Plan Estartégico Institucional 2001 - 2005 Ministerio de Educación

MINISTERIO DE EDUCACIN
PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL 2001 2005 PLIEGO 010 MINISTERIO DE EDUCACIN
LIMA, JULIO 2000
INDICE
1. PRESENTACIN 2. SITUACIN INSTITUCIONAL 2.1. 2.2. 2.3. MARCO LEGAL BREVE RESEA HISTRICA FINES Y OBJETIVOS 4 5 5 5 7 8 8 9 11 12 16 21 21 22 22 23 23 24 26 26 27 29 29 29 30 30 31 33 33 36 37 37 38 38 38 39 39 40 40 40
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3. MISION 4. VISION 5. DIAGNSTICO INSTITUCIONAL 5.1. EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL DE LA EDUCACIN 5.1.1. Escolaridad y escolarizacin 5.1.2. Equidad 5.1.3. Maestros Caractersticas de los estudiantes y la formacin docente Calificacin y condicin laboral Distribucin de las calificaciones de los maestros Condiciones laborales Rgimen laboral Condiciones de servicio y compensacin GESTIN INSTITUCIONAL 5.2.1. Ministerio de Educacin 5.2.2. rganos intermedios 5.2.3. Centros educativos FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN 5.3.1. Gasto total en educacin, PBI y gasto pblico total 5.3.2. Estructura del gasto pblico en educacin Gasto pblico corriente en educacin por niveles educativos Gasto por alumno Gasto de capital en educacin 5.3.3. Gasto total de las familias en educacin 5.3.4. Conclusiones
5.2.
5.3.
6. ANLISIS FODA 6.1. 6.2. MACROAMBIENTE MICROAMBIENTE
7. OBJETIVOS Y METAS ESTRATGICOS 7.1. 7.2. PRIORIDADES INSTITUCIONALES LNEAS ESTRATGICAS Y DE ACCIN 7.2.1. Sostenibilidad de los programas de mejoramiento de calidad educativa 7.2.2. Modernizacin de la gestin administrativa 7.2.3. Mejoramiento de la gestin de recursos humanos 7.2.4. Mejoramiento de la calidad y equidad en la distribucin del servicio educativo
Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED
7.2.5. Prevencin integral 7.3. 7.4. OBJETIVOS ESTRATGICOS METAS ESTRATGICAS 7.4.1. Educacin inicial 7.4.2. Educacin primaria 7.4.3. Educacin secundaria 7.4.4. Bachillerato 7.4.5. Formacin tcnica profesional 7.4.6. Formacin docente 7.4.7. Educacin rural INDICADORES PARA LA MEDICIN DE DESEMPEO 7.5.1. Cuestiones preliminares 7.5.2. Indicadores de resultados Indicadores de escolaridad y cobertura Escolaridad Escolarizacin Indicadores sobre eficiencia interna y extraedad Indicadores de calidad Indicadores de desempeo o logro
40 40 41 41 42 43 44 45 45 47 49 49 49 49 49 50 51 52 52
7.5.
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1. PRESENTACIN El Ministerio de Educacin tiene como objetivo promover el desarrollo de la persona y garantizar la formacin integral y permanente del educando en el marco del respeto de los derechos humanos. Para el logro de estos objetivos, en el quinquenio 1996-2000 se dio inicio a un proceso de mejoramiento de la calidad educativa y de reestructuracin de la administracin del servicio educativo, con el fin de promover una educacin de calidad en los centros educativos pblicos, el incremento de la cobertura, especialmente en los niveles de inicial y secundaria y la equidad en el acceso a la educacin, sobre todo en los mbitos rural y urbano marginal, orientando el esfuerzo del Estado a lograr que la educacin de calidad llegue a todos los peruanos y a mejorar los mecanismos de gestin del sistema educativo. Es necesario sealar que a inicios de los 90, la escolaridad obligatoria en el Per consista en los 6 aos correspondientes a la educacin primaria normativamente dirigida a nios de 6 a 11 aos, conforme se estableca en la Constitucin aprobada en 1979. En 1993, el Congreso Constituyente incluy en el nuevo texto constitucional la extensin de la obligatoriedad a los niveles de inicial y secundaria. Esta formulacin qued sancionada en el mismo ao, cuando la Constitucin entr en vigencia luego de su aprobacin a travs del referndum. El Ministerio de Educacin orienta su accin a asegurar el mandato constitucional, para lo cual se ha establecido un procedimiento progresivo de ampliacin de la cobertura de la educacin inicial empezando por los nios de 5 aos, para luego extenderla a los nios de 4 y 3 aos; asimismo, se est debatiendo una propuesta de modificacin de toda la estructura del sistema, que llevara a la fusin de la educacin primaria y secundaria en un solo nivel bsico de 10 aos de duracin. De esta forma, el perodo de escolaridad obligatoria en el Per ha sido prcticamente duplicado a lo largo de la dcada. Esta medida expresa los niveles de escolaridad que efectivamente tiende a alcanzar la poblacin. Para 1981 el promedio nacional de escolaridad llegaba a los seis aos, mientras que para 1997 este indicador se aproximaba a los 9 aos. Conforme lo establece el reglamento de organizacin y funciones del Ministerio de Educacin, aprobado por Decreto Supremo N 002-96-ED, del 2 de marzo de 1996, corresponde a la Unidad de Presupuesto de la Oficina de Administracin, cumplir las normas emanadas por el rgano rector del sistema presupuestal, as como formular el proyecto de presupuesto del pliego, en coordinacin con la Oficina de Planificacin Estratgica y Medicin de Calidad Educativa (art. 18, a). En cumplimiento de la normatividad vigente, se ha elaborado el presente documento. El Plan Estratgico Institucional 2001 - 2005 del Ministerio de Educacin es una herramienta importante dentro del proceso de planificacin de la poltica educativa y un instrumento para la adecuada asignacin de los recursos, al vincular los objetivos de corto y mediano plazo con los escenarios de programacin presupuestal. Permite asimismo contar con una visin integral y coordinada de la poltica educativa, determinando el impacto que podran tener eventuales restricciones o modificaciones presupuestales sobre el cumplimiento de las metas definidas en los planes anuales de desarrollo educativo1.
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En cumplimiento de lo dispuesto en la Resolucin Directoral N 001-2000-EF/65.01, emitida por la Direccin General de Asuntos Econmicos y Financieros del Ministerio de Economa y Finanzas, la Oficina de Planificacin Estratgica y Medicin de Calidad Educativa del Ministerio de Educacin ha elaborado una propuesta de Plan Estratgico Sectorial Multianual 2001-2005 (PESEM 2001-2005). Los lineamientos de poltica y orientaciones generales de carcter sectorial han sido recogidos en dicho documento y utilizados en la formulacin del Plan Estratgico Institucional 2001-2005 del Pgina 4
2. SITUACIN INSTITUCIONAL 2.1. MARCO LEGAL - Constitucin Poltica del Per, promulgada en 1993. - Ley General de Educacin, expedida por la Ley N 23384, del 20 de mayo de 1982. - Ley Orgnica del Ministerio de Educacin, expedida por el Decreto-Ley N 25762, del 12 de octubre de 1992 y modificada en su artculo 11 por la Ley N 26510, del 21 de julio de 1995. - Ley del Profesorado, expedida por la Ley N 24029, del 15 de diciembre de 1984. - Ley de los Centros Educativos Privados, expedida por la Ley N26549, del 30 de noviembre de 1995. - Ley de Promocin de la Inversin en la Educacin, expedida por Decreto Legislativo N 882, del 8 de noviembre de 1996. - Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, expedida por la Ley N 27209, del 2 de diciembre de 1999. - Reglamento de la Ley del Profesorado, aprobado por el Decreto Supremo N 3185-ED, del 3 de mayo de 1985, y modificado mediante el Decreto Supremo N 1990-ED, del 29 de julio de 1990. - Organizacin interna del Ministerio de Educacin, aprobada por el Decreto Supremo N 51-95-ED, del 21 de octubre de 1995. - Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin, aprobado por el Decreto Supremo N 002-96-ED, del 2 de marzo de 1996. - Reglamento de Centros y Programas Educativos Privados, aprobado por el Decreto Supremo N 001-96-ED, del 30 de enero de 1996. - Reglamento sobre la Participacin de los Padres de Familia en el Proceso Educativo Desarrollado en los Centros Educativos Pblicos, aprobado por el Decreto Supremo N 020-98-ED, del 10 de noviembre de 1998 - Normas para la Gestin y Desarrollo de Actividades en los Centros y Programas Educativos, aprobadas por la Resolucin Ministerial N 016-96-ED, del 3 de marzo de 1996. - Constitucin y composicin de la Comisin del Plan Piloto de Implementacin del Bachillerato, aprobadas por las resoluciones ministeriales N 290-98-ED y N 290-98-ED, del 8 de abril de 1998. - Constitucin y composicin de la Comisin del Plan Piloto del Proyecto de Educacin a Distancia, aprobada por la Resolucin Ministerial N 573-98-ED, del 18 de setiembre de 1998. 2.2. BREVE RESEA HISTRICA El 4 de Febrero de 1837, durante el gobierno del Presidente don Andrs de Santa Cruz, se cre el Ministerio de Educacin, con el ttulo de Ministerio de Instruccin Pblica, Beneficencia y Negocios Eclesisticos. A mediados del siglo XIX, el presidente de la Repblica, General Ramn Castilla, promulg el primer Reglamento de Educacin, en el que se estableci la separacin entre la educacin pblica y privada, al mismo tiempo que se establece el profesorado como carrera pblica. Algunos hitos adicionales dentro de la historia del Ministerio de Educacin:
Ministerio de Educacin, de acuerdo con lo dispuesto en el Instructivo N 001-2000-EF/76.01, aprobado por Resolucin Directoral N 009-2000-EF/76.01, emitida por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas. Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED Pgina 5
Durante el rgimen del Presidente de la Repblica, General Don Mariano Ignacio Prado, se reglamenta en 1866 la educacin superior y se establece escuelas dominicales gratuitas. Con Don Jos Balta en 1870, se instala escuelas gratuitas en las capitales de distritos. Con Manuel Pardo en 1872 y en adelante, se da gran impulso a la educacin, crendose las escuelas de agricultura, ingeniera, industria y bellas artes. Mas tarde, durante el segundo gobierno de Don Mariano Ignacio Prado se organiza en 1876-1877 las escuelas normales de mujeres y de varones. Al iniciarse el siglo XX, con Eduardo Lpez de Romaa, se da la Ley Orgnica de Instruccin Pblica, en la que se incluye el Consejo Superior de Instruccin y se establece las primeras escuelas fiscales. Durante los sucesivos gobiernos, la legislacin del sector educacin sufre muchas transformaciones. Por ejemplo, en 1907, durante el Gobierno de Pardo y Barreda, se establece la instruccin secundaria en cinco aos. En 1935, bajo el gobierno del Mariscal Oscar R. Benavides, se crea el Ministerio de Justicia y Culto, reas que se desligan del Ministerio de Educacin. En 1941, bajo el gobierno de Manuel Prado y Ugarteche, se establece el Da del Maestro. Durante el rgimen del General Manuel Odra, entre los aos 1948 y 1953, se construye el edificio del Parque Universitario, se crea el sistema de Palmas Magisteriales y se construye colegios nacionales y unidades escolares para hombres y mujeres, as como cuatro colegios militares. En 1971, se crea el Instituto Nacional de Cultura, como organismo pblico descentralizado . En la dcada del 70, se ensaya un complejo y avanzado proyecto de reforma educativa, que da origen a una abundante y moderna normatividad. Se da gran impulso a la educacin inicial y a partir de los aos 80, tambin al desarrollo de la educacin superior. De 1980 a 1985, durante el segundo gobierno del Presidente Fernando Belande Terry, se establece el llamado quinquenio de la educacin y se da una nueva ley del profesorado y su reglamento. Con la promulgacin de la Ley de Bases de la Regionalizacin, promulgada por la Ley N 24650, del 19 de marzo de 1997, se dio inicio a un proceso de desconcentracin administrativa, mediante la cual, a partir de 1992, se transfiere las direcciones de educacin y unidades de servicios educativos de todo el pas, con la excepcin del mbito del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao a los consejos transitorios de administracin regional2, en calidad de rganos desconcentrados, responsables de la administracin y apoyo tcnico pedaggico a los centros y programas educativos. En 1991, se declara en reorganizacin todas las entidades del Sector Pblico y se inicia la racionalizacin del personal docente y administrativo del Ministerio de Educacin. En 1992, se transfiere el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIED) al Ministerio de la Presidencia y se promulga la nueva Ley Orgnica del Ministerio de Educacin. A partir de 1995, con el apoyo financiero de los organismos multilaterales de desarrollo, se da inicio al programa de mejoramiento de calidad de la educacin peruana. En 1996, con el aporte del Banco Mundial, se inicia el Programa para el Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria, y en 1997, con el aporte del Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa para el Mejoramiento de la
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En 1998, se disuelve las doce regiones existentes y se constituye 23 consejos transitorios de administracin regional.
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Calidad de la Educacin en los Niveles Primaria, Secundaria y de Educacin para el Trabajo. Actualmente, el Ministerio de Educacin, como rgano rector del sector educacin, es la institucin ms grande del pas, pues atiende anualmente 6,6 millones de alumnos en el sistema pblico, tiene una planilla de 268 mil docentes y dirige 45,6 mil centros educativos pblicos y 17 mil programas no escolarizados que dependen directamente del Estado. 2.3. FINES Y OBJETIVOS El Ministerio de Educacin tiene entre sus funciones principales formular las polticas nacionales sobre educacin, a partir de las cuales ejerce sus atribuciones normativas sobre todo el sector y garantiza su cumplimiento mediante una adecuada supervisin. En una concepcin moderna de estado, el Ministerio de Educacin est dirigido a la satisfaccin de cuatro rdenes de necesidades:
Normatividad, de alcance nacional para la educacin pblica y privada, en todos sus niveles y modalidades, y en coordinacin intersectorial cuando se requiere3. Gestin de la educacin pblica, de alcance nacional, pero circunscrita a una gerencia del servicio pblico, y que debe regirse por lo menos por los estndares de calidad que el mbito normativo exige al servicio educativo privado4. Supervisin del sistema pblico y privado, para mejorar la transparencia de los procesos, fortalecer la calidad de la demanda e informar a la sociedad de los resultados5. Promocin del desarrollo cultural y cientfico-tecnolgico, de alcance nacional pblico y privado, en particular dirigido a la educacin superior, y eminentemente intersectorial6.
Conforme se establece en su ley orgnica, el Ministerio de Educacin formula las polticas nacionales en materia de educacin, cultura, deporte y recreacin, en armona con los planes de desarrollo y la poltica general del Estado; supervisa y evala su cumplimiento y formula los planes y programas en materias de su competencia. El Ministerio de Educacin centraliza las actividades que corresponden a las polticas a su cargo y ejecuta las acciones que son de su competencia. En lo que corresponde, el Ministerio de Educacin mantiene coordinacin permanente con las autoridades regionales y municipales. Las siguientes son atribuciones especficas que la ley asigna al Ministerio de Educacin:
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La educacin tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. (Constitucin Poltica del Estado, Captulo II, De los derechos sociales y econmicos, Art. 13). El Estado coordina la poltica educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios as como los requisitos mnimos de la organizacin de los centros educativos (id. Art. 16). La educacin inicial primaria y secundaria son obligatorias (id. Art. 17). Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir adecuada por razn de su situacin econmica o de limitaciones mentales o fsicas. Se da prioridad a la educacin en la asignacin de recursos ordinarios del Presupuesto de la Repblica (id. Art. 16). Seala adems que El Estado promueve la creacin de centros de educacin donde la poblacin lo requiera (id. Art. 17). Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educacin (id. Art. 17). Es deber del Estado promover el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas (id. Art. 14). Pgina 7
a) Formular la poltica general de gobierno central en materia de educacin, cultura, deporte y recreacin, y supervisar su cumplimiento; b) Formular las normas de alcance nacional que regulen las actividades de educacin, cultura, deporte y recreacin. c) Supervisar y evaluar el cumplimiento de las polticas, normatividad y actividades en materia de educacin, cultura, deporte y recreacin; d) Orientar el desarrollo del sistema educativo nacional, en concordancia con lo establecido por la ley, y establecer las coordinaciones que al efecto pudieran ser convenientes y necesarias; e) Desarrollar polticas que promuevan la capacitacin, profesionalizacin y perfeccionamiento del Magisterio; f) Promover la investigacin y el desarrollo cientfico y tecnolgico en el rea de su competencia; g) Promover la participacin de la comunidad en la gestin y el desarrollo educativo, estableciendo al efecto los mecanismos apropiados; y, h) Efectuar las coordinaciones que se requieran para el mejor funcionamiento del sistema educativo nacional.
3. MISION Como parte de las tareas de reestructuracin que el Estado Peruano se ha propuesto con miras a convertirse en un estado moderno, flexible y adecuado a las necesidades de una nacin emergente, el Ministerio de Educacin ha definido su misin estratgica como sigue. Promover el desarrollo de la persona y garantizar la formacin integral y permanente del educando, respetando su identidad, para que pueda comprender el mundo y actuar sobre su entorno sustentado en una cultura de valores, a fin de fomentar la unidad nacional y de propiciar mejores condiciones de desarrollo social y calidad de vida en los peruanos, a travs de la promocin y difusin de la cultura, el deporte, la ciencia y tecnologa y la bsqueda permanente de una educacin de excelencia.
4. VISION Una manera sinttica de expresar las perspectivas institucionales, de modo que todos los actores del sistema puedan percibir la direccin de los cambios deseados es la formulacin de una visin a largo plazo. Los logros que el Ministerio propone a la sociedad en el 2007 se encuentran expresados en el siguiente prrafo. Se ha reducido en ms del 50% el ndice de analfabetismo, respecto del ao 96. Se tiene una educacin bsica de calidad, universal desde los cuatro aos, que integra la cultura y el deporte, se sustenta en valores y est estrechamente vinculada con la ciencia y la tecnologa. La atencin a la diversidad est garantizada como consecuencia del mejoramiento de la calidad de la educacin en todos sus niveles. La educacin bsica y la superior estn perfectamente articuladas, y tanto la escuela pblica como la privada ofrecen servicios de calidad. La educacin superior desarrolla ciencia y tecnologa. El sistema educativo prepara permanentemente al educando para garantizar la adecuada integracin a su entorno econmico, productivo y social. Los alumnos, aptos para seguir aprendiendo, comparten valores comunes, poseen una alta autoestima, comprenden su entorno y al egresar del sistema cuentan con una mentalidad productiva que los capacita para generar autoempleo e integrarse a la actividad econmica. Se ha logrado implementar un sistema de medicin de la calidad a la educacin. Los maestros son competentes en los procesos de aprendizaje, son reconocidos socialmente, estn plenamente identificados con la misin del sector y son capaces de actualizarse permanentemente.
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5. DIAGNSTICO INSTITUCIONAL Durante la primera mitad de la dcada de los noventa, y con miras al desarrollo de un importante esfuerzo por mejorar la calidad del sistema educativo, se realiz un diagnstico de la situacin general del sector educacin. Este se ha venido precisando y ajustando en la medida en que el pas ha podido generar informacin adicional y desarrollar acciones destinadas a enfrentar problemas especficos. Dicho diagnstico ha permitido establecer las lneas fundamentales de poltica que el Ministerio de Educacin ha presentado a la comunidad en diversas ocasiones tratando de que se conviertan en lineamientos globales que por responder a problemas complejos y de largo aliento, sean asumidos por el Estado y la comunidad nacional. En este marco, la idea central que el Ministerio de Educacin propone para orientar las acciones en el largo plazo, est vinculada tanto a los retos que la sociedad contempornea impone a la educacin, como a la situacin en la que la educacin peruana se encuentra. As, el ministerio propone pasar de un modelo educativo basado en la enseanza a otro basado en el aprendizaje. En el pasado, el sistema educativo nacional era una va para la diseminacin de informacin. En ese sentido, la escuela era vista como el espacio en el que se transfera, a travs del dictado realizado por un docente, conocimientos e informacin a los estudiantes. Hoy, en una sociedad en la que abunda la informacin y en la que se producen cambios a un ritmo antes no experimentado y en todos los mbitos de la vida de las personas; es preciso entender la educacin y la escuela de otra forma. El inters de esta nueva perspectiva es tratar de que los centros educativos sean entendidos como espacios en los que las personas, a travs de un proceso de formacin y desarrollo de competencias que implica tanto conocimientos como actitudes, afectos, habilidades y procedimientos, van desarrollando sus capacidades de aprendizaje. Asimismo, toma en cuenta que los aprendizajes son posibles, consistentes y duraderos, slo en la medida en que lo adquirido se vincula a la estructura de conocimientos, preocupaciones, intereses, sentimientos y modos de pensar de la persona que aprende. Un conocimiento, una habilidad o una actitud que no dice nada, es algo que las personas tienden a desechar de un modo prcticamente automtico. Es decir, interesa que el sistema educativo se convierta en un espacio en el que se desarrollen aprendizajes significativos. Por esta razn, se viene desarrollando una estructura curricular flexible. Esta estructura propone un conjunto de competencias bsicas cuyo logro supone el desarrollo de conocimientos, procedimientos y actitudes. La forma requerida para el logro de estas competencias depende directamente tanto del estudiante, sus saberes y vivencias previas, como del entorno en el que desarrolla su aprendizaje. As, es preciso que la manera como se logra las competencias bsicas que el currculo propone sea objeto de una labor de diversificacin en las aulas. Adicionalmente, se contempla que hasta un tercio del tiempo de trabajo, pueda ser destinado al desarrollo de competencias adicionales a las bsicas en virtud de lo que la comunidad educativa estime pertinente tomando en cuenta las peculiaridades locales y sus propias expectativas. Cabe destacar tambin, que esta manera de entender el desarrollo de las competencias establecidas en el currculo subraya la necesidad de atender a las caractersticas multiculturales del pas.
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Por otra parte, se plantea que el aprendizaje no puede verse solamente como la labor de adquirir nuevos conocimientos. Tan importante como saber, es hacer y tanto como ambos, el querer. Los aprendizajes meramente conceptuales corren el alto riesgo de convertirse en discursos vacos, desvinculados de la realidad y, por lo mismo, en herramientas que no son utilizadas ni utilizables para plantear y resolver problemas concretos de nuestra vida y menos para brindar orientaciones de sentido sobre lo que las personas hacemos. De ah que sea imprescindible que el aprendizaje conceptual se vincule al hacer, es decir, a lo procedimental. Por su parte, se plantea tambin que el sistema educativo debe fomentar determinados valores y actitudes que contribuyan de un modo sustantivo a la vida en comunidad y que hacen parte del planteamiento y la solucin de problemas. La clave de una experiencia de aprendizaje exitosa es que uno aprenda haciendo, y que este hacer corresponda a cosas que son importantes para uno; es decir sea significativo, ya que hace parte de nuestros valores, sentimientos y emociones; es decir, de nuestra vida. Siendo esa la orientacin global de la actual poltica educativa, el Estado Peruano considera y enfrenta tambin aspectos importantes en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, destacan los temas asociados a las brechas de calidad en el servicio educativo. En este sentido, resultan cruciales las labores de reforma curricular; capacitacin docente; produccin y distribucin gratuita de materiales; ampliacin, mejora y mantenimiento de infraestructura; capacitacin de directores; y programas de apoyo social (como distribucin de alimentos, mobiliario y prendas de vestir). En el mediano plazo, destaca la necesidad de ampliar la cobertura del sistema especialmente en los niveles de inicial y secundaria y en las reas rurales dispersas; as como mejorar las prcticas docentes. A fin que el anlisis que se presenta a continuacin resulte claro, es necesario incorporar una breve resea de la estructura del sistema educativo peruano. Hasta 1993 el sistema educativo se compona de: Un nivel de educacin inicial para nios de 5, 4 y 3 aos. Un nivel de educacin primaria de 6 aos de duracin, normativamente dirigido a nios entre 6 y 11 aos de edad, aunque tambin existe educacin primaria orientada a jvenes y adultos que no haban realizado o concluido sus estudios primarios regulares. Un nivel de educacin secundaria de 5 aos de duracin, normativamente dirigido a nios entre 12 y 16 aos de edad, existiendo tambin este nivel para jvenes y adultos que no haban realizado o concluido sus estudios secundarios regulares. Un nivel de educacin superior en tres modalidades: la educacin superior tecnolgica (IST), la educacin superior pedaggica (ISP) y la educacin universitaria. Su duracin es variable. Las universidades gozan de autonoma acadmica y administrativa. Una modalidad de educacin especial para personas con discapacidades y que ofrece formacin correspondiente a los niveles de inicial, primaria y secundaria. Las necesidades identificadas en el diagnstico del sistema educativo, as como los desafos futuros que se viene identificando mediante un esfuerzo prospectivo, han llevado a considerar conveniente modificar esta estructura.
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En la actualidad se est experimentando cambios y desarrollando un debate nacional acerca de la conveniencia de hacer modificaciones importantes. El cambio ms importante propuesto en el esquema consiste en una reformulacin completa del nivel de la secundaria, lo que llevara a su fusin con el nivel de primaria en un nico bloque de educacin bsica de 10 aos de duracin. El segundo cambio se refiere a la creacin de un nivel educativo posterior a la educacin bsica, llamado Bachillerato, como un nivel ms ajustado a las necesidades y caractersticas exploratorias de los jvenes en su trnsito a la vida adulta. La estructura a 1993 y la propuesta se resumen en el siguiente esquema comparativo7
Edades 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 .....
Estructura anterior a 19938 Educacin Inicial: No obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales. Educacin primaria: Obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales.
Estructura propuesta Educacin Inicial: Obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales. Ampliacin progresiva a nios de 4 y 3 aos Educacin bsica: Obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales.
Educacin secundaria: No obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales.
Educacin superior: No obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales.9 Superior no universitaria: - Superior tecnolgica - Superior pedaggica Superior universitaria
Bachillerato: No obligatorio. Gratuita en los centros educativos estatales. Requisito para educacin superior. Educacin superior: No obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales. Centros de formacin profesional (formacin superior, media y habilitacin laboral) Superior pedaggica Superior universitaria
5.1. EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL DE LA EDUCACIN Las principales tendencias y anlisis de la situacin actual se dividirn en tres grandes temas, (i) Escolaridad y escolarizacin; (ii) Equidad y (iii) Maestros. Cabe sealar que est ausente un anlisis sobre la evolucin del rendimiento educativo, las razones tienen que ver con dificultades en la disponibilidad de la informacin.
De acuerdo con la clasificacin internacional normalizada de educacin, los niveles de 1993 corresponderan a los niveles 0, 1, 2, 5 y 6 de dicha clasificacin. Por su parte, los de la propuesta corresponderan a los niveles 0, 1 y 2, 4, 5 y 6. La estructura vigente resulta es idntica a la anterior a 1993, a la que habra que incluir el cambio constitucional relativo a la ampliacin de la obligatoriedad a la Educacin Inicial y secundaria. El artculo 17 de la Constitucin garantiza la gratuidad de la educacin universitaria en las universidades estatales a los estudiantes que no puedan sufragarla y que tengan un rendimiento acadmico satisfactorio. Pgina 11
5.1.1 Escolaridad y escolarizacin10 Entre 1940 y 1997 los aos logrados de educacin de la poblacin peruana han pasado de 1,9 a 8,6 (grfico 1), un aumento que signific una tasa promedio anual de crecimiento del 2,6%. Este importante cambio en la acumulacin de la educacin es resultado, tanto del compromiso social de extender la educacin en el Per, como del esfuerzo del Estado. Una evidencia del compromiso social por la educacin, es el hecho que un grueso porcentaje de los ms de 32.000 centros educativos primarios, debe su existencia a iniciativas comunales, ms que a polticas estatales explcitas de creacin de colegios a lo largo de todo este siglo. Esto no debe significar desconocer que el Estado ha promovido y apoyado estas iniciativas comunales bajo programas como Cooperacin Popular en los aos 60 y 80 y el Fondo de Compensacin para el Desarrollo Social (FONCODES) en la ltima dcada.11
Grfico 1
Per 1940-1997: Aos de escolaridad logrados por la poblacin de 15 y ms aos

