma de habilitacin es esencial para el debate pblico, el que cumple una altsima funcin en la sociedad democrtica e impone un mayor sacrificio a quienes tienen en sus manos el manejo de la cosa pblica. Asimismo, el Pacto de San Jos de Costa Rica Cen consonancia con los derechos invocados por el apelanteC establece que "[n]inguna de sus disposiciones debe ser interpretada en el sentido de:...[e]xcluir otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno" (art. 29), entre los que cabe hacer valer los derechos polticos (art. 23), como los de "participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos". Por otro lado, como se seal en el precedente re-

gistrado en Fallos: 248:462, "las demasas en que pudiera incurrirse al amparo de la disposicin examinada no son irreprimibles", toda vez que las opiniones calumniosas o injuriosas vertidas desde una banca parlamentaria no constituyen delito, pero s pueden comportar desorden de conducta en el ejercicio de la funcin, susceptible de originar sanciones por
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el propio cuerpo legislativo (art. 66 de la Constitucin Nacional). En ellas es, por tanto, donde debe hallarse el modo idneo para contener posibles extralimitaciones, en resguardo del decoro del cuerpo y para impedir que el honor de los particulares sea impunemente vulnerado. Este es, precisamente, el cauce adecuado para responder a los posibles excesos de los legisladores en la faz examinada.
Es que tal como se ha expresado en la causa registrada en Fallos: 316:2416, "debe resguardarse especialmente el ms amplio debate respecto de las cuestiones que involucran a este tipo de personas, [las personalidades pblicas] como garanta esencial del sistema republicano democrtico". Y en este sentido, se ha dicho que "es preferible tolerar el posible y ocasional exceso de un diputado o de un senador a introducir el peligro de que sea presionada o entorpecida la actividad del Poder Legislativo", toda vez que la idea que inspir la institucin se apoy en la presuncin de que toda incriminacin de un legislador basada en la emisin de opiniones "es poltica e institucionalmente daosa o riesgosa y debe ser excluida" (Fallos: 248:462). 10) Que la garanta establecida en el art. 68 de la Constitucin Nacional, efectivamente, es "funcional" y "no es en s blindada" (fs. 830 vta. de los autos principales); as fue establecido por constante jurisprudencia del Tribunal. En Fallos: 316:1050 Cbien que en una cuestin de competenciaC expres que en los casos que involucran a un legislador nacional slo se justificaba la competencia federal cuando "los hechos aparecen vinculados al desempeo de sus funciones como tal", distinguiendo esa situacin de la del entonces diputado Luque, cuyas declaraciones Crelativas al enjuiciamiento de su hijoC no permitan relacionarlas con "el ejercicio de su man-39-

dato como legislador nacional" (Fallos: 316:1050). Y en la causa "Varela Cid" (Fallos: 315:1470) a la que apela el recurrente en favor de su postura Cen la que de igual modo se resolvi un conflicto de competenciaC esta Corte remarc los principios bsicos que construyen esta materia (ver considerando 4 del presente voto), seal cul era el juez competente "a los efectos legales y constitucionales pertinentes" y en cuanto a las "extralimitaciones ajenas [al] mandato" invocadas, se limit a calificarlas como meras conjeturas inidneas para modificar su decisin sobre competencia. Tiene dicho el Tribunal que ningn poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente. La regla segn la cual es invlido privar a alguien de lo que la ley no prohbe, ha sido consagrada en beneficio de los particulares (art. 19 de la Constitucin Nacional); no de los poderes pblicos (Fallos: 318:1967 y su cita). La centenaria interpretacin constitucional del art. 68 de la Constitucin Nacional elaborada por esta Corte, aventa toda hiptesis de discrecionalidad: el efecto exonerador ha de entenderse dirigido a la independencia funcional de las

cmaras legislativas, con el propsito de que los representantes del pueblo cumplan con sus actividades sin temor a perturbaciones o intimidaciones mediante acciones civiles o criminales. 11) Que en base a todo lo expuesto, corresponde concluir que la difusin de informacin efectuada por el ex diputado Horacio G. Viqueira relativa a manejos irregulares de fondos pblicos ante diversos rganos de prensa se encuentra amparada por la garanta examinada, en la medida en que lo fue "desempeando su mandato de legislador" y en el marco estricto de las investigaciones propias de las funciones del demandado -40-

C. 1526. XXXVI. RECURSO DE HECHO Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio.

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como legislador nacional y secretario de la Comisin Especial Investigadora de las contrataciones entre el Estado Argentino y la empresa IBM, en funcin de la fiscalizacin de la conducta de quienes tienen la responsabilidad del gobierno del Estado. Esa innegable conexidad con la funcin legislativa,

se vigoriza si se considera que el demandado no slo haba presentado diversos pedidos de informes en el Congreso de la Nacin vinculados con la contratacin de sistemas

informticos, sino que tambin haba iniciado Cjunto con otros integrantes de la minora parlamentariaC una causa penal en la que se imputaba al actor la comisin del delito de

administracin fraudulenta en perjuicio de la Administracin Pblica. De tal manera, las normas procesales de las que hicieron mrito los jueces de la causa han conformado el quicio adecuado para la salvaguarda de la sustanciosa garanta legislativa cuya recta interpretacin ha establecido el Tribunal. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas en el orden causado, habida cuenta que en razn de las particularidades de la causa, el recurrente pudo creerse con derecho a sostener su posicin (art. 68, prrafo segundo, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Reintgrese el depsito. Agrguese la queja al principal, hgase saber y devulvase. CARLOS S. FAYT. ES COPIA

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