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Observations crites du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis devant la Cour europenne des droits

de lhomme dans laffaire I. M. c/ France, requte no. 9152/09

1. Introduction
1.1 Le HCR remercie vivement la Cour europenne des droits de lhomme de lui donner cette opportunit de soumettre des observations sur le fondement de larticle 36 2 de la Convention europenne pour la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales (ci-aprs : la Convention europenne des droits de lhomme). 1.2 Le HCR sest vu confier par la communaut internationale le mandat dassumer les fonctions de protection des rfugis et, en collaboration avec les tats, de rechercher des solutions permanentes au problme des rfugis1. Le paragraphe 8 du Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis et larticle 35 de la Convention de 1951 relative au statut des rfugis (ci-aprs : la Convention de 1951) lui reconnaissent un rle de surveillance de lapplication des dispositions de la Convention de 1951. Cest donc au titre de ces dispositions que le HCR souhaite faire les observations dveloppes ci-dessous. 1.3 Les observations du HCR porteront exclusivement sur la procdure dasile telle que mise en uvre lgard de personnes qui dposent une demande dasile alors quelles sont en rtention administrative en vue de leur loignement du territoire franais. En effet, du point de vue du HCR, la requte soumise la Cour europenne des droits de lhomme par Monsieur I.M. soulve des questions importantes touchant au principe de non-refoulement et la manire dont la France en assure le respect dans le cadre de la procdure dasile en rtention. Par consquent, le HCR, sans prendre position sur le fond de laffaire, examinera dans un premier temps le principe de non-refoulement et ses consquences procdurales puis sattachera, dans un deuxime temps, prsenter et commenter le droit et la pratique franaise quant aux conditions de la demande dasile en rtention et son traitement par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (ci-aprs : lOFPRA) et la Cour nationale du droit d'asile (ci-aprs : la CNDA), avant dexposer ses positions sur les diffrentes questions de principe souleves par cette affaire.

2. Le principe de non-refoulement et ses consquences procdurales


2.1 Larticle 14 de la Dclaration universelle des droits de lhomme du 10 dcembre 1948 dispose que devant la perscution, toute personne a le droit de chercher asile et de bnficier de lasile en d'autres pays . Larticle 18 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne2 prvoit quant lui que le droit dasile est garanti dans le respect des rgles de la convention de Genve du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des rfugis et conformment au trait instituant la Communaut europenne . La Convention de 1951 et le Protocole de 1967 sont les instruments essentiels du
1 Rsolution No. 428 (V) de lAssemble gnrale des Nations Unies du 14 dcembre 1950 laquelle est annex le Statut de lOffice du Haut Commissaire des Nations Unies pour les rfugis. 2 Journal officiel des Communauts europennes, 18 dcembre 2000, C 364/1.

rgime international de protection des rfugis. Ils dfinissent la notion de rfugi et les droits attachs ce statut. Ainsi, le principe de non-refoulement, nonc larticle 33(1) de la Convention de 1951, est la pierre angulaire du rgime international de protection des rfugis. La Convention de 1951 interdit dailleurs aux tats parties de formuler des rserves lgard de larticle 33(1)3. Ce principe a ainsi acquis, selon le HCR, le caractre dune norme internationale de droit coutumier et est donc opposable aux tats qui ne sont pas signataires de la Convention de 1951 ou dautres instruments internationaux4. Le principe de non-refoulement recouvre toutes les formes possibles dloignement forc5 et ne sapplique pas seulement aux rfugis formellement reconnus comme tels. En effet, la reconnaissance du statut de rfugi est dclaratoire et non pas constitutive, cest--dire quune personne ne devient pas un rfugi parce quelle est reconnue comme tel, mais elle est reconnue comme tel parce quelle est un rfugi. Ainsi, un demandeur dasile, parce quil peut tre un rfugi, ne doit pas tre renvoy vers son pays dorigine avant le terme de lexamen de sa demande6. 2.2 Bien que la Convention de Genve ne rglemente pas la procdure dasile en tant que telle, le bnfice des droits dcoulant de ses dispositions exige la mise en place de procdures dasile justes et quitables qui permettent aux tats didentifier les personnes ayant besoin de protection internationale. Sil appartient donc chaque tat d'tablir la procdure qu'il juge la plus approprie, celle-ci doit garantir effectivement le principe de non-refoulement. Ainsi, afin de combler le silence de la Convention de Genve quant la question spcifique des procdures, le Comit excutif du Programme du Haut Commissaire7 a adopt lors de sa vingthuitime session une conclusion relative aux garanties essentielles en matire de procdure dasile8. Le Comit excutif a ainsi identifi des exigences minimales, parmi lesquelles : la ncessit daccorder aux demandeurs dasile les facilits ncessaires la prparation de la demande dasile, y compris les services d'un interprte comptent, le respect dun dlai raisonnable pour demander le rexamen dune dcision ngative et lautorisation pour le demandeur de demeurer dans le pays daccueil tant qu'une instance administrative ou juridictionnelle n'aura pas statu sur son recours9.