10 9 8 Aos logrados 7 6 5 4 3 2 1 0 1940 1961 1972 1981 1993 1997
Fuente: Censos Nacionales y ENNIV 1997 Elaboracin: Grupo de Evaluacin del Informe Nacional de EFA 2000
Sin embargo, las diferencias en las distancias entre los perodos con informacin censal, no permiten comparar uniformemente los cambios realizados en el stock de educacin nacional. Para corregir en alguna medida este problema, se calcul las tasas anuales de crecimiento promedio por rango de aos12. En el grfico 2, se puede apreciar cmo la tasa de crecimiento anual de educacin lograda tuvo sus picos entre 1961 y 1981 (de 3,2% y 3,5% anual respectivamente), y cmo en la dcada del ochenta e inicios de los noventa (ajuste econmico), la tasa promedio de crecimiento cay fuertemente (2,1% anual). En lo que va de la dcada del 90, esta tasa ha comenzado a recuperarse, sin alcanzar todava, el promedio de la dcada del 70. Es importante sealar que este ritmo de crecimiento tender a reducirse debido a que ya se estn alcanzando tasas elevadas de asistencia escolar, es decir, al quedar cada vez menos alumnos por incorporar al sistema, las tasas de crecimiento tendern a ser menores.
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Esta informacin fue tomada de Educacin para Todos 2000. Per: Informe Nacional de Evaluacin (documento elaborado por el Grupo Nacional de Evaluacin. Ministerio de Educacin) Al respecto vase Portocarrero y Oliart, El Per desde la Escuela (Instituto de Apoyo Agrario; Lima 1989) Promedio geomtrico Pgina 12
Grfico 2
Tasa de crecimiento anual de los aos de educacin logrados Promedio nacional segn perodos
4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1940/1961 1961/1972 1972/1981 1981/1993 1993/1997
Porcentaje
Fuente: Educacin para Todos 2000. Per: Informe Nacional de Evaluacin Elaboracin: PLANMED
Luego de describir los principales cambios en la acumulacin de la educacin en el Per, se presenta la dinmica de la poblacin escolar. Estos procesos son los que explicarn, en los prximos aos, las caractersticas de la acumulacin de capital humano de los futuros generadores de ingresos en el Per. Los grficos 3 y 4 muestran el perfil de la matrcula para los 11 grados de la educacin bsica en 1993 y 1998.
Grfico 3
PERU 1993: Composicin de la matrcula en educacin inicial, primaria y secundaria por grados y condicin
1 000 000 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 I_5
1_p
2_p
3_p
4_p
5_p
6_p
1_s
2_s
3_s
4_s
Poblacin
5_s
En edad + adelantados
Repetidores ao anterior
Otros en extraedad
Resulta clara la diferencia entre el perfil de la matrcula y el perfil demogrfico en 1993 (grfico 3), as como el hecho de que esta discrepancia obedezca a las altas tasas de repeticin (especialmente en 1 grado) e ingreso tardo. Existiran tambin otros dos factores, no tan evidentes, que estaran explicando las discrepancias del perfil de matrcula y poblacional en la secundaria; por un lado, est la relacin inversa que existe entre el fenmeno de la repeticin y permanencia en el sistema educativo
Pgina 13
(Rodrguez 1999)13; y por otro, que la oferta de secundaria no estara llegando a los centros poblados ms remotos del pas.
Grfico 4
PERU 1998: Composicin de la matrcula en educacin inicial, primaria y secundaria por grados y condicin (Estimacin preliminar)
1 000 000 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 I_5 1_p 2_p 3_p 4_p 5_p 6_p 1_s 2_s 3_s 4_s 5_s
En edad + adelantados
Repetidores ao anterior
Otros en extraedad
Poblacin
Fuente: Censos Escolares 1993 y 1998, Proyecciones poblacionales del INEI Elaboracin: Grupo Nacional de Evaluacin del Informe Nacional de EFA
De la misma manera, resulta clara tambin la mejora en la relacin entre el perfil de matrcula y el de poblacin en 1998. Este cambio importante se debi en parte, a la creacin en 1995, del programa de articulacin. Dicho programa convierte a la educacin inicial para nios de 5 aos junto con los dos primeros grados de la Educacin primaria, en un primer ciclo formativo de la educacin bsica, dentro del cual no hay repeticin o, dicho de otra forma, existe promocin automtica entre el 1 y 2 grado de primaria. Este cambio se manifiesta en la importante variacin en la tasa de repeticin que se muestra para el 1 grado de primaria, la que pas de 23,9% en 1993 a 6,4% en 1998.14 La informacin muestra que la promocin automtica gener, a partir de 1996, un efecto de ola sobre los grados siguientes, la que adems, empieza a estabilizar la matrcula de los grados anteriores por encima de la curva demogrfica. Es decir, se atiende a una proporcin cada vez mayor de la poblacin en edad, ms un exceso derivado de la extraedad por repeticin y/o ingreso tardo. Asimismo, se muestra que la promocin automtica no devino en un incremento de la repeticin en los grados siguientes.15
13
14
15
Dado que en primaria existen altas tasas de repeticin, esto estara teniendo como consecuencia que los estudiantes deserten del sistema antes de llegar a la secundaria. Si bien la promocin es automtica, existe un 6% de nios matriculados en condicin de repetidores. Esto obedece, en primer trmino, a un problema de definiciones, ya que actualmente se considera repetidor a cualquiera que el ao anterior haya estado matriculado en el mismo grado, es decir, incluye a aqullos que por distintos motivos se retiraron sin culminar el ao escolar, es decir, no lo desaprobaron. De acuerdo a la informacin preliminar para 1998, la tasa de repeticin descendi levemente en todos los grados siguientes de la siguiente manera: de 17,6 a 16,8 en segundo; de 15,0 a 13,9 en tercero; de 10,2 a 8,3 en cuarto; de 8,4 a 7,1 en quinto y de 4,1 a 3,5 en sexto grado. Pgina 14
A partir de esta informacin, ha sido posible proyectar el comportamiento de la matrcula para los aos venideros. El grfico 5 muestra tanto los perfiles entre 1993 (lnea roja) y 1998 (lnea azul); como la proyeccin al ao 2010 (lnea verde). Grfico 5
PERU 1993-1998; 2010: Perfiles de matrcula

