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FINANCES PUBLIQUES

Dfinition des finances publiques : - Les finances publiques sont les finances des personnes morales de droit publiques : l'tat, les collectivits publiques, tablissement publique. Mais cette approche est assez limite. - Les finances publiques sont les finances des administrations publiques c'est-dire des units institutionnelles dont l'activit conomique consiste effectuer des oprations de redistribution ou produire des services non-marchands. Les ressources de ces units proviennent essentiellement des prlvements obligatoires. - Les finances publiques sont les finances du secteur public. Chapitre 1. Le cadre conomique des finances de l'tat : le poids financier public En France, les finances publiques se caractrisent par un double phnomne de complexit : - Les finances publiques concernent les finances de l'tat mais aussi celles de toutes ses administrations et des tablissements, des collectivits territoriales et locales (communes, dpartements, rgions qui ont leurs propres tablissements publics) et de la Scurit Sociale. Les dpenses de l'tat reprsentent environ 280 milliards de dpenses, 400 milliards pour la Scurit Sociale, 200 pour les collectivits territoriales. - D'une part, les dpenses augmentent avec une croissance continue des dpenses publiques mais aussi une croissance des prlvements obligatoires. Mais, en France, les prlvements obligatoires ont cess d'augmenter tandis que les dpenses continuent d'augmenter. Aujourd'hui, on se retrouve dans une situation avec un dficit chronique du budget de l'tat, ce qui amne l'tat emprunter ce qu'il lui manque : l'endettement de l'tat au sens large (dette publique) est de 1 200 milliards , sans compter les engagements hors bilan , les retraites des fonctionnaires... Section 1. La dpense publique C'est l'un des principaux instruments de l'action financire de l'tat (avec la fiscalit). 1. La notion de dpense publique A. Le primtre de la dpense publique En France, sous l'appellation dpense publique, on trouve les dpenses des

administrations publiques c'est--dire, d'une part, celles de l'tat et les organismes divers d'administration centrale (exemple d'ODAC : universits, financs par le biais de fonds publics), les administrations publiques locales (APUL) et les tablissements publics locaux et les organismes divers des administrations locales (ODAL : collges et lyces) et, d'autre part, celles gnres par les organismes et les administrations de Scurit Sociale. B. La classification des dpenses publiques 1) Classification conomique On a deux types de dpenses : - Dpenses de fonctionnement : dpenses ncessaires au fonctionnement et l'activit d'une institution (dpenses quotidiennes). Exemple : dpenses de personnel, achat de fournitures, loyers, services de la dette. 45% du budget de l'tat est utilis en personnel. Ces dpenses de fonctionnement sont souvent vues comme un mal ncessaire car elle ne gnre aucune production de richesse. - Dpenses d'investissements ou dpenses en capital : dpenses de formation du capital fixe c'est--dire qui augmente le capital, la richesse de l'institution. Pendant trs longtemps, l'tat en, France a t le premier investisseur mais aujourd'hui il n'investit plus : le premier investisseur est les collectivits locales. Nanmoins, l'objet d'un tat est diffrent de celui d'une entreprise. On assiste donc la cration d'un nouveau type de dpenses : - Dpenses de transfert : dpenses propres au budget public, qui vont transiter par un budget public pour tre affect soit un autre budget public (subventions une universit) ou un budget priv (aides une entreprise). 2) Classification financire (publique) Cette classification financire est propre au droit budgtaire. On distingue deux types d'oprations : - Les oprations budgtaires : oprations inscrites pour le montant au budget et autorises comme telles par la loi de finance. - Les oprations de trsorerie : moyens, flux financiers qui permettent de raliser les dpenses budgtaires et sont enregistres dans un compte spcifique. C'est notamment tout ce qui concerne la gestion de l'emprunt. Sous le poids politique, on a dgag un troisime type de dpense publique : la dpense fiscale. La dpense fiscale n'est pas une dpense dans le sens o il n'y a pas

de dcaissement, de sortie d'argent. Il s'agit, par exemple, des allgements d'impts consentis par le lgislateur une catgorie de contribuables pour divers motifs. En ralit, il n'y a donc pas de dcaissement mais, avec ce systme de dpenses fiscales, il y a un manquement puisqu'on rduit la part des recettes attendues. Ce manque gagner se traduit en ralit par un cot budgtaire qui se chiffre 5 milliards d'euros. C'est donc une dpense dguise : on aurait tout aussi bien pu percevoir les impts et les redistribuer. 2. Le poids de la dpense publique en France Le poids lev des dpense publiques est la caractristique de la France mme si c'est une tendance lourde dans tous les pays dveloppes. Ce n'est pas non plus un phnomne nouveau. A la fin du XIXme sicle, l'conomiste Wagner a dtermin la loi de Wagner selon laquelle, dans les sicles venir, les dpense publiques allaient croitre de manire continue et surtout de manire plus importante que le revenu national. A. L'volution des dpenses publiques en France On peut parler soit en montant, soit en comparaison au PIB (ce qui permet de comparer les Etats entre aux). On distingue trois priodes : - Avant la Premire Guerre Mondiale : les dpenses publiques reprsentent 10% du PIB et augmentent aussi vite que le PIB (quand le revenu national augmente, les dpenses publiques augmentent aussi). A cette poque, il n'y a pas de Scurit Sociale, pas d'interventionnisme, ni de dcentralisation (les collectivits territoriales n'apparaissent qu'en 1982). - Aprs la Premire Guerre Mondiale : aprs la Guerre, il faut reconstruire donc emprunter puis rembourser. On est en plus dans une politique de rarmement pour se prparer la Seconde Guerre Mondiale, d'o le doublement des dpenses publiques. - Aprs la Seconde Guerre Mondiale : on assiste un processus d'acclration puisqu'entre 1938 o les dpenses publiques taient un peu plus de 25% du PIB, elles sont en 2005 de 54% du PIB (elles font plus que doubler). C'est d au changement conomique et industriel survenu en France, la vague de dcentralisation (socialisme municipal), la crise des annes 1970 avec le choc ptrolier et l'augmentation du chmage, la cration de la Scurit Sociale en 1945... En plus de 50 ans, le budget de la Scurit Sociale a dpass celui de l'tat et il

