PREVENO

E REDUO DE HOMICDIOS DE ADOLESCENTES E JOVENS NO BRASIL

Dilma Rousseff
PRESIDENTE DA REPBLICA

Michel Temer
VICE-PRESIDENTE DA REPBLICA

Maria do Rosrio Nunes

MINISTRA DE ESTADO CHEFE DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS

Ramas de Castro Silveira

SECRETRIO-EXECUTIVO DA SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA

Carmen Silveira de Oliveira

SECRETRIA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Marie-Pierre Poirier
REPRESENTANTE DO UNICEF NO BRASIL

Ricardo Vieiralves
REITOR DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (LABORATRIO DE ANLISE DA VIOLNCIA)

Jailson de Souza e Silva

COORDENADOR GERAL DO OBSERVATRIO DE FAVELAS

ORGANIZADORES
2011_OBSERVATRIO DE FAVELAS Tiragem: 2000 exemplares Distribuio Gratuita A reproduo do todo ou parte deste documento permitida somente para ns no lucrativos e com a autorizao prvia e formal da SDH/PR, do Observatrio de Favelas ou Unicef, desde que citada a fonte.

Raquel Willadino Joo Trajano Sento-S Caio Gonalves Dias Fernanda Gomes

SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS SDH

Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente SNPDCA SCS B Quadra 09 Lote C, Edifcio Parque Cidade Corporate, Torre A, 8 andar CEP: 70308-200 Braslia DF Telefone: (61) 2025-3225 Fax: (61) 2025-3067 E-mail: spdca@sdh.gov.br Site: www.direitoshumanos.gov.br
FUNDO DAS NAES UNIDAS PARA A INFNCIA UNICEF

PREVENO

Escritrio Representante SEPN 510, Bloco A Braslia DF CEP: 70750-521 Brasil Tel: (55 61) 3035-1900 Fax: (55 61) 3349-0606 Site: www.unicef.org Email: unicef@unicef.org.br
OBSERVATRIO DE FAVELAS

Rua Teixeira Ribeiro, 535 Parque Mar Rio de Janeiro RJ Email: prvl@observatoriodefavelas.org.br Sites: www.observatoriodefavelas.org.br www.prvl.org.br
LABORATRIO DE ANLISE DA VIOLNCIA

Rua So Francisco Xavier 524, s/ 9043, Bl F, Maracan CEP: 20550-013 Rio de Janeiro RJ Tel: (55 21) 2587-7590 Site: www.lav.uerj.br Email: lav@uerj.br

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO:

Mrula Ocina de Ideias morulaideias.com.br

REVISO:

Suzana Barbosa
FOTOS:

Imagens do Povo
CAPA:

Composio com fotos de A. F. Rodrigues, Bira Carvalho, Jucemar Francisco, Naldinho Loureno, Rato Diniz e Walter Mesquita

E REDUO DE HOMICDIOS DE ADOLESCENTES E JOVENS NO BRASIL

Esta uma publicao do Programa de Reduo da Violncia Letal (PRVL), uma iniciativa coordenada pelo Observatrio de Favelas, realizada em conjunto com o UNICEF e a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. O PRVL desenvolvido em parceria com o Laboratrio de Anlise de Violncia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (LAV-Uerj) e tem apoio institucional da Organizao Intereclesistica de Cooperao para o Desenvolvimento (ICCO). Publicao nanciada pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, por meio do convnio n 066/2008.

1 EDIO Rio de Janeiro_2011

Rio de Janeiro_2011

AGRADECIMENTOS
Agradecemos s seguintes instituies pela importante colaborao nas aes locais desenvolvidas pelo PRVL nas 11 regies pesquisadas:

FICHA TCNICA

SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS

DIRETORA DO DEPARTAMENTO DE POLTICAS TEMTICAS DA SECRETARIA NACIONAL DE PROMOO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE - SNDPCA

PROGRAMA DE REDUO DA VIOLNCIA LETAL

COORDENAO GERAL

Raquel Willadino Braga

CONSULTORES

Mrcia Ustra Soares

Igncio Cano Joo Trajano Sento-S

PESQUISADORES

COORDENAO NACIONAL DO PROGRAMA DE PROTEO A CRIANAS E ADOLESCENTES AMEAADOS DE MORTE PPCAAM

COORDENAO GERAL DE PROTEO

Solange Pinto Xavier

EQUIPE NACIONAL DO PPCAAM

BELM
Centro de Defesa da Criana e do Adolescente Emas (Cedeca Emas) Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Par (SSP-PA) Ouvidora: Cibele Kuss Coletivos Jovens de Meio Ambiente PA Frum Nacional de Juventude Negra (FONAJUNE) Mocambo Lar Fabiano de Cristo UPI Jos

RIO DE JANEIRO
Organizao de Direitos Humanos Projeto Legal (ODH-PL) Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte (PPCAAM-RJ) Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) Silvia Ramos

Flavia de Oliveira Alves Mundim Heloiza de Almeida Prado Botelho Egas Higor Cataldo Antonio Jailson Tenrio dos Reis

Caio Gonalves Dias Fernanda Gomes da Silva Marcos Vincius Moura Michelle Henriques Ramos Natlia Cristina Castelo Branco Priscilla Caldellas dos Santos Rodrigo Costa do Nascimento
SECRETARIA EXECUTIVA

Jamille Guilherme Suarhs

JORNALISTA

FUNDO DAS NAES PARA A INFNCIA UNICEF

CHEFE DA REA DE PROTEO DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE

Maria Ceclia de Oliveira Rosa

PESQUISADORES LOCAIS BELM

Casimira Benge

SALVADOR
Frum Comunitrio de Combate Violncia (FCCV) UFBA Frum Nacional de Juventude Negra (FONAJUNE)

GESTORA DE PROGRAMAS DE PREVENO A VIOLNCIA CONTRA CRIANAS E ADOLESCENTES, COORDENAO GERAL

Patrick Heleno Passos Deylane Corra Baa

BELO HORIZONTE

Helena Oliveira da Silva

OFICIAL DE COMUNICAO

Claudinia Aparecida Coura Liliane da Conceio Silva

BRASLIA

BELO HORIZONTE
Programa de Controle de Homicdios Fica Vivo

SO PAULO
Instituto Sou da Paz Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Mnica Paio Trevisan (CEDECA Sapopemba) Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do Delinquente (Ilanud) Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Interlagos (CEDECA Interlagos)

Pedro Ivo Alcntara

OFICIAL DE MONITORAMENTO E AVALIAO

Osvaldo Assis Neto Andressa Marques da Silva

CURITIBA

Jucilene Leite da Rocha Joslei Terezinha Silveira Giovanna Bonamim urea Teixeira da Silva
MACEI

BRASLIA
Grupo Atitude Central nica de Favelas (CUFA/DF)

CURITIBA
Projeto No-Violncia (PNV) Centro de Estudos em Segurana Pblica e Direitos Humanos Universidade Federal do Paran (CESPDH/UFPR) Pedro Rodolfo Bod de Moraes

Giovanna Karla Silva Srgio da Silva Santos

PORTO ALEGRE

VITRIA
Ncleo de Estudos sobre Violncia, Segurana Pblica e Direitos Humanos - Universidade Federal do Esprito Santo (Nevi/UFES) Vanda de Aguiar Valado Centro de Apoio aos Direitos Humanos Valdcio Barbosa dos Santos (CADH) Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte (PPCAAMES) Centro de Referncia da Juventude (CRJ)

Consuelo da Rosa e Garcia Mayara Annanda da Silva

RECIFE

MACEI
Ncleo de Estudos sobre a Violncia em Alagoas Universidade Federal de Alagoas (NEVIAL/UFAL) Ruth Vasconcelos Lopes Ferreira

Ana Paula Portela Ferreira Gomes Jaqueline Soares da Silva

RIO DE JANEIRO

Thais Duarte Leomir Dornellas

SALVADOR

RECIFE
Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violncia e Polticas Pblicas de Segurana - Universidade Federal de Pernambuco (NEPS/UFPE) Jos Luiz de Amorim Ratton Jnior Equipe Tcnica de Assessoria, Pesquisa e Ao Social (ETAPAS) Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP) PEbodycount

Carla Adriana Santos Jamile dos Santos Carvalho

SO PAULO

PORTO ALEGRE
Centro de Defesa da Criana e do Adolescente Diego Braz Gomes (IAJ) Rdio Quilombo FM Ponto de Cultura Na Quebrada Resistncia

Simone Cristina dos Santos Josie Berezin

VITRIA

Camila Costa Valado Iljorvanio Silva Ribeiro

10 13
15 16 18 19 27 28 33 35

Apresentao Preveno violncia e a agenda pblica nacional

A REFLEXO SOBRE A VIOLNCIA E A CONSTRUO DE UMA AGENDA A CRIAO DE UM CAMPO E SEU MAPA O ANO 2000, UM DIVISOR DE GUAS PARA A SEGURANA PBLICA DO PAS O PLANO NACIONAL DE SEGURANA PBLICA O PRONASCI O COMPROMETIMENTO DOS MUNICPIOS O ECA E A AGENDA SOCIAL CRIANA E ADOLESCENTE OS PLANOS DE DIREITOS HUMANOS

37
44 47 57 63 68 75

Levantamento de polticas locais de preveno violncia contra adolescentes e jovens

O UNIVERSO DA PESQUISA CARACTERIZAO DA NATUREZA DOS PROGRAMAS ESTRATGIAS DE ATUAO E METODOLOGIAS ARTICULAO INSTITUCIONAL AVALIAO E MONITORAMENTO CONCLUSO

77
82 92 105 113 Preveno violncia e reduo de homicdios de adolescentes e jovens no Brasil / organizadores: Raquel Willadino, Joo Trajano Sento-S, Caio Gonalves Dias, Fernanda Gomes. Rio de Janeiro : Observatrio de Favelas, 2011. 208 p. ; 21 cm Inclui bibliograa. ISBN: 978-85-98881-12-6 1. Violncia Brasil. 2. Adolescentes - Brasil. 3. Adolescncia Aspectos sociais Brasil. 4. Adolescentes Violncia. 5. Homicdio Brasil. I. Willadino, Raquel. II. Sento-S, Joo Trajano. III. Dias, Caio Gonalves. IV. Gomes Fernanda. CDD: 303.60981 126 136 145 152 164 173 183 192

Onze experincias de reduo da letalidade e preveno violncia

O SEGURANA CIDAD EM BELM O GOVERNO PRESENTE EM RECIFE A PREVENO VIOLNCIA EM MACEI: UM ESTUDO DA ARTICULAO DE POLTICAS TERRITORIAIS EM BENEDITO BENTES OS JOVENS MULTIPLICADORES EM REDUO DE DANOS DE SALVADOR O PROGRAMA PICASSO NO PICHAVA DO DISTRITO FEDERAL OS NCLEOS DE PREVENO CRIMINALIDADE DE BELO HORIZONTE OS COMITS DA PAZ DE VITRIA AS UNIDADES DE POLCIA PACIFICADORA NO RIO DE JANEIRO O VIRADA SOCIAL DE SO PAULO O PROGRAMA ATITUDE EM PIRAQUARA O PROGRAMA VIZINHANA SEGURA DE PORTO ALEGRE CONCLUSO

196 203

Consideraes Finais Referncias Bibliogrcas

APRESENTACO ,

O Programa de Reduo da Violncia Letal contra Adolescentes e Jovens (PRVL) uma iniciativa
coordenada pelo Observatrio de Favelas, realizada em conjunto com a Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia, em parceria com o Laboratrio de Anlise da Violncia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Esses parceiros se articularam em torno da convico de que imprescindvel pautar o tema dos homicdios de adolescentes e jovens como uma prioridade na agenda pblica e desenvolver estratgias que contribuam para a reverso das mortes violentas que afetam a adolescncia e a juventude no Brasil. O Programa de Reduo da Violncia Letal (PRVL) tem como objetivos centrais:

sensibilizar, mobilizar e articular a sociedade em torno do tema dos homicdios de adolescentes e jovens; elaborar indicadores que permitam monitorar de maneira sistemtica a incidncia de homicdios entre adolescentes e servir de base para uma avaliao dos impactos das polticas de preveno da violncia letal nesses grupos; identificar, analisar e difundir metodologias que contribuam para a reduo da letalidade de adolescentes e jovens no Brasil.

Esses objetivos se traduzem nos trs eixos estruturantes do PRVL: articulao poltica, produo de indicadores e metodologias de interveno. O trabalho desenvolvido a partir das diretrizes estabelecidas na Agenda Social Criana e Adolescente. Nesse sentido, destacam-se: o marco em direitos humanos para a construo de uma agenda voltada para a superao das desigualdades sociais; a seleo de reas que apresentam maior vulnerabilidade dos adolescentes violncia considerando as dimenses de gnero, raa e local de moradia; o foco no municpio como instncia fundamental para a promoo de direitos; a criao de instrumentos que contribuam para o monitoramento da violncia letal; o fortalecimento do intercmbio entre experincias preventivas e a valorizao do protagonismo de adolescentes e jovens na formulao de polticas pblicas. O programa atua em 11 regies metropolitanas Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Vitria, Recife, Salvador, Macei, Belm, RIDE-DF, Curitiba e Porto Alegre priorizando os territrios mais afetados pela letalidade de adolescentes e jovens.

FOTO: JUCEMAR FRANCISCO

Esta publicao se inscreve no eixo relacionado s metodologias de interveno. Entre julho de 2009 e junho de 2010, realizamos um levantamento de polticas locais voltadas para a preveno da violncia e a reduo de homicdios em curso nas regies de abrangncia do PRVL. Nesse processo, buscamos mapear programas e projetos preventivos, desenvolvidos por secretarias estaduais e municipais, visando identificar avanos e desafios nesse campo. No tivemos a pretenso de realizar um levantamento exaustivo, nem de efetuar uma avaliao dos projetos pesquisados. A anlise buscou traar o perfil das iniciativas preventivas, ressaltando elementos e estratgias que possam nortear a formulao e a qualificao de polticas pblicas destinadas reduo da letalidade de adolescentes e jovens. Como ponto de partida para estimar eventuais avanos nas iniciativas pesquisadas, tomamos como referncia a configurao do campo da preveno da violncia na agenda pblica na ltima dcada. Nessa perspectiva, o primeiro captulo procura identificar o processo de criao de um vocabulrio especfico e de um conjunto de temas e abordagens que gradualmente foram consagrados como marcos no debate sobre polticas pblicas preventivas, tendo como foco privilegiado a questo da violncia letal. Para tanto, priorizamos a anlise de alguns documentos matriciais produzidos a partir do ano 2000 no campo da segurana pblica e suas interfaces com planos nacionais de direitos humanos e diretrizes das polticas voltadas para adolescentes e jovens. A partir do delineamento desse campo, a pergunta para que buscamos respostas foi em que medida o processo de consolidao discursiva identificado na agenda pblica nacional tem reflexo prtico nas polticas em curso. O segundo captulo expe os principais resultados do levantamento de programas e projetos de preveno violncia realizado em 44 municpios das regies metropolitanas em que o PRVL atua. A anlise dos dados coletados nesta fase da pesquisa aborda aspectos como a natureza dos programas, identificando os focos de atuao; os mtodos e estratgias priorizados; as relaes entre os atores envolvidos no desenho, implementao e financiamento das aes; os mecanismos utilizados nos processos de diagnstico, monitoramento e avaliao e os principais resultados alcanados e dificuldades enfrentadas segundo o ponto de vista dos gestores entrevistados. O terceiro captulo apresenta um estudo mais verticalizado de onze iniciativas preventivas que foram selecionadas para um acompanhamento qualitativo na segunda etapa do trabalho de campo. Por meio desse procedimento, buscamos aprofundar a anlise de alguns traos e dinmicas mapeadas na primeira etapa da pesquisa. Assim, procuramos estabelecer uma conexo entre o funcionamento de cada experincia acompanhada e as caractersticas mais marcantes do conjunto de programas estudados nas onze regies metropolitanas. A partir dos resultados obtidos, constatamos aproximaes e distanciamentos entre a linguagem que estrutura o campo da preveno violncia e as iniciativas concretas, com especial ateno para a reduo da violncia letal intencionalmente perpetrada. Esperamos que os desafios, fragilidades e potencialidades identificadas neste estudo possam contribuir para orientar a formulao e a ampliao de polticas pblicas voltadas para a reduo dos homicdios de adolescentes e jovens no Brasil.

