VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct.

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Responsabilidade pblica: os reflexos da diversidade tica na gesto pblica Paulo Roberto Motta Mariana Lima Bandeira I INTRODUO: A responsabilidade na nova gesto pblica
Como resultado do ritmo mais intenso do desenvolvimento socioeconmico, a gesto pblica tem apresentado necessidades de mudanas, no s em seus papis e funes mas tambm em seus valores e filosofia. As propostas contemporneas relacionadas ao public management, governana e s estratgias de criar valor pblico apresentam novos desafios em relao responsabilidade administrativa. As reformas, inspiradas no modelo de public management, trazem maior autonomia e flexibilidade em seus propsitos e extrapolam a esfera estrutural, para incorporar com mais cuidado princpios ticos e a dimenso poltica (BRESSER-PEREIRA, 1998, 2001). A maior autonomia administrativa repercute numa responsabilizao poltica mais abrangente e com caractersticas diferentes dos modelos anteriores. Ao reconhecerem a variedade de idias, valores, regras e procedimentos produzidos pela descentralizao, os modelos de governana propem uma reconfigurao desses elementos com um direcionamento identificado com fins polticos (HEIRICH e LYNN, 2000) e, portanto, uma nova viso de responsabilidade administrativa. As propostas de se criar valor pblico, por meio de uma nova gesto estratgica na rea governamental, baseiam-se em primeiro lugar na filosofia de uma nova responsabilidade tica para a administrao pblica (MOORE, 1995). Ademais, as transformaes relativas s novas funes do Estado redimensionaram os conceitos tradicionais sobre a amplitude do domnio pblico e da ao governamental e, conseqentemente, dos padres de responsabilidade (RANSON e STEWART, 1994). As mudanas mais recentes levam concesso de maior poder discricionrio aos agentes pblicos, quase similar ao existente em empresas privadas, sobretudo na prestao de servios sociais. Pressupem um maior nmero de servidores trabalhando diretamente com a populao e com maior autonomia de ao. Como agentes do Estado, esses funcionrios possuem delegao e agem em nome da coletividade: fazem julgamentos morais e opes sobre formas de utilizar recursos pblicos sobre os quais devem ser responsabilizados perante a comunidade. Na perspectiva do public management, a organizao pblica tende a incorporar prticas e valores da gesto privada mesmo na prestao de servios de natureza pblica. Quando valores da administrao privada comeam a influenciar a administrao pblica, alteram-se no s o prprio conceito sobre a natureza da coisa pblica mas tambm as formas de ao e de considerao das demandas comunitrias. A individualidade do cliente reconhecida na customizao e a do administrador pblico, no seu maior poder de deciso e ao. A legitimidade da ao pblica presume algum consenso sobre escolhas e valores, uma vez que o objetivo atender coletividade. Mas a considerao individualizada da demanda de usurios altera valores na prestao dos servios. De um lado, espera-se que os cidados respeitem as leis porque elas procuram expressar valores e preferncias comunitrias. So as dimenses coletivas e o compromisso com outros que instituem o sentido de responsabilidade, de cooperao, de eqidade e justia com relao aos direitos individuais e s formas de definio de consensos. Por outro lado, progride a idia da satisfao de demandas

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individuais similares rea privada, o que altera princpios de valores comunitrios para reforar a preferncia individual na forma de receber o servio. Ao fazer variaes na prestao de servios, o funcionrio est decidindo sobre alocao de recursos, variaes na natureza do servio e prioridades de atendimento. Essas decises implicam alteraes de critrios de igualdade e eqidade para melhor ou pior mas que incidem sobre fatores antes pensados como exclusivos de governantes eleitos. Vale notar que, na maioria dos pases, persistem e mostram-se fundadas as crticas sobre a qualidade dos servios no atendimento a clientes. As crticas se avolumam mais pela no-ateno individual e menos pela forma das opes coletivas. Nessa direo, crescem as presses para a maior responsabilizao dos administradores pblicos. Por concederem maior autonomia aos funcionrios sobre decises que afetam a coletividade, as mudanas recentes instituem novas dimenses de responsabilidade decorrentes no somente das expectativas que o pblico possui com relao administrao pblica como tambm das tarefas definidas estrutural e politicamente. Presume-se no ser fcil a tarefa de se responsabilizar a administrao pblica por decises e atos de seus agentes individuais e institucionais. Contudo, se a administrao pblica amplia suas funes para a prestao de servios, h o compromisso com a eqidade e a qualidade de servios. Assim sendo, a responsabilizao individual por decises que afetam a coletividade torna-se inevitvel. Uma vez que a autonomia dada ao agente pblico permite que ele faa julgamentos com base no seu sistema de valores, preciso que o Estado pense formas e possibilidades de estabelecer critrios de responsabilizao individual. Objetivou-se neste texto apresentar reflexes sobre as formas e possibilidades de responsabilizao da gesto pblica quanto aos atos praticados por seus servidores, associando-as questo dos valores individuais. A proposta centrou-se em entender como a diversidade de valores que orienta o comportamento do servidor afeta os critrios de responsabilizao. Procurou-se analisar os conflitos e paradoxos existentes entre os juzos valorativo e tico de cada indivduo e suas obrigaes valorativas impostas pelas dimenses poltica, normativa e legal da administrao pblica.