faudra attendre 1996 pour que le Parlement vote une rforme lui permettant de voter les dpense de la Scurit Sociale qu'il ne votait pas auparavant. Aujourd'hui, la dpense publique est de 1 000 milliards , 50% du PIB avec une certaine tendance la stagnation voir la baisse parce que, depuis de nombreuses annes, l'tat s'est efforc de rduire ses cots et de maitriser l'volution de sa dpense publique. De plus, il y a un problme de financement de la dpense publique, ce qui a contraint les gouvernements successifs a maitris la dpense publique de l'tat et la diminuer. Aujourd'hui, la dpense publique augmente moins vite que le PIB en France. En ralit, la France a une dpense publique assez importante par rapport sa richesse (elle est 5 points au dessus de la moyenne des autres pays de la zone euro et 10 points de plus que la moyenne des pays de l'OCDE). B. Structure des dpenses publiques Le problme est la rpartition des dpenses publiques entre les administrations qui est assez ingale. L'tat reprsente en moyenne 35% de la dpense publique en France, les administrations publiques locales reprsentent 20% et les 45% restants sont pour les dpenses sociales (Scurit Sociale). Cependant, 50% des prlvements obligatoires en France concernent la Scurit Sociale. La part de la Scurit Sociale et la part des dpenses locales augmentent tandis que celle de l'tat ont tendance diminuer. Depuis la dcentralisation de 1982, on a transfr des comptences de l'tat au profit des collectivits locales, ce qui explique l'augmentation de la part des collectivits locales. Pour la Scurit Sociale, il y a une transformation du rgime de la scurit car l'assurance sociale s'est gnralise avec notamment la couverture maladie (CMU), vieillissement de la population. On consomme de plus en plus mais avec de moins en moins de personnes qui participent au financement de la scurit sociale, les cots sont de plus en plus levs, d'o les problmes trouver un plan efficace pour financer la scurit sociale. A la diffrence du budget de l'tat, le montant de dpense vot pour la Scurit Sociale n'est pas fixe. On vote un objectif de dpenses nationales pour la Scurit Sociale (dpenses maximales ne pas atteindre pour la maladie) mais chaque anne il est dpass (ONDAN). La Scurit Sociale est en partie finance par les cotisations sociales (patronales et salariales) bases sur l'activit conomique (donc problme de chmage). On commence financer la Scurit Sociale avec de la fiscalit (cration de la CSG). Le problme est que les recettes n'augmentent pas aussi vite que les dpenses. Il y a donc une double contrainte :

- La dpense publique doit tre maitrise parce que la croissance est limite (depuis ces 10 dernires annes). Les recettes diminuent mais les dpenses publiques augmentent de manire inexorable. - La contrainte externe qu'est l'Union Europenne : les tats se sont eux-mme contraints respecter le trait de Maastricht avec ses fameux critres : le dficit public ne doit pas dpasser 3% du PIB et la dette publique ne doit pas dpasser les 60% du PIB. Le lien entre le dficit, la dette et les dpenses publiques : comme les recettes manquent pour financer les dpenses, il y a un dficit. Pour payer ses dpenses, l'tat fait des emprunts auprs des banques. Le dficit est donc financ par un emprunt. En limitant l'endettement et le dficit des Etats, l'Union Europenne les contraint maitriser leurs dpenses publiques. 3. Le problme de la lgitimit de la dpense publique En ralit, la dpense publique fait l'objet de nombreuses critiques sur son montant mais aussi sur son volution. Y-a-t-il un niveau de dpenses publiques qui serait acceptable ? Quels sont les besoins qui doivent tre satisfaits par cette dpense publique ? Quelle doit tre la place de l'tat dans l'conomie, dans la socit ? Quel doit tre son rle et quelles dpenses doit lui incomber ? Les effets ngatifs de la dpense publique, les critiques que l'on peut relever : - Effet monopolistique : l'tat a le monopole de la dpenses, ce qui n'encourage pas les initiatives prives (ce que l'tat fait, les entreprises ne le font pas donc absence d'initiatives prives). - En raison de la dpense publique, on empche la cration d'un emploi qui viendrait du priv. - La dpense publique ncessite de nouveaux prlvements obligatoires. Pour la financer, l'tat est contrait d'augmenter et d'inventer de nouveaux prlvements obligatoires. Ceux-ci amputent l'pargne des mnages et des entreprises : s'il n'tait pas prlev, cet argent pourrait tre investi (effet d'viction : on empche les investissements). - La dpense publique engendre la dpense publique : ds qu'on dpense dans un domaine, de nouveaux cots apparaissent. - Il n'est pas prouv que la dpense publique permettrait de rsoudre les problmes. Et mme pour certains, elle a mme des effets pervers (chmage : ce n'est pas parce qu'on indemnise les chmeurs qu'il y en a moins). On risque aussi de tomber dans une politique d'assistance.

Effet bnfiques de la dpense publique : - La dpense publique soutient la demande : elle permet de soutenir la consommation et d'avoir ainsi un contra-cyclique c'est--dire que la dpense publique permet de contrebalancer un ventuel cycle de rcession. - Elle permet des investissements qui sont bnfiques au dveloppement national et des investissements que n'auraient d'ailleurs pas faits l'initiative prive (thorie de la croissance endogne : les investissements d'un jour sont les acteurs de la croissance de demain) - L'effet pervers de la dpense publique n'a jamais t prouv. - La dpense publique a un effet social : elle a pour effet de prserver une paix sociale, une certaine cohsion sociale. On ne connait pas le cot de la disparition de la cohsion et de la paix sociale. Section 2. La recette publique et la question des prlvements obligatoires 1. La notion et l'volution des prlvements obligatoires en France Les prlvements obligatoires sont tous les versements effectifs aux administrations publiques et aux institutions communautaires effectus par les agents de lconomie ds lors que ces versements ne sont pas subordonns une dcision de leur part. Dans ces prlvements obligatoires, on trouve beaucoup de choses : les impts, les versements qui sont effectus de manire obligatoire non fiscaux (cotisations sociales et taxes). Les prlvements obligatoires ne tiennent pas compte des emprunts qui ne sont pas des ressources dfinitives. volution des prlvements obligatoires en France (on peut mesurer la pression fiscale) : dans tous les pays de lOCDE, la pression fiscale des 40 dernires annes a augment (35% en 1960 de PIB revers l'tat (au sens large), 45,7% en 1999, aujourdhui, 44% en France). Les impts d'tat stagnent, la fiscalit locale (impts des collectivits locales) a augment durant les 20 dernires annes, mais ce qui a le plus augment cest le montant des prlvements sociaux (pour financer les dpenses sociales). Cration dans les annes 90 dune fiscalit sociale qui nexistait pas auparavant : CSG (contribution sociale gnralise). 2. Les ressources de l'tat et le financement de la Scurit Sociale A. Les ressources de l'tat 90% des recettes du budget de l'tat sont des recettes fiscales. L'tat connat deux types dimpt : - Les impts directs, directement supports par les personnes qui y sont

