Impulso Fiscal Sustentabilidade Divida Publica

Tema I
Poltica Fiscal e Dvida Pblica
Poltica Fiscal e Dvida Pblica Segundo Lugar
Octavio Vargas Freitas Pinton * Helder Ferreira de Mendona **
Impulso Fiscal e Sustentabilidade da Dvida Pblica: uma anlise da poltica fiscal brasileira
* Mestre em Economia Aplicada pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Assistente de Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). ** Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Professor Titular do Departamento de Economia da UFF e Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Resumo
O presente trabalho apresenta uma anlise para a poltica fiscal brasileira no perodo que se estende de 1998 a 2007 levando em conta dois indicadores. O primeiro indicador, o impulso fiscal, permitiu observar a postura do governo federal ao longo desses anos. Ou seja, como o governo se posicionou diante dos choques ocorridos no perodo. O segundo indicador, a sustentabilidade da dvida pblica, permitiu verificar o impacto da postura do governo na sustentabilidade da dvida pblica brasileira. Por causa da complementaridade entre os indicadores, uma anlise conjunta de ambos foi realizada. Os resultados indicam uma postura significativamente austera do governo brasileiro. Quanto influncia dos ciclos econmicos, os resultados evidenciaram que estes contriburam para a postura adotada pelo governo. Por meio da combinao dos dois indicadores, os testes aplicados apontaram para uma dvida pblica no sustentvel apesar da poltica fiscal austera. Em suma, a adoo de uma poltica fiscal contracionista no condio suficiente para que seja obtido xito na conduo da poltica fiscal. A gerao de sucessivos superavits primrios sem eliminar os efeitos negativos que a taxa bsica de juros provoca sobre o estoque da dvida pblica no representa uma soluo para o equilbrio fiscal. Os resultados obtidos reforam o argumento de que o perfil da dvida pblica deve ser alterado. Em outras palavras, reduzir a indexao dos ttulos pblicos taxa Over/Selic e alongar a maturidade da dvida pblica continuam o principal desafio na conduo da poltica fiscal brasileira. Palavras-chave: Poltica fiscal. Sustentabilidade da dvida pblica. Impulso fiscal.
Sumrio
1 Introduo, 6 2 IndIcadores de poltIca fIscal: uma revIso da lIteratura, 7 2.1 Impulso fiscal, 8 2.2 Sustentabilidade da dvida pblica, 12 2.3 Concluso, 14 3. construo de IndIcadores fIscaIs para o caso brasIleIro, 14 3.1 Anlise do impulso fiscal, 14 3.2 Anlise de sustentabilidade da dvida pblica, 22 4 postura da poltIca fIscal e a sustentabIlIdade da dvIda pblIca, 24 5 consIderaes fInaIs, 34 referncIas, 36
Lista de grficos
GrfIco 1: pIb; receIta/despesa do Governo federal; Ipca, taxa de Juros selIc anualIzada; Icc acumulado; varIao do cmbIo nomInal; varIao do cmbIo real e varIao da razo dvIda/pIb, 16 GrfIco 2: resultados observados e aJustados da receIta; resultados observados e aJustados da despesa; Deficit prImrIo observado e aJustado; Impulso fIscal e a dIferena entre os Deficits prImrIos observados, 21 GrfIco 3: comparao entre o Impulso fIscal e a dIferena entre os Deficits prImrIos observados, 25 GrfIco 4: dIferena do valor do If entre o 1o semestre o 2o semestre, 27
Lista de tabelas
tabela 1: caracterstIcas dos mtodos de Impulso fIscal, 11 tabela 2: correlaes entre as varIveIs, 17 tabela 3: teste de raIz unItrIa com quebra estrutural Jan./1997-Jul./2007, 19 tabela 4: testes de estacIonarIedade dos resduos, 20 tabela 5: estImao das elastIcIdades (Jan./1997-Jul./2007), 20 tabela 6: classIfIcao e estatstIcas do Impulso fIscal, 22 tabela 7: testes de coInteGrao, 23 tabela 8: teste de estacIonarIedade da dvIda pblIca, 23 tabela 9: classIfIcao por ano, 24 tabela 10: resultados dos anos, 26 tabela 11: postura da poltIca fIscal, 28 tabela 12: testes de raIz unItrIa e estacIonarIedade da dvIda pblIca, 29 tabela 13: testes de coInteGrao, 30 tabela 14: sucesso dos aJustes da poltIca fIscal, 32 tabela 15: relao entre o aJuste fIscal e as varIveIs de aJuste, 34
Poltica Fiscal e Dvida Pblica Octavio Vargas Freitas Pinton e Helder Ferreira de Mendona
1 Introduo
O equilbrio fiscal representa um dos mais importantes fundamentos da economia. Em particular, o uso de metas para superavits primrios como estratgia para a conduo da poltica fiscal tem se difundido de forma significativa nos ltimos anos. A ideia principal que o gestor de poltica econmica deve minimizar os custos oriundos do endividamento pblico. Alm disso, uma importante razo para as mudanas observadas a importncia do papel desempenhado pelas expectativas dos agentes econmicos para o sucesso na conduo da poltica fiscal. O uso de indicadores fiscais capazes de guiar as expectativas do pblico crucial em um ambiente em que a transparncia na conduo das polticas econmicas fundamental para o incremento na credibilidade. Na segunda metade do sculo XX, os indicadores de poltica fiscal mudaram bastante. O principal motivo para tanto se deve ao deslocamento, no horizonte, da poltica fiscal de curto prazo para mdio prazo. Hoje em dia, estudos empricos baseados em indicadores fiscais so considerados indispensveis, sobretudo em economias emergentes, em que o problema do endividamento pblico mais evidente. As sucessivas crises financeiras ocorridas na segunda metade da dcada de 1990 (Mxico, sudeste asitico, Rssia e Argentina) implicaram uma forte contrao de liquidez em escala global. No Brasil, esse perodo foi marcado por deficits gmeos, o que, por conseguinte, levou necessidade de uma reviso nas diretrizes de poltica econmica. Em relao poltica fiscal, uma importante mudana foi a implementao do Programa de Estabilidade Fiscal e a adoo das metas de superavit primrio a partir de 1999. A ideia bsica que era preciso conter o deficit pblico como forma de evitar uma trajetria explosiva da dvida pblica. importante notar que no mesmo ano da adoo das metas para superavits primrios pelo governo brasileiro, o regime de metas para inflao foi adotado pelo Banco Central do Brasil (Bacen). Destarte, a conduo das polticas econmicas tornou-se um importante elemento para a formao de expectativas dos agentes econmicos. Logo, o uso de indicadores capazes de antecipar o desempenho das polticas econmicas tornou-se fundamental nesse ambiente. Assim, para o caso de uma avaliao da conduo da poltica fiscal, uma anlise que considere tanto a discricionariedade fiscal quanto a sustentabilidade da dvida pblica mostrase relevante. Em suma, o objetivo principal desta monografia fazer uma anlise da poltica fiscal brasileira, para o perodo que se estende de janeiro de 1998 a julho de 2007, por meio de indicadores de discricionariedade e de sustentabilidade da dvida pblica. Este estudo encontra-se organizado da seguinte forma. O prximo captulo apresenta uma reviso da literatura acerca da evoluo dos indicadores de poltica fiscal ao longo do tempo. O terceiro captulo apresenta a metodologia e o clculo dos indicadores para o Brasil assim como uma anlise a partir de cada indicador. O quarto captulo, a partir de uma anlise combinada dos indicadores fiscais obtidos no captulo anterior, apresenta uma avaliao para a dvida pblica e a postura da poltica fiscal brasileira. Por ltimo, apresentada a concluso.
Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008
2 Indicadores de poltica fiscal: uma reviso da literatura