1 000 000 900 000 800 000 700 000
Alumnos
600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 I_5 1 2 3 4 5 6
Grados
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2010
Perfil demogrfico 1998
As, se cuenta con un perfil de matrcula que se va ajustando crecientemente al perfil demogrfico del pas gracias a un incremento de la cobertura y una reduccin de la extraedad. Ahora bien, adicionalmente a los efectos de dicha ola, se observa un fenmeno concomitante de ampliacin de la matrcula en los niveles de inicial y secundaria. Mientras entre 1993 y 1998, la matrcula en el nivel de primaria escolarizada de menores se ha incrementado en 5,90%; las correspondientes a inicial y secundaria han crecido alrededor del 15%.16 Este importante incremento de la matrcula en el nivel de inicial, sienta las bases del inicio de la ampliacin de la cobertura hasta 4 aos de edad. Cabe agregar que la importancia de continuar con la expansin de la cobertura de inicial es, a lo menos por dos razones: la primera, por el impacto positivo que tiene sobre el desempeo estudiantil en los niveles educativos siguientes, y segundo, porque en la Constitucin de 1993, en el artculo 17 se seala que el Estado se compromete a la obligatoriedad de la educacin inicial, primaria y secundaria. Respecto al incremento en la matrcula de secundaria, a la que se le sumar en el 2001 la llegada de la promocin beneficiada por el programa de articulacin (la ola anteriormente descrita), va a generar una gran presin sobre la capacidad de la oferta del servicio en secundaria. Esta situacin obliga tambin, el desarrollo de una poltica de expansin de la oferta educativa de secundaria, que logre a esta nueva demanda que se est desarrollando.
16
Cabe mencionar que entre 1993 y 1998, las tasas de crecimiento de la poblacin total en las edades escolares correspondientes a primaria y secundaria han sido de 3.24 y 4.54% respectivamente. Pgina 15
5.1.2 Equidad Luego de presentar las tendencias nacionales de la acumulacin de la educacin y la cobertura, interesa ahora describir la naturaleza de ese crecimiento en trminos de la equidad de su distribucin. Para ello se utilizar dos criterios: las diferencias por gnero y por rea de residencia. En el cuadro siguiente se muestra las diferencias en el plano de la acumulacin de educacin:17
Cuadro 1 Per 1997: Niveles de escolaridad logrados por grupos de edad, segn reas de residencia y sexo.
(ENNIV) Grupo de edad Nacional Total H M Total Lima H M Resto urbano Total H M Total Rural H M
15 a + 15 a 24
8,62 9,55
9,17 9,57
8,10 10,18 10,56
9,81
9,47
9,94
9,05
5,98 7,79
6,87 8,07
5,11 7,53
9,54 10,42 10,33 10,51 10,26 10,16 10,34
Elaboracin: Ministerio de Educacin: Grupo Nacional de Evaluacin del Informe Nacional de EFA
El promedio nacional en 1997, si bien es casi un ao mayor que el de 1993 (grfico 1), no llega a mostrar la importante elevacin de la escolaridad lograda en las ltimas dos dcadas, la misma que se expresa en el comportamiento especfico del grupo de edad de 15 a 24 aos. En este grupo el valor del indicador asciende a 9,55 aos (cuadro 1) y presenta, adems, las menores diferencias en atencin al gnero y rea de residencia. El cuadro 1 muestra claramente no slo la elevacin de la escolaridad lograda, sino tambin el cierre de las brechas de gnero. As, si se ve el valor para la poblacin de 15 y ms aos, se nota que la brecha de gnero consiste en prcticamente un ao de escolaridad, excepto en el rea rural donde se aproxima a dos. Sin embargo, al ver los valores correspondientes al grupo de escolaridad ms reciente (15 a 24 aos) se nota que las brechas tienden a desaparecer, incluso en el rea rural, mientras que en Lima y las reas urbanas se aprecia incluso una leve reversin de la situacin. As, se ve una tendencia sostenida no slo a la elevacin de la escolaridad hacia valores que bordean los 10 aos; sino tambin que las diferencias de cobertura existentes por gnero, segn reas de residencia, responden a deficiencias pasadas del sistema. Asimismo, subrayan la importancia del desarrollo de programas de educacin de adultos que brinden oportunidades educativas a aqullos que no las tuvieron anteriormente. Por otro lado, en el cuadro 1, se logra constatar que an persisten las diferencias segn reas de residencia. El promedio de educacin acumulada de la poblacin de 15 a 24 aos, en las reas rurales, es casi tres aos menor que el encontrado en Lima Metropolitana. En este terreno es importante considerar tambin que la escolaridad promedio en reas rurales tiende a ser menor debido a la naturaleza de la distribucin espacial de la oferta en el nivel de secundaria y a los procesos migratorios que ella genera. El censo de poblacin de 1993 registr 84.046 centros poblados, de los cuales 55.000 tenan menos de 100 habitantes. Adems, la mayora de los ltimos se encuentran en zonas rurales de difcil acceso. Por estas caractersticas, ms las restricciones
17
Tngase en cuenta que se trata de una encuesta por muestreo, por lo que algunas diferencias pueden obedecer a la variabilidad de ste y, por lo mismo, no expresar exactamente una situacin real. Esto es particularmente importante al tomar la informacin por edades simples donde en la medida que se reduce el nmero de observaciones (en las edades ms altas), la variabilidad de los datos aumenta. Pgina 16
presupuestales que enfrentamos, el crecimiento de la oferta en el nivel de secundaria no ha podido atender gran parte de los centros poblados rurales. En cuanto a las diferencias espaciales y por gnero de la escolarizacin, se presentarn dos ejes de anlisis: cobertura y tasas de eficiencia interna. Las tasas de cobertura o escolarizacin, presentadas en el cuadro 2, muestran muy ligeras diferencias en relacin con el gnero de los alumnos.18 Respecto a la dinmica de estas diferencias para los ltimos 12 aos, se puede observar que las tasas de asistencia escolar no han presentado grandes diferencias entre hombres y mujeres. En 1997, la tasas de asistencia escolar de hombres y mujeres entre de 6 y 16 aos es de 92,6% y 92,0% respectivamente. Por otro lado, si se observa las diferencias segn rea de residencia, existe diferencias en las tasas de asistencia escolar. En 1997, en las zonas urbanas asista a la escuela el 94,8% de la poblacin entre 6 y 16 aos, mientras que en las reas rurales, para el mismo rango de edad, asista el 88,6%. Esta diferencia se explica principalmente por las caractersticas de la oferta en el nivel de la secundaria, as como por el incremento del costo de oportunidad de los alumnos de zonas rurales.
Cuadro 2 Tasas de asistencia a la escuela segn rea de residencia y gnero: Per. ENNIV 1985/86, 1994, 1996 Y 1997
1985/86 1994 1996 1997
6 a 16 aos Hombres Mujeres Urbano Rural 6 a 11 aos (Primaria) Hombres Mujeres Urbano Rural 12 a 16 aos (Secundaria) Hombres Mujeres Urbano Rural
86,6 82,1 92,2 73,0 88,2 87,3 93,9 79,4 84,3 75,0 90,0 63,2
93,9 92,1 95,4 88,3 96,6 96,1 97,6 94,1 90,5 87,2 92,8 79,7
93,8 93,5 95,2 90,4 97,3 97,1 98,1 95,5 89,4 89,0 91,8 83,4
92,6 92,0 94,8 88,6 96,8 97,6 97,7 96,4 86,6 84,7 91,2 76,3
Fuente: Adquisicin de Educacin Escolar Bsica en el Per: Estudio del uso del Tiempo de los Menores en Edad Escolar: Ministerio de Educacin, elaborado por Jos Rodrguez.
Para el grupo de 6 a 16 aos, grupo de edad que normativamente corresponde a primaria, las diferencias por gnero y rea de residencia no existen. Como ya se mencion ms arriba, en los ltimos 12 aos no se han presentado diferencias por gnero, pero s por rea de residencia. A partir del cuadro 2, se puede observar la importante reduccin de la brecha segn rea de residencia, para 1985, la tasa de asistencia para el grupo de 6 a 11 de las zonas rurales es de 79,4% y para las zonas urbanas era de 93,9%. En 1997 esta brecha se ha reducido significativamente, la tasa de asistencia en las zonas rurales se increment a 96,4 % y en las zonas urbanas lleg a 97,7%.
18
Aqu cabe formular una pregunta clave: cundo podemos hablar de la existencia de una brecha de gnero real? Es decir, qu magnitud deben tener las diferencias para que se pueda hablar de un problema?. Pgina 17
Para el grupo de 12 a 16 aos la situacin es un poco diferente: por el lado de las diferencias por gnero, al igual que en el grupo de edad anterior, no se han presentado diferencias importantes en los ltimos 12 aos; sin embargo, segn rea de residencia, se puede observar que la brecha en las tasas de asistencia an persiste. En 1997, la tasa de asistencia a la escuela lleg al 91.2%, mientras que slo alcanz el 76.3% para las zonas rurales. Sobre esta brecha cabe aadir dos cosas: la primera es que esta diferencia ha disminuido un poco en los ltimos aos, y la segunda, que la tasa de asistencia para las zonas rurales considera un porcentaje importante de alumnos que asisten a centros educativos de primaria. Si se observa las tasas netas de asistencia19 para el grupo de 12 a 16 aos (cuadro 3), se puede constatar cmo las diferencias segn reas de residencia se amplan considerablemente. En zonas rurales, tan slo el 36.8% de la poblacin entre 12 y 16 aos se encuentra en secundaria.
Cuadro 3 Tasas de asistencia neta a la escuela para el grupo de 12 a 16 aos segn rea de residencia y gnero: Per. ENNIV 1985/86, 1994, 1996 Y 1997
1985/86 1994 1997
Hombres Mujeres Urbano Rural

Fuente: MED, Ibdem
41,0 43,6 51,2 21,1
58,7 58,7 67,4 35,4
52,7 58,4 64,9 36,8
La baja tasa de asistencia a la secundaria en zonas rurales se explica, en gran medida, por la ausencia de la oferta del servicio20. Las dificultades de acceso y la baja poblacin de la mayora de centros poblados de zonas rurales, hacen muy costoso el avance de la oferta tradicional del nivel secundaria hacia esos lugares. Para el caso del nivel de Primaria, las escuelas unidocentes fueron el mecanismo a travs del cual se pudo cubrir la demanda en estas zonas tan alejadas; pero las caractersticas del nivel de secundaria, especialmente, el carcter especializado de las diferentes materias, hicieron inviable la alternativa unidocente. En conclusin, por un lado, no se encontr diferencias por gnero en el acceso a la educacin. Claro est que los problemas de gnero no pueden verse nicamente con relacin al acceso al servicio. Es preciso tambin considerar otros aspectos como el desempeo del sistema (medido por sus tasas de eficiencia interna), as como factores asociados a prcticas culturales entre docentes; entre docentes y estudiantes y entre stos ltimos (lamentablemente, dada la naturaleza del tema slo se cuenta con informacin parcial que no tiene un carcter concluyente). Por otro lado, se encontr diferencias en el acceso segn reas de residencia, particularmente, en el acceso a la secundaria. Con relacin a las tasas de eficiencia interna se puede observar el cuadro 4. Una primera observacin a estos valores da cuenta de que en la mayora de los mismos, la situacin de las nias tiende a ser mejor que la de los nios. Las excepciones estn dadas por la tasa de conclusin y su complemento (el retiro) y, consiguientemente, la desercin aunque slo en primaria. En secundaria todas las diferencias existentes son favorables a las mujeres.
19
20
La tasa neta de asistencia calcula el porcentaje de la poblacin que se encuentra estudiando en el grado que le corresponde normativamente segn edad. Cabe sealar que un porcentaje importante de la poblacin entre 12 y 16 aos, demanda normativa de secundaria, an se encuentra en el nivel primaria. Pgina 18
Cuadro 4 Indicadores de eficiencia interna expresados en porcentajes21

Indicadores
22
Hombres Primaria Secundaria
Mujeres Primaria Secundaria
Paridad Primaria Secundaria
23
Conclusin Retiro total por muerte Aprobacin Desaprobacin Promocin Repeticin Retencin Desercin
92,3 7,7 0,1 90,1 9,9 85,7 10,9 96,5 3,5
92,4 7,6 0,0 87,5 12,5 85,4 6,7 79,3 6,1
92,3 7,7 0,1 90,5 9,5 85,4 9,9 95,3 4,7
94,2 5,8 0,0 90,3 9,7 88,3 4,5 78,9 5,7
0,03 -0,39 12,05 -0,44 4,09 0,33 9,03 1,29 -32,04
-1,94 26,79 56,43 -3,14 24,93 -3,36 38,88 0,44 8,07
Fuente: Censo Escolar 1998; informacin preliminar
Asimismo, cabe mencionar que si bien algunas diferencias relativas en las columnas correspondientes al indicador de paridad pueden parecer muy grandes, esto se explica por el hecho de que los valores de los indicadores son pequeos (por ejemplo, la diferencia en desercin en primaria de 32% corresponde a indicadores de 3,5 y 4,7 para hombres y mujeres respectivamente). Otro aspecto en el que es posible tratar de avanzar en la identificacin y definicin del problema de gnero, est dado por la matrcula oportuna. Sobre este tema, se presenta informacin sobre la distribucin de los alumnos matriculados en el sistema, en particular, se analiza la probabilidad que tienen los matriculados, segn gnero y rea de residencia, de estar matriculados en la edad en que, segn la norma, corresponde a cada grado. El uso de este indicador tiene como ventaja el hecho que expresa de modo resumido dos fenmenos que influyen sobre la calidad del flujo estudiantil; el primero, la entrada o ingreso tardo al sistema; y, el segundo, las tasas de eficiencia interna, particularmente las de retiro, repeticin y desercin. La baja matrcula oportuna en el sistema educativo peruano es un problema tanto para las nias como para los nios. El cuadro 5 presenta los promedios de matrcula oportuna en primaria y secundaria. El porcentaje de alumnos que se encuentran matriculados oportunamente en primaria en centros educativos estatales rurales es de 39% y 40% para nios y nias respectivamente; en secundaria los porcentajes son de 27% para los nios y 32% para las nias. Se observa tambin que a medida que la referencia son grados de estudio superiores y al mbito rural (en los centros educativos de gestin pblica) el atraso se incrementa. Este comportamiento est vinculado tanto al efecto agregado de la repeticin como, eventualmente, al incremento del costo de oportunidad de mantener a los nios en la escuela conforme crecen. Este fenmeno llevara al retiro parcial o total de parte de los nios y nias que se encuentran matriculados.24
21
22
23 24
24
El indicador de conclusin da cuenta de las personas que culminaron el ao escolar siendo el retiro su complemento (el retiro por muerte es un subconjunto del retiro); el indicador de aprobacin se calcula sobre el total de personas que culminaron el ao escolar y la desaprobacin es su complemento; los dems son indicadores interanuales. Los indicadores incluyen una referencia temporal respecto de si son indicadores anuales para 1998 (t) o 1997 (t-1); as como si se trata de indicadores interanuales 1998/1997 (t; t-1). El indicador de paridad est calculado como la diferencia relativa entre los indicadores para hombres y mujeres. Ministerio de Educacin, Adquisicin de Educacin Escolar Bsica en el Per: Estudio del uso del Tiempo de los Menores en Edad Escolar. Mimeo. Lima. 1999. Documento elaborado por Jos Rodrguez. ENNIV 1997.
Pgina 19
Cuadro 5 Matrcula oportuna / matrcula total. Per 1998 Porcentajes