assujetties c'est--dire que ceux qui paient les impts sont vritablement les personnes qui supportent les impts. On dit que ces impts sont tablis par voie de rle. Cest principalement limpt sur le revenu (IRPP : chercher). Il y a aussi limpt sur les socits. Ces deux impts rapportent 50 milliards d chacun. Il y a encore lISF, le droit de timbre et denregistrement - Les impts indirects : impts sur les dpenses qui sincorporent dans le prix dun bien ou dun service. Cest un impt dont le poids rel nest pas vritablement support par celui qui y est assujetti. Cest par exemple la TVA : celui qui paie la TVA nest pas celui qui la supporte (50 milliards d). B. La croissance des prlvements sociaux 400 milliards d par an pour la protection sociale, institue en 1945. Cest un systme obligatoire avec affiliation obligatoire : on est oblig dtre assur et de cotiser (comme le systme des assurances), mais aprs chaque cas est particulier. Le rgime a t au fur et mesure agrandi et radapt (avec un rgime gnral). 1978 : cration de la branche famille de la Scurit Sociale. 1999 : cration de la CMU, gnralisation de la couverture maladie lensemble de la population. Au dpart, le financement tait uniquement assur par des cotisations. Ce financement sest complexifi au fur et mesure (le cot du travail est anti comptitif, do les allgements de charges sociales dans certaines branches de lemploi). L'tat est venu se substituer aux cotisations sociales. Dans les annes 90, on institue la CSG (mise en uvre en 1991), premier des impts directs prlev la source, avant le versement des salaires. En 1993, cration de la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) : on isole la dette de la Scurit Sociale (cet impt devait tre dure limite). Il y a eu en France un mouvement de normalisation du financement de la Scurit Sociale : en fvrier 1996, a eu lieu une rforme constitutionnelle suite aux grves de 1995 contre une rforme dont le but tait de normaliser le financement de la Scurit Sociale. En 1996, on a introduit dans la Constitution les lois de financement de la Scurit Sociale (LFSS). Par le biais de cette appropriation par le Parlement des finances sociales, celui-ci sest attribu un contrle sur les finances sociales (plus de contrle et de visibilit). Grande diffrence avec les lois de finance de l'tat : pour financer la Scurit Sociale, le Parlement ne vote quun objectif de finances, et pas un chiffre fixe.

Section 3. La dette et le dficit 1. Notion de dette publique et de dficit public On peut tout dabord parler du solde budgtaire : rsultat prvu ou constat au budget. Ce rsultat est la diffrence entre des recettes et des dpenses. Il peut prsenter diffrentes formes dquilibre : soit il prsente lquilibre (le solde budgtaire est lquilibre), soit le solde budgtaire excdentaire (les recettes sont suprieures aux dpenses), soit il est dficitaire (les dpenses sont suprieures aux recettes). Le budget de l'tat est prvu le 31 dcembre pour lanne suivante. L'tat ne connait pas lavance le montant de ses recettes mais les taux dimposition sont fixs lavance. Les recettes fiscales de l'tat sont fonction de la croissance. Les dbats pour voter le budget de l'tat sont donc principalement ports sur le taux de croissance venir. Pour les dpenses, on fixe un montant maximum ne pas dpenser. On fait aussi des prvisions de dpenses. Au 31 dcembre, on clt les soldes et on fait les comptes. Le Parlement vote une loi de finance dans laquelle l'tat lui prsente un budget pour lequel il y a un excdent de charges sur les recettes (environ 40 milliards deuro de dficit pour l'tat). En France, l'tat au sens large concerne les administrations centrales mais aussi lensemble des organismes qui composent l'tat, c'est--dire l'tat lui-mme plus les collectivits locales et la Scurit Sociale. Cest pour cela quil ne faut pas confondre dficit de l'tat et dficit public. En 1992, le trait de Maastricht limite le dficit public des Etats normalement hauteur de 3% de leur PIB. Lorsquun budget est dficitaire, pour financer ce dficit les personnes publiques font appel lemprunt. Le dficit public est lensemble des dettes de l'tat, lensemble des emprunts que l'tat au sens large a contract et qui lui reste rembourser. Au maximum, la dette publique ne peut pas dpasser 60% du PIB. Entre 1980 et 2004, la dette publique a t multiplie par 5 : 1982 (25% du PIB), 1992 (40% du PIB), 2003 (60%). Le Royaume-Uni est 42% du PIB, lItalie 107%. 2. Cause et structure de la dette publique La dette de l'tat correspond 87% de la dette publique en France, 3% pour la dette de la scurit sociale et les collectivits locales reprsentent 10%. Ces 10% correspondent l'lment qui a eu tendance a augment fortement avec en 1982 la dcentralisation o les collectivits acquiert une autonomie juridique et budgtaire et leurs comptences se trouvent accrues. Si leur dette a augment, c'est parce qu'on leur donne plus de comptences mais l'tat ne leur donne pas de moyens de les

financer : elles s'endettent donc. Les causes de la dette publique en France sont de deux types : - Causes conjoncturelles : elles se rsument ce qu'on appelle un effet ciseau c'est--dire que sur les 20 dernires annes, on a assist un double processus : d'une part, les recettes de l'tat ont diminues parce que la croissance a diminu et on a commenc diminuer les prlvements obligatoires et, d'autre part, les dpenses ont continu augmenter et ce plus rapidement que la croissance et l'inflation. - Causes structurelles : il manquait dans la lgislation un dispositif juridique qui obligeait, en cas de surplus de recettes (par rapport ce qu'on avait prvu), affecter ces recettes la rduction du dficit. Un surplus de recettes n'a eu lieu qu'une fois sous le gouvernement Jospin. Ce qui a provoqu l'augmentation de la dette correspond la charge de la dette c'est--dire au poids de la dette dans le budget lui-mme (montant des intrts verser) : 15% du budget ou 40 milliards d'euros et c'est le deuxime poste de dpense derrire les salaires. La charge de la dette est leve et a amen la thorie de l'effet boule de neige ou de la dynamique autonome de la dette : auto-alimentation de la dette par elle-mme. Mener une politique de dsendettement implique automatiquement de mener une politique de rduction du dficit : il faut donc diminuer la charge de la dette et donc diminuer la dette. En 2005, le Prsident Jacques Chirac avait charg le dirigeant de la BMP de faire un rapport sur la dette qui a conclu qu'il y avait deux types de dette : - La bonne dette est celle qui permet de financer des investissements nouveaux, qui va accroitre le patrimoine public c'est--dire l'enrichissement du capital - La mauvaise dette : elle est l pour financer des dpenses de fonctionnement. C'est ce qu'on critique : peu prs depuis 25 ans, l'tat n'investit plus et il s'est engag dans la voie de l'endettement pour financer ces dpenses l, ce qui est considr comme nfaste pour l'conomie. A 61%, la dette de la France est dtenue par des tablissements financiers trangers. Cette question de la dette a fait l'objet de nombreuses controverses notamment au moment de l'lection prsidentielle. De nombreux hommes politiques ont avanc lide dintroduire dans la Constitution un principe dquilibre : il nexiste pas pour l'tat de principe dquilibre (prsenter un budget quilibr).

Chapitre 2. Le cadre conceptuel :l'influence thorique libral Section 1. L'influence du keynsianisme sur les finances publiques. 1. La pense keynsienne Keynes n'est pas un marxiste et ne remet pas en cause le libralisme mais il s'en distingue car il raisonne court terme. Son analyse est une analyse macroconomique. Il recherche l'quilibre de la socit toute entire. Il va inverser toutes les rponses apportes par les classiques : - Il peut exister plusieurs formes d'quilibre : la thorie de la main invisible est une erreur pour Keynes. - En ralit, l'conomie n'est linaire mais il existe des cycles et des phases d'activit : l'quilibre peut donc tre diffrent d'une priode une autre. - Pour Keynes, il y a un facteur dterminant : la demande. Sur ces bases l, Keynes va dvelopper une thorie de la crise : le plein-emploi n'est pas fait d'avance et pour y arriver, le seul moyen est une politique volontariste de l'tat qui doit corriger le march et ses dsquilibres pour arriver une conomie de plein-emploi. Il faut donc maintenir la demande, un niveau de salaire et donc un certain pouvoir d'achat et exercer une action globale sur l'conomie notamment travers les politiques d'investissement public : favoriser l'intervention de la puissance publique et protger la production nationale. Il faut agir sur les composantes de la monnaie : inflation et taux d'intrts. La main du gouvernement doit relayer la main invisible.

