quipe Matisse

Colloque International

TAT ET REGULATION SOCIALE

COMMENT PENSER LA COHERENCE DE LINTERVENTION PUBLIQUE ?
11, 12 et 13 septembre 2006 Institut National dHistoire de lArt 2 rue Vivienne 75002 Paris

Laction publique face aux dbordements du social au Maroc

Dcharge et mtamorphoses dun tat social ?

Myriam CATUSSE

LAction publique face aux dbordements du social au Maroc : dcharge et mtamorphoses dun tat social ?
Myriam CATUSSE1

Rsum : Depuis une petite dcennie le Maroc est le thtre dune rforme dampleur des outils de rgulation du march de lemploi et des cadres et dispositifs de protection sociale qui accompagnent lajustement structurel et la privatisation de services publics. Dans ce contexte la fois singulier et paradigmatique, les mtamorphoses de laction publique combinent assistanat et protection bismarkienne. Le paradoxal mode de rgulation qui se dessine (par le moins dtat et/ou par le retour de ltat ?) engage questionner in situ les enjeux du dploiement dun tat social . 1. INTRODUCTION Aprs les annes de l ajustement structurel de son conomie, encadr par le fonds montaire international et la banque mondiale (1983-1992), celles de la mise niveau pour sadapter aux contraintes et exigences de lintgration une zone de libre-change euro-mditerranenne lhorizon de 2010 puis une zone de libre-change avec les tats-Unis (accords de 2003) le Maroc de ces dernires annes est le thtre d'une prise de conscience publique et politique d'un problme social (dune question sociale ?) : d'une part, dlaiss les deux dcennies prcdentes au profit d'impratifs conomiques, le social devient lobjet de proccupations collectives, nonces par des acteurs pluriels, en articulation avec la dfinition dintrts collectifs ou de solidarits varies ; d'autre part, la cration de nouvelles institutions ou formes de prise en charge renouvellent en partie et de faon remarquable un dispositif public largement hrit du Protectorat et des annes du dveloppementalisme. Ces rformes rapides sinscrivent non seulement dans lagenda public du Royaume mais galement dans celui des agences de dveloppement internationales et des institutions de Washington, dont les experts no-libraux se mettent au chevet de lconomie et des institutions politiques et sociales du royaume. Si bien quexaminer les logiques de cette action publique en rforme amne sinterroger non seulement sur les dfinitions particulires et originales que lhistoire rcente des politiques de protection sociale au Maroc peut proposer de ltat social mais encore sur possibilit dinscrire cette analyse dans un triple cadre comparatif : dune part, au regard de sa singularit sociale et historique (peut-on dailleurs parler dtat social ?) ; dautre part, au regard des formes et des effets locaux de ladoption de modles gnrique de rformes cl en main, prsentes comme techniques et a-historiques ; enfin, au regard de chelles de la comparaison, et de la construction didaux type dtats sociaux. En effet, la rflexion sest essentiellement documente des expriences et de lmergence, des ges dor puis de la crise des tats sociaux dEurope et dAmrique du Nord. Les ouvrages centraux sur la formation des tats modernes montrent dailleurs, travers leurs formes plurielles, la varit des configurations et des institutions politiques des dmocraties occidentales . Alors quon annonce et analyse sa crise (OCDE, 1980), les recherches sur ltat social ou ltat providence sont particulirement investies par la sociologie politique et historique. Dune approche fonctionnelle dcrivant le dveloppement dune protection sociale comme le pendant naturel du dveloppement de la socit industrielle, de la marchandisation du travail (la rfrence Polanyi (1983 [1944]) reste centrale)) et du dmantlement de corps intermdiaires, ltat social est peu peu analys travers des approches qui valorisent lanalyse des processus historiques et sociaux, singuliers, qui conduisent la formation dinstitutions sociales plurielles (de la mme faon quon envisage la varit des capitalismes (Hall et Soskice, 2001)). Malgr tout, la comparaison sinscrit le plus souvent au sein du cercle des dmocratie de march occidentales. Le rcent collectif de F.X. Merrien et alii (2005)
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Charge de recherche au CNRS. Institut Franais du Proche Orient, Beyrouth.

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montre ce sujet tout lintrt de varier les postes dobservation pour comprendre le caractre politique et historique de ces institutions sociales , fortement dpendantes non seulement de la socit politique dans laquelle elles se forment mais galement de lorganisation du march, des logiques locales et internationales du capitalisme et finalement des dbats et des ides dans linflexion de ces politiques2. Mais dans cette rflexion, des aires dexpriences sont le plus souvent restes absentes de la comparaison. Les socits arabes en particulier sont soit lobjet de comparaisons infrargionales, soit dtudes sectorielles et monographiques peu utilises ailleurs (Curmi et Chiffoleau, 1993 ; Camau et alii, 1991 ; Boukhama, 2002)3. Les premires peuvent sexpliquer en partie, mais en partie seulement, par la centralit du paradigme rentier qui a plus ou moins organis les formules conomiques des pays de la rgion qui disposent de revenus exognes, en particulier ptroliers. Cette manne exceptionnelle a creus le lit dune importante rflexion sur le flau des ressources, comme potentielle cause de sous-dveloppement et de conflits. Elle est voque comme possible origine de lexceptionnalit de la rgion au regard de sa rsistance la fameuse troisime vague de dmocratisation et, paradoxalement, de ses faibles scores en termes de dveloppement conomique (Bellin, 2004). Elle est galement questionne, de faon plus fine, pour rendre compte de lorganisation des marchs du travail dans la rgion (Destremau, 2000) et de la nature rentire du mode de rgulation sociale : dune part, via la redistribution de la rente auprs de ses citoyens, ltat rentier sautonomiserait de sa socit4 ; dautre part, la nature rentire de lconomie contribue segmenter le march du travail, notamment entre citoyens nationaux et travailleurs trangers. Au final, lconomie rentire des socits arabes a certainement contribu nourrir un modle patrimonial de ltat providence (Destremau, 2000 ; 2004) : dans sa forme la plus volue et pure le modle rentier des pays ptroliers du Golfe il se rapproche du type dit scandinave, mais il sen distingue par son cadre politique et la nature du compromis social sur lequel il repose, dont la dmocratie formelle est quasiment absente. On y constate lexistence dun financement public de services sociaux accs gratuit lducation et la sant, logement social, bourses dtudes, etc. et de dispositifs de protection du revenu, en particulier sous la forme demploi public plthorique. Les citoyens bnficient dun accs universel ces prestations, les principaux enjeux de droits daccs se formulant alors en termes doctroi de la citoyennet et des graduations dans les traitements des diffrentes catgories de nationaux. Ce systme est gnreux avec son centre daffiliation, mais fortement excluant mesure que lon sloigne vers la priphrie sociale, dfinie par sa distance par rapport aux familles ou aux milieux rgnants (Longuenesse et alii, 2005, p. 15). A ce titre, ces expriences mriteraient dtre plus travailles dans une perspective comparatiste. Mais lensemble des conomies arabes ne sont pas rentires, ou ne le sont que peu. Cest largement le cas du Maroc, qui a longtemps bnfici des fruits de lexploitation, contrle par le secteur dtat, de gisements de phosphates, dont il est le 1er exportateur mondial, mais dont lconomie repose galement sur le secteur agroalimentaire, les activits touristiques et dactivits industrielles (notamment textiles). La trajectoire conomique et politique de ltat chrifien prsente des singularits et des aspects paradigmatiques qui questionnent tout la fois la possibilit dune comparaison lintrieur et lextrieur de laire. En termes de politiques et de protection sociale, le double dispositif qui se met en place au Maroc (mais le cas est loin dtre unique) depuis le dbut de la dcennie le dveloppement de la protection sociale de la faible part des salaris, comme alas dune formule bismarkienne, fonde sur le volontariat et le privilge / et le renforcement des modalits de lassistance, prise en charge par des acteurs ou des institutions prives mais fortement et trs ambitieusement organises par les pouvoirs publics, qui en font une priorit, pose plusieurs ordres de questions et me parat renouveler la rflexion sur les logiques et configurations autoritaires de la formation dtats sociaux. Dont-on parler de systme hybride ou dun rgime spcifique de protection qui se met en place ? Est-il seulement
Cest par exemple ce que proposent les travaux dhistoire de J. Donzelot (1994) et mme de F. Ewald sur la gense et les dveloppements de lEtat providence franais. F.X. Merrien (2000) en sappuyant sur les thses de P. Hall (1993) et H. Heclo (1974) souligne galement limportance de prter attention aux ides, et en particulier aux paradigmes cononomistes, pour analyser les institutions de lEtat Providence. 3 A lexception de Destremau et alii (dir.) (2004) sur la pauvret par exemple. 4 Le conditionnel signale simplement que le paradigme a largement t critiqu, tant pour ses aspects thoriques quempiriques, notamment pour les usages qui en ont t fait en science politique (voir par exemple Talahite, 2003)
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question ici de la formation (ou de la rforme) dun tat social (dont les quatre piliers sont sous les feux des rformateurs) alors mme quau regard des contraintes budgtaires et des principes nolibraux qui prsident aux rformes macro-conomiques engagent au moins dtat et la rgulation par le march ? En mappuyant sur des travaux en cours, mens en particulier dans le cadre dun programme de recherche collectif5, je propose dexaminer ensemble (en interrogeant la/les cohrence(s) de lintervention publique) deux grands chantiers parallles qui touchent diffrents degrs les piliers potentiels dun tat social marocain. Aprs un rapide passage en revue des dispositifs de protection existants, on montrera notamment quau-del, ou ct, de la mise en uvre de modles gnriques de traitement des risques sociaux, proposs par les institutions financires internationales, les mtamorphoses de la rgulation sociale par le politique au Maroc reposent moins sur un dsengagement de la puissance publique, que sur des formes de dcharge (HIBOU, 1999), de subsidiarit ou de dlgation : rosion des ressources et des capacits rgulatrices antrieures des institutions tatiques mais multiplication et dplacement de ses points dintervention. Dans un contexte o, pour des raisons de scurit politique, le social (et ses dbordements pour reprendre les mtaphores mdiatiques et politiques employes par exemple aux qui se posent aujourd'hui au Maroc, que ce soit propos de la rdaction d'un nouveau code du travail, lendemains des attentats de Casablanca en mai 20036) devient une source de proccupation alors quil tait jusqualors essentiellement envisag comme une question rsiduelle par rapport la croissance et aux performances conomiques, la scurit sociale simpose en effet comme une affaire dtat dans tous les sens du terme7. Les questions des lois de protection sociale ou de lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain (et la mise en place dinstitutions parapubliques ad hoc) sont, sommes toutes, relativement classiques : qui protger ? Quelles prestations fournir ? Comment les financer ? Qui doit les grer ? Les tendances la sectorisation, la cration d'institutions parapubliques non contrles par le Parlement, le recours au monde associatif ou aux communauts locales comme l'chec des gouvernements et ministres partisans mener au bout des rformes dont ils taient les instigateurs, conduisent s'interroger sur les logiques de privatisation et/ou de dpolitisation dont font l'objet transformations de laction publique. Le dveloppement de deux scnes de ngociation spares (celle relative la rgulation du march du travail et celle relative au traitement de la pauvret ) exacerbe un foss entre le monde salarial et le monde non salarial ou non dclar, entre la problmatique du travail et celle du secours (Castel, 1995, p. 45). Partant, comment penser cette action publique laune de ltat social (et ses limites) au Maroc ? Comment sorganise un paradoxal mode de rgulation par un apparent et ambivalent moins dtat dans un contexte fortement centralis : quid des logiques de dsengagement et de redploiement de laction publique ? Quid des effets (dannonce) de ruptures entre le local et le national, entre le public et le priv, entre lassistance et lassurance ? Quelles consquences sur lnonciation dune citoyennet sociale dans un contexte o la nature autoritaire des rgimes inform les relations ltat ? Quelles consquences sur les logiques de politisation / dpolitisation des modes daction dans le domaine du social ?