1 H M H 2 M H 3 M H 4 M H 5 M H 6 M H Total M
Todo el sistema Primaria Secundaria Estatal Primaria Secundaria Estatal y Rural Primaria Secundaria
77,4 77,2 61,1 61,1 49,6 50,2 47,8 48,9 47,5 49,4 46,6 49,6 45,2 50,1 45,4 50,7 44,3 50,1 46,3 52,6 47,2 53,4 75,2 74,9 57,7 57,7 45,4 46,0 43,5 44,4 43,0 44,9 42,1 45,2 41,2 46,4 41,5 47,1 40,3 46,3 41,9 48,6 42,7 49,3 67,1 66,6 46,4 46,0 31,4 31,7 27,5 28,3 25,1 26,7 23,8 26,5 26,4 31,2 27,0 32,4 26,5 32,2 26,9 33,6 27,3 34,4
55,6 56,7 45,6 51,2 51,7 52,8 41,4 47,4 38,8 39,9 26,8 32,4
Fuente: SISCENS 98 preliminar Notas: (i) En base a los CE escolarizados y de menores. (ii) Se consideraron a los adelantados como matriculados oportunamente.
Respecto a las diferencias en la matrcula oportuna segn rea de residencia, s se encuentran claras diferencias. El promedio nacional de la matrcula oportuna de primaria, en los centros educativos estatales, es de 53%, cifra que contrasta con el promedio rural que se encuentra alrededor del 39%. Estas diferencias se incrementan para el caso de la secundaria; el promedio nacional es de 48% versus el 29% de las zonas rurales. Para comparar con mayor facilidad las diferencias en matrcula oportuna segn gnero y regin, se construy el cuadro 6.
Cuadro 6 Paridad de gnero a escala nacional Probabilidad de matrcula oportuna de mujeres/probabilidad de matrcula oportuna de hombres
1 2 3 4 5 6 Total
Todo el sistema Primaria Secundaria Estatal Primaria Secundaria Estatal - Rural Primaria Secundaria
0.998 1.109 0.997 1.126 0.993 1.180
1.000 1.118 0.999 1.137 0.991 1.199
1.012 1.133 1.013 1.149 1.009 1.215
1.022 1.137 1.021 1.159 1.028 1.250
1.040 1.130 1.044 1.153 1.062 1.263
1.065
1.020 1.124
1.076
1.022 1.143
1.117
1.026 1.211
Fuente: Censo Escolar 1998. Preliminar.
Se observa que en primaria, el promedio nacional no presenta importantes diferencias en la matrcula oportuna segn gnero. Al comparar los datos presentados, segn grado educativo, se observa que la probabilidad de matrcula oportuna de los nios, empeora con respecto a la de las nias cuando el grado es mayor. Este comportamiento es particularmente notorio en centros educativos estatales y rurales.25
25
Debe tenerse en cuenta que la evaluacin de la paridad de gnero no da informacin sobre el nivel absoluto en el que dicha paridad se presenta. As, es preciso tener en cuenta que en los centros educativos estatales y en las reas rurales la probabilidad de la matrcula oportuna de hombres y mujeres es menor que en los centros educativos no estatales y en las reas urbanas. Lo que el anlisis de paridad muestra, es que la situacin de las nias rurales es, comparativamente, menos desfavorable que la de los nios rurales. Pgina 20
Para este ltimo caso, el indicador de paridad pasa del 99,6% en 1 de primaria al 111,7% en el 6 grado. Estos cambios estaran reflejando que conforme avanzan en el nivel educativo, los nios se comienzan a atrasar respecto a las nias, fenmeno que se agudiza notablemente en las zonas rurales. Esto es consistente con lo sealado lneas arriba con relacin a una pequea ventaja de las nias en trminos de las tasas de eficiencia interna. En general, a escala nacional se podra decir que en primaria las diferencias no son tan grandes, salvo para centros educativos estatales y rurales, donde los nios empeoran notablemente. En secundaria, el deterioro de la matricula oportuna de los nios atraviesa todas las gestiones y zonas. El indicador de paridad por gnero en secundaria, pasa del 12% a favor de las mujeres a escala nacional, al 21%, tambin a favor de las mujeres, en los centros educativos estatales y rurales,. En resumen, las mujeres que se encuentran en el sistema no se atrasan de un modo importante con relacin a los nios. Lo hasta aqu sealado muestra que las brechas de gnero, que desfavorecan a las mujeres, han tendido a desaparecer a lo largo del tiempo cuando se observa el fenmeno a escala nacional o a partir de las grandes agregaciones por rea de residencia (urbana y rural). Es necesario un anlisis ms detenido y desagregado de las diferencias por gnero, para poder identificar as lugares especficos en los que esta tendencia nacional avanza de un modo ms lento. Por otro lado, se puede concluir que se encuentra diferencias importantes cuando se observa los indicadores segn rea de residencia. Este resultado plantea la necesidad de desarrollar polticas especficas dirigidas a reducir las brechas entre zonas urbanas y rurales. 5.1.3 Maestros Se considera este tema como uno de los ms importantes dentro del proceso de mejoramiento de la calidad del servicio educativo y, por razones principalmente presupuestales26, uno de los menos desarrollados. Generalmente, el problema docente es reducido a un asunto de niveles de remuneracin, sin establecer claramente su vinculacin con el impacto sobre el rendimiento educativo. En esta seccin, que se basa en los principales trabajos de diagnstico docente en el Per27, se trata de ampliar la descripcin de la problemtica del maestro. Para ello, se abordar en tres partes: (a) Caractersticas de los estudiantes y la formacin docente, (b) Calificacin y condicin laboral, y (c) Condiciones de servicio y compensacin. Caractersticas de los estudiantes y la formacin docente Hay tres formas de acceso a la carrera docente desde el punto de vista de la formacin: a travs de la universidad, los institutos superiores pedaggicos (ISP) y bajo la modalidad de la profesionalizacin docente. Esta ltima opcin fue creada en 1975 con el objetivo de reducir la proporcin de docentes en servicio sin ttulo
26
27
Dado que el problema esta vinculado principalmente con la naturaleza de los niveles y estructura salarial, la dimensin de este grupo laboral (270 mil en el sector pblico), plantea requerimientos presupuestales significativos, haciendo difcil su tratamiento. Jaime Saavedra y Hugo Daz: La carrera del Maestro: Factores Institucionales, Incentivos Econmicos y Desempeo; st World Bank: Per: Education at a Crossroads. Challenges and Opportunities for the 21 Century; Instituto APOYO: Estudio sobre alternativas para la optimizacin del Sistema de Bonificaciones a Plazas Docentes Rurales y otras condiciones especiales. Pgina 21
pedaggico. En el Per existen 325 ISP y 38 universidades que ofrecen programas de educacin. Los estudiantes de pedagoga son en su mayora mujeres (85% del total de estudiantes) y pertenecen a la extraccin social ms baja, por debajo del tercer quintil de ingresos. Otra caracterstica de los estudiantes de pedagoga es el alto porcentaje que estudia y trabaja simultneamente, en particular, en instituciones privadas: el 48% de los estudiantes en universidades pblicas y el 77% en universidades privadas28. Calificacin y condicin laboral Distribucin de las calificaciones de los maestros A partir de la tenencia del ttulo pedaggico, se dan dos grandes grupos de maestros: los titulados y los no titulados. Este segundo grupo se compone de profesores que no han culminado estudios de pedagoga o no lograron alcanzar el ttulo pedaggico, de profesionales sin ttulo pedaggico y de os que slo alcanzaron a completar la secundaria29. Segn el censo escolar de 1993, el 65% del total de profesores de primaria y secundaria estatales contaba con ttulo pedaggico y el 35% no. En los centros educativos rurales slo el 32 % de profesores contaba con ttulo pedaggico. Segn el censo escolar de 1998, el 77% del total de profesores cuenta con ttulo pedaggico y el 23% no, mientras que el 57% de los profesores rurales no es titulado (cuadro 7). Estas cifras muestras que, si bien se est cerrando la brecha en la distribucin de profesores con ttulo pedaggico segn rea de residencia, an existen diferencias importantes. El informe sectorial del Banco Mundial encontr, basndose en la prueba nacional de rendimiento CRECER para 1996, que los profesores con ttulo pedaggico estuvieron ms asociados a los mejores resultados en la prueba, en comparacin con los profesores que no tenan ttulo pedaggico. Este resultado podra no estar vinculado necesariamente, a la diferencia en la formacin que reciben unos y otros, sino a variables no observables, como por ejemplo, las diferencias en los niveles de compromiso. Este es un asunto a seguir explorando. Este vaco, respecto a la naturaleza del vnculo entre el ttulo pedaggico y el rendimiento estudiantil, no debe alejarnos del hallazgo de que existen diferencias en la distribucin de maestros con ttulo pedaggico segn rea de residencia, hecho que estara teniendo consecuencias sobre las brechas en el desempeo de los alumnos entre zonas urbanas y rurales.
28 29
Saavedra y Daz: 1999 Estos ltimos representan un proporcin reducida. Pgina 22
Cuadro 7 Estructura segn nivel magisterial y rea de los docentes de primaria y secundaria en centros educativos estatales: 1993 1998 Porcentajes
Nivel magisterial 1993 Urbano Rural Urbano 1998 Rural Variacin porcentual Urbano Rural
Con ttulo V IV III II I Sin ttulo A B C D E
65,3 10,9 7,7 11,0 19,5 16,2 37,7 11,4 2,2 13,3 2,4 5,4
32,0 2,0 1,4 3,1 11,5 14,3 68,0 12,1 2,7 43,6 3,3 6,3
76,8 5,0 5,7 11,6 32,5 22,0 23,2 9,5 1,7 6,2 1,4 4,3
57,1 1,5 1,4 5,3 28,6 20,2 42,9 17,4 2,0 19,5 1,4 2,7
17,7 -54,5 -25,9 5,4 66,8 36,1 -38,5 -16,7 -22,7 -53,2 -40,4 -20,0
78,3 -26,7 1,8 72,5 148,7 41,4 -36,9 43,7 -24,6 -55,4 -58,1 -57,7
Fuente: Censos escolares 1993 y 1998.
Condiciones laborales An existen grandes diferencias en las condiciones de trabajo de los profesores segn el tipo de regin. Cuentan con servicios de energa el 97% de las grandes escuelas urbanas, y slo el 29% de las pequeas escuelas rurales. Otra variable que muestra las diferencias en las condiciones de trabajo entre reas urbanas y rurales, es la velocidad de rotacin de los profesores: los maestros de pequeas y medianas escuelas de zonas rurales permanecen, en promedio, entre 2,3 y 3,6 aos, mientras que los profesores de grandes escuelas urbanas se quedan en promedio 5,9 aos30. Este ltimo podra ser un buen indicador del grado de satisfaccin con el puesto de trabajo y reflejara con ello la situacin de aislamiento en la que se encuentran los profesores que dictan en reas rurales. Entre los principales factores que explican la disconformidad con el puesto de trabajo, en primer lugar, est la ausencia de la familia; en segundo lugar, la falta de perspectiva profesional; y en tercer lugar, la carencia de servicios bsicos (Instituto APOYO: 2000). Estos seran aspectos a considerarse en el diseo de polticas de compensacin salarial segn condiciones de trabajo. Rgimen laboral La carrera pblica del profesorado est regida por el reglamento de la Ley del Profesorado (Decreto Supremo N 19-90-ED). En ella se contempla diferencias segn el estado de contratacin de los docentes y la posesin del ttulo pedaggico. La diferencia ms importante entre docente contratado y docente nombrado, es que este ltimo goza de estabilidad laboral, la cual se rige por el reglamento de la Ley del Profesorado. Una de las caractersticas ms importantes del rgimen laboral del docente es que no est vinculado sistemticamente con las calificaciones y experiencia de los docentes (Banco Mundial: 1999). Este desfase conlleva a que la diferencia entre maestros nombrados y contratados se limite a su simple condicin de contratacin y no a la trayectoria de su desempeo. Esto podra tener un impacto negativo sobre la moral y compromisos de los profesores contratados31.
30 31
Banco Mundial: 1999 Idem Pgina 23
La estabilidad laboral de los docentes nombrados es el aspecto ms importante de la relacin contractual32. La flexibilizacin del mercado laboral nacional, iniciada en 1991, no se ha aplicado a la carrera docente, que es la nica ocupacin en el Per que sigue gozando de estabilidad laboral. Otra caracterstica del rgimen de contratacin docente en el sector pblico es la centralizacin y burocratizacin en el proceso de seleccin y de contratacin, en el que la decisin est en los rganos administrativos del sistema, sin participacin de los directores de los centros educativos involucrados. Los directores de centros educativos pblicos consideran esta situacin como uno de los principales problemas que afectan su labor33. Otro problema del status laboral del docente, es la rigidez de la carrera a lo largo del tiempo, a pesar de lo dispuesto en la ley del profesorado, en la que se contemplaba una serie de mecanismos de ascenso a lo largo de la carrera docente, los que, a partir de 1991, dejaron de funcionar, suspendiendo los ascensos en la carrera magisterial. Condiciones de servicio y compensacin No existen diferencias importantes en la remuneracin entre los profesores nombrados y contratados, de primaria y secundaria, de mayor y menor nivel magisterial, ni entre los profesores con ttulo y los profesionales de otras carreras. A continuacin se presentar la manera cmo se compone la remuneracin docente, sus diferencias segn niveles magisteriales y la manera como se ubica en relacin con el resto de profesionales en el Per. Cinco factores determinan la remuneracin de un docente: (i) el nivel en la carrera magisterial; (ii) la situacin contractual; (iii) la jornada laboral; (iv) el tipo de funciones; y (v) el rgimen previsional. Niveles La carrera docente de los nombrados se divide en: cinco niveles magisteriales para los profesores con ttulo pedaggico (I V) y cinco para los no titulados (A E) (cuadro 7). Situacin contractual Pertenecen a la carrera magisterial solo los docentes nombrados, titulados o no titulados. Remunerativamente se ubica a los contratados con ttulo pedaggico, en el nivel I de la escala magisterial, mientras que a los contratados sin ttulo pedaggico, en los niveles A E. Jornada laboral Los niveles magisteriales se dividen usando las categoras de 24, 30 o 40 horas pedaggicas: estas categoras no estn vinculadas, necesariamente, con el nmero de horas efectivamente dictadas por los docentes. Tipo de funciones Los directores y subdirectores perciben una bonificacin por funcin de direccin; los docentes que realizan funciones administrativas siguen ganando lo que les corresponde segn su nivel de carrera.
32 33
Saavedra y Daz: 1999 Idem. Pgina 24
Rgimen previsional Existen tres tipos de rgimen previsional, el que est sujeto al Decreto Ley N 20530 o cdula viva34, el rgimen de jubilacin y pensiones del Decreto Ley N 19990 y el sistema privado de pensiones. A pesar de ser cinco los factores que afectan las remuneraciones de los maestros, existen 23 conceptos distintos que componen el sueldo de un docente. Estos conceptos se pueden separar en dos grandes grupos, lo que son de aplicacin general y los conceptos especiales. Este sistema tan complejo, destinado en muchos casos a calcular conceptos remunerativos poco significativos, requiere una reestructuracin integral, por la importancia que tiene el factor remuneraciones en la definicin del presupuesto total para educacin. Un aspecto a resaltar es la reducida diferencia de las remuneraciones segn niveles magisteriales. En 1999, las diferencias entre el ingresante a la carrera magisterial (nivel I) y el docente con 20 aos de servicio era de slo 10%. En 1990 esta diferencia era de 34% y en 1980 de 294%35. Queda claro que nos estamos enfrentando a un sistema de remuneraciones que ha venido desapareciendo, drsticamente, los incentivos dentro de la carrera docente.
Cuadro 8 ndice de dispersin salarial de las remuneraciones docentes: 1980 1999
Nivel Magisterial 1980 1985 1990 1999
VIII Nivel V Nivel I Nivel Categora E
394 100
155 134 100 74 100 88 110 100 85
Elaboracin: Saavedra y Daz: 1999
Otro tema es la manera como se ubican las remuneraciones de los docentes dentro del mercado laboral nacional. A continuacin se compara los ingresos promedio mensuales de diferentes ocupaciones.
Cuadro 9 Ingreso laboral promedio en el empleo principal segn tipo de ocupacin (Nuevos soles de octubre de 1998)
mbito No docente Docente
Sector Privado Sector Pblico Independiente Trabajador del hogar Otro Promedio
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 1997 Elaboracin: GRADE
919 1.019 657 284 429 787
917 655 213
725
El sueldo de los docentes del sector pblico es inferior a los ingresos de la actividad principal del resto de empleados dependientes. Sin embargo, esta diferencia se acorta significativamente si se toma en cuenta el nmero de horas dedicadas al
34 35
Este rgimen se aplica a los docentes que fueron nombrados antes del 31 de diciembre de 1980. Saavedra y Daz: 1999 Pgina 25
trabajo: en promedio un maestro trabaja a la semana 25 horas, mientras que el resto de profesionales 45 horas36. 5.2. GESTIN INSTITUCIONAL 5.2.1 Ministerio de Educacin Corresponde al Ministerio de Educacin, a travs de los rganos intermedios del sector (direcciones regionales y subregionales de educacin, unidades de servicios educativos y reas de desarrollo educativo) orientar y normar la organizacin y funcionamiento de los centros educativos pblicos, en los diferentes niveles y modalidades, los que dependen administrativamente de los rganos intermedios. De acuerdo con su marco legal, el Ministerio de Educacin (MED) se organiza en dos viceministerios: Gestin Pedaggica y Gestin Institucional y la Secretara General, de los que dependen las direcciones y oficinas de la sede central. El Viceministerio de Gestin Pedaggica es responsable de proponer los lineamientos de poltica pedaggica de todos los niveles y modalidades educativas que estn bajo la administracin del Ministerio de Educacin. Define, articula, monitorea y evala la aplicacin de las estructuras curriculares bsicas y otros elementos de tecnologa educativa; disea los planes de formacin y capacitacin de personal docente y presta la asesora pedaggica para la correcta ejecucin de la poltica educativa. Tiene a su cargo la direccin, el seguimiento y evaluacin de los factores de calidad de la educacin, identifica y promueve investigaciones de carcter pedaggico, propicia el uso de nuevas tecnologas de enseanza y promueve la participacin comunitaria. Presta un servicio de documentacin e informacin pedaggica. En el mbito de su competencia establece las relaciones intersectoriales y con instituciones de la sociedad civil que actan en favor de la educacin. El Viceministerio de Gestin Institucional est encargado de proponer y evaluar las polticas de desarrollo sectorial, apoyar los procesos de gestin de las instancias intermedias y de centros educativos. Coordina las relaciones con organismos de cooperacin internacional, dirige los proyectos educativos estratgicos de mejora permanente de la calidad de los servicios educativos, formula normas y criterios para la construccin y equipamiento de locales escolares y establece las relaciones con las direcciones regionales de educacin. En el mbito de su competencia establece las relaciones intersectoriales y con instituciones de la sociedad civil que actan en favor de la educacin. La Secretara General es el rgano responsable de las comunicaciones con entidades pblicas; del trmite documentario; de asesorar e informar en materia de legislacin, sobre la correcta aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias del sector y de la administracin interna del Pliego Presupuestal del Ministerio de Educacin.
36
Saavedra y Daz 1999 Pgina 26
Grfico 6
5.2.2 rganos intermedios Son instancias administrativas que deben facilitar la comunicacin entre la Sede Central y los centros educativos, as como su gestin administrativa. Dependen administrativamente del Ministerio de Educacin los rganos intermedios correspondientes al departamento de Lima y a la provincia constitucional del Callao. Los rganos intermedios de los dems departamentos se encuentran dentro del sector Presidencia y dependen administrativamente de los comits transitorios de administracin regional (CTAR). En el cuadro adjunto se hace un esquema de la organizacin actual.
Pgina 27
Grfico 7 Sede Central CTAR DEL DEC DRE DSRE USE USE ADE
C E N T R O S
E D U C A T I V O S
Existen 6 tipos diferentes de organizacin de los rganos intermedios en todo el pas. El Cuadro 10 presenta la distribucin y combinaciones de los rganos intermedios segn departamento. Esta variedad de combinaciones de los rganos intermedios estara relacionada con la creacin de nuevos rganos, as como a la modificacin de los ya existentes, que no llegaron a reemplazar a los anteriormente existentes. Esta fue una de las causas de la coexistencia de una serie de rganos intermedios con funciones similares.
Cuadro 10 Distribucin de los rganos intermedios segn departamento
DRE ADE DRE DSRE ADE DRE DSRE USE ADE x x x x x x x x x x x x x DRE USE ADE DRE USE DRE DSRE USE
Departamentos
DRE
DSRE
USES
ADE
Amazonas 1 0 0 10 x Ancash 1 2 15 2 Apurmac 1 1 2 8 Arequipa 1 0 9 0 Ayacucho 1 1 9 4 Cajamarca 1 3 0 11 Cerro de Pasco 1 0 0 9 x Cusco 1 0 12 2 Huancavelica 1 0 6 6 Hunuco 1 0 1 12 Ica 1 1 3 0 Junn 1 0 0 15 x La Libertad 1 0 10 0 Lambayeque 1 0 0 6 x Loreto 1 6 0 27 Madre de Dios 1 0 0 5 x Moquegua 1 0 0 5 x Piura 1 1 0 15 Puno 1 0 0 27 x San Martn 1 3 0 8 Tacna 1 0 0 4 x Tumbes 1 0 0 6 x Ucayali 1 0 0 8 x TOTAL 23 18 67 190 10 Fuente: Oficina de Apoyo a la Administracin Educativa, MED.
La distribucin de los diferentes rganos intermedios es muy compleja y no existe evidencia acerca de la necesidad de dicha complejidad.
Pgina 28
5.2.3 Centros educativos estatales Una de las principales caractersticas de la administracin del sistema educativo es la dependencia administrativa y tcnico pedaggica de los centros educativos respecto a los rganos intermedios, lo que en muchos casos incide en su funcionamiento y desempeo. Los centros educativos funcionan con el personal docente y administrativo cuyas remuneraciones son previstas por el Sistema de Administracin Financiera del Ministerio de Economa y Finanzas, pagadas segn planillas elaboradas por los rganos intermedios; asimismo, reciben los recursos de funcionamiento, que los rganos intermedios, en su calidad de unidades ejecutoras, les asignan y transfieren, de acuerdo con criterios administrativos y segn las posibilidades presupuestales lo permitan. 5.3. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN 5.3.1 Gasto total en educacin, PBI y gasto pblico total37 Entre 1990 y el 200038, el gasto pblico real en educacin ha tenido una fuerte recuperacin (130% en trminos reales). El monto para el 2000 es equivalente a 7.157 millones de nuevos soles (1.983 millones de dlares americanos). Estos cambios representan una tasa de crecimiento promedio anual, en trminos reales, del 9,1%. Con relacin a la asignacin intersectorial de los recursos pblicos del Gobierno Central, la participacin del gasto pblico en educacin sobre el gasto pblico total ha mostrado un importante crecimiento, pasando del 13% en 1990 al 21% en el 2000. A partir de 1994, se observa una estabilizacin de la participacin entre el 18% y el 20%. Este comportamiento refleja el incremento en la priorizacin financiera del sector educacin. Por otro lado, el gasto pblico en educacin en relacin al PBI pas del 2,2% en 1990 al 3,2% en el 2000. Si se asocia el crecimiento del PBI real, entre 1992 y 1998, con el comportamiento de la participacin del gasto en educacin, se puede observar un comportamiento cclico. Sin embargo, es interesante resaltar lo ocurrido entre 1998 y 1999. En estos aos el Per ha enfrentado una contraccin en el PBI no primario que fren el ritmo de crecimiento del PBI total que se vena experimentando en los ltimos 6 aos. En ese contexto, el gasto pblico en educacin frente al PBI presenta un claro crecimiento, mostrando, de ese modo, un comportamiento autnomo. Esto revela, una vez ms, el alto grado de prioridad financiera que se le est otorgando al sector educacin.
Cuadro 11 Indicadores macroeconmicos Miles de millones de soles del 2000
1990 Gasto en Educacin (1) Gasto Total (2) PBI (3) (1) / (2) (1) / (3) Fuente: MEF, INE. 3,1 23,4 139,9 13,3 2,2 1991 3,2 19,4 143,8 16,6 2,2 1992 3,3 20,9 141,5 16,0 2,4 1993 3,9 23,5 150,8 16,7 2,6 1994 4,8 25,5 170,5 18,8 2,8 1995 5,8 27,3 182,9 21,2 3,2 1996 5,4 26,0 187,6 20,7 2,9 1997 6,2 34,2 200,4 18,0 3,1 1998 6,2 32,5 215,0 19,0 2,9 1999 6,9 33,8 215,0 20,4 3,2 2000 7,2 34,3 226,8 20,9 3,2
37
38
Los datos de gasto y presupuesto de educacin incluyen pensiones. El presupuesto de educacin para 1999 incluye el incremento salarial docente del 16% que se dio en abril de ese ao. El presupuesto de educacin para el 2000 incorpora los 8 millones de US$ del plan de contingencia ms los 40 millones de US$ del nuevo proyecto MED-BID. La cifra para el 2000 corresponde al monto incluido en el presupuesto. Pgina 29
5.3.2 Estructura del gasto pblico en educacin En el Per, como en el resto de pases de Amrica Latina, el gasto pblico en educacin es principalmente gasto corriente39 (entre 90% y 95%) Sin embargo, el gasto de capital en educacin en relacin con el gasto total representa un claro cambio de comportamiento en la primera mitad de la dcada. El inicio de los programas nacionales contribuy con el comienzo de la recuperacin del gasto pblico de capital en educacin. Entre 1990 y 2000, el gasto de capital aument en 560%. Para el ao 2000, el gasto de capital se espera represente el 19% del gasto total. Adems, en trminos reales, el gasto de capital ha crecido entre 1990 y el 2000 en 1.416%.
Cuadro 12 Gasto Pblico en Educacin, 1990 2000 Miles de millones de soles del 2000
1990 Gasto corriente Gasto de capital Gasto total G. K / Gasto total Fuente: MEF 3,02 0,09 3,11 2,9 1991 2,93 0,29 3,22 8,9 1992 3,14 0,20 3,34 5,9 1993 3,50 0,42 3,92 10,7 1994 4,08 0,73 4,81 15,2 1995 4,89 0,89 5,78 15,4 1996 4,86 0,51 5,37 9,5 1997 5,54 0,62 6,16 10,0 1998 5,29 0,88 6,17 14,3 1999 5,66 1,22 6,88 17,8 2000 5,80 1,36 7,16 19,0
Grfico 7
GASTO PBLICO REAL EN EDUCACIN SEGN TIPO DE GASTO: 1990 2000
8,000
7,000
6,000
Millones de soles del
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Gasto corriente
Gasto de capital
A pesar de esta fuerte recuperacin del gasto de capital, como se puede observar en el grfico 7, el gasto corriente contina representando, de lejos, la mayor parte del gasto en educacin. El gasto corriente para el perodo 1990-1995 represent, en promedio, el 90% del gasto total en educacin, y entre 1996 y el 2000, el 86%. Gasto pblico corriente en educacin por niveles educativos La distribucin del gasto corriente en los niveles de educacin bsica refleja una estructura aproximadamente constante a lo largo del perodo de referencia. El
39
Este gasto se explica en su mayor parte por el pago de remuneraciones. Pgina 30
gasto corriente en primaria representa, en promedio, el 55 % del gasto corriente en educacin bsica, el nivel inicial representa el 10% y el nivel secundaria el 35%.
Cuadro 13 Gasto pblico corriente por niveles educativos de la educacin bsica, 1990 2000 Porcentajes
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Inicial Primaria Secundaria BSICA