Article 42 1 de la Convention de 1951. Dclaration des tats parties la Convention de 1951 et/ou son Protocole de 1967 relatifs au statut des rfugis, dcembre 2001, 4, http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3d60f61e21.pdf. 5 Expulsion, extradition, transfert et autres mesures qui auraient pour effet de renvoyer directement ou indirectement un demandeur dasile ou un rfugi vers un pays o il y a des risques de perscution ou de mauvais traitements. UNHCR, Note sur le non-refoulement, EC/SCP/2, 23 aot 1977, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68cc01c.html. 6 Voir la Conclusion No. 6 (XXVII) du Comit excutif sur le non-refoulement, 12 octobre 1977, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c5a30, et le Guide des procdures et critres appliquer pour dterminer le statut de rfugi au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des rfugis, HCR/1P/4/FRE/REV.1, HCR 1979, rdit, Genve, janvier 1992, 28, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/publ/opendoc.pdf?tbl=PUBL&id=41e2a1332. Voir galement lAvis consultatif sur lapplication extra-territoriale des obligations de non-refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des rfugis et de son Protocole de 1967, HCR Genve, 26 janvier 2007, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4a8124482. 7 Le Comit excutif du Programme du Haut Commissaire regroupe des tats membres des Nations Unies. Sa cration a t dcide par lAssemble gnrale des Nations Unies avec notamment pour mandat de conseiller le Haut Commissaire dans laccomplissement des fonctions dont il est investi aux termes du Statut de lOffice du Haut Commissaire. Voir Rsolution de lAssemble gnrale No. 1166 (XII) du 26 novembre 1957. 8 Conclusion No. 8 (XXVIII) du Comit excutif sur la dtermination du statut de rfugi, 12 Octobre 1977, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c5e14. Les questions de procdure sont galement abordes dans dautres conclusions du Comit excutif, comme la Conclusion No. 15 (XXX) du 16 octobre 1979 relative aux rfugis sans pays dasile, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c46c, la Conclusion No. 30 (XXXIV) du 20 octobre 1983 sur le problme des demandes manifestement infondes ou abusives du statut de rfugi ou dasile, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c5ec, la Conclusion No. 58 (XL) du 13 octobre 1989 relative au problme des rfugis et des demandeurs d'asile quittant de faon irrgulire un pays o la protection leur a dj t accorde, http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c4453 9 Voir e) iv, vi et vii de la Conclusion No. 8 (XXVIII) sur la dtermination du statut de rfugi.
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2.3 Ces garanties sont de nature permettre un examen effectif de la demande de protection et tiennent compte de la spcificit des demandes dasile. En effet, comme le souligne le HCR dans le Guide des procdures et critres appliquer pour dterminer le statut de rfugi au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des rfugis ;
() une personne qui prsente une demande de reconnaissance du statut de rfugi est normalement dans une situation trs vulnrable. Elle se trouve dans un milieu tranger et le fait de soumettre son cas aux autorits d'un pays tranger, souvent dans une langue qui n'est pas la sienne, peut prsenter pour elle de grandes difficults, sur le plan la fois pratique et psychologique. Sa demande doit donc tre examine selon des procdures tablies spcialement cette fin, par un personnel qualifi, ayant les connaissances et l'exprience voulues et capable de comprendre les difficults et les besoins particuliers du demandeur .10

2.4 En Europe, lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope a galement nonc des principes en matire de procdure dasile, notamment dans ses recommandations 1236, 1327 et 1727 adoptes respectivement en 1994, 1997 et 200511. Les Lignes directrices sur la protection des droits de lhomme dans le contexte des procdures dasile acclres, adoptes par le Comit des Ministres du Conseil de l'Europe le 1er juillet 2009, contiennent pour leur part un certain nombre de normes qu'il convient de respecter dans le contexte de telles procdures, notamment le principe de non-refoulement (Article VII) et le droit des recours effectifs et suspensifs (Article X)12. En outre, la Directive du 1er dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure doctroi et de retrait du statut de rfugi13 (ci-aprs : la Directive procdure) adopte par lUnion europenne dans le cadre du processus dharmonisation du droit dasile reconnat au paragraphe 13 du prambule limportance dassurer un accs effectif des demandeurs dasile des procdures permettant didentifier les personnes ayant besoin de protection internationale. Enfin, dans le cadre de la protection rgionale des droits de lhomme, la Cour europenne des droits de lhomme a, pour sa part, reconnu que le respect de larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme et la prohibition du refoulement qui en dcoule impliquent imprativement de soumettre un contrle attentif le grief dun requrant aux termes duquel son expulsion vers un pays tiers lexposerait des traitements prohibs par larticle 314.

Guide des procdures et critres appliquer pour dterminer le statut de rfugi au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des rfugis, 190. 11 Recommandation 1236 (1994) relative au droit dasile ( 8 II d), Recommandation 1327 (1997) relative la protection et au renforcement des droits de lhomme des rfugis et des demandeurs dasile en Europe ( 8 e et f), Recommandation 1727 (2005) relative aux procdures dasile acclres dans les tats membres du Conseil de lEurope ( 3.1.4). Le texte de ces recommandations est disponible aux liens suivants: http://assembly.coe.int/MainF.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta94/FREC1236.htm, http://assembly.coe.int/MainF.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta97/FREC1327.htm, http://assembly.coe.int/MainF.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta05/FREC1727.htm. 12 Conseil de lEurope, Comit des Ministres, Lignes directrices sur la protection des droits de lhomme dans le contexte des procdures dasile acclres, 1er juillet 2009, 1062me runion des Dlgus des Ministres, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Del/Dec(2009)1062/4.5&Language=lanFrench&Ver=app6&Site=CM&BackColorI nternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864). 13 Directive 2005/85/CE du Conseil du 1er dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure doctroi et de retrait du statut de rfugi, Journal officiel de lUnion europenne du 13 dcembre 2005, No. L 326/13, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:FR:PDF. 14 Chahal c/ Royaume-Uni, 15 novembre 1996, requte no. 22414/93, 79 et 96, http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/refworld/rwmain?page=search&docid=3ae6b7220&skip=0&query=chahal; Chamaiev et autres c/ Georgie et Russie, 12 avril 2005, requte no. 36378/02, 448, http://www.HCR.org/refworld/docid/426fb97d4.html.