LAction publique face aux dbordements du social au Maghreb : Rguler le moins dEtat (Le cas de la formation professionnelle initiale et de la protection sociale). M. Catusse (coord.). IREMAM (Aix-en-Provence), LEST (Aix-enProvence), CRASC (Oran), CREQ (Marrakech) et UFR dconomie des organisations de lUniversit Mohammed V de Rabat. Financement contractuel dans le cadre du Programme mobilisateur dappui pour la coopration en sciences humaines et sociales entre le Maghreb et la France). 2005-2008. 6 Le 16 mai 2003, un quintuple attentat Casablanca cr une importante onde de choc au Maroc. Rapidement, cest la thse sociale du terrorisme qui lemporte dans les commentaires. Cest dans cette perspective que se positionnent les pouvoirs publics et notamment le Palais, tandis que le quartier de Sidi Moumen, dont taient originaires plusieurs des kamikazes est rig par les mdia en parangon de lchec des politiques sociales. Quand au Roi, il pointe du doit dans son discours du trne suivant la responsabilit des collectivits locales et la ncessit dradiquer les bidonvilles. 7 Lexpression tait employe par Camau et alii (1991) propos de lEtat de sant tunisien, mais dans un contexte renvoyant des reprsentations diffrentes de lEtat social.

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2. DE LABANDON DE LA RGULATION PAR LTAT AUX DFAILLANCES DE LA RGULATION PAR LE MARCH Les diagnostics ports par les experts nationaux ou internationaux sur ltat du social au Maroc sont particulirement alarmistes ces dernires annes. Sur lchelle de lIndice du dveloppement humain du PNUD, le royaume est mal class, y compris parmi les pays arabes. Il se situe, avec la Tunisie et lAlgrie, ses voisins, parmi les pays dveloppement humain moyen . Du 117e rang mondial en 1995, le Maroc est pass au 124e rang mondial en 2005. En particulier, les scores relatifs lducation sont discriminants (le Maroc est class parmi les derniers du monde en ce qui concerne lindice du niveau dducation dans les campagnes) (Mouline, 2005). En 1998/1999, 48,3 % de la population de plus de 15 ans est rpertorie comme analphabte (dont 83% des femmes vivant en milieu rural). Si les annes 1980 ont t marque par une baisse des indicateurs de pauvret relative, la dcennie suivante a vu une augmentation de prs de 50% du pourcentage de la population vivant sous le seuil de pauvret. Selon lenqute sur le niveau de vie des mnages en 1998/1999 (Direction de la statistique, 2000), 19% de la population marocaine vit sous ce seuil contre 13% en 1990/1991 ; la population conomiquement vulnrable (vivant juste au dessus du seuil de pauvret) a galement augment (elle serait aujourdhui de 25% de la population). Le fait que ces chiffres aient augments, y compris aprs 1992 et la fin du principal programme dajustement structurel, indique quelle nest pas simplement imputable ses consquences court terme. En 2002, le taux de chmage avoisine officiellement les 11,6% de la population mais cet indicateur nivelle en ralit de trs fortes disparits entre villes et campagnes, entre jeunes et adultes et enfin entre hommes et femmes. Il ne rend pas compte non plus des situations de sous-emploi, demploi informel8 et des formes non salariales de lemploi (ElAoufi et Bensad, 2005/2006). Cest pourquoi ce chiffre est souvent considr comme sous-estim, dautant que l'absence, jusqu' prsent, d'institutions de prise en charge du chmage ne permet pas rellement la construction statistique de la catgorie (et donc ce qu'elle recouvre) comme elle a pu l'tre ailleurs (Topalov, 1994 et Salais et alii,1999). Soulignons ici dailleurs la difficult de mener une rflexion comparative devant non seulement lhtrognit des donnes disponibles (ici elles sont parfois incompltes, du fait notamment de limportance de lconomie dite informelle , pas toujours accessibles et le niveau dagrgation des donnes disponible est souvent relativement lev par exemple) mais encore devant llasticit ou la polysmie des catgories considres (on le comprend aisment autour des luttes ventuelles de classement autour de la catgorie chmeurs). Plus que la baisse relle du niveau des dpenses publiques9, cest surtout le programme de privatisation (des entreprises publiques mais aussi des services publics notamment en milieu urbain) et la rduction du secteur dtat partir des annes 1980 qui signe labandon dun modle de protection par lemploi public (Catusse, 1999). Cette formule, moins dterminante au Maroc que dans dautres pays de la rgion, a nanmoins largement influenc les reprsentations entourant les attentes sociales lgard de ltat (Destremau, 2004). Ainsi, le chmage, et notamment celui des jeunes, est porte dans le dbat public par la mobilisation des diplms chmeurs (Bennani-Chrabi, 1995), qui pointent non seulement les dfaillances du march de lemploi mais galement celle du systme dducation et leurs articulations (Bougroum et alii, 2202). Organis depuis 199110 et toujours actif malgr les vagues de recrutement priodiques mais ponctuelles dans la fonction publique de ses militants (notamment dans le cadre du programme national dinsertions des diplms au chmage), le mouvement est remarquable pour sa longvit et sa relative indpendance politique (Emperador, 2005). Associe, lorigine, aux meutes urbaines des annes quatre-vingt dix, il serait le principal indice d'une dsaffiliation sociale , au sens o l'emploie Castel (Castel, 1995, p. 19). Il symbolise surtout, autant quil incarne, la fin de lutopie de ltat dveloppementaliste et employeur. La fin galement du mythe dune ducation galitaire. Pourtant cest toujours vers la puissance publique, notamment devant le sige du Parlement Rabat, que continuent manifester quasiment hebdomadairement, les
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Selon la Direction de la statistique (2003), la contribution du secteur informel non agricole au PIB reprsente 17% du PIB. Contrairement aux ides reues et malgr le dsengagement de lEtat dans certains secteurs dactivit ou encore le recours au secteur priv, T. M. Mouline (2005, p. 54) montre par exemple que le plan dajustement structurel 1982-1992 et les rformes menes par la suite nont pas permis de baisser considrablement les dpenses publiques en matire de pourcentage du PIB. Ce ratio, qui tait de 29,9 % durant la dcennie 70, a t ramen 26,2% durant la dcennie 90, et seulement 28,7% durant la priode 2000-2002 . 10 Avec notamment la cration de lAssociation nationale des diplms chmeurs.