Fuente: MEF
9,2 54,5 36,3 100,0
9,6 55,3 35,1 100,0
9,6 55,3 35,2 100,0
9,7 55,3 35,0 100,0
10,0 55,3 34,7 100,0
10,2 55,1 34,7 100,0
10,4 54,4 35,2 100,0
10,2 55,3 34,5 100,0
10,2 54,0 35,9 100,0
10,5 54,1 35,4 100,0
10,5 54,1 35,4 100,0
La tasa de crecimiento anual del gasto corriente en la educacin bsica, en el perodo 91-95, fue del 12%. Se observa, en ese periodo, un fuerte incremento en la educacin inicial. En cambio, en el perodo 1996-2000, el gasto corriente de la educacin bsica decrece hasta llegar a una tasa anual de 2,4% en el 2000. En este perodo se observa un comportamiento muy semejante en la evolucin del gasto en los diferentes niveles educativos. La reduccin en el ritmo de crecimiento del gasto tendra tres explicaciones. En primer lugar, la reasignacin presupuestal de los programas nacionales (MECEP BID y MECEP BIRF) desde el rubro gasto corriente (03 Bienes y servicios) al rubro gasto de capital (05 Inversiones). En segundo lugar, est disminuyendo la necesidad de expandir el gasto para cubrir la demanda en primaria, ya que la cobertura est llegando a su mximo y es perceptible la mejora en los indicadores de eficiencia interna (especialmente en la disminucin de la tasa de repeticin). En tercer lugar, por la cada en la recaudacin tributaria como consecuencia de la contraccin del PBI no primario.
Cuadro 14 Gasto pblico corriente por niveles educativos de la educacin bsica, 1990 2000 Tasas de crecimiento anual
1991
Inicial Primaria Secundaria BSICA -8,1 -10,1 -14,5 -11,5
1992
15,6 15,4 15,7 15,5
1993
10,9 9,8 9,3 9,7
1994
31,3 27,2 25,9 27,1
1995
20,5 17,5 18,1 18,0
1996
1,1 -1,6 1,1 -0,4
1997
19,8 23,4 19,2 21,6
1998
1,5 -0,3 6,1 2,1
1999
9,8 6,1 4,4 5,8
2000
2,4 2,4 2,4 2,4
91-95 *
14,0 11,9 10,9 11,8
96 -00 *
6,9 6,0 6,6 6,3
* Promedio del perodo Fuente: MEF
Gasto por alumno Aunque parte del incremento del gasto real en educacin permite cubrir las nuevas necesidades por mayor demanda, tal como se puede apreciar en el cuadro 15, el gasto por alumno ha tenido tambin un importante proceso de recuperacin. As, entre 1990 y el 2000, el gasto por alumno en educacin bsica pas de 368 a 730 nuevos soles, esto es, un aumento real del 98%. Tomando como base el gasto por alumno en educacin inicial, el gasto en secundaria es 66% ms alto y en primaria 24% ms.
Pgina 31
Cuadro 15 Gasto pblico corriente por alumno y niveles educativos, 1990 2000 Nuevos soles de 2000
1990
Inicial Primaria Secundaria BSICA Fuente: MEF * Presupuesto 282,7 335,8 473,2 368,2
1991
257,8 303,9 410,5 328,2
1992
292,4 351,9 481,1 380,4
1993
301,6 374,4 519,3 404,4
1994
380,7 465,7 635,5 500,9
1995
439,4 539,2 731,4 578,5
1996
411,7 525,2 715,4 561,8
1997
493,4 650,3 834,6 680,1
1998 *
508,0 648,2 856,9 689,1
1999 *
539,0 685,4 871,5 719,2
2000 *
546,9 701,8 871,0 730,2
Grfico 8
GASTO CORRIENTE PBLICO REAL POR ALUMNO SEGN NIVELES EDUCATIVOS, 1990 - 2000
1000.0
900.0
800.0
700.0
Nuevos soles del 2000
600.0 Inicial Primaria Secundaria
500.0
400.0
300.0
200.0
100.0
0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 * 1999 * 2000 *
Grfico 9
GASTO REAL DE CAPITAL EN EDUCACIN 1990 - 2000
1,600.0
1,400.0
Millones de nuevos soles del 2000
1,200.0
1,000.0
800.0
600.0
400.0
200.0
0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pgina 32
Gasto de capital en educacin Entre 1990 y el 2000, el gasto de capital en educacin tuvo un significativo crecimiento, pasando de 90 millones de nuevos soles en 1990 a 1.359 en el 2000. En algunos aos (por ejemplo, en 1992, 1996 y el 2000), se constata una cada en los niveles de gasto que no llega a alterar la tendencia general de crecimiento, segn se puede observar en el grfico que sigue. Sobre la composicin del gasto de capital en educacin, se puede identificar dos grandes componentes, los programas nacionales de educacin del Ministerio de Educacin (MECEP BIRF, MECP BID y Educacin Bsica para Todos) y los programas del Ministerio de la Presidencia (INFES, FONCODES y CORDELICA). Con respecto a los proyectos de inversin del Ministerio de Educacin, tal como se observa en el cuadro siguiente, entre 1994 y 2000, estos han incrementado notablemente su participacin en las inversiones totales en el sector, pasando de 4% en 1994 al 49% en 2000. Este comportamiento refleja la creciente importancia del MED en la gestin de los gastos de capital del sector.
Cuadro 16 Gasto de capital en Educacin, 1990 2000 Millones de soles del 2000. Toda Fuente
1990
PRES MED (Prog.Nac.) TOTAL Estructura porcentual PRES MED (Prog.Nac.) TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 95,5 4,5 100,0 94,8 5,2 100,0 79,4 20,6 100,0 77,0 23,0 100,0 73,8 26,2 100,0 63,4 36,6 100,0 51,5 48,5 100,0 89,6 287,5 198,4 420,0 89,6
1991
287,5
1992
198,4
1993
420,0
1994
695,9 32,8 728,6
1995
842,0 45,9 887,8
1996
405,9 105,6 511,5
1997
475,3 141,9 617,2
1998
653,8 231,8
1999
776,0 447,7
2000
699,7 659,4
885,6 1.223,7 1.359,0
Tasa de crecimiento anual PRES MED (Prog.Nac.) TOTAL Fuente: MEF y MED 220,8 -31,0 111,7 73,5 220,8 -31,0 111,7 65,7 21,0 40,0 21,9 -51,8 130,2 -42,4 17,1 34,4 20,7 37,6 63,3 43,5 18,7 93,1 38,2 -9,8 47,3 11,1
Por fuente de financiamiento, los recursos provenientes del Tesoro Pblico se han reducido debido a la mayor presencia de los programas nacionales del Ministerio de Educacin, pues stos incluyen un componente de endeudamiento. Sin embargo, por las caractersticas de las contrapartidas y los volmenes de las operaciones con los organismos multilaterales, la participacin del Tesoro Pblico sigue siendo mayoritaria con un 65% en el 200040. 5.3.3 Gasto total de las familias en la educacin41 Las familias representan una importante fuente de financiamiento del servicio educativo pblico y privado. Como se puede observar en el Cuadro 17, en 1994 las familias gastaron en la educacin de sus hijos en centros educativos pblicos, el 0,8% del PBI. Esto signific que las familias financiaron el 20% del gasto total en el sistema pblico de educacin.
40 41
Ver Plan Institucional 2000, Ministerio de Educacin. Se est considerando como gasto de las familias en educacin al realizado en la matrcula y APAFAS, materiales educativos, uniformes, transporte y pensiones. Pgina 33
Cuadro 17 Gasto de las familias en educacin pblica 1994 $US de 1997