2. L'influence de Keynes sur les modlisation de l'tat L'tat doit avoir un rle dans l'conomie et ce rle va tre accept, consciemment ou inconsciemment, et mme prn en France partir des annes 1970. Ce rle va se constater par le multiplicateur budgtaire : l'tat doit intervenir dans l'conomie notamment par le budget qui va avoir un rle multiplicateur. Ce budget doit permettre de relancer la demande. L'tat doit, en cas de crise, augmenter ses dpenses et diminuer ses prlvements pour assurer une certaine continuer dans les revenus. Cette politique budgtaire, en temps de crise, est finance par le dficit et donc par l'emprunt. Keynes considre que l'tat peut tre dficitaire et en cas de crise, c'est mme une obligation puisqu'il corrige les effets ngatifs du march : on retrouve une situation sereine et l'tat rembourse ses emprunts, stoppe

(ses dpenses et) son dficit et on revient l'quilibre. On doit rformer la fiscalit en encourageant la consommation. Il prne galement une politique fiscale fonde sur la correction des ingalits de fortune par l'impt sur le revenu.

Section 2. Le renouveau de la thorie conomique librale Cette crise de 1970 a jou comme un lectrochoc : chmage, ralentissement de la croissance, restructuration de l'conomie. A partir de ces annes l, la thorie keynsienne va succder un renouveau des thories classiques avec une vritable mystique du march. Certains conomistes considrent que l'tat avait autant drguler qu'il avait rgul : les ingalits se sont creuses. En ralit, le renouveau de la thorie librale a considr quil fallait restaurer la rgulation automatique par le march. 1. Les fondements de la thorie librale Ils datent du XVIIIme sicle. Le courant libral classique est n avec Franois Quesnay, physiocrate, qui pensait que l'conomie tait base sur l'agriculture et sur la libre circulation des richesses agricoles ainsi que des biens. Il faut donc faire en sorte que les changes puissent se faire plus librement : supprimer les pages, les corporations, limiter les fonctions de l'tat, renoncer toutes rglementations qui seraient hostile ce principe de libre-change. L'tat est un tat monarchique et doit donc tre fort notamment et assurer ses fonctions rgaliennes (respecter la libert du travail, du commerce et la proprit prive). L'influence des physiocrates est relle : elle se retrouve dans la DDHC (libert de circuler, d'entreprendre...). En 1971, la Loi le Chapelier est aussi le rsultat de l'influence des physiocrates.

A la fin du XVIIIme sicle et au dbut du XIXme sicle, on voit apparatre la premire cole classique avec Smith, Ricardo, Malthus, Say : ils vont fonder, travers leur crit, une vritable doctrine et vont poser les bases du libralisme conomique : - L'tat ne doit pas disparatre : son rle doit tre limit la ralisation des quipements collectifs et la scurit des biens et personne, ce qu'on va appeler l'tat gendarme. - L'impt ne doit pas constituer une gne pour les changes : il ne doit pas tre un facteur qui limite les changes et la production. - L'impt ne doit avoir pour rle que de couvrir les charges publiques. - La dpense publique ne doit tre couverte que par des recettes fiscales car l'impt est bannir. L'emprunt est l'impt de demain.

- On peut parler d'quilibre mais on doit parler d'quilibre stricte : sans excdent et sans dficit.

2. Le renouveau de la thorie librale Ce nouveau courant va naitre aux tats-Unis : le no-libralisme. A. La critique de l'tat providence La critique va porter sur le poids excessif de l'tat dans l'conomie, dnonc comme une source de dysfonctionnement du systme conomique. Plus l'tat est prsent, plus on est dans une socit rigide qui empche l'initiative. L'tat va tre dnonc comme une source d'augmentation des cots de fonctionnement. L'tat, par son poids excessifs, entraine un surcot pour les entreprises prives. Ce poids excessif se financer et, pour cela, il faut des impts : il se constate aussi par le poids excessifs des prlvements obligatoires qui sont vis--vis des entreprises une appropriation des bnfices, pour les contribuables une appropriation de leu revenu. Cette appropriation par l'impt empche l'expansion des entreprises et nuit l'investissement et empche pour le particulier la consommation et nuit l'pargne donc aux investissements des entreprises/ Donc l'impt nuit doublement aux entreprises. L'emprunt a un effet pervers parce que les mnages savent que l'emprunt est un futur impts et qu'ils anticipent et ne consomment plus : l'emprunt nuit la consommation. L'emprunt impose une augmentation de la fiscalit pour le rembourser sur le court ou moyen terme et il conduit une augmentation automatique des dpenses donc on ne s'en sort plus. B. Une rponse diffrente s'agissant du modle de l'tat Sur la base de ce regain nolibral vont se distinguer deux coles aux EtatsUnis, qui vont apporter des rponses diffrentes, plus ou moins ultra-librales. 1) L'cole libertarienne (anarcho-capitaliste) Les amricains, comme Friedman, vont sorganiser en un parti politique antitatique, cole antimilitariste. Ils veulent une libralisation totale et la suppression des frontires et des Etats. Pour eux seul le march compte, car seul le march peut exprimer toutes les liberts individuelles. Pour eux, aucune lgislation nest pertinente, la seule acceptable est celle qui prne lacceptation de tous individuellement. 2) Lcole de public choice, dite cole des choix collectifs Ils sont plus modrs. Cest un courant de penss qui va tudier les dcisions politique sous lensemble de ses angles et de ses enjeux. Il tablit sa thorie sur la rationalit des choix collectifs. On prend tout en compte (analyse systmique). La thorie dveloppe est dabord que l'tat doit sintgrer au mcanisme du march.