A PREVENO VIOLNCIA e a agenda pblica nacional

SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA FUNDO DAS NAES UNIDAS PARA A INFNCIA UNICEF LABORATRIO DE ANLISE DA VIOLNCIA UERJ OBSERVATRIO DE FAVELAS

A REFLEXO SOBRE A VIOLNCIA E A CONSTRUO DE UMA AGENDA

Durante a dcada de 1990, a violncia criminal nas grandes cidades se tornou efetivamente um problema no processo brasileiro de redemocratizao. Ao longo desse perodo, os ndices de criminalidade cresceram, a sensao de insegurana da populao aumentou, as questes relacionadas ineficcia e corrupo das foras policiais vieram a pblico. Consequentemente, a temtica da segurana pblica foi alada s primeiras posies entre os principais problemas polticos e sociais do pas. Inicialmente, a violncia foi abordada como um epifenmeno da pobreza e das sucessivas crises recessivas que assombraram a dcada anterior. Posteriormente, sem prejuzo das plausveis conexes entre crime e aspectos da estrutura social, um enquadramento mais apurado identificou o n da questo no crescimento das redes de comercializao varejista de drogas ilegais, radicadas preferencialmente nas periferias e favelas das grandes cidades. Os avanos no trabalho de qualificao do problema levaram a um diagnstico que ligava o carter disruptivo das redes varejistas do trfico ao aumento da circulao de armas de fogo. Ao longo de mais de uma dcada, as respostas do poder pblico foram pouco variadas e nada criativas. Com a gesto da segurana e das polcias civis e militares alocadas nas unidades federativas, cada uma dessas lidou com o assunto da maneira que julgou mais adequada, no sendo observadas, no entanto, grandes variaes entre elas. A rigor, a autonomia concedida aos governos estaduais, desde o final dos anos 1970, para a nomeao de secretrios de Segurana, comandantes das polcias militares e chefes das polcias civis foi considerada um avano no contexto da distenso poltica que redundaria na redemocratizao. Na prtica, a transferncia dessa prerrogativa da cpula do Regime Militar para os chefes dos executivos estaduais representava um passo importante para o esvaziamento da subsuno da segurana pblica doutrina da segurana nacional e para a delegao do controle das foras policiais ao poder civil sufragado pelo voto popular. No incio dos anos 1980, mais precisamente a partir de 1983, houve esforos de alguns dos governadores eleitos para realizar reformas radicais no aparato policial vinculado ao sistema de segurana pblica. Os dois casos mais conhecidos so os governos de Franco Montoro, em So

Paulo, e o de Leonel Brizola, no Rio de Janeiro. Eleitos em 1982, na primeira eleio direta para os governos dos estados desde 1965, contando com currculos respeitveis e reconhecidos como lideranas democrticas dotadas de apoio popular, Montoro e Brizola fizeram da segurana pblica um de seus campos privilegiados de interveno logo no incio de seus respectivos mandatos. Vistas retrospectivamente, as aes de Montoro e Brizola podem soar modestas. Elas tinham como foco erradicar nas polcias paulistas e fluminenses a prtica disseminada dos abusos de autoridade, corrupo e utilizao de recursos extralegais no cumprimento de suas atribuies, sobretudo nas aes junto aos setores mais pobres da populao. O objetivo das reformas era, portanto, enquadrar as foras policiais no marco legal e no respeito s leis. Na esteira do recrudescimento dos movimentos sociais voltados para a redemocratizao poltica e jurdica do pas e para a valorizao do respeito aos direitos humanos, tanto com Montoro quanto com Brizola houve um deslocamento indito dessas temticas para a abordagem da questo policial e, por extenso, da segurana pblica. Ambas as tentativas redundaram em retumbantes fracassos, o que no nos exime de reconhecer seu valor histrico e relevncia poltica.1 De um valor reiteradamente entendido como referncia da lenta redefinio do pacto federativo brasileiro, a prerrogativa dos estados em lidar com a questo da segurana pblica se tornou pura reificao inercial, da qual, medida que o problema ganhava contornos de dramaticidade, se eximiam os poderes municipais, de um lado, e a Unio, por outro. A conta a ser paga pelos governos estaduais foi a recorrente denncia de incapacidade de conter a criminalidade e a lenincia em lidar com os focos de resistncia a mudanas radicais nas corporaes policiais. Nos dois casos, o preo foi pago com derrotas eleitorais e dficits de popularidade. Pelas populaes das grandes cidades brasileiras, sobretudo aquelas mais pobres, foi paga a conta do crescimento do medo e da sensao de insegurana. Desprovidas de experincia para lidar com a questo da segurana pblica em termos compatveis com um novo modelo de democracia que se tentava implantar no pas, sem maiores recursos de informao e tendo que enfrentar nichos comprometidos com os mtodos mais arbitrrios no interior das polcias, as elites polticas, acuadas e desequipadas, tenderam a apostar em modelos convencionais de combate ao crime, claramente inspirados no uso da fora e da represso arbitrria. Os resultados obtidos so atestados pelo cenrio apresentado na dcada de 1990, em que uma coleo de tragdias, como as chacinas de Vigrio Geral e da Candelria, no Rio de Janeiro, e a de Carandiru, em So Paulo, so apenas os casos de maior visibilidade e mais impactantes. efetivo de um processo de aprofundamento, ainda que tardio e lento, da discusso e mobilizao de esforos para reverter a letalidade. Tivemos, enfim, a criao de um campo. As prximas pginas so destinadas ao mapeamento desse campo. Interessa-nos identificar o que julgamos ser o processo de criao de um vocabulrio especfico, de um conjunto de temas e abordagens que gradualmente so consagrados e alados a posies de prioridade no debate relativo a polticas pblicas. Simultaneamente, interessa-nos identificar os modos como vo sendo concebidas a articulao de agentes elencados como estratgicos e, sobretudo, as formas de encadeamento e
FOTO: RODRIGUES MOURA

A CRIAO DE UM CAMPO E SEU MAPA

medida que os anos se passaram e o debate em torno do problema se aprofundou, pequenas, mas significativas, alteraes foram se dando. Segmentos da sociedade civil passaram a incorporar em suas agendas a temtica da segurana pblica, agncias e organizaes no governamentais foram criadas tendo a violncia como foco privilegiado de abordagem, pesquisas e estudos deram maior qualidade de informao s intervenes pblicas e os atores polticos assumiram com maior responsabilidade
1. Para o caso do Rio de Janeiro, ver HOLLANDA (2005). Para o caso de So Paulo, ver MINGARDI (1992).

de coordenao entre eles, com vistas a lidar com a questo da segurana pblica tendo como foco privilegiado a reduo da violncia letal intencionalmente perpetrada. Analiticamente, tomamos como categoria central que articula discursos, proposies e intenes o conceito de preveno, erigido como ideia fora em contraposio lgica reativa que prevaleceu at ento e que, de certo modo, segue prevalecendo, a despeito dos esforos em contrrio na abordagem prtica da segurana pblica. Tomamos como referncia de anlise alguns documentos matriciais produzidos a partir de 2000, sobretudo no mbito do Estado. A escolha tem razo de ser. Por um lado, boa parte desses documentos vem luz a partir do crescimento de demandas originadas da sociedade, dos meios de comunicao e de setores do prprio poder pblico tendo

e comprometimento o desafio de lidar com o tema. Se os anos 1990 foram desastrosos no que tange a perdas de vidas de forma violenta e intencional, tivemos, como contrapartida, o desencadeamento

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CAPTULO 1

A PREVENO VIOLNCIA E A AGENDA PBLICA NACIONAL

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em vista a admisso da dramaticidade do problema da criminalidade violenta. Eles so, portanto, respostas tentativas a tais demandas. Por outro lado, tais documentos vo, em grande medida, contribuir para pautar as estratgias encampadas ao longo dos ltimos anos. Eles consagram, ainda que parcialmente, um conjunto de demandas e de discursos que esto alm dos limites do Estado. Ao mesmo tempo, dada a centralidade estatal no que toca a segurana pblica entendida como direito a ser provido universalmente, tais documentos estruturam e do forma a uma lgica discursiva que vai ganhando a esfera pblica e orientando as intervenes a postas em ao. Finalmente, antes de passarmos para a anlise dos documentos propriamente ditos, cabe destacar que nem a onda de violncia letal, nem o processo de criao de uma nova gramtica discursiva e institucional para lidar com o problema so exclusividade da sociedade brasileira. De modos e com graus de dramaticidade distintos, desafios relativos segurana pblica e ao crescimento das taxas de homicdio foram enfrentados por diversos pases, independentemente de condies econmicas, polticas e culturais. Pode-se dizer que a insegurana, notadamente nas grandes cidades, reconhecida como uma das marcas sociolgicas da virada do sculo XX para o sculo XXI e os aspectos relativos segurana pblica tm um peso considervel nesse trao que, aparentemente, marca essa era (BAUMAN, 2003; WIEVIORKA, 1997).

Em primeiro lugar, foi lanado publicamente o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica. Simultaneamente, foi criado o Fundo Nacional de Segurana Pblica, destinado a prover recursos auxiliares para os estados realizarem investimentos estratgicos no setor. Finalmente, foram lanadas as bases para a efetivao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Do ponto de vista mais imediato, nenhuma dessas medidas pode ser considerada consagradora de uma nova poltica ou dotada de maior efetividade. Historicamente, contudo, representam uma referncia importante e seu contedo no deve ser descartado numa anlise diacrnica da formao de um novo campo de debates, formulao e implementao de polticas pblicas.

O PLANO NACIONAL DE SEGURANA PBLICA

O Plano Nacional de Segurana Pblica um documento de pouco mais de trinta pginas, dividido em quatro partes, quinze compromissos e cento e vinte e quatro propostas de aes. Em sua estrutura mais geral, divide-se em aes definidas como prprias ao campo de governo federal, ao campo da cooperao entre Unio e governos estaduais, aes de natureza legislativa (relativas a mudanas no mbito legislativo) e de natureza institucional (criao do Sistema Nacional de Segurana Pblica). No o caso de seguirmos aqui, passo a passo, cada um dos pontos abordados no documento. Alm de no ser esse o nosso objetivo, a abrangncia e generalidade do programa tornariam o exerccio enfadonho e estril. Vale notar, contudo, que foi justamente essa abrangncia que lhe rendeu vrias crticas logo quando foi lanado e tornou-o muito mais um mapeamento geral e pretensamente exaustivo do que um plano efetivo de aes de governo. O mais interessante no plano perceber as categorias com que opera e a forma com que articula a concepo de segurana pblica nele subjacente. Em sua abertura, est registrado que: Seu objetivo aperfeioar o sistema de segurana pblica brasileiro, por meio de propostas que integrem polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias, de forma a reprimir e prevenir o crime e reduzir a impunidade, aumentando a segurana e a tranquilidade do cidado brasileiro. [...] A soluo para a complexa e desaadora questo da segurana exige o efetivo envolvimento de diferentes rgos governamentais em todos os nveis, entidades privadas e sociedade civil. Busca-se, com o estabelecimento de medidas integradas, aperfeioar a atuao dos rgos e instituies voltadas segurana pblica em nosso pas, permitindo-lhes trabalhar segundo um enfoque de mtua colaborao. (PLANO NACIONAL DE
SEGURANA PBLICA, P. 4)

O ANO 2000, UM DIVISOR DE GUAS PARA A SEGURANA PBLICA DO PAS

Reconhecendo o carter relativamente aleatrio da definio de marcos e momentos fundadores, assumimos o ano de 2000 como referncia importante de uma inflexo na abordagem pblica para a questo da segurana no Brasil. Ao longo dos debates travados no processo das eleies municipais naquele ano, a segurana pblica acabou tomando propores surpreendentes em muitas cidades, sobretudo tendo-se em mente que at ento a maior parte das intervenes estavam enquadradas na definio constitucional, que reserva aos governos dos estados as prerrogativas e responsabilidades quanto ao tema. provvel que a tendncia observada no processo eleitoral tenha influenciado algumas iniciativas tpicas de prefeituras que comeavam a assumir para si a disponibilidade de, guardadas suas atribuies constitucionais, encampar medidas que redundassem em melhorias no quadro da segurana. Foi esse o caso de Porto Alegre, ao dar incio a um desenho de gesto municipal para a segurana local, e dos municpios da Grande So Paulo, com a criao do Frum Metropolitano de Segurana Pblica, por exemplo. A incluso da segurana pblica na agenda municipal, portanto, ainda que j aparecesse no espectro de vrias intervenes e formulaes efetuadas no mbito do debate pblico, ganha maior densidade a partir do momento em que, assumida no contexto eleitoral, inicia a quebra do insulamento das propostas ao mbito estrito dos governos estaduais. Ainda em 2000, temos os primeiros sinais de rompimento da inrcia na outra ponta da estrutura do Estado brasileiro: o poder federal. Ao longo das dcadas de 1980 e de 1990, a pretexto da prerrogativa consagrada na Carta de 1988 e do respeito ao pacto federativo, os sucessivos governos federais passaram ao largo do problema da segurana. Em 1998, foi criada a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), mas ela levou algum tempo at se tornar operativa. Em 2000, algumas medidas, ainda que tmidas e pouco efetivas, representaram um marco importante.

Logo em seu primeiro pargrafo, o objetivo do plano sintetizado pela integrao de polticas de segurana, sociais e aes comunitrias, explicitando uma expectativa de ampliao do campo da segurana e remetendo-o a aes de carter social. O mote da integrao tambm d o tom no que tange s diversas instncias e diferentes rgos do poder pblico, bem como desses com as entidades privadas e da sociedade civil.

18

CAPTULO 1

A PREVENO VIOLNCIA E A AGENDA PBLICA NACIONAL

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Temos, portanto, j nas primeiras linhas do documento, a percepo de que termos como integrao e cooperao dariam o tom, numa perspectiva em que diferentes e mesmo antagnicos interesses intraelites polticas, esferas do poder pblico e sociedade civil seriam sobrepostos por um interesse maior: a recuperao da tranquilidade e do sentimento de segurana da populao brasileira, em geral. A imagem de uma espcie de circuito de cooperao vertical em que a Unio estabelece relaes com a sociedade civil passando pelos governos estaduais e, menos frequentemente, com os poderes municipais combina-se a um circuito horizontal, em que instncias de cada uma dessas esferas articulam-se entre si. Ainda em sua abertura, os princpios listados atestam um indisfarvel ecletismo que contempla valores protoacadmicos (interdisciplinaridade), valores ticos (transparncia e imparcialidade), normas de gesto (profissionalismo e pluralismo gerencial) e princpios polticos (descentralizao e participao comunitria). Um eixo importante, que pautar o documento, assim como j norteava as primeiras e malogradas tentativas anteriormente mencionadas de modificaes de abordagem para a segurana pblica, se faz presente: o estrito respeito aos direitos humanos. Este Plano est fundado nos seguintes princpios: interdisciplinaridade, pluralismo organizacional e gerencial, legalidade, descentralizao, imparcialidade, transparncia das aes, participao comunitria, prossionalismo, atendimento das peculiaridades regionais e no estrito respeito aos direitos humanos. O atendimento a esses princpios uma condio para o seu sucesso. (PLANO
NACIONAL DE SEGURANA PBLICA, P. 4)

O segundo captulo, destinado coordenao dos poderes nas esferas federal e estadual, lista sete compromissos e 57 aes. Salta aos olhos a nfase na mobilizao comunitria, o envolvimento dos municpios (ainda que de forma modesta), a aproximao da polcia com as comunidades e, de novo, a nfase na disseminao de uma linguagem afinada aos preceitos dos direitos humanos. Entretanto, deve ser, tambm, um esforo que envolva toda a sociedade em um repdio comum aos que evocam a violncia. necessrio neutralizar esse ciclo odioso que vai das aes mais banais s mais graves. Nessa luta, fundamental a presena de uma cidadania ativa e pujante, no s de perspectiva crtica e reivindicatria, como tambm na direo pr-ativa das sugestes, propostas e apoio s iniciativas deste Plano. [...] Estimular que as Polcias estaduais promovam debates e abram canais permanentes de dilogo com as lideranas e os movimentos comunitrios legtimos, especialmente aqueles organizados em periferias e favelas de grandes centros urbanos, com o propsito de construir alianas capazes de ao mesmo tempo mudar o comportamento da Polcia em relao a essas populaes e combater o crime... bem como investir em organizao e gesto comunitria e na aliana entre os movimentos sociais e a escola. (PLANO NACIONAL DE
SEGURANA PBLICA, P. 17)

Chama ateno a nfase em programas sociais como aqueles focados em apoio a famlias, a jovens em conflito com a lei e a ao que obrigue as universidades a incluir em seus cursos programas de servios comunitrios (discutia-se poca a criao do servio civil obrigatrio). Do mesmo modo, desconcertante, diante da pretenso de abrangncia das propostas, o pouco destaque dado s polcias estaduais e a omisso a eventuais estratgias de induo por parte do governo federal a iniciativas consequentes nesse campo. Talvez houvesse nesse ponto um certo cuidado em no ferir suscetibilidades e avanar demasiadamente em campos que pudessem criar zonas de atrito com os governos estaduais. O terceiro captulo rene um compromisso e onze aes, todas voltadas para mudanas no sistema jurdico e na legislao penal. O ltimo captulo, enfim, rene oito aes voltadas para a criao de um sistema de informaes criminais capaz de subsidiar a formulao de polticas para o setor. O desequilbrio entre o espao dedicado aos dois primeiros captulos e aos dois ltimos evidente, o que autoriza algumas inferncias importantes. Talvez por ser o primeiro documento dessa natureza produzido pelo governo federal, h uma clara inteno de enfatizar o carter social do tema da segurana. Tal preocupao pertinente, sobretudo se tivermos em vista a histrica resistncia dos setores esquerda do espectro poltico em enfrentar a questo da segurana pblica, identificada como um campo pautado pelo arbtrio e tributrio s relaes de dominao prprias das sociedades burguesas2. Tratando-se de um documento eminentemente poltico, compreende-se o cuidado, talvez excessivo, de inscrever o tratamento da segurana pblica no escopo de uma concepo mais geral vinculada aos direitos sociais e civis. Do mesmo modo, em
2. Esse ponto abordado, por exemplo, em SOARES (2007).

notvel no documento a presena de uma srie de princpios e expectativas que pautou o processo de reconstitucionalizao do pas e os debates constituintes. importante salientar esse ponto, para mitigar a tentao provinciana de isolar a construo do campo da segurana no quadro mais geral de reconfigurao poltica, em curso no Brasil. A nfase na participao comunitria, o respeito s singularidades regionais, o fortalecimento das unidades federativas, a entronizao dos direitos humanos so temas trazidos de debates em outros campos e que pautaram outras inovaes polticas brasileiras desde a distenso poltica desencadeada ainda na dcada de 1970. Igualmente interessante verificar como antigos traos de nossa cultura poltica, ecltica e holista so incorporados a um discurso que oscila, por exemplo, entre a participao e a gesto profissional, entre a tica militante e a lgica especializada. notrio que enquanto inventrio de temas e aes a serem contempladas, o plano mal disfara a pretenso de ser exaustivo, bem informado e alinhado s expectativas que ento vicejavam no mbito da sociedade civil. No primeiro captulo, destinado a aes concernentes Unio, o combate lavagem de dinheiro, coordenao das polcias, ao combate ao trfico e ao crime organizado esto alinhados a compromissos como a criao de mecanismos de regulao da veiculao da violncia pela mdia e a disseminao de uma cultura de paz. So, nesse captulo, seis compromissos e nada menos que cinquenta aes elencadas, sendo boa parte dessas ltimas vinculadas a prerrogativas e obrigaes j previstas constitucionalmente.