II Administrao Pblica e Responsabilidade

As dificuldades em definir critrios e formas de responsabilidade na administrao pblica tm a ver no somente com os problemas de definio do prprio conceito, como tambm com as constantes evolues que marcam a prtica administrativa no mundo contemporneo. Com relao ao conceito, vale recordar o esforo de Waldo (1964) que, ao procurar esclarecer o conceito de administrao pblica, reconheceu a amplitude de tal empreitada. Para ele, a administrao pblica consiste numa ao racional calculada corretamente com o objetivo de maximizar a realizao de objetivos que so pblicos por definio. Nesse sentido, o esforo humano cooperativo condio sine qua non para se entender a administrao, ainda que essa cooperao no seja necessariamente voluntria. O significado de pblico extrapola a definio comum que envolve o governo, o Estado e conseqentes terminologias associadas, como soberania, legalidade e democracia, por exemplo, que so controversas na origem e, assim, criam variedades de conceitos na definio da dimenso pblica em administrao. Ademais, as novidades nas prticas administrativas, principalmente as inspiradas no modelo de public management, acentuaram as dificuldades na conceituao e delimitao da dimenso pblica nos esforos racionais cooperativos para a produo de bens e servios.
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Os problemas levantados por Waldo (1964) continuam presentes e, em conseqncia, as dificuldades na definio de objetivos, critrios e limites da responsabilidade na administrao pblica. Apesar dos esforos em rever os valores, sobretudo nas propostas de reforma, o conceito de responsabilidade gerencial, ainda hoje, permanece nebuloso e evasivo (BERTELLI E LYNN JR. 2003). Em uma elaborao mais cuidadosa, Michael Harmon (1995) mostra o conceito de responsabilidade como contendo trs dimenses em seu significado: Agency, Accountability e Obligation. Agency est associada idia do livre-arbtrio, no sentido de que o indivduo livre para fazer suas escolhas conforme seus valores pessoais e, agindo assim, produz resultados. Accountability se refere capacidade de responder por alguma ao, perante alguma autoridade e por ordens formais e expressas. Obligation, finalmente, constitui o aspecto da responsabilidade encontrado nas leis ou princpios morais institucionalizados. A proposta de Harmon deixa claro que o administrador pblico tem um grau de responsabilidade ao mesmo tempo amplo, definido pelo seu arbtrio e contaminao de seus valores em suas opes (agency), como tambm restrito por valores impostos externamente (obligation) e possibilidade de ser questionado e sancionado pelas suas aes (accountability). Paralelamente a Harmon, Bertelli e Lynn Jr. (2003) vem quatro componentes no conceito de responsabilidade: julgamento, accountability, equilbrio e racionalidade. Accountability e racionalidade aparecem como os conceitos mais externos. Accountability entendida como os limites externos advindos de regras, regulamentos, leis e todos os mecanismos de controle formal que direcionam as decises pblicas. A racionalidade o pr-requisito para um gestor pblico lidar com a responsabilidade: permite a ponderao sobre o custo-benefcio e a capacidade de se perceber as possibilidades de uma deciso e, ainda, antecipar algumas de suas conseqncias. Os julgamentos morais so tanto externos quanto internos ao indivduo. Bertelli e Lynn, Jr (2003) defendem o equilbrio ou a comunho entre o pensamento poltico e administrativo, por meio da integrao das diversas lideranas existentes no segmento pblico. Portanto, a responsabilidade possui uma dimenso mais interna e outra mais externa. Na verdade, a maioria dos modelos que analisa a responsabilidade administrativa define categorias facilmente enquadrveis nessas duas dimenses uma mais moral interna e outra mais impositiva oriunda das obrigaes legais, polticas e comunitrias da gesto pblica. Por exemplo, recuperando o clssico Frederick Mosher (1968), Bertelli e Lynn, Jr. (2003) defendem a responsabilidade como possuindo uma dimenso extrnseca e objetiva (poltica) e outra dimenso intrnseca e subjetiva, que se refere ao aspecto psicolgico do indivduo (pessoal e profissional). A responsabilidade externa ou extrnseca representa a obrigao poltica e administrativa. A responsabilidade interna ou intrnseca representa o julgamento de valores por opo individual. Na prtica, essas responsabilidades no so estanques e se mesclam, e podem mesmo ser conflitantes. 