Justicia especializada para adolescentes Efrn Arellano Trejo

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica Documento de Trabajo nmero 7 Septiembre 2006

LX Legislatura
Diputado Jorge Zermeo Infante Presidente de la Mesa Directiva Dr. Guillermo Haro Blchez Secretario General Lic. Emilio Surez Licona Encargado de la Secretara de Servicios Parlamentarios Lic. Rodolfo Noble San Romn Secretara de Servicios Administrativos y Financieros CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPININ PBLICA Adriana Borjas Benavente Directora general Mara de los ngeles Mascott Snchez Directora de Estudios de Opinin Pblica Gustavo Meixueiro Njera Director de Estudios de Desarrollo Regional Francisco Sales Heredia Director de Estudios Sociales Ernesto Cavero Prez Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos Mnica Bucio Escobedo Proyectos de investigacin y edicin Efrn Arellano Trejo Sandra Espinoza Morales Jos de Jess Gonzlez Rodrguez Nora Len Rebollo Claudia Icela Martnez Garca Mario Mendoza Arellano Salvador Moreno Prez Alejandro Navarro Arredondo Sara Mara Ochoa Len Karla Ruz Oscura Investigadores Fabin Verstegui Vega Coordinador administrativo Alejandro Lpez Morcillo Edicin y diseo

Justicia especializada para adolescentes

Efrn Arellano Trejo

Presentacin
En diciembre de 2005 fue reformado el artculo 18 de la Constitucin. Con esta reforma, la federacin, los estados y el Distrito Federal quedaron obligados a establecer, en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia aplicable a los menores infractores. La mayora de los congresos locales han actualizado ya sus respectivas leyes. Sin embargo, en el mbito federal este proceso est inconcluso. Como se ver ms adelante, organismos nacionales e internacionales han expresado la necesidad de poner en marcha este sistema, as como de contar con los recursos presupuestales y el marco legal que garantice su adecuado funcionamiento. Durante la pasada legislatura el Senado envi a la Cmara de Diputados una minuta, con proyecto de decreto, que entre otras cosas crea la Ley Federal de Justicia para Adolescentes. De tal manera que una de las tareas de la LX Legisatura ser conocer y analizar el proyecto enviado por el Senado, valorar sus propsitos, evaluar la forma en que se propone aterrizar los lineamientos constitucionales y, entre otras cosas, conocer diversas iniciativas. Este documento tiene el objetivo de analizar el impacto que tendr la reforma al artculo 18 constitucional sobre las leyes e instituciones dirigidas a la atencin de menores infractores y realizar una descripcin y un primer anlisis del proyecto de ley aprobado en el Senado. Para alcanzar dicho propsito, esta investigacin consta de tres secciones. En la primera de ellas se ofrece una explicacin de los cambios conceptuales que introdujo en el mundo la aprobacin de la Convencin de los Derechos del Nio (CDN), que explica en gran medida la reforma constitucional en la materia. En la segunda seccin se ofrece, principalmente, una descripcin sociodemogrfica de los menores infractores en Mxico, as como un anlisis de las

principales infracciones a la ley que cometen. El objetivo de este apartado es conocer al sector de la poblacin al que estn dirigidos los lineamientos derivados de la CDN. El tercer apartado ofrece una descripcin del contenido de la reforma al artculo 18 constitucional, con la cual se adoptaron de manera explcita los lineamientos derivados de la Convencin. Posteriormente se presenta un balance del impacto institucional que dicha reforma tendr en Mxico, tomando como eje de anlisis la minuta enviada por el Senado, con el proyecto para crear la Ley Federal de Justicia para Adolescentes.

Modelos de atencin para menores infractores

Los sistemas de justicia para adolescentes estn cambiando. El acontecimiento que desat dicha mudanza fue la adopcin de la ONU, en 1989, de la Convencin sobre los Derechos del Nio, la cual constituy un parteaguas en materia de derechos humanos, debido a que introdujo cambios sustanciales en la forma de concebir los derechos de los nios.1 Este tratado significa la conclusin de un esfuerzo iniciado por la ONU desde 1924 (Cuadro 1). A partir de la Convencin, los nios, definidos como los menores de 18 aos, dejaron de ser receptores pasivos de derechos, para ser concebidos en la ley como personas con derechos y obligaciones, segn su grado de madurez y desarrollo. La CDN ha significado, para los pases que la han aplicado o introducido en sus respectivas legislaciones, cambios significativos en la relacin entre nios y adultos.2 Para el caso de aquellos menores que se supone han infringido la ley, la Convencin establece (art. 40) que stos deben ser tratados de acuerdo con su edad, fomentar en ellos el sentido de la dignidad, alentar su reintegracin y procurar que asuman una funcin constructiva en la sociedad. Adems, los Estados parte se
Convencin sobre los Derechos del Nio, adoptada en Nueva York el 20 de noviembre de 1989. Entr en vigor el 2 de septiembre de 1990. Para Mxico, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1991. Versin electrnica oficial disponible en www.unhchr.ch (fecha de consulta: septiembre de 2006). 2 Vernica Navarro, El principio de intervencin mnima. El tratamiento en externacin y la reiterancia infractora. El caso del Distrito Federal, Poder Ejecutivo Federal, Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, 2005, p. 41.
1

obligan a fortalecer el respeto hacia los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros. Antes de la Convencin los menores de edad eran considerados inimputables y, por tanto, no susceptibles de sanciones penales, sino merecedores de medidas tutelares, diseadas supuestamente para su beneficio, ya sea porque cometieron una infraccin a la ley o por encontrarse en situaciones de peligro moral o material.3
Cuadro 1 Instrumentos internacionales para la proteccin de menores infractores*
Instrumento
Declaracin de los derechos del nio (llamada tambin Declaracin de Ginebra). Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing).

Situacin jurdica
Su primera versin es de 1924, revisada en 1946 y reformulada en 1959, conforme a la resolucin 1 386/XIV de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Aprobadas por el VII Congreso sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente. Miln, Italia, 1985, ratificada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su 96 Reunin (26 de noviembre de 1985, resolucin 40/33). Adoptadas y proclamadas por la Asamblea General de la ONU en su resolucin 45/112, del 14 de diciembre de 1990. Adoptadas por la Asamblea General de la ONU, en su resolucin 45/113, de 14 de diciembre de 1990. Adoptada en Nueva York el 20 de noviembre de 1989. Entr en vigor el 2 de septiembre de 1990. Para Mxico, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1991.

Principales caractersticas
Es un primer documento, de carcter enunciativo. Este documento contribuy a definir la necesidad de contar con leyes e instituciones especializadas para la atencin de los menores infractores que, al mismo tiempo que satisfagan las necesidades de justicia, respeten sus derechos como nios y hagan hincapi en el bienestar de los mismos. En ellas se establece que la prevencin de la delincuencia juvenil es parte esencial en la prevencin del delito en la sociedad, as como en la importancia de atender de manera especial a los jvenes que se encuentran en riesgo social. Marco de referencia para los responsables de la administracin del sistema de justicia de menores. Instrumento jurdicamente vinculante, por lo que los Estados parte estn obligados a armonizar su derecho interno y a realizar las reformas conducentes para dar cumplimiento pleno a los derechos reconocidos en ella.

Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riad). Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de Menores Privados de Libertad. Convencin sobre los Derechos del Nio.

* La Convencin de los Derechos del Nio signific un proceso de 75 aos, realizado por la ONU a favor de la
infancia. Los siguientes instrumentos internacionales constituyen parte de este proceso, dedicado a la atencin de menores infractores. Fuente: Luis Rodrguez Manzanera, Criminalidad de menores, Porra, Mxico, 2000, pp. 479-650.

3 Elas Carranza y Rita Maxera, La justicia penal de menores de edad en los pases de Amrica Latina, en Autores varios, Derechos humanos de los nios, nias y adolescentes, Programa de Cooperacin sobre Derechos Humanos Mxico-Comisin Europea, Mxico, 2006, p. 85.

Desde la perspectiva de este ltimo modelo (denominado tutelar, de situacin irregular o asistencialista), los menores eran considerados como objetos de proteccin, pero al mismo tiempo como seres incompletos o incapaces. Bajo estos argumentos, paradjicamente, a estos nios no se les reconocan los derechos que tienen los adultos. Peor an, no tenan derecho a que se les siguiera un proceso con todas las garantas; la decisin de privarlos de su libertad no dependa del hecho cometido o la supuesta infraccin en que incurrieron, sino de que a estos nios se les diagnosticara en estado de riesgo o situacin irregular.4 Para el caso de Mxico, el sistema tutelar tiene un momento decisivo en 1974, cuando se promulga la Ley que Crea los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito Federal (vigente hasta 1991). El artculo primero transitorio de esta ley derog los artculos 119 a 122 del Cdigo Penal, los cuales comprendan el ttulo denominado delincuencia de menores. Estos consejos tomaron como ejemplo los que ya existan en Morelos (1959) y Oaxaca (1964). La edad penal se defini hasta los 18 aos y se cre la figura de los consejeros, quienes imponan sanciones retributivas, sustituan a los padres cuyas deficiencias educacionales fueran notorias y protegan las necesidades bsicas del menor, entre otras cosas.5 Con esta ley se sustrajo a los menores del derecho penal para incorporarlos al derecho tutelar. Sin embargo, una de sus principales deficiencias fue el hecho de que los menores infractores se encontraban en un rgimen de excepcin. El Estado se erigi como el representante legtimo de sus intereses y confisc una gran parte de sus derechos. Los menores podan ser detenidos sin orden de aprehensin e incluso a solicitud de sus padres; no era necesario que supieran de qu o quin los acusaba; prcticamente no tenan defensa ni podan apelar las resoluciones del Consejo; no exista un procedimiento formal en el cual se demostrara el
Mary Bellof, Estado de avance de la adecuacin de la legislacin nacional y provincial a la Convencin sobre los Derechos del Nio en Argentina. Tendencias y perspectivas, separata del Foro de Legisladores Provinciales por los Derechos del Nio y la Adolescencia, Salta, 1998; y Los derechos del nio en la Nacin y en las provincias argentinas, en Mary Bellof (dir.), Los derechos del nio en las provincias argentinas, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, en prensa. 5 M. Alberto Martell Gmez, Anlisis penal del menor, Porra, Mxico, 2003, p. 8.
4