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associations de diplms chmeurs, de telle ou telle cole ou universit qui revendiquent auprs de leurs reprsentants nationaux et des autorits publiques, aujourdhui encore, plus quun droit au travail, un accs la fonction publique . La cration dun Conseil national de la jeunesse et de lavenir (CNJA) en 1990 avait signal la mise sur agenda de la question mais ninaugure pas vraiment une politique de lemploi, qui ne se dessine quavec lorganisation prs dune dcennie plus tard des premires assises de lemploi (1998) par le gouvernement dit dalternance 11. Elles sont suivies de la cration en 2000 de lAgence nationale de promotion de lemploi et des comptences (ANAPEC) sur laquelle nous reviendrons plus loin. Quant aux dpenses publiques de protection sociale, elles restent faibles au Maroc, mais elles ont augment au cours de la dcennie 1990 (tableau 1) : de lordre de 12,5% du PIB en 1998, elles restent infrieures aux 19% en Tunisie ou aux 18% en Algrie. Si on y ajoute les efforts en matire denseignement, la part du budget public consacr aux programmes publics caractre social est passe de 39% en 1993 47% en 2002 (hors dette)12. Tableau 1 - Dpenses publiques la protection sociale et bnficiaires 1998
Programme Cot % PIB Bnficiaires Milieu (urbain rural) urbain urbain urbain urbain urbain ou

1. Formation, emploi & politiques march du travail actif 2. Dveloppement social Education Alphabtisation adultes Sant

0,611 7,01 5,9 0,007 1,080

Classe aise

3. Dveloppement rural 4. Assistance sociale Entraide nationale Sub. Consommation alimentaire Promotion nationale Habitat 5. Assurance sociale CNSS Assurance maladie Total

0,486 1,89 0 ,053 1,6 1,168 0,105 2,5 12,5

Mixte-aiss Pauvres Classes moyennes et aises Plus pauvresmixtes Pauvres (femmes) Classe aise Pauvres (hommes) Bas revenus

rural

urbain urbain/rural rural urbain

Source : synthse des donnes et des catgories fournies dans Banque mondiale (2002, p. 7)

Hrit du modle colonial franais, le rgime marocain de scurit sociale (principalement centralis la Caisse Nationale de Scurit Sociale, CNSS) assure des prestations en matire dallocations familiales, daide sanitaire familiale, dindemnits journalires en cas de maladie ou de maternit, de pension dinvalidit, de vieillesse, de survivants. LAffiliation la CNSS, relevant le plus souvent de linitiative de lemployeur, est en thorie obligatoire13. Mais le systme foisonne d'institutions aux domaines de comptences non gnraliss, fragmentes, sectorielles. Les dispositifs de protection sociale au Maroc restent faiblement institutionnaliss, quant bien mme ils sont anciens
On appelle le gouvernement dalternance , lquipe nomm en 1998 par le Roi au lendemain des lections lgislatives de 1997. Elle est dirige pour la premire fois par le secrtaire gnral de lUnion socialiste des forces populaires (USFP), opposant de longue date et compte des ministres issus des deux principaux partis politiques issus du mouvement national, lUSFP et lIstiqlal. 12 Pour l'ensemble des donnes officielles relatives la situation sociale du pays, je me rfre, sauf mention contraire, au document de synthse de la Direction de la politique conomique gnrale (2002). 13 Les prestations servies revtent trois formes principales selon la refonte de la CNSS en 1972 : les allocations familiales au titre des enfants charge ; les prestations court terme, savoir les indemnits journalires en cas dabsence pour cause de maladie, d'accident ou de maternit, ainsi que les allocations de naissance et de dcs ; les prestations se rapportant aux risques long terme qui comprend les pensions de vieillesse, d'invalidit et de survivants.
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et, lorigine, calques sur des institutions de la France coloniale14 (Mouaffak, 1997). Pour aller vite, le tableau que lon peut dresser aujourdhui de ltat de la couverture sociale dnote donc un systme parcellaire, ingalitaire et non universel. Dans les faits, laccs la couverture sociale reste trs li dans les reprsentations laccs lemploi. Au fond, ladoption dune forme plutt bismarkienne de protection sociale pose videmment le problme de son dveloppement dans un contexte o la nature du salariat (essentiellement li lemploi public), et la faiblesse de son extension sont forts loignes de celles o le modle a initialement t pens et mis lpreuve. Les indicateurs de sant sont meilleurs en milieu urbain que rural mais lassurance maladie formelle ne couvre que 15% de la population (et, pour trois quarts, des fonctionnaires et leurs ayant droit). La scurit sociale ne couvre que 23% de la population active du secteur formel. Jusqualors, le systme de protection est pyramidal et excluant, tout en haut se trouvant les salaris urbains du public (Kaddar, 2003 ; Catusse, 2005). Laffiliation, comme on la dit, relve plus souvent du volontariat mais aussi du libre arbitre de lemployeur priv15. La souscription dune assurance maladie restait volontaire et facultative jusqu ladoption trs rcente dune Assurance maladie obligatoire (AMO) sur laquelle nous allons revenir dans les pages qui suivent. Lextension de la couverture mdicale de base et la gnralisation du systme de retraite sont discutes depuis prs dune dcennie, alors que de grosses malversations dans la gestion des fonds de la Caisse et dimportants dtournements ont t rcemment dnoncs (Catusse, 2005). Outre la gratuit de lenseignement et des services de sant (dont laccs nest pas toujours garanti en revanche), les autres mcanismes dassistance sociale sont pauvres. Jusqu la fin de la dcennie 1990, ils reposent essentiellement sur le programme de subventions la consommation alimentaire (1,6% du PIB), le programme de Chantier de travaux publics (la promotion nationale ), et un programme du Ministre de lEmploi, de la Formation professionnelles, du dveloppement social et de la Solidarit : lEntraide nationale , deux institutions finalement hrites des annes du dveloppementalisme. La promotion nationale est le plus important programme social lanc au Maroc jusqu ces toutes dernires annes. Mis en place sous la tutelle du ministre de lIntrieur ds 1961, elle fait appel larme pour grer, sous forme de rgie, des travaux dutilit publique en milieu rural en y associant des travailleurs en sous emploi ou sans emploi. A ce titre, il a t une source importante demploi temporaire. Avant de devenir un tablissement public en 1972, lEntraide nationale tait, quant elle, sa cration en 1957 un tablissement priv caractre social. Sa mission est dassurer laide et lassistance sous toutes ses formes aux populations dmunies et de concourir la promotion familiale et sociale16. Nanmoins, cette institution a toujours fonctionn avec un faible budget (0,1% du PIB en 1998) et est rest embryonnaire. En 2002, elle compte 6000 employs (dont 4400 temporaires) et dessert environ 80 000 femmes et enfants pauvres spcialement en milieu urbain (soit moins de 2% des pauvres), leur offrant un ventail de services petite chelle (alphabtisation, foyers, maternelles, etc.). Ladministration y est fortement centralise, les capacits organisationnelles sont faibles et la supervision et le suivi du cot et de la performance des ralisations font dfaut (Banque mondiale, 2001, p. 52). Dans la mesure o il nexiste alors aucun mcanisme de scurit sociale qui assure des transferts en espces aux groupes les plus dfavoriss de la socit, il sagit l de lunique agence publique pro-pauvre ; le gouvernement marocain entame une restructuration pilote de linstitution en 1999, en collaboration avec la Banque mondiale (Banque mondiale, 2001). Pour la Banque mondiale donc : Au cours de la dernire dcennie, le faible niveau de la croissance conomique a t la principale cause de laugmentation du chmage, de la pauvret et de la vulnrabilit. () Bien qu la hausse les dpenses publiques consacres aux secteurs sociaux, sont
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Les prestations familiales ont t introduites en 1942 et les pensions et prestations en cas de maladies en 1959 Si les chefs dentreprises peuvent faire des avances sur salaires, selon lenqute lEntreprise ct usine (El Aoufi, 2000), dans le domaine de la couverture sociale, 76,8% des responsables dentreprise interrogs affirment assurer le suivi des prestations sociales auxquelles les travailleurs ont droit l'gard de la CNSS. Mais dans environ 20% des cas, aux dires des entreprises acceptant de rpondre (c'est dire dans le meilleur des cas), le suivi demeure partiel. Il ne couvre pas l'ensemble des prestation sociales possibles. Les rponses relatives l'immatriculation des travailleurs la CNSS montrent des jurisprudence fantaisistes : certains immatriculent de suite leurs salaris aprs l'embauche, d'autre un mois ou six mois ou un an aprs l'embauche, pour priode d'essai . Dune part, donc, limmatriculation n'est pas perue vritablement comme un devoir par les patrons. Dautre part, la marge de manuvre semble tre la rgle et n'est pas sanctionne 16 www.entraide.ma