Ao longo da segunda metade do sculo XX, os indicadores de poltica fiscal passaram por uma importante mudana. O principal motivo para essa transformao se deve alterao no horizonte da conduo da poltica fiscal de curto prazo (gerenciamento da demanda agregada) para as suas implicaes de mdio prazo (sustentabilidade da dvida pblica e eficincia econmica). De acordo com Gramlich (1990), o controle da demanda agregada pela poltica fiscal a curto prazo envolve a questo de como mudanas fiscais procuram estimular a economia. No entanto, no mdio prazo, o interesse o impacto das mudanas fiscais na taxa de poupana nacional. A mudana de foco da poltica fiscal teve o suporte, no mbito terico, de contribuies que tratam da ineficcia da poltica fiscal discricionria em alcanar a estabilizao do produto e do emprego. Um fator explcito nessas contribuies tericas o papel das expectativas sobre os resultados econmicos. Em outras palavras, intervenes sistemticas do governo seriam ineficazes para alterar o nvel e crescimento do produto a mdio e longo prazos. Esta ideia confirmada, por exemplo, por Lucas (1972, 1976) e por Sargent e Wallace (1975), cujas anlises fundamentam-se no pensamento de que o comportamento dos preos e salrios baseado nas antecipaes sobre as provveis polticas futuras. Portanto, os novos indicadores para anlise da poltica fiscal devem ser capazes de atender a quatro pontos bsicos (BLANCHARD, 1990; CHOURAQUI; HAGEMANN; SARtOR, 1990): a) mudana discricionria na poltica fiscal neste caso importante identificar a importncia relativa do ciclo econmico e das mudanas discricionrias na poltica fiscal. De outra forma, preciso separar o elemento discricionrio da poltica fiscal do elemento induzido pelo ambiente econmico; b) sustentabilidade da poltica fiscal importante avaliar se a poltica fiscal adotada pode ser sustentada ao longo do tempo. No caso de uma trajetria insustentvel para a dvida pblica, o governo ter que realizar ajustes via aumento da carga tributria ou diminuio dos gastos pblicos; c) o impacto da poltica fiscal na demanda agregada; d) consequncias da alocao da poltica fiscal dada a estrutura de impostos e subsdios importante verificar quais so os efeitos sobre o investimento, a poupana e o desemprego. Para que os pontos supracitados sejam atendidos de forma satisfatria, necessrio um conjunto de indicadores que os tratem de forma separada (BLANCHARD, 1990). O primeiro ponto observado no apresenta dificuldade conceitual e no envolve previses. tudo o que se precisa para a construo de tal indicador um conjunto de elasticidades dos componentes do oramento do governo em relao s principais variveis macroeconmicas
e a escolha de um benchmark. A dificuldade conceitual do segundo ponto consiste em estimar as identidades, e isso requer previses do comportamento dos componentes oramentrios do governo. O terceiro e quarto pontos envolvem problemas conceituais, e ambos necessitam de previses. Estas questes esto ligadas a teorias que visam estudar as consequncias da poltica fiscal sobre a demanda agregada, e como o sistema tributrio afeta as decises sobre o mercado de trabalho e o investimento. Dado que os indicadores de poltica fiscal so utilizados por organizaes internacionais para anlises e comparaes entre pases, um indicador deve ser interpretvel sob uma ampla classe de teorias econmicas, sempre balanceando simplicidade e eficincia. Dessa forma, a construo desses novos indicadores deve seguir regras razoveis (ver GRAMLICH, 1990). A primeira delas sobre a quantidade de indicadores a serem utilizados, pois uma proliferao de indicadores pode tornar a anlise confusa. Para facilitar a implementao e a interpretao dos indicadores fiscais, o grau de complexidade deve ser o mais simples possvel. Ademais, os indicadores devem apresentar praticidade na sua construo e um maior grau de independncia em relao aos modelos tericos. Sobre a utilizao de previses, desejvel ter medidas de poltica fiscal que sejam capazes de captar mudanas futuras. tanto o impacto da poltica fiscal na demanda agregada quanto a sustentabilidade da dvida pblica depende, de forma significativa, da trajetria futura desta poltica. O problema na utilizao de previses a incerteza quanto trajetria futura e ao grau de confiana em que as mudanas futuras podem ser antecipadas. Ainda sobre as regras na construo dos indicadores fiscais, Chouraqui, Hagemann e Sartor (1990), acrescentam que um indicador deve se basear tanto no princpio econmico positivo quanto no normativo, deixando para o usurio o julgamento sobre os aspectos especficos. Porm, a amplitude de cada um dos requisitos supracitados depende da natureza da questo a ser respondida. Como uma regra geral, quanto maior a dependncia de um indicador a uma resposta do comportamento dos indivduos a uma medida de poltica fiscal, mais complexa ser a construo desse indicador e mais controversa ser a sua interpretao.
2.1 Impulso fiscal