supuesto ilcito o se admitieran pruebas de descargo; y, entre otras cosas, se les poda privar de la libertad por un periodo que no tena relacin con la supuesta falta cometida.6 Estas deficiencias no eran exclusivas de Mxico, sino que se encontraban diseminadas en gran parte del mundo. Por ello, los especialistas en el tema coinciden en sealar que la CDN signific el desmantelamiento paulatino del modelo tutelar para la atencin de los menores infractores y la construccin de uno garantista, cuya caracterstica distintiva es la creacin de instituciones y polticas especializadas para la atencin y reintegracin de estos menores. Cul es la situacin de Mxico en esta transformacin de alcance mundial? Nuestro pas termin el proceso de adopcin de la Convencin en 1991. Ese mismo ao expidi la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal; la cual tiene por objeto reglamentar la funcin del Estado en la proteccin de los derechos de los menores, as como la adaptacin social de aquellos cuya conducta se encuentra tipificada en las leyes penales federales y del Distrito Federal.7 Esta norma mantiene en vigor la figura de los Consejos de Menores, de los cuales regula su estructura y funcionamiento y estipula que son competentes para conocer la conducta de las personas mayores de 11 y menores de 18 aos. Entr en vigor a finales de 1991 y sustituy a la de 1974. En el ao 2000 Mxico reform el artculo 4 de la Constitucin para elevar a rango constitucional los derechos de la niez (alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento);8 y expidi la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes.9 Esta ley define como nios a las personas menores de 12 aos y como adolescentes a quienes tienen entre 12 y 18 aos de edad. El ttulo cuarto de

Elena Azaola, Posibilidades y lmites de dos modelos de justicia para menores, en Memoria del Coloquio Multidisciplinario sobre Menores, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, Cuadernos del Instituto, nm. 1, 1996, p. 6 disponible en www.bibliojuridica.org (fecha de consulta: junio de 2006). 7 Diario Oficial de la Federacin, 27 de diciembre de 1991. 8 Ibid., 7 de abril de 2000. 9 Ibid., 29 de mayo de 2000.

esta ley se denomina del derecho al debido proceso en caso de infraccin a la ley penal, en el cual se recogen los lineamientos que establece la Convencin en la materia. Entre otras cosas, determina que los menores tendrn derecho a las garantas de audiencia, defensa y procesales que reconoce la Constitucin y que se crearn instituciones y autoridades especficas, como ministerios pblicos y jueces especializados. Pese a estos esfuerzos, dichas garantas e instituciones no existen en todo el pas o no funcionan de acuerdo con los lineamientos a que Mxico se comprometi al adoptar la CDN.10 Por ello, a finales de 2005 se reform el artculo 18 constitucional para establecer explcitamente la obligacin de la federacin y de todas las entidades federativas de instituir, en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que ser aplicable a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre 12 aos cumplidos y menos de 18 aos de edad.11 Es decir, un sistema de justicia para adolescentes. Los nios (menores de 12 aos), segn lo estableci esta reforma constitucional, slo sern sujetos a rehabilitacin y asistencia social. Tal como lo seala el dictamen del Senado de la Repblica elaborado para realizar esta reforma, en la Constitucin no era obligatoria la existencia de un sistema de justicia integral y especfico para los adolescentes, lo cual origin que los sistemas de tratamiento para menores infractores que se aplican en la Repblica mexicana, incurran en diversas irregularidades y violaciones de los derechos humanos de los sujetos a los que se dirigen.12

En opinin de la entonces diputada Anglica de la Pea, la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes no garantiza el trnsito hacia la construccin de un sistema de justicia que atienda las necesidades especficas de los menores. Vase Cmara de Diputados, Boletn de prensa, nm. 2370, 13 de noviembre de 2005, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: agosto de 2006). 11 Diario Oficial de la Federacin, 12 de diciembre de 2005. 12 Senado de la Repblica, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; y de Estudios Legislativos Segunda, que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto, sexto y sptimo, recorrindose en su orden los restantes del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Gaceta parlamentaria, nm. 103, 31 de marzo de 2005.

10

Menores infractores: dimensin y caractersticas sociales

Es posible que el tipo de infracciones en que estn involucrados y las caractersticas sociodemogrficas de los menores infractores justifiquen o sean compatibles con la aplicacin de los lineamientos establecidos por la CDN? Las evidencias tericas y empricas recabadas durante esta investigacin parecen dar una respuesta afirmativa: la conducta de los menores infractores obedece fundamentalmente a un contexto social desfavorable, donde prevalece la marginacin y la vulnerabilidad, as como la falta de oportunidades, principalmente de educacin. Adems, como se mostrar en seguida, la mayora de sus infracciones a la ley estn asociadas al robo (de sobrevivencia u ocasional) y slo una minora son violentas o estn vinculadas a delitos graves (como delincuencia organizada o agresiones contra la integridad de las personas).

Universo de trabajo: nmero de menores infractores

Durante 2005, un total de 61 mil 741 menores fueron puestos a disposicin del Ministerio Pblico (MP). De stos, 50% fue sujeto a algn procedimiento y slo 37% fue encontrado responsable. Es decir, como se observa en el Cuadro 1, casi 23 mil menores en todo el pas fueron remitidos a algn centro para su tratamiento. Respecto a 2004, la cifra de aquellos que fueron remitidos al MP tuvo un crecimiento de casi 6%; en tanto que el nmero de aquellos que fueron encontrados responsables se increment 1.6%.
Cuadro 2 Menores puestos a disposicin del MP a nivel nacional y situacin jurdica posterior (2004-2005)
Ao (1) A disposicin del MP 58 356 61 741 (2) Sujetos a procedimiento 29 443 31 005 % de (2) respecto a (1) 50.5% 50.2% (3) Responsables, en resolucin definitiva 22 615 22 983 % de (3) respecto a (1) 38.8% 37.2%

2004 2005

Fuente: Vernica Navarro, secretaria tcnica del Consejo de Menores, Secretara de Seguridad Pblica, datos proporcionados para esta investigacin.

El Cuadro 3 muestra el desglose de menores infractores segn el tipo de tratamiento aplicado. Poco ms de 9 600 estaban internados, cifra que signific un incremento de 15% respecto a lo observado en 2004; en tanto que 9 840 estaban sujetos a tratamiento externo, lo que signific una reduccin de 7 por ciento.
Cuadro 3 Tipo de tratamiento para menores infractores a nivel nacional (2004-2005)
Ao 2004 2005 Responsables, en resolucin definitiva 22 615 22 983 Tratamiento Tratamiento interno externo 8 433 9 674 10 571 9 840 Otras medidas 3 611 3 469

Fuente: Vernica Navarro, secretaria tcnica del Consejo de Menores, Secretara de Seguridad Pblica, datos proporcionados para esta investigacin.

A escala nacional, durante el bienio 2004-2005, 77% de los menores puestos a disposicin del MP se realiz en siete entidades federativas (Baja California, Estado de Mxico, Distrito Federal, Jalisco, Nuevo Len, Chihuahua y Tamaulipas). Al hacer el anlisis del total de menores sujetos a algn tratamiento (interno o externo), se observa una mayor dispersin: 74% se encuentra en 10 entidades (a las ya citadas hay que aadir Sonora, Zacatecas y Chiapas). Baja California tiene la peculiaridad de ser la entidad que concentr en estos dos aos cerca de 35% de los menores puestos a disposicin del MP; sin embargo, slo tiene 5% de aquellos sujetos a algn tratamiento (la distribucin nacional de esta poblacin puede consultarse en el Anexo estadstico 1 de este documento). La informacin disponible para el Distrito Federal permite un periodo de observacin de 24 aos. Hay que advertir que en 1992, con la entrada en vigor de una nueva ley federal,13 fueron excluidos de las estadsticas los provenientes de faltas administrativas y casos en peligro, lo que ocasion una disminucin en los registros. En la Grfica 1 se puede observar dicha reduccin y tambin que a
13 Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, Diario Oficial de la Federacin, 27 de diciembre de 1991, vase supra.

partir de 2000 se inici una tendencia al alza, lo que signific para 2004 un crecimiento de ms de 50% en estos cuatro aos. Durante este periodo, la proporcin de las mujeres se ha mantenido en alrededor de 10%. No obstante, es posible observar dos diferentes tendencias: una a la baja entre 1985 y 1997 y a partir de este ao una ligera tendencia al alza. Entre ste ltimo ao y 2004 existe un incremento de 42 por ciento.
Grfica 1 Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores para el Distrito Federal, segn sexo (aos seleccionados de 1980 a 2004)
7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0
Total Mujeres 1980 1985 1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 3 627 5 726 4 174 1774 1695 2 669 2 808 2 516 2 556 2 623 2 516 2 694 2 760 3 506 4 219 4 166 * * * * 2 375 2 496 2 206 2 323 2 391 2 235 2 428 2 526 3 216 3 852 294 312 310 233 232 281 266 234 290 367 * * 383 608 439

Hombres 3 244 5 118 3 735

* No disponible Fuente: Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, Consejo de menores, disponible en INEGI, Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 2005, www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: 19 de junio de 2006).

Reincidencia de menores: 33 por ciento

Segn un estudio elaborado por el Consejo de Menores federal, una de cada tres de las denuncias contra menores infractores en todo el pas involucra a un adolescente reincidente.14

14

Navarro, El principio de intervencin, op. cit.