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consonncia com uma tendncia ento recente, mas j consolidada, a interveno pblica do governo federal alinha claramente a abordagem da segurana ao tratamento dado ao respeito aos direitos humanos, evidenciando a clara vinculao recproca que seria reservada a ambos. Talvez resultasse em algo interessante um exerccio que cotejasse cada uma das aes listadas com as iniciativas e avanos efetuados nos dez anos posteriores. primeira vista, a impresso que se tem que as concluses no seriam das mais alentadoras. Do ponto de vista da linguagem, contudo, parece fora de dvida que muito da abordagem ento assumida se consolidou e se tornou patrimnio comum de largos setores sociais e polticos. A entrada do poder federal nessa espcie de sinfonia discursiva inegavelmente contribui para que ela se alastre, se consolide e ganhe maior poder persuasivo. Seria ingnuo imaginar que essa linguagem uma inveno lanada de maneira indita no Plano Nacional de Segurana Pblica. Essa sequer era a inteno. Em sua concluso, o texto alude pluralidade da autoria e, de novo, participao efetiva da sociedade civil, como que atestando, quanto a esse ltimo ponto, a participao advogada em tantos itens do documento. O Programa apresentado contempla um diversicado campo de atividades, procurando recuperar e reunir as principais ideias e sugestes, j amplamente debatidas em encontros promovidos pelo Ministrio da Justia com os secretrios estaduais de Segurana Pblica, especialistas e organizaes no governamentais; pelos movimentos da Sociedade Civil, como foi o frum So Paulo Sem Medo, Rio Contra o Crime, Sou da Paz, entre outros; pelo Grupo de Trabalho para Avaliao do Sistema de Segurana Pblica, que funcionou sob a coordenao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, pelos subsdios oferecidos pelo Programa Nacional de Direitos Humanos e pelas valorosas contribuies do Gabinete de Segurana Institucional e outros rgos da Presidncia da Repblica. (PLANO NACIONAL DE SEGURANA PBLICA, P. 33) falta de uma instncia federal a quem coubesse capitanear a iniciativa, cabe destacar o papel de coordenao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, instncia poltica a ser reconhecida como nascedouro, portanto, do primeiro documento do poder federal no contexto da Nova Repblica destinado a apresentar uma proposta de abordagem para o campo da segurana pblica. A novidade registrada no prprio documento

abrangente do plano tem a ver com a tentativa de recolher tais intervenes, contempl-las de forma a deixar fora de questo o entendimento que se tinha da complexidade da rea que estava sendo tratada. A exiguidade de sinais mais claros sobre mtodos e estratgias a serem encampados, por outro lado, parece ter duas razes. Em primeiro lugar, a escolha por um perfil mais poltico e menos tcnico para o documento. Em segundo lugar, a despeito das intenes declaradas, a forma de viabiliz-las no estava clara nem sua factibilidade era algo em que se devesse apostar, ao menos em curto prazo. Temos, portanto, um primeiro documento que, para alm das nfases, prioridades e omisses destacadas, destinava algumas aes especificamente para crianas, adolescentes e jovens (sobre o que trataremos mais adiante). Para alm disso, cabe destacar algumas aluses pontuais a possveis papis a serem assumidos pelos municpios. Finalmente deve-se observar que o documento no conferia muito destaque questo da preveno, embora hoje devamos reconhecer que tal perspectiva atravessava uma parte significativa das propostas. A mera produo e publicizao do documento indicava uma tendncia: a sada da posio quase letrgica da Unio em relao segurana pblica. A criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica, no mesmo ano, e do Plano de Integrao e Acompanhamento dos Programas Sociais de Preveno Violncia (PIAPS), no ano seguinte, reiterava tal tendncia; a publicao, quase trs anos depois, do autodefinido primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica a reforava. O Fundo Nacional de Segurana Pblica foi criado pelo governo federal como fonte de recursos destinados a auxiliar os governos estaduais. Embora na prtica a destinao dos recursos tenha se restringido ao investimento em compra de viaturas, armas e outras despesas convencionais, o aporte do governo federal representou um sinal de responsabilizao at ento indito no contexto da Nova Repblica. O PIAPS foi um programa vinculado ao Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. Sem contar com recursos prprios, cabia a ele articular iniciativas de vrios setores do executivo federal, de modo que os programas de vrias pastas (sade, educao, justia, meio-ambiente etc.) pudessem convergir para empreendimentos articulados entre si. Os programas selecionados eram decorrentes de demandas das prprias municipalidades, atravs da ao coordenada do poder pblico local com a sociedade civil. Em seu primeiro ano de funcionamento (2001), as aes coordenadas pelo PIAPS se concentraram nas regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria e Recife. No ano seguinte, foram incorporadas as regies metropolitanas de Fortaleza, Cuiab e o Distrito Federal com seu entorno. Quatro marcas desse programa merecem destaque e se cruzam com preceitos estipulados no plano nacional, publicado no ano anterior: a abordagem da segurana como questo que atravessa os mais variados setores do poder pblico; a relevncia dada articulao entre eles; a nfase no atendimento a projetos resultantes do dilogo entre o poder local e a populao e a incorporao da perspectiva preventiva no trato da segurana. Pode-se dizer, portanto, que o PIAPS, a despeito de sua curta durao e efetividade quase nula, representou a primeira iniciativa de mbito federal alinhada ao discurso sobre segurana pblica que se consolidava naquele mesmo momento. No ano de 2003, j nos primeiros momentos de mudana de governo, lanado o Projeto Segurana Pblica para o Brasil, formulado no mbito do Instituto Cidadania e da Fundao

[...] o foco da ao integrada, capaz de coordenar, avaliar e redirecionar aes e metas propostas, contribuindo para a criao de um Sistema Nacional de Segurana Pblica que oferea alcance amplo e ecaz, na soluo do complexo problema da violncia. (IDEM, P. 33)

A linguagem contida no documento , na verdade, uma espcie de sntese de intervenes que gradativamente foram ocupando espao a partir de ONGs, institutos de pesquisa, associaes comunitrias e algumas poucas lideranas polticas ao longo dos anos anteriores. Muito do carter

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Djalma Guimares. Comparado ao documento anterior, trata-se de material mais volumoso (cem pginas) e com uma estrutura bastante diferente. So, ao todo, quinze captulos, cada um deles dedicados a eixos temticos especficos, determinados por recortes institucionais (reformas das polcias, mudanas da lei, participao dos municpios do sistema de segurana, sistema penitencirio etc.), sociolgicos (vitimizao decorrente de violncia de gnero, contra minorias) e de proteo (desarmamento, imputabilidade penal, programas de proteo a vtimas e testemunhas). Assim como o anterior, esse documento inscreve a segurana pblica num espectro mais amplo de acesso a direitos e de consolidao da democracia no Brasil. Um governo comprometido com a justia e o exerccio da tica na poltica, determinado a aprofundar a democracia, incorporando os brasileiros mais pobres cidadania plena, estendendo a todos os homens e mulheres de nosso pas os direitos civis e os benefcios do Estado de Direito Democrtico, ter de dedicar-se com prioridade ao combate violncia, em todas as suas formas. Da fome tortura, do desemprego corrupo, da desigualdade injusta criminalidade. (PROJETO SEGURANA PBLICA PARA O BRASIL, P. 4) Nas pginas iniciais, em que o problema e a abordagem proposta so apresentados, explicitam-se os eixos norteadores do documento como um todo: o enfrentamento ao trfico, a reduo dos homicdios e a centralidade da adolescncia e juventude como segmentos privilegiados de vitimizao. Como pano de fundo das intervenes, pode-se divisar a radicalizao dos mecanismos prprios ao Estado de Direito, a valorizao das redes de socializao bsica ( famlia, comunidade, escola etc.) e aes integradas de diferentes campos de ao do poder pblico. O eixo prioritrio e norteador a preveno. A interveno efetivamente capaz de prevenir a violncia e a criminalidade aquela que busca alterar as condies propiciatrias imediatas, isto , as condies diretamente ligadas s prticas que se deseja eliminar. No a ao voltada para mudanas estruturais, cujos efeitos somente exercero impacto desacelerador sobre as dinmicas criminais em um futuro distante o que, evidentemente, no signica que essas mudanas de tipo estrutural no devam ser realizadas. Claro que elas so necessrias e urgentes, e em grande extenso, por suas virtudes intrnsecas, para melhorar o Brasil e para transformar as condies que favorecem a violncia.
(PROJETO SEGURANA PBLICA PARA O BRASIL, P. 12)

[...] implantao de medidas preventivas que desarmem o cenrio da tragdia anunciada: (1) iluminar as reas problemticas; (2) ocup-las com aes agregadoras, ldicas ou de lazer; (3) reaproveitar os espaos pblicos, reformando-os para inundar os bairros populares com reas para esporte e para atividades culturais: artsticas, festivais musicais; (4) urbanizar os territrios para reduzir o isolamento; (5) apoiar a construo de redes locais; (6) implementar polticas integradas que focalizem os trs domnios fundamentais para a vida social: a casa, a rua ou a comunidade e o bairro e a escola, inclusive seu desdobramento prossionalizante, que conduz ao trabalho. [...] Essas polticas integradas faro a mediao entre as macropolticas estruturais e as polticas pblicas especializadas ou seja, aquelas intervenes tpicas especicamente devotadas preveno da violncia via interceptao das dinmicas que a produzem e devero visar, pelo menos, s seguintes metas: (a) promoo da segurana alimentar, acompanhada de educao nutricional; (b) garantia das condies bsicas de sade, o que envolve saneamento e habitao; (c) garantia de renda mnima; (d) reduo da violncia domstica contra mulheres e crianas, e proteo s vtimas (reeducao dos agressores); (e) combate ao trabalho infantil e a toda forma de explorao e abuso da integridade das crianas fsica, moral e emocional ; (f) qualicao do atendimento escolar, com reduo da evaso; (g) oferta de oportunidades de retorno educao fundamental e secundria, via supletivo em formatos compactados e criativos; (h) oferta de cursos prossionalizantes, com exibilidade compatvel com a plasticidade da nova realidade do mundo do trabalho, mesmo informal; (i) conscientizao sobre as responsabilidades da paternidade e da maternidade; (j) difuso de informaes sobre drogadico e oferta de tratamento para os dependentes; (l) difuso de informaes sobre sexualidade, contracepo e preveno das doenas sexualmente transmissveis, particularmente a AIDS. (PROJETO SEGURANA PBLICA PARA O BRASIL, P. 13-14) Os pontos de convergncia entre o primeiro documento analisado e o segundo so evidentes. Em ambos pode-se flagrar um inegvel esforo de esvaziar a segurana pblica de seu sentido estritamente repressivo, associando a melhoria das suas condies e a reduo dos fatores de vulnerabilidade (sobretudo a vulnerabilidade letal) ao investimento em polticas sociais. Lidos conjuntamente, o segundo parece, primeira vista, uma verso mais detalhada e encorpada, com propostas mais concretas, mas as diferenas, ainda que de tom e nfase, no param a. Associada centralidade da preveno e ao grande destaque dado s crianas e aos adolescentes e jovens, o plano de 2003 introduz a dimenso territorial como componente que confere radicao ao perfil das propostas apresentadas. Inspirado na literatura internacional, considera que a violncia e seu enfrentamento dotada de maior inteligibilidade se enquadrada em seu cenrio concreto,

sob a chave da preveno que se articula boa parte do documento e se concentram suas principais prioridades. Reconhecidas como iniciativas tpicas, elas so apresentadas no exatamente como o caminho para a reduo da violncia e para a neutralizao dos fatores que a alimentam a longo prazo, mas como estratgias passveis de serem adotadas com maior celeridade e capazes de provocar impacto imediato, sem prejuzo de aes mais efetivas, concernentes ampliao do acesso a direitos universais como condies de sade, de educao, acesso a emprego etc, como sugere o trecho a seguir:

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no lugar em que se manifesta. Sendo assim, o poder municipal e sua capilaridade social enfatizado como ator central na implementao de polticas focadas no territrio. Entendida como instrumento privilegiado de aporte municipal segurana, a Guarda Municipal tem um captulo dedicado s a ela. verdade que j no documento de 2000, a Guarda mencionada como recurso relevante e sua criao, pelos poderes municipais, mencionada como algo a ser estimulado. No documento de 2003 suas possveis funes so mais detidamente apresentadas. Nele, proposto que as guardas funcionem segundo o modelo de polcia de soluo de problemas3, atuando de maneira prxima populao. Se no encontramos no plano publicado em 2003 o apelo ao envolvimento das comunidades e mobilizao social to reiterado como no documento de 2000, h nele, por outro lado, uma ambio de maior detalhamento de estratgias e de mais preciso tcnica. Isso observado, por exemplo, nos captulos dedicados ao sistema penitencirio, segurana privada e, principalmente, s reformas das polcias estaduais, em que a qualificao dos profissionais e o investimento na chamada polcia cientfica ocupam posio destacada. Em 2006, o governo federal trouxe luz um documento de avaliao dos investimentos e iniciativas colocadas em prtica nos anos anteriores. A essa altura, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica j ganhara corpo e algumas iniciativas indutivas, ainda que muito timidamente, avanaram. Formatado como uma prestao de contas de suas atividades no perodo 2003-2006, o documento interessa-nos mais pelo que revela da perspectiva assumida do que propriamente pelo extenso volume de informaes detalhando as iniciativas levadas a cabo. O princpio norteador segue atrelado promoo e garantia dos direitos humanos e os eixos norteadores das aes so definidos nos seguintes itens: [...] gesto do conhecimento; reorganizao institucional; formao e valorizao prossional; preveno; estruturao da percia; controle externo e participao social e programas de reduo da violncia. (RELATRIO DE GESTO, P. 5) Alentada desde as primeiras formulaes para o campo, a perspectiva de integrao sintetizada no documento pela implantao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), cuja implementao contempla as seguintes aes:
3. Modalidade claramente pr-ativa e com vis de atuao atravs da proximidade dos agentes policiais e a comunidade onde eles atuam, o policiamento de soluo de problemas insistentemente veiculado como alternativa s formas convencionais e reativas que predominam na atuao policial no Brasil. Sobre esse modelo, vf. GOLDSTEIN, (1990).

essa altura, a referncia aos direitos humanos no trato da segurana pblica parece irrevogavelmente consagrada como eixo normativo nos textos. No que diz respeito s polcias, foco privilegiado da abordagem do documento, os programas de capacitao em geral passam por esse princpio, embora no se esgotem nele. O espao dedicado s instituies policiais, por sinal, s ganha fora, do primeiro ao terceiro documento aqui expostos. O investimento pesado em formao de polcias oscila entre a formao em direitos humanos e o esforo de modernizao gerencial, outro ponto forte do documento. A preveno, presente no primeiro plano mais como pano de fundo do que como eixo estruturante, tambm se firma como eixo fundamental. Do mesmo modo, as guardas municipais, assim como a municipalidade como um todo, ganham mais destaque. Tomados em conjunto, os trs documentos apresentados em suas linhas gerais do uma ideia bastante clara sobre o processo pelo qual uma agenda vai se consolidando. Importante repetir que, ao assumi-los como referncia, pensamos muito mais no papel que tm como consagrao de um campo e de uma gramtica que lhe confere inteligibilidade, do que propriamente como linha de atuao governamental. Embora sejam documentos de naturezas relativamente distintas e apresentem discrepncias de nfase e de abordagem, eles podem ser encarados conjuntamente como convergentes e, tomados em perspectiva, como partes de uma tendncia histrica mais geral. Quais seriam seus traos mais proeminentes? Primeiro Ponto: descaracterizar a segurana pblica como um campo meramente repressivo, relativo apenas ao trabalho policial e potencialmente desptico. Segundo Ponto: Terceiro Ponto: estimular a participao comunitria e das iniciativas do poder local. valorizar o papel das polcias, buscando, simultaneamente qualific-las tcnica e gerencialmente e capacit-las para agir em conformidade com os preceitos do Estado de Direito. Quarto Ponto: Quinto Ponto: Sexto Ponto: enfatizar o carter integrado e interdisciplinar da abordagem da segurana pblica. fortalecer a perspectiva preventiva nas polticas do setor. criar uma cultura de valorizao da informao, nos moldes de outras reas das polticas pblicas, como a sade. Talvez, fosse ou seja querer demais o cumprimento de tantas e to ambiciosas metas num perodo de dez anos.

Modernizao Organizacional das Instituies do Sistema de Segurana Pblica (Implantao da Segurana Cidad). Sistema Integrado de Formao e Valorizao Prossional. Implantao e Modernizao de Estruturas Fsicas de Unidades Funcionais de Segurana Pblica. Apoio Implantao de Projetos de Preveno da Violncia. Implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais. Reaparelhamento das Instituies de Segurana Pblica. Apoio Represso Qualicada. Fora Nacional de Segurana Pblica. (RELATRIO DE GESTO, P. 5)

O PRONASCI
Na articulao com polticas sociais, o Programa Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI) foi desenhado tendo como um de seus princpios norteadores o estmulo participao e ao protagonismo comunitrio, veiculado desde 2000. No campo da informao, repetidas vezes apresentado como eixo que condiciona mudanas efetivas, as conquistas parecem tmidas, a despeito do aparente consenso sobre sua centralidade. Finalmente, no mbito das municipalidades, algumas iniciativas locais foram alimentando e sendo alimentadas pelos prprios avanos feitos na esfera federal, concorrendo para que a abordagem sobre seu papel na segurana pblica fosse tecido discursivamente.

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O PRONASCI foi institudo pela Lei 11.530, de 24 de outubro de 2007, com o objetivo de articular aes de segurana pblica para a preveno, controle e represso da criminalidade, estabelecendo polticas sociais e aes de proteo s vtimas. Dentre as diretrizes estabelecidas por essa lei, cabe destacar: a promoo dos direitos humanos intensificando uma cultura de paz, de apoio ao desarmamento e de combate sistemtico aos preconceitos de gnero, tnico, racial, geracional, de orientao sexual e de diversidade cultural, a valorizao dos profissionais de segurana pblica e dos agentes penitencirios; a intensificao e ampliao das medidas de enfrentamento do crime organizado e da corrupo policial; a modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional; a promoo de estudos, pesquisas e indicadores sobre a violncia que considerem as dimenses de gnero, tnicas, raciais, geracionais e de orientao sexual; a garantia da participao da sociedade civil e a criao e fortalecimento de redes sociais e comunitrias. A implementao do PRONASCI teve incio em 2008, com uma previso oramentria de R$ 6,7 bilhes at 2012. O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania envolve 94 aes, divididas em investimentos estruturais e projetos locais. Tendo em vista a reduo da violncia letal no Brasil, foram definidos quatro focos prioritrios para esses projetos e aes:

As primeiras iniciativas de que se tem notcia so imprecisas, incipientes e bastante esparsas. Em 2001, a prefeitura de Porto Alegre contratou uma consultoria com o intuito de formalizar um plano geral de coordenao estratgica de aes focadas na preveno e reduo da violncia (sobre essa iniciativa, cf. SOARES e GUINDANI, 2005). O mesmo se deu em algumas outras poucas prefeituras, sobretudo na regio metropolitana de So Paulo. Dessa tendncia que emergiu, tambm em 2001, uma das iniciativas mais audaciosas e documentadas nessa direo: a criao do Frum Metropolitano de Segurana Pblica de So Paulo. Em maro de 2001, trinta e seis dos trinta e nove prefeitos recm-empossados dos municpios que compem a regio metropolitana de So Paulo reuniram-se na sede da FIESP e, com a presena adicional de representantes da rea de segurana do governo do estado e de algumas entidades da sociedade civil, fundaram o Frum Metropolitano de Segurana Pblica de So Paulo. Concebido como entidade sem fins lucrativos e apartidria, o Frum tenta consagrar uma tendncia que j se vinha delineando nos anos anteriores e se confirmara ao longo da disputa eleitoral de 2000: introduzir o poder municipal na concertao de foras voltadas para a reduo da violncia nas grandes cidades paulistas. Em seu documento seminal, so atestadas a natureza e a misso do frum: A misso do Frum Metropolitano de Segurana Pblica promover a reduo da violncia na Regio Metropolitana de So Paulo, particularmente atravs de aes de natureza preventiva e parcerias entre a sociedade civil, a universidade, os governos municipais, o governo estadual e o governo federal. [...] So objetivos do Frum Metropolitano de Segurana Pblica: Produzir e disseminar informao, buscando para isso a colaborao dos meios de comunicao social, sobre o problema da violncia na Regio Metropolitana de So Paulo e as polticas, programas e aes capazes de solucionar o problema. Estimular a participao das Prefeituras da Regio Metropolitana de So Paulo no debate e na implementao de solues para o problema da violncia, seja atravs da incorporao da preveno da violncia como uma das dimenses das polticas urbanas e sociais, seja atravs da criao de uma secretaria ou coordenadoria para desenvolver polticas municipais de segurana pblica. Intensicar a colaborao entre governos municipais e destes com a sociedade civil, a universidade e o setor privado, no desenvolvimento e sustentao de estratgias preventivas de reduo da violncia, tanto de natureza social como de natureza situacional. Promover a colaborao entre os governos municipais, o governo estadual e o governo federal, no desenvolvimento e sustentao de uma poltica de segurana pblica para a Regio Metropolitana de So Paulo. (FRUM METROPOLITANO DE
SEGURANA PBLICA, 2001, P. 11)

Foco etrio: jovens de 15 a 24 anos; Foco social: adolescentes e jovens egressos do sistema prisional ou em situao de rua, famlias expostas violncia urbana, vtimas da criminalidade e mulheres em situao de violncia; Foco territorial: regies metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos ndices de homicdios e de crimes violentos; Foco repressivo: combate ao crime organizado. Outro aspecto que merece destaque no processo de implementao do PRONASCI o

fortalecimento do papel dos municpios nas aes preventivas.