Durante os anos que antecederam a mudana de foco da poltica fiscal, o indicador mais utilizado pelos rgos internacionais foi o cyclically adjusted budget balance (CAB). A introduo do CAB como uma ferramenta analtica em uma base padronizada refletia a necessidade de avaliar os esforos dos governos no que diz respeito consolidao dos oramentos. Essa avaliao ganhou importncia ao longo da dcada de setenta, quando a posio financeira dos governos estava se deteriorando em virtude da diminuio do crescimento da economia. O CAB era utilizado tambm como um indicador do efeito da poltica fiscal sobre a atividade econmica. Um aumento no valor do CAB indicaria uma postura expansionista, enquanto uma diminuio indicaria uma postura contracionista. De acordo com Blanchard (1990), a construo de um indicador de discricionariedade depende de uma estimao quantitativa, levando em conta algumas variveis macroeconmicas
para que seja possvel detectar o efeito total de uma pequena mudana na poltica fiscal. Dessa forma, o CAB oferece uma resposta incompleta e controversa, pois se concentra nas mudanas do produto e do emprego, e desconsidera as mudanas na taxa de inflao e na taxa de juros real. Ademais, conforme apontado por Gramlich (1990), o CAB como um indicador de sustentabilidade fiscal deficiente em dois aspectos. incompleto, pois os movimentos na demanda agregada fazem com que o futuro seja diferente do presente. Alm disso, incerto, pois avaliar a sustentabilidade da dvida pblica envolve predizer o futuro. Dessa forma, um ndice que considera a questo de discricionariedade versus mudanas induzidas na postura fiscal no capaz de desempenhar o papel de ndice de sustentabilidade e revelar como a economia estar no futuro. tendo em vista a ineficincia do CAB como um indicador de discricionariedade da poltica fiscal, um novo indicador capaz de mensurar tal postura foi construdo. Para Chouraqui, Hagemann e Sartor (1990), a construo de um indicador de discricionariedade da poltica fiscal passa por trs etapas. A primeira a escolha de um cenrio econmico que sirva como um benchmark para dimensionar o impacto das condies da economia nas mudanas do oramento pblico. A segunda etapa a aplicao das elasticidades dos gastos e receitas do governo para desvios do produto corrente em relao ao cenrio utilizado como referncia. O objetivo estimar o oramento que seria observado no caso de no haver influncia do ambiente econmico. Ou seja, todo resultado que no seja proveniente da poltica fiscal do governo seria excludo da anlise. A ltima etapa o clculo da mudana no oramento estimado do governo em relao ao cenrio utilizado como referncia para encontrar o elemento discricionrio da poltica fiscal. De acordo com Blanchard (1990), para o benchmark pode ser utilizado um conjunto de nmeros arbitrrios para as principais variveis macroeconmicas (taxa de inflao, taxa de juros real e a taxa de desemprego). Porm, a dificuldade deste mtodo saber qual o cenrio ideal para ser utilizado como referncia. H ainda duas possibilidades mais simples e com uma aceitabilidade maior. A primeira a utilizao das mdias das variveis do perodo determinado. A segunda, conhecida como mtodo benchmark mvel, refere-se utilizao das variveis defasadas em um perodo (t-1). Com o cenrio de benchmark definido e com os componentes do oramento do governo ajustados por meio das elasticidades calculadas, o indicador de discricionariedade encontrado subtraindo o valor do resultado primrio ajustado. O indicador de discricionariedade tem como principal objetivo revelar as mudanas na poltica fiscal decorrentes de uma ao intencional do formulador de poltica fiscal. Portanto, neste caso, as mudanas provenientes do ciclo econmico so excludas. Este indicador chamado de impulso fiscal e definido por Alesina e Perotti (1995) como a mudana discricionria na posio oramentria do governo. De outra forma, o impulso fiscal a diferena entre alguma medida atual da posio oramentria do governo e o nvel que prevaleceria caso os efeitos do ciclo econmico pudessem ser desconsiderados. O impulso fiscal (IF) no possui um mtodo universalmente aceito, mas existem dois fatores bsicos na sua construo: estabelecer um cenrio como referncia para que se faa o ajuste, assim como, dentro do oramento do governo, os componentes que deveriam ser ajustados. A forma mais simples de se calcular o impulso fiscal dada pela equao (1) e representa a mudana no deficit primrio como percentual do Produto Interno Bruto (PIB) em
relao ao ano anterior. Essa medida toma, de forma implcita, o benchmark como sendo o ano anterior. A principal desvantagem desse mtodo o fato de que ele ignora a influncia do ciclo econmico no resultado primrio. (1) onde, gt o total de gastos do governo menos o pagamento de juros em proporo do PIB; tt a receita total do governo em proporo do PIB. Blanchard (1990) prope um indicador mais interessante, pois, de certa forma, o problema da influncia do ciclo econmico resolvido e no h a perda na simplicidade [ver equao (2)]. Essa medida, assim como a equao (1), toma como cenrio o benchmark mvel. Assim, a medida de impulso fiscal construda por meio da diferena entre a medida do deficit primrio ajustado pela taxa de desemprego e o deficit primrio do ano anterior. (2) onde, Ut a taxa de desemprego. A equao (3), proposta pelos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) na dcada de oitenta, define o impulso fiscal como a diferena entre o deficit primrio corrente e o deficit primrio prevalente, quando os gastos do governo, no ano anterior, correspondam ao crescimento do PIB potencial e a receita, ao crescimento do PIB efetivo. Dessa forma, a neutralizao dos gastos do governo, em relao ao efeito do ambiente econmico, calculado pelo produto potencial, enquanto o ajuste da receita, pelo produto corrente. Na viso de Alesina e Perotti (1995), a vantagem que a equao (2) possui sobre a equao (3) que o clculo do produto potencial questionvel. Outro ponto a no utilizao das variveis de gasto e receita em razo do PIB, deixando o resultado da medida vulnervel inflao. (3) onde, Gt o total de gastos do governo menos o pagamento de juros; Tt a receita total do governo; Yt o produto nominal;
yt a taxa de crescimento nominal potencial do PIB.
A equao (4), associada ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), difere das demais por no assumir como benchmark o ano anterior, mas um ano-base arbitrrio em que o produto corrente se aproximou do produto potencial. Fora esta diferena, a medida do FMI similar da OCDE. A desvantagem do primeiro em relao ao segundo procedimento o grau de arbitrariedade da medida do FMI na escolha do ano-base.
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(4) onde, G0 e T0 so o total de gastos e receitas do governo no ano-base. A tabela 1 organiza as caractersticas de cada mtodo. Dentre as quatro maneiras de se obter a medida de impulso fiscal j citadas, fazendo uma anlise em que se contrape simplicidade e eficincia, a escolha mais frequente pela segunda, a medida sugerida por Blanchard (1990). tabela 1 caracterstIcas dos mtodos de Impulso fIscal
Fonte: Elaborao dos autores.
Alesina e Perotti (1995) estudaram as variaes no oramento durante mudanas significativas na postura fiscal do governo, ou seja, impulsos fiscais discricionrios, tanto positivos quanto negativos. Foram utilizadas variveis de gastos e receitas de vinte pases da OCDE (Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, EUA, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Irlanda, Itlia, Japo, Noruega, Portugal, Sucia, Sua e Ucrnia) para o perodo compreendido entre 1960 e 1992. Os autores determinaram cinco possibilidades de classificao para a postura fiscal de um pas: neutra, austera, muito austera, frouxa e muito frouxa. Foram utilizadas 547 observaes, e os resultados obtidos indicaram 124 casos de postura frouxa, 121 para austeridade fiscal, 65 para muito frouxa, 66 para muito austera e 171 para uma postura neutra. Esse resultado permitiu algumas consideraes interessantes: a) foram observados ajustes fiscais fortes e prolongados durante a dcada de 1980 na grande maioria dos pases (destaque para Irlanda e Dinamarca); b) fortes expanses durante o perodo de 1974 at 1976, como uma resposta primeira crise do petrleo; e c) muitos pases apresentaram comportamento stop and go, isto , fortes ajustes seguidos por fortes expanses e vice-versa. Da mesma forma que foi aplicada para economias internacionais, a medida de impulso fiscal foi utilizada para o Brasil por Bevilaqua e Werneck (1997) visando mensurar as mudanas da postura discricionria do governo brasileiro no perodo de 1989 a 1996. Assim como no caso anterior (impulso fiscal dos pases da OCDE), os autores utilizaram uma verso alternativa do mtodo proposto por Blanchard (1990).
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Durante grande parte do perodo analisado, o Brasil apresentou um cenrio de alta inflao e baixo crescimento econmico. Como de conhecimento comum, flutuaes nestas variveis impactaram tanto o comportamento dos gastos quanto o das receitas do setor pblico, o que, por sua vez, implicou uma forte influncia nos componentes do deficit fiscal. Dessa forma, foram estimadas as elasticidades do gasto e da receita do governo em relao taxa de inflao e taxa de crescimento do PIB, ajustando assim o resultado primrio governamental aos efeitos do ambiente econmico. Em seguida, a medida de impulso fiscal, considerando dados trimestrais, foi obtida por meio da subtrao do deficit primrio ajustado do ano corrente do deficit primrio no ajustado do ano anterior , isto , . (5)
Os resultados encontrados indicam que o deficit primrio ajustado apresentou, na mdia, quando comparado aos valores do deficit primrio sem ajuste, uma postura fiscal mais expansionista. A mdia do impulso fiscal em razo do PIB tambm evidenciou, na mdia, uma postura fiscal expansionista, enquanto a mdia do deficit primrio mostrou uma postura neutra. Uma explicao razovel para tais resultados se deve influncia da taxa de inflao e da taxa de crescimento do PIB nas variveis do governo. Nos dois casos apresentados de aplicao da medida de impulso fiscal (ALESINA; PEROttI, 1995; BEvILAQUA; WERNECk, 1997), o clculo permite comparar as posturas temporais de um determinado governo. Logo, possvel uma anlise fiel do comportamento do setor pblico quanto a um comprometimento fiscal. Ou seja, permite avaliar as decises do formulador de poltica fiscal sem os efeitos do ciclo econmico. Outra possibilidade a associao da postura fiscal mensurada pelo impulso fiscal a fatos polticos como, por exemplo, o perodo pr-eleitoral. Neste caso, possvel observar se um determinado governo, quando toma decises referentes ao oramento, influenciado por fatores outros que no os econmicos.
2.2 Sustentabilidade da dvida pblica

Da mesma forma que h o indicador de discricionariedade, h algumas formas para a construo de um indicador de sustentabilidade. Dentre os diversos mtodos existentes merece destaque o apresentado por Hamilton e Flavin (1986). Os autores em considerao realizaram um teste para verificar a sustentabilidade do endividamento pblico norte-americano no perodo entre 1960 e 1984. O mtodo consistia em testar, utilizando testes de raiz unitria, a hiptese de estacionariedade tanto da dvida pblica quanto dos deficits (exclusive juros). Sob essa perspectiva, a estacionariedade de ambas as sries compatvel com a assero de que os detentores de ttulos pblicos esperam que a restrio oramentria intertemporal seja satisfeita. Muitos outros trabalhos se seguiram ao de Hamilton e Flavin (1986) e introduziram alguns aperfeioamentos em relao ao teste pioneiro. Porm, a maior parte deles utilizou testes de estacionariedade (raiz unitria) e/ou cointegrao aplicados s sries do resultado primrio e da dvida pblica como forma de verificar a sustentabilidade.
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Deve-se ressaltar que fazer testes empricos para analisar a sustentabilidade da dvida pblica tornou-se uma tarefa complicada. Um dos principais entraves refere-se dificuldade de se conhecer e estimar tanto as distribuies de probabilidades da dvida e dos componentes do resultado primrio no presente (que podem se alterar dependendo do conjunto de polticas definidas no presente, no contexto de racionalidade dos agentes), bem como os parmetros da funo utilidade (e mesmo a especificao da referida funo) e a taxa de impacincia do consumidor representativo. Bohn (1998) props uma forma alternativa para testar a sustentabilidade do endividamento pblico. O teste consiste na estimao da seguinte regresso: (6) onde, dt o resultado primrio do governo no perodo t tal que dt = gt - rt , Zt um vetor de variveis de controle que tambm determinam o resultado primrio (como, por exemplo, o hiato do produto e gastos e/ou receitas atpicas do governo), um termo de erro, e so parmetros a serem estimados e . Caso as sries da razo dvida pblica/PIB e o resultado primrio/PIB (bt e dt , respectivamente) no sejam estacionrias, ao passo que seja estacionria, a estimao da equao (6) se transforma em um teste de cointegrao sem a necessidade de modelar de forma explcita. Entretanto, se bt e dt no possurem razes unitrias, a regresso dada pela equao (6) no pode omitir as variveis de controle dadas pelo vetor Zt, pois poder surgir o problema de inconsistncia nas estimativas dos parmetros (pelo fato de se violar a hiptese de identificao sob a presena de regressores estocsticos, isto , a existncia de correlao entre a varivel explicativa bt e os termos contidos em ). O argumento de Bohn (1995) que a equao (6) uma aproximao de uma regra fiscal (ou funo de reao) do governo e que, caso o resultado primrio responda positivamente a acrscimos na dvida pblica, ento esta pode ser vista como sustentvel, mesmo em um mundo incerto. A justificativa que caso seja positivo, isto significa que o governo toma medidas de ajustamento (seja reduzindo gastos no financeiros ou elevando a arrecadao) sempre que necessrio, em resposta acumulao da dvida. Levando em conta a anlise do caso brasileiro, Rocha (1997) testou a sustentabilidade da dvida pblica utilizando dois testes. No primeiro, seguindo a abordagem de trehan e Walsh (1988), a autora testou a estacionariedade da primeira diferena da dvida pblica interna; e no segundo, tomando como referncia o mtodo adotado por Hakkio e Rush (1991), testou a cointegrao entre gastos (exclusive juros pagos sobre a dvida) e receitas. O resultado do primeiro teste mostrou que era possvel rejeitar a hiptese nula de raiz unitria e, portanto, havia evidncia de que a dvida pblica interna brasileira mostrava comportamento consistente com o cumprimento de restrio intertemporal do governo no perodo compreendido entre janeiro de 1980 a julho de 1993. Aplicando o mesmo procedimento para o perodo que se estende at fevereiro de 1990, no foi possvel rejeitar a hiptese nula de raiz unitria. Esse resultado indica que a poltica fiscal mostrava-se insustentvel e com a moratria ocorrida em
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fevereiro de 1990, tal insustentabilidade parece ter se revertido. Em relao ao segundo teste, foi observado que a senhoriagem desempenhou, no perodo analisado, um papel relevante no financiamento do deficit pblico brasileiro. Com objetivo semelhante ao apresentado no primeiro teste supracitado, Luporini (2000) testou a sustentabilidade da dvida pblica brasileira por meio de um teste de raiz unitria para o perodo entre 1966 e 1996. O resultado obtido indica que a dvida pblica respeita a restrio oramentria intertemporal no perodo sob anlise.
2.3 Concluso
O estudo da discricionariedade da poltica fiscal evoluiu bastante com a introduo do indicador de impulso fiscal. Quando se exclui a influncia de ciclos econmicos e das crises tanto nacionais quanto internacionais, o resultado final permite uma anlise mais apurada. Alm disso, quando se considera o indicador de sustentabilidade da dvida pblica, a anlise da poltica fiscal fica ainda mais completa, pois, dessa forma, possvel averiguar os impactos do oramento pblico no gerenciamento da dvida. O prximo captulo apresenta a metodologia adotada para a elaborao dos indicadores de impulso fiscal e sustentabilidade da dvida pblica aplicados ao caso brasileiro. Ademais, so analisados os resultados para cada indicador de forma separada.
3 Construo de indicadores fiscais para o caso brasileiro