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3. La procdure prioritaire en rtention et le principe de non-refoulement en France


3.1 A linstar dautres tats europens parties la Convention de 1951, la France a profondment rform ses procdures dasile, notamment avec la Loi du 10 dcembre 2003 relative au droit dasile et le Dcret du 14 aot 200415. Une procdure prioritaire a ainsi t mise en place et encadre dsormais lexamen de certaines demandes dasile, y compris celles dposes par des personnes places en centre de rtention administrative en vue de leur loignement16. Les demandes dasile dposes par certaines de ces personnes sont rglementes par un dcret de 2005 relatif la rtention administrative17. a) La demande dasile en rtention 3.2 Les demandes dasile dposes en centre de rtention font lobjet dune rglementation spcifique, codifie par le code de lentre et du sjour des trangers et du droit d'asile (CESEDA). Ainsi, larticle R. 55315 du CESEDA dispose que :
L'tranger maintenu dans un centre de rtention qui souhaite demander l'asile prsente sa demande dans le dlai de cinq jours compter de la notification qui lui a t faite de ce droit conformment l'article L. 551-3 ().

Sous peine dirrecevabilit, ces demandes doivent en outre tre rdiges en langue franaise18, mais les dispositions de larticle R. 553-11 du CESEDA, relatives aux conditions matrielles de prparation des demandes dasile en rtention, prvoient que :
L'administration met un interprte la disposition des trangers maintenus en centre ou en local de rtention administrative qui ne comprennent pas le franais, dans le seul cadre des procdures de nonadmission ou d'loignement dont ils font l'objet. Dans les autres cas, la rtribution du prestataire est la charge de l'tranger.

3.3 Larticle R. 553-14 du CESEDA prvoit la prsence dassociations dans les centres de rtention19. La mission confie aux associations est dinformer les trangers et de les aider exercer leurs droits en rtention. La comptence des associations stend toutes les personnes places en rtention, y compris celles, la majorit, qui ne demandent pas lasile. Le rapport annuel 2007 de la CIMADE20 dcrit les difficults rencontres par certains trangers retenus dans la prparation de leurs demandes dasile. De manire gnrale, la CIMADE relve que le dlai de cinq jours est interprt diffremment selon les prfectures. Pour certaines, la demande complte doit tre prpare dans ce laps de temps alors que pour dautres ce dlai correspond au temps laiss ltranger pour manifester sa volont de demander lasile21. Faute de moyens financiers pour
Loi No. 2003-1176 du 10 dcembre 2003 modifiant la loi No. 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit dasile et Dcret No. 2004-814 du 14 aot 2004 relatif lOffice franais de protection des rfugis et apatrides et la Commission des recours des rfugis. Ces textes sont dsormais codifis dans le code de l'entre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA), http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070158&dateTexte=20080320. 16 Les centres de rtention administrative sont destins recevoir des trangers en situation irrgulire sur le territoire franais et pour lesquels des mesures dloignement sont en cours de mise en uvre. 17 Dcret No. 2005-617 du 30 mai 2005 relatif la rtention administrative et aux zones dattente pris en application des articles L. 111-9, L. 551-2, L. 553-6 et L. 821-5 du Code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. Ce dcret a galement t codifi dans le CESEDA aux articles R. 551-1 et suivants. 18 Article R. 553-15 al. 3 du CESEDA. 19 Larticle R. 553-14 a t modifi par le Dcret n 2008-817 du 22 aot 2008. Ltat peut dsormais confier une ou plusieurs personnes morales la mission dinformer les trangers et de les aider exercer leurs droits. Jusqu cette rforme, cest avec une association caractre national , en loccurrence la CIMADE, que ltat passait une convention cette fin. 20 CIMADE, Centres et locaux de rtention administrative, Rapport 2007, pp. 11-13, http://www.cimade.org/assets/0000/0645/Rapport_Cimade_retention.pdf. 21 Ibid., p. 12.
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rmunrer un interprte, de nombreux demandeurs dasile en rtention se font aider par des compatriotes, dans des conditions pas toujours adquates22. Certains renoncent mme dposer une demande dasile23. La CIMADE a galement relev que certaines prfectures prsentaient des demandeurs dasile leur consulat, alors que la demande dasile est en cours dinstruction24. 3.4 Il convient de relever que le nombre de placements en centre de rtention dtrangers en situation irrgulire est pass en France de 28 155 en 2003 35 246 en 200725. Paralllement, le nombre de premires demandes dasiles prsentes en rtention par certaines de ces personnes a t de 1 209 en 2008, 1 207 en 2007, 1 060 en 2006, 1 562 en 2005 et 1 828 en 200426. En outre, lOFPRA indique que plus de la majorit (64%) des procdures en rtention se rapporte des premires demandes 27. LOFPRA est de plus soumis un dlai lorsquil est saisi de demandes dasile dposes en rtention puisque ces demandes doivent tre traites dans un dlai de 96 heures28. Ainsi, le taux daccord du statut de rfugi pour des premires demandes dposes en rtention administrative est relativement faible compar celui concernant les autres types de procdures. Il a t de 2% en 2005, de 3,1% en 2006, avant de monter 6% en 2007 et de retomber 4,5% en 200829. 3.5 Le Dcret No. 2006-617 relatif la rtention et aux zones dattente du 30 mai 2005, do sont issues les dispositions du CESEDA relatives la demande dasile en rtention, a t contest devant le Conseil dtat en juillet 2005. Celui-ci, dans un arrt du 12 juin 200630, a estim que lobligation de prsenter une demande dasile en rtention dans un dlai de cinq jours, dlai au-del duquel la demande est irrecevable, ne mconnat, par elle-mme, aucune disposition lgislative, ni aucun principe simposant au pouvoir rglementaire. En outre, le moyen tir de larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme a galement t cart au motif que les dcisions fixant le pays de destination accompagnant dventuelles mesures dloignement doivent, elles-mmes, respecter ces stipulations () . Cette exigence est alors contrle par le juge administratif, dans le cadre du contentieux spcifique relatif ces dcisions. 3.6 En ce qui concerne la mise disposition dun interprte pour les besoins de la demande dasile en rtention, le Conseil dtat a estim quil nexistait aucune disposition obligeant les pouvoirs publics assumer les frais rsultant de l'assistance des interprtes mis la disposition des demandeurs d'asile dans le cadre de la prsentation des demandes d'asile . Le moyen tir de la mconnaissance des dispositions relatives la prise en charge de linterprtariat de la Directive procdure a t jug inoprant en raison de leur caractre non-contraignant. Enfin, le Conseil dtat ne considre pas que les demandeurs dasile nonfrancophones ou ceux nayant pas les moyens de rmunrer un interprte soient dans une situation diffrente par rapport aux demandeurs francophones ou ceux ayant des moyens financiers leur permettant de rmunrer un interprte. Par consquent, ces circonstances de fait sont, pour le Conseil d tat, sans incidence sur le principe dgalit .