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toujours (i) insuffisantes pour sortir la population de la pauvret et rduire les vulnrabilits ; (ii) biaises en faveur des groupes aiss ; (iii) et inefficaces. Paralllement, la lente croissance conomique, le chmage la hausse, et laffaiblissement de la solidarit familiale ont contribu laugmentation des demandes sociales et exerc des pressions additionnelles sur le systme de la protection sociale (Banque mondiale, 2002, p. ii). Sans entrer plus en dtail17, on voit l, en quelques tendances, les limites des capacits et des formes de lintervention publique dans le domaine de la protection sociale, tant dans la nature et surtout ltendue et la performance des prestations quen termes dinvestissement de ltat dans les secteurs sociaux (dautant que son rle de crateur direct demploi, notamment pour les diplms, samoindrit sensiblement18). Si lon a pu penser, dans les annes dor du dveloppementalisme, ltat comme lalpha et lomga de ce moment, sous la double espce de ltat-dmiurge et de ltatprovidence (ROUSSILLON, 1996, p. 18), on voit la caducit du modle de rgulation des risques sociaux par ltat et lon peut mesurer les effets ngatifs, en termes de reprsentations et dattentes, de laura symbolique dont la puissance publique a pu se prvaloir, et aujourdhui, faire dfaut. Mais prs de vingt ans aprs ladoption du principal programme dajustement structurel du pays (19821992), les formes de rgulation des risques sociaux par le march paraissent galement sur la sellette comme lindiquent les chiffres rappels ci-dessus (notamment la hausse des taux de pauvret et le caractre structurel du chmage) mais galement le dveloppement de mouvements sociaux dans le Maroc de la dernire dcennie. Certes, les meutes FMI nont branl le pays (et la rgion puisquelles se rptent dans de nombreux pays qui contractent des prts auprs des institutions financires internationales) quau dbut des annes 1980 aprs la suppression des subventions la consommation sur des produits de premires ncessits (on les appelle alors aussi les meutes du pain ) ou la fermeture dtablissements publics denseignement. Cette rvision des politiques de compensation ou de subvention lies la contraction des ressources rentires rompait le pacte tacite du clientlisme dtat et rendait intolrable la perception des ingalits expliquent M. Camau et V. Geisser (2003, p. 188) propos de la Tunisie. Mais outre le mouvement des diplms chmeurs, ce qui inquite les pouvoirs publics et fragilise incontestablement la stabilit du rgime dans les annes 1990/2000 ce sont dune part lintensification et les effets de la mdiatisation des migrations clandestines vers lEurope, notamment de jeunes personnes qui prennent des rafiots de fortune pour traverser, au pril de leur vie, le dtroit de Gibraltar et dautre part linscription de plus en plus tangible de la mobilisation rfrent religieux dans le champ politique. Sil faudrait examiner avec attention les deux phnomnes et leurs ressorts sociologiques comme la construction des problmes dans lespace public national mais aussi international, soulignons simplement ici que lun comme lautre font lobjet dans le royaume dun mme type dexgse dominante (et fortement discutable) mettant en scne ltat social et ses (contre)performances : la lutte contre lmigration (videmment soumise pression internationale et notamment europenne (Poirrier, 2005)) passerait non seulement par des dispositifs scuritaires de contrle des frontires mais galement par linstallation de filets de protection sociale qui fixerait localement les candidats potentiels au dpart. Quant la mobilisation politique islamiste qui se serait ostensiblement exprime par exemple dans les scores raliss par le Parti de la justice et du dveloppement lors des lections lgislatives de septembre 2002 et des communales de 2003 (Bennani-Chrabi et alii, 2005), la prise de parole dorganisations non officielles, telle lassociation AlAdl wa al Ihssan (justice et bienveillance) (Tozy, 1999) mais encore au moment des attentats perptrs Casablanca en mai 2003, une corrlation stablit, sans le sens commun nourri danalyses politiques rapides, entre misre, mal-intgration sociale et engagement islamiste. Elle s'expliquerait par l'instrumentalisation de l'anomie et de l'exclusion sociale associe des actions de bienfaisance et d'entraide dans les quartiers dfavoriss, thse dont les mdias se sont largement faits l'cho. Bien sr, de la mme faon que lon peut montrer que le vote Front national en France nest pas ncessairement directement corrl des donnes socio-conomiques (Trani, 2003), lquation mobilisation islamiste = expression de misre sociale est doit tre manie sociologiquement avec beaucoup de prcautions (Burgat, 2005). Dans les bidonvilles casablancais, la mobilisation politique est loin de se
Le paysage institutionnel et son volution sont plus amplement analyss dans Catusse (2005) ; Entre 1984 et 1985, le recrutement dans la fonction publique chute de 80% (Akesbi, 2003). La dcroissance se maintient, un rythme moins soutenu, les annes suivantes.
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rduire loption islamique et encore moins au passage lacte violent (Zaki, 2005). Mais force est de constater que cest lexplication dominante dans les mdias, dans les discours de la majorit des responsables politiques du Royaume19 et mme dans de nombreuses productions sociologiques. Il me semble enfin que ce tableau de la faon dont a pu se forger, en creux (par dnonciation de ses dysfonctionnement ) plus que de faon positive, limage dun tat social et dveloppeur au Maroc doit intgrer deux donnes supplmentaires relative aux transformations du march du travail : dune part, les enjeux souleves par louverture des frontires conomiques du Royaume qui sintgre une zone de libre-change avec lUnion europenne (accord de 1996) ainsi quavec les tats-Unis (accord de 2004) et dautre part, lhistoire de la nature tatique et politique de la rgulation du march du travail. Dans le contexte de la libralisation des changes, le rle des Investissements directs trangers (IDE) est mis en avant, par la thorie conomique comme par les rformateurs locaux et internationaux : on ne cesse de souligner leur faiblesse propos des pays du Maghreb20, alors que les accords de Barcelone (1996) inaugurant le partenariat euro-mditerranen promettaient un accroissement massif des investissements europens. Mis en concurrence avec les marchs du travail est-europens ou asiatiques en termes davantages comparatifs, cest sur les structures et les formes de lemploi que jouent les pays du Maghreb. Dans cette logique, sont avantags les bas salaires, promue la flexibilit du droit du travail, et la recherche de qualifications intermdiaires reste marginale dautant que le dgraissage du secteur public obre laccs lemploi des actifs de plus en plus nombreux. Les effets de la transformation des marchs du travail, dans une socit non seulement faiblement salarise, mais dont on vient de souligner que lavantage comparatif court terme dans le commerce international repose largement sur des logiques de dumping social , interviennent largement dans les noncs mmes dune question sociale . La libralisation conomique du Maroc s'est accompagne d'une flexibilisation des rapports au travail. Celle-ci se traduit par un processus de dsalarisation (la part des catgories salaries dans la population active employe est officiellement passe de 45,4 % en 1982 38 % en 2001, la part du salariat dans l'emploi fminin est passe de 79,5 % en 1994 73,5 % en 2000) (El Aoufi, 2000). Elle s'exprime surtout par une logique de prcarisation du travail, via non seulement l'extension du travail non dclar, mais aussi la promotion de formes de travail fragmentes (contrats dure dtermine, travail occasionnel, travail temporaire ou partiel, intrim). Cette tendance la compression des taux de production, l'amnagement de la dure du travail et la drglementation conduisent une individualisation de la relation salariale et un contournement de l'intermdiation syndicale. Or, le dsengagement de l'tat n'a pas t relay par une reformulation des modes de rgulation privs du rapport salarial (El Aoufi, 2000, p. 57). En effet, une autre caractristique du monde du travail marocain rside dans la mutation contemporaine des logiques du syndicalisme et de la ngociation salariale. La flexibilisation de l'emploi sest accompagne dune individualisation du rapport au travail. Les syndicats sont carts de facto de la gestion des ressources humaines dans des entreprises marocaines, caractrises par une faible reprsentativit des partenaires sociaux. Ce point est souvent mentionn comme un obstacle au dialogue social et la rsolution des conflits collectifs par des instances d'arbitrages (Catusse, 1998). La faible prsence syndicale dans les usines et les entreprises marocaines alimente une crise du syndicalisme qui s'exprime dans la difficile adaptation des centrales aux transformations non seulement des mondes de l'entreprise dans le contexte de l'ajustement structurel mais galement de l'arne politique dans laquelle elles se sont construites depuis la lutte pour l'indpendance. De fait, devant ltat patron, la ngociation sociale et salariale sest longtemps inscrite dans un face face, parfois violent, entre les centrales syndicales et les pouvoirs publics. Aujourdhui, elle se triangularise et se reporte dans larne de lentreprise plus que dans celle du politique (Catusse, 1998). Les partenaires sociaux se trouvent en position de ngociateurs tandis que les reprsentants de ltat revendiquent celle darbitre (non sans ambigut : nous y
19 A noter dailleurs la leve de bouclier mdiatique et politique contre les dclarations du premier ministre D. Jettou dans Time Europe (13/03/2005) imputant pour sa part les actes terroristes des actions dtermines par le contexte international : Pour moi, les cause [i.e. : des attentats] sont externes et sont lies au terrorisme international. Elles nont rien voir avec le problme de pauvret qui existe au Maroc . 20 Malgr une hausse : selon le PNUD en 2004, les entres nettes dIDE en % du PIB passent de 0.6 en 1990 1.2 en 2002 au Maroc, de 0.6 3.8 en Tunisie. Elles seraient de 1.9 du PIB en Algrie.