O mtodo a ser escolhido para o clculo dos indicadores deve satisfazer duas condies. A primeira delas que a construo dos indicadores de impulso fiscal e de sustentabilidade da dvida pblica deve seguir uma metodologia capaz de captar as especificidades do Brasil no perodo proposto para a anlise. Alm disso, deve ser capaz de gerar resultados slidos que reflitam ao mximo a realidade e permitam uma anlise conjugada dos indicadores propostos gerando, dessa forma, uma complementaridade dos resultados.
3.1 Anlise do impulso fiscal

Para a construo do indicador de impulso fiscal, preciso calcular as elasticidades da despesa e da receita do governo federal em relao s principais variveis macroeconmicas do perodo de anlise (janeiro de 1998 a julho de 2007). Dessa forma, possvel expurgar a influncia do ambiente econmico sobre o indicador, considerando apenas a parte referente postura discricionria do governo. A primeira varivel macroeconmica a ser considerada na anlise o PIB (valores correntes frequncia mensal). A justificativa que esta varivel encontra-se diretamente ligada receita (por meio da carga tributria) e despesa (por meio dos investimentos pblicos). Com base nos dados extrados do Banco Central do Brasil (Bacen), observa-se que, ao longo do
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perodo em considerao, a economia brasileira apresentou um baixo crescimento econmico, em torno de 2,5% a.a., tendo como ano de maior prosperidade o ano de 2004 com uma taxa de crescimento que corresponde a 5,71% (ver grfico 1). Por meio de anlise visual do grfico 1, possvel observar a grande relao que h entre a trajetria do PIB e as trajetrias da receita e despesa do governo federal (mesma tendncia). Pode-se notar ainda que a trajetria da receita mais acentuada que a da despesa, fazendo com que as trajetrias se distanciem ao longo do perodo o que, por conseguinte, revela uma ampliao do superavit primrio. Outra importante varivel macroeconmica no modelo a taxa de inflao medida pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Apesar de apresentar uma relativa estabilidade ao longo da dcada analisada (ver figura 1), esta varivel de suma importncia, pois por meio dela que o Conselho Monetrio Nacional (CMN) baliza o sistema de metas de inflao adotado em junho de 1999. Ademais, o ndice de preos atualmente um dos principais indexadores da dvida mobiliria brasileira. Ou seja, dependendo da sua variao, o governo tem que se esforar mais ou menos para gerar resultados primrios mais elevados capazes de honrar seus compromissos. Destarte, o modelo a ser desenvolvido leva em conta os dados disponibilizados pelo Bacen para o IPCA acumulado em 12 meses. Outras variveis que tambm tiveram grande relevncia na economia brasileira durante o perodo sob anlise so a taxa de juros e a taxa de cmbio. A primeira, alm de ser o principal instrumento de poltica monetria, o principal indexador da dvida pblica interna. As parcelas da dvida indexada taxa de juros, tanto aquelas indexadas aos ttulos prefixados quanto as indexadas taxa Selic, sempre se mostraram mais significativas que as demais. No obstante, o tesouro Nacional desde 2001, por meio do Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica (PAF), tem reestruturado a dvida mobiliria aumentando a estrutura de vencimentos e o prazo mdio. De acordo com Bevilaqua e Garcia (2000), o alongamento da dvida mobiliria deve ser efetuado via ttulos prefixados. Emisses de ttulos com duration zero devem ser reduzidas, a fim de minimizar impactos oramentrios da poltica monetria. importante ressaltar que uma elevao na taxa de juros bsica da economia provoca uma elevao no custo da dvida pblica interna brasileira. Logo, h a necessidade de o governo ampliar o superavit primrio para cobrir o servio da dvida. Ou seja, o governo dever adotar uma postura fiscal mais severa, podendo ser via aumento da receita e/ou via diminuio dos gastos pblicos. Com a finalidade de avaliar o impacto causado pela taxa de juros, utilizada nesta anlise a srie disponibilizada pelo Bacen referente taxa de juros Over/Selic acumulada no ms e anualizada (ver grfico 1). A utilizao da taxa de cmbio como varivel de ajuste para o clculo do impulso fiscal depende de dois pontos. O primeiro depende do nvel de liberalizao da conta de capitais, enquanto o segundo depende do regime de cmbio que vigora no pas. Por meio de testes preliminares, foi observado que o regime de cmbio fixo no possui influncia significativa na receita/despesa do governo para ser incorporada no modelo como varivel de ajuste. Para avaliar o impacto do grau de liberalizao na economia, utilizado o ndice de Controle de Capitais (ICC) elaborado por Mendona e Pires (2007). O ICC calculado com base em decretos mensais, e atribudo o valor +1 para cada novo decreto que visa a um
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aumento na liberalizao e o valor de -1 para cada novo decreto que aumenta o controle de capital. Por meio do grfico 1, fica evidente que o Brasil apresentou um significativo processo de liberalizao no perodo sob anlise, o que, por conseguinte, justifica a utilizao da taxa de cmbio no ajuste do resultado primrio.
Cmbio Nominal
Cmbio Real
Razo Dvida/PIB
GrfIco 1
Fonte: Bacen, tesouro Nacional e ICC (de Mendona e Pires 2007).
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A influncia da taxa de cmbio sobre as contas do governo federal ocorre de duas formas. A primeira que, da mesma forma que a taxa Over/Selic e o IPCA, a taxa de cmbio nominal um indexador da dvida mobiliria. A segunda via taxa de cmbio real, corroborando a teoria de deficits gmeos. Ou seja, uma depreciao do Real diante de outras moedas poderia levar a uma melhora no saldo em transaes correntes, assim como no resultado primrio do governo. Para a anlise envolvendo o cmbio nominal, utilizada a mdia da taxa de cmbio comercial para a venda, e para o cmbio real utilizada a taxa de cmbio efetiva real do ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), ambos com periodicidade mensal (ver trajetria no grfico 1). A razo dvida/PIB constitui um indicador de solvncia da dvida pblica de um pas. Logo, um forte aumento nessa razo corri a credibilidade dessa economia. Dessa forma, razovel que, quando essa razo aumenta, o governo se empenhe em obter resultados primrios maiores para manter a percepo de solvncia da dvida pblica por parte dos agentes econmicos. Conforme pode ser observado por meio da figura 1, a razo dvida/PIB ao longo do perodo apresentou fortes oscilaes nos momentos mais turbulentos da economia como, por exemplo, a crise cambial em janeiro de 1999 e a crise eleitoral no ltimo trimestre de 2002 (a srie utilizada disponibilizada pelo Banco Central do Brasil e possui frequncia mensal). esperado que tanto a receita quanto a despesa do governo federal sejam sensveis s variveis macroeconmicas supracitadas. Para observar tal relao, foram calculadas as correlaes das variveis PIB, IPCA, Selic, cmbio nominal e o cmbio real (variveis de ajuste) com as variveis fiscais (receita e despesa do governo federal). A tabela 2 mostra que o PIB a varivel que possui a correlao mais forte tanto com a receita quanto com a despesa. importante notar que a receita possui um ndice de correlao maior do que a despesa, ou seja, conforme o PIB aumenta, a receita aumenta mais que a despesa. Quanto ao IPCA, foi observada uma correlao desprezvel. A justificativa para esse resultado se deve ao fato de que o perodo sob anlise (janeiro/1998 a julho/2007) marcado por uma inflao baixa e relativamente estvel na economia brasileira. correlaes entre as varIveIs tabela 2
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A correlao da taxa Selic apresentou um resultado conflitante ao que se esperava, ou seja, dado um aumento na taxa Selic, era esperado que houvesse maiores esforos pela obteno de resultados primrios mais elevados (aumento da receita e diminuio dos gastos). Porm, a tabela 2 mostra que tanto a receita quanto a despesa possuem uma relao negativa com a taxa Selic. A explicao para esse resultado se deve ao fato, de que, com uma taxa de juros muito elevada, o governo foi forado a obter resultados primrios cada vez maiores para esterilizar a presso sobre o endividamento pblico. Ademais, deve-se perceber que a correlao maior para a receita do que para a despesa sugere que, quando a taxa Selic decresce, a diferena entre a receita e a despesa aumenta e, por conseguinte, gera superavits primrios maiores. A taxa de cmbio nominal mostrou uma correlao significativa. Dado que parte da dvida pblica indexada taxa de cmbio, no caso de haver uma depreciao da moeda, o governo teria de aumentar o esforo fiscal. O cmbio real no mostrou uma correlao to significativa, todavia, o sinal obtido est de acordo com o esperado pela teoria. Por ltimo, a razo dvida/PIB apresentou uma relao positiva tanto com a receita quanto com a despesa. Entretanto, espera-se, de acordo com o resultado da correlao, que o esforo fiscal por parte do governo aumente, quando a razo dvida/PIB aumenta. O motivo para esse comportamento se deve ao fato de que a correlao da razo dvida/PIB com a receita mostrouse superior quela com a despesa. importante ressaltar que, alm de as variveis serem correlacionadas, estas tambm devem ser estacionrias. Para tanto, foram executados testes de raiz unitria. Dado que o perodo sob anlise apresentou algumas turbulncias, como, por exemplo, a crise cambial em janeiro de 1999 e a crise eleitoral no ltimo trimestre de 2002, os testes de raiz unitria foram feitos levando-se em conta a presena de quebra estrutural. O resultado obtido indica que todas as variveis utilizadas no modelo so I(1) (ver tabela 3). De acordo com Gujarati (2000), levando-se em considerao o teste de EngleGranger ou teste de Engle-Granger aumentado, possvel utilizar-se as variveis em nvel caso seus resduos sejam estacionrios. Como as variveis do modelo so individualmente no estacionrias em nvel, existe a possibilidade de que essa regresso seja espria. Entretanto, no caso de o teste de raiz unitria mostrar que o resduo estacionrio, pode-se concluir que a regresso no espria, ainda que individualmente as variveis sejam no estacionrias. Dessa forma, foram realizados os testes Dickey-Fuller Aumentado (ADF), Phillips-Perron (PP) e o kwiatkowski-PhillipsSchmidt-Shin (kPSS) (ver tabela 4).
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teste de raIz unItrIa com quebra estrutural Jan. 1997-Jul. 2007
tabela 3
Nota: Sries em logaritmo, a escolha final do nmero de defasagens (lags) foi baseada no critrio de Schwarz (SC). testes realizados com o software JMulti. Fonte: Elaborao dos autores.
Os trs testes propostos indicam que a srie do resduo da receita estacionria. Os testes PP e kPSS confirmam a hiptese de que a srie do resduo da despesa estacionria. Assim, a regresso com as variveis em nvel torna-se no espria. Para evitar problemas de multicolinearidade, a taxa de cmbio real no utilizada no modelo. A razo para este procedimento se deve existncia de uma relao linear entre as taxas de cmbio nominal e a real. Ademais, observa-se que a taxa de cmbio nominal possui maior correlao com as variveis dependentes do que a taxa de cmbio real. O clculo da elasticidade das variveis explicativas (taxa de cmbio nominal, PIB, Selic, dvida/PIB e IPCA) em relao s variveis independentes (receita e despesa) feito por meio de Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO), de acordo com a seguinte especificao: (7) onde e e so as elasticidades.
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testes de estacIonarIedade dos resduos
tabela 4
Para a despesa, as elasticidades so estimadas com a mesma especificao. Os resultados obtidos encontram-se na tabela a seguir. tabela 5 estImao das elastIcIdades (Jan. 1997-Jul. 2007)
Desvio-padro
Desvio-padro
O valor ajustado (valor que exclui a influncia do ambiente econmico) obtido da seguinte forma: . (8) Ou seja, a varivel representa qual seria o valor da receita do governo no ms t caso as variveis econmicas no tivessem se alterado, extraindo, dessa forma, a influncia do ambiente econmico do resultado do governo. Portanto, o impulso fiscal encontrado subtraindo o deficit primrio ajustado do deficit primrio observado do perodo passado, isto : (9)
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onde, so os valores ajustados do ms t, e so os valores observados no mesmo ms do ano anterior . Os resultados observados e os ajustados da receita e despesa do governo federal podem ser observados no grfico 2. tanto no caso da despesa quanto da receita, o valor ajustado ligeiramente inferior ao observado. Ou seja, se no houvesse a influncia do ambiente econmico nas contas do governo, este arrecadaria e gastaria menos do que o observado. No caso da despesa, o valor ajustado ainda retira a sazonalidade inerente varivel. A suavizao da receita e da despesa fica evidente quando se calcula o deficit primrio. O grfico 2 revela que a srie do deficit primrio ajustado possui uma variao muito menor do que a srie deficit primrio observado, o que, por sua vez, deixa ainda mais explcita a influncia que o ambiente econmico exerce sobre as contas do governo. Apesar de apresentar uma srie mais suavizada do que a observada, o valor do impulso fiscal tambm apresentou forte variao ao longo do tempo, o que caracteriza uma grande volatilidade na postura do governo mesmo quando se extrai a influncia do ambiente econmico.
GrfIco 2
A anlise do impulso fiscal tem como referncia Alesina e Perotti (1995), ou seja, a postura do governo classificada de acordo com intervalos estabelecidos (ver tabela 6). Caso o impulso fiscal do perodo se situe entre -5 e 5, a postura classificada como neutra, se o indicador for maior que 5 a postura considerada como expansionista,
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isto , o governo adota uma postura de aumento dos gastos e/ou diminuio das receitas (diminuio da tributao). Quando o impulso fiscal for menor que -5, o governo est adotando uma postura austera de conteno nos gastos e/ou aumento das receitas. Portanto, em 115 meses (de janeiro de 1998 a julho de 2007) foram observados 50 meses em que o impulso fiscal indicou uma postura neutra, 20 meses com uma postura austera, 13 meses como muito austera, 15 meses com postura expansionista e 17 meses como muito expansionista. Apesar de certo equilbrio na diviso entre as possibilidades de classificao, a soma dos indicadores indicou uma postura muito austera. Neste caso, considerando todo o perodo, o valor do impulso fiscal observado -27,55. Em outras palavras, uma postura de extrema austeridade. Isto se deve ao fato de que dentro dos meses que foram classificados como neutra, 31 deles apresentaram valores negativos (valores entre -5 e 0), contra 19 que apresentaram valores positivos (valores entre 0 e 5). tabela 6 classIfIcao e estatstIcas do Impulso fIscal
3.2 Anlise de sustentabilidade da dvida pblica