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Ibid., pp. 157 et 208. Ibid., pp. 79 et 109. 24 Ibid., pp. 13 et 208. 25 Cinquime Rapport du Gouvernement au Parlement sur les Orientations de la Politique de lImmigration, dcembre 2008, p. 92. 26 OFPRA, notamment Rapport dactivit 2008, p. 69. 27 OFPRA, Rapport dactivit 2008, p. 11. 28 Article R. 723-3 du CESEDA. 29 OFPRA, Rapport dactivit 2005, p. 8, http://www.ofpra.gouv.fr/documents/OFPRA_Rapport_2005.pdf, et statistiques fournies par lOFPRA. 30 Arrt du Conseil dtat No. 282275, 282982, 283157 du 12 juin 2006, Gisti et autres, http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000008254204&fastReqI d=1603925550&fastPos=1.

3.7 Enfin, dans son arrt, le Conseil dtat, reprenant un argument dvelopp par le gouvernement, a estim que le principe de non-refoulement nonc larticle 33(1) de la Convention de 1951 ne sapplique quaux trangers auxquels a t reconnue la qualit de rfugi 31. Cette interprtation de larticle 33(1) de la Convention de 1951 par le Conseil dtat est clairement contraire celle du HCR expose plus haut32. 3.8 En rsum, les conditions de prparation dune demande dasile en rtention se caractrisent par un dlai relativement bref laiss aux demandeurs pour exprimer leurs craintes (cinq jours), lobligation de prsenter la demande dasile en langue franaise, labsence dinterprte pris en charge par les pouvoirs publics pour les besoins de la demande dasile et lobligation pour lOFPRA de statuer en 96 heures sur de telles demandes dposes en rtention. b) Le recours non-suspensif devant la Cour nationale du droit dasile 3.9 En vertu des articles L. 723-1, L. 741-4 4 et L. 742-6 al. 1 du CESEDA les recours introduits devant la CNDA par les demandeurs dasile placs en rtention nont pas deffet suspensif33. En effet, une personne place en rtention en vue de son loignement est, par dfinition, dpourvue de titre de sjour et le placement de sa demande dasile en procdure prioritaire permet donc lautorit administrative comptente dexcuter la mesure dloignement ds la notification de la dcision ngative de lOFPRA34. Cette lacune de la procdure dasile en rtention nest pas comble par la procdure applicable au recours que ltranger peut galement actionner lencontre de la mesure de reconduite la frontire en vertu de larticle L. 512-2 du CESEDA. En effet, si dans le cadre de ce contentieux le recours devant le tribunal administratif, statuant juge unique, est suspensif, il nen va pas de mme de lappel35. Ce recours est par ailleurs encadr par des dlais encore plus brefs que ceux imposs dans le cadre de la procdure dasile puisque le demandeur doit exercer son recours devant le juge administratif dans les 48 heures et ce dernier doit statuer dans les 72 heures. 3.10 Contrairement lOFPRA, la CNDA, mme saisie de recours non-suspensifs introduits par des demandeurs en rtention, nest pas tenue de les traiter plus rapidement ou diffremment des autres recours. Ces recours non-suspensifs sont donc instruits, enrls et jugs dans le dlai moyen, qui est de plusieurs semaines. Le risque dtre renvoy vers le pays dorigine avant laudience devant la CNDA et de priver ainsi la demande dasile de son objet nest pas thorique. Deux affaires dimportance ont permis la CNDA de dfinir sa jurisprudence en la matire. Dans une dcision Tebourski du 17 octobre 200636, la CNDA a eu juger dun recours introduit par un primo demandeur en rtention loign avant son audience devant la CNDA. Celle-ci a alors estim que le fait quil ait t expuls vers le pays dont il a la nationalit aprs lintroduction de son recours en France, ne fait pas obstacle ce que cette affaire soit examine au fond lgard de la qualit de rfugi .

Arrt du Conseil dtat No. 282275, 282982, 283157 du 12 juin 2006, Gisti et autres, p. 4 et Mmoire du Ministre de lIntrieur et de lAmnagement du Territoire du 19 octobre 2005, DLPAJ/CJC/L7/ER/5251, p. 4. 32 Supra, 2.1. 33 Dans sa dcision No. 93-325 DC du 13 aot 1993 concernant la Loi relative la matrise de limmigration et aux conditions dentre, daccueil et de sjour des trangers en France, le Conseil Constitutionnel a estim sur ce point que le lgislateur pouvait, ds lors quil garantissait la possibilit dun recours, prvoir que lintress naurait pas droit tre maintenu pendant lexamen de ce recours sur le territoire franais , 87, http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1993/93325dc.htm. 34 Article L. 742-6 du CESEDA. 35 Article L. 512-5 du CESEDA. Le requrant peut nanmoins demander un sursis excution en vertu de larticle R. 811-17 du Code de justice administrative, mais cette demande nest pas elle-mme suspensive. La Cour europenne des droits de lhomme sest par ailleurs prononce sur leffectivit de cette procdure dans larrt Sultani c/ France, 20 septembre 2007, requte no. 45223/05, 51, http://www.unhcr.org/refworld/docid/470cf3432.html. 36 CNDA, Adel Tebourski, No. 585731, 17 octobre 2006.