O COMPROMETIMENTO DOS MUNICPIOS

Ainda que com nfases e graus de detalhamento variados, a importncia da participao dos municpios apontada em todos os documentos mencionados como marco estratgico fundamental para as mudanas propostas na abordagem do tema da segurana pblica. Por um lado, ela se coaduna a uma tendncia mais geral, consagrada na Constituio de 1988, que aponta para a maior responsabilizao dos poderes locais quanto a campos especficos das polticas sociais. Por outro lado, ela sugere um alargamento da abordagem da segurana, inscrevendo-a no pacote de direitos que devem ser garantidos indistintamente a todos os cidados, em lugar do tratamento convencional, em que o campo se reportava exclusivamente s foras policiais e estrita garantia da ordem pblica. Se, aps uma dcada, a impresso que temos de que a incorporao dos poderes municipais s polticas de segurana ainda parece um terreno pouco firme, no incio do sculo XXI o cenrio era mais incerto.

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Pelo sistema de informaes, foram definidas estratgias de aperfeioamento e compartilhamento do Infocrim. Sistema de informaes criminais desenvolvido no mbito da Secretaria Estadual de Segurana Pblica, o Infocrim passaria a ser disponibilizado a todas as prefeituras que teriam acesso rpido s informaes criminais de seus respectivos municpios, podendo identificar as manchas criminais bem como as dinmicas espao-temporais de cada modalidade dentre os tipos de crimes definidos como prioritrios abordagem. O segundo campo de interveno nessa rea seria a difuso e a consolidao do disque-denncia, entendido como ferramenta importante para a identificao de episdios criminais e de situaes que concorreriam para sua ocorrncia. rea de preveno caberia definir estratgias de natureza social focando na interveno sobre os fatores de risco e de vulnerabilidade. Esse seria o campo em que a interface com instncias da sociedade civil se daria de modo mais aberto e uma das primeiras iniciativas desse grupo de trabalho foi buscar nessas entidades o acmulo de experincias que poderiam contribuir favoravelmente para a reduo da violncia criminal. Com esse intuito, foi montado um banco de projetos e, posteriormente, com recursos variados, muitos deles foram encampados. Segundo o primeiro documento produzido no mbito do frum, a preveno era entendida nos termos que seguem:

PREVENO SOCIAL: polticas, programas e aes focalizando questes referentes ao desenvolvimento econmico e social, organizao
FOTO: A. F. RODRIGUES

comunitria e familiar, educao de crianas e adolescentes. PREVENO SITUACIONAL: polticas, programas e aes focalizando No o caso aqui de discutir a efetividade dessa instncia, ainda que tal discusso seja das mais relevantes. Por ora, interessa-nos tomar tal iniciativa e os documentos a produzidos como veculos pelos quais um novo discurso encontra sua primeira formalizao mais elaborada no mbito das municipalidades, apostando que tal empreendimento viria a ter impacto, consolidando e concorrendo para a reconfigurao de abordagens tradicionais no campo da segurana pblica. Em que exatamente podemos identificar tal tendncia? Em primeiro lugar, a prpria iniciativa eloquente. A criao do frum apontava para que, pelo menos em tese, prefeituras, independentemente de filiaes poltico-partidrias, se articulassem, tendo em vista aspectos sistmicos das dinmicas da violncia criminal. A coordenao de esforos entre elas, delas com o governo do estado e o governo federal e dessas trs instncias do poder pblico com a sociedade civil ganhou um espao institucionalizado de planejamento. Em segundo lugar, cabe destacar a forma com que o frum se estruturou. Inicialmente, foram definidas quatro reas de interveno, sendo criadas para cada uma delas um grupo de trabalho. As reas definidas foram: 1_ Sistema de informao; 2_ Preveno; 3_ Controle da violncia e da criminalidade e 4_ Comunicao. Destaque-se, no quesito relativo preveno situacional, a preocupao relativa s armas de fogo e, no que seria consagrado sob o nome de Lei Seca no municpio em que redundou em poltica pblica, o controle do consumo de drogas e lcool. As guardas municipais foram objeto privilegiado das atenes e iniciativas voltadas para o controle da criminalidade e da violncia. Segundo documento de 2001, a criminalidade era entendida oficialmente como decorrncia de fatores sociais e situacionais. Enquanto os primeiros seriam abordados preferencialmente pelas aes definidas como preventivas, os aspectos situacionais teriam, alm dos aportes propiciados por essas, a interveno repressiva, atravs da atuao das guardas municipais e da interao delas com as polcias estaduais. Foi objeto de investimento pelo frum a criao de um programa de formao das guardas municipais, bem como a construo de um plano de valorizao de seus profissionais e de regulamentao de suas atribuies. O foco nas guardas foi to grande que, ao longo de seus primeiros momentos de funcionamento, o frum questes referentes a mudanas de comportamento particularmente relacionadas ao consumo de lcool e drogas e porte de armas , ao controle de acesso/trfego e intensicao da vigilncia. (FRUM METROPOLITANO DE SEGURANA PBLICA, P. 11)

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chegou a apoiar um projeto de lei que conferia a elas poder de polcia e autoridade pra funcionar diretamente no combate ostensivo criminalidade. Tambm eram contempladas, na rea de controle da violncia e da criminalidade, intervenes no sistema penitencirio e de atendimento a adolescentes em conflito com a lei, com propostas focadas no desenvolvimento de programas de ressocializao e de substituio das grandes unidades de cumprimento de pena e de medidas socioeducativas por outras menores e mais humanas. Finalmente, o frum tambm se voltou para o aprofundamento de programas de proteo e assistncia a vtimas de violncia. Foi tomando como suposto que a mdia tem um papel efetivo na disseminao do medo e um potencial enorme quanto difuso de informaes qualificadas sobre a violncia e as respostas que a ela podem ser dadas, que o frum criou um grupo de trabalho especfico dedicado comunicao social. A ideia era estimular reportagens e trabalhos jornalsticos que concorressem para a difuso de informao qualificada para o grande pblico e que concorressem efetivamente para a disseminao de uma cultura de paz. A criao do Frum Metropolitano de So Paulo foi um marco importante para a incorporao da dimenso municipal no mbito da formulao, proposio e encampao de polticas pblicas de segurana. Ele funcionou tambm como uma espcie de antena de captao de uma srie de expectativas que ganharam fora nos anos anteriores no plano da sociedade civil, nos ncleos especializados de estudos sobre a violncia e a criminalidade e em alguns setores minoritrios dos rgos de segurana pblica nos mbitos estadual e federal. Ao mesmo tempo, concorreu dentro de suas inevitveis limitaes, para consolidar essas mesmas expectativas, contribuindo para a consolidao de uma linguagem e um tipo de abordagem que, ao menos no nvel retrico, orientaria os debates sobre segurana pblica ao longo de toda a primeira dcada do sculo XXI. importante ressaltar que o destaque dado experincia do Frum Metropolitano de So Paulo no implica que tenha somente sido ali que se observou um processo de incorporao da segurana s agendas municipais. Outros grandes centros fizeram o mesmo movimento em perspectivas bastante semelhantes. A capacidade de registro e preservao de memria desse processo que torna o caso de So Paulo exemplar sobre algo que se deu em outros pontos do pas. Aliado a isso, o lugar alcanado por esse centro e seu acesso a setores-chave da poltica nacional nos ltimos quinze anos tambm so fatores no negligenciveis para que se leve em conta as iniciativas ali verificadas. No que diz respeito aos objetos privilegiados dessa abordagem, a adolescncia e a juventude foram reconhecidos como segmentos sujeitos a ateno especial. Tal identificao no gratuita. A juventude revelou-se a parcela mais vulnervel s diversas modalidades de violncia, sobretudo a mais grave de todas: a violncia letal. Num contexto em que a preveno ganha fora, a adolescncia evidentemente aparece como o foco de ateno e cuidados para a reverso de um cenrio que desembocava, ano aps ano, em maiores taxas de vitimizao. Entre 1991 e 2000, a
4. Vf. WAILSELFIZ (2002).

O ECA E A AGENDA SOCIAL CRIANA E ADOLESCENTE

Inicialmente, cabe destacar o quanto a abordagem do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) influente para as formas como a questo da adolescncia e da juventude vieram a ser tratadas no campo da segurana pblica. Promulgado em 1990, aps uma larga mobilizao de entidades do campo da infncia e dos direitos humanos, o estatuto uma pea central no processo de promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes no pas. Tratados como sujeitos de direitos cuja proteo integral deve ser assumida como prioridade absoluta, crianas e adolescentes irrompem na cena pblica no Brasil ps-redemocratizao atravs do estatuto. A valorizao dos laos familiares e comunitrios, o acesso formao escolar, os cuidados para com aqueles que cometem atos infracionais e o estmulo ao desenvolvimento de suas aptides culturais e intelectuais fazem com que o ECA, lido retrospectivamente, possa ser encarado como um documento precursor de preveno violncia, em que as perspectivas primria, secundria e terciria funcionam como chave na abordagem da infncia e da adolescncia. A partir do ano 2000, as pautas relacionadas preveno da violncia contra crianas e adolescentes tambm ganharam fora na agenda pblica. Em 2003, o governo federal, atravs da Secretaria de Direitos Humanos (SDH/SNPDCA), criou o Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte (PPCAAM) com o objetivo de responder aos altos ndices de letalidade desses segmentos registrados no pas. Atravs do PPCAAM, crianas e adolescentes que precisam desse tipo de proteo, bem como seus familiares, tm a sua integridade garantida a partir de diversas aes: 1) transferncia de residncia ou acomodao em ambiente compatvel com a proteo; 2) insero dos protegidos em programas sociais visando proteo integral; 3) apoio e assistncia social, jurdica, psicolgica, pedaggica e financeira e 4) apoio ao protegido, quando necessrio, para o cumprimento de obrigaes civis e administrativas que exijam seu comparecimento (Decreto 6.231, de 11 de outubro de 2007). Para tanto, so estabelecidas parcerias que envolvem o governo federal, governos estaduais, prefeituras e organizaes no governamentais. Ao longo de sua implementao, o programa tem desenvolvido estratgias de interlocuo com gestores pblicos e sociedade civil fomentando o debate sobre a violncia letal contra crianas e adolescentes. Em 2007, a Agenda Social Criana e Adolescente foi anunciada pelo Presidente da Repblica como uma poltica estratgica para a preveno e reduo das principais formas de violncia que afetam a infncia e a adolescncia no Brasil. Essa iniciativa, coordenada pela Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente, articula 14 ministrios, estados, municpios, organismos internacionais e organizaes no governamentais para o desenvolvimento de 47 aes. A Agenda Social Criana e Adolescente baseia-se no decreto presidencial no. 6.230, de 11 de outubro de 2007, que estabelece o Compromisso Nacional pela Reduo da Violncia contra a Criana e o Adolescente.

variao das taxas de homicdios contra jovens entre 15 e 24 anos foi de 48,1%4.

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Esse documento orientado pelas seguintes diretrizes: marco em direitos humanos de crianas e adolescentes, com a construo de uma agenda pr-ativa que tenha nfase na incluso social e na promoo dos direitos (direito sobrevivncia, ao desenvolvimento e integridade fsica); equidade, por meio de seleo de reas que apresentem maior vulnerabilidade de crianas e adolescentes violncia, levando em conta as diversidades regionais, tnico-raciais e de gnero; territorialidade, escolhendo o municpio como primeira instncia pblica da promoo dos direitos de crianas e adolescentes; capilaridade dos programas federais, envolvendo o fortalecimento de aes do governo federal no municpio; gesto integrada, com a criao de instrumentos de monitoramento e avaliao que garantam a sinergia da proposta nos trs nveis do governo, bem como o intercmbio de experincias e promoo de transferncia em tecnologias sociais; valorizao do protagonismo de adolescentes no processo de garantia de seus direitos e na formulao de polticas pblicas
(AGENDA SOCIAL CRIANA E O ADOLESCENTE, P. 9)

policial, intervenes legais, treinamento, articulao institucional e qualificao de informaes, por um lado, e investimento social, coordenao de carter assistencial, polticas compensatrias e formao em cidadania, por outro lado. Embora sujeito a revises, acreditamos que, instados a definir a chave interpretativa para a construo do campo da segurana pblica no Brasil, diramos que ela dada pela consolidao do Estado de Direito e pela consagrao dos direitos humanos.

OS PLANOS DE DIREITOS HUMANOS

A questo dos direitos humanos, o respeito a seus preceitos e a luta contra sua violao sistemtica pelos rgos do Estado, atravessa a discusso sobre segurana pblica, desde seus primeiros passos, nas ainda incipientes intervenes feitas no incio dos anos 1980. Em sentido contrrio, mas com vistas ao mesmo fim, o campo dos direitos humanos, tal como se configura nos anos 1990, est fortemente marcado pelas abordagens relativas segurana pblica e a algumas de suas mais graves vicissitudes. Essa tendncia atestada pelo contedo do primeiro Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH), promulgado em 1996. O PNDH 1 tem uma estrutura e uma lgica bastante semelhante ao documento que, quatro anos depois, se ateria segurana pblica. Ele rene um total de duzentos e vinte e oito aes distribudas em prescries de curto, mdio e longo prazo e inscritas num conjunto de vinte e um eixos estruturantes. Seria um exagero alegar que seu contedo se restringe a questes referentes segurana pblica, mas inegvel que encontramos nele um sem-nmero de eixos e aes abertamente atinentes segurana e que reapareceriam nos documentos posteriores dedicados a esse tema especfico. Cabe atentar que o segundo eixo do documento denomina-se proteo do direito vida/ segurana da pessoa. Nesse eixo, esto listadas aes como:

O Compromisso Nacional pela Reduo da Violncia pretende conjugar esforos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios para a promoo e defesa dos direitos da infncia e da adolescncia. Nesse contexto, a articulao intersetorial apontada como um elemento relevante para a preveno da violncia e a proteo integral de crianas e adolescentes. As perspectivas de integrao, intersetorialidade e complementaridade derivam do projeto poltico do ECA. O marco em direitos humanos, a nfase na descentralizao, a valorizao da participao social, da dimenso territorial e das iniciativas do poder local, tambm encontram ressonncia nos documentos relacionados segurana pblica. Dentre os temas assumidos como prioritrios pela Agenda Social Criana e Adolescente, cabe destacar a violncia letal contra adolescentes. A questo dos homicdios na adolescncia e na juventude impe desafios importantes para o campo da segurana pblica e das polticas sociais. O diagnstico apontado anteriormente no gratuito, mas tampouco autoevidente. Impelidos a enfrentar a questo da segurana pblica, num movimento indito da histria poltica brasileira, elites polticas, agentes da sociedade civil, gestores e especialistas de um modo geral viram-se diante de um duplo desafio: tornar as agncias desse campo mais eficientes e as iniciativas mais elaboradas, por um lado, e, por outro lado, alinhar tal investimento aos preceitos prprios ao Estado de Direito. Pode-se dizer que essa uma caracterstica prpria ao Brasil e a outros contextos que tiveram que lidar com a questo da violncia simultaneamente reimplantao de um regime democrtico. Sendo assim, pode-se explicar o quanto as formulaes relativas segurana pblica foram um delicado exerccio de criao de uma agenda focada em investimento em tecnologia, qualificao

Produo de um mapa nacional da violncia, adoo de polticas de controle de armas; Intervenes nos processos de seleo e treinamento das polcias; Controle da violncia policial; Entrosamento entre o Ministrio Pblico e as polcias civis e militares e Iniciativas de proteo aos segmentos mais vulnerveis vitimizao (crianas, jovens, mulheres, populaes negras e indgenas, idosos etc.). Quanto a esse ltimo ponto, destaque-se que cada um desses segmentos merece tratamento

especial como um eixo destinado a um conjunto especfico de iniciativas. A concepo de proteo e promoo de direitos civis prevalece no plano e sua articulao a questes concernentes segurana pblica predomina. Assim como ocorre com o Plano Nacional de Segurana Pblica de 2000, seus autores so trados pela pretenso em serem exaustivos e darem pouca ateno ao encaminhamento de formas de viabilizar at mesmo as propostas definidas como de curto prazo. Talvez pela natureza especfica da temtica, a dimenso jurdica do documento bastante expressiva e talvez no af de inscrev-lo num campo especfico, a articulao com os direitos sociais pouco explorada.