L'tat ne doit pas disparatre, il peut intervenir mais seulement dans la prise en compte et dans le cadre du march. Dans les annes 1980, lcole des public choice prne dabord une dbureautisation de ladministration. Il faut galement rduire le secteur public lexpression de son activit premire : il na pas pour vocation de tout faire, il faut le recentraliser sur ses activits de base pour tre plus proche des citoyens. Au dbut des annes 1980, en 1982, en France nat la premire vague de dcentralisation. En 2005 nait la deuxime vague de dcentralisation. Cette cole prne encore une meilleur gestion des ressources et vise notamment un quilibre budgtaire en considrant que la ressource doit tre efficacement utilise : elle doit tre minime et utilise dans un but defficacit pour rduire la dpense. Cette cole repose sur lanalyse des choix publics. Cette cole va galement porter un regard sur la rglementation en cherchant si elle na pas un effet pervers. Elle se demande aussi si toute dpense publique est bien justifie. On va mettre en place dans certains pays des rformes qui vont dans le sens de cette cole, notamment au Royaume-Uni, au Canada, en France : loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 qui remplace les ordonnances de 1959. Cette influence nolibrale se fait aussi au niveau des organismes internationaux qui ont galement eux-mmes pouss les Etats raliser certaines rformes qui sinscrivent dans cette nouvelle conception de l'tat. Chapitre 3. Le cadre international : linfluence des organisations internationales On a une globalisation des concepts. Section 1. Linfluence du FMI et des autres institutions internationales Certaines organisations internationales ont une mission qui englobe la gestion des finances publiques : harmonisation des lments en matire de finances publiques. Cest le cas de 3 organisations : le FMI, lOCDE et la Banque mondiale. Ces 3 organisations ont eu une influence directe sur leurs membres et les ont conduits raliser certaines rformes. Le FMI (n en 1947 suite la confrence de Bretton Woods) est une institution spcialise de lONU garant du bon fonctionnement des accords de Bretton Woods : promouvoir la stabilit des conomies, prvenir les crises, contribuer rsoudre des crises et des conflits financiers, promouvoir la croissance et allger la pauvret. Le FMI conduit, assiste, prte et propose. Le FMI sest mi tudier, dans le cadre des pays en voie de dveloppement, la matire et la lgislation fiscale de ces pays, et il sest dit quagir comme prteur cest bien mais quil ferait mieux dagir sur la voie

structurante

pour

structurer

les

financements

et

contraindre

les

pays

en

dveloppement modliser leurs finances publiques. Il a dans ce but dit un guide pratique des finances publiques. LOCDE est une institution internationale qui en 1961 a succd lOECE cre en 1948 par le plan Marshall. Elle avait dabord pour but de contribuer une stabilisation financire et une croissance durable en Europe. LOCDE sest tendue hors du cadre europen et elle a aujourdhui pour but de faire des comparaisons en Etats, garantir une certaine stabilit financire entre les Etats, assister les Etats et tre le cadre de discutions financires. Elle a elle aussi dit un code de bonne pratique du comportement financier, pour contribuer une dmocratisation et une responsabilisation des gouvernements. La Banque mondiale depuis les annes 90 accorde des prts dans des domaines particuliers pour financer des projets mais elle sest mise aussi recommander aux Etats qui faisaient des demandes de prt des rformes structurelles de leur systme financier public en vue dassurer une transparence et une lisibilit du budget, et dassurer une bonne gestion de ces aides par les Etats. Ces trois organismes ont eu une influence non ngligeable sur nos finances publiques. La rforme vote en France en 2001 est ne en ralit dun consensus politique vot lunanimit des voies moins une lassemble nationale inscrite dans un mouvement de rforme internationale. Section 2. L'influence de l'Union Europenne L'Union Europenne a une influence en matire financire et exerce une contrainte directe, normative (par le droit) et financire sur les Etats membres. En matire financire, on cre en 1960 une Association Europenne de Libre-change (AELE : voir IIC). En 1962, la premire Politique Agricole Commune (PAC) est mise en place. En 1968, les droits de douane sont abolis. Dans les annes 1970, il y a un renouveau de la thorie librale. Le rapport de Werner pose qu'individuellement les Etats ne peuvent pas grer la crise. Ce rapport prconise une politique montaire commune. En 1972, le serpent montaire est mis en place et vise que les monnaies ne connaissent pas un cart trop important (2,5 au-dessus ou au-dessous). En 1978, le serpent montaire se transforme en Systme Montaire Europen (SEM) qui reprend le serpent montaire avec une valeur unique : l'ECU qui devient l'instrument de rglement et de compte. En 1992, le Trait de Maastricht dfinit une politique d'intgration des Etats. Pour garantir la stabilit de la monnaie et l'quilibre entre les Etats, le Trait de

Maastricht impose qu'il faut une coopration conomique des Etats membres. 1. Objectif financier et conomique de l'Union Europenne L'article 104 du Trait de Maastricht pose la contrainte budgtaire avec les diffrents critres de convergence dont : - Maitrise du dficit : contrainte sur le dficit. L'Union Europenne impose de respecter un dficit limit 3% du PIB. On considre l'tat au sens large ici (ensemble des administrations publiques). France : 1,9%. - Maitrise de la dette : maitrise de l'endettement public. On prend en compte l'ensemble des dettes publiques qui ne doit pas dpasser les 60% du PIB. France : 64% du PIB. 2. La discipline budgtaire europenne En 1997, Amsterdam, le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) est mis en place. Ce pacte fixe moyen terme (5 ans) un objectif budgtaire proche de l'quilibre ou d'excdent. En 1997, on est dans une priode d'largissement et la condition fixe ces nouveaux entrants est qu'il ait une situation financire peu prs corrige. Ce pacte reprend strictement les conditions du Trait de Maastricht (obligation de la dette et du dficit) mais impose aussi aux Etats membres de prsenter chaque anne la Commission Europenne un programme de stabilit qui, de la part du gouvernement, prsente les prvisions financires pour les 4 ans venir. Les gouvernements s'engagent donc vis--vis de l'Union Europenne atteindre un taux de dficit de x%, un taux d'endettement de x% et prvoit une volution et les moyens pour soutenir cette volution (pression fiscale, diminution des dpenses, rformes structurelles). Cette programmation est dite glissante : chaque anne, on corrige les prvisions des annes prcdentes. Sur la base de ces prvisions, l'Union Europenne peut avoir une procdure d'alerte et de prvention. En 1997, ceux qui la voulaient le plus et avaient insist le plus taient la France et l'Allemagne. Or, ceux qui ont t le plus sanctionn sont la France et l'Allemagne. Procdure d'alerte : la Commission fait un rapport sur la base du rapport de stabilit et c'est le Conseil qui va lancer cette procdure avec un temps de correction de maximum 5 annes et la possibilit pour un tat d'apporter la preuve qu'ils ont mis en uvre tous les moyens ncessaires. En 2005, la France, la Grce, l'Allemagne et le Portugal ont t touchs par cette procdure.

PARTIE 1. Le cadre fondamental des finances de l'tat Chapitre 1. Le budget de l'tat et les lois de finances Section 1. La notion de budget et de lois de finances Budget : document qui prvoit un ensemble d'activits et la reprsentation de ces activits par les rentres et les sorties d'argent. Il existe plusieurs diffrences entre le budget de l'tat avec celui d'une entreprise : - Le budget de l'entreprise est une activit prive or celui de l'tat est une activit publique. Le budget de l'tat est avant tout un acte politique (derrire cette activit financire, on retrouve les choix de l'tat dans ces activits). - Leur finalit est aussi diffrente : la finalit du budget de l'entreprise est de prvoir un rsultat d'exploitation tandis que celle du budget de l'tat n'est pas de prvoir le rsultat d'exploitation mais de prvoir le bien-tre de la socit. La grande diffrence rside donc dans la notion de profit. - Le budget de l'tat relve d'un encadrement juridique particulier car c'est un acte de prvision mais aussi un acte d'autorisation (le Parlement autorise le gouvernement mettre en uvre finances. 1. Confusion entre budget et lois de finance Au dbut, il n'y avait pas de distinction. Le terme budget est issu du vieux franais Bougette (petit sac) repris au Royaume-Uni. Dans un dcret de 1956, on dfinit le budget en tant qu'acte qui prvoit et autorise en la forme lgislative les charges et les ressources de l'tat. Il dit aussi que le budget est arrt par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs conomiques et financiers du gouvernement. On voit donc apparatre une distinction entre ces deux notions. Avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la loi de finances va devenir l'acte central et on relaye le budget une place secondaire. Ce texte, son article 1, indique que les lois de finances dterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat, compte tenu d'un quilibre conomique et financier qu'elles dfinissent. L'article 16 indique que le budget est constitu par l'ensemble des comptes qui dcrivent pour une anne civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'tat. Dans l'article 34 de la Constitution, on voit apparatre la notion des lois de finances (pas la notion de budget). On prend en compte un quilibre conomique et financier (quilibre conomique gnral que le Parlement voit comme souhaitable et des dpenses et des recettes). Cet acte est donc encadr par le Parlement et englob dans un travail parlementaire : les lois de