1 RESPONSABILIDADE EXTRNSECA: A resposta aos valores coletivos Duas caractersticas centrais da administrao pblica ideais democrticos e ideais burocrticos eram tratadas anteriormente em separado, nas abordagens ortodoxas (LYNN JR., 2001), dificultando a incluso do indivduo nas propostas de responsabilizao pblica (BURKE, 1996). No entanto, essa integrao no se faz to facilmente, uma vez que os valores que subjazem aos ideais democrticos e burocrticos so por vezes contraditrios (DENHARDT, 1989). Os ideais burocrticos, cuja nfase concentra-se em delimitar rigorosamente uma uniformidade de tratamento aos
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clientes, podem ser contrrios aos ideais democrticos, que prezam pelos direitos individuais, liberdade e justia. O administrador fica entre a deciso de valorizar a liberdade individual de cada cidado e a deciso de seguir restritamente os procedimentos de uniformidade, ditados pelos ideais burocrticos. Nesse sentido, Denhardt (1989) observa que a violao de um implica o cumprimento do outro, constituindo um dilema para a gesto pblica. Refora, ainda, que princpios ticos do Estado podem estar em desacordo com situaes e decises especficas. Alm disso, cdigos de tica no funcionam em ambientes polticos desenvolvidos. Esses aspectos geram muitas contradies, que devem ser levadas em considerao na discusso sobre responsabilizao pblica. Mesmo assim, a administrao pblica tem se tornado mais complexa a partir de um cenrio mais competitivo, mostrando que essas dimenses poltica e administrativa so interdependentes e no podem ser dicotomizadas. A poltica precisa dos mecanismos instrumentais para se sustentar, ao mesmo tempo que a organizao e distribuio do poder pelos elementos burocrticos permitem que a poltica transite e organize a administrao pblica. Considera-se, ento, que a responsabilidade extrnseca se refere aos compromissos do funcionrio com as decises polticas e administrativas e com as quais ele est obrigado, independentemente de suas prprias opes ou preferncias valorativas. A responsabilidade administrativa do funcionrio significa a sua capacidade de responder por uma deciso e ao pblica que decorrem dos procedimentos e estrutura organizacionais adotados. A responsabilidade administrativa se insere nas relaes burocrticas, hierrquicas, jogos de poder, pluralidade e variedade de demandas e questionada pela mdia. Portanto, a responsabilidade extrnseca contm elementos administrativos como os de desempenho, inovao, eficincia, atendimento dos cidados, uso de recursos pblicos e escolhas entre alternativas de ao. Na sua dimenso mais poltica, a responsabilidade extrnseca origina-se das imposies governamentais, das leis e da vontade e preferncia dos representantes eleitos. Espera-se que o administrador contenha seu esprito de busca e seja obediente aos desgnios polticos. A submisso vontade poltica significa a garantia da prtica democrtica (WALDO, 1964). Nesse sentido, v-se o administrador inserido em um contexto poltico, em que deve agir com a mxima neutralidade, enquadrando suas opes e aes s polticas j formuladas nas reas hierrquicas superiores. Portanto, a responsabilidade poltica contm elementos de resposta s preferncias comunitrias expressas pelos polticos eleitos; propriedade dos atos da administrao em funo das leis e normas escritas; e adequao dos comportamentos administrativos ao comedimento e submisso aos controles democrticos superiores. Valoriza-se a poltica na determinao e na conduo da coisa comunitria, ou seja, a viso coletiva sobre a individualidade; o processo poltico eleitoral determina o que deve, pode e ser produzido para a comunidade; demandas e apoios devem ser conhecidos somente atravs dos processos eleitorais. A dimenso poltica reflete, dessa forma, os valores subjacentes administrao pblica que, pressupe-se, sejam retornados para o coletivo.