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Uma das principais crticas sofridas pelo PNDH 1 foi precisamente a nfase nos direitos civis e polticos, em detrimento dos direitos econmicos, sociais e culturais. Ainda assim, o primeiro Plano Nacional de Direitos Humanos atesta algo que intuitivamente j poderamos afirmar luz dos contedos dos debates sobre segurana pblica: esse ltimo campo se formaliza, de fato, no Brasil, sob a gide de intervenes sociais e institucionais que concorram para a consagrao dos direitos humanos e a cidadania democrtica no contexto brasileiro ps-redemocratizao. Na construo do campo da segurana pblica, mesmo o tratamento dado s questes mais estritamente relativas rea, como aquelas atinentes s reformas do aparato policial, s medidas voltadas para o aperfeioamento do sistema de justia criminal, qualificao das informaes e adoo de uma cultura de planejamento estratgico trazem, tacitamente, o imperativo do respeito aos direitos e da proteo pessoa, prprios dos discursos dos direitos humanos. Do mesmo modo que o segundo plano de direitos humanos, o PNDH 2, promulgado em 2000, incorpora uma srie de temticas classicamente identificadas como prprias dos direitos sociais, a rea de segurana pblica incorpora as duas dimenses a seu prprio repertrio poltico e retrico. O processo de elaborao do PNDH 3 consolida a afirmao da indivisibilidade e da interdependncia entre os direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais. difcil estimar em que medida esse processo poderia ter se dado de forma diferente. Tambm no o caso, presentemente, de arriscarmos avaliar em que medida os benefcios advindos do alargamento da concepo de segurana, a colonizao do discurso nessa rea, redundou em suposto sacrifcio de aspectos tcnicos e tecnolgicos que, do contrrio, poderiam ter sido objeto de maior ateno. O fato que ao tomarmos os documentos oficiais disponveis como percurso plausvel de reconstruo do processo de criao de um campo discursivo que orienta e confere inteligibilidade ao conjunto de iniciativas que fundam a rea de preveno da violncia no Brasil, lidamos com um objeto hbrido. Nele, princpios normativos se articulam a pretenses pragmticas motivadas pela expectativa mais do que defensvel de dispormos de dispositivos que combinem promoo de direitos e efetividade de servios. O alcance e o sucesso prtico dessa pretenso no so algo que se estime facilmente, embora os altos ndices de criminalidade violenta no pas no permitam avaliaes muito positivas. Ficar nesse diagnstico, contudo, no parece suficiente. desejvel investigar o que se tem feito a partir da consagrao das abordagens aqui apresentadas. Verificar em que medida elas efetivamente orientam aes com o intuito de observar quais de seus aspectos tm sido explorados com sucesso, quais tm sido negligenciados e quais so os seus pontos de estrangulamento. Tambm aqui, sero muitas as investigaes necessrias. A seguir, apresentamos os resultados obtidos em nossa pesquisa.

LEVANTAMENTO DE POLTICAS locais de preveno violncia contra adolescentes e jovens

FOTO: WALTER MESQUITA

O Programa de Reduo da Violncia Letal (PRVL) realizou um levantamento de polticas locais,

municipais e estaduais voltadas para a preveno da violncia e a reduo de homicdios em 11 regies metropolitanas: Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Vitria, Salvador, Recife, Macei, Belm, RIDE-DF5, Curitiba e Porto Alegre. Esse levantamento teve um duplo objetivo. Em primeiro lugar, buscou-se inventariar programas e projetos em curso que tm como objetivo a preveno da violncia e a reduo da letalidade, visando, assim, a estimar eventuais avanos nesse campo. Em segundo lugar, tentou-se identificar nessas iniciativas traos e estratgias que possam orientar a formulao e ampliao de polticas pblicas com foco na reduo dos homicdios de adolescentes e jovens. O trabalho de campo foi realizado entre julho de 2009 e junho de 2010 por equipes locais compostas por um pesquisador e um estagirio de cada regio. A primeira etapa da pesquisa, desenvolvida no segundo semestre de 2009, foi destinada aplicao de um questionrio em secretarias municipais e estaduais que executam programas e projetos de preveno da violncia, com especial ateno para aes implementadas em espaos populares. No tivemos a pretenso de ser exaustivos. Nossa expectativa foi obter um panorama geral das polticas pblicas e prticas sociais preventivas em curso nas reas estudadas. A partir desse quadro, julgamos possvel identificar desafios e potencialidades das experincias mapeadas e selecionar algumas para um acompanhamento mais aprofundado na segunda fase do trabalho de campo. Entre julho e dezembro de 2009, 44 municpios foram pesquisados. Nesse processo, foram feitas entrevistas com gestores ligados a 163 secretarias, sendo 42 estaduais e 121 municipais. O primeiro passo para o desenho do trabalho de campo foi a realizao de um levantamento virtual de polticas pblicas estaduais e municipais relacionadas aos temas prioritrios para o PRVL: reduo de homicdios, preveno da violncia, adolescncia, juventude e espaos populares. Para isso, utilizamos como fonte os sites oficiais dos governos estaduais e das prefeituras das capitais das 11 regies metropolitanas que compem a rea de abrangncia do programa. Tal levantamento, realizado entre dezembro de 2008 e fevereiro de 2009, nos familiarizou com o organograma dos governos estaduais e municipais selecionados, o que contribuiu
5. Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e entorno.

para que identificssemos, em boa medida, as secretarias que concentravam os programas e projetos preventivos de maior interesse no mbito estadual. A partir dos resultados obtidos no levantamento virtual e dos marcos tericos e conceituais da pesquisa, definimos que as Secretarias de Segurana Pblica e de Assistncia Social (ou equivalentes) seriam pesquisadas em todos os estados. Alm disso, secretarias de outros campos de atuao foram incorporadas considerando os focos prioritrios para o PRVL e as especificidades de cada estado. No que se refere aos municpios, devido s mudanas de gesto ocorridas no final de 2008 e a fragilidade das informaes obtidas atravs da pesquisa virtual, foi necessrio adotar um procedimento de sondagem adicional. Assim, optamos por empreender uma sondagem direta com as prefeituras, visando identificar as secretarias que desenvolviam programas e projetos de preveno violncia nas 11 regies selecionadas. Para esse fim, foi elaborada uma ficha breve, com sete perguntas que procuravam verificar: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Se a prefeitura desenvolvia alguma poltica, programa ou projeto no campo da preveno violncia; Se a prefeitura dispunha de alguma poltica, programa ou projeto com foco na reduo de homicdios; Se os programas ou projetos de preveno violncia tinham algum foco na adolescncia ou juventude; Se os programas ou projetos de preveno violncia tinham algum foco em espaos populares ( favelas, periferias, bairros pobres); Parcerias envolvidas nos programas e projetos de preveno violncia; Conselhos de Direitos existentes no municpio; Listagem de polticas, programas e projetos preventivos, com indicao das secretarias responsveis pela coordenao das aes e principais contatos. Para a realizao dessa sondagem, foram priorizados os municpios com mais de 100 mil habitantes que integravam as 11 regies metropolitanas de abrangncia do PRVL no ano de 20056 . A partir desse critrio, chegamos ao total de 72 municpios cuja distribuio pode ser vista no quadro da pgina ao lado. Uma vez definidos os municpios, foi estabelecido um contato telefnico com os gabinetes dos prefeitos para contextualizar o processo de sondagem e checar contatos. O passo seguinte foi o envio por correio de um ofcio do Observatrio de Favelas e uma carta da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica fazendo a apresentao do Programa de Reduo da Violncia Letal e dos objetivos do levantamento de informaes junto s prefeituras. Paralelamente, realizamos o envio de um e-mail contendo o ofcio e a ficha de sondagem, para ser respondida pelo mesmo meio de comunicao ou por fax. Antes de expirar o prazo estabelecido para o retorno, enviamos outro e-mail estimulando a resposta das prefeituras e reiterando a importncia da sondagem. Quando necessrio, tambm foram feitos novos contatos telefnicos.
6. Ano de referncia para a construo da primeira base de dados do ndice de Homicdios na Adolescncia (IHA), desenvolvido no mbito do Programa de Reduo da Violncia Letal.

QUADRO 1_MUNICPIOS COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES QUE INTEGRAM A REGIO METROPOLITANA DOS ESTADOS SELECIONADOS
REGIO METROPOLITANA REGIO NORTE BELM BELM ANANIDEUA RECIFE OLINDA JABOATO DOS GUARARAPES RECIFE CABO DE SANTO AGOSTINHO REGIO NORDESTE PAULISTA CAMARAGIBE SALVADOR SALVADOR LAURO DE FREITAS CAMAARI LUZINIA REGIO CENTRO-OESTE RIDE-DF GUAS LINDAS DE GOIS VALPARASO DE GOIS BELO HORIZONTE RIBEIRO DAS NEVES BETIM BELO HORIZONTE IBIRIT CONTAGEM SANTA LUZIA SABAR MUNICPIO

(CONTINUAO)
REGIO METROPOLITANA MUNICPIO ITAPECERICA DA SERRA TABOO DA SERRA EMB COTIA GUARULHOS FERRAZ DE VASCONCELOS MAU OSASCO CARAPICUBA SO PAULO REGIO SUDESTE BARUERI SANTO ANDR SUZANO FRANCO DA ROCHA MOGI DAS CRUZES RIBEIRO PIRES ITAQUAQUECETUBA ITAPEVI SO BERNARDO DO CAMPO SO CAETANO DO SUL VITRIA CARIACICA VITRIA SERRA VILA VELHA CURITIBA SO JOS DOS PINHAIS CURITIBA PINHAIS COLOMBO PORTO ALEGRE CANOAS REGIO SUL PORTO ALEGRE ALVORADA CACHOEIRINHA VIAMO NOVO HAMBURGO SAPUCAIA DO SUL SO LEOPOLDO GRAVATA

RIO DE JANEIRO NITERI ITABORA REGIO SUDESTE RIO DE JANEIRO DUQUE DE CAXIAS MAG BELFORD ROXO SO JOO DE MERITI NILPOLIS SO GONALO QUEIMADOS MESQUITA NOVA IGUAU SO PAULO SO PAULO FRANCISCO MORATO DIADEMA
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

O processo de sondagem municipal teve incio em fevereiro e foi concludo no ms de abril de 2009. Das 72 fichas de sondagem enviadas, obtivemos a resposta de 56 prefeituras. A partir desse procedimento foi possvel identificar diversas secretarias municipais que desenvolvem programas e projetos de preveno violncia relacionados a adolescncia, juventude e/ou espaos populares.

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LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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7.

No caso desses municpios, que no responderam a cha de sondagem no prazo estipulado, mas foram indicados pelos participantes da ocina, a equipe tcnica do PRVL optou por entrar em contato com o Chefe de Gabinete ou Assessor Especial a m de aplicar a sondagem por telefone e vericar se as informaes fornecidas eram compatveis com as sugestes dos pesquisadores.

O segundo procedimento adotado para a seleo dos municpios foi a realizao de uma Oficina de Trabalho com pesquisadores que estudam violncia urbana nas 11 regies pesquisadas. Nessa ocasio, solicitamos que cada convidado fizesse uma exposio sobre iniciativas relevantes ou promissoras para a reduo da letalidade de adolescentes e jovens em sua regio metropolitana, apontando, entre outros aspectos, os municpios que deveriam ser priorizados no trabalho de campo. Aps a realizao dessa atividade, as respostas obtidas na sondagem municipal foram cruzadas com as informaes apresentadas pelos pesquisadores na oficina. Atravs das intervenes de profissionais que se dedicam ao tema nas 11 regies, foi possvel avaliar melhor as escolhas dos municpios contemplando: a. b. a incluso de municpios que notoriamente desenvolvem programas de preveno violncia e/ou reduo de homicdios e que por algum motivo no responderam a ficha de sondagem7 e a excluso de alguns municpios a partir de uma anlise sobre a pertinncia de reduzir a abrangncia do campo em funo de especificidades locais. Portanto, para o recorte territorial do trabalho de campo foram utilizados os seguintes critrios: 1. 2. 3. 4. Municpios com populao maior ou igual a 100 mil habitantes; Municpios que integram as 11 regies metropolitanas contempladas pelo PRVL; Municpios que indicaram possuir programas ou projetos voltados para a preveno violncia e/ou reduo de homicdios na ficha de sondagem; Parecer de pesquisadores e especialistas locais que trabalham com o tema sobre possvel incluso ou excluso de municpios.

QUADRO 3_MUNICPIOS PESQUISADOS POR REGIO

REGIO METROPOLITANA BELM REGIO NORTE BELM ANANIDEUA MARITUBA MACEI MACEI RECIFE OLINDA RECIFE REGIO NORDESTE JABOATO DOS GUARARAPES CABO DE SANTO AGOSTINHO CAMARAGIBE SALVADOR LAURO DE FREITAS SALVADOR SIMES FILHO CAMAARI REGIO CENTRO-OESTE LUZINIA RIDE - DF GUAS LINDAS DE GOIS BELO HORIZONTE MUNICPIO

(CONTINUAO)
REGIO METROPOLITANA MUNICPIO RIO DE JANEIRO NITERI RIO DE JANEIRO DUQUE DE CAXIAS SO GONALO ITABORA NOVA IGUAU REGIO SUDESTE SO PAULO SO PAULO SO BERNARDO DO CAMPO DIADEMA VITRIA CARIACICA VITRIA SERRA GUARAPARI VILA VELHA CURITIBA PINHAIS CURITIBA SO JOS DOS PINHAIS REGIO SUL PIRAQUARA PORTO ALEGRE CANOAS PORTO ALEGRE NOVO HAMBURGO SO LEOPOLDO

RIBEIRO DAS NEVES

A definio de tais critrios levou em considerao a publicidade de dados e informaes acerca das polticas pblicas locais e o cronograma da pesquisa. A partir dos procedimentos descritos, chegamos a um total provisrio de 34 municpios selecionados para o incio do trabalho de campo. No decorrer da primeira etapa da pesquisa, quando realizvamos as entrevistas com gestores das secretarias inicialmente selecionadas, foram incorporados mais 10 municpios. Tais incorporaes decorreram de informaes obtidas junto aos pesquisadores locais ou gestores das prprias secretarias entrevistadas. Desse modo, totalizamos 44 municpios pesquisados, conforme descrito nas tabelas a seguir.

BETIM REGIO SUDESTE BELO HORIZONTE IBIRIT SABAR SANTA LUZIA CONTAGEM
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

QUADRO 2_ETAPAS DA SELEO DOS MUNICPIOS

1 ETAPA MUNICPIOS COM MAIS DE 100.000 HABITANTES MUNICPIOS QUE INTEGRAM AS REGIES METROPOLITANAS CONTEMPLADAS PELO PRVL MUNICPIOS COM MAIS DE 100.000 HABITANTES LOCALIZADOS NAS REGIES METROPOLITANAS CONTEMPLADAS PELO PRVL MUNICPIOS QUE RESPONDERAM A SONDAGEM
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

(CONTINUAO)
2 ETAPA MUNICPIOS SELECIONADOS PELA SONDAGEM MUNICIPAL N DE MUNICPIOS 34

Assim, a primeira etapa da pesquisa envolveu a aplicao de um questionrio em secretarias estaduais e municipais que desenvolviam aes de preveno violncia identificadas a partir dos seguintes procedimentos: levantamento virtual, ficha de sondagem municipal, indicao dos pesquisadores locais e indicao dos prprios gestores entrevistados em secretarias pr-selecionadas. Estipulou-se que as entrevistas deveriam ser realizadas com os secretrios ou, na impossibilidade desses, com outra pessoa chave na hierarquia gerencial. A partir dessa orientao,

N DE MUNICPIOS 223

218 MUNICPIOS INCLUDOS POR INDICAO DE PESQUISADORES E GESTORES 72 10

foram entrevistados fundamentalmente secretrios, chefes de gabinetes e coordenadores de programas e projetos de preveno violncia. De acordo com o desenho do trabalho de campo, cabia ao pesquisador aplicar um questionrio

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MUNICPIOS SELECIONADOS PARA O TRABALHO DE CAMPO

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por iniciativa mapeada. Com isso, quando foi identificado mais do que uma iniciativa relevante na mesma secretaria aplicou-se um questionrio para cada programa. Por essa razo, o nmero

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LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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de questionrios aplicados superior ao nmero de secretarias selecionadas, j que algumas secretarias indicaram a relevncia de apurarmos as informaes relativas a mais de um programa ou projeto. Por outro lado, cabe destacar que evitamos a entrada por subsecretarias e coordenadorias. Esse caminho ampliaria significativamente o nmero de entrevistas, o que era incompatvel com o cronograma da pesquisa. Alm disso, como ressaltado anteriormente, no buscvamos obter mais do que um panorama dos principais programas e projetos de preveno desenvolvidos pelas secretarias selecionadas. Desse modo, temos a configurao de um campo que passa a ser apresentado a seguir.

TABELA 1_CONTATOS REALIZADOS POR ESTADO

ESTADO ALAGOAS BAHIA RIDE-DF8 ESPRITO SANTO MINAS GERAIS PAR PARAN PERNAMBUCO N DE CONTATOS 9 16 9 19 21 14 14 18 21 16 21 178 N DE SECRETARIAS CONTATADAS

TABELA 3_NMERO DE SECRETARIAS E ENTREVISTAS ESTADUAIS POR ESTADO

ESTADO 9 15 7 16 18 14 14 18 17 15 20 163 ALAGOAS BAHIA DISTRITO FEDERAL ESPRITO SANTO MINAS GERAIS PAR PARAN PERNAMBUCO RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO SUL SO PAULO TOTAL N DE SECRETARIAS ESTADUAIS 3 5 5 2 4 4 3 4 2 3 4 39 N DE ENTREVISTAS ESTADUAIS 3 5 7 3 6 4 3 4 5 3 4 47

TABELA 4_NMERO DE SECRETARIAS E ENTREVISTAS MUNICIPAIS POR ESTADO

ESTADO ALAGOAS BAHIA RIDE-DF9 ESPRITO SANTO MINAS GERAIS PAR PARAN PERNAMBUCO RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO SUL SO PAULO TOTAL N DE SECRETARIAS MUNICIPAIS 4 8 1 12 12 7 10 14 11 12 16 107 N DE ENTREVISTAS MUNICIPAIS 4 9 1 14 13 7 10 14 12 12 17 113

O UNIVERSO DA PESQUISA
Dados os procedimentos anteriormente descritos, realizamos um total de 178 contatos em 163 secretarias, sendo 42 secretarias estaduais e 121 municipais, em um total de 44 municpios. Desses contatos, foram descartadas 17 secretarias. Dessas, quatorze no dispunham, segundo informaes que nos foram passadas preliminarmente, de qualquer programa de preveno em curso, e trs no se dispuseram a conceder entrevista. Restaram, assim, 146 secretarias, sendo 39 estaduais e 107 municipais. Junto a elas, aplicamos 160 questionrios correspondendo cada caso a um programa especfico. importante ter em mente, desse modo, que nossa anlise tem como referncia 160 unidades, havendo casos em que h mais de um programa vinculado mesma secretaria. Apenas para que o leitor se situe no processo transcorrido em cada um dos passos iniciais da pesquisa, apresentamos as trs tabelas a seguir com a distribuio de contatos e entrevistas realizadas por estado. As diferenas do volume de secretarias e entrevistas feitas justificam-se, naturalmente, pela magnitude demogrfica e espacial, bem como pelos respectivos organogramas de cada regio, conforme mostram as tabelas direita. Como nossa abrangncia previu a coleta em vrios municpios de cada regio metropolitana, o total de secretarias municipais que resultaram em fontes de dados sobre programas significativamente superior ao de secretarias estaduais, chegando a mais do que o dobro. A distribuio detalhada da natureza de cada instncia por estado est apresentada nas duas tabelas seguintes:

RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO SUL SO PAULO TOTAL

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010 8. No caso da RIDE-DF, os contatos incluram secretarias do governo do Distrito Federal, bem como secretarias de municpios do estado de Gois.