que le gouvernement vise). Le budget n'est plus un acte politique mais un document comptable. La loi organique du 1 janvier 2001 relative aux lois de finances (LOF) remplace l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle conserve les deux notions de lois de finances et de budget. L'article 1 de la LOF prcise que les lois de finances dterminent pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat ainsi que l'quilibre budgtaire et financire qui en rsulte. Elles tiennent compte d'un quilibre conomique dfini ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes qu'elles dterminent. L'exercice s'entend sur une anne civile. Ont le caractre de lois de finances : la loi de finance de l'anne et les lois de finances rectificatives, la loi de rglement et les lois prvues l'article 45. On prcise que l'anne civile est l'exercice, ce qui diffre de l'entreprise. Notion d'quilibre montaire et financier. Objectif et rsultat des programmes = changement de vision des choses : notion L'article 6 de la LOF indique que le budget est les ressources et les charges budgtaires de l'tat sont retraces dans le budget sous forme de recettes et de dpenses. Le budget dcrit pour une anne l'ensemble des recettes et des dpenses budgtaires de l'tat. Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses. L'ensemble des recettes assurant l'excution de l'ensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses sont retraces sur un compte unique intitul budget gnral. Notion de ressources et de charges Principe d'annualit Principe d'universalit

de performance financire publique.

2. Budget et loi de finances : les typologies Le budget est un document comptable qui prvoit. Le loi de finances est l'acte lgislatif qui approuve le budget et qui, en plus du budget, donne une valeur d'autorisation : pour l'anne civile, elle autorise les ressources et les charges. A. Lois de finances L'article 1 de la LOF : - Les lois de finances de l'tat : la loi de finance initiale (de l'anne), celles rectificatives, loi dite de rglement et lois dites spciales prvues dans des cas de figure spcifique (si la loi de finances de l'anne est censure par le Conseil

Constitutionnel). L'article 47 de la Constitution les prvoient. - Loi de finances pour la Scurit Sociale : loi de financement de la Scurit Sociale. Article 47-1 de la Constitution. Elles ont t instaures lors de la rvision constitutionnelle de fvrier 1996. Elle dtermine les conditions gnrales de l'quilibre financier de la Scurit Sociale. Compte tenu des prvisions de recettes, la loi de financement de la Scurit Sociale fixe des objectifs de dpenses (objectif national de dpenses nationales : ONDAN). - Loi introduite par la rvision de 2008 de la Constitution : loi de programmation des finances publiques. L'article 34, dernier alina, pose que les orientations pluri-annuelles des finances publiques sont dfinies par des programmations. Nouvelle formation de lois avec les lois de programmation qui prvoient pour plusieurs annes une prvision budgtaire. B. Les diffrents budgets Il existe trois types de budget : - Le budget gnral de l'tat : document comptable qui retrace l'ensemble des recettes et des dpenses de l'tat. - Budget annexe : permet d'isoler des oprations financires de services de l'tat, services qui sont spcialiss, autonomes mais qui n'ont pas la personnalit juridique (personnalit morale). Ils ne se diffrencient pas de l'tat et ne peuvent donc pas bnficier d'un budget propre. Exemple : direction des journaux officiels. - Comptes spciaux (avant, on les appelait les comptes spciaux du trsor mais plus maintenant) : comptes distincts du budget gnral qui retracent les dpenses et les recettes de l'tat entre lesquelles on veut tablir un lien : soit affecter certaines recettes certaines dpenses, soit faire apparatre une sorte de bilan entre des oprations de mme nature. Section 2. Les lois de finances de l'tat 1. Les diffrentes formes de lois de finances de l'tat Article 1 de la LOF : - Loi de finances de l'anne/initiale : premire loi de finances vote dans l'anne et qui autorise les ressources et les charges. Celle qu'on appelle communment loi de finances est vote le 31 dcembre. - Loi de finances rectificatives : lois qui, en cours d'anne, vont modifier ou corriger les dispositions d'une loi de finances initiale. Exemple : lections en cours

d'anne et changement de majorit. - Loi de rglement : aujourd'hui, elle porte le nom de loi de rglement des comptes et rapport de gestion. Elle est approuve au mois de juin de l'anne suivante de l'exercice auquel elle se rapporte. Elle constate les rsultats de chaque anne civile et approuve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de finances. Elle vient constater l'anne suivante les diffrences entre ce qui a t ralis (recettes effectives) et ce qui avait t prvu (les prvisions). Jusqu'en 2005, elle tait assez peu utilise (il est mme arrive qu'elle soit vote en retard). La LOF a renforc la loi de rglement et l'a rendu obligatoire (place fondamentale). A travers la LOF, on a largit le champ de cette loi dont le fait que le Parlement approuve un compte de rsultat (il y en a d'autres). - Loi de finances dites spcialise. L'article 45 de la LOF prvoit des cas particulier o le budget ne peut pas tre adopt temps : le cas o le Conseil Constitutionnel censurerait la loi de finances (une fois en 1979 mais on avait rien prvu ce moment), cas o le gouvernement n'arriverait pas remettre temps la loi de finances (il peut faire voter une loi spciale pour percevoir l'impt) et le cas de censure par le Conseil Constitutionnel (mme cas que prcdemment pour la perception de l'impt). 2. La signification des autorisations de dpenses et de recettes A. Porte des autorisations de recettes - L'autorisation de recettes est une autorisation donne par le Parlement au gouvernement (administration) d'appliquer un rgime fiscal tel qu'il est prvu par la loi. - C'est une obligation pour le gouvernement d'appliquer le systme fiscal dfini : pour l'administration, il n'y a pas de choix faire car il y a une comptence lie un texte. - Elles sont valuatives et non limitatives. B. Porte des autorisations de dpenses 1. Ouverture de crdit - Autorisation du Parlement de dpenses donne au gouvernement. - Elle porte sur l'objet et la nature de dpenses et sur le montant de la dfense qui est l limitatif et non valuatif. Pas d'obligation de dpenser. 2. Types de crdit