De acordo com Borges (2006), para testar a sustentabilidade da dvida pblica, deve-se testar a existncia de cointegrao entre os fluxos de receitas e gastos do governo, isto , a existncia de uma relao de longo prazo entre as contas pblicas (HAkkIO; RUSH, 1991). Destarte, foram realizados testes de cointegrao seguindo as metodologias propostas por Engle-Granger e Johansen para o perodo de janeiro de 1997 a julho de 2007 (ver tabela 7). O resultado dos testes confirma a existncia de cointegrao entre as variveis tanto pela estacionariedade dos resduos da regresso quanto pela razo de verossimilhana do teste de Johansen, que indicou a presena de um vetor de cointegrao entre as variveis. Dessa forma, os testes de cointegrao sugerem que a dvida pblica sustentvel no perodo determinado.
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testes de coInteGrao
tabela 7
.
Para confirmar o resultado acima, realizou-se ainda um segundo teste. De acordo com Rocha (1997) e baseado em trehan e Walsh (1988), para que a dvida pblica seja sustentvel, sua srie deve ser estacionria. Assim, foram realizados os testes ADF, PP e kPSS para a dvida pblica. Os resultados apresentados na tabela 8 indicam a aceitao da hiptese nula para os testes ADF e PP, o que, por conseguinte, indica que a srie no I(0). Logo, h divergncia em relao ao resultado apresentado pelos testes de cointegrao. Portanto, a no sustentabilidade da dvida pblica sugerida pelos testes de raiz unitria no confirmam o resultado obtido pelo indicador de impulso fiscal. Embora no perodo sob anlise o impulso fiscal tenha revelado extrema austeridade fiscal, este resultado no esteve associado a um cenrio mais favorvel no mbito da dvida pblica. testes de estacIonarIedade da dvIda pblIca tabela 8
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4 Postura da poltica fiscal e a sustentabilidade da dvida pblica

Com base no impulso fiscal pode-se observar qual foi a postura adotada pelo governo federal ao longo dos anos, ou seja, como o governo se posicionou diante dos choques sobre a economia. Em relao sustentabilidade da dvida, pode-se observar qual foi o impacto da postura do governo na sustentabilidade da dvida pblica interna brasileira. Dado que o impulso fiscal foi calculado em periodicidade mensal (ver captulo anterior), quando se agrega o resultado dos meses do ano, obtm-se a postura do governo daquele ano especfico (ver tabela 9).1 Conforme observado pelo resultado do impulso fiscal para os anos de 1998, 1999, 2002 e 2003, pode-se perceber que o governo brasileiro adotou uma postura austera ao longo do perodo determinado. Porm, como o indicador mensura a postura do ano t em relao ao ano t-1, pode-se dizer que, quando o resultado evidencia uma postura neutra, na verdade, o governo est adotando a mesma postura que a do ano anterior, ou seja, com a mesma intensidade. Dessa forma, no perodo compreendido entre 2002 e 2005, pode-se concluir que o governo adotou um regime fiscal severo para a economia brasileira. H ainda outro ponto importante quanto anlise de poltica fiscal, isto , a influncia do ambiente econmico. O indicador do impulso fiscal procura excluir a parte do resultado fiscal do governo que no de controle do formulador de poltica. Assim, quando se compara o impulso fiscal com a diferena entre os deficits primrios observados, tem-se a magnitude da influncia do cenrio econmico sobre os resultados fiscais do governo federal. Ademais, possvel verificar se o comportamento foi austero ou expansionista. classIfIcao por ano tabela 9

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Como em 2007 s foi estimado o impulso fiscal at o ms de julho, devido indisponibilidade dos dados, no possvel estimar o valor do indicador para esse ano.
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Quando se considera o perodo 1998-2006, a diferena entre os superavits primrios observados (deficits com sinal negativo) evidencia uma postura da poltica fiscal mais austera que aquela apresentada pelo impulso fiscal. Porm, possvel perceber variaes na postura do governo de ano para ano (ver grfico 3). O ano de 1999 foi o que apresentou a maior divergncia, com a diferena entre os superavits primrios observados alcanando quase cinco vezes maior austeridade que o valor estimado pelo impulso fiscal. Ou seja, foi o ano em que houve a mais significativa influncia do ambiente econmico no resultado fiscal do governo federal. O principal motivo para tal disparidade foi a crise decorrente da mudana do regime de cmbio em janeiro daquele ano. Ademais, houve um crescimento econmico desprezvel no ano (cerca de 0,25%) e apesar de ter sido observada uma taxa de inflao relativamente baixa, houve acelerao. No ano seguinte, com uma taxa de crescimento do PIB correspondente a 4,31% e com a taxa de inflao em trajetria decrescente, a diferena entre os deficits primrios observados subestimou a postura expansionista do governo federal, situando-se abaixo do valor estimado pelo impulso fiscal.
GrfIco 3 comparao entre o Impulso fIscal e a dIferena entre os Deficits prImrIos observados
Nos anos 2001, 2002 e 2003 a diferena entre os deficits primrios observados mostrou uma postura da poltica fiscal mais expansionista em relao aos valores estimados pelo impulso fiscal. As crises que ocorreram nesse perodo (energtica e eleitoral) fizeram com que o Brasil apresentasse um baixo crescimento econmico e, com isso, diminuisse a capacidade de arrecadao do governo federal. Como consequncia, os resultados fiscais apresentados pelo governo foram influenciados de uma maneira expansionista. Ou seja, quando se exclui a participao das crises do resultado primrio, obtm-se um deficit menor ou um superavit maior.
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Em 2004, a influncia do ambiente econmico agiu no sentido contrrio. Com um cenrio econmico favorvel, aumentando a capacidade de arrecadao do governo, a diferena entre os deficits primrios observados apresentou uma postura mais austera do que o valor estimado pelo impulso fiscal. Para os anos de 2005 e 2006, os deficits observados mostraram uma postura de poltica fiscal mais expansionista do que aquela revelada pela estimao do impulso fiscal. Quando se combinam os dois indicadores (sustentabilidade da dvida pblica e impulso fiscal), os seguintes resultados so possveis: a) a dvida foi sustentvel no ano por causa da postura do governo; b) a dvida pblica foi sustentvel no ano apesar da postura do governo; c) a dvida no foi sustentvel no ano por causa da postura do governo; d) a dvida no foi sustentvel no ano apesar da postura do governo (ver tabela 10). resultados dos anos tabela 10
Grande parte da austeridade encontrada nos resultados pode ser explicada pelo esforo fiscal iniciado em 1999 com a adoo das metas de superavit primrio pelo governo brasileiro e a intensificao desta postura, em 2002, por meio da ampliao dessas metas. Depois da adoo das metas de superavit primrio em 1999, o governo brasileiro alcanou a meta em todos os anos e, em alguns, at com certa folga. A austeridade s foi amenizada em 2006 quando o governo interrompeu a trajetria crescente do resultado primrio. Esta observao, de certa forma, pode explicar a postura muito expansionista indicada pelo IF para aquele ano. A postura muito expansionista pode estar relacionada eleio presidencial ocorrida em outubro de 2006. razovel conjeturar que, em anos de eleio, os governantes adotem polticas expansionistas, como, por exemplo, diminuio do desemprego e aumento da atividade econmica, via aumentos dos gastos e/ou diminuio das receitas. Como resultado, a dvida pblica pode ter sofrido o impacto da postura muito expansionista do governo capturada pelo impulso fiscal, pois, pela primeira vez no perodo analisado, ela foi classificada como no sustentvel.
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Ao longo do primeiro semestre de 2007, a postura adotada pelo governo no foi suficiente para que a dvida voltasse a apresentar um perfil sustentvel. Mesmo com o governo obtendo arrecadaes cada vez maiores, e consequentemente obtendo superavits primrios significativos, a postura do governo em 2007, considerando apenas os primeiros seis meses do ano, foi classificada como muito expansionista (IF=28,00). O impulso fiscal revela que, no primeiro semestre de todos os anos, a postura do governo , na maioria das vezes, expansionista. todavia, no segundo semestre, o governo compensa os gastos excessivos ou a baixa receita por meio de uma postura mais austera (ver grfico 4).
GrfIco 4 dIferena do valor do If entre o 1o semestre o 2o semestre