2 RESPONSABILIDADE INTRNSECA: A resposta aos valores individuais A responsabilidade intrnseca est associada aos julgamentos e opes morais do funcionrio com os quais se sente comprometido e independente dos valores externos, implcitos nas decises polticas e administrativas e determinados pela gesto pblica. Rescher (1969) j denunciava que a palavra valor tinha uso indiscriminado por causa de sua
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intangibilidade e de seu significado de difcil delimitao. Percebe ser mais fcil descrever suas manifestaes, importncia, funes, processos de construo e motivaes do que necessariamente apresentar uma slida definio de valor. A concepo de valor embute desejos, interesses, motivaes, padres sociais, modos de interpretao e influncias das mais diversas. Os valores exercem um papel fundamental de limitar e estimular as pessoas em suas decises e aes. Outrossim, os valores no so independentes: possuem uma relao de interdependncia com o meio social. Para Rescher (1969), os valores so construdos socialmente, ao mesmo tempo em que ajudam a constituir o indivduo e suas relaes. Por esse motivo, uma deciso, por meio de valores, repercute inevitavelmente no indivduo e tambm em seu contexto social. Valores ocupam espao central nas decises: orientam escolhas e, muitas vezes, ultrapassam as justificativas e os limites da razo. Por se tratar de uma escolha e de um compromisso individual, a responsabilidade intrnseca enfrenta o problema da alta diversidade e pluralidade dos valores quase que conforme o nmero de pessoas ou funcionrios. Ao procurar explicar essa diversidade, Lewis (1995) admite os seres humanos como livres para escolher suas crenas e valores pessoais. Para ele, h seis formas de construo dessas crenas e valores, ou seja, modos de adquirir, desenvolver e escolher o que ir nortear as escolhas e o comportamento do indivduo. Essas formas no so excludentes, e pode haver predominncia de uma delas ou a predisposio para valores especficos. H simultaneidade e priorizao de certos valores, revelando a pluralidade, a diversidade e a complexidade de analisar a temtica e suas conseqncias para a responsabilidade individual. Essa complexidade deve-se no s pluralidade de fontes na construo dos valores individuais mas tambm prtica administrativa, que aloca valores para as pessoas e para a sociedade. 2.1 Fonte dos valores Segundo Lewis (1995), o sistema de valores pode estar pautado em fontes diversas, como: a autoridade: a fonte do sistema de valores externa ao indivduo, ainda que a legitimidade seja construda internamente. Trata-se de uma crena incondicional, e, portanto, no h discernimento na formao dos valores: a autoridade pode ser legitimada por um livro (a Bblia, por exemplo), uma pessoa, um grupo, uma instituio, uma conveno, um costume social. a lgica dedutiva: o sistema de valores sustentado pela lgica como uma tcnica de clarificar pensamento e discurso. Faz-se uso de dispositivos matemticos para construir e avaliar os valores Por exemplo: um fato aparentemente considerado consistente pode ser testado at demonstrar inconsistncias, seja por deduo falaciosa ou no. a experincia: experimentando-se, aprende-se; assim, passa-se a acreditar e a conhecer. A vivncia promove respostas a questes para essas pessoas que precisam de uma razo emprica e se abrem a novas experincias. as emoes: valores coletivos surgem pela via da emoo e do sentimento, por meio de interaes com grupos sociais, como a famlia, o grupo de trabalho, a vizinhana, a nao. Por ser mais constante do que instvel, esse sistema promove segurana emocional pelo pertencimento a um grupo ou por proporcionar um modo de vida identidade. Ainda que o termo emoo traga uma conotao negativa, Lewis (1995) se refere a um sistema de valores