Matrcula
Inicial Primaria Secundaria Superior no universitaria Superior universitaria Total 473.867 3.521.953 1.525.004 227.510 241.381 5.989.715
$US por alumno

53,7 44,9 100,8 194,0 210,4 72,3
Gasto total
25.445.076 158.240.854 153.748.191 44.129.089 50.787.346 433.212.819
% PBI
0,05 0,29 0,28 0,08 0,09 0,80
Fuente: J. Saavedra, Financiamiento de la Educacin en el Per.
El gasto familiar por niveles educativos, en comparacin con el del Estado, es mucho mayor para los hijos que tienen en secundaria. Los hogares gastan en un alumno de secundaria ms del doble (124% ms) de lo que gasta en uno de primaria, mientras que el Estado gasta slo 36% ms. Por otra parte, el gasto de las familias en la educacin privada es significativamente superior. En 1994, una familia promedio gastaba 522 dlares en la educacin de un hijo, el Estado gastaba 185 dlares y las familias con hijos en centros educativos pblicos 72 dlares (gasto total en centros educativos pblicos: 257 dlares americanos). El gasto total de las familias con hijos en el sistema privado ascendi en 1994 al 1,1% del PBI.
Cuadro 18 Gasto de las familias en educacin privada 1994 $US de 1997
Matrcula
Inicial Primaria Secundaria Superior no universitaria Superior universitaria Total 123.982 502.678 308.779 90.407 132.467 1.158.313
$US por alumno

307,9 499,7 523,8 594,0 762,7 522,7
Gasto total
38.178.263 251.192.071 161.743.508 53.697.312 101.034.139 605.474.022
% PBI
0,07 0,46 0,30 0,10 0,19 1,11
Fuente: J. Saavedra, Financiamiento de la Educacin en el Per.
Despus de 3 aos, las familias con hijos en el sistema pblico de educacin han incrementado tanto su gasto total como el destinado a cada alumno. En su conjunto, las familias con hijos en centros educativos pblicos aportaron al gasto total del sistema pblico el 1,03% del PBI (mayor en 30% respecto a 1994). Esta cifra representa el 25% del gasto total de la educacin pblica, resultado superior en 5 puntos porcentuales respecto al valor obtenido en 1994. Por otro lado, el gasto por alumno promedio se increment en 40%, siendo el mayor crecimiento en primaria (70%). Estos cambios han modificado la relacin entre el gasto por alumno de secundaria y el de primaria; sin embargo, sigue siendo muy superior al que se presenta en el gasto del Estado.
Pgina 34
Cuadro 19 Gasto de las familias en educacin pblica 1997 $US de 1997

Matrcula/
Inicial Primaria Secundaria Superior no universitaria Superior universitaria Total 1/ Fuente MED 2/ ENNIV 1997
1
$US por alumno/

63,2 76,0 129,5 187,7 269,3 101,4
Gasto total
34.075.106 283.251.283 248.071.412 30.599.459 56.771.336 664.926.982
% PBI
0,05 0,44 0,39 0,05 0,09 1,03
539.109 3.727.668 1.915.237 163.043 210.779 6.555.836
El gasto de las familias en el sistema educativo privado como porcentaje del PBI tambin se increment significativamente (36% respecto a 1994). Con relacin al gasto por alumno, en promedio se gast $US 759, cifra mayor en 45% a la reportada en 1994. Este cambio fue superior al mostrado por el Estado y las familias con hijos en el sistema pblico.
Cuadro 20 Gasto de las familias en educacin privada 1997 $US de 1997
Matrcula/
Inicial Primaria Secundaria Superior no universitaria Superior universitaria Total 1/ Fuente MED 2/ ENNIV 1997
1
$US por alumno/

444,6 617,9 716,8 594,0 1.553,6 759,3
Gasto total
66.390.552 311.915.042 248.733.681 84.128.107 220.818.490 975.624.588
% PBI
0,10 0,49 0,39 0,13 0,34 1,52
149.316 504.773 346.985 141.634 142.130 1.284.838
Comparando 1994 con 1997 se puede concluir dos cosas: la primera es que el gasto total en educacin (Estado y familias) creci significativamente; la segunda es que este gran crecimiento es explicado en mayor medida por las familias y no por el Estado (cuadro 21). En esos tres aos, el gasto por alumno de las familias con nios en centros educativos pblicos creci en 40% mientras que el gasto por alumno del Estado, lo hizo en 35%. Lo problemtico de esta tendencia es que si la calidad del servicio educativo est fuertemente asociada con los niveles de inversin y son las familias las que explican cada vez ms el gasto total, estaran aumentando las probabilidades de seguir reproduciendo las desigualdades de ingreso de la sociedad en la calidad del servicio y en el largo plazo en los ingresos. Adems, se encontr que la relacin entre gasto por alumno en secundaria y primaria es bastante diferente entre el gasto de las familias y el del Estado. El ratio del gasto de las familias en 1997 es 140% superior al presentado por el Estado. Esto podra sugerir que, al tener una participacin ms importante del gasto de las familias en la educacin secundaria, las diferencias en calidad del servicio seran an ms desiguales. Dado que la PEA est compuesta principalmente por trabajadores con educacin secundaria como mximo alcanzado, las desigualdades en la calidad del servicio se estaran reproduciendo en el mercado laboral. Este breve diagnstico refleja la necesidad que tiene el Estado de garantizar los insumos mnimos para una educacin bsica de calidad y as contribuir a la disminucin de las desigualdades de ingresos y oportunidades.
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Cuadro 21 Variacin porcentual del gasto en educacin segn gestin educativa y fuente de financiamiento 1994 / 1997
Matrcula Estado /*
Inicial Primaria Secundaria Superior No Universitaria Superior Universitaria
$US por alumno 34,8

31,3 38,1 31,0 41,1 55,4
Gasto total 36,9

45,9 42,7 42,2 37,8 11,7
% PBI 10,7
23,4 20,7 20,3 16,5 -5,5
Familias Educacin Pblica