O principal motivo para a discrepncia entre os semestres refere-se aos valores do impulso fiscal nos meses de maro e abril. Dos dez anos analisados, em sete deles o ms de maro apresentou uma postura expansionista, sendo trs vezes expansionista e quatro vezes muito expansionista. Quanto ao ms de abril, a postura ainda mais intensa, foram quatro vezes expansionista e cinco vezes muito expansionista (ver tabela 11).
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postura da poltIca fIscal
tabela 11
Nota: IF (impulso fiscal), Post. (postura), N (neutra), A (austera), MA (muito austera), E (expansionista), ME (muito expansionista). Fonte: Elaborao dos autores.
Da mesma forma que os meses de maro e abril so preponderantes para o comportamento do primeiro semestre, dezembro relevante para o segundo. Dos nove anos analisados, oito deles apresentaram uma postura austera, sendo uma vez austera e sete vezes muito austera.2 A justificativa que no ms de dezembro ocorre o pagamento do dcimo terceiro salrio do funcionalismo pblico. Com isso, o resultado fiscal do ms normalmente deficitrio, o que, por conseguinte, reduz de forma significativa a razo resultado primrio/PIB. Porm, em alguns anos, o governo efetua o adiantamento de parte do salrio, dividindo o nus em dois meses (geralmente em setembro). tal atitude, somada a um esforo do governo em ficar acima da meta de superavit primrio, faz com que a postura do governo, quando comparada ao ms de dezembro do ano anterior, seja mais austera. Por causa da discrepncia entre os semestres surge uma nova questo. Qual o impacto desta temporalidade fiscal na sustentabilidade da dvida pblica? Com o objetivo de responder
2
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Vale lembrar que em 2007 no foi considerado o segundo semestre.
a esta pergunta foi testada a estacionariedade da dvida a cada semestre. De acordo com os testes realizados (ver tabelas 12 e 13), constatou-se que apesar da alternncia de postura ao longo dos anos, a sustentabilidade da dvida s modificada no primeiro semestre de 2006. No houve convergncia entre os testes supracitados para o ano de 2005. O teste kPSS indicou no sustentabilidade da dvida pblica em oposio aos resultados apresentados pelos testes ADF e PP. A convergncia entre os testes ocorreu no primeiro semestre de 2006, indicando a no sustentabilidade da dvida pblica. O motivo para tal mudana pode ter sido a postura do governo no perodo. Nos seis primeiros meses de 2006, o impulso fiscal correspondeu a 38,8 (maior valor entre todos os semestres sob anlise), evidenciando uma postura muito expansionista. tabela 12 testes de raIz unItrIa e estacIonarIedade da dvIda pblIca
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testes de coInteGrao
tabela 13
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Os resultados dos testes de sustentabilidade da dvida pblica mostram-se contraditrios em relao razo dvida/PIB. Nos momentos em que o PIB apresentou fortes oscilaes (crise cambial em janeiro de 1999 e crise eleitoral no ltimo trimestre de 2002), os testes apontaram para uma dvida pblica sustentvel. Entretanto, no momento em que a razo dvida/PIB apresentava-se em um patamar razovel e com uma trajetria decrescente os testes realizados indicaram uma dvida pblica no sustentvel. Em relao ao resultado obtido, h de se fazer duas consideraes. A primeira que, em perodos de crise, natural que os governos se esforcem para obter resultados fiscais melhores para amenizar os impactos na dvida pblica. Dessa forma, quando a razo dvida/PIB iniciava uma trajetria ascendente, nem tanto pelo aumento da dvida, mas pela desacelerao da economia, o esforo fiscal agia no sentido de conter o aumento do endividamento pblico. A segunda considerao que o custo da dvida pblica interna brasileira extremamente elevado (em meados de 2007, cerca de 70% da dvida era indexada taxa Selic). Segundo Goldfajn e Paula (2000), alm de evitar a trajetria explosiva da dvida pblica, o governo precisa administrar o fluxo de caixa dessa dvida para minimizar os riscos de rolagem e rudos em seus oramentos. Ademais, preciso aumentar a credibilidade, melhorar a sinalizao para os agentes privados, completar e aperfeioar mercados e evitar possveis efeitos nocivos da indexao. Barro (1997 e 1999), adicionalmente, enfatiza a importncia da suavizao dos impactos da dvida sobre os oramentos. Dado que, no perodo sob anlise, o superavit primrio no foi suficiente para pagar o montante apropriado pela dvida, o governo no conseguiu reverter sua trajetria crescente. Em adio, com o aumento da dvida, o montante apropriado tambm cada vez maior, o que, por sua vez, exige maiores esforos do governo. Deve-se ressaltar que, embora a razo dvida/PIB tenha apresentado uma trajetria decrescente, o montante da dvida pblica continua aumentando. A anlise da razo dvida/PIB pode conjeturar se o esforo fiscal do governo federal nos momentos de crise obteve algum sucesso ou no. presumvel que os governos incorram em custos econmicos e polticos quando implementam fortes ajustes fiscais ou polticas fiscais muito austeras para corrigir uma trajetria explosiva da dvida pblica. Destarte, relevante a investigao do sucesso de tais ajustes na correo dos problemas fiscais. Assim, os anos em que o indicador de impulso fiscal estimado evidenciou uma postura muito austera devem ser isolados para verificar se, a longo prazo, houve um efeito positivo ou negativo na razo dvida/PIB. Na definio dos critrios para decidir qual postura obteve sucesso na correo da dvida, Alesina e Perotti (1995) alertam para dois problemas: a) a definio do ano determinar o sucesso ou o fracasso da postura, no se deve utilizar um ano muito distante da ocorrncia do ajuste, pois h o risco de o resultado no refletir de forma correta se a poltica corrigiu ou no a trajetria da
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dvida; b) a definio do padro do que ser considerado uma poltica de sucesso, pois o rigor pode ser tambm irrealista, propondo um limite muito severo realidade do pas, neste caso, o Brasil. Segundo a definio de Alesina e Perotti (1995), uma poltica fiscal de ajuste, neste caso uma postura classificada como austera ou muito austera em t considerada uma poltica de sucesso, se em t+3 a razo dvida pblica/PIB se reduzir em pelo menos cinco pontos percentuais (p.p.). O presente trabalho faz uso do mesmo critrio para classificar uma poltica fiscal de ajuste como sucesso ou sem sucesso para os anos em que a medida de impulso fiscal estimada evidenciou uma postura austera e muito austera. Para os nove anos em que foi estimado o impulso fiscal, nenhum ano apresentou uma postura austera e, em apenas trs anos, a postura foi classificada como muito austera. Em 1999, ano em que o valor do impulso fiscal foi de -12,22, a dvida pblica foi equivalente a 44,5% do PIB. No ms de janeiro, por causa da crise cambial, a razo dvida/PIB saltou de 38,9% para 47,1%. Porm, ao longo do ano a razo dvida/ PIB apresentou uma trajetria decrescente e se estabilizou em torno de 45%. O ajuste realizado neste ano no pode ser entendido com uma poltica sustentvel ou de longo prazo, pois em todos os anos que se seguiram a razo dvida/PIB apresentou valores superiores. A razo dvida pblica/PIB continuou a aumentar, alcanando 50,5% em 2002. Destarte, levando em considerao os critrios adotados, a poltica de ajuste adotada em 1999 no pode ser considerada como um sucesso. tabela 14 sucesso dos aJustes da poltIca fIscal
Fonte: Bacen.
Desde 1998, a razo dvida/PIB apresentou uma trajetria crescente e alcanou o pico em agosto de 2003 quando alcanou 52,9%. Desde ento foi observada uma trajetria decrescente. Em 2002, a razo apresentava indcios de estabilidade, variando apenas 0,4 p.p. ao longo do ano, com a dvida pblica representando 50,5% do PIB em dezembro do mesmo ano. O forte ajuste proporcionou uma melhora desta relao depois de trs anos, porm, abaixo do necessrio para considerar a poltica fiscal de ajuste como um sucesso. Em 2005, a dvida pblica era 46,5% do PIB, uma melhora de quatro p.p. em relao a 2002. Diferente dos dois anos supracitados, em 2003, a poltica fiscal de ajuste, mensurada pelo impulso fiscal (-23,77), obteve sucesso segundo os critrios adotados. Naquele ano, a razo dvida/PIB era de 52,4% e, em 2006, era de 44,9%,