Para el caso del Distrito Federal, como se observa en el Cuadro 4, entre 1994 y 1995 la reincidencia tuvo un salto porcentual de casi el doble, al pasar de 8 a 16%; a partir de esos aos el porcentaje de menores reincidentes ha crecido paulatinamente para ubicarse en 23% en los aos 2002-2003, cifra menor a la observada en el promedio nacional, que es de 33 por ciento.
Cuadro 4 Ingreso de menores primoinfractores y reincidentes en el DF 1993-2003
Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Primoinfractor Absolutos Porcentaje 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 496 556 255 324 021 071 137 096 189 132 695 84% 92% 84% 83% 80% 81% 81% 83% 81% 77% 77% Reincidentes Absolutos Porcentaje 278 139 414 484 495 485 486 420 505 628 811 16% 8% 16% 17% 20% 19% 19% 17% 19% 23% 23% Total 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 3 774 695 669 808 516 556 623 516 694 760 506

Vernica Navarro, El principio de intervencin mnima. El tratamiento en externacin y la reiterancia infractora. El caso del Distrito Federal, Poder Ejecutivo Federal, Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, 2005, p. 29.

Vulnerabilidad social y falta de oportunidades

En Amrica Latina algunos estudios han documentado la relacin que existe entre los impedimentos para acceder a la educacin y la participacin de los adolescentes en infracciones a la ley penal. En Brasil, por ejemplo, un estudio realizado entre 1998 y 1999 encontr que los niveles escolares de los reincidentes son an ms bajos que los de los primoinfractores.15 En Mxico otros investigadores han coincidido en que los menores infractores son personas de clases bajas y marginales, con familias disfuncionales y que heredan de sus padres diversos padecimientos.16 De
Norberto Ignacio Liwski, Hacia un sistema integral de justicia y poltica pblica acordes con el marco jurdico internacional, en Autores varios, Derechos humanos de los nios..., op. cit., p. 41, con base en un estudio de Save the Children. 16 Puede verse, entre otros, a Elas Carranza, Menores infractores en el marco de las polticas de Naciones Unidas, en la memoria del Seminario Internacional Poltica de justicia en
15

10

acuerdo con el testimonio de la presidenta del Consejo de Menores, Alejandra Vlez, el nivel socioeconmico del menor infractor en general es bajo, de nivel medio hacia abajo, son chicos de bajos recursos en su mayora.17 Un estudio realizado por la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) encontr que en 2003, del total de los menores que se encontraban en ese momento en algn centro de internamiento, 55% haba consumido alcohol o alguna sustancia psicotrpica; adems, en una gran mayora sus padres eran dependientes de sustancias txicas (71%) o tenan familiares presos (36%), algunos se haban fugado de las casas de sus padres (37%), otros formaban parte de pandillas (25%) o haban sido vctimas de violencia intrafamiliar (18%).18 La falta de recursos y la vulnerabilidad de los menores infractores es slo una cara de la moneda. La otra cara, de acuerdo con diversos especialistas, es que en la justicia mexicana las personas con mayores recursos y oportunidades tienen mayor capacidad para esquivar la accin de la autoridad, ya sea de manera legal o a travs de sobornos.19 Los datos sobre edad y educacin para el Distrito Federal, con un periodo de 12 aos, se encuentran en los cuadros 4 y 5. Ah se puede observar que 70% de los menores infractores se encuentran en un rango de entre 16 y 18 aos de edad, y que una gran mayora de ellos, casi 85%, cuenta con educacin primaria o secundaria.
Cuadro 4 Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores en el Distrito Federal, segn edad (aos seleccionados de 1985-2004)
Ao
1985 1990

Total 11 aos 12 aos 13 aos 14 aos 15 aos 16 aos 17 aos 18 aos

5 726 4 174 46 51 116 94 230 201 465 333 950 653 1 516 1 115 2 222 1 605 114 68

Otros
67 54

menores infractores, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1998, pp. 21-31 y Elena Azaola, La institucin correccional en Mxico. Una mirada extraviada, Siglo XXI Editores, Mxico, 1990, p. 362. 17 Entrevista con Alejandra Vlez, 17 de julio de 2006. 18 Comisin Nacional de Derechos Humanos, Informe especial sobre la situacin de los derechos humanos de los internos en los centros de menores de la Repblica mexicana, Mxico, 8 de julio de 2003, disponible en www.cndh.org.mx (fecha de consulta: septiembre de 2006). 19 Sobre este tema puede verse Elena Azaola y Marcelo Bergman, El sistema penitenciario mexicano, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Center for U.S. Mexican Studies, mayo de 2003.

11

Ao
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio 1985-2004 Porcentajes 1985-2004

Total 11 aos 12 aos 13 aos 14 aos 15 aos 16 aos 17 aos 18 aos

2 2 2 2 2 2 2 2 3 4 669 808 516 556 623 516 694 760 506 219 13 24 20 21 21 17 9 5 14 17 22 0.7% 37 58 48 56 67 51 45 32 47 62 60 1.9% 96 114 100 123 115 98 89 99 120 149 127 3.9% 214 222 249 182 270 229 249 210 234 312 263 8.1% 405 459 405 425 442 429 471 399 495 617 504 15.5% 662 741 643 640 659 672 717 709 947 1 037 828 25.4% 1 085 1 101 966 989 942 937 1 043 1 197 1 531 1 901 1 282 39.3% 157 89 85 120 107 83 71 109 118 124 124 3.8%

Otros
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50 1.5%

3 261 100

Cuadro 5 Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores en el Distrito Federal, segn grado escolar (aos seleccionados de 1985 a 2004)
Aos
1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Promedio 1985-2004 Porcentaje 1985-2004

Total
5 4 2 2 2 2 2 2 2 2 3 4 726 174 669 808 516 556 623 516 694 760 506 219

No Analfabetas Primaria Secundaria Carrera Preparatoria especificado tcnica 135 86 82 74 67 67 87 68 62 70 106 150 88 2.7% 2 080 1 631 1160 1169 1 036 1 107 1 109 939 1 166 1 018 1375 1 573 1 280 39.6% 2 332 1 942 1157 1234 1 137 1 181 1199 1 207 1 209 1 379 1 618 2 006 1 467 45.4% 76 0 15 29 18 8 6 20 22 34 43 50 27 0.8% 766 395 255 302 253 186 222 282 235 255 357 435 329 10.2% 337 120 0 0 5 7 0 0 0 4 7 5 40 1.3%

3 231 100%

Fuente (cuadros 4 y 5): Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, Consejo de menores, INEGI, Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 2005, disponible en www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: 19 de junio de 2006).

La situacin de los reincidentes muestra que un mayor nmero de infracciones a la ley est asociado con menores niveles de escolaridad. As, con cifras de 2003, entre los primoinfractores la proporcin con bachillerato o carrera tcnica es de 14% y entre aquellos que han cometido ms de una infraccin esta cifra es de apenas 3%. Y viceversa, los niveles ms bajos de educacin (analfabetas y con educacin primaria) tienen mayor proporcin entre los reincidentes (Cuadro 6).

12

Cuadro 6 Escolaridad de menores infractores en el DF, primoinfractores y reincidentes 2003

Escolaridad Analfabeta Primaria Secundaria Bachillerato o carrera tcnica Nivel superior Total Primoinfractor Absolutos Porcentajes 66 937 1 310 376 6 2 695 2% 35% 49% 14% 0% 100% Reincidentes Absolutos Porcentajes 40 438 308 24 1 811 5% 54% 38% 3% 0% 100% Total Absolutos Porcentajes 106 1 375 1 618 400 7 3 506 3% 39% 46% 11% 0% 100%

Fuente: Vernica Navarro, El principio de intervencin mnima. El tratamiento en externacin y la reiterancia infractora. El caso del Distrito Federal, Poder Ejecutivo Federal, Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, 2005, p. 29.

Para los especialistas, la educacin es un derecho llave, puesto que abre la puerta a otros derechos. Es la forma ms extendida de socializacin de los nios; la falta de educacin excluye a las personas del mercado laboral y de la seguridad social. Cuando la negacin de los derechos produce pobreza, la reparacin pasa necesariamente por la afirmacin y la aplicacin de esos derechos, empezando por el de la educacin.20

Tipo de delitos cometidos

La Grfica 2 permite observar el tipo de las infracciones cometidas por los menores en el Distrito Federal durante un periodo de 10 aos (1993-2003). Las infracciones fueron agrupadas en tres grandes rubros. Los dos primeros corresponden al fuero comn (robo y lesiones) y el tercero al fuero federal (delitos contra la salud). En primer lugar habra que destacar que los delitos del fuero federal son una muy pequea parte, entre 1 y 3% a lo largo de todo el periodo. En segundo lugar se puede observar que los delitos de robo, dao en propiedad ajena y allanamiento de morada, abarcan en su conjunto un rango de entre 65 y 82%; en cambio, los delitos que implican el agravante de la violencia (como lesiones, violacin, homicidio y privacin ilegal de la libertad) se encuentran en un rango de entre 10 y 24%. Tambin se puede constatar que estos ltimos tuvieron un

20

Liwski, Hacia un sistema, op. cit., pp. 40 y 41.

13

descenso de casi 50% en estos aos (vase tambin Anexo estadstico 2 de este trabajo). Tal como lo advierte Vernica Navarro, directora tcnica del Consejo de Menores, a los menores infractores se les percibe errneamente como agentes del crimen organizado, que venden droga o perpetran asesinatos; sin embargo, las estadsticas muestran que en los ltimos 13 aos 80 por ciento de los jvenes en conflicto con la ley cometi robos menores: de celulares, tenis, ropa, dinero, vehculos y autopartes; de acuerdo con Navarro, los delitos sexuales representan 4%; homicidio y narcotrfico 3% cada uno; y portacin de arma prohibida 2 por ciento.21
Grfica 2 Infracciones cometidas por menores, segn tipo (Distrito Federal, 1993-2003)
Robos y daos (1) 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Lesiones (2) Contra la salud Otros

(1) Incluye robo, dao en propiedad ajena y allanamiento de morada. (2) Incluye lesiones, violacin, homicidio y privacin ilegal de la libertad. Fuente: Vernica Navarro, El principio de intervencin mnima. El tratamiento en externacin y la reiterancia infractora. El caso del Distrito Federal, Poder Ejecutivo Federal, Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, 2005, p. 29.

En la Grfica 3 se puede observar el comportamiento del total de los delitos cometidos por primoinfractores y reincidentes. Se puede constatar que la reincidencia tiene mayor presencia en los delitos de robo y daos a terceros (casi 10% ms) y menor participacin en los casos agravados con violencia (10% menos). Dicha distribucin es consistente a lo largo de estos 10 aos (vase tambin Anexo estadstico 2).