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baseado na emoo como a faculdade que o homem tem em conhecer pelo sentimento, especialmente sentimentos refinados; o tipo de conhecimento que as pessoas cuidam profundamente, uma vez que podem construir um modo de vida e especialmente uma comunidade, que elas esto preparadas para defender, ainda que seja com suas prprias vidas (p.93). a intuio: emoo e intuio so aspectos sem controle direto, uma vez que habitam no inconsciente do indivduo. Para Lewis, a intuio uma forma de pensamento abstrato e especulativo, no-verbal, e que surge inesperadamente, como se emergisse de um profundo inconsciente. a cincia: pela atribuio de validade cientfica a uma experincia. Essa validao pode se dar por diferentes modos: cincia exata, inexata combinao de experincia, intuio e lgica e pseudocincia. Dadas sua intangibilidade e fluidez, presume-se que a construo dos valores no segue um processo fixo, padronizado e previsvel, mas se faz de forma assistemtica ao longo da vida e atravs da interatividade entre pessoas. Assim, o sistema de valores de um indivduo est em constante produo, e fruto do contexto social no qual se insere e da singularidade de sua histria pessoal. Ao ingressar na instituio pblica, a pessoa passa a interagir em um ambiente em que seus valores singulares passam a influenciar e a serem influenciados por esse novo contexto. Essa influncia fluida: origina-se nos valores dos dirigentes pblicos, dos colegas, da forma de se organizar o poder, a autoridade e responsabilidades do cidado, dos clientes e usurios dos servios prestados, enfim, de uma diversidade de agentes morais. A prtica de sistematizar valores vem adquirindo maior relevncia na gesto pblica no s para referenciar objetivos estratgicos mas tambm como fonte de responsabilizao e de prestao de contas sociedade. 2.2 Alocao e sistematizao de valores pela prtica administrativa Ao implementar decises polticas e ao fazer escolhas, a administrao pblica no s aloca valores como tambm produz alguns valores para a sociedade. Transaes com clientelas e interpretaes de direes polticas so exemplos da produo de valores para a comunidade. Assim, h uma pluralidade de valores inserida na prtica administrativa. Ademais, pela prtica do public management se descentraliza a gesto e, portanto, aumenta-se a capacidade de deciso e ao de organizaes e unidades administrativas e sua potencialidade de produo de novos valores. Valores colaboram na construo da consistncia organizacional, do sentido de misso e do consenso entre participantes de processos de trabalho. Um forte conjunto de valores ajuda a: contrabalanar a perspectiva individualista e de auto-interesse pela construo de uma conscincia coletiva sobre a responsabilidade; tornar as pessoas mais conscientes e responsveis de seus prprios valores e daqueles que transmitem atravs de suas aes e decises; impor uma preocupao e uma dimenso moral ao comportamento administrativo;
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obter o comprometimento dos funcionrios empregados em relao a valores comuns; criar uma forma tica de comunicao tanto interna quanto externa organizao; manter um sentido de responsabilidade, conservando as prticas administrativas nos limites lcitos; incentivar os funcionrios a procurar uma nova dimenso de responsabilidade individual e um novo significado no trabalho.

III Dimenso Extrnseca versus Intrnseca: A base da controvrsia sobre a responsabilidade

As grandes controvrsias sobre responsabilizao do administrador pblico originam-se exatamente no equilbrio e na simultaneidade das duas dimenses: extrnseca e intrnseca. O administrador seria orientado ao mesmo tempo tanto pela poltica quanto pela conscincia pessoal e profissional, o que levaria a alguns conflitos em determinadas situaes. Administradores pblicos agem em uma arena poltica em que existem demandas conflitantes e contraditrias sobre as possibilidades de ao. Tais demandas causam presses inclusive sobre a hierarquizao de valores, gerando diferentes formas de se definir e de se enfatizar responsabilidades. Por exemplo, onde priorizar referncias para se medir a responsabilidade: nas leis, na Constituio, nas religies, nas prticas administrativas ou, mesmo, nas definies sobre o interesse pblico? Tais questes refletem uma preocupao que Harmon (1995) levantou e rotulou de paradoxos da responsabilidade. 