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reviendrons). Et dailleurs, plus largement, la question de la rgulation des marchs du travail est rinvestie par les experts nationaux et internationaux du dveloppement , comme en tmoigne le rapport de la Banque mondiale (2003) sur lemploi dans la rgion MENA : La crise du travail sans prcdent que le Proche-Orient et l'Afrique du Nord connaissent aujourd'hui, souligne l'urgence pour la fois un nouveau contrat social entre l'tat et la force de travail et une rforme politique 21. En rsum, si les prmices de ce que lon pourrait appeler par comparaison, ngative ou positive, un tat social ont pu se forger dans le Maroc post-indpendance mais nont pas t dnomms ainsi, et pour cause cest en accompagnant le dveloppement du capitalisme dtat et du dploiement dun tat employeur vocation dmiurge, centralis et porteur daspirations nationalistes et solidaristes. Les limites de son action sociale se sont notamment exacerbes avec la crise des finances publiques et la restructuration de lconomie nationale. La promesse de lavnement dune socit du bien-tre sur laquelle se sont appuys idologiquement les tats et les institutions politiques aux lendemains des indpendances au Maghreb (Camau, 1990), semble senvoler avec la libralisation conomique, lajustement structurel et la ncessit dattirer les investissements trangers. Mais les institutions demeurent et influent sur les attentes et les pratiques (des professionnels, des politiques mais aussi et surtout des citoyens et potentiels bnficiaires). Tant la thorie dveloppementaliste que la thorie no-classique assignaient au social , par de vertus diffrentes, une place marginale et rsiduelle (si la croissance prend, le social suivra). Quant ltat, il ne parat plus en mesure (sil la jamais t) de (re)construire ou dassurer un systme de protection sociale susceptible de protger les individus et les groupes en situation de fragilit. Le march dsormais est suppos garantir terme le dveloppement social. Et ce serait au plus proche, dans la famille ou le voisinage, mais aussi auprs des associations caritatives (quelles se rclament de la nbuleuse ONG de dveloppement ou dune solidarit religieuse ou thique), quil faudrait chercher les ressources et laide pour faire face au contexte dincertitude voire dinscurit sociale. La notion mme de chose publique et dacteurs lgitimes sont lobjet de redfinition, de la part des sciences sociales comme des acteurs ordinaires . Si bien que plus que jamais, comme le soulignait M. Camau (1987, 68) il y a dj une dcennie, il savre impossible de confiner la notion de public dans une sorte de redondance avec celle de ltat, au sens de puissance ou dappareil dtenteur des attributs de la souverainet . Pourtant, la nature des tats maghrbins, et du Maroc en particulier, a pu entretenir la confusion. Pourtant, ces dernires au Maroc voient sinstitutionnaliser, dans le domaine de laction publique, des modalits de prises en charge des risques sociaux. Comme souvent dans les pays en dveloppement, les contre-performances des dispositifs publics fonds sur le Droit assurer une protection sociale relle et tangible pour lensemble des citoyens favorisent le retour de la charit prive, publique ou mixte. A cot du renforcement de Droits sociaux, lassistance publique, pourtant prsente comme nocive et subsidiaire par la thorie no-classique, se renforce sur de nouvelles modalits. Dans un contexte o daucuns annoncent la dmocratisation par la libralisation de lconomie et leffondrement des capacits clientlistes des tats, se dveloppent des formes publiques et politiques daccompagnement social de la libralisation, conditionnelles et cibles notamment vers la lutte contre la pauvret et le recours au priv (sous forme de mcnat ou de structures associatives) (Destremau et alii, 2004). Ce qui est remarquable, cest dobserver et dinterroger la faon dont, dans ce contexte de thories nolibrales dominantes, pour des raisons politiques et socio-historiques, la sphre du social est le lieu dun rinvestissement, sous dautres formes, de ltat. 3. DCHARGE ET FORMATION DUN TAT SOCIAL ? En effet, ltat ajust ne se dsengage pas, mais confierait d'autres acteurs le soin et la responsabilit d'investir, de produire et d'changer : Non seulement l'tat rsiste, mais continue de se former travers la rengociation permanente des relations entre public et priv et travers les processus de dlgation et de contrle ex-post . (Hibou, 1998, p. 152). Il me parat intressant dinterroger les mtamorphoses contemporaines de laction publique en matire sociale (dun rgime
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S. Heydemann, Toward a New Social Contract in the Middle East and North Africa, Arab Reform Bulletin, Janvier 2004, et pour plus de dtails : S. Heydemann, Unlocking the Employment Potential in the Middle East and North Africa: Toward a New Social Contract, rapport pour la Banque Mondiale, http://lnweb18.worldbank.org/mna/mena.nsf.