Reforma, Quieren desmitificar la delincuencia juvenil, 30 de julio de 2006, seccin Ciudad, p. 7.

21

14

Esta observacin permite sostener que la reincidencia no implica un mayor involucramiento de los menores en delitos de mayor alcance, sino que obedece a sus condiciones de mayor vulnerabilidad y a sus necesidades de sobrevivencia, que los obliga a continuar delinquiendo sin que ello implique que se hagan ms violentos.
Grfica 3 Composicin porcentual de los tipos de robos cometidos por primoinfractores y reincidentes (Distrito Federal 1993-2003)
Robos primoinfractor (1) Lesiones primoinfractor (2) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Robo reincidentes (1) Lesiones reincidentes (2)

(1) Incluye robo, dao en propiedad ajena y allanamiento de morada. (2) Incluye lesiones, violacin, homicidio y privacin ilegal de la libertad. Fuente: Vernica Navarro, El principio de intervencin mnima. El tratamiento en externacin y la reiterancia infractora. El caso del Distrito Federal, Poder Ejecutivo Federal, Secretara de Seguridad Pblica, Mxico, 2005, p. 29.

Actualmente existe un amplio cuestionamiento a nivel internacional sobre la utilidad del castigo como un mtodo para producir resultados positivos y tiles. Paulatinamente se ha estado construyendo un consenso en el sentido de que la nica aspiracin razonable frente al sistema penal es promover su reduccin y controlar su expansin a travs de un sistema de garantas. Con ello -como seala Miguel Cillero- se tiene la esperanza de reducir la expansin informal del castigo, mediante las herramientas de educacin, control social y rehabilitacin.22
22 Miguel Cillero Bruol, Nulla poena sine culpa. Un lmite necesario al castigo penal de los adolescentes, en Emilio Garca Mndez (comp.), Adolescentes y responsabilidad penal, AdHoc, Buenos Aires, disponible en www.iin.oea.org (fecha de consulta: agosto de 2006).

15

Retos de Mxico en el contexto latinoamericano

Brasil fue un pionero en la adopcin de los lineamientos de la Convencin respecto a los menores infractores, ya que lo hizo en 1990. Desde entonces, tal como se observa en el Cuadro 7, un total de 14 pases de la regin han adecuado sus sistemas de justicia al modelo impulsado por este tratado internacional. Como puede verse en este cuadro, algunos pases legislaron mediante cdigos integrales, otros a travs de leyes especiales. Es muy probable que a esta lista se incorpore en breve Colombia, que est por concluir la Ley de la Niez y la Adolescencia.
Cuadro 7 Pases de Amrica Latina que han adoptado una legislacin para menores acorde con los lineamientos de la CDN
Pas Brasil El Salvador Costa Rica Honduras Nicaragua Panam Bolivia Per Venezuela Paraguay Ecuador Guatemala Uruguay Chile Nombre de la ley Estatuto de la Niez y la Adolescencia Ley del Menor Infractor Ley de Justicia Penal Juvenil Cdigo de la Niez y la Adolescencia Cdigo de la Niez y la Adolescencia Rgimen Especial de Responsabilidad Penal para la Adolescencia Cdigo del Nio, Nia y Adolescente Cdigo de los Nios y Adolescentes Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente Cdigo de la Niez y la Adolescencia Cdigo de la Niez y la Adolescencia Ley de la Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia Cdigo de la Niez y la Adolescencia Ley de Responsabilidad Penal Adolescente Entrada en vigor 1990 1995 1996 1996 1998 1999 2000 2000 2000 2001 2003 2003 2004 2005

Fuente: Elas Carranza y Rita Maxera, La justicia penal de menores de edad en los pases de Amrica Latina, en Autores varios, Derechos humanos de los nios, nias y adolescentes, Programa de Cooperacin sobre Derechos Humanos Mxico-Comisin Europea, Mxico, 2006, p. 168; y Legislacin Juvenil Internacional, sitio web del Instituto de Investigaciones Jurdica, UNAM, www.juridicas.unam.mx (fecha de consulta: septiembre de 2006).

A fines de septiembre de este ao se llev a cabo el congreso denominado Derechos de los nios y Estado de derecho, en el cual se expuso la forma en que est funcionando el sistema de justicia para adolescentes en algunos pases de Amrica Latina.23 Una de las conclusiones generales es que la
23 Este congreso se llevo a cabo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas, de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, los das 26, 27 y 28 de septiembre de 2006, bajo la coordinacin de Mnica Gonzlez Contr.

16

aprobacin de leyes y la creacin de instituciones no han sido suficientes para erradicar la arbitrariedad y los criterios contraproducentes con que son tratados los menores infractores. En este congreso se seal que las leyes de proteccin integral implican la creacin de un nuevo concepto del derecho, que no ha sido asimilado por la opinin pblica ni por los encargados de su aplicacin. A continuacin se revisan algunos de los pases abordados.

Brasil
Para relatar la experiencia del pas amaznico estuvo presente en este congreso Fernando Antonio Amaral E Silva, magistrado del Tribunal de Justicia en Santa Catarina, Brasil, y delegado en ese pas para la ONU de la Convencin de los Derechos del Nio. Este magistrado sostuvo que las nuevas disposiciones del estatuto brasileo y, en general, las nuevas leyes latinoamericanas, continan siendo interpretadas con los mismos principios simplistas y autoritarios propios de la antigua postura. En opinin de Amaral, la proteccin del inters superior del nio y la reinsercin social continan justificando muchas arbitrariedades. De tal manera que los castigos penales siguen utilizndose bajo el engaoso carcter tutelar y protector. Las garantas institucionales y legales, dijo, son en realidad eufemismos, pues en la mayora de los pases se sigue aplicando la internacin o la libertad asistida, sin que ello implique un proceso de formacin. El magistrado brasileo seal que la llamada propuesta pedaggica insiste en justificar la arbitrariedad y contina reproduciendo el sistema penitenciario. La reeducacin y la reinsercin social, dijo, no pasan de ser mitos convenientes. Respecto a Mxico, afirm que ahora que se elaboran las leyes para adaptar los principios establecidos en la Constitucin, se necesita redoblar la cautela para que las nuevas leyes consagren los principios de la doctrina de la proteccin integral. En opinin de Amaral, la interpretacin tiene que ser sistemtica, el inters superior del nio y del adolescente no debe ser establecido a travs de principios subjetivos, sino de una interpretacin lgica de los documentos

17

internacionales, de la CDN, las Reglas de Beijn y las Directrices de Riad (vase Cuadro 1 de este documento).

Venezuela
Para compartir la experiencia de este pas estuvo presente Jos Luis Iraz, juez fundador de la corte superior de la seccin de adolescentes del rea metropolitana de Caracas. Este magistrado seal que la experiencia venezolana es muy similar a la observada en Brasil. Por ello, afirm que para el cambio de modelo las leyes son indispensables, pero se requiere un proceso de maduracin mucho ms amplio, poltico, social y cultural, que an es muy incipiente en la regin. Iraz explic que la Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente de Venezuela (LOPNA) se caracteriza por privilegiar la solucin negociada de los conflictos y que incluye un proceso en tres etapas, para cada una de las cuales se cuenta con un juez diferente. Existen jueces de garantas, de juicio y de ejecucin. Explic que dicha ley tambin prev seis delitos que no pueden ser objeto de la conciliacin, que a su vez son los delitos en los cuales es posible aplicar como medida la privacin de la libertad. Dichos delitos son homicidios, salvo el culposo, robo agravado, secuestro, violacin, trfico de droga y hurto de vehculos. Sin embargo, el gran problema de esta ley son las inercias y la persistencia de conductas y criterios propios del modelo de la situacin irregular. El juez Iraz seal que existe una gran resistencia a otorgar a los adolescentes todas sus garantas, abusos e irregularidades a la hora de aplicar la privacin de la libertad, esfuerzos insuficientes para comprobar la culpabilidad o inocencia de los menores y, entre otras cosas, una predisposicin a relegar la voluntad del inculpado frente a la voluntad de sus padres. Jos Luis Iraz tambin afirm que existe una negacin absoluta por parte de los fiscales para aplicar las frmulas alternativas distintas al juicio plenario contradictorio y a la sentencia, pues consideran que esto es una forma de impunidad. De tal manera que en su opinin no se ha asumido la importancia de la justicia restaurativa y de la participacin del muchacho en la

18

propia solucin del conflicto. Los adultos, dijo, se niegan a negociar con los adolescentes, puesto que asumen que no son personas con las cuales se pueda dialogar de manera horizontal. Por ltimo, Iraz se refiri a la contradiccin que existe entre los postulados de la LOPNA y de las directrices del Riad, que estipulan la obligacin de que el sistema sea operado por personal especializado, y la falta de capacitacin y preparacin que se observa en funcionarios, policas y jueces venezolanos. La capacitacin es un proceso de largo plazo -reflexion Irazpero sta no puede iniciarse el da en que son nombrados los jueces y funcionarios.

Panam
La situacin panamea fue explicada por Jorge Giannareas, redactor del anteproyecto de ley de justicia para adolescentes de este pas y oficial de polticas pblicas de Unicerf. Su diagnstico coincidi con lo expuesto para los casos de Brasil y Venezuela. Giannareas dijo que desde hace 15 aos ha habido en Panam una rpida sucesin de cambios legales, que, sin embargo, hoy en da no se aplican plenamente: han cambiado las leyes --dijo--, los nombres, los procedimientos... tenemos los instrumentos formales, pero el paradigma no ha cambiado, porque esta nocin tambin incluye las mentalidades, los valores y la forma en que percibimos el mundo. Lo que sigue prevaleciendo en las mentes de los periodistas, polticos y de la gente comn, es la mentalidad proteccionista, tutelar. Y es aqu donde se necesita mucho trabajo. Es importante tener buenas leyes, pero se necesita hacer mucha educacin, mucha orientacin y capacitacin a todos los niveles. No es un tema exclusivo de los funcionarios judiciales, la sociedad debe ser parte de este cambio de paradigma. En opinin de Jorge Giannareas, en Panam las nuevas prcticas conviven con las viejas. Dijo que existen jueces penales que han comprendido la esencia de esta ley, pero existen jueces de cumplimiento que no la han asumido cabalmente, lo cual genera disputas permanentes. Cuando no todos

19

los funcionarios entienden cmo va la ley -advirti- existe un problema para las instituciones. Segn explic este conferencista, tambin existen amenazas de retroceso. Giannareas ejemplific lo anterior al sealar que cada vez que un menor de edad est involucrado en un asesinato, la primera reaccin de muchas personas es pedir un incremento en las penas aplicables. Esto mismo ocurre -dijo- en otros pases que ya cuentan con este sistema, lo cual genera presin e inestabilidad sobre las instituciones que lo componen. Inform que en Panam la ley tiene siete aos y ya existen 10 proyectos de reforma.