1 Paradoxos de Harmon A partir da definio tridimensional da responsabilidade, Harmon (1995) apresenta e discute as contradies inerentes a cada uma das dimenses: agency, accountability e obligation. Os trs paradoxos identificados por Harmon giram em torno da necessidade de conciliar a responsabilidade pessoal com a responsabilidade administrativa. Essa necessidade esteve negligenciada por muito tempo, fortalecendo o discurso racionalista do governo. Para Burke (1996), essa lacuna se deveu ao fato de haver uma barreira entre as esferas poltica e administrativa da gesto pblica. A responsabilidade pessoal consiste no mais bsico dos paradoxos (HARMON, 1995: 68). No sentido pessoal, considera-se responsvel a ao que apresenta as foras de auto-reflexo e de relacionamento. A ao existe por estar baseada no comprometimento e cuidado com outra pessoa, e no exclusivamente por adeso a regras e regulamentos externos: a auto-reflexo est diretamente vinculada qualidade do relacionamento em determinado contexto. Como foras opostas, a auto-reflexo e o relacionamento produzem uma tenso que fundamenta as controvrsias inerentes responsabilizao. Assim, a ao individual reflete ao mesmo tempo valores singulares, discernimento individual e qualidade de relacionamento. O primeiro paradoxo trata a responsabilidade como obrigao (Obligation), imposta por uma autoridade legtima, que toma uma deciso independente dos valores de seus funcionrios. Com esse
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direcionamento, os funcionrios podem se sentir no direito de serem irresponsveis, justificando sua ao pelo fato de estarem seguindo ordens. O paradoxo est no conceito de liberdade, que se apresenta limitado autoridade e legitimidade de ordens, regulamentos e leis. Esse paradoxo mostra uma excluso da influncia mltipla e complexa dos valores individuais e do contexto. Elimina tambm a capacidade de reflexo e interatividade pessoal, inerente ao indivduo, denotando uma viso mecanicista do ser humano. O paradoxo da Agency composto de dois pontos de tenso: o primeiro consiste numa diferena entre agente moral e agente que responde pela ao; o segundo diz respeito s possibilidades de integrar responsabilidade individual e responsabilidade coletiva. Nessa primeira instncia do paradoxo da ao est embutido o discernimento da pessoa sobre suas decises. O agente no se sente responsvel pela ao porque no entra em contato com os aspectos morais dessa ao. Para Harmon (1995), o desprezo ou a ignorncia quanto aos resultados de uma ao previamente estabelecida por regras no implicam irresponsabilidade, mas obedincia. A excluso da dimenso individual dual: por um lado, a gesto pode no levar em conta os valores individuais; por outro, o prprio indivduo pode, intencionalmente, excluir seus valores das decises. Nesse caso, a questo consiste em saber a quem cabe a responsabilidade pela ao. Ser que o fato de no reconhecer seu papel e sua responsabilidade em uma ao exime a pessoa dessa responsabilidade? Por outro lado, para Harmon (1995), a concentrao da responsabilidade exclusivamente no indivduo implica o no-reconhecimento das condies sustentadoras das decises. Ao mesmo tempo, quando a responsabilidade direcionada essencialmente para a instituio pblica, ignora-se o papel relevante do indivduo na ao que procede deciso. Admitindo-se que o indivduo constri e reconstri seus valores a partir de relacionamentos interpessoais, e nesse processo remodela valores em seu ambiente social, entende-se por que a responsabilidade precisa ser compartilhada. Finalmente, o terceiro e ltimo paradoxo foca a separao entre a intencionalidade do agente e a accountability. O argumento de Harmon (1995) que a accountability no pode ser entendida apenas como uma resposta direcionada por e para objetivos preestabelecidos. Inclui um aspecto poltico: emerge de relaes sociais que permitiram a construo desses objetivos. 2 Dificuldades de Responsabilizao A dualidade moral e tica inerente prtica administrativa. A expresso de valores pblicos fundados na democracia e cidadania coexiste com valores individuais e gerenciais, praticados tanto pela administrao quanto pelos clientes que demandam e usufruem dos servios. A diversidade de valores cria convivncias e misturas complexas, inevitveis e, mesmo, paradoxais. A controvrsia permanece desde as primeiras formulaes de Waldo (1948), em que a autocracia (subordinao s imposies polticas superiores) durante o expediente o preo a pagar para se ter democracia fora dele. Como a maioria, Lynn Jr. (2001) dedica-se a uma viso de equilbrio. Ao aceitar o dilema, prope para uma administrao democrtica a conciliao da dimenso poltica com a administrativa. Responsabilidade do administrador implica a possibilidade irrecusvel de ser questionado sobre a gesto, de ser avaliado quanto s decises tomadas e se colocar disposio para receber