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original dtat social ?) au Maroc autour de ces logiques. Regardons notamment comment elles peuvent ventuellement sarticuler dautres travaux dconomie politique dans la rgion (Hibou, 1998 ; 1999) questionnant la privatisation des tats et de nouvelles formes dintervention tatique, sous forme de dcharge , pour reprendre une mtaphore wbrienne : Celle-ci constituait, nous dit-il [i.e. : M. Weber], le mode de gouvernement dominant dans des contextes caractriss par une faible bureaucratisation et un appareil gestionnaire peu dvelopp. Mais elle ntait nullement synonyme dabsence dtat ou de gouvernement. Aujourdhui, ces caractristiques que connaissent encore bon nombre de pays, sajoutent des phnomnes nouveaux : internationalisation et financiarisation croissantes de lconomie et par consquent perte dinfluence directe des tats sur cette dernire, expansion et transformation du capitalisme, consquences multiples des innovations technologiques, complexification des socits... Autant dlments qui expliquent que les gouvernementalits, dans les pays du Sud, passent de modalits directes, permanentes, anticipes et bureaucratises des modalits indirectes, discontinues, ex-post et souvent peu institutionnalises. La dcharge, aujourdhui, se caractrise avant tout par lusage de truchements privs comme mode dominant de la gouvernementalit (Hibou, 1998, p. 154). En loccurrence, dans le domaine de la rgulation des risques sociaux, trois tendances nous paraissent redessiner les contours de ce redploiement de lintervention publique au Maroc : la triangularisation des arrangements ; la centralisation des dcisions ; la multiplication des acteurs et la formation de nouvelles identits politiques. Malgr la division des arnes et des acteurs de la ngociation (dun ct les partenaires sociaux et syndicaux, de lautre ladministration centrale et des acteurs privs , associations, fondations, entreprises), cest au croisement de ces trois logiques transversales que se joue aujourdhui la mtamorphose, voire dans lhypothse la plus radicale, la formation dun tat social marocain. Elles tmoignent dune recherche de nouvelles formes de rgulation dans un contexte de faible croissance et de rduction des finances publiques. Elles engagent dailleurs repenser ltat et ses institutions, non pas comme une entit autonome et toute puissante (du fait de ses ressources et/ou du caractre violent ou autoritaire de ses institutions) mais comme un lieu de ngociation et darrangements o se dveloppent des institutions plurielles et parfois concurrentes, quand bien mme (et cest central) les ressources dont disposent les diffrents acteurs sont foncirement ingales. Si cette perspective na rien doriginal, elle permet dans ce contexte marocain de discuter ensemble de trois arguments (et de leurs interdpendances) : dabord, les rformes du social dans le Maroc contemporain sont loin de signer la fin de ltat , elles peuvent mme tre paradoxalement lendroit dune r-affirmation de la puissance publique ; ensuite, laction de cet tat en rforme dnote de procdures centralises et peu participatives mais reste traverse dintrts pluriels et de modles concurrents (en dautres termes, lide dune tlologie de son action est rductrice) ; enfin, ltat social nest pas forcment un tat dmocrate, du moins, le pluralisme quil traduit peut tre fortement limit (Linz, 2000). Depuis le dbut de cette dcennie, larrive sur le trne du nouveau souverain et larrive la tte du gouvernement, de 1998 2002, du Secrtaire gnral de lUnion socialiste des forces populaires (USFP), un double train de rforme est donc engag : dune part, dans le domaine lgislatif, puisque de nouvelles grandes lois sociales sont adoptes, aprs des annes, voire des dcennies, de blocages (notamment un nouveau code du travail22, une nouvelle loi sur les accidents du travail23, une loi sur lAssurance maladie obligatoire24) ; dautre part, laction caritative et de lassistance aux dmunis est rorganise, avec, en mesure phare, lannonce, en 2005, dune Initiative nationale pour le dveloppement humain (INDH). Revenons rapidement sur chacun de ces nouveaux dispositifs qui renouvellent un paysage institutionnel quasiment inchang depuis les annes postindpendance. De nouvelles lois sociales sont adoptes au dbut de lt 2003. Au dpart, elles ne concernent quune une portion congrue de la population salarie marocaine et ne transforment pas, en principe, les modalits de la protection sociale. Il ne sagit pas dtendre mais de renforcer la protection de ceux qui peuvent en bnficier. En particulier, le nouveau Code du travail prpar par les partenaires sociaux et
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Loi 65-99, adopte en 2003. Loi 18-01, adopte en 2001, rvise en 2003. 24 Loi 65-00, entre en vigueur en 2005.

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vote au Parlement en 2003 est un code libral qui institue le principe de flexibilit mais qui donne galement des droits substantiels aux travailleurs, en tout cas tout fait exceptionnels dans la rgion et dans lhistoire sociale marocaine : reconnaissance de la libert syndicale au sein des entreprises ; indemnits de licenciement et conditionnalit pour le licenciement individuel et collectif ; rglementation du travail temporaire, des contrats dure dtermine, etc. Les deux premiers points en particulier ont divis les employeurs marocains, certains (les industriels du textile notamment) refusant de faire de telles concessions (Catusse, 2005). Il participe avec ladoption de la loi sur les accidents de travail ou encore la prparation des assises de la retraire et la loi sur lAssurance maladie obligatoire un effort de normalisation, dans tous les sens du terme (dont celui de mise la norme), du contenu du contrat de travail, des rgles du jeu social et de la rgulation politique des conflits sociaux. La Loi sur lAssurance maladie obligatoire (2005) introduit, quant elle, une nouvelle dimension puisquelle tend, de faon substantielle, la population couverte. Une loi cadre, sur la couverture mdicale de base avait t vote l'automne 2002. Elle devait tre la pierre angulaire de la politique de la sant. Les partenaires sociaux sentendent en 2003 en mme temps quils fixent le nouveau code du travail) sur le principe d'une contribution de 3 % de la masse salariale, partag par le patronat et les salaris et la cration d'une Agence nationale de l'assurance maladie (ANAM), sous la tutelle du ministre de la Sant. Finalement la loi de 2005 tend de faon effective la couverture mdicale avec terme lambition de couvrir lensemble de la population25 (pour un palier de soin encore modeste). Le financement de lAMO est mixte, assur en partie par les cotisations salariales obligatoires, par la fiscalit pour la RAMED26 et par les mnages assurs, via des assurances complmentaires. Enfin, lannonce, par le Roi Mohammed VI, en mai 2005 (soit la date anniversaire des attentats de Casablanca) dune Initiative nationale pour le dveloppement humain (INDH) constitue le point dorgue dun redploiement de laction publique de la monarchie lgard non seulement de la lutte contre la pauvret mais galement de la coordination de laction dun tissu associatif qui sest dvelopp dans le Royaume au cours des dernires dcennies. Ds septembre 2005, la Banque mondiale offrait une assistance technique et financire lINDH. Proche du palais dont on considre parfois quil est lorgane officiel, lhebdomadaire Le Matin du Sahara (07/09/05) donne, aprs le discours royal, la mesure de la charge politique de lInitiative, vritable projet de rgne : lINDH nest pas une action caritative de ltat, dans la mesure o elle a pour objectif la mise niveau sociale du pays en favorisant la rinsertion des populations les plus dmunies dans le tissu productif. Catalyseur de dveloppement, lINDH est le fruit dune dynamique nouvelle daccompagnement par ltat des efforts locaux damlioration des conditions de vie individuelles et collectives. Partant de cette approche, cette initiative louable est un instrument privilgi de mise en convergence des actions et programmes de ltat, des collectivits locales et des ONG, principales partenaires dans la mise en uvre de lInitiative. S.M. le Roi Mohammed VI a soulign dans le discours quIl a adress la Nation le 18 mai dernier que cette initiative sinscrit dans la vision densemble qui constitue la matrice de notre projet socital, modle bti sur les principes de dmocratie politique, defficacit conomique, de cohsion sociale et de travail, mais aussi sur la possibilit donne tout un chacun de spanouir en dployant pleinement ses potentialits et ses aptitudes. Elle doit donc tre considre comme un processus indit, local, progressif, fait dapprentissage et daccumulation dexprience. Lextrait me parait intressant, au-del du marketing politique, dans le mesure o il souligne demble non seulement le rle central que ltat prtend jouer dans la lutte contre la vulnrabilit sociale mais encore la volont de mettre en place de nouveaux outils et principes de laction sociale. Les objectifs affichs sont extrmement ambitieux, et sorganisent autour dune triple priorit, finance par la loi de finance mais galement via la redistribution de laide internationale au dveloppement essentiellement dirige par le tissu associatif, qui par dfinition ne peut agir que sur des territoires et lgard de
25 Elle sapplique pour lheure aux fonctionnaires et agents de lEtat, aux personnes assujetties aux rgimes de scurit sociales en vigueur dans le secteur priv et aux titulaires de pensions des secteurs publics et privs. 26 Rgime dassurance mdicale aux personnes conomiquement faibles : il concerne les personnes non assujetties aucun rgime dassurance maladie obligatoire de base et ne disposant pas de ressources suffisantes pour faire face aux dpenses inhrentes aux prestations mdicales. Son financement est assur principalement par lEtat, les collectivits locales et la participation des bnficiaires. Les personnes ligibles au RAM bnficient dans les hpitaux publics, tablissements publics de sant et services sanitaires relevant de lEtat, de la prise en charge totale ou partielle des frais inhrents aux prestations mdicalement requises, relatives lhospitalisation, aux interventions chirurgicales et laccouchement.