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3.11 Cependant, lors dune affaire Aydin juge en Sections Runies le 1er juin 200737, la CNDA a opr un er revirement de jurisprudence et estim que tant les stipulations de larticle 1 A 2 de la convention de Genve que les dispositions de larticle 2 de la directive No. 2004/83/CE du 29 avril 2004 prcites impliquent que tout demandeur dasile sollicitant leur application se trouve ncessairement en dehors de son pays dorigine () . Par consquent, pour la CNDA, le retour involontaire dans son pays dorigine dun requrant, qui na pas entendu renoncer sa demande de protection, a pour consquence dinterrompre provisoirement linstruction de son affaire ds lors que le recours est, dans ces conditions, temporairement sans objet 38. 3.12 Ainsi, dans ce contexte, la dcision de lOFPRA ne peut tre revue par la CNDA, qui est une juridiction spcialise exclusivement comptente pour juger collgialement des recours contre les dcisions de lOFPRA. Cette situation est dautant plus dommageable que la CNDA est une juridiction de plein contentieux, c'est--dire quelle a le pouvoir de revoir la fois les questions de fait et les questions de droit et que sa dcision ventuelle dannulation du rejet de lOFPRA se substitue cette dernire. En outre, lloignement du demandeur dasile alors mme que son recours est pendant devant la CNDA empchera celle-ci de communiquer efficacement avec lui, alors mme que linstruction quelle doit mener suppose quil puisse ventuellement lui soumettre des pices supplmentaires mme dtayer son recours, notamment sil prsente des difficults ou des particularits39, ou encore rpondre des observations crites de lOFPRA. En tout tat de cause, la CNDA ne pourra pas non plus accder la demande daudience que le requrant est en droit de demander en vertu de larticle L. 733-1 du CESEDA.