Costa Rica
La situacin costarricense tuvo otro enfoque y mostr otros resultados. El caso fue expuesto por Ada Luz Mora, quien es la encargada de los centros de internamiento en ese pas centroamericano. Entre otras cosas, explic que el internamiento se aplica slo como recurso de ltima instancia y para los casos de delitos graves; que la principal medida aplicada es la libertad asistida y que en el sistema existe una reincidencia de slo cinco por ciento. Ada Luz Mora inform que los menores internados cuentan con un sistema educativo, el cual es apoyado por medio de una fundacin con aportaciones privadas. En este pas, dijo, existen y se aplican modelos de atencin de acuerdo con la situacin especfica de cada menor y existen formatos que detallan los procedimientos en cada paso del proceso, a fin de observar y dar cuenta de la legalidad de cada accin que se emprenda. La conferencista inform que en Costa Rica existe una ley y crceles especficas para adultos jvenes, a las cuales son trasladados los menores una vez que cumplen los 18 aos de edad. Dichas crceles, sin embargo, mantienen el modelo de garantas, y cuenta con una red de apoyo que puede ser utilizada por las personas que son egresadas.

20

Mxico en el informe del Comit de los Derechos del Nio

Mxico se encuentra rezagado respecto a la creacin de las leyes e instituciones especializadas, lo cual no es ajeno a los organismos internacionales. El Comit de los Derechos del Nio, rgano que supervisa la forma en que los Estados cumplen sus obligaciones derivadas de la Convencin, seala en su informe ms reciente (junio de 2006), que ve con aprecio la reforma de 2005 al artculo 18 de la Constitucin, pero que est preocupado por la puesta en prctica de estas disposiciones, pues requieren de la promulgacin de leyes en cada uno de los estados, as como de recursos financieros y humanos adicionales. El comit tambin menciona su inquietud por las muy pobres condiciones de vida de los jvenes detenidos en estaciones de polica y otras instituciones.24 En el numeral 71 de este informe, el Comit exhorta a nuestro pas a realizar las acciones necesarias, a fin de que se logren los siguientes resultados: a) Asegurarse de que los estados den prioridad a la ejecucin de la reforma al artculo 18 constitucional. b) Asegurarse de que el debido proceso sea garantizado, incluyendo la audiencia de un juez antes de que la privacin de la libertad se realice. c) Considerar la posibilidad de elevar a 14 aos la edad mnima de la responsabilidad penal, dado que el artculo 18 constitucional establece esa edad para las medidas privativas de la libertad. d) Asegurarse de que las personas por debajo de 18 aos no sean penalizadas como adultos. e) Poner en marcha alternativas previas al juicio y otras medidas para asegurarse que la privacin de la libertad sea realmente una medida de ltimo recurso por el tiempo ms corto posible. f) Desarrollar y poner en marcha programas socioeducativos, as como servicios de mediacin y comunitarios para los menores infractores. g) Realizar un estudio y tomar las medidas necesarias para mejorar las condiciones de vida de los jvenes privados de su libertad.
24 Comit de los Derechos del Nio, Observaciones finales del Comit de los Derechos del Nio: Mxico, 2 de junio de 2006, disponible en www.juridicas.unam.mx (fecha de consulta: septiembre de 2006).

21

h) Fortalecer la capacitacin sobre la Convencin y otros estndares relevantes para quienes son responsables de la administracin de la justicia juvenil. i) Buscar ayuda de la Oficina del Alto Comisionado para los derechos humanos, del panel de Naciones Unidas sobre justicia juvenil, de instituciones regionales y del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef).

El informe de la CNDH
El decreto que reform el artculo 18 constitucional estableci en sus artculos transitorios un plazo de tres meses para entrar en vigor, a partir de que fuera publicado en el Diario Oficial de la Federacin; y a partir de esa fecha, un plazo de seis meses para que las entidades federativas crearan las leyes, instituciones y rganos que se requieran para la aplicacin del presente decreto. Este ltimo plazo venci el 12 de septiembre de 2006. Sin embargo, de acuerdo con un estudio realizado por la Comisin Nacional de Derechos Humanos en 2006, que incluy una revisin documental y dos visitas a cada uno de los estados, existen diversos impedimentos materiales y legales para poner en marcha esta reforma legal. Dicho estudio seala, a septiembre de 2006, que an coexistan tres regmenes legales: uno fundado en el sistema tutelar, otro basado en el derecho a la proteccin integral y un tercero mixto, formado por elementos de una doctrina y otra. 25 El documento de la CNDH contiene 13 conclusiones, con igual nmero de exhortos y sugerencias dirigidas a las autoridades competentes. A continuacin se destacan las cinco que se refieren a los impedimentos o rezagos ms difundidos en los estados y las dos que ataen al gobierno federal.26

Comisin Nacional de Derechos Humanos, Informe especial sobre el cumplimiento en el mbito federal, as como en las entidades federativas y el Distrito Federal, a las obligaciones establecidas en la reforma al artculo 18 constitucional en materia de justicia para adolescentes, Mxico, con informacin sobre la legislacin actualizada al 12 de septiembre de 2006, disponible en www.cndh.org.mx (fecha de consulta: septiembre de 2006). 26 Sobre la situacin de los estados puede verse Formalizan homologacin de edad penal en 11 estados, El Universal, 9 de septiembre de 2006, disponible en www.el-universal.com.mx

25

22

Primero, la Comisin detect seis congresos que no aprobaron en el plazo estipulado la nueva legislacin en la materia (Chiapas, Estado de Mxico, Guerrero, Michoacn, Morelos y Yucatn). Segundo, la CNDH revel la necesidad de trasladar a 1 953 adolescentes infractores, o internos que al momento de cometer una infraccin tenan menos de 18 aos, y que se encontraban en centros de reclusin para adultos. Por ello, este organismo exhort a las entidades en que se encontraban estos menores a que pusieran en marcha las medidas de seguridad necesarias y/o adecuen las instalaciones para recibir a los internos provenientes de los centros de reclusin para adultos.27 Tercero, este organismo hizo un exhorto para que, en aquellas entidades en las que exista una edad penal menor a los 18 aos, se revisaran los casos de aquellos adolescentes sujetos a proceso o sentenciados y que podran beneficiarse de las garantas y los derechos que ahora les otorga explcitamente la Constitucin.28 Cuarto, la CNDH detect la necesidad de construir ms centros de internamiento en 22 entidades en las cuales slo existe uno, ya que esto, en su opinin, dificulta las visitas de sus familiares y puede ocasionar que se interrumpa el vnculo de la familia con el adolescente cuando sta sea un elemento positivo para l.29 Quinto, hizo un llamado a tener presente que el xito del sistema de justicia para adolescentes depende en gran medida de la capacitacin especializada destinada a policas, agentes del Ministerio Pblico, jueces y personal tcnico encargado de la reinsercin social de los adolescentes; as como de defensores pblicos, personal de seguridad y custodia, y directivos de

(fecha de consulta: septiembre de 2006); y Abortan los estados la ley de menores infractores, Milenio diario, 13 de septiembre de 2006, p. 28. 27 Idem. Las entidades a las que se refiere la CNDH son Aguascalientes, Coahuila, Durango, Guanajuato, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatn. 28 Idem. Estas entidades son Aguascalientes, Coahuila, Durango, Guanajuato, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatn. 29 Dichas entidades son Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Chiapas, Durango, Estado de Mxico, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas.

23

los centros de internamiento, para que en el desempeo de sus facultades y funciones, observen todas las garantas en materia de justicia para adolescentes. En el mbito federal, la CNDH exhorta a la Cmara de Diputados para que analice la propuesta que le fue enviada por el Senado de la Repblica y, en su caso, apruebe a la brevedad posible la nueva legislacin en materia de justicia para adolescentes; tambin conmina a las autoridades respectivas para que den celeridad al proceso para la posible transferencia de personal, internos, instalaciones y recursos por parte del gobierno federal al gobierno del Distrito Federal para la cabal operacin del sistema de justicia para adolescentes.

Ley Federal de Justicia para Adolescentes

La reforma del artculo 18 constitucional tiene como uno de sus principales propsitos la construccin del sistema de garantas impulsado por la CDN. El contenido de esta norma constitucional puede agruparse en tres principios, de los cuales se desprenden los siguientes lineamientos: a) Atencin en funcin de la edad del menor infractor. Los menores de 12 aos slo sern sujetos a rehabilitacin y asistencia social. El sistema de justicia ser aplicable a personas entre 12 y 18 aos de edad, a quienes se aplicarn medidas de atencin, proteccin y tratamiento que amerite cada caso. Sin embargo, el internamiento se utilizar como medida extrema, por el menor tiempo posible y slo a los mayores de 14 aos de edad. b) Preservar el inters superior del adolescente. Este principio significa que a los adolescentes infractores se les ofrecer una proteccin integral, respetando los derechos que por su condicin de persona en desarrollo les han sido reconocidos por las leyes y que las medidas de correccin aplicables tendrn como fin su reintegracin social y familiar, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. c) Proceso legal especializado. Adems de observar la garanta del debido proceso legal, este principio implica la creacin de instituciones,

24

tribunales y autoridades especializados; la independencia entre las autoridades que efecten la remisin y las que impongan las medidas de correccin; y la aplicacin de formas alternativas de justicia, siempre que resulte procedente. Una vez realizada y aprobada la reforma constitucional, las comisiones respectivas de las cmaras de diputados y senadores emprendieron un trabajo conjunto, mediante la modalidad de conferencias, que logr concluir una iniciativa, con proyecto de decreto, para expedir la Ley Federal de Justicia para Adolescentes.30 Esta iniciativa tambin incluye reformas y adiciones a la Ley Federal de Defensora Pblica y a las leyes orgnicas del Poder Judicial de la Federacin, de la Administracin Pblica Federal y de la Procuradura General de la Repblica.31 Dicha iniciativa fue aprobada en el Senado de la Repblica el 26 de abril de 2006 y enviada a la colegisladora como minuta, la cual ya no pudo ser discutida en el pleno de la Cmara de Diputados durante su periodo ordinario de sesiones. Cul es el contenido de esta minuta? Para responder a esta pregunta, a continuacin se realiza un anlisis de la misma, identificando sus principales fuentes de informacin y comparando su contenido respecto a los lineamientos establecidos en el artculo 18 constitucional.