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populations restreintes : renforcer la lutte contre la pauvret dan les zones rurales ; rduire lexclusion sociale dans les zones urbaines ; intensifier la lutte contre les conditions de vie prcaires . Pour ce faire, elle implique, selon ses promoteurs et conformment aux instructions et modles proposs par les agences de dveloppement internationales, une dmarche participative et une synergie entre les actions sectorielles travers des mcanismes institutionnels (comits de pilotage diffrents chelons). On voit demble, ne serait-ce que pour les concepts employs, la forte connivence entre cette mise sur agenda et les termes de la nouvelle orthodoxie du dveloppement . La Banque mondiale plaide de fait, elle aussi, pour le nouvel outil : LINDH sinscrit dans une vision globale du dveloppement social et humain et vise la lutte contre la pauvret. () Cest un programme de dveloppement communautaire participatif. Cela signifie que ce sont les habitants des communauts cibles, euxmmes, qui vont exprimer leurs besoins en matire dquipements et de services sociaux, dappui aux activits gnratrices de revenus, de renforcement des capacits et danimation sociale. Ces besoins seront tudis au niveau de chaque commune ou quartier et seront financs dans le cadre dune initiative locale pour le dveloppement humain. La mise en uvre de cette initiative locale se fera tout en recherchant une mise en convergence avec les programmes sectoriels et les plans de dveloppement des collectivits locales. Ce processus devrait aboutir au renforcement du pouvoir dcisionnel des populations concernes et de laction des collectivits locales 27. Dans les faits, les premires institutions cres dans le cadre de lINDH sont institues de faon top/down et sont encadres par les administrations dcentralises du ministre de lIntrieur. En tout tat de cause, cette annonce, extrmement mdiatise et porte par la personnalit du Roi, signe une rorientation de laction de ltat au regard de la protection des indigents , de la distribution des secours et de lentraide nationale. Linitiative nen est lheure actuelle que dans sa phase de mise en route. Mais lon peut dores et dj en pointer certains lments. Dune part, il sagit de centraliser et de coordonner laction dun tissu associatif existant, qui sest dvelopp au cours des dernires dcennies dans des secteurs sociaux urbains et ruraux. A ce titre, llNDH prolonge la cration de plusieurs institutions ces dernires annes : celle dune Agence de dveloppement social (cre en 1999) et celle dun ministre du Dveloppement social, de la Famille et de la Solidarit cr en 2004 pour la prparation, la coordination et lvaluation de la politique officielle du gouvernement dans les domaines du dveloppement et de cohsion sociale, de la lutte contre lexclusion, la prcarit et la pauvret et de la promotion de lentraide et de la solidarit nationale . Il sagit galement de favoriser les conditions du dveloppement dun Fonds social qui puisse tre aliment tant par des ressources publiques que prives, tant nationales quinternationales. A ce titre lINDH sinscrit galement dans le prolongement de la cration de deux institutions phares de la Monarchie : la Fondation Mohammed V pour la solidarit et le Fonds Hassan II pour le dveloppement conomique et social. Inaugures en grandes pompes la toute fin de la dcennie prcdente, diriges par des proches conseillers du Roi et dirigeants de banques, offices privs ou publics, ces structures hybrides sont finances par des canaux exceptionnels : plus exactement, elles renvoient un mode de gestion privatif de fonds souvent d'origine publique. C'est notamment le cas du Fonds Hassan II qui a bnfici d'une part importante de la concession de la deuxime licence GSM en 2001. Les deux organismes, fer de lance de la monarchie sociale , ne font jusqu' prsent l'objet d'aucun contrle gouvernemental ou parlementaire et fonctionnent de manire discrtionnaire sous la bienveillance royale. Nanmoins, elles sont intgres progressivement dans les institutions publiques par exemple par la transformation du Fonds Hassan II en tablissement public (27/12/01). Elles sont cres sur le principe de nouvelles formes d'intervention, visant la gnration de revenu, le soutien au microcrdit et l'accs certains services de base. Leur statut, entre public et priv, est ambigu. Leur champ d'action ne relve ni du droit (alors que celui-ci est souvent considr comme le langage premier de la question sociale), et d'un rapport la citoyennet, ni des politiques publiques, comme si l'on cherchait circonscrire et fournir des services aux indigents sans pour autant leur donner des droits sur l'tat. Quoi qu'il en soit, depuis leur cration, ces deux structures prsentes comme des instances de crise cres au nom de la solidarit nationale pour faire face l'inscurit sociale croissante, ont agit
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Banque mondiale, La Banque mondiale et lINDH , www.banquemondiale.org/Maroc.

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en rgularisant et contractualisant leur partenariat avec des associations de la socit civile . Les associations d'aide au microcrdit, y tiennent le haut du pav. Elles ont galement bnfici de partenariat de longue dure avec des bailleurs de fonds internationaux, quand bien mme leurs structures de financement sont gnralement extrmement diversifies. Ainsi en est-il par exemple de l'organisation chaque anne sous la prsence effectivement du Roi , de campagne nationale de solidarit par la fondation Mohammed V (Catusse, 2005). Il faudrait videmment creuser lanalyse de chacun de ces nouveaux dispositifs, de leurs modes de financement et logiques de redistribution. Je me contenterais ici de proposer quelques hypothses et pistes de rflexion sur la faon dont ils questionnent les limites, les recompositions mais encore les formes ventuelles de ltat social . Lide de dcharge de ltat me parait intressante car elle permet de mettre en lumire des formes dinterventionnisme de ltat dans des domaines o lon dit gnralement linverse son dsengagement. Il ne sagit pas l de survaluer les comptences et les ressources de la puissance publique ; encore moins de faire lapologie dun type dtat social. Mais de montrer que, derrire ces rformes en cours, les autorits publiques marocaines redployent des institutions sociales. Ces dernires rpondent un double objectif : dune part, conformment lorthodoxie des institutions de dveloppement internationales, accompagner les effets de lajustement structurel en les rendant le moins insupportable possible, sous forme compensatoire, et attnuer les cots du conflit social pour lentreprise et lconomie nationale. Dautre part, viter que laccroissement des risques sociaux ne mette en pril la stabilit politique du rgime. On se rappelle comment linvention du social a constitu en large partie une solution paradoxale trouve par les lgislateurs bourgeois pour contenir la pression politique des masses, pour faire face aux risques rvolutionnaires et faire taire la revendication ouvrire en France (Donzelot, 1984). On connat galement lhistoire du dveloppement du systme bismarkien, paternaliste, bureaucratique et corporatiste dans lAllemagne impriale. La qute de paix sociale devient une priorit pour les pouvoirs publics. Alors que les entreprises publiques et un nombre importants de services publics sont privatiss, alors que lemploi public samenuise considrablement, les institutions publiques gardent un pouvoir dinitiative et un contrle politique central sur les dispositifs publics ou privs de prise en charge des risques sociaux. Trois logiques daction publique, qui se croisent, peuvent tre releves : la triangularisation de la ngociation ; la dcentralisation / d-centration des arnes daction ; et la multiplication ingale des acteurs de laction publique. En effet, les mtamorphoses de laction publique dans les domaines du social se caractrisent par lintroduction, tant au niveau de la prise de dcision que de celle de la mise en uvre, de nouveaux acteurs : experts, professionnels mais galement associations ou encore syndicats patronaux ou ouvriers, ces derniers ne disposent pas tous du mme type de ressources et interviennent diffrents titres, forts de lgitimits varies. Sans carter lacteur tatique, qui reste central (et notamment le ministre de lIntrieur), ils participent un changement dchelle de laction. Ainsi, en est-il des discussions salariales. Cantonnes de violents face face entre les syndicats ouvriers et ltat employeur jusqu la moiti des annes 1990, elles sont dplaces dans larne de lentreprise et prennent la forme de discussion tripartites, tat, salaris et patronat (CATUSSE, 1998). Cette apparente pacification de la ngociation laisse dans lombre tout le poids et lespace non rgul par la loi de lconomie informelle ; elle se droule dans un contexte o les syndicats ouvriers perdent incontestablement en capacit de mobilisation ; nanmoins, elle signale une transformation des reprsentations politiques et collectives de la rgulation du march du travail. Les ngociations propos du nouveau code du travail ont t pres et si la Confdration gnrale des entreprises du Maroc (CGEM) a obtenu un nombre important de garanties, elle n'est pas sortie indemne de la discussion, en tmoigne la difficile rlection de son prsident en juin 200328. Les accords sociaux de 2003, novateurs sur la forme comme sur les formes de rgulations sur lesquelles ils reposeraient la qute du consentement et du compromis entre partenaires introduisent galement une dimension de technicisation du traitement de ces questions. Les relations sociales sont voques au sein de commissions techniques, cres ad hoc dans le cadre de la ngociation collective organise par le Premier ministre. Le Parlement sert essentiellement de chambre d'enregistrement, les partis ne
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C'est notamment la fdration du Textile, l'Association Marocaine de l'Industrie textile et de l'habillement, qui fut l'origine de la fronde et ce jusqu' l'adoption de la loi au Parlement.