4. Observations du HCR
a) Position du HCR sur les procdures acclres 4.1 Afin de faire face laugmentation du nombre de demandeurs dasile et pour traiter plus rapidement certaines catgories de demandes, les tats parties la Convention de 1951 ont progressivement mis en place des procdures dites acclres. Pour le HCR, la mise en place de telles procdures dans le cadre desquelles les garanties procdurales sont rduites peut savrer utile lorsque le systme dasile est soumis une forte pression en raison dun grand nombre de demandes dasile dposes par des personnes qui nont pas besoin de protection internationale mais qui soumettent nanmoins des demandes. En vertu de la Conclusion No. 30 du Comit excutif40, des procdures acclres peuvent tre mises en place pour traiter deux catgories de demandes: celles qui sont clairement abusives et celles qui sont manifestement infondes. Selon le Comit excutif, ces demandes sont frauduleuses ou nont pas de liens avec les critres de la Convention de 1951 ou les autres critres permettant loctroi du statut de rfugi. 4.2 Le fait pour une personne de soumettre une demande dasile uniquement lors de son placement en rtention administrative en vue de son loignement peut constituer une indication du fait que sa demande relve des catgories dcrites ci-dessus. Cependant, selon le HCR, cela nest pas ncessairement toujours le cas. Il peut en effet y avoir des circonstances o une personne, en dpit dun dlai raisonnable pour dposer une demande dasile, ne la pas fait pour des raisons lgitimes. Par exemple, la personne tait titulaire dun
CNDA, Sections Runies, Ferdi Aydin, No. 573524, 1er juin 2007. Bien que la dcision Aydin ait t prise lgard dun demandeur dasile en rouverture, c'est--dire un demandeur dbout qui a dj fait une premire demande dasile et qui soumet une nouvelle demande sur la base dlments nouveaux, la solution dgage par la CNDA est galement applicable aux primo demandeurs placs en rtention administrative. 39 Laffaire Tebourski soulevait, par exemple, un problme dexclusion sur le fondement de larticle 1er F de la Convention de Genve de 1951. Cependant, dautres particularits peuvent tre envisages, comme celles qui caractrisent les recours des femmes ayant subi des violences. 40 Conclusion No. 30 (XXXIV) sur le problme des demandes manifestement infondes ou abusives du statut de rfugi ou dasile, 20 octobre 1983, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c5ec.
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visa ou dun titre de sjour lui permettant de rsider rgulirement dans le pays concern ou elle est devenue un rfugi sur place en raison dvnements survenus dans le pays dorigine aprs son dpart. Des traumatismes ou dautres raisons lies la vulnrabilit peuvent galement constituer des raisons justifiant un retard dans le dpt de la demande dasile. Pour conclure au caractre frauduleux ou manifestement infond dune demande il est donc ncessaire de procder une valuation complte du fond de la demande et des conditions qui lentourent. Pour le HCR, le traitement acclr des demandes manifestement infondes ou frauduleuses peut, par exemple, tre mis en oeuvre au niveau de lappel, en utilisant des dlais abrgs mais nanmoins raisonnables qui naffectent pas lexamen complet de la demande. Le Comit excutif a estim que ces procdures devaient nanmoins runir certaines garanties, comme la ncessit pour lorgane dligibilit comptent dexaminer la demande et la possibilit pour le demandeur dont la demande dasile aurait fait lobjet dune dcision ngative de voir celle-ci rexamine par un organe de recours avant son loignement du territoire41. La Conclusion No. 30 suggre galement ladoption de mesures matrielles touchant aux moyens octroys aux organes dligibilit ou leur organisation interne42. 4.3 Au niveau europen, lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope a aussi invit les tats membres limiter lusage des procdures acclres aux cas manifestement bien fonds ou bien aux cas dabus manifestes ou clairement infonds43 et sassurer quelles comportent des garanties procdurales minimales, notamment en matire de dlais44, dentretien individuel45 et deffet suspensif du recours46. La Directive procdure permet, quant elle, la mise en oeuvre de procdures acclres lorsque le demandeur na pas introduit plus tt sa demande, sans motif valable, alors quil avait la possibilit de le faire, ou lorsquil ne dpose une demande quafin de retarder ou dempcher lexcution dune dcision dloignement, ou encore lorsquil est entr ou a prolong son sjour illgalement et, sans motif valable, ne sest pas prsent aux autorits et/ou na pas introduit sa demande dasile dans les dlais les plus brefs compte tenu des circonstances de son entr sur le territoire 47. Cependant, ces conditions ne sont pas automatiquement remplies ds lors quun demandeur est plac en rtention et doivent tre examines pour chaque cas. 4.4 En dfinitive, le HCR relve quil y a eu en France une augmentation importante du nombre de placements en rtention rsultant de la volont des pouvoirs publics, exprime au plus haut niveau, de mettre effectivement en uvre les mesures dloignement prononces contres les trangers en situation irrgulire48. Cette situation doit saccompagner dun respect rigoureux des garanties offertes aux personnes retenues souhaitant dposer une demande dasile afin, notamment, que lobjectif lgitime ainsi poursuivi le soit dans le cadre des obligations souscrites par la France en matire de protection des rfugis49. Cette exigence est dautant plus imprative que, pour la Cour europenne des droits de lhomme, le recours contre la mesure dloignement nest pas un recours effectif50. Du point de vue du HCR, les conditions spcifiques de ce
Ibid., e) i iii. Ibid., f) i et ii. 43 Assemble parlementaire du Conseil de lEurope, Rsolution 1471 (2005) sur les procdures dasile acclres dans les tats membres du Conseil de lEurope, 8.1.3. 44 Ibid., 8.7. 45 Ibid., 8.10. 46 Ibid., 8.5. 47 Article 23 4 i), j) l) de la Directive 2005/85/CE du Conseil du 1er dcembre 2005 relative des normes minimales concernant le procdure doctroi et de retrait du statut de rfugi, Journal officiel de lUnion europenne du 13 dcembre 2005, No. L 326/13. 48 Voir supra, les chiffres donns 3.4. 49 La Cour europenne des droits de lhomme a notamment rappel ce principe dans laffaire Amuur c/ France en soulignant que le souci lgitime des tats de djouer les tentatives de contourner les restrictions limmigration ne doit pas priver les demandeurs dasile de la protection accorde par la Convention europenne des droits de lhomme et par la Convention de Genve de 1951. Amuur c/ France, 25 juin 1996, requte no. 19776/92, 43, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b76710.html. 50 Sultani c/ France, 20 septembre 2007, requte no. 45223/05, 51, http://www.unhcr.org/refworld/docid/470cf3432.html.
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recours contre la mesure dloignement, notamment le fait quil doive tre exerc dans un dlai trs bref, quil soit confi un juge unique et que lappel ne soit pas suspensif, ne permettent pas toujours didentifier avec certitude les personnes ayant besoin de protection internationale. b) Dlai pour dposer la demande dasile 4.5 La ncessit pour une personne place en rtention en vue de son loignement de prsenter une demande dasile complte, en langue franaise, dans un dlai de cinq jours, constitue une exigence rigoureuse dont le non-respect ne devrait pas, selon le HCR, conduire rejeter lexamen au fond de la demande dasile51. En effet, le fait pour une personne de ne pas dposer sa demande dasile dans les dlais requis ne signifie pas ncessairement que sa demande nest pas fonde et ne devrait pas conduire au rejet de celle-ci pour ce motif. La mise en uvre automatique et mcanique dun dlai pour dposer une demande dasile a, en ralit, pour effet dintroduire une sorte de clause dexclusion additionnelle, non conforme la Convention de 1951, et peut aboutir des situations de refoulement. De tels dlais sont donc incompatibles avec le droit international des rfugis. Le non-respect des dlais peut nanmoins tre pris en compte dans lexamen de la crdibilit de cette dernire. Cependant, ce ne doit pas tre lunique raison du rejet de la demande. Lexprience du HCR en la matire montre quil peut y avoir des raisons valables de ne pas dposer une demande dans les dlais, comme, par exemple, la maladie, le traumatisme, le manque dinformation sur la procdure suivre pour dposer la demande, le besoin de rechercher des conseils juridiques ou des raisons lies aux spcificits culturelles du demandeur. 4.6 Ainsi, si des dlais peuvent savrer appropris dans le cas de demandes considres comme manifestement infondes ou clairement abusives, une telle conclusion ne peut tre tire avant lexamen de la demande sur le fond. LAssemble parlementaire du Conseil de lEurope a par exemple recommand aux tats membres de sabstenir dappliquer automatiquement et mcaniquement des dlais courts pour le dpt dune demande dasile52. Concernant lexistence dun tel dlai dans le cadre de la procdure dasile en Turquie, la Cour europenne des droits de lhomme, se prononant sur le fondement de larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme, a jug que lapplication automatique et mcanique dun dlai de cinq jours pour soumettre une demande dasile tait incompatible avec la protection de la valeur fondamentale consacre par cet article53. En effet, le caractre absolu de larticle 3 interdit, comme la encore rcemment rappel la Cour europenne des droits de lhomme dans larrt Saadi c/ Italie54, de soumette son respect des conditions particulires ou de le mettre en balance avec dautres considrations. c) Examen complet de la demande dasile 4.7 La Conclusion No. 8 du Comit excutif prvoit quun demandeur devrait se voir accorder les facilits ncessaires () pour prsenter son cas aux autorits intresses 55. Ces facilits comprennent, entre autre, laccs linformation et au conseil quant la procdure dasile (y compris sur les droits et les
51 Position exprime dans le cadre des Consultations Mondiales sur la Protection Internationale, Processus dAsile (procdures dasile justes et efficaces), 31 mai 2001, EC/GC/01/12, 19-20, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/protect/opendoc.pdf?tbl=PROTECTION&id=3b3892695. Voir galement la Conclusion No. 15 (XXX) du Comit excutif sur les rfugis sans pays dasile, (i), 16 octobre 1979, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c46c. 52 Assemble parlementaire du Conseil de lEurope, Rsolution 1471 (2005) sur les procdures dasile acclres dans les tats membres du Conseil de lEurope, 8.7, http://assembly.coe.int/mainf.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta05/fres1471.htm. 53 Jabari c/ Turquie, 11 juillet 2000, requte no. 40035/98, 40, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4a54bbf20.html. 54 Saadi c/ Italie, 28 fvrier 2008, requte no. 37201/06, 137 et suivants, http://www.HCR.org/refworld/docid/47c687ec2.html. 55 e iv) de la Conclusion No. 8 (XXVIII) du Comit excutif sur la dtermination du statut de rfugi, 12 Octobre 1977, http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c5e14.