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recompensas ou sanes como resultado de sua ao. Prticas anteriores, baseadas na centralizao e na hierarquizao rgida da administrao pblica, tendiam a reduzir e mesmo a negar a responsabilidade intrnseca de funcionrios pela referncia dimenso hierrquica e a ordens superiores. Funcionrios sentiam-se vtimas das ordens e, portanto, menos responsveis por seus atos, atribuindo estrutura e organizao a responsabilidade pelos resultados alcanados. Por causa das inovaes crescentes na administrao pblica, avolumaram-se tambm as propostas para novas medidas de responsabilidade e de conscientizao do administrador sobre seus juzos ticos e morais. Se de fato participa em um jogo do poder, responde prioritariamente a que interesses: comunitrios ou de grupos preferenciais? Como partcipe de um jogo poltico, o local, as informaes, a organizao do processo de decidir, as autoridades envolvidas, os dados, as presses e sugestes da mdia, tudo se torna premissa para as decises (BOWMAN, 1990, 1991). Administradores no podem ordenar ilegalidades, distorcer informaes ou suprimir dados. Sabe-se que gestores pblicos, mesmo com maior delegao de poderes, possuem uma frao mnima de delegao se comparados aos gestores privados. Participam de forma localizada, pontual, de influncia menor na poltica e, por conseguinte, tendem a se sentir mais vtimas de decises superiores do que responsveis por escolhas pblicas. Contudo, o administrador age em meio a maiores informaes e conhecimento e, por meio de contatos diretos e constantes com a clientela ou inclusive por pesquisa eletrnica, tem condies de conhecer melhor as preferncias comunitrias do que por representantes eleitos. Ademais, o administrador pblico trabalha com os desgnios polticos j transformados em diretrizes mais tangveis e verificveis. Deve o administrador pblico, ao formular decises pblicas, valorizar mais as imposies comunitrias internas ou os seus julgamentos morais? Deve o administrador pblico ser cegamente obediente aos desgnios externos? Pode a administrao pblica contrariar princpios morais de seus funcionrios? Podem os funcionrios ferir princpios morais definidos pela comunidade? As dificuldades nascem exatamente da impossibilidade de se tratar as duas categorias de forma estanque. Definies morais no so facilmente limitveis e conhecidas em todas as decises. Alm do mais, a contaminao de valores dos funcionrios, assim como dos decisores polticos, se faz, em parte, de forma inconsciente durante todo o processo decisrio. No s na captao de demandas e necessidades comunitrias como tambm nas formas de selecionar e analisar informaes, h uma dimenso valorativa inalienvel e parcialmente inconsciente do processo. Se a responsabilidade por decises pblicas est tambm com o administrador, a tica se insere no julgamento moral do indivduo. Portanto, a pessoa responsvel pela tica nas decises, e a responsabilidade individual por escolhas no pode ser escondida, reduzida ou anulada atrs de decises coletivas de organizaes pblicas. Alm disso, conforme Bowman (1991), o indivduo o responsvel ltimo pelas decises, apesar de as organizaes definirem e controlarem o contexto onde so tomadas. As novas perspectivas sobre a responsabilidade administrativa indicam caminhos para reduzir a lacuna entre as necessidades do cidado e o desempenho do governo. A dualidade gera uma perspectiva de reciprocidade na responsabilidade. Cidados possuem direitos e demandam servios, mas devem deveres e respeito comunidade. Preservar eqidade e direitos alheios uma forma de assumir a responsabilidade pelo domnio pblico. Encontrar critrios que integrem essas instncias da responsabilizao constitui-se um desafio e vem sendo perseguido pela administrao pblica.