Las fuentes de la ley

De acuerdo con el dictamen utilizado en el Senado para aprobar la Ley Federal de Justicia para Adolescentes, esta iniciativa tom como eje central el proyecto de ley elaborado por el senador Csar Camacho Quiroz, presentado el 22 de septiembre de 2005, y se nutri principalmente de las iniciativas elaboradas por

Entrevista personal con la diputada Anglica de la Pea, Cmara de Diputados, Mxico, 6 de julio de 2006. 31 El dictamen y el proyecto de decreto pueden consultarse en Gaceta parlamentaria, nmero 170, Senado de la Repblica, 26 de abril de 2006.

30

25

el senador David Jimnez Gonzlez, presentadas el 25 de enero de 2006, y una ms enviada por el Ejecutivo Federal el 1 de abril de 2004.32 Este dictamen tambin menciona que se tuvo conocimiento y se tomaron en cuenta tres diferentes iniciativas realizadas en la Cmara de Diputados, las cuales se detallan en el Cuadro 8.33
Cuadro 8 Iniciativas de la Cmara de Diputados para crear una ley de justicia especializada para adolescentes 2003-2005
Fecha
11-enero2006

Propuesta legal
De Ley Federal de Justicia Penal para Adolescentes; y que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y de la Ley Federal de Defensora Pblica. De Ley del Sistema de Justicia Penal para Adolescentes

Autor y ubicacin
Presentada por los diputados Adriana Gonzlez Furlong, Margarita Zavala Gmez del Campo y Guillermo Tamborrel Surez, PAN. Turnada a la Comisin de Justicia y Derechos Humanos. Gaceta Parlamentaria, nm. 1923-I, mircoles 11 de enero de 2006. (2422)

14-abril2005

4noviembre2003

De Ley para el Tratamiento de Menores Infractores

Presentada por la diputada Anglica de la Pea Gmez, PRD. Turnada a la Comisin de Justicia y Derechos Humanos, con opinin de la Comisin de Atencin a Grupos Vulnerables. Gaceta Parlamentaria, nm. 1732-I, jueves 14 de abril de 2005. (1490) Presentada por el diputado Luis Maldonado Venegas, Convergencia. Turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y Derechos Humanos, y de Seguridad Pblica. Gaceta Parlamentaria, nm. 1367-I, mircoles 5 de noviembre de 2003. (58)

El contenido de la ley
En el Cuadro 9 es posible observar que la minuta proveniente del Senado cumple y desarrolla todos los lineamientos en la materia derivados de la reforma realizada al artculo 18 constitucional. El dictamen seala que la Constitucin
Un amplio anlisis de la iniciativa del Ejecutivo Federal puede consultarse en Instituto Nacional de Ciencias Penales, La reforma penal a debate. Primer foro de anlisis y discusin sobre las iniciativas de reforma a la justicia penal enviadas por el C. Presidente de la Repblica al H. Congreso de la Unin el 29 de marzo de 2004, Mxico, 1. Reimp., 2004, pp. 83-115. 33 La diputada Anglica de la Pea, autora de una de estas iniciativas, confirm en la entrevista que esta minuta recogi los principales planteamientos de su propuesta, as como de las otras iniciativas del Cuadro 8.
32

26

mandata a la federacin a establecer, en el mbito de su competencia, un sistema de justicia para adolescentes y que, por tanto, el nombre correcto debe ser Ley Federal.

Cuadro 9 Lineamientos derivados del artculo 18 constitucional y su aplicacin en el proyecto de Ley Federal de Justicia para Adolescentes aprobado por el Senado
Lineamientos del artculo 18 constitucional 1. Los menores de 12 aos slo sern sujetos de asistencia social 2. Internamientos, slo medida extrema y para mayores de catorce aos que cometan infracciones graves 3. Proteccin integral 4. Respeto a los derechos especficos de los adolescentes 5. Incluir como medidas aplicables la reintegracin social y familiar, as como el desarrollo de capacidades 6. Instituciones, tribunales y autoridades especializadas 7. Independencia de quien remite e impone las medidas Desarrollo en el proyecto de ley Artculos 2 y 13 Artculos 94 y 128 a 139 Artculos 4 y 5 Artculos 10 y 11 Artculos 4, 25 y 114 a 125 Artculos 8 y 32 Ttulo segundo, artculos 16 a 26; y ttulo tercero, artculos 27 a 78 Artculos 79 a 92

8. Formas alternativas de justicia

Fuente: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, versin actualizada disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: mayo de 2006) y dictamen de las Comisiones Unidas del Senado de Justicia, Gobernacin y Estudios Legislativos, que contiene proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Justicia para Adolescentes, en Gaceta parlamentaria, nm. 170, Senado de la Repblica, 26 de abril de 2006.

A efecto de establecer las instituciones, tribunales y autoridades especializadas, esta iniciativa de ley tambin incluye propuestas de reforma a las atribuciones que tienen en la materia los poderes Judicial y Ejecutivo. Un resumen de los objetivos de estas reformas se encuentra en el Cuadro 10.
Cuadro 10 Reformas propuestas a las leyes federales para crear el Sistema Federal de Justicia para Adolescentes
Ley afectada Ley Orgnica del Poder Judicial Federal Objetivos sustantivos Crear las figuras de los jueces de sentencia para adolescentes y de los jueces de ejecucin especializados en justicia para adolescentes, as como definir sus atribuciones. Artculos afectados Adiciona un artculo 50 quter.

27

Ley afectada Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

Objetivos sustantivos Restringir las atribuciones del Ejecutivo, a travs de la Secretara de Seguridad Pblica, a la ejecucin de las medidas impuestas a los adolescentes y a normar dichas atribuciones en funcin de la ley que se propone crear. Establecer las atribuciones del ministerio pblico de la federacin en materia de Justicia Federal para Adolescentes, tanto para iniciar los procedimientos en contra de los adolescentes, as como para velar por sus derechos y los de las vctimas.

Artculos afectados Reforma el artculo 30 BIS, en su fraccin XXV. Adiciona un inciso D) al artculo 4. Reforma los artculos 4, fraccin I, y 10; y se adiciona un artculo 12 Bis.

Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica

Ley de Defensora Pblica

Establecer la figura de los defensores pblicos para adolescentes y definir sus atribuciones.

Fuente: Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia; Gobernacin y de Estudios Legislativos, que contiene proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Justicia para Adolescentes, se reforma y adiciona la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, y la Ley Federal de Defensora Pblica, Gaceta parlamentaria, nm. 170, Senado de la Repblica, 26 de abril de 2006.

Propuestas derivadas de la Ley Federal

En opinin de la presidenta del Consejo Federal de Menores, Alejandra Vlez Aguilar, el proyecto de ley aprobado en el Senado es necesario para poner en marcha el sistema que garantice el debido proceso a los adolescentes que infrinjan la ley, en el cual se reconozca a los menores como personas en desarrollo y se impida la discrecionalidad con que son tratados actualmente en muchas entidades del pas.34 Para la elaboracin de este proyecto -narr Vlez Aguilar- se analiz la forma en que funcionan los sistemas para adolescentes en varios pases, entre los cuales mencion a Espaa, Inglaterra y Nueva Zelanda; y que se trabaj de manera coordinada con los asesores de Unicef, a fin de garantizar que cumpla con los instrumentos internacionales en materia de menores. Este proyecto incluye en sus transitorios la abrogacin, en su aplicacin del mbito federal, de la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el
34 Entrevista con Alejandra Vlez Aguilar, presidenta del Consejo de Menores, rgano desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, en Mxico, D.F., 17 de julio de 2006.