responsabilits du demandeur), laide juridictionnelle, laccs un interprte qualifi et impartial et laccs au HCR ou ses partenaires oprationnels. Ces garanties constituent des exigences minimales, dans le cadre de procdures classiques ou acclres. 4.8 Une communication effective avec le demandeur dasile est le pr requis essentiel dune procdure dasile quitable et effective. En France, labsence daccs automatique aux services dun interprte pris en charge par les pouvoirs publics dans le cadre de la procdure dasile en rtention conduit placer sur une grande partie des personnes concernes, notamment les non-francophones et ceux qui nont pas de moyens financiers suffisants, une contrainte pouvant avoir un impact direct sur leur habilit faire valoir leurs besoins de protection. Un examen complet de la demande ne peut tre conduit que si le demandeur est en mesure de prsenter les fondements de sa demande de manire complte. Il est particulirement inquitant de constater que, comme lindique la CIMADE dans le rapport cit plus haut, certains renoncent leurs demandes dasiles ou que celles-ci soient majoritairement rejetes par lOFPRA en raison de leur caractre sommaire56. 4.9 Lobligation faite lOFPRA dexaminer les demandes dasile prsentes en rtention dans un dlai de 96 heures constitue une exigence supplmentaire, pesant cette fois sur lorgane dligibilit, contraint de se prononcer dans un dlai trs bref sur la base de dossiers prpars dans des conditions diffrentes de ceux prsents par des demandeurs en libert. Pour le HCR, cette contrainte peut nuire un examen approfondi des dossiers, notamment lorsquils sont complexes ou quils soulvent des problmatiques lies lexclusion ou encore des questions de perscution lies au genre et quil est ncessaire de procder des recherches, de clarifier des contradictions en conduisant, par exemple, plusieurs entretiens avec le demandeur. 4.10 Pour le HCR, lrosion des garanties procdurales qui devraient permettre la protection effective des demandeurs dasile en rtention contre un ventuel refoulement dcoule de la combinaison des conditions de la demande dasile en rtention. La situation de privation de libert place ces demandeurs, et plus particulirement ceux ayant des profils spcifiques, dans une situation de vulnrabilit particulire dans la mesure o ils ne peuvent, notamment, se procurer aisment lextrieur des lments permettant dtayer la demande de protection. Cet tat de chose rend dautant plus ncessaire lexistence de garanties effectives en matire de traitement des demandes dasile prsentes dans ces conditions. Ainsi, reconnaissant la situation vulnrable des demandeurs dasile craignant souvent pour leur vie , la Cour europenne des droits de lhomme a soulign que la restriction de leur libert dans une zone internationale, donc a fortiori, leur dtention, ne doit surtout pas les priver du droit d'accder effectivement la procdure de dtermination du statut de rfugi57. d) Leffet suspensif 4.11 De nombreux rfugis en Europe se voient octroyer le statut seulement par lorgane dappel ou de recours58. Etant donn les consquences dun ventuel rejet en premire instance, le recours suspensif est, pour le HCR, une garantie importante de procdure dsormais largement reconnue et constitue un lment essentiel dune procdure dasile quitable et efficace permettant une application pleine et inclusive de la Convention de 195159. Si un demandeur dasile nest pas autoris demeurer sur le territoire du pays dasile pendant le temps de son recours, le recours contre la dcision de premire instance ne peut tre considr comme tant effectif. Ainsi, dans sa Conclusion No. 30, le Comit excutif estime quil faudrait qu'en cas