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

TABELA 2_NMERO DE SECRETARIAS E ENTREVISTAS POR ESTADO

ESTADO ALAGOAS BAHIA RIDE-DF ESPRITO SANTO MINAS GERAIS PAR PARAN PERNAMBUCO RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO SUL SO PAULO TOTAL N DE SECRETARIAS 7 13 6 14 16 11 13 18 13 15 20 146 N DE ENTREVISTAS 7 14 8 17 19 11 13 18 17 15 21 160

Como tambm foi assinalado, trabalhamos com a determinao a priori de consultar todas as Secretarias de Segurana e Assistncia Social ou suas equivalentes nos governos estaduais e prefeituras. Como municipalidades e unidades federativas gozam de autonomia para a definio de seus respectivos organogramas e para a definio dos locci de abrigo para suas polticas, estendemos nosso campo, com base nos passos iniciais e sondagens primeiras da pesquisa, para outras reas de atuao, sempre que pertinente. importante ressaltar que o trabalho de campo foi realizado num perodo pouco favorvel no que tange s municipalidades. Iniciada em meados de 2009, a primeira parte do trabalho de campo se deu em um momento em que algumas administraes, recm-empossadas, ainda estavam sendo instaladas e muitos gestores ainda se familiarizavam com suas respectivas pastas. Como pode ser observado no grfico a seguir, a maior parte dos programas e projetos destacados pelos gestores so iniciativas novas, com durao de no mximo trs anos. Na realidade, dos 61,7% programas implementados entre 2007 e 2010, muitos tiveram incio apenas em 2008 ou 2009. Estamos lidando, portanto, com programas de criao recente. Essa tendncia pode ser explicada de vrias maneiras no necessariamente excludentes entre si. Ela tanto pode traduzir um maior interesse da parte dos entrevistados por tais iniciativas como pode tambm revelar que somente h muito pouco tempo polticas de preveno e reduo da letalidade passaram a ser encampadas de forma mais contundente. Outro dado importante est relacionado ao lanamento

9.

Na RIDE-DF, foram selecionados inicialmente os municpios de Luzinia e guas Lindas de Gois. O municpio de guas Lindas de Gois foi contatado no incio do trabalho de campo, mas a secretaria pr-selecionada indicou que no desenvolvia nenhum programa de preveno violncia naquele momento. Por essa razo, tal municpio no integra o banco de casos vlidos da pesquisa.

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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FOTO: BIRA CARVALHO

pelo governo federal do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI), que propiciou um aumento no volume de projetos definidos como preventivos. De todo modo, cabe salientar, como ficar mais claro posteriormente, que o carter incipiente dessas experincias ter impacto sobre vrias questes que nos parecem cruciais para a anlise do cenrio vigente.

CARACTERIZAO DA NATUREZA DOS PROGRAMAS

A construo de um campo discursivo pblico focado na segurana se deu, no Brasil, pela incorporao de um conjunto de temas e orientaes tradicionalmente associadas

GRFICO 1_PERODO DE IMPLEMENTAO DO PROGRAMA (%)

70,0

ao alargamento do acesso a direitos sociais e consolidao dos direitos humanos. dentro dessa lgica que a prpria 61,7 perspectiva preventiva vai, pouco a pouco, ganhando espao e atores variados (estatais e no estatais) so chamados a participar de debates e de intervenes. Por outro lado, essa tendncia no se deu em prejuzo das instncias mais prpria e tradicionalmente vinculadas ao sistema de justia criminal, sobretudo no que diz respeito s polcias. A criao de programas de formao policial, as tentativas de 22,8 modernizao das polcias, a incorporao de novas tecnologias e as iniciativas orientadas pela aproximao dessas instituies sociedade tm feito parte de programas de governo e de investimentos financeiros, a despeito de resistncias e do ceticismo de setores internos e externos s corporaes. Do mesmo modo, o estmulo para a criao de guardas municipais, a elaborao de estruturas curriculares para a formao de profissionais dessa rea e a valorizao de seu papel em um sistema integrado de segurana tm mobilizado recursos humanos e financeiros. Pode-se dizer finalmente que, ao menos no campo retrico, a

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

8,7 4,0
AT 1994

2,7
DE 1995 A 1998 DE 1999 A 2002 DE 2003 A 2006 DE 2007 A 2010

0,0

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

Feitas as consideraes iniciais, que situam o leitor no universo com o qual estamos trabalhando, passemos, ento, para a apresentao dos resultados obtidos. Cabe reiterar que no esteve em nossa expectativa efetuar qualquer espcie de avaliao dos projetos apurados. Nosso objetivo esteve focado no levantamento do perfil dos programas e projetos que, segundo seus responsveis diretos, esto desenhados e focados na reduo da violncia letal e na preveno violncia. Para realizar tal descrio interessou-nos: 1. 2. 3. 4. A natureza dos programas, identificando o foco privilegiado de atuao de cada um deles; Os mtodos utilizados preferencialmente em programas de preveno violncia; As conexes entre os atores envolvidos no desenho, implementao e financiamento e As formas pelas quais os responsveis pelos projetos definem suas escolhas estratgicas e como operam para realizar um acompanhamento e uma avaliao regular de seus resultados. Evidentemente, a prpria formatao dos instrumentos de coleta de dados foi concebida a partir de uma anlise prvia do que supnhamos encontrar no campo. Cabe salientar, contudo, que por vezes a diversidade de respostas obtidas, a inflao de preenchimentos na opo destinada a outros nos desconcertou e nos levou a repetidos esforos de recodificao, agregao e redefinio de variveis, com o intuito de reduzir os efeitos de uma disperso que tornaria o material inopervel.

aproximao entre as diferentes esferas organizacionais (estatais e no estatais) tem feito parte da constelao de propostas pblicas para a segurana e foi se consolidando ao longo do tempo. A pergunta para que buscamos respostas foi exatamente em que medida o processo de consolidao discursiva tem encontrado equivalente prtico nas polticas em curso. A prpria busca pelas prefeituras, desde os instantes iniciais da pesquisa, explicita a expectativa de que cabe alguma espcie de rebatimento entre o discurso e a prtica. Tambm a escolha das secretarias estaduais foi orientada pelas pistas que pudemos levantar nos contedos de documentos e de intervenes pblicas sobre os rumos desejveis para a abordagem da segurana e para a definio de estratgias preventivas. O passo adiante diz respeito apurao das formas como se d esse rebatimento. Foi alargando o campo institucional que pode ser considerado apto a atuar com efetividade no tratamento preventivo

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CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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da violncia que definimos nossas fontes. Elas formam um compsito de instncias dos poderes estaduais e municipais relativamente diversificadas cujas polticas so concebidas como dotadas de potencial para a reduo da violncia. A distribuio de nossas fontes por campos de atuao est descrita na tabela a seguir:

juventude so segmentos especialmente atingidos pelas dinmicas da violncia e da violncia letal. Interessa estimar, portanto, a proporo de programas que tem neles seu foco principal de interesse. Por fim, interessou-nos saber se a definio de um recorte territorial especfico preside as prioridades de interveno preventiva em segurana. Quanto a esse aspecto, nossa expectativa foi dimensionar, segundo os dados disponveis, o quanto os espaos populares em que so mais frequentes os registros de casos de violncia contra a pessoa, funcionam como critrio relevante para a encampao dos programas.

TABELA 5_CAMPOS DE ATUAO DAS SECRETARIAS

N ASSISTNCIA E/OU DESENVOLVIMENTO SOCIAL SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL DIREITOS SOCIAIS 10 SECRETARIAS ESPECIAIS11 JUSTIA E/OU DIREITOS HUMANOS OUTROS12 TOTAL
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

% 35,0 21,3 SIM NO 64 42,4 55 36,7 60 39,5 45 28,7 TOTAL 151 100,0 150 100,0 152 100,0 157 100,0 15,6 N 87 57,6 95 63,3 92 60,5 112 71,3 11,9 8,8 N 7,5 100,0 N JUVENTUDE % N ESPAOS POPULARES ADOLESCNCIA % REDUO DE HOMICDIOS %

56 34 25 19 14 12 160

TABELA 6_FOCOS DOS PROGRAMAS

A concentrao de instncias vinculadas s reas de assistncia e de direitos sociais (juntas concorrem com mais da metade de nosso material) tem a ver com a referida ampliao do campo e com a articulao da agenda da segurana pblica em seu sentido mais estrito a outras reas de polticas pblicas. Destaque-se porm que levantamos 34 programas em Secretarias de Segurana ou de Defesa Social. Julgamos esse nmero bastante expressivo, tendo em vista o nmero de estados incorporados pesquisa. Esse dado sugere: 1. que h uma tendncia (ainda que no to grande quanto seria desejvel) de incorporao da perspectiva preventiva nesses rgos e 2. que h uma tendncia de criao de secretarias com esse perfil no mbito municipal. Ainda assim, deve-se enfatizar que os programas radicados em secretarias de Segurana ou
10. A categoria direitos sociais inclui secretarias de Educao, Sade, Trabalho, Cultura, Esporte e Lazer. 11. A categoria secretarias especiais inclui rgos com foco em gnero, promoo da igualdade racial, juventude e drogas. 12. Na categoria outros foram includas predominantemente secretarias de governo, articulao social e relaes institucionais, que concentravam programa de preveno violncia em municpios que no dispunham de secretaria de Segurana Urbana.

%
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

Nota-se que as respostas no so excludentes entre si. Um mesmo programa pode responder afirmativamente a todas as perguntas formuladas. Dentre os quatro critrios por ns utilizados para comearmos a delinear a natureza dos programas, a reduo de homicdios aquele que apresenta a menor frequncia de respostas afirmativas (57,6%), enquanto o foco nos espaos populares aparece com a maior incidncia (71,3%) entre os programas pesquisados. Aparentemente, portanto, a centralidade do problema dos altos ndices de homicdios no Brasil no parece se traduzir ainda em programas efetivamente pautados para a sua reduo. A tendncia resposta afirmativa sobre os quatro focos por ns inquiridos aumenta quanto nfase em adolescentes e jovens (o que corroborado pelos dados relativos faixa etria do pblico preferencial) at encontrarmos o maior nmero de respostas afirmativas no que toca ao foco em espaos populares. importante esclarecer que no podemos inferir dos resultados obtidos que h uma nfase, entre os programas de preveno, no tratamento da violncia letal, no foco em adolescentes e jovens e no recorte territorial. As trs primeiras questes eram critrios determinantes para a incorporao dos programas ao nosso universo de pesquisa. Sendo assim, houve uma orientao

similares so minoritrios em nosso conjunto. Como percebemos que a busca por programas estritamente focados na reduo de homicdios embutia o risco de reduzir significativamente nosso campo, optamos por alarg-lo para o universo mais geral de preveno violncia. Ainda assim, o tema dos homicdios seguiu como questo central para ns, do mesmo modo que tem sido tratada como prioritria por pesquisadores, lideranas sociais, gestores e alguns segmentos das elites polticas. Dessa maneira, pareceu-nos relevante precisar entre nossos casos aqueles que, em sendo definidos como preventivos, abordam a reduo de homicdios como seu foco preferencial. Um segundo ponto a ser destacado quanto ao foco dos programas est relacionado ao pblico a que se dirige preferencialmente. Como fartamente reconhecido, a adolescncia e a

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LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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prvia na busca por programas em que as respostas a essas perguntas fossem afirmativas. Podemos, ento, fazer uma leitura alternativa (quase inversa) do cenrio que obtivemos. A despeito de privilegiarmos programas especficos de reduo da violncia letal dirigidos a adolescentes e jovens, fomos compelidos a incluir em nosso campo 42,4% que no se orientam para a reduo de homicdios, 36,7% que no atingem adolescentes e 39,5% que no lidam, como foco principal, com os jovens. Embora tais caractersticas no devam ser encaradas como demritos a esses mesmos programas, sua incluso decorreu pela relativa escassez de alternativas com o perfil de nosso interesse mais especfico. Paralelamente, cabe destacar que o recorte territorial, que no representava um critrio determinante de seleo dos programas nessa etapa especfica da pesquisa (ainda que j nos interessasse), aparece com bastante fora. Podemos dizer com boa margem de segurana que, luz das entrevistas realizadas, esse tem sido um fator relevante no desenho dos programas voltados para a preveno da violncia e a reduo da violncia letal nos estados pesquisados. Vejamos agora como so distribudos os programas que tm seu foco definido segundo os critrios por ns escolhidos pelas vrias reas de atuao do poder pblico.

GRFICO 2_PROGRAMAS COM FOCO NA REDUO DE HOMICDIOS NAS SECRETARIAS DE SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL (%)

31,2%

SIM

68,8%

NO

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

TABELA 7_PROGRAMAS COM FOCO NA REDUO DE HOMICDIOS POR CAMPOS DE ATUAO DAS SECRETARIAS
SIM SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL ASSISTNCIA E/OU DESENVOLVIMENTO SOCIAL JUSTIA E/OU DIREITOS HUMANOS DIREITOS SOCIAIS SECRETARIAS ESPECIAIS OUTROS TOTAL
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

A segunda questo que nos interessou foi estimar, dentre os programas, aqueles que tm foco especfico na adolescncia. Nesse caso, a tendncia bastante diferente da anterior. Predominam as respostas positivas nas secretarias de carter social, enquanto que nas Secretarias de Segurana e de Defesa, no obstante tambm predomine o sim, a diferena em relao s respostas negativas bastante pequena, como podemos visualizar no grfico subsequente tabela 8. As frequncias das Secretarias de Justia e Direitos Humanos so, no que toca aos adolescentes, as mesmas, cabendo enfatizar que lidamos, nesse campo, com um volume de casos bastante limitado.

NO 10 27 4 12 9 2 64

TOTAL 32 54 14 21 19 11 151

22 27 10 9 10 9 87

TABELA 8_PROGRAMAS COM FOCO NA ADOLESCNCIA POR CAMPOS DE ATUAO DAS SECRETARIAS
SIM SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL ASSISTNCIA E/OU DESENVOLVIMENTO SOCIAL 17 36 7 13 11 11 95 NO 14 18 7 10 6 0 55 TOTAL 31 54 14 23 17 11 150

Em relao ao fato dos programas terem ou no como foco a reduo da violncia letal, percebe-se que a opo sim predomina efetivamente apenas nas Secretarias de Segurana e/ou Defesa Social e nas Secretarias de Justia e/ou Direitos Humanos (vale destacar que as secretarias elencadas na rubrica outros so residuais no total de programas apurados e as Secretarias Especiais tambm contribuem com um total reduzido de casos). Quanto s Secretarias de Segurana e/ou Defesa Social, cabe destacar, como atesta o grfico a seguir, que pouco mais de um tero delas responde afirmativamente sobre o foco na reduo da letalidade dolosa.

JUSTIA E/OU DIREITOS HUMANOS DIREITOS SOCIAIS SECRETARIAS ESPECIAIS OUTROS TOTAL
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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GRFICO 3_PROGRAMAS COM FOCO NA ADOLESCNCIA NAS SECRETARIAS DE SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL (%)

TABELA 10_PROGRAMAS COM FOCO EM ESPAOS POPULARES POR CAMPOS DE ATUAO DAS SECRETARIAS
SIM NO TOTAL

Temos nesse caso especfico um foco majoritrio para jovens em todas as modalidades, exceo feita s Secretarias de 45,2% Assistncia e/ou Desenvolvimento Social, que aparentemente concentram as polticas na infncia e na adolescncia. Dentre os casos afetos s Secretarias de Segurana e/ou Defesa Social, o padro semelhante ao observado na questo sobre o foco na Como sabido, os jovens so as vtimas e os perpetradores preferenciais da violncia letal, bem como de outras modalidades de violncia. Interessou-nos, desse modo, verificar em
SIM

SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL ASSISTNCIA E/OU DESENVOLVIMENTO SOCIAL JUSTIA E/OU DIREITOS HUMANOS DIREITOS SOCIAIS

25

33

40

14

54

14

violncia letal. Ou seja, em suas propostas h uma tendncia dos critrios etrios de definio, quando existem, se referirem mais juventude do que adolescncia. Para conferir maior preciso s informaes, solicitamos que os entrevistados declarassem a faixa etria de seu pblico-alvo. A concentrao nas faixas de 12 a 17 e de 18 a 24 anos indica a adolescncia e a primeira juventude como pblicos preferenciais dos programas apurados.

14

11

25

SECRETARIAS ESPECIAIS

14

19

54,8%

que medida esse segmento especfico contemplado pelos programas por ns levantados. A distribuio de respostas afirmativas e negativas por tipos de secretaria e o caso especfico das Secretarias de Segurana e de Defesa esto expostos,

NO

OUTROS

11

12

TOTAL

112

45

157

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

respectivamente, na tabela e no grfico abaixo.

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

TABELA 9_PROGRAMAS COM FOCO NA JUVENTUDE POR CAMPOS DE ATUAO DAS SECRETARIAS
SIM SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL ASSISTNCIA E/OU DESENVOLVIMENTO SOCIAL JUSTIA E/OU DIREITOS HUMANOS DIREITOS SOCIAIS NO TOTAL

GRFICO 4_PROGRAMAS COM FOCO NA JUVENTUDE NAS SECRETARIAS DE SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL (%)

GRFICO 5_FAIXA ETRIA DO PBLICO ATENDIDO (%)

40,0 35,0

34,2

21

12

33

36,4%
21 32 53

30,0

25,2
25,0 20,0 15,0

13

12,4

12,4 7,1 8,6

15

24 10,0

SECRETARIAS ESPECIAIS

14

17

SIM NO

5,0 0,0 0 A 11 ANOS 12 A 17 ANOS 18 A 24 ANOS 25 A 29 ANOS 30 ANOS OU MAIS NO TEM PBLICO ESPECFICO

OUTROS

12

12

63,6%

TOTAL

92

60

152

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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GRFICO 6_PROGRAMAS COM FOCO EM ESPAOS POPULARES NAS SECRETARIAS DE SEGURANA PBLICA E/OU DEFESA SOCIAL (%)

outros. O resultado final, com uma enorme frequncia de respostas alternativas s que formulamos e igual variedade no interior desse universo, levou-nos a recodificar todas as respostas, procedendo a agregaes que, por um lado, deflacionassem a opo outros e, por outro lado, evitassem uma disperso que inviabilizaria qualquer anlise. Dessa forma, aquilo que apresentamos a descrio da frequncia com que cada categoria foi citada como objetivo especfico do programa definido pelo gestor como focado na preveno da violncia. Os resultados obtidos esto expostos na tabela 11.