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IV REFLEXES FINAIS
A formulao da poltica pblica e as decises administrativas no so propriedade de uma nica pessoa: fazem parte de um processo coletivo e de uma multiplicidade de etapas seqenciais e concomitantes. Assim, as decises administrativas se passam em meio a intensas interaes pessoais em que se espera no s algum grau de cooperao mas tambm de compartilhamento de valores. Na poltica pblica, pretende-se a prevalncia de valores comunitrios e da clientela, mas os valores dos funcionrios no so reflexos naturais dos valores da comunidade. Pela maior descentralizao, modulao e fragmentao da gesto pblica, a perspectiva do public management dificulta a existncia de referncias valorativas mais universais e compartilhadas. H tendncia a definir valores mais localmente e tentar projet-los para as decises mais amplas de poltica pblica. A modulao e o individualismo contemporneos enfraquecem os laos entre os funcionrios e suas instituies, favorecendo a explorao da racionalidade e dos valores individuais como se fossem melhores e mais teis para a coletividade. Ademais, o public management intensifica posturas individualistas dos usurios dos servios. Incentivam-se cada dia mais as prticas de customizao ou satisfao das aspiraes individuais da clientela. Assim, a localizao da deciso e o individualismo florescem, alimentados pelas transaes internas e externas da instituio. Privilegia-se, portanto, o no-coletivo e prejudica-se o direcionamento estratgico referenciado em valores comunitrios ou organizacionais mais amplos. Como h maior individualizao e fragmentao, a administrao pblica no pode persistir em critrios de responsabilizao apenas genricos e nicos. Devem-se instituir novos critrios complementares de responsabilidade que contemplem a pluralidade de valores inerentes fragmentao da gesto pblica. Essa nova considerao da responsabilidade deve valorizar a sua dimenso intrnseca e ser especfica para cada organizao pblica ou rea de poltica pblica. Em uma administrao pblica mais fragmentada e em organizaes pblicas mais autnomas, h maior liberdade nos diferentes objetivos individuais e setoriais. Apesar de sua importncia, objetivos so limitados em revelar seu significado social: por vezes, so meras expresses de uma demanda especfica e sem muita clareza sobre seus impactos colaterais. Nesse sentido, valores passam a ser uma referncia importante para dar um sentido comum, alm dos objetivos a atingir. Valores colaboram na construo da consistncia na deciso e ao pblicas e, portanto, na definio de critrios de responsabilizao. Como ideao, os valores agregam um novo sentido ao destino das instituies pblicas e das pessoas: ajudam a reativar o otimismo e as preocupaes morais, bem como as possibilidades de encantamento com a contribuio social, atravs do trabalho. Por isso, os valores estabelecem uma forma privilegiada de instituir e reforar o sentido de responsabilidade individual em relao coisa pblica. Quanto maior o comprometimento com valores compartilhados, maior a possibilidade de os funcionrios sentirem-se responsveis pela formulao e implementao da poltica pblica. Como a gesto pblica moderna uma mescla de ideao e tcnicas utilitrias com a finalidade de responder s demandas e necessidades da sociedade, valores e realidades se chocam no cotidiano da administrao. Valores fornecem aos funcionrios um sentido de insero social e servem como reguladores de todo o processo de formular polticas e de agir na administrao pblica. Assim, pretende-se do funcionrio maior conscincia de seu papel de agente responsvel por suas decises e aes. Ao refletir sobre a dimenso social de seu trabalho e de sua responsabilidade, as pessoas se projetam como cidados. Questionamentos sobre legitimidade servem no s para
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incrementar a qualidade do servio, mas tambm possibilitar novas anlises sobre a responsabilizao dos agentes pblicos. Ressalta-se que novos posicionamentos diante da mudana no devem ocorrer livre de comprometimento de valores para no se criar um ambiente propcio a irresponsabilidade com a coisa pblica. Reconhecer na funo de pblico o sentido do trabalho socialmente comprometido com as demandas pblicas sugere uma viso diferente da responsabilidade. Na perspectiva valorativa, ressalta-se sempre o estmulo ao discernimento com o intuito de legitimar a tica tanto como meio quanto como fim. A imposio de um cdigo de tica no necessariamente sustenta a ideologia da organizao, mas o inverso pode parecer ser mais coerente. As novas formas acesso e seleo das informaes um maior posicionamento crtico diante do trabalho permite ao indivduo desenvolver uma atitude proativa e promover uma melhor integrao de valores s prticas administrativas. Ainda que desafiadora, a proposta de integrao da tica privada com a pblica remete a mais pesquisas e trocas de experincias e idias. Pretende-se que essas reflexes forneam subsdios para se pensar como a prtica administrativa pode ser remodelada, no sentido de resgatar sua credibilidade pela responsabilidade.

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Resea Biografica
Paulo R. Motta Coordenador do Doutorado EBAPE / FGV Praia de Botafogo, 190 / 5o andar Botafogo CEP: 22253-900 Fone: 55 21 2559-5767 Fax: 55 21 2559 5765 e-mail: paulmott@fgv.br site: http://www.ebape.fgv.br Mariana Lima Bandeira Doutoranda EBAPE / FGV Praia de Botafogo, 190 / 4o andar Botafogo CEP: 22253-900 Fone: 55 21 2559-5775 Fax: 55 21 2559 5765 e-mail: ebmarian@fgv.br site: http://www.ebape.fgv.br

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