On ne peut pas prvoir des dpenses seulement pour une anne : certains projets s'talent sur plusieurs annes. On trouve donc dans la loi de finance, aujourd'hui, deux types de crdit diffrents : - Crdit d'engagement : crdits qui autorisent l'administration prendre une dcision qui va engager l'tat sur plusieurs annes. C'est donc un moyen de prvoir dans le temps des oprations notamment financire et c'est donc un outil de gestion pluri-annuelle (pour plusieurs annes). On les appelle comme a parce que lorsque financirement l'tat, les collectivits territoriales, ... fait une opration de dpense, sa premire opration est un engagement de dpense qui va conduire au dcaissement de la dpense. C'est la limite maximum des crdits qui pourront tre engags dans le temps pour une opration dtermine. - Crdit de paiement : droit commun de l'autorisation budgtaire c'est--dire que c'est le montant maximum des dpenses qui pourront tre payes pendant l'anne dans le cadre d'une autorisation d'engagement. La nouveaut c'est qu'auparavant cette technique de pluri-annualit tait rserv aux oprations d'investissement or aujourd'hui elles sont autorises pour les oprations de crdit et pour tous. Dans les crdits d'engagement, on va trouver la majeure partie des crdits dits limitatifs (montant maximum) mais aussi les crdits valuatifs (montant inscrits en loi de finance et le montant n'est qu'valu). Exemple : la charge de la dette. 3. Le contenu des lois de finances On y trouve trois domaines : - Un domaine obligatoire (ce qu'on doit trouver dans la loi de finances) : dispositions que la loi doit ncessairement comprendre pour tre qualifie de loi de finances et qui ne peuvent trouver leur place dans un autre texte. On trouve donc l'autorisation de perception de l'impt mais aussi l'valuation des recettes c'est--dire le montant estim, attendu des recettes budgtaires. On trouve aussi le plafond des dpenses. Par consquent, on trouve l'quilibre budgtaire. Comme l'quilibre peut tre ngatif, il faut couvrir le dficit et pour cela le gouvernement doit emprunter sur autorisation du Parlement donc on trouve l'autorisation d'emprunter. Ensuite, on a, dans les annexes de la loi de finances, le budget de l'tat c'est--dire la rpartition des diffrents crdits entre des missions et des programmes et la ventilation des crdits. - Un domaine exclusif (ce qu'on peut trouver et si on le trouve c'est uniquement dans une loi de finances) : dispositions relatives aux ressources de l'tat qui affecte

l'quilibre

budgtaire

mais

galement

certains

engagements

pris

par

l'tat

(annulation d'une dette d'un pays tranger) c'est--dire toutes les dispositions qui peuvent affecter les recettes budgtaires. - Un domaine partag (qu'on peut trouver dans une loi de finances mais qu'on peut galement trouver dans le cadre d'une loi ordinaire) : lments relatifs l'information du Parlement, aux juridictions financires, la responsabilit en matire financire. Si on retrouve dans une loi de finances un lment qui n'a rien avoir avec la loi de finances, que se passe-t-il ? Le gouvernement avait dj essay de faire passer des dispositions qui n'avaient rien avoir avec les lois de finances et ont t sanctionn par le Conseil Constitutionnel qui considre que ce sont des dispositions trangres aux lois de finances : ces dispositions sont des cavalier budgtaires. Chapitre 2. Le cadre juridique des lois de finances En France, on a t influenc par le systme anglais. Les anglais ont t beaucoup plus prcoces car nous on a attendu la Rvolution Franaise mais aprs on a t plus rapide qu'eux. Il a fallu attendre la DDHC pour intgrer la ncessit d'un impt et de la lgalit de l'impt. La Constitution de 1971 fait apparatre la notion de compte. Napolon, en 1807, cre la Cour des comptes. Notre lgislation financire est marque du sceau du rgime parlementaire. Il faudra attendre la restauration et la Monarchie de juillet pour avoir les bases. En 1817, les parlementaires vont commencer s'affirmer par rapport au Roi. On cherche tablir une monarchie parlementaire. Donc en France on va imposer le principe de l'autorisation parlementaire des dpenses (par la loi). C'est une vritable bride pour le gouvernement. Il continue dans ce sens en inventant le principe de la spcialit des crdits par ministre. En 1822, dans une ordonnance royale, on va affirmer le principe de l'annualit de l'impt (qui existait dj) mais aussi des crdits : nouvelle limite pour le gouvernement. En 1838, on voit apparatre la premire rglementation en matire des dpenses et des recettes et la notion de budget. Un dcret de 1862 va reprendre les grands principes et qui va avoir une tonnante longvit puisqu'il ne sera rvis qu'en 1962. Les parlementaires manifestent l'envie de contrler les finances mais le gouvernement souhaite aussi limiter les dpenses de ses diffrents ministres. C'est pourquoi, en 1922, il y a une loi qui va instaurer le contrleur financier (avant, a s'appelait un contrleur des dpenses engages). En 1948, on va crer la cour de discipline financire et budgtaire qui est charge de rprime et sanctionne les atteintes aux rgles de

l'excution financire. Avec la Constitution de 1958, apparat l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prvue par l'article 34 de la Constitution et un dcret en 1962. Le 1 aout 2001, la LOF abroge l'ordonnance de 1959 et rvolutionner la loi de finances son contenu, ses modalits de vote. Section 1. Le cadre constitutionnel des finances publiques 1. La DDHC de 1789 Les articles 13 (ncessit de l'impt et principe d'galit devant l'impt), 14 (lgitimit de l'impt et donc on reconnat le principe du consentement l'impt par les citoyens ou leurs reprsentants et, par consquent, le principe de lgalit de l'impt) et 15 (droit de demander des comptes tout agent public) principe du contrle et de la responsabilit) de la DDHC sont relatifs la loi de finances. 2. Les dispositions du texte constitutionnel de 1958 Phnomne de constitutionnalisation des finances publiques. L'article 34 de la Constitution rglemente le domaine de la loi et dit qu'il existe des lois de finances, des lois de financement de la Scurit Sociale, qu'il y a les charges et les ressources dans les lois de finances. Nouveaut de la rforme du 23 juillet 2008 : la fin de l'article 34, une disposition dit que les orientations pluri-annuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes des administrations publiques. On peut donc en tirer que les lois de finances sont des lois particulires. On raffirme la comptence du Parlement et on fait rfrence la possibilit d'avoir recours des lois de programmation. On peut avoir des lois de programmation en matire de finances publiques et des orientations pluri-annuelles mais les orientations pluri-annuelles ne reprsentent pas une obligation : le gouvernement peut faire adopter par le Parlement une programmation (inscription sur plusieurs annes) des dpenses et ventuellement des recettes de l'tat mais cela reste une possibilit. En ralit, en 2008, apparat l'existence d'un budget pluriannuel. On a emprunter ce systme au Royaume-Uni. Ces orientations pluriannuelles s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes. L'article 39 se conclut avec les projets de loi de finances et de financement de la Scurit Sociale sont soumis en premier lieu l'Assemble Nationale. Cela nous donne deux informations : - On parle que de projets de lois de finances : la loi de finances est uniquement d'origine gouvernementale car elle permet au gouvernement de mettre en uvre sa politique.