Supra. Amuur c/ France, 25 juin 1996, requte no. 19776/92, 43, http://www.HCR.org/refworld/docid/3ae6b76710.html. 58 Par exemple, en 2008, lOFPRA a plac sous protection 5 153 demandeurs dasile et la CNDA 6 288. Voir le Rapport dactivit 2008 de lOFPRA, p. 53, http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/074000217/0000.pdf. 59 Consultations Mondiales sur la Protection Internationale, Processus dAsile (procdures dasile justes et efficaces), 31 mai 2001, EC/GC/01/12, 43, http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/protect/opendoc.pdf?tbl=PROTECTION&id=3b3892695.
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de refus de sa demande, l'intress ait la possibilit de faire revoir la dcision ngative avant d'tre rejet la frontire ou expuls du territoire () 60. 4.12 Ces exigences procdurales minimales dcoulent naturellement du principe plus gnral daccs un recours effectif qui doit permettre de contester une dcision individuelle manant de ladministration. Elles tiennent galement compte de la particularit de la demande dasile, notamment lorsquelle est formule pour la premire fois dans des conditions particulires comme la rtention administrative, o les demandeurs sont dans une situation de privation de libert o les dlais de dpt et dexamen des demandes sont abrgs et o ils nont pas accs un interprte pris en charge par les pouvoirs publics. Le HCR a ainsi raffirm la ncessit de prvoir un recours suspensif contre les dcisions ngatives de premire instance quelle que soit la nature de la procdure (procdure dasile de droit commun, procdure acclre ou procdure dasile la frontire)61. De manire gnrale, leffet suspensif devrait tre automatique. Cependant, lorsque la demande a t considre comme manifestement infonde ou clairement abusive en premire instance, leffet suspensif automatique peut tre cart. Nanmoins, mme dans ces conditions, le requrant devrait pouvoir demander en bnficier. 4.13 En outre, alors que dans le cadre dune rouverture le placement de la demande dasile en procdure prioritaire peut sexpliquer par lexistence dun premier examen de la demande, lapplication systmatique dune procdure prioritaire sans recours suspensif aux premires demandes, mmes formules en rtention, ne se justifie pas au regard des critres noncs gnralement par le HCR pour la mise en uvre de telles procdures acclres62. Par ailleurs, si comme la Cour europenne des droits de lhomme la jug dans larrt Sultani c/ France63, le fait de soumettre la procdure prioritaire les demandes de rouvertures ne saurait, lui seul, permettre () de conclure lineffectivit de lexamen men alors, a contrario, lapplication de la procdure prioritaire un primo demandeur en rtention peut soulever des difficults. 4.14 Pour le HCR, la rponse laugmentation importante du nombre de demandes laquelle sont confrontes les instances oprant sur la base de requtes individuelles, comme les organes de dtermination du statut de rfugi ou encore la Cour europenne des droits de lhomme elle-mme, ne doit pas avoir pour consquence daffaiblir les garanties procdurales inhrentes toute procdure administrative ou contentieuse, particulirement lorsquil sagit didentifier des besoins de protection. Le HCR relve dailleurs que dans la Note de la Dlgation franaise lattention de la Commission, soumise en rponse au Livre Vert de la Commission sur le futur rgime dasile europen commun64, les autorits franaises proposent que lUnion retienne tout le moins le principe dun recours qui soit systmatiquement juridictionnel et suspensif. 65 4.15 La position du HCR en la matire est renforce par la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme. En effet, au moins deux arrts de la Cour europenne des droits de lhomme, onka c/ Belgique et Mamatkulov et Askarov c/ Turquie66, illustrent limportance accorde par celle-ci au caractre suspensif du recours en matire de protection des droits fondamentaux, particulirement lorsque sont en jeu des questions
Conclusion No. 30 (XXXIV) sur le problme des demandes manifestement infondes ou abusives du statut de rfugi ou dasile, 20 octobre 1983, e iii), http://www.HCR.fr/cgi-bin/texis/vtx/excom/opendoc.htm?tbl=EXCOM&id=3ae68c5ec. 61 Consultations Mondiales sur la Protection Internationale, Processus dAsile (procdures dasile justes et efficaces), 31 mai 2001, EC/GC/01/12, 43, http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3b36f2dfa.pdf. 62 Conclusion No. 30 (XXXIV) sur le problme des demandes manifestement infondes ou abusives du statut de rfugi ou dasile, 20 octobre 1983. 63 Sultani c/ France, 20 septembre 2007, requte no. 45223/05, 65. 64 COM(2007) 301 final, 6 juin 2007. 65 Disponible sur le site de la Commission europenne : http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/contributions/member_states/france_fr.pdf. 66 onka c/ Belgique, 5 fvrier 2002, requte no. 51564/99, http://www.HCR.org/refworld/docid/3e71fdfb4.html et Mamatkulov et Askarov c/ Turquie, 4 fvrier 2005, requtes nos. 46827/99 et 46951/99, http://www.unhcr.org/refworld/docid/42d3ef924.html.
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lies larticle 3 de la Convention europenne des droits de lhomme. Dans larrt onka, la Cour europenne des droits de lhomme estime que l'effectivit des recours exigs par l'article 13 suppose qu'ils puissent empcher l'excution des mesures contraires la Convention et dont les consquences sont potentiellement irrversibles. En consquence, l'article 13 s'oppose ce que pareilles mesures soient excutes avant mme l'issue de l'examen par les autorits nationales () 67. Dans un autre contexte, examinant dans larrt Mamatkulov et Askarov les consquences du droit de recours individuel reconnu aux requrants devant elle, la Cour Europenne des Droits de lHomme estime que celui-ci implique que les tats se gardent de tout acte ou omission qui, en dtruisant ou faisant disparatre lobjet dune requte, rendrait celle-ci inutile ou empcherait la Cour de toute autre manire de lexaminer selon sa mthode habituelle, au dtriment des intrts des individus concerns 68. Ainsi, pour la Cour europenne des droits de lhomme, lintgrit dune procdure contentieuse repose sur les garanties juridiques qui permettent un requrant de mettre en uvre le droit de recours qui lui est reconnu par les textes.

5. Conclusion
5.1 Dans le cadre de cette intervention, le HCR a souhait montrer, la lumire des principes du droit international des rfugis complts et renforcs par la jurisprudence pertinente de la Cour europenne des droits de lhomme et dautres textes europens, que la procdure prioritaire applique en France aux personnes places en rtention qui dposent une demande dasile ne prsente pas toutes les garanties requises pour assurer un respect effectif du principe de non-refoulement. 5.2 Ainsi, plusieurs lments peuvent affecter la capacit des organes dligibilit valuer correctement les besoins de protection internationale de ces personnes et donc la possibilit didentifier parmi celles-ci les vritables rfugis. Les principaux motifs dinquitudes du HCR concernent : Labsence de recours suspensif devant la CNDA qui est susceptible de priver le demandeur de laccs un juge spcialis si la mesure dloignement est mise en uvre avant lexamen du recours. Lexcution de la mesure dloignement dans ces conditions aura alors pour effet de vider le droit au recours et le droit dtre entendu de leurs substances. Le dlai de cinq jours impos aux personnes retenues pour dposer une demande dasile, qui peut savrer trop bref dans certains cas. Lobligation de soumettre la demande dasile en franais et labsence daccs systmatique un interprte pris en charge par les pouvoirs publics, comme cest le cas dans le cadre des procdures de non-admission et dloignement. Lobligation pour lOFPRA de prendre une dcision dans un dlai de 96 heures, quelle que soit la nature de la demande ou sa complexit.

HCR Genve, Septembre 2009

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onka c/ Belgique, 79. Mamatkulov et Askarov c/ Turquie, 102.

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