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uma diminuio de 7,5 p.p. A anlise da poltica de ajuste adotada em 2003, quando se leva em conta tais valores, explicita uma postura fiscal sustentvel apresentando resultados slidos. Nesse ano, alm de iniciar uma trajetria decrescente, a trajetria da razo dvida/PIB mudou e manteve-se em queda at o final do perodo sob considerao (julho de 2007). Outra anlise pertinente como esses ajustes foram feitos, isto , se por aumento da arrecadao (aumento da receita) ou diminuio dos gastos (diminuio da despesa). Analisando os dados de ambas as variveis, tanto os valores observados quanto os valores ajustados (ver grfico 2), percebe-se que, em 1999, as variveis observadas agiram no sentido do ajuste, isto , houve um aumento acima da mdia da arrecadao e um aumento abaixo da mdia dos gastos do governo federal. Entretanto, o aumento da despesa ficou mais distante da mdia do que o da receita, ou seja, o ajuste da poltica fiscal considerando os dados observados foi feito principalmente via contenso da despesa. Quando os dados ajustados so analisados, a austeridade foi menos severa (corroborando o observado pela figura 3), pois a receita ajustada ficou pouco abaixo da mdia, enquanto a despesa ficou significativamente abaixo da mdia. Em 2002, a receita observada apresentou um aumento muito acima da mdia do perodo 1997-2006, enquanto o aumento da despesa ficou pouco acima da mdia. Os dados ajustados da receita acusaram um aumento igual mdia do perodo, enquanto as despesas aumentaram abaixo da mdia. Assim, pelos dados observados o ajuste fiscal foi feito pela receita, enquanto pelos dados ajustados via despesa. Nesse ano, a austeridade indicada tambm confirma o observado na figura 3. Em outras palavras, a austeridade evidenciada pelos dados ajustados mais severa do que mostram os dados observados. O ltimo ano que apresentou uma postura muito austera (2003) tanto o aumento da receita quanto o da despesa observada ficaram abaixo da mdia. No entanto, os aumentos das variveis ajustadas ficaram acima da mdia. Este fato, em si, no permite nenhuma concluso relevante. Porm, quando se analisa a magnitude dos aumentos, nota-se que, nos dados observados, a diferena da despesa em relao sua mdia mais acentuada que na receita, isto , o ajuste fiscal ocorreu mais pela despesa do que pela receita. Realizando a mesma anlise acima para os dados ajustados, percebe-se que a superioridade da receita em relao mdia maior do que a da despesa, o que, por conseguinte, permite a mesma concluso. Em 2003, quando se analisa os dados observados, o ajuste fiscal se deu pela contenso da despesa. Considerando-se a anlise dos dados ajustados, o ajuste fiscal foi realizado via receita. O sucesso ou no dos ajustes pode, de certa forma, estar ligado maneira como ele foi feito, ou seja, se via aumento da arrecadao ou via contenso de gastos. A tabela 14 confirma a anlise. Levando-se em conta os dados observados, nenhuma concluso relevante pode ser feita, tendo em vista que a priori no h relao entre os resultados. Entretanto, considerando-se os dados ajustados, h uma evidncia interessante. Quando
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o ajuste realizado via contenso dos gastos o resultado indica sem sucesso. todavia, quando o ajuste feito via aumento da arrecadao, a razo dvida/PIB apresenta uma reduo que se sustenta ao longo do tempo, determinando assim um sucesso. tabela 15 relao entre o aJuste fIscal e as varIveIs de aJuste
5 Consideraes finais
O resultado anual do impulso fiscal revelou uma postura significativamente austera do governo entre 1998 e 2006. Essa austeridade se deve, sobretudo, ao ajuste fiscal adotado pelo governo brasileiro como contrapartida ao emprstimo feito junto ao FMI em 1998. Os anos em que a postura apresentou caracterstica mais austera foram 1998, quando se iniciou o processo de ajuste fiscal, e os anos em que ocorreram as crises mais graves (1999, 2002 e 2003).3 No que se refere influncia dos ciclos econmicos, quando se considera todo o perodo (1998-2006), o resultado evidencia uma influncia austera. Ou seja, o ambiente macroeconmico intensificou a postura austera do governo. Este resultado muito influenciado pelo ano de 1999, quando a diferena entre os deficits primrios observados foi quase cinco vezes maior que o impulso fiscal. Levando-se em conta o sentido da influncia do ambiente econmico, se no sentido austero ou expansionista, observa-se que a crise cambial, ocorrida em 1999, contribuiu para a austeridade do governo. Ademais, a crise eleitoral (2002-2003) agiu no sentido expansionista. Ou seja, a diferena entre os deficits primrios observados subestimou a austeridade do governo. Ademais, foi verificado que, em perodos de estabilidade econmica com crescimento significativo do PIB (2000 e 2004), o ambiente macroeconmico influenciou de forma austera, aumentando a arrecadao federal e facilitando a obteno de resultados fiscais mais superavitrios. Uma importante questo que o presente trabalho avaliou se a dvida pblica sustentvel ou no e se a postura do governo interfere no resultado. Os testes aplicados, tanto de discricionariedade da poltica fiscal quanto de sustentabilidade da dvida para todo o perodo (1998-2007), apontaram para uma dvida pblica no sustentvel,
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Cabe ressaltar que, at o segundo semestre de 2003, ainda havia resqucios da crise eleitoral do ano anterior.
embora a poltica fiscal tenha sido extremamente austera. Este resultado se deve ao elevado custo da dvida pblica interna brasileira. Apesar dos elevados superavits primrios observados, estes no foram suficientes para pagar o servio da dvida. Dessa forma, o montante da dvida pblica em todo o perodo apresentou uma trajetria crescente. Em suma, o esforo do governo foi mais no sentido de melhorar a composio da dvida pblica do que diminu-la. A postura muito austera, evidenciada pelo impulso fiscal, apesar de no ter sido capaz de manter a dvida pblica em uma trajetria sustentvel conseguiu reduzir a razo dvida/PIB. No obstante, dos trs anos em que a postura da poltica fiscal foi classificada como muito austera (1999, 2002 e 2003), apenas em 2003 pode-se considerar que a poltica de ajuste obteve sucesso. Nos anos de 1999 e 2002, apesar do forte ajuste implementado, a razo dvida/PIB no se reduziu em cinco pontos percentuais (critrio estabelecido para que o ajuste fosse considerado como sucesso). Com a pretenso de aprofundar a anlise acerca dos ajustes fiscais, se conjeturou sobre a forma como eles foram feitos, se via aumento da arrecadao tributria ou por meio da diminuio dos gastos pblicos. A anlise foi feita tanto pelos dados observados quanto pelos dados ajustados (quando se exclui a influncia do ambiente macroeconmico). Considerando os dados observados, constatou-se que, em 1999 e 2003, os ajustes fiscais foram realizados via despesa, enquanto, em 2002, via receita. Quanto anlise dos dados ajustados, foi verificado que, em 1999 e 2002, os ajustes fiscais foram realizados via despesa, enquanto, em 2003, pela receita. Os resultados supracitados, quando conjugados anlise do sucesso nos ajustes, mostraram-se relevantes. Uma associao interessante pode ser feita entre o resultado do ajuste fiscal (sucesso ou no sucesso) com o procedimento adotado. Nos anos em que o ajuste fiscal foi feito via diminuio dos gastos, no houve sucesso na reduo da razo dvida/PIB em 5 p.p. Porm, quando o ajuste foi realizado via aumento da arrecadao, o governo conseguiu fazer com que a razo dvida/PIB decrescesse o necessrio para a obteno do sucesso. Em sntese, a adoo de uma poltica fiscal contracionista no condio suficiente para que seja obtido xito na conduo da poltica fiscal. A gerao de sucessivos superavits primrios sem eliminar os efeitos negativos que a taxa bsica de juros provoca sobre o estoque da dvida pblica no representa uma soluo para o equilbrio fiscal. Os resultados obtidos reforam o argumento de que o perfil da dvida pblica deve ser alterado. Em outras palavras, reduzir a indexao dos ttulos pblicos taxa Over/ Selic e alongar a maturidade da dvida pblica continuam sendo o principal desafio na conduo da poltica fiscal brasileira.
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Tema I