- Les projets de loi de finances sont d'abord poss l'Assemble Nationale qui est la chambre qui exprime directement la reprsentation nationale et que nous sommes dans le cadre d'un rgime parlementaire rationalis et qu'il n'y a pas d'galit entre l'Assemble Nationale et le Snat. L'article 39 est en corrlation avec l'article 40 qui vient limiter le pouvoir d'amendement des parlementaires : trs grande limite l'initiative des parlementaires en matire financire car ils ne peuvent pas gner le gouvernement dans sa politique en diminuant les recettes ou lui imposer des dpenses ou augmenter des dpenses. Les parlementaires ne peuvent donc pas modifier l'quilibre conomique de la Nation. L'article 42 est applicable jusqu'en mars 2009 : le fait que le texte tudi devant l'Assemble est le texte prsent par le gouvernement quelques soient les modifications apportes de la commission. Aprs 2009, a sera le texte adopt en commission sauf pour les projets de lois de finances et de financement de la Scurit Sociale o on garde l'initiative entire du texte au gouvernement. Les articles 47 et 47-1 prcisent la procdure de vote de la loi de finances et de la loi de financement de la Scurit Sociale (47-1) : le Parlement est enserr dans des dlais trs strictes avec 70 jours pour discuter et adopter le projet de loi de finances. Aprs une seule lecture dans chaque chambre, en cas de dsaccord, il y a la runion d'une commission mixte paritaire. Il prvoit aussi le cas o la loi de finances ne serait pas adopte au 31 dcembre. L'article 47-2 (nouvel article) consacr la Cour des comptes et aux comptes des administrations publiques. Il confre une place constitutionnelle la Cour des comptes. Derrire cet article, on a une garantie de la Cour des comptes qui est plac ct du Parlement, ct du gouvernement : c'est un vritable pouvoir juridictionnel qui doit donc tre indpendant. On voit aussi le rle d'assistance de la Cour des comptes vis--vis du Parlement et vis--vis du gouvernement et du Parlement. La Cour des comptes voit galement sa comptence accrue puisqu'aujourd'hui il est dit que la Cour des comptes effectue un contrle mais fait aussi de l'valuation des politiques publiques. Il y a l'insertion d'un lment de comptabilit dans la Constitution. Aujourd'hui, on voit afficher clairement un principe de sincrit des comptes et la comptabilit doit reflter l'enrichissement ou l'appauvrissement de l'tat c'est--dire les consquences financires de ses choix politiques. L'article 48 qui traite de l'ordre du jour. A partir de mars 2009, il y aura un partage de l'ordre du jour entre le Parlement et le gouvernement mais pas pour

toutes les lois : l'alina 2 prcise que ce n'est pas le cas pour les lois de finances et les lois de financement de la Scurit Sociale o il y a une priorit absolue pour le gouvernement. L'article 49, dans sa rforme, limite l'usage de la motion de censure une seule loi, un seul texte par cession (donc une fois par an). Ce n'est pas le cas pour la loi de finances et le gouvernement garde sa prrogative. A travers tous ces articles, on remarque que les finances publiques ont une importance cruciale pour le gouvernement et que dans notre rgime parlementaire, le gouvernement n'a pas oubli la matire financire et dans la Constitution, on trouve des lments s'y rfrant et des procdures particulires pour les lois de finances. Dans les articles 72 et suivants, on a des dispositions particulires pour les collectivits territoriales avec notamment leur autonomie financire. Section 2. Le cadre organique : la loi organique relative aux lois de finances La loi organique doit tre adopte la fois par l'Assemble Nationale et le Snat. Dans le cadre du changement de constitution, on a prvu que le gouvernement pouvait prendre les mesures ncessaires la mise en place des institutions par des dcrets pris en Conseil des ministres. Le 2 janvier 1959 a t pris une ordonnance valeur organique. C'est le texte organique qui va prciser la manire dont est prsente une loi de finances, la manire dont elle va tre discute et la manire dont le budget va tre excute. En 2001, elle a t remplace par une loi organique du 1 aout 2001 relative aux lois de finances (LOF) c'est--dire une disposition lgislative de nature organique qui vient prciser l'article 34 de la Constitution qui vient prciser comment doit tre prsente, discute et excute la loi de finances. 1. Raison et cheminement de la constitution financire de la France On parle de constitution financire parce que ce texte tant d'abord organique (prcisant les dispositions organiques) et tant d'importance telle qu'on la qualifi de constitution financire. A. Les causes de la LOF La premire des causes est l'obsolescence du texte de 1959. Ce texte impose un rgime beaucoup trop encadr de l'autorisation budgtaire : rigidit. Le gouvernement n'a aucune marge de manuvre dans l'utilisation des crdits. Le texte de 1959 avait mis au point un systme qui ne permettait pas de planifier toutes les dpenses dans le temps comme pour celles de fonctionnement. Il prvoyait galement

des contrles exhaustifs, redondants. En ralit, ce texte de 1959 tait quand mme marque par une conception hyper-centralisatrice de l'tat et trs interventionniste, une conception trs administrative de l'tat et pas du tout gestionnaire. C'est aussi une obsolescence par rapport aux mcanisme internationaux qui incitent les Etats entrer dans une nouvelle aire de gestion publique. C'est une rforme qui rpond aussi une demande sociale qui en ralit reflte un nouveau rapport l'argent en raison des crises et du poids des prlvements obligatoires, la raret de l'argent. Les citoyens sont donc devenus plus exigeants en matire de gestion. Il y a donc une monte d'une culture de gestion. B. Une rforme consensuelle Depuis 1959, il y a eu 35 checs de rformes de ce texte de 1959. En 1998, Fabius va mettre en place un nouveau groupe de travail qui va tre charger d'tudier le fonctionnement et l'volution des dpenses publiques. Ce groupe de travail va tre dirig par un dput PS Migaux qui va faire un rapport sur la dpense publique en 1999. A l't de 1999, il y a le scandale politique de la cagnotte fiscale (on avait prlev plus que ce qu'on pensait dpenser). Le Snat dnonce alors le manque d'informations et Jospin annonce qu'il serait temps de rformer le texte de 1959. En juillet 2000, Migaux propose une loi organique, ce qui est rare pour un parlementaire. En mme temps que Migaux la propose, au Snat le Prsident de la commission des finances l'poque va faire un rapport dans lequel il va dans le sens de Migaux qui dit que rformer l'tat passera d'abord par rformer les finances de l'tat. Ils vont dcider de travailler de concert et mettre en place en priode de cohabitation un groupe de travail qui va laborer un nouveau texte organique relatif aux lois de finances. Le gouvernement joue le jeu tout comme le Prsident de la Rpublique et la Cour des comptes : l'initiative de cette loi est donc laisse au Parlement et le gouvernement ne prsentera pas d'amendements. Il a t adopt l'unanimit l'Assemble Nationale mais aussi au Snat si on enlve l'abstention des communistes. Le Conseil Constitutionnel va contrler les dispositions de cette loi et censurer deux dispositions mineures : cette loi sera promulgue en aout 2001 et sera mise en application entre 2002 et 2005. Au 1 janvier 1005 : l'abrogation du texte de 1959.