28

Distrito Federal en materia del Fuero Federal, la cual regula, entre otras cosas, el funcionamiento del Consejo de Menores. Este Consejo tendra que desaparecer para pasar al Poder Judicial. Existe la opcin de crear un Consejo Federal y uno del Distrito Federal o, como se hace en los estados, pedirle al gobierno del Distrito Federal que se haga cargo de los menores que cometen delitos federales. Al Poder Judicial le corresponder la creacin de jueces especializados, de primera y segunda instancia, as como poner en marcha las formas alternativas de justicia. El rgano acusatorio, cuyas actividades recaen actualmente en los comisionados de la Direccin General de Prevencin y Tratamiento de Menores, pasar a depender del Ministerio Pblico, pero con agentes, policas y toda una infraestructura especializada en la atencin de los adolescentes. En los centros de tratamiento y de internamiento deber existir personal especializado capaz de ofrecer tratamiento personal a cada menor, de acuerdo con el delito que cometi y con sus circunstancias especficas. En el proyecto de ley aprobado en el Senado, se prev un ao de vacatio legis, para que se creen las instituciones, se capacite al personal y se eche a andar todo el sistema, un plazo que, en opinin de Alejandra Vlez, es razonable para realizar todo el trabajo que de ah se deriva. Sin embargo, en su opinin tambin es necesario contar a la brevedad con la ley, para que las instituciones involucradas conozcan exactamente de qu forma se deben organizar, elaboren sus presupuestos e inicien todo el proceso para la seleccin y capacitacin del personal necesario. Tenemos que ver en qu cajn vamos a meter qu cosa -seala Alejandra Vlez- aqu hace falta la ley federal y la ley del Distrito Federal. La entonces diputada Anglica de la Pea, si bien particip en los trabajos conducentes a la elaboracin de esta ley, considera que a este proyecto es posible aadirle una serie de modificaciones para fortalecer diversos

29

aspectos, entre los que destacan la creacin del juez de garantas y detallar aquellas faltas consideradas graves.35

Aspectos crticos para crear el sistema

Es posible identificar tres aspectos crticos para la creacin del sistema de justicia especializada para adolescentes. Uno, el tema del presupuesto necesario para ello; dos, el proceso inacabado en que se encuentra la creacin de ley en la materia para el Distrito Federal, que repercute en el mbito federal; y tres, de acuerdo con el informe de la CNDH, las condiciones en que se encuentran muchos centros de internamiento para menores. Por lo que se refiere al tema del presupuesto, la presidenta del Consejo de Menores, Alejandra Vlez, sostuvo que es necesario contar con la ley federal ya aprobada, a fin de saber cules sern las necesidades especficas para cada autoridad involucrada.36 De acuerdo con la ex diputada Anglica de la Pea, es necesario que en el prximo Presupuesto de Egresos de la Federacin se cuente con partidas etiquetadas para ser distribuidas proporcionalmente en las entidades federativas para este rubro.37 De la Pea tambin sostuvo que existe un acuerdo de la Conferencia Nacional de Gobernadores para solicitar a la Secretara de Hacienda dichas partidas.38 Por lo que se refiere a la ley del Distrito Federal, sta fue aprobada por la Asamblea Legislativa el 16 de agosto de 2006. Sin embargo, dicha aprobacin no cont con el respaldo de los partidos de oposicin en la capital (PAN, PRI y PVEM); y su contenido fue criticado por autoridades locales como el presidente del Tribual Superior de Justicia (TSJDF) y por la Comisin de Derechos Humanos (CDH-DF). Jos Carrera, presidente del TSJDF, seal que al utilizar conceptos como inocente, culpable y cuerpo del delito, se aludi a la doctrina del derecho

Anglica de la Pea, entrevista del 6 de julio de 2006. Entrevista con Alejandra Vlez, op. cit. 37 Vase Cmara de Diputados, Boletn de prensa nm. 3150, 18 de junio de 2006, disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: agosto de 2006). 38 Entrevista con la entonces diputada Anglica de la Pea, op. cit.
36

35

30

penal, la cual no corresponde al mbito de la justicia para adolescentes.39 En tanto, Carlos Ros Espinosa, consejero de la CDH-DF, afirm que esta ley retoma lo peor de los sistemas de justicia penal vigentes, tanto para adultos como para menores de edad y asegur que contiene anomalas de fondo y forma, entre las que destaca su carcter anticonstitucional.40 Al momento de escribir estas lneas (19 de septiembre de 2006) el gobierno del D.F. no haba publicado esta ley. Segn la entonces presidenta de la Comisin de Seguridad Pblica de la ALDF, diputada Irma Islas Len, era muy probable que la iniciativa fuera regresada con observaciones a la Asamblea Legislativa, con el fin de que volviera a ser discutida. Debido a que ya venci el plazo establecido por la Constitucin para crear el nuevo sistema de justicia sostuvo la diputada- se estara abriendo un vaco legal, debido a que an no existen las autoridades especializadas que menciona el texto constitucional.41 En cuanto a las condiciones en que vienen trabajando los centros de internamiento de menores en el pas, la CNDH encontr en 2002 que muchos de ellos no cuentan con las condiciones de infraestructura, de personal y presupuestarias necesarias para garantizar la adecuada atencin de los menores. Para realizar esta evaluacin, dicha Comisin visit los 54 centros de internamiento de menores en el pas, solicit informacin a las autoridades competentes y entrevist a 712 menores internos (15% del total de esa poblacin).42

39 Milenio diario, Mayoriteada y al vapor aprueba el PRD la ley de menores infractores, 17 de agosto de 2006, www.milenio.com (fecha de consulta: septiembre de 2066). Al respecto, vale la pena mencionar que la literatura y los profesionales especializados sostienen que la doctrina de garantas, con el nimo de distinguir el sistema penal del sistema aplicado a los menores, ha propiciado un cambio incluso del lenguaje: se habla de infraccin en lugar de delito, consejo de menores en lugar de tribunal de menores, consejeros en lugar de jueces, procedimientos en lugar de proceso, medida de tratamiento en lugar de pena, centros de tratamiento en lugar de centros de rehabilitacin. Cfr. Andrs Linares Carranza, Atencin integral del menor infractor: aspectos jurdicos, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, disponible en www.bibliojuridica.org (fecha de consulta: junio de 2006). 40 Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, La ley de justicia penal para adolescentes retoma lo peor de los sistemas de justicia vigentes: C. Ros Espinosa, boletn de prensa nmero 98/2006, 17 de agosto de 2006, disponible en www.cdhdf.org.mx (fecha de consulta: septiembre de 2006). 41 Formato 21 (790 AM), entrevista con Irma Islas Len, presidenta de la Comisin de Seguridad Pblica de la ALDF, 14 de septiembre de 2006. 42 Comisin Nacional de Derechos Humanos, Informe especial sobre, 8 de julio de 2003.

31

La CNDH encontr anomalas que clasific en cinco grandes rubros, cuyas principales caractersticas se detallan a continuacin: a) Situaciones que atentan contra el derecho a recibir un trato

digno. En este caso se reportan edificios con evidente falta de mantenimiento

preventivo y correctivo en paredes, techos, puertas, ventanas, pisos, as como en instalaciones sanitarias, hidrulicas y elctricas (centros ubicados en 17 estados); existencia de establecimientos con condiciones similares a las dedicadas para adultos, como celdas con rejas o mallas metlicas (9 estados); sobrepoblacin (4 estados); as como golpes y maltratos en contra de los menores (2 estados). b) Condiciones que atentan contra el derecho al desarrollo integral

de los menores. En este rubro la CNDH encontr que no se aplican criterios

de clasificacin y separacin, por lo que los menores conviven sin importar edad, infraccin cometida, situacin jurdica e incluso en algunos casos conviven hombres y mujeres internos (14 estados); falta de motivacin a los menores para participar en actividades educativas o insuficiencia del material didctico (9 estados); inexistencia de actividades, ocupaciones o incompatibilidad entre las mismas y un sano desarrollo (12 estados); insuficiencia de personal tcnico como psiclogos y trabajadores sociales (4 estados); y centralizacin de los establecimientos, lo cual dificulta la interrelacin de los menores con sus familias (27 estados). c) Incapacidad para garantizar el derecho a la salud. En este rubro se reportaron casos como inexistencia de un servicio mdico propio (2 estados); escasez de medicamentos y materiales de curacin (13 estados); inexistencia de un psiquiatra (23 estados); as como condiciones insalubres o existencia de fauna nociva (5 estados). d) Atentados contra el derecho a la seguridad jurdica. En este rubro se incluyen los estados que cuentan con algn centro de internamiento en el que no existe un reglamento interno, lo cual introduce un elemento de incertidumbre y en algunos casos de arbitrariedad en la relacin de la autoridad con los menores (16 estados).

32

e) Incapacidad para garantizar la igualdad. La CNDH incluye aqu los casos en los cuales no existen instalaciones para mantener completamente separados a varones y mujeres (15 estados). Debido a que la mayora de los centros se construyeron para alojar a hombres, las nias no cuentan con espacios suficientes para desarrollar sus actividades. Para concluir, se puede sealar que la construccin del sistema de justicia especializado para adolescentes an tiene varios retos en el mbito legislativo, debido a las leyes y normas que es necesario actualizar y hacer vigentes; en el campo institucional, debido a las instituciones que se requiere crear o en su caso actualizar y fortalecer; y presupuestal, a fin de garantizar su arranque y funcionamiento de acuerdo con los tratados y normas internacionales que ya estn vigentes en muchas partes del mundo.

Conclusiones
1. Los menores infractores son un sector de la poblacin con altos ndices de marginacin y vulnerabilidad social. En general los hechos delictivos que cometen estn asociados a dicha condicin; en aquellos casos en que son reincidentes es posible observar un mayor grado de marginacin y no as un mayor nivel de peligrosidad. 2. Mxico no ha logrado construir un sistema de justicia para adolescentes. Por ello, el pas no cumple cabalmente la Convencin de los Derechos del Nio, adoptada desde 1991, la cual obliga a la nacin, entre otras cosas, a contar con instituciones especializadas en esta materia. 3. La reforma del artculo 18 constitucional abri un nuevo proceso para construir dicho sistema. Sin embargo, el plazo establecido en esta reforma no ha sido cumplido por seis estados. En otros casos, pese a contar con las leyes respectivas, no se cuenta con las instituciones, no se ha iniciado la capacitacin de los funcionarios ni las acciones de concertacin entre las autoridades involucradas. 4. Para impulsar la creacin de este sistema de justicia, el Senado envi a la Cmara de Diputados una minuta que, entre otras cosas, contiene un

33

proyecto para crear la Ley Federal de Justicia para Adolescentes. De acuerdo con el anlisis realizado en este documento, este proyecto de ley cumple con los lineamientos establecidos en la reforma constitucional y en la CDN. Adems prev reformas en los mbitos de los poderes Ejecutivo y Judicial para crear las instancias correspondientes. 5. El proyecto de ley aprobado por el Senado, de acuerdo con los testimonios recogidos en este trabajo, fue elaborado a travs de un amplio consenso. Fue realizado de manera conjunta por diputados y senadores, y analiz y recogi las propuestas de diversas iniciativas que ya se encontraban en el Congreso, incluida una enviada por el Ejecutivo federal, as como la asesora de Unicef. 6. La Comisin Nacional de Derechos Humanos ha sugerido la aprobacin de una ley federal en esta materia, a fin de garantizar los derechos que ahora consagra la Constitucin en favor de los menores infractores. Dicha ley federal tambin es necesaria para determinar la coordinacin que en esta materia tendr que llevar a cabo el D.F. con la federacin. 7. Un aspecto crtico para la creacin de este sistema se refiere a los recursos necesarios para ello. La discusin del Presupuesto de Egresos de la Federacin abre una coyuntura para analizar las necesidades y la canalizacin de recursos para la creacin de las instituciones especializadas, capacitacin y ampliacin del personal, adecuacin de las instalaciones y, entre otras cosas, la firma de los convenios entre los estados, la federacin y las instituciones de asistencia involucradas.