24,2%

TABELA 11_OBJETIVOS ESPECFICOS

SIM ACOMPANHAMENTO PSICOSSOCIAL N % N PROTEO %
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

(CONTINUAO)
NO 56 36,1 79 51,0 85 54,8 90 58,1 92 59,4 104 67,1 113 72,9 115 74,2 TOTAL 155 100,0 155 100,0 155 FORMAO 100,0 155 100,0 155 EDUCAO FORMAL 100,0 155 MEDIAO DE CONFLITOS 100,0 155 100,0 155 OUTROS 100,0 PREVENO AO USO DE DROGAS PROTAGONISMO/ EMPODERAMENTO INICIATIVA EXPLICITAMENTE FOCADA NA REDUO DA VIOLNCIA FORTALECIMENTO DE VNCULOS FAMILIARES N % N % N % N % N % N % N % N % SIM 19 12,3 17 11,0 17 11,0 16 10,3 12 7,7 10 6,5 6 3,9 5 3,2 NO 136 87,7 138 89,0 138 89,0 139 89,7 143 92,3 145 93,5 149 96,1 150 96,8 TOTAL 155 100,0 155 100,0 155 100,0 155 100,0 155 100,0 155 100,0 155 100,0 155 100,0

99 63,9 76 49,0 70 45,2 65 41,9 63 40,6 51 32,9 42 27,1 40 25,8

SIM NO

75,8%

N ESPORTE E LAZER % VALORIZAO ARTSTICA E CULTURAL N % N % N RESSOCIALIZAO % N GERAO DE RENDA % ACOMPANHAMENTO JURDICO N

A tendncia majoritria indicou os espaos referidos como foco privilegiado de ateno, tanto no total de casos, quanto de cada universo particular. Destaque-se, como atesta o grfico 6, a grande predominncia de respostas afirmativas obtidas junto s Secretarias de Segurana e/ou Defesa Social. Em sntese, podemos dizer, com os dados coletados, que mais da metade dos programas apresenta foco na reduo de homicdios, mas esse critrio poderia ter maior incidncia, no fossem seus nmeros entre os programas das reas de assistncia social. As Secretarias de Segurana e/ ou Defesa Social tendem a contemplar menos o foco em adolescentes e mais o de juventude, na razo inversa ao que fazem as Secretarias de Assistncia Social. O recorte territorial, por sua vez, apresenta uma frequncia alta em todas as modalidades de secretarias por ns pesquisadas. H, portanto, uma espcie de diviso do trabalho segundo a natureza das secretarias. As Secretarias de Assistncia tendem a priorizar as aes voltadas para adolescentes, enquanto o campo estrito da segurana pblica lida preferencialmente com a juventude. Essa diviso se verifica tambm no que tange reduo de homicdios, problema mais abertamente assumido como pertinente ao campo da segurana e menos reconhecido como prprio da assistncia social. Para a definio da natureza dos programas, uma informao relevante diz respeito aos objetivos especficos do projeto. Por eles, buscamos determinar a forma pela qual os gestores por ns entrevistados entendem que podem cumprir o objetivo declarado de concorrer para a preveno da violncia em suas respectivas iniciativas. A construo do repertrio de objetivos levou-nos, inicialmente, a dez alternativas fechadas que, apresentadas aos entrevistados, poderiam ser escolhidas de forma no exclusiva. Isso quer dizer que se tratou de uma pergunta em que cabiam respostas mltiplas e, adicionalmente, a alternativa

CAPACITAO PROFISSIONAL

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

Como podemos ver, o acompanhamento psicossocial foi o objetivo mais citado, perfazendo um total de 63,9% dos casos. Bem abaixo desse, temos 49% de programas destinados proteo de indivduos ou grupos em situao de risco. Logo aps, observamos tambm altas frequncias de programas voltados para o desenvolvimento de atividades de esporte e lazer (45,2%) e de valorizao artstico-cultural (41,9%). interessante notar que entre as quinze alternativas a que chegamos aps a anlise das respostas, ao menos quatro tm uma clara associao com polticas sociais de corte tradicional. So elas: capacitao profissional (40,6%), gerao de renda

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CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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(27,1%), formao (11%) e educao formal (7,7%). Dentre elas, apenas a primeira apresenta uma frequncia que se pode julgar expressiva. Isso parece sugerir que embora predominem projetos com um perfil identificado assistncia e ao apoio aos atendidos (social, psicolgico e/ou jurdico), a tendncia observada de deixar em plano secundrio algumas das questes convencionais e relativas a deficincias estruturais da sociedade brasileira. Ainda segundo os resultados expostos na tabela 11, h uma clara predominncia de programas de natureza social sobre aqueles que definimos como explicitamente focados na reduo da violncia. Essa ltima categoria, forjada a partir do trabalho posterior aplicao do questionrio, rene respostas em que so mencionadas estratgias de controle, monitoramento e interveno direta sobre o problema da violncia. A maior parte delas foi colhida junto a Secretarias de Segurana Pblica ou equivalentes. evidente que espervamos encontrar tal descompasso, mas a proporo com que ele se deu merece comentrios. Vale lembrar que dos 160 programas mapeados, 87 indicaram ter foco na reduo de homicdios, porm, nessa questo apenas 19 mencionaram a reduo da violncia como objetivo especfico. Isso nos leva a afirmar que, mesmo quando contemplada como objetivo dos programas, a reduo da letalidade abordada apenas subsidiariamente, funcionando como objetivo secundrio. A expectativa de um certo desequilbrio se justificaria pelo volume de secretarias municipais contatadas em comparao s estaduais e ao nmero de secretarias da chamada rea social. Em geral, o trabalho mais explicitamente vinculado segurana conferido aos governos estaduais. Levando-se em considerao que foram 11 os estados includos em nosso universo e 44 municpios, sendo que, a cada estado corresponderia uma nica Secretaria de Segurana, seria mesmo compreensvel uma incidncia maior de aes no explicitamente focadas na reduo da violncia. Essa aritmtica elementar, contudo, insuficiente, tendo em vista: 1. a nfase que se tem dado criao de guardas municipais; 2. o surgimento de diversas secretarias municipais voltadas para a defesa social ou algo equivalente (temos ao todo 34 casos de Secretarias de Segurana ou Defesa Social) e 3. a expectativa de que fossem estimuladas aes em que os setores diretamente ligados segurana se articulassem a outros setores da administrao pblica. Levados esses trs pontos em considerao, no podemos deixar de registrar a incidncia decepcionante dos 19 casos por ns apurados. Do que foi exposto, somos inclinados a considerar que os programas definidos por seus responsveis como focados na preveno tm como caractersticas: 1. aes sociais, em sua maior parte, pouco diferenciadas dos focos clssicos desse campo e 2. so apenas indiretamente vocacionados reduo da violncia letal. Finalmente, cabe apontar as poucas iniciativas voltadas para o atendimento de usurios de drogas, um campo reconhecidamente relevante e lamentavelmente pouco explorado no contexto brasileiro. claro que a tendncia encontrada e descrita at aqui no colide de modo algum com os rumos que tm sido traados ao longo dos anos, embora a impresso que fique a da existncia de certo dficit de orientaes mais direta e explicitamente comprometidas com os problemas relativos violncia letal. Uma apreciao mais categrica implica a agregao de um volume maior de informaes sobre os programas, seus procedimentos e estratgias preferenciais. Vejamos o que foi apurado em relao a esses aspectos.

ESTRATGIAS DE ATUAO E METODOLOGIAS

Considerando que no bastava somente qualificar focos, recortes e natureza dos programas, buscamos apurar os modos com que predominantemente eles operam na prtica. Queremos dizer com isso que nos interessou apurar os procedimentos mais frequentemente adotados pelos programas na conduo de suas atividades com vistas realizao dos objetivos almejados. J sabemos, por exemplo, que o recorte territorial bastante relevante, bem como o critrio etrio. Outra coisa, porm, saber se eles seriam definidores de excluso. Por exemplo: um programa voltado para jovens excluiria necessariamente o atendimento a adolescentes? O fato de um programa estar radicado em uma determinada rea excluiria moradores de regies prximas? Haveria critrios de seleo de atendidos relacionados a cor, gnero ou renda? A tabela 12 reitera a relevncia dos recortes territorial e etrio. Por outro lado, renda, gnero e raa no so determinantes para a seleo da maioria dos atendidos pelos programas pesquisados, apesar de diversas pesquisas apontarem a associao dessas variveis com a letalidade de adolescentes e jovens. O estudo do ndice de Homicdios na Adolescncia (20052007)13, desenvolvido no mbito do PRVL, analisou o impacto de diferentes dimenses, como gnero, raa, idade e meio sobre o risco de morte por homicdio para os adolescentes nos municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes. De acordo com esse estudo, a probabilidade de ser vtima de homicdio doze vezes superior para os adolescentes de sexo masculino, em comparao com as adolescentes de sexo feminino, e quase quatro vezes mais alta para os negros em comparao com os brancos. Uma anlise de evoluo do risco relativo para o trinio 2005-2007 apontou que, entre todas as dimenses analisadas, o risco por cor foi o que experimentou o maior incremento nos ltimos anos. Seria de esperar, assim, que fossem desenvolvidos programas especficos para esses segmentos, considerando critrios de gnero e raa, tendo em vista a reduo da vitimizao letal. Infelizmente, luz das informaes por ns coletadas junto a secretarias municipais e estaduais que desenvolvem polticas preventivas, isso ainda no tem ocorrido.
13. PRVL. Homicdios na Adolescncia no Brasil. IHA 2005/2007. Braslia: UNICEF / Secretaria de Direitos Humanos / Observatrio de Favelas / Laboratrio de Anlise da Violncia. Dezembro de 2010. Disponvel para dowonload em: http://prvl.org.br.

TABELA 12_CRITRIOS PARA DEFINIO DO PBLICO-ALVO

SIM N LOCAL DE MORADIA % N FAIXA ETRIA % N RENDA % N GNERO % N RAA 8,4
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

NO 52 33,8 61 39,4 91 59,9 129 83,2 141 91,6

TOTAL 154 100,0 155 100,0 152 100,0 155 100,0 154 100,0

102 66,2 94 60,6 61 40,1 26 16,8 13

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Dado que apenas os critrios etrios e de moradia incidiram predominantemente na seleo, buscamos qualificar quais seriam os atributos predominantes do pblico-alvo dos programas.

Em relao conduo dos programas em sua rotina, buscamos verificar quais estratgias so mais frequentemente utilizadas. Nesse caso, pudemos verificar trs tendncias predominantes: a oferta de atividades, atendimentos de carter familiar, psicolgico, jurdico ou comunitrio e aes envolvendo o aparato policial ou voltadas para a proteo. Desagregadas por diferentes modalidades, cada um desses eixos se distribui em tipos de aes descritas na tabela a seguir. Pode-se perceber, por

TABELA 13_PRINCIPAL PBLICO-ALVO

N CRIANAS, ADOLESCENTES E JOVENS EM SITUAO DE VULNERABILIDADE SOCIAL CRIANAS, ADOLESCENTES E JOVENS ENVOLVIDOS COM ATIVIDADES ILCITAS E/OU CUMPRIMENTO DE MEDIDAS FAMLIAS CRIANAS, ADOLESCENTES E JOVENS VTIMAS DE VIOLNCIA E/OU AMEAAS DE MORTE MULHERES ATORES INSTITUCIONAIS14 NO POSSUI PBLICO-ALVO ESPECFICO OUTROS TOTAL
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

exemplo, a maior recorrncia de respostas afirmativas para atividades de valorizao sociocultural, a

% 63,3 10,0 7,3 SIM 8 5 5 5 6 150 5,3 N 3,3 3,3 3,3 4,0 100,0 QUALIFICAO E INCLUSO PROFISSIONAL % N AES POLICIAIS % 12,4 18 12,4 17 11,7 14 9,7 13 9,0 10 6,9 10 6,9 6 4,1 87,6 127 87,6 128 88,3 131 90,3 132 91,0 135 93,1 135 93,1 139 95,9 100,0 145 100,0 145 100,0 145 100,0 145 100,0 145 100,0 145 100,0 145 100,0 15,2 18 84,8 127 100,0 145 ABORDAGEM PSICOSSOCIAL % N 29,0 22 71,0 123 100,0 145 ATIVIDADES SOCIOCULTURAIS % N 48,3 42 51,7 103 100,0 145 70 75 145 NO TOTAL

nica para a qual as respostas afirmativas chegaram metade do universo pesquisado.

95 15 11

TABELA 14_ AES DESENVOLVIDAS

A noo um tanto vaga e difusa de estar em condies de vulnerabilidade social surgiu como a nica realmente efetiva para a definio do pblico dos programas. Todas as demais alternativas formuladas apareceram dispersas e residualmente, lembrando que para essa questo especfica cabia apenas uma nica resposta. A distribuio das respostas quanto ao pblico-alvo aponta claramente para a tendncia predominante de um tipo especfico de preveno. A forma mais simples de definir os tipos de aes preventivas aquela que as distingue entre primrias, secundrias e tercirias. A preveno primria est voltada para uma coletividade abrangente que, em funo de fatores de vulnerabilidade, est mais sujeita violncia. A preveno secundria focada em grupos de risco mais especficos (como seriam os casos de jovens, do sexo masculino e membros de segmentos tnicos e socioeconmicos estigmatizados), visando a impedir que sejam arrastados pelas dinmicas de violncia. Finalmente, a preveno terciria aquela dedicada a atores j envolvidos em episdios de violncia (como vtimas, perpetradores ou ambos) e tem como expectativa neutralizar os fatores que concorram para a reiterao desse envolvimento. Os dados da tabela anterior do claros indcios de que as perspectivas secundria e terciria, justamente as que mais diretamente podem incidir na reduo
14. Nessa categoria foram inseridos programas que tinham como pblico-alvo policiais, guardas municipais, educadores e conselheiros.

N RETIRADA DA SITUAO DE RISCO % N ATENDIMENTO FAMLIA % N FORTALECIMENTO COMUNITRIO % N EDUCAO FORMAL % N MEDIAO DE CONFLITOS % N OCUPAO DO TEMPO LIVRE % N OUTROS %
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

da violncia em prazo mais urgente, so residuais em nosso universo, prevalecendo a abordagem mais genrica (ainda que relevante) da preveno primria. Dado o quadro de vitimizao com que lidamos, esse no parece ser um sinal alvissareiro.

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GRFICO 7_EXISTNCIA DE AUXLIO PARA INSCRITOS (%)

GRFICO 8_EXISTNCIA DE CRITRIO PARA DESLIGAMENTO DO PBLICO ATENDIDO (%)

29,7%

37,7%

Como j foi apontado anteriormente, no so muitos os projetos pesquisados que tm em suas expectativas a gerao de renda ou a qualificao dos atendidos para a insero no mercado de trabalho. Essa tendncia fica mais clara quando lidamos com as estratgias preferenciais utilizadas. Confrontadas com os nveis de renda dos atendidos, em geral pertencentes a grupos populares, essas caractersticas sugerem uma srie de questes sobre a real capacidade desses programas em manter o pblico a eles vinculado em um contexto de escassez de recursos e, em muitos casos, extrema pobreza. Um procedimento muito usado nesses casos a oferta do que poderamos definir como benefcios seletivos, ou seja, alguma espcie de auxlio material que viabiliza a permanncia do pblico atendido pelo projeto e garante, assim, a oferta do bem que efetivamente se deseja levar a ele. Esse um componente tpico de muitos programas sociais e tem sido utilizado com certa frequncia no Brasil nos ltimos anos. Em nosso estudo especfico, apuramos, conforme o grfico 7, a utilizao desse recurso em mais de 70% dos casos. Curiosamente, contudo, na maior parte dos casos em que existem benefcios do tipo mencionado anteriormente, eles visam a dar suporte para a participao nas atividades do programa. Destacam-se nessa rubrica auxlio-alimentao, auxlio-transporte e o oferecimento de material para as atividades. Acreditamos que a manuteno dos atendidos nos programas seja um dos desafios para seus responsveis e, possivelmente, uma das principais dificuldades por eles encontradas. Antes de abordarmos essa questo, porm, cabe explorar o caminho inverso. Seria vlido dizer que a frequncia a esses programas, quando o caso, est condicionada a compromissos assumidos por seus beneficirios? Ou, formulando de modo mais direto, haveria nesses programas critrios para o desligamento de seus beneficirios? Em caso afirmativo, quais seriam eles?
N OUTROS % 4,6 95,4 100,0 5 103 108 ENCAMINHAMENTO PARA PROGRAMAS SOCIAIS TRANSPORTE % N % N % 33,3 16 14,8 3 2,8 66,7 92 85,2 105 97,2 100,0 BOLSA % N 38,0 36 62,0 72 100,0 MATERIAL PEDAGGICO % N 48,1 41 51,9 67 100,0 ALIMENTAO % N 55,6 52 44,4 56 100,0 N SIM 60 NO 48 TOTAL
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

Como o grfico direita revela, uma parte significativa dos programas prev o desligamento de beneficirios em circunstncias especficas. Levando-se em considerao que em alguns desses
SIM

programas a questo no procede, uma vez que esto estruturados para a oferta de um servio abrangente que no implica seleo e manuteno de um grupo delimitado, julgamos que a incidncia bastante significativa. Por essa razo, buscamos verificar quais seriam os critrios mais recorrentemente utilizados. Os resultados esto apresentados na tabela 16.
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

SIM NO

70,3%

NO

62,3%

TABELA 16_CRITRIOS PARA DESLIGAMENTO DO PBLICO ATENDIDO TABELA 15_AUXLIOS PARA INSCRITOS
SIM CUMPRIMENTO DOS OBJETIVOS 108 ASSIDUIDADE IDADE 108 CUMPRIMENTO DO TEMPO PREVISTO DE DURAO DAS AES DESCUMPRIMENTO DE NORMAS 108 RUPTURA DO VNCULO ESCOLAR MUDANA DE DOMICLIO 108 COMETIMENTO DE INFRAO OUTROS 108
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

NO 55 60 69 69 73 79 81 85 83

TOTAL 88 88 88 88 88 88 88 88 88

33 28 19 19 15 9 7 3 5

100,0 108 100,0

MORADIA / ALOJAMENTO

Observe-se que apenas pouco mais da metade dos questionrios aplicados contm ao menos uma resposta afirmativa acerca de critrios de desligamento. Tomadas de modo desagregado, destaca-se a maior recorrncia de menes afirmativas ao simples cumprimento dos objetivos do programa. A expirao da idade dos atendidos pelos programas aparece em terceiro lugar. Se

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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essas frequncias no chegam a ser conclusivas a respeito do sucesso das iniciativas, elas tambm no tm relao com dificuldades ou com qualquer carter punitivo quanto violao de regras. As respostas positivas para esse tipo de alternativa de desligamento so bastante residuais. A previso do desligamento dos atendidos pela violao de regras ou expectativas remete necessariamente s dificuldades que uma parte dos programas enfrenta para a viabilizao de suas pretenses. Certamente, contudo, essa no ser a nica. Desse modo, solicitamos aos entrevistados que apontassem as maiores barreiras e problemas com que lidam para a realizao de seu trabalho. O resultado est exposto na tabela abaixo.