Poltica Fiscal e Dvida Pblica

Poltica Fiscal e Dvida Pblica Segundo Lugar

Octavio Vargas Freitas Pinton * Helder Ferreira de Mendona **

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2 Indicadores de poltica fiscal: uma reviso da literatura

2.1 Impulso fiscal

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yt a taxa de crescimento nominal potencial do PIB.

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Fonte: Elaborao dos autores.

2.2 Sustentabilidade da dvida pblica

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3 Construo de indicadores fiscais para o caso brasileiro

3.1 Anlise do impulso fiscal

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Fonte: Elaborao dos autores.

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teste de raIz unItrIa com quebra estrutural Jan. 1997-Jul. 2007

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testes de estacIonarIedade dos resduos

Fonte: Elaborao dos autores.

Fonte: Elaborao dos autores.

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Fonte: Elaborao dos autores.

3.2 Anlise de sustentabilidade da dvida pblica

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4 Postura da poltica fiscal e a sustentabilidade da dvida pblica

Fonte: Elaborao dos autores.

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Fonte: Elaborao dos autores.

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GrfIco 4 dIferena do valor do If entre o 1o semestre o 2o semestre

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postura da poltIca fIscal

Vale lembrar que em 2007 no foi considerado o segundo semestre.

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Fonte: Elaborao dos autores.

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