34

Anexo estadstico 1
Menores infractores puestos a disposicin del MP y situacin jurdica posterior 2004-2005 (en orden descendente segn nmero de menores en tratamiento) 2004
1 A disposicin del MP (1.1 +
1.2)

1.1

1.2

2 % de 2 a nivel nacional 100.0% 16.0% 13.6% 12.3% 6.3% 5.8% 5.5% 5.1% 3.4% 3.4% 3.0% 2.3% 2.2% 2.1% 2.0% 1.7% 1.7% 1.6% 1.5% 1.5% 1.4% 1.2% 1.2% 0.9% 0.8% 0.7% 0.6% 0.5% 0.5% 0.4% 0.4% 0.2% 0.1%

% de 1 a nivel nacional
100.0% 12.9% 6.8% 7.2% 3.2% 3.0% 2.8% 36.9% 2.6% 1.9% 6.1% 2.1% 1.1% 1.1% 1.0% 0.9% 1.3% 0.8% 0.8% 0.8% 0.7% 1.0% 0.9% 0.5% 0.6% 0.4% 0.4% 0.8% 0.5% 0.3% 0.2% 0.4% 0.1%

Por ley penal

36 5 3 4 1 1 1 3 1 1 2 1 365 824 992 219 847 722 467 068 456 136 856 240 461 369 602 510 736 461 431 210 401 504 506 248 373 221 217 390 302 152 135 236 73

Por normas Sujeto a administrativas procedimiento 21 991 1 705 0 0 0 0 143 18 475 36 0 695 0 183 262 0 2 8 0 24 231 13 90 0 28 0 25 1 68 0 0 0 0 2 29 4 3 3 1 1 1 1 1 1 443 716 992 614 847 722 610 497 010 001 883 671 644 631 602 512 509 461 455 441 414 358 358 265 236 194 177 160 156 113 107 45 42

3 Responsables segn resolucin definitiva

(3.1+ 3.2+3.3)

3.1 Tratamiento interno 8 433 394 1 206 656 1 697 172 639 568 450 291 213 47 78 109 46 314 148 243 131 66 178 52 169 102 63 144 79 48 40 28 33 16 13

3.2 Tratamiento externo 10 1 2 1 571 304 355 540 133 211 92 693 560 664 173 325 270 195 100 146 282 206 230 73 200 176 17 59 163 50 98 102 61 32 48 4 9

3.3 Otras medidas 3 611 0 38 755 0 780 879 0 0 0 275 60 296 110 0 0 12 12 0 0 0 130 172 0 0 0 0 0 0 53 16 7 16

Total
Mxico Jalisco Distrito Federal Chihuahua Tamaulipas Sonora Baja California Zacatecas Chiapas Nuevo Len Quertaro Tabasco Puebla Morelos Sinaloa Hidalgo Guerrero Colima Durango Michoacn San Luis Potos Veracruz Baja California Sur Nayarit Coahuila Quintana Roo Aguascalientes Oaxaca Guanajuato Yucatn Campeche Tlaxcala

58 7 3 4 1 1 1 21 1 1 3 1

356 529 992 219 847 722 610 543 492 136 551 240 644 631 602 512 744 461 455 441 414 594 506 276 373 246 218 458 302 152 135 236 75

22 1 3 2 1 1 1 1 1

615 698 599 951 830 163 610 261 010 955 661 432 644 414 146 460 442 461 361 139 378 358 358 161 226 194 177 150 101 113 97 27 38

35

Menores infractores puestos a disposicin del MP y situacin jurdica posterior 2004-2005 (en orden descendente segn nmero de menores en tratamiento) 2005
1 1.1 1.2 2 3 3.1 3.2 3.3

A disposicin del MP (1.1 +

1.2)

% de 1 a nivel nacional
100.0% 13.8% 7.0% 6.7% 5.4% 3.0% 35.2% 2.6% 1.8% 1.6% 1.1% 1.5% 1.0% 1.0% 0.9% 6.3% 2.0% 0.7% 1.7% 0.6% 0.6% 0.6% 1.0% 0.6% 0.4% 0.6% 0.3% 0.3% 0.3% 0.5% 0.4% 0.3% 0.1%

Por ley penal

38 5 4 4 3 1 3 1 1 1 109 607 324 166 350 824 419 365 094 001 694 950 407 360 546 3 111 1 255 446 507 387 350 170 599 229 237 323 173 188 189 323 262 161 92

Por normas administrativas 23 632 2 900 0 0 0 0 18 320 231 34 0 0 1 224 237 2 786 0 0 540 0 25 179 0 115 1 18 0 19 0 0 0 0 0

% de 2 a Responsables, segn Sujeto a Tratamiento nivel resolucin definitiva procedimiento interno (3.1+ 3.2+3.3) nacional
31 4 4 3 3 1 1 1 1 005 562 324 506 350 824 809 596 101 857 694 659 631 597 548 525 482 446 437 387 375 349 342 270 237 182 167 165 165 163 150 53 52 100.0% 14.7% 13.9% 11.3% 10.8% 5.9% 5.8% 5.1% 3.6% 2.8% 2.2% 2.1% 2.0% 1.9% 1.8% 1.7% 1.6% 1.4% 1.4% 1.2% 1.2% 1.1% 1.1% 0.9% 0.8% 0.6% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.2% 0.2% 22 1 3 2 3 1 1 1 1 983 473 213 858 321 211 210 596 101 819 100 495 631 397 425 523 419 446 437 331 330 123 342 189 237 145 51 159 106 150 75 29 41 9 674 416 1 191 550 2 711 224 634 776 490 468 51 109 57 114 268 170 38 272 46 115 184 63 170 105 127 58 10 96 48 54 34 11 14

Tratamiento externo 9 1 2 1 840 057 008 353 610 182 576 56 611 351 49 369 312 232 157 90 346 174 150 216 146 60 145 84 110 87 36 63 50 96 41 12 11

Otras medidas
3 469 0 14 955 0 805 0 764 0 0 0 17 262 51 0 263 35 0 241 0 0 0 27 0 0 0 5 0 8 0 0 6 16

Total
Mxico Jalisco Distrito Federal Chihuahua Tamaulipas Baja California Sonora Zacatecas Chiapas Morelos Hidalgo Tabasco Puebla Sinaloa Nuevo Len Quertaro Guerrero San Luis Potos Colima Michoacn Durango Veracruz Baja California Sur Quintana Roo Aguascalientes Guanajuato Coahuila Yucatn Nayarit Oaxaca Campeche Tlaxcala

61 741 8 507 4 324 4 166 3 350 1,824 21 739 1 596 1 128 1 001 694 951 631 597 548 3 897 1 255 446 1 047 387 375 349 599 344 238 341 173 207 189 323 262 161 92

36

Anexo estadstico 2
Infraccin cometida por menores infractores, segn tipo y condicin de reincidencia 1993-2003
Ao Incidencia Robo y daos a terceros* Absolutos
942 203 1 145 1 081 112 1 193 1515 349 1 864 1 812 430 2242 1 631 452 2083 1 687 449 2 136 1 770 447 2 217 1 716 371 2 087 1 787 458 2 245 1 643 545 2 188

Porcentajes
63% 73% 65% 70% 80% 70% 67% 84% 70% 78% 88% 80% 81% 91% 83% 81% 93% 84% 83% 92% 85% 82% 88% 83% 82% 91% 83% 77% 87% 79%

Agresiones contra la integridad fsica** Absolutos Porcentajes

390 42 432 385 19 404 599 49 648 413 46 459 329 35 364 306 18 324 261 32 293 254 20 274 218 19 237 266 29 295 26% 15% 24% 25% 14% 24% 27% 12% 24% 18% 9% 16% 16% 7% 14% 15% 4% 13% 12% 7% 11% 12% 5% 11% 10% 4% 9% 12% 5% 11%

Delitos contra la salud Absolutos

39 13 52 12 0 12 19 3 22 12 1 13 5 0 5 19 2 21 26 1 27 15 5 20 49 1 50 68 12 80

Otras Absolutos
124 21 145 77 9 86 122 13 135 80 14 94 55 9 64 59 16 75 80 6 86 111 24 135 135 27 162 155 42 197 180 33 213

Total Abs
1 495 279 1 774 1 555 140 1 695 2 255 414 2 669 2 317 491 2 808 2 020 496 2 516 2 071 485 2 556 2 137 486 2 623 2 096 420 2 516 2 189 505 2 694 2 132 628 2 760 2 695 811 3 506

Porcentajes
3% 5% 3% 1% 0% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 1% 0% 1% 1% 1% 1% 2% 0% 2% 3% 2% 3%

Porcentajes
8% 8% 8% 5% 6% 5% 5% 3% 5% 3% 3% 3% 3% 2% 3% 3% 3% 3% 4% 1% 3% 5% 6% 5% 6% 5% 6% 7% 7% 7% 7% 4% 6%

%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Primoinfractores 1993 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 1994 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 1995 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 1996 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 1997 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 1998 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 1999 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 2000 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 2001 Reincidentes Subtotal Primoinfractores 2002 Reincidentes Subtotal

Primoinfractores 2 136 79% 309 11% 70 3% 2003 Reincidentes 726 90% 33 4% 19 2% Subtotal 2 862 82% 342 10% 89 3% * Incluye robo, dao en propiedad ajena y allanamiento de morada. ** Incluye lesiones, violacin, homicidio y privacin ilegal de la libertad. Fuente: Consejo de Menores del D.F., disponible en Vernica Navarro, El principio de intervencin, op. cit., p. 29.

37