9,5
13,8 5,8 25,6 -28,3 -12,7
40,3
17,7 69,3 28,5 -3,3 28,0
53,5
33,9 79,0 61,4 -30,7 11,8
28,8
0,00 51,7 39,3 -37,5 0,0
Educacin Privada
10,9
20,4 0,4 12,4 56,7 7,3
45,3
44,4 23,7 36,9 0,0 103,7
61,1
73,9 24,2 53,8 56,7 118,6
36,9
42,9 6,5 30,0 30,0 79,0
*/ Para calcular el porcentaje del PBI gastado en educacin por nivel educativo se utiliz slo el gasto corriente y cuando se calcul para todos los niveles se utiliz el gasto total.
5.3.4 Conclusiones La historia reciente del gasto pblico en educacin, revela que se est presentando una recuperacin sostenida en la dcada del 90. Sobre las caractersticas del gasto, cabe sealar que la introduccin de los programas nacionales (Educacin Bsica para Todos, MECEP BID y MECEP BIRF), ha permitido que el gasto en bienes y servicios (cuadernos de trabajo, guas para docentes, bibliotecas de aula, etc.) e inversiones se incremente considerablemente, reduciendo as la participacin de las remuneraciones en el gasto total en educacin. Respecto a la estructura del gasto por niveles educativos, sta no ha tenido ningn cambio significativo, aunque se podra mencionar que inicial fue el nivel que creci a una mayor tasa. A pesar de esta mejora en la dcada del 90, los niveles de gasto pblico por alumno an son muy bajos como para sostener que con la inversin en educacin se puede garantizar los logros de aprendizaje de los pases que pertenecen a la OECD. Los niveles de gasto por alumno del Estado Peruano son bastante menores a los presentados por pases vecinos42. Por otro lado, el Estado no es la nica fuente de financiamiento de la educacin pblica, las familias contribuyen con una fraccin importante. Considerando el gasto
42
Usando como fuente la OECD y los datos de la DNP del MEF Per, en primaria, en 1996 Argentina gast ms del triple de lo que gasto el Per y Uruguay y Brasil ms del doble. Pgina 36
en matrcula, materiales, uniformes, transporte y refrigerio, en 1997 el esfuerzo de las familias explic el 25% del gasto total en la educacin pblica peruana. Si juntamos el bajo nivel de inversin pblica por alumno con la importante participacin del gasto familiar en la educacin pblica, obtendremos como resultado un problema en la distribucin de la calidad del servicio educativo como mecanismo de reduccin de las desigualdades de ingreso. As, la tarea que tiene el Estado es doble, por un lado seguir elevando el gasto pblico por alumno y por el otro, mejorar la eficiencia y focalizacin de su gasto. 6. ANLISIS FODA
6.1 MACROAMBIENTE
Factores
Oportunidades
Amenazas
Econmicos
Demogrficos Polticos
Escenario internacional favorable para la cooperacin tcnica y financiera con fuerte orientacin a la mejora de la calidad de la educacin. Desaceleracin de la presin demogrfica. Contexto internacional favorable a los procesos de reforma educativa por la creciente importancia de los recursos humanos en la competitividad de los mercados.
Recorte de gastos en educacin, dados los limitados recursos pblicos. Dispersin poblacional en el mbito rural, que dificulta eficiencia en los sistemas de atencin.
Legales
Conflicto entre la funcin normativa del Sector Educacin que incluye a todo el sistema educativo y la organizacin del sector Valoracin social de la educacin como medio de movilidad social entre los diferentes estratos, articulado a una percepcin de calidad de vida. Existencia de un consenso social interno respecto a la educacin como un factor de desarrollo y de promocin social. Mayores posibilidades de acceso a diversos tipos de informacin, mayor velocidad en la recepcin de la misma, e incremento de la cantidad de informacin. Existencia de programas exitosos de innovacin pedaggica.
Sociales
Tecnolgicos
Otros
Limitado acceso a avances tecnolgicos por parte de los centros educativos y por tanto de los alumnos y alumnas. Medios de comunicacin que no complementan las acciones educativas del Sector. Baja cobertura de servicios pblicos bsicos (luz, agua y desage, telfono)
Pgina 37
6.2
MICROAMBIENTE
Factores Fortalezas Debilidades
Organizacin
rea de influencia sobre todo el territorio nacional debido a la cobertura casi total de la educacin primaria. Capacidad del Ministerio de Educacin para liderar la propuesta educativa. Disponibilidad de una red nacional de comunicacin a escala nacional.
Personal
Plazas cubiertas en todo el territorio nacional
Incompatibilidad del marco legal sectorial en la constitucin con las iniciativas e innovaciones que el sector propone. Desarticulacin y falta de liderazgo en la toma de decisiones. Insuficiente difusin de los proyectos y programas nacionales del Ministerio. Desarticulacin entre las decisiones tcnico normativas y las decisiones administrativas (MED MIPRE CTAR). Ausencia de una poltica de recursos humanos, que incluya una estructura de incentivos. Bajas cargas docentes por nivel educativo Retraso y desarticulacin en los procesos de racionalizacin. Dificultades para mejora el nivel remunerativo del docente, especialmente en el mbito rural.
Infraestructura
Tecnologa Usuarios Otros
Programas intensivos de distribucin de materiales educativos en todo el pas y para todos los niveles. Mejoramiento de la infraestructura educativa y programas de mantenimiento de la misma. Implementacin de proyectos que introducen el uso de nuevas tecnologas en la educacin Alta cobertura en la educacin bsica obligatoria. Desarrollo de dinmicas de cambio generadas en la educacin pblica y privada por propuestas desde el Ministerio de Educacin. Planes de mediano plazo financiados: programas nacionales del Ministerio (MECEP y Educacin Bsica para Todos) y planes estratgicos de ciencia y tecnologa. Existencia de nuevas estructuras curriculares validadas.
Limitado acceso a los avances tecnolgicos en los centros educativos. Baja inversin pblica por alumno. Baja calidad del servicio educativo, especialmente en el mbito rural. Ausencia de un sistema para la evaluacin de resultados e impactos del sistema educativo.
7. OBJETIVOS Y METAS ESTRATGICOS 7.1 PRIORIDADES INSTITUCIONALES La responsabilidad principal que enfrenta el Ministerio de Educacin es mejorar la calidad en el servicio educativo, en particular el mejoramiento de los logros de aprendizaje y la reduccin de las tasas de repeticin y desercin. Al presente est en el sistema educativo prcticamente toda la poblacin entre 6 y 11 aos de edad y la mayora de la poblacin de 6 a 16 aos (92%). Por esto la prioridad es garantizar una educacin de calidad a esta gran masa estudiantil. De no lograr esta meta, se podra caer en el riesgo de retroceder en los grandes avances en la cobertura educativa.
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El segundo tema en la escala de prioridades es la necesidad de optimizar la estructura organizacional y de funciones de la administracin del servicio educativo en la medida en que la administracin sirve como canal de implementacin de las reformas del proceso educativo. Si no se optimiza la administracin, las reformas no logran ser aprovechadas en su mximo potencial. El tercer tema es la falta de vinculacin de la dinmica de los recursos humanos con los objetivos institucionales. El bajo nivel de la formacin docente, la rigidez laboral, la ausencia de incentivos dentro de la carrera magisterial, y la falta de un sistema eficiente de compensacin por desempeo y condiciones laborales, hace que haya un gran espacio para mejorar el sistema de gestin de recursos humanos, vinculndolo a la mejora de la calidad del servicio. El cuarto tema est vinculado a la equidad en la distribucin del servicio educativo. La baja cobertura de educacin inicial y secundaria en zonas rurales, as como los bajos niveles de calidad de la educacin bsica rural, hacen que este tema forme parte de las prioridades sectoriales. 7.2 LNEAS ESTRATGICAS Y DE ACCIN. De acuerdo con las prioridades que el Ministerio de Educacin le dio a los principales problemas que enfrenta, se han establecido las siguientes estrategias:
7.2.1 Sostenibilidad de los Programas de Mejoramiento de la Calidad Educativa Durante el quinquenio 1996 2000, el Ministerio de Educacin ha orientado su mayor esfuerzo a la tarea de mejoramiento de la calidad de la educacin primaria, as como a iniciar un proceso de modernizacin de la administracin central y regional. En el 2000 culmina la operacin de endeudamiento con el Banco Mundial (BIRF) y en el 2001 la operacin de endeudamiento con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los esfuerzos realizados dentro del Programa MECEP, que han significado una inversin significativa en la tarea de mejoramiento de la calidad de la educacin peruana, deben continuarse e incorporarse dentro de los programas permanentes del Ministerio de Educacin, para lo cual se debe asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Esto debe traducirse en la provisin de los recursos presupuestales del Tesoro Pblico orientados a garantizar la continuidad del cambio curricular, la provisin de materiales educativos, la capacitacin docente y el mantenimiento de la infraestructura y equipamiento educativos. En el quinquenio que se inicia, llega a la secundaria la generacin que se ha beneficiado de los cambios en la educacin primaria. Por este motivo, la prioridad del Ministerio se orienta a mejorar la calidad de la educacin secundaria y ampliar su cobertura, especialmente en zonas rurales, donde los ndices de repeticin y desercin son particularmente altos. La accin del Ministerio se orientar asimismo a desarrollar el bachillerato, como un espacio para explorar las preferencias tanto intelectuales como de orientacin laboral de los egresados de la secundaria, que los habilite para una mejor insercin en el mercado laboral o en los estudios superiores. Para asegurar estas lneas de accin, se ha negociado y se deber poner en ejecucin una segunda operacin de endeudamiento con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que se orienta a concluir la reforma emprendida con acciones en la educacin secundaria, el bachillerato y la formacin superior tecnolgica.
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7.2.2 Modernizacin de la gestin administrativa Esta lnea estratgica se divide en dos proyectos, el primero est asociado a la estructura de la organizacin y el segundo, con la descentralizacin del poder en la toma de decisiones sobre recursos educativos: a) Reestructuracin administrativa de la Sede Central y los rganos intermedios. b) Incremento de responsabilidades en la gestin de recursos de parte de los centros educativos. Con la combinacin de estos proyectos se espera mejorar el impacto de la reforma educativa al menos por dos razones: la primera tiene que ver con la mejora del bienestar social que se desprende de la mayor participacin de los consumidores, y la segunda, con el mejoramiento de la eficiencia tcnica del sistema. Ambos proyectos requieren de los siguientes componentes: Desarrollo de sistemas de informacin: rendicin social de cuentas. Capacitacin de directores. Sistemas de monitoreo y seguimiento. Reestructuracin normativa en cuanto al manejo de recursos por parte del director. 7.2.3 Mejoramiento de la gestin de recursos humanos Con esta lnea estratgica se potenciar significativamente el desarrollo del principal recurso que se les ofrece a los alumnos, el maestro. Se busca desarrollar la eficiencia en la gestin del principal actor del sistema educativo a partir de cinco grande niveles: a. Mejora de la formacin continua del maestro. b. Desarrollo de sistemas de acreditacin a maestros. c. Mejora en la relacin entre las metas sectoriales y los sistemas de reclutamiento y contratacin. d. Desarrollo de un sistema de incentivos dentro de la carrera docente. e. Desarrollo de un sistema de compensacin por condiciones laborales. 7.2.4 Mejoramiento de la calidad y equidad en la distribucin del servicio educativo Con esta lnea estratgica se busca reducir las brechas de acceso y calidad que actualmente existen en el sistema educativo. Se tratar de continuar el esfuerzo iniciado en el quinquenio que concluye a travs de los programas en curso de educacin bilinge intercultural, educacin a distancia y escuelas de frontera. Los programas que se desarrollar en el quinquenio 2001-2005 son: Mejoramiento de la educacin rural en inicial y primaria. Mejoramiento de la educacin rural en secundaria a travs de la educacin a distancia. 7.2.5 Prevencin integral En esta lnea estratgica se busca prevenir los diferentes problemas que enfrentan los nios y jvenes en su relacin con la sociedad. En particular, se busca desarrollar acciones que prevengan los problemas que enfrentan las zonas urbano marginales. 7.3 OBJETIVOS ESTRATGICOS a. Configurar un nuevo sistema educativo con una inicial que conste de 3 aos, articulada con una educacin bsica de 10 aos y su consolidacin en el Bachillerato de dos aos.
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b. Reestructurar las responsabilidades de sistema administrativo para lograr el mejor uso de los recursos en funcin de la mejora en los procesos de aprendizajes de los alumnos, y para desarrollar mecanismos eficaces de rendicin social de cuentas que promuevan la participacin de la demanda del servicio educativo. c. Redefinir los sistemas relativos a los docentes, revalorizando su funcin social de tal manera que se asegure que su mejor desempeo colabore eficazmente con el desarrollo de los aprendizajes de los alumnos. d. Mejorar la calidad de los procesos de aprendizaje del nuevo sistema educativo asegurando la provisin de los insumos adecuados y necesarios, incluyendo el mejoramiento continuo del currculo. e. Cerrar las brechas de cobertura que existen dentro de la educacin obligatoria en inicial y secundaria, y eliminar la brecha de equidad que se concentra en las reas rurales. 7.4 METAS ESTRATGICAS
7.4.1 Educacin inicial * Desarrollo curricular Educacin Inicial 5 aos Ao Acciones 2001 Aplicacin de estrategia de diversificacin curricular continua Evaluacin del cambio curricular 2002-2005 Aplicacin de estrategia de diversificacin curricular continua Educacin Inicial 3 4 aos Ao Acciones 2001 Publicacin del currculo Generalizacin de la propuesta curricular Aplicacin de estrategia de diversificacin curricular 2002 Aplicacin de estrategia de diversificacin curricular continua Consolidacin del cambio curricular (1ra etapa) 2003-2005 Aplicacin de estrategia de diversificacin curricular continua Consolidacin del cambio curricular (2da etapa) * Materiales educativos Educacin Inicial 5 aos Ao Acciones 2001-2005 Aplicacin de la estrategia de renovacin Educacin Inicial 3 4 aos Ao Acciones 2001 Diseo del mdulo de materiales Licitacin y adjudicacin 2002 Recepcin y distribucin Licitacin y adjudicacin
y actualizacin
y actualizacin
y actualizacin
y actualizacin
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Monitoreo en el uso de materiales y ajustes 2003-2005 Recepcin y distribucin Licitacin y adjudicacin Monitoreo en el uso de materiales y ajustes Diseo de la estrategia de renovacin * Capacitacin docente Ao Acciones 2001 Sistema Nacional de Capacitacin Docente Permanente: plan piloto (fase II) 25% del total de docentes capacitados por PLANCAD 2002 Sistema Nacional de Capacitacin Docente Permanente 35% del total de docentes capacitados por PLANCAD 2003-2005 Sistema nacional de capacitacin docente permanente 40% del total de docentes capacitados por PLANCAD * Infraestructura y equipamiento Ao Acciones 2001 Licitacin de 57 obras Entrega de 201 obras Adquisicin y distribucin de mobiliario para 53 centros educativos 2 etapa: Educacin Inicial 3 4 aos Ao Acciones 2001 Licitacin de obras 2002-2005 Licitacin de obras Entrega de obras Adquisicin y distribucin de mobiliario 7.4.2 Educacin primaria * Desarrollo curricular Ao Acciones 2001 Aplicacin estrategia de diversificacin curricular y actualizacin continua (1, 2 y 3 ciclos) Consolidacin del cambio curricular del 3 ciclo (2 etapa) Evaluacin del cambio curricular del 2 ciclo 2002 Aplicacin estrategia de diversificacin curricular y actualizacin continua (1, 2 y 3 ciclos) Evaluacin del cambio curricular del 3 ciclo 2003-2005 Aplicacin estrategia de diversificacin curricular y actualizacin continua (1, 2 y 3 ciclos) * Materiales educativos Ao Acciones 2001-2005 Aplicacin de estrategia de renovacin Plan de monitoreo y evaluacin en el uso de materiales Licitacin y adjudicacin segn estrategia de renovacin * Capacitacin docente Ao Acciones 2001 Sistema Nacional de Capacitacin Docente: 25% del total de docentes capacitados
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2002
Sistema Nacional de Capacitacin Docente: 25% del total de docentes capacitados 2003-2005 Sistema Nacional de Capacitacin Docente: 25% del total de docentes capacitados Capacitacin en gestin Ao Acciones 2001-2005 Capacitacin a distancia: 25% directores Infraestructura y equipamiento Ao Acciones 2001-2005 Programa de mantenimiento de infraestructura y equipamiento Medicin del rendimiento escolar Ao Acciones 2001-2005 Desarrollo del Sistema Nacional de Medicin de la Calidad Educativa Informtica educativa Ao Acciones 2001-2005 Implementacin de laboratorios y software de InfoEscuela en 250 centros educativos Capacitacin docente en el uso de software Dotacin de materiales para la capacitacin
7.4.3 Educacin secundaria * Desarrollo curricular Ao Acciones 2001-2005 Generalizacin curricular (III) de 1 a 4 (30% de docentes de educacin secundaria, en todas las reas y a escala nacional) 2001-2002 Ejecucin de 270 proyectos de innovacin curricular y 180 proyectos de innovacin en gestin. 2003-2004 Ejecucin de 330 proyectos de innovacin curricular y 220 proyectos de innovacin en gestin. * Materiales educativos Ao Acciones 2001 Provisin de 653.952 mdulos (5 libros) de textos para alumnos, 35.477 mdulos para docentes, 2.183 mdulos de biblioteca, 1.528 mdulos del rea de ciencias, 2.183 mdulos de otras reas, 624 mdulos de audiovisual TV y 1.248 mdulos de audiovisual video registro. 2002 Provisin de 467.109 mdulos (5 libros) de textos para alumnos, 25.341 mdulos para docentes, 1.560 mdulos de biblioteca, 936 mdulos del rea de ciencias, 1.560 mdulos de otras reas, 936 mdulos de audiovisual TV y 1.248 mdulos de audiovisual video registro. 2003 Provisin de 373.687 mdulos (5 libros) de textos para alumnos, 20.273 mdulos para docentes, 1.248 mdulos de biblioteca, 936 mdulos del rea de ciencias, 1.248 mdulos de otras reas, 624 mdulos de audiovisual TV y 1.248 mdulos de audiovisual video registro. 2004 Provisin de 560.530 mdulos (5 libros) de textos para alumnos, 20.273 mdulos para docentes, 1.871 mdulos de biblioteca, 1.248 mdulos del rea de ciencias, 1.871 mdulos de otras reas, 624 mdulos de audiovisual TV y 1.560 mdulos de audiovisual video registro.
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* Capacitacin docente Ao Acciones 2001 Capacitacin de 33.504 docentes 2002 Capacitacin de 23.932 docentes 2003 Capacitacin de 19.145 docentes 2004 Capacitacin de 19.145 docentes * Capacitacin en gestin Ao Acciones 2001 Capacitacin de 4.367 directores 2002 Capacitacin de 3.119 directores 2003 Capacitacin de 2.495 directores 2004 Capacitacin de 2.495 directores * Infraestructura y equipamiento Ao Acciones 2001-2002 Rehabilitacin o sustitucin de 2.684 aulas. 2003-2004 Rehabilitacin o sustitucin de 8.059 aulas. * Medicin del rendimiento escolar Ao Acciones 2001-2002 Prueba definitiva a 4 grado y otra a 2 grado 2003-2004 Prueba definitiva a 4 grado y otra a 2 grado * Informtica educativa Ao Acciones 2001-2005 Capacitacin de 500 docentes en el Proyecto EDURED Atencin de 300 centros educativos. 7.4.4 Bachillerato * Desarrollo curricular Ao Acciones 2001 Continuacin del plan piloto 167 centros piloto Incorporacin de 50 centros piloto adicionales 2002-2005 Continuacin del plan piloto 217 centros piloto * Materiales educativos y equipamiento Ao Acciones 2001-2002 Provisin de 238.357 cuadernos de trabajo para alumnos, 56.047 mdulos (14 libros) de textos para el banco de libros, 8.675 mdulos para el docente, 267 mdulos de biblioteca, 320 mdulos de cmputo, 100 mdulos audiovisuales TV VHS y 267 mdulos tecnolgicos. * Capacitacin docente Ao Acciones 2001-2002 Capacitacin de 5.452 docentes y tutores de bachillerato * Infraestructura Ao Acciones 2001-2002 Construccin y equipamiento de 11 aulas nuevas * Medicin del rendimiento escolar Ao Acciones 2001-2002 Prueba definitiva a 77.087 alumnos egresantes
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7.4.5 Formacin Tcnica Profesional * Modelo de formacin Ao Acciones 2001-2002 Seleccin de 5 centros piloto y aplicacin de 11 familias profesionales. * Innovacin en gestin Ao Acciones 2001-2002 Implementacin de consejos consultivos y aplicacin de la nueva estructura organizativa y curricular en 5 centros piloto. * Capacitacin Ao Acciones 2001-2002 Actualizacin tecnolgica a 100 formadores, de gestin a 27 formadores y en capacitacin metodolgica a 1.170 formadores. Capacitacin de 35 docentes y 35 coordinadores. * Materiales educativos Ao Acciones 2001-2002 Provisin de 2.624 estructuras curriculares, 2.624 catlogos de ttulos profesionales y certificaciones (CD) y 486 textos Provisin de 2.624 guas para formadores y 2.000 mdulos de materiales para alumnos. * Actualizacin y planeamiento de la oferta Ao Acciones 2001-2002 Conceptualizacin de la actualizacin y planeamiento, desarrollo e implementacin Aplicacin en 5 centros piloto. * Infraestructura y equipamiento Ao Acciones 2001-2002 Rehabilitacin y equipamiento de 5 talleres en centros educativos del plan piloto. * Acreditacin Ao Acciones 2001-2002 Acreditacin de 688 carreras de la oferta pblica Acreditacin de 748 carreras de la oferta pblica Implementacin del sistema de acreditacin en 230 IST pblicos. Implementacin del sistema de acreditacin en 508 IST privados. 7.4.6 Formacin Docente * Desarrollo curricular Ao Acciones Especialidad educacin inicial 2001 Generalizacin de la nueva estructura curricular de la especialidad de educacin inicial Especialidad educacin primaria 2001 Monitoreo de la generalizacin de la nueva estructura curricular de la especialidad de educacin primaria Especialidades de educacin secundaria 2001 Monitoreo de la generalizacin de la nueva estructura curricular de las especialidades de ciencias naturales, ciencias sociales y comunicacin.
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Generalizacin de la nueva estructura curricular la especialidad de matemtica Elaboracin de la propuesta de simplificacin del nmero de especialidades buscando la equivalencia entre ttulos y grados Programa de Formacin Continua 2001 Diseo del Piloto del Sistema de Formacin Continua. 2002-2005 Inicio del Piloto del Sistema de Formacin Continua. * Materiales educativos Ao Acciones 2001 22 institutos superiores pedaggicos: mdulo IV de biblioteca (80 ttulos) 52 institutos superiores pedaggicos: mdulo IV de biblioteca (80 ttulos) 44 institutos superiores pedaggicos: mdulo II de biblioteca (80 ttulos) Elaboracin del Programa de Desarrollo de Aplicativos de Nuevas Tecnologas a la Formacin Continua 2002 44 institutos superiores pedaggicos: mdulo III de biblioteca (80 ttulos) 2003 44 institutos superiores pedaggicos: mdulo IV de biblioteca (80 ttulos) 2002-2005 Programa de reposicin y actualizacin de bibliotecas Implementacin de Aplicativos de Nueva Tecnologa a la Formacin Continua * Capacitacin Ao Acciones 2001 Plan de capacitacin de docentes formadores - cursos de capacitacin 2002-2003 Experimentacin de nuevos instrumentos de capacitacin de formadores dentro del Modelo de Formacin Continua 2004-2005 Generalizacin de la capacitacin de formadores dentro del Modelo de Formacin Continua * Equipamiento Ao Acciones 2001 52 institutos superiores pedaggicos: distribucin de 3 computadoras personales terminales 47 institutos superiores pedaggicos: cableado elctrico y data; un servidor y una impresora lser. 2002 47 institutos superiores pedaggicos: 3 computadoras personales terminales 2003-2005 Programa de reposicin de material obsoleto * Gestin Ao Acciones 2001 Plan de capacitacin de los directores de institutos superiores pedaggicos Elaboracin de la propuesta de simplificacin del nmero de especialidades buscando la equivalencia entre ttulos y grados Regulacin del sistema de acreditacin de institutos superiores pedaggicos pblicos Elaboracin del sistema de acreditacin de competencias pedaggicas II Concurso de innovaciones educativas en Formacin Docente 3 reuniones de redes: norte, centro y sur 2002 Experimentacin de nuevos instrumentos de capacitacin de directores dentro del Modelo de Formacin Continua
Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED Pgina 46
Inicio de la acreditacin de los institutos pedaggicos pblicos Piloto de la acreditacin de competencias pedaggicas III Concurso de innovaciones educativas en Formacin Docente 3 reuniones de redes: norte, centro y sur IV congreso de Institutos Superiores pedaggicos 2003-2005 Adecuacin de las instituciones de formacin docente a la propuesta de Formacin Continua 7.4.7 Educacin rural * Redes educativas Ao Acciones 2001 Piloto de redes educativas rurales (14 redes UDECE y 415 UDENA) 2002 Organizacin e implementacin de 150 redes educativas rurales 2003 Organizacin e implementacin de 200 redes educativas rurales 2004 Organizacin e implementacin de 200 redes educativas rurales 2005 Organizacin e implementacin de 220 redes educativas rurales * Jardines a travs de la radio Ao Acciones 2001 Sostenibilidad de los 8 ncleos de comunicacin local 2002 Organizacin e implementacin de ncleos de comunicacin local en Lima, Lambayeque, Arequipa, Cusco y Loreto 2003 Organizacin e implementacin de ncleos de comunicacin local en Piura, Moquegua, Apurmac, Hunuco, y Amazonas 2004 Organizacin e implementacin de ncleos de comunicacin local en Cajamarca, San Martn, Tacna, Madre de Dios y Huancavelica 2005 Organizacin e implementacin de ncleos de comunicacin local en La Libertad, Ucayali, Ayacucho, Puno y Pasco. * Capacitacin Ao Acciones 2001 2do ao de experimentacin de las estrategias de capacitacin rural 2002 Capacitacin de 9.655 docentes 2003 Capacitacin de 22.550 docentes 2004 Capacitacin de 35.444docentes 2005 Capacitacin de 49.989 docentes * Medicin de calidad Ao Acciones 2002 Prueba bilinge a 7.000 alumnos de 4 grado y 7.000 alumnos de 6 grado Prueba espaol a 11.000 alumnos del 4 grado y 11.000 alumnos del 6 grado 2004 Prueba bilinge a 7.000 alumnos del 4 grado y 7.000 alumnos del 6 grado Prueba espaol a 11.000 alumnos del 4 grado y 11.000 alumnos del 6 grado * Infraestructura y equipamiento (35% del total del proyecto) Ao Acciones 2001-2005 Rehabilitacin y sustitucin de 317 aulas de educacin inicial y 7.843 aulas de educacin primaria en 2.518 pequeos centros rurales
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Construccin de 1.409 viviendas para docente Construccin de 700 mdulos multiservicio cabeza de red Equipamiento de los distintos servicios de acuerdo a su naturaleza. * Educacin a distancia Ao Acciones 2001 Implementacin del 2do grado de secundaria a distancia Creacin de 649 nuevos Centros de educacin a distancia 2002 Implementacin del 3er grado de secundaria a distancia Creacin de 750 nuevos Centros de educacin a distancia 2003 Implementacin del 4to grado de secundaria a distancia Creacin de 1500 nuevos Centros de educacin a distancia 2004-2005 Sostenimiento de 3000 Centros de educacin a distancia
Pgina 48
7.5
INDICADORES PARA LA MEDICIN DE DESEMPEO43
7.5.1 Cuestiones preliminares Si bien el sistema educativo tiene una labor clara y primordial en el desarrollo de aprendizajes acadmicos, conceptuales y procedimentales, el desarrollo de habilidades sociales y la formacin de actitudes son aspectos sobre los cuales el sistema educativo no puede, por s mismo, asegurar resultados, sino promover determinados aprendizajes. Sin embargo, el aprendizaje, an en su dimensin acadmica, es un fenmeno complejo que depende de un conjunto de dimensiones, entre las que destacan: El nivel de vida del estudiante; vinculado, entre otros, al ingreso familiar y al gasto pblico social. La forma de vida vinculada a la cultura de crianza y a las actividades del estudiante y su familia. Los valores a los que se est expuesto tanto en el mbito familiar, en el mundo de la educacin y en la vida social (comunal y medios) en general. La infraestructura, organizacin y materiales educativos; incluyendo el curriculum. El desempeo del maestro, vinculado a su perfil. Es preciso que un esfuerzo por conocer el desempeo del sistema tome en consideracin este conjunto de dimensiones. Muchos de los aspectos vinculados a stas no son dependientes de variables bajo la responsabilidad del sistema educativo, por lo que es preciso realizar un esfuerzo de control, en el sentido estadstico analtico de la palabra, respecto de su efecto sobre el desempeo del sistema. 7.5.2 Indicadores de resultados Con relacin a los resultados que arroja un sistema educativo, se ha identificado los aspectos bsicos mencionados y dentro de ellos los aspectos a medir procediendo a la identificacin de los indicadores correspondientes. Indicadores de escolaridad y cobertura. Escolaridad: Se define como el grado educativo mximo alcanzado por una persona a una edad determinada. Su anlisis se puede hacer atendiendo a cohortes poblacionales y distintos mbitos de referencia (urbano/rural; hombre/mujer; nivel de vida; etc.). El indicador es directo ya que se trata del grado educativo mximo alcanzado por una persona a una edad determinada. Una forma especfica de este indicador, es la tasa de analfabetismo, que es la proporcin de poblacin de una determinada edad (edad simple o grupo) analfabeta sobre el total de la poblacin de dicha edad o rango de edades, expresada como porcentaje. La fuente ms adecuada para obtener estos indicadores son los Censos Nacionales de Poblacin. La informacin a obtener es el mximo grado educativo central (promedio, mediano o modal con sus correspondientes medidas de dispersin) alcanzado por edad simple o por grupos de edad. La comparacin entre diversas edades o grupos de edad, muestra la tendencia temporal. As, cabra esperar que para los grupos por encima de las edades
43
Esta seccin fue tomada del documento Pautas para el Desarrollo y uso de Indicadores del Sistema Educativo, PLANMED, Ministerio de Educacin. Mimeo 1999. Pgina 49
normativas del sistema, encontremos que mientras mayor sea la edad, menor sea el nivel de escolaridad ya que hemos vivido un proceso de ampliacin de cobertura a lo largo del tiempo. Un comportamiento inverso (a menor edad, menor nivel de escolaridad, dara cuenta de una contraccin de la cobertura). Esta informacin puede ser analizada por gnero; lugar de nacimiento de las personas; lugar de residencia; etc.
Escolarizacin. Se define como el nivel en el cual el sistema brinda servicios educativos o atiende a la poblacin a la que est dirigida. Expresa de modo directo la cobertura actual del sistema. Su medicin se ha realizado usualmente a partir de las llamadas tasas bruta, aparente y neta de escolarizacin. En nuestra propuesta se han desechado estas tasas por las distorsiones que implican y que se detallan ms adelante. Considerando que el ptimo orientador de las acciones en este terreno, sera lograr que la poblacin culmine sus estudios en el tiempo mnimo posible y habiendo ingresado al sistema a tiempo (a la edad correspondiente) hemos considerado conveniente plantear un ndice Global de Escolarizacin. Este indicador, que se expresara como la proporcin de la poblacin que culmina sus estudios en el tiempo mnimo habiendo ingresado a la edad normativa, sera una suerte de medida resumen del xito global del sistema ya que implicara aspectos referidos a la repeticin, desercin y eficiencia interna que se vern ms adelante.44 Asimismo, la situacin general de escolarizacin que este ndice mide, resultar en determinados niveles de escolaridad que merecen un tratamiento aparte. Adicionalmente, es posible estimar la escolarizacin desde dos puntos de vista complementarios: por grado educativo o por cohortes de edad. A continuacin ilustramos la primera manera, para el caso de segundo grado:45
Edad Grados 1 2 3 . No asiste
6 7 8 9 .
Asiste a tiempo (numerador de la tasa de asistencia a tiempo) Asiste con extraedad (numerador de la tasa de asistencia con extraedad)
A continuacin ilustramos la segunda manera, para el caso de la poblacin de 7 aos:
44
45
Ntese que en caso el Indice Global de Escolarizacin sea igual a uno, el indicador de escolaridad antes desarrollado (mximo grado alcanzado) para la poblacin de 17 aos ser al menos 11, si la edad de ingreso al sistema es 6 aos. Para todo efecto, hemos considerado a aqullos que asisten a la escuela en un grado superior al que les corresponde normativamente de acuerdo a su edad (adelantados), como matriculados en edad. Pgina 50
Edad
Grados
....
No asiste
6 7 8 9 . Y Asiste (numerador de la tasa bruta No asiste (numerador de tasa de asistencia) de inasistencia)
o
Edad 1 2 Grados 3 . No asiste
6 7 8 9 . Y
Asiste a tiempo (numerador de la tasa neta de asistencia)
No asiste (numerador de tasa de inasistencia)
En el primer caso, tenemos dos indicadores relevantes y complementarios: la tasa de asistencia a tiempo y la tasa de asistencia con extraedad. El primero refiere a la proporcin resultante de dividir el total de alumnos que asiste a un grado determinado teniendo la edad normativa; entre la matrcula total de dicho grado. El segundo hace referencia a la proporcin de matriculados en un grado dado y que tienen una edad mayor a la normativa.46 Siendo tasas complementarias, su suma debe dar uno o cien, dependiendo de cmo desee expresarse. En el segundo caso, la visin de escolarizacin por cohortes, tenemos tres indicadores relevantes: tasa bruta de asistencia; tasa de inasistencia y tasa neta de asistencia. El primero refiere a la proporcin de personas de una determinada edad que asiste al sistema educativo independientemente del nivel o grado en el que se encuentre. El segundo es el complemento de sta, es decir la proporcin de la poblacin de la edad que no asiste a ningn nivel o grado del sistema. La tercera es la proporcin de la poblacin de una determinada edad que asiste al sistema educativo en el grado que le corresponde normativamente.
Indicadores sobre eficiencia interna y extraedad. Estos indicadores deben orientarse a medir el xito o fracaso del sistema en aspectos como el ingreso al sistema; la continuacin y conclusin de los estudios. Con este fin se sugiere medir, a nivel anual, la tasa de conclusin; entendida como la probabilidad de llegar a la evaluacin anual final,47 dado que el alumno se matricul en dicho ao; la tasa de aprobacin (que, en condiciones adecuadas, es tambin un indicador de logros de aprendizaje), entendida como la probabilidad de aprobar el grado dado que se lleg a la evaluacin final; la tasa de desaprobacin, entendida como la probabilidad de no aprobar el grado dado que se lleg a la evaluacin final; la tasa de retiro entendida como la
46
47
Cabra mencionar que puede observarse casos de estudiantes adelantados, es decir que cursan un grado dado, teniendo una edad inferior a la normativa. Para efectos de este texto no hemos distinguido a stos de aqullos en edad. Tomamos las evaluaciones finales como punto que marca el trmino del ao o perodo escolar, pudiendo tomarse cualquier otro criterio, de ser el caso. Pgina 51
probabilidad de dejar el sistema a lo largo de un ao escolar, es decir, sin llegar a la evaluacin final. Asimismo, se plantea medir, a nivel interanual, la tasa de retencin, entendida como la probabilidad de continuar en el sistema en un ao dado, dado que el alumno se matricul en el ao anterior; la tasa de promocin, entendida como la probabilidad de ingresar al ao siguiente al grado siguiente, dado que se concluy el ao (lleg a la evaluacin final); la tasa de repeticin, entendida como la probabilidad de cursar el ao siguiente el mismo grado, dado que se concluy el ao (lleg a la evaluacin final); la tasa de desercin, entendida como la probabilidad de salir del sistema educativo en un ao, dado que se matricul al inicio del ao anterior (es el complemento de la tasa de retencin).48 Asimismo, dos de los indicadores de cobertura anteriormente definidos (tasa de asistencia a tiempo y, su complemento, tasa de asistencia con extraedad), son simultneamente indicadores de calidad. Indicadores de calidad La calidad de un sistema educativo es un concepto complejo que implica variables de muy diferente naturaleza. Por una parte, sera posible tomar como indicadores de calidad lo que hemos desarrollado como aspectos de escolaridad y cobertura. Asimismo, sera posible desarrollar un conjunto de indicadores sobre la pertinencia y/o adecuacin de las competencias logradas a, por ejemplo, el mundo laboral y del ejercicio de la ciudadana. En nuestro caso, nos hemos limitado al logro de los estudiantes en trminos de las competencias que el sistema desea desarrollar. Cabe sealar, que las pruebas que actualmente se realizan en diferentes partes del mundo, difieren en su enfoque. As, existen pruebas que miden el nivel de logro frente a un standard predeterminado y referido a las competencias que, normativamente, se establecen para cada grado del sistema. Por otra parte, existen pruebas que son construidas a partir de un proceso de validacin que las lleva a ajustarse al rendimiento efectivo de la poblacin bajo estudio, de modo que muestran, ms bien, la dispersin alrededor del promedio de dicho desempeo.
Indicadores de desempeo o logro. Se requiere definir en qu medida los estudiantes no slo ingresan al sistema, se mantienen y progresan formalmente en l, sino tambin en qu medida este paso por el sistema les permite lograr las competencias establecidas. El indicador de logro o desempeo es, directamente, el puntaje obtenido en pruebas especficas de medicin de logro o en pruebas nacionales de fin de grado o nivel. Los indicadores de resultados identificados se presentan, en resumen, en la siguiente tabla:
48
Es importante mencionar que el IGE anteriormente planteado, est estrechamente vinculado a la tasa de entrada a tiempo al primer grado del sistema, las tasas de aprobacin y las tasas de promocin por grado. Por lo tanto, los indicadores de eficiencia interna pueden ser vistos como una descomposicin de la dinmica de la poblacin en edad escolar, a lo largo de su paso por la escuela. Pgina 52
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17
Grado educativo mximo alcanzado por una persona a una edad determinada Tasa de Porcentaje de la Poblacin total de x aos que es analfabeta analfabetismo Indice global de Poblacin que asiste al ltimo grado en edad normativa / escolarizacin poblacin de la edad normativa Tasa de asistencia a Porcentaje de la poblacin escolar en el grado g y que tiene la tiempo edad normativa Tasa de asistencia Porcentaje de la poblacin escolar en el grado g y que tiene una con extraedad edad mayor a la normativa (complemento del indicador 4) Tasa bruta de Porcentaje de la poblacin de cierta edad o cohorte que asiste al asistencia sistema educativo independientemente del grado. Tasa de inasistencia Porcentaje de la poblacin de cierta edad o cohorte que no asiste al sistema educativo (complemento del indicador 6) Tasa neta de Porcentaje de la poblacin para cierta edad o cohorte que asiste al asistencia sistema educativo en el grado que le corresponde por su edad. Tasa de conclusin Porcentaje de la matrcula inicial que lleg a la evaluacin final ( mft = Mft/Mot) Tasa de aprobacin Porcentaje de la matrcula final que aprob el grado (at = At/Mft) Tasa de Porcentaje de la matrcula final que desaprob el grado desaprobacin (dt = Dt/Mft) Tasa de retiro Porcentaje de la matrcula inicial que se retir durante el ao escolar (xt = Xt/Mot) Tasa de retencin Porcentaje de la matrcula inicial que se matricula en el sistema en el ao siguiente (rt+1 = Mopt+1/Mot + Most+1/Mot + Mojt+1/Mot) Tasa de promocin Porcentaje de la matrcula final que se matricula el ao siguiente en el grado siguiente (pt+1 = Mopt+1/Mft) Tasa de repeticin Porcentaje de la matrcula final que se matricula el ao siguiente en el mismo grado (Es complemento del indicador 14) (st+1 = Most+1/Mft) Tasa de desercin Porcentaje de los matriculados al inicio del ao, que no se matriculan en ningn grado al ao siguiente (vt+1 = Movt+1/Mot) Puntaje obtenido en pruebas especficas de medicin de logro
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PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL 2001 2005 PLIEGO 010 MINISTERIO DE EDUCACIN