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prennent que marginalement position, et les dbats sur le droit du travail sont voqus avant tout en termes techniques , les controverses dont les mdia se font l'cho portant sur la hauteur des taux de barmisation, le plafonnement des indemnits, les manques gagner pour les entreprises et non sur une ventuelle discussion politique sur les principes mmes de la protection sociale. C'est l d'ailleurs que l'on rejoint les contradictions releves par J. DONZELOT (1994, 10) : le social apparat comme le domaine de choix techniques plus que politiques, ourdis pour accompagner en amont et en aval le dveloppement du march et ses ventuels effets pervers. Envisag sous cet angle, ces nouveaux dispositifs, notamment lgislatifs, se nourrissent certes des transformations des conditions du travail mais galement du systme de dveloppement conomique choisi par le Maroc de l'ajustement structurel. Ramenes cette problmatique, les relations professionnelles sont avant tout l'affaire technique du monde de l'entreprise, comme pour neutraliser leur potentielle dimension politique. Les nouvelles institutions cres pour lassistance publique ou la prise en charge du dveloppement social, elles aussi, associent des acteurs pluriels. Ainsi, si lEntraide tait jusqualors un Etablissement public classique, lAgence de dveloppement social ou la Fondation Mohammed V sont, quant elles, diriges par des conseils dadministration mixtes, runissant des reprsentants de ladministration publique, un conseiller du Roi, mais aussi des reprsentants des secteurs privs et associatifs29. Quant la mise en uvre de lINDH elle-mme, on la vu, elle sappuie sur le principe dun partenariat dcentralis avec les secteurs conomique et associatif. Mais dans tous les cas, ltat et en particulier ladministration centrale, continue jouer un rle dterminant : en matire dallocation des ressources et en matire de prise de dcision. Ainsi tend se rgulariser et se contractualiser un partenariat entre pouvoirs publics et acteurs privs, dans le monde de lentreprise ou celui de lassociation. Si larne de ngociation des relations salariale est tire vers le monde de lentreprise, celle de la discussion des modalits de laide aux plus dmunis semble sinscrire dans un contexte d-politis. Ce qui ne signifie ni quelle nest pas politique, ni que ltat sen dtache. Bien au contraire, ceci contribue redessiner les contours non seulement de ce qui pourrit tre un tat social, mais de ltat lui-mme, de ses ressources et de ces modes daction. EN ce sens il me semble que lon peut saisir les processus en cours comme relevant de formes de dcharge de ltat qui retravaille certes la frontire entre ce qui relve du public ou du priv, qui redfini les chelles de lintervention publique mais qui participe galement dune transformation des modes de rgulation des risques sociaux. 4. CONCLUSION Encore ltat dbauche, ce papier rend compte dune rflexion, partir de lobservation des politiques sociales dans le Maroc des annes 2000, sur lintrt de travailler le paradigme de ltat social. Si lon voit comment, politiquement, les reprsentations et les attentes lgard de ltat sont historiquement ancres et continuent fonctionner malgr les dfaillances du modle de ltat employeur, thoriquement, la question se pose de la possibilit de faire voyager le paradigme. Il me semble quici, cest partir dune analyse in situ des institutions sociales et de leur histoire que la discussion peut prendre place. Non pas que la comparaison soit inutile, loin de l. Mais parce que justement, compars pour tre rforms (hier laune des chelles du colonisateur, aujourdhui de celles des institutions financires internationales), les socits en dveloppement sont typiquement le creus darticulations complexes entre paradigmes en usage (et politique) et paradigme thorique. En tout tat de cause, le cas du Maroc aujourdhui invite sinterroger sur lmergence de nouveaux rgimes dtats sociaux. Outre que lon ne peut faire limpasse sur lampleur et lambition des rformes en cours, malgr les contraintes de lajustement et de louverture des frontires conomiques, il me semble que les nouvelles institutions qui se dessinent introduisent de nouveaux types de ruptures (on a vu quel point le rgime prcdent tait lui-mme porteur dexclusion : entre lurbain et le rural, le monde salari et non salari, lconomie formelle ou informelle, par exemple) : (1) entre les niveaux locaux et nationaux, dans la mesure o la continuit territoriale n'est plus ncessairement un impratif, du fait de laction localise et ad hoc de laction associative sur laquelle sappuie les pouvoirs publics ; (2) entre les sphres publiques et prives quelles contribuent dailleurs reconfigurer ; (3) entre les systmes d'assurances et d'assistance, puisque laide ne ressort pas toujours d'un droit garanti
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Le Roi est le prsident du Conseil dadministration de la Fondation Mohammed V, le Premier ministre est le prsident du Conseil dadministration de lAgence de dveloppement social.

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par l'tat mais, pour ce qui est des institutions dassistance, d'organismes caritatifs ou mutualistes l'action discrtionnaire : le droit ( la protection sociale) devient un privilge dans les deux sens du terme. Pour ceux qui bnficient du systme dassurance qui se met en place et se consolide ; pour ceux qui ne bnficient non pas de droit mais de largesses de bienfaiteurs ou de laction dassociations caritatives. Ladoption de lAMO doit nuancer cela. Mais ceci conduit questionner les logiques de dfinition de la citoyennet sociale, lorsquon systmatise la fourniture de services aux indigents sans pour autant leur donner des droits politiques ; (4) Entre le monde formel et le monde informel , enfin, qui loin dtre une catgorie rsiduelle englobe un large pan de lconomie, trangement peu pense dans ces dispositifs rformistes, alors mme que laccent est mis sur la capacit de contrle de ladministration et de ltat de non-droit conomique quelle entretient. BIBLIOGRAPHIE AKESBI A., 2003, Ajustement structurel et segmentation du march du travail , Annales marocaines dconomie, n7, hivers. ALAMI R.M., 2000, L'Ajustement structurel et la dynamique de l'emploi informel , Critique conomique, n2, t, pp. 81-97. BANQUE MONDIALE, 2001, Royaume du Maroc. Mise jour de la pauvret, rapport n21506-MOR ______ , 2002, Royaume du Maroc. Note sur la protection sociale, rapport n22486-MOR ______, 2003, Unlocking the Employment Potential in the Middle East and North Africa: Toward a New Social Contract, Development report, World Bank. BELLIN E., 2004, The Political Economic Conundrum: The Affinity of Economic and Political Reform in the Middle East and North Africa , Democracy and Rule of Law Project, Carnegie Papers, n53. BENNANI CHRABI M., 1995, Soumis et rebelles : les jeunes au Maroc, Casablanca, le Fennec. BENNANI CHRABI M., CATUSSE M., SANTUCCI J.C. (dir.), 2004, Scnes et coulisses des lections. Les lgislatives de 2002 au Maroc, Paris, Karthala. BOUDERBALA N., 2003, La Trajectoire du Maroc indpendant : une panne de l'ascenseur social , Critique conomique 10, printemps-t. BOUGROUM M. et alii, 2002, LInsertion des diplms au Maroc : trajectoires professionnelles et dterminants individuels , Rgion et dveloppement, n15, pp. 57-77. BOUKHAMA S., 2002, Les recompositions du systme de sant en Syrie : enjeux politiques et redistribution des rles, Aix-en-Provence, IEP, Thse de science politique. BURGAT F., 2005, Les mobilisations politiques rfrents islamiste , in E. Picard (dir.), Politique arabe, Paris, Dalloz, paratre. CAMAU M. (dir.), 1987, Tunisie au prsent : une modernit au-dessus de tout soupon, Paris, CNRS ditions. ______, 1988, Tarajj ya dawla ou la force de l'esprance. Propos sur le dsengagement de l'tat en Tunisie , Bulletin du CEDEJ, n 23, 81-108. ______, 1990, tat , espace public et dveloppement. Le cas tunisien , in EL MALKI H., SANTUCCI J.C. (dir.), 1990, tat et dveloppement dans le monde arabe. Crises et mutations au Maghreb, Paris, ditions du CNRS, 67-78. CAMAU M., GEISSER V., 2003, Le syndrome autoritaire : politique en Tunisie de Bourguiba Ben Ali, Paris, presses de science po. CAMAU M., ZAEM H., BAHRI H., 1990, tat de sant : besoin mdical et enjeux politiques en Tunisie, Paris, ditions du CNRS. CASTEL R., 1995, Les Mtamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Gallimard. CATUSSE M., 1998, De La Lutte des classes au Dialogue social. Rflexions sur les recompositions des relations professionnelles au Maroc , Monde arabe Maghreb-Machrek 162, oct.-dc : 18-38.

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