LIMA, JULIO 2000

6. ANLISIS FODA 6.1. 6.2. MACROAMBIENTE MICROAMBIENTE

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

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Educacin secundaria: No obligatoria. Gratuita en los centros educativos estatales.

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Per 1940-1997: Aos de escolaridad logrados por la poblacin de 15 y ms aos

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Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

PERU 1993-1998; 2010: Perfiles de matrcula

Perfil demogrfico 1998

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

8,10 10,18 10,56

9,54 10,42 10,33 10,51 10,26 10,16 10,34

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Hombres Mujeres Urbano Rural

41,0 43,6 51,2 21,1

58,7 58,7 67,4 35,4

52,7 58,4 64,9 36,8

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Cuadro 4 Indicadores de eficiencia interna expresados en porcentajes21

Hombres Primaria Secundaria

Mujeres Primaria Secundaria

Paridad Primaria Secundaria

92,3 7,7 0,1 90,1 9,9 85,7 10,9 96,5 3,5

92,4 7,6 0,0 87,5 12,5 85,4 6,7 79,3 6,1

92,3 7,7 0,1 90,5 9,5 85,4 9,9 95,3 4,7

94,2 5,8 0,0 90,3 9,7 88,3 4,5 78,9 5,7

0,03 -0,39 12,05 -0,44 4,09 0,33 9,03 1,29 -32,04

-1,94 26,79 56,43 -3,14 24,93 -3,36 38,88 0,44 8,07

Fuente: Censo Escolar 1998; informacin preliminar

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Cuadro 5 Matrcula oportuna / matrcula total. Per 1998 Porcentajes

0.998 1.109 0.997 1.126 0.993 1.180

1.000 1.118 0.999 1.137 0.991 1.199

1.012 1.133 1.013 1.149 1.009 1.215

1.022 1.137 1.021 1.159 1.028 1.250

1.040 1.130 1.044 1.153 1.062 1.263

Fuente: Censo Escolar 1998. Preliminar.

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Saavedra y Daz: 1999 Estos ltimos representan un proporcin reducida. Pgina 22

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Con ttulo V IV III II I Sin ttulo A B C D E

Fuente: Censos escolares 1993 y 1998.

Banco Mundial: 1999 Idem Pgina 23

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

Saavedra y Daz: 1999 Idem. Pgina 24

Plan Estratgico Institucional 2001-2005 - Pliego 010 MED

VIII Nivel V Nivel I Nivel Categora E

155 134 100 74 100 88 110 100 85

Elaboracin: Saavedra y Daz: 1999

919 1.019 657 284 429 787

917 655 213