TABELA 17_DIFICULDADES ENFRENTADAS

SIM N ARTICULAO INSTITUCIONAL % N RECURSOS FINANCEIROS % N RELAO COM O PBLICO-ALVO % N INFRAESTRUTURA % N OBSTCULOS BUROCRTICOS E/OU POLTICOS % N RECURSOS HUMANOS % N CULTURA INSTITUCIONAL % N DEMANDA MAIOR DO QUE A OFERTA % N NO HOUVE DIFICULDADE %
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

NO 102 67,1 109 71,7 109 71,7 113 74,3 122 80,3 125 82,2 129 84,9 135 88,8 146 96,1

TOTAL 152 100,0 152 100,0 152 100,0 152 100,0 152 100,0 152 100,0 152 100,0 152 100,0 152 100,0

50 32,9 43 28,3 43 28,3 39 25,7 30 19,7 27 17,8 23 15,1 17 11,2 6 3,9

O fato de quase um tero dos casos vlidos admitir ter problemas em relao ao pblico-alvo digno de nota. No tm sido fceis as abordagens focadas na preveno e as expectativas de inspirao iluminista de coordenar demandas locais e programas focados na preveno encontram uma srie de obstculos. Esse um ponto que merece reflexo e, eventualmente, redefinies de rota. Os resultados obtidos revelam tambm e predominantemente problemas de carter institucional. A maior incidncia de respostas indicando a articulao institucional , entre todos, o dado que nos parece merecer maior ateno. Essa dificuldade foi apontada em um tero dos questionrios. Tal incidncia importante principalmente quando lembramos que essa tem sido uma das expectativas mais insistentemente repetidas como condio para a consagrao de polticas de segurana orientadas pela ideia de preveno e de sua articulao com o acesso a direitos e a garantia do respeito aos direitos humanos. Se pensarmos que, dentre as respostas colhidas, apenas duas (relao com o pblico-alvo e demanda maior de que a oferta) no se referem direta ou indiretamente s estruturas institucionais e s condies por elas propiciadas, a precariedade do cenrio fica ainda mais evidente. Temos aqui, sem qualquer dvida, um n para a consolidao de programas de preveno nos termos concebidos e almejados por atores diversos dentro e fora do Estado. Esse n fica mais evidente ao agregarmos outras informaes apuradas. Vejamos, ento, como tm se dado os esforos nessa direo, o que tem sido alcanado e o que as informaes sugerem sobre esse ponto especfico.

TABELA 18_PRINCIPAL RESPONSVEL PELA EXECUO

SIM ESTA SECRETARIA RGOS DO PODER MUNICIPAL RGOS DO PODER ESTADUAL RGOS DO PODER FEDERAL OUTROS TOTAL
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

NO 82,3 11,4 4,4 0,6 1,3 100,0

130 18 7 1 2 158

GRFICO 9_EXISTNCIA DE PARCERIA NA EXECUO DO PROGRAMA (%)

ARTICULAO INSTITUCIONAL
12,9% Como era de se esperar, a maioria dos programas tem como principal executor a prpria secretaria contatada. Julgamos relevante a apresentao dessa informao apenas para registrar que, ao menos nos nveis municipal e estadual, no encontramos uma tendncia expressiva de delegao ou terceirizao dos programas. A questo que introdutoriamente importa para dimensionarmos o quanto h de articulao e coparticipao de instncias diversas num mesmo programa e quais os tipos de instituies que cooperam entre si revelada pela incidncia de respostas afirmativas em relao a eventuais parcerias existentes. Dentre 155 casos vlidos, temos 87,1% de respostas afirmativas quanto existncia de parcerias (135 casos contra 20 respostas negativas).

SIM NO

87,1%

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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Buscamos, ento, verificar quais as modalidades de instituies ou instncias que aparecem como outras organizaes executoras. Apuramos tal informao atravs de uma pergunta, seguida quela sobre o principal responsvel pelo projeto, inquirindo a respeito da existncia de outras organizaes implicadas. Pela tabela 19, em torno da metade dos programas que apresentam uma segunda instncia como executora tem o poder municipal ou a sociedade civil desempenhando esse papel. Embora tal incidncia contemple ao menos parcialmente as expectativas da participao do poder local e da sociedade civil em iniciativas de preveno violncia, igualmente relevante assinalar a participao relativamente baixa na execuo das demais esferas do poder pblico e, sobretudo, de instncias no TABELA 19_OUTROS RESPONSVEIS PELA EXECUO
SIM PODER PBLICO MUNICIPAL N % N SOCIEDADE CIVIL % PODER PBLICO ESTADUAL N % N % N UNIVERSIDADE % N PODER PBLICO FEDERAL % N INSTITUIES RELIGIOSAS % INSTITUIES FILANTRPICAS N % N SISTEMA S % N OUTROS % 21,5 78,5 100,0 9,6 29 90,4 106 100,0 135 16,3 17 12,6 13 83,7 118 87,4 122 100,0 135 100,0 135 16,3 22 83,7 113 100,0 135 19,3 22 80,7 113 100,0 135 48,1 41 30,4 41 30,4 26 51,9 94 69,6 94 69,6 109 100,0 135 100,0 135 100,0 135 69 51,1 65 NO 66 48,9 70 TOTAL 135 100,0 135

do argumento faz sentido, podemos imaginar que um sistema dotado de integrao mnima deve dispor de mecanismos pelos quais seja possvel e relativamente gil o encaminhamento de beneficirios de um programa para outros similares ou complementares. Constatamos, porm, que menos da metade dos programas dispe desse tipo de mecanismo. De 134 casos vlidos, apenas 59 responderam que procediam a encaminhamentos para outros programas. Mesmo levando em considerao que alguns dos programas que fazem parte de nosso universo so de natureza em que esse tipo de procedimento no cabe, julgamos o volume de respostas afirmativas bastante baixo. Desse modo, ele deve ser visto como um sinal de que h na integrao, de fato, um n importante a ser desatado. A despeito do volume pequeno de informaes, o resultado final merece comentrios. Perceba-se que, alm da baixa variedade de tipos de programas receptores, seu perfil bem prximo daquele que predomina nos programas por ns analisados. A coincidncia verificada parece sugerir uma espcie de crculo vicioso em que a movimentao se d em um circuito fechado, autorreferido, com baixa porosidade para a migrao dos atendidos (estamos falando aqui, bom no perdermos de vista, de programas que tm jovens e adolescentes como pblico preferencial) para novos engajamentos e inseres. Talvez estejamos diante de uma modalidade de sistema que alimenta o que a gria comum a certos segmentos dos movimentos sociais chama de jovens de projeto, referindo-se queles que passam anos circulando em diferentes programas sem encontrar alternativa efetiva para mudanas em suas condies de vida. Um ltimo aspecto que diz respeito articulao no poderia ficar de fora do quadro que pretendemos traar: ele diz respeito disponibilidade de recursos. , sobretudo, nesse item que efetivamente o poder federal entra em cena. Sabemos que desde o incio da dcada de 2000 o poder federal passa a acenar com a disposio em participar de modo mais efetivo dos debates e da formulao de polticas para a segurana pblica. Ele foi, desde o segundo governo FHC, ao menos retoricamente, um ator propenso a engajar-se nesse campo, estimulando simultaneamente o protagonismo local. Do ponto de vista dos recursos, essa tendncia parece se confirmar. Como atesta o grfico 11, metade dos programas includos em nosso universo tem o governo federal como principal fonte de financiamento.
OUTRAS INICIATIVAS
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010 FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

GRFICO 10_EXISTNCIA DE ENCAMINHAMENTOS PARA OUTROS PROGRAMAS (%)

44,0%

estatais como igrejas, instituies filantrpicas, associaes de moradores e o chamado sistema S. Os dados apresentados at aqui so informativos, porm mostram-se insuficientes para o dimensionamento do quanto se tem avanado em termos de articulao entre diferentes setores para a promoo de polticas integradas. Eles nos oferecem um quadro formal de parcerias que no esto propriamente em acordo com as dificuldades apontadas pelos prprios gestores entrevistados. Apenas um estudo mais verticalizado de alguns casos poderia nos oferecer um cenrio melhor qualificado sobre as dinmicas concretas de cada programa. Uma forma de contornar parcialmente as dificuldades mencionadas e nos aproximar um pouco mais do problema aqui explorado foi tentada atravs da observao dos mecanismos de migrao orientada de beneficirios de um programa para outro. Como j foi mencionado anteriormente, muitos casos de desligamento so decorrentes de cumprimento dos objetivos do projeto, no adequao dos atendidos em funo de mudanas de estatuto (como a idade, por exemplo) ou a complementao do ciclo previsto. Por outro lado, um dos problemas de vrios desses programas sua sustentabilidade. Ele se manifesta nas queixas sobre morosidade do repasse dos recursos, problemas de infraestrutura e disponibilidade de recursos humanos qualificados. Outro problema, talvez menos visvel, seria a sustentabilidade do acompanhamento, atendimento ou reproduo de assistncia para o pblico-alvo que, uma vez fora de um dado programa, no necessariamente se encontra em situao melhor do que antes. Se a orientao

SIM NO

56,0%

ASSOCIAO DE MORADORES

TABELA 20_PROGRAMAS PARA OS QUAIS AS PESSOAS SO ENCAMINHADAS

SIM PROGRAMAS DE QUALIFICAO PROFISSIONAL E GERAO DE RENDA PROGRAMAS DE ASSISTNCIA SOCIAL PROGRAMAS EDUCACIONAIS PROGRAMAS PBLICOS NO ESPECIFICADOS NO TOTAL

23

26

49

19

30

49

10

39

49

40

49

46

49

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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GRFICO 11_PRINCIPAL FONTE DE FINANCIAMENTO (%)

GRFICO 12_PRINCIPAL FONTE DE FINANCIAMENTO (ESTADO E MUNICPIO) 1

60,0

100%

50,3
50,0

90%

80%

42

70% 40,0 60%

32 3

30,0

26,8 22,3

50% INICIATIVA PRIVADA PREFEITURA 30%

40%

20,0

65

GOVERNO ESTADUAL GOVERNO FEDERAL

20% 10,0 10%

14 0,6

0,0 GOVERNO FEDERAL PREFEITURA GOVERNO ESTADUAL INICIATIVA PRIVADA

0% ESTADO MUNICPIO

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

Temos na segurana pblica, em sua abordagem preventiva, o equivalente a outras reas de polticas pblicas em que a capacidade de ao dos poderes locais est condicionada ao aporte de verbas federais. Em nosso caso especfico, deve-se acrescentar que captamos as tendncias iniciais decorrentes do lanamento do PRONASCI (Programa Nacional de Segurana com Cidadania), programa do governo federal veiculado como a mais audaciosa iniciativa do governo Lula para a preveno da violncia. Muito provavelmente, a realizao de uma nova rodada de sondagem levaria a percentuais ainda mais altos de iniciativas financiadas pelo governo federal. Tambm cabe destacar no grfico 11 que, a despeito do volume maior de secretarias municipais consultadas, a incidncia de prefeituras como principal fonte de recursos muito prxima daquela observada em governos estaduais. Essa tendncia indica a relativamente baixa incidncia de programas financiados prioritariamente pelas prefeituras. Essa percepo reforada quando desagregamos os programas por secretarias estaduais e secretarias municipais. Os resultados esto no grfico a seguir. A comparao apresentada no grfico deve ser abordada com cuidado, afinal, estamos lidando com 46 casos encontrados em secretarias estaduais contra 111 casos de iniciativas implementadas

por secretarias municipais. Ainda assim, a ttulo de exerccio livre de exposio, ela merece comentrios. Enquanto mais de dois teros dos programas encampados por secretarias estaduais so custeados por recursos dos estados, a tendncia se inverte no caso dos municpios. Quase dois teros dos programas so custeados com verbas do poder federal. claro que essa discrepncia pode ser explicada pelas condies desfavorveis das municipalidades no sistema de tributao e administrao de recursos no Brasil, mas ainda assim cabe destacar que, a despeito de serem as principais executoras de programas de preveno violncia, no aspecto financeiro as municipalidades parecem relativamente dependentes de recursos que no vm de seus prprios cofres. Alm disso, cabe destacar a participao pfia da iniciativa privada em programas dessa natureza. Aparentemente temos uma espcie de diviso poltica de atribuies. O poder federal cumpre um papel de financiador e de indutor de polticas pblicas executadas preferencialmente pelo poder municipal com a mobilizao de suas esferas e uma razovel articulao com a sociedade civil. Nesse sentido, temos um primeiro esboo de arquitetura institucional relativamente definida. Seus rudos de funcionamento aparecem quando da explicitao dos problemas relativos sustentabilidade dos projetos, ao repasse de recursos, qualificao de profissionais neles

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LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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envolvidos e articulao de programas e projetos entre si. A principal consequncia dessas dificuldades seria a ocorrncia de uma espcie de circuito razoavelmente fechado em si mesmo com poucas alternativas para o cumprimento das expectativas de maior integrao sistmica e dos componentes desse sistema com a sociedade e o pblico atendido. Acreditamos que o estudo mais detalhado de alguns casos tornar essas inferncias mais evidentes. Por ora, retomemos as questes relativas s metodologias utilizadas e, de novo, ao problema da integrao a partir de uma questo especfica: a utilizao de mecanismos de diagnstico, monitoramento e avaliao no processo de implementao dos programas por ns mapeados.

que as necessidades apontadas esto na agenda de debates, a incidncia de programas cuja execuo no foi precedida por um estudo em que o pblico-alvo fosse precisamente determinado pouqussimo alentadora. O quadro fica um pouco mais grave quando observamos, nos casos que responderam afirmativamente ao cumprimento dessa etapa, quem foram os responsveis por essa tarefa. possvel perceber que as duas primeiras linhas da tabela 21 concentram a maior parte das respostas afirmativas. Isso quer dizer que, quando realizado, seu responsvel a prpria secretaria executora ou algum rgo do governo federal que, como apontamos na seo anterior, tem sido o financiador de parte significativa das intervenes. Embora no possamos ser taxativos, h razes de sobra para pensarmos que essa tendncia traz um problema adicional para nosso campo. desejvel que, numa diviso de tarefas segundo expertises e atribuies, os estudos que definem o cenrio, o foco e os resultados obtidos sejam realizados por instncias especficas, tecnicamente qualificadas e sem vnculos polticos com o programa para que se tenha a garantia da maior preciso possvel na realizao de cada uma das etapas. Um ganho adicional a respeito desse procedimento a ampliao do espao de dilogo e integrao entre atores investidos de capacidades e inseres diferenciadas nos programas como um todo. As baixas incidncias de participao de universidades/instituies de pesquisa (apenas em cinco casos), agncias internacionais (cinco casos) e de conselhos (trs respostas afirmativas) no elenco de instncias implementadoras de tarefas que mais abertamente lhes poderiam caber parece-nos um sinal preocupante e digno de nota. evidente que a participao das prprias secretarias na realizao de estudos para a definio de pblico-alvo, territrios e estratgias fundamental. Principalmente em se tratando das secretarias municipais que, por definio, dispem de uma capilaridade social capaz de nortear rumos e levantar informaes impossveis de serem capturadas de outra forma. Ainda assim, o aporte de agentes externos e portadores de conhecimento tcnico fundamental. A ausncia de maior interlocuo externa ao circuito propriamente governamental uma barreira para a qualificao dos investimentos no campo. Essa tendncia se repete nas etapas subsequentes desse tipo de trabalho.

GRFICO 13_EXISTNCIA DE ESTUDO PRVIO PARA DEFINIO DO PBLICO-ALVO (%)

42,7%

AVALIAO E MONITORAMENTO
Um dos grandes problemas enfrentados por gestores e pelo poder pblico em geral no campo da segurana pblica a precariedade de dados e a indisponibilidade de um sistema de informaes confivel, gil e padronizado. Alguns estados, como So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e, mais recentemente, Pernambuco, deram passos importantes nos ltimos anos, mas mesmo em alguns deles, o sistema de informaes criminais est longe do desejvel. J faz algum tempo que a construo de um modelo nico de segurana pblica fundado em um sistema nacional de informaes criminais est na agenda, mas os avanos at aqui so muito modestos. Associadas indisponibilidade de informaes precisas, temos culturas institucionais pouco afeitas prtica de estudos preliminares para definio dos objetivos das iniciativas, estimativa das dimenses do problema que se quer abordar e definio do quanto se espera de impacto com as intervenes realizadas. Cada um desses passos condio de possibilidade para o dimensionamento dos resultados obtidos com as intervenes, a avaliao do sucesso do que foi feito e, eventualmente, a redefinio de abordagens. Referimo-nos, portanto, s dificuldades em se tratar a segurana pblica mediante a utilizao de recursos de dimensionamento e qualificao do problema, definio de metas palpveis e factveis, bem como de avaliao de resultados obtidos. Esse problema, que extensivo a outros campos de atuao do poder pblico no Brasil, acaba fazendo com que gestores atuem s cegas, lidem com panoramas excessivamente genricos, estabeleam objetivos difusos e, consequentemente, acabem impossibilitados de aprofundar iniciativas bem sucedidas ou, em sentido oposto, descart-las por ineficazes. A superao dessa prtica tem sido apontada como um passo importante para a maximizao dos recursos despendidos e de resultados obtidos. Um dos focos de interesse em nossa pesquisa foi estimar o quanto ela est presente em nosso universo. No que diz respeito ao pblico-alvo, pouco mais da metade dos programas atestou a realizao de um estudo prvio antes da definio desse pblico, conforme ilustra o grfico 13. Tendo em vista a tradio refratria a estudos preliminares, talvez a incidncia de pouco mais de 50% de casos em que houve um estudo prvio para a definio do pblico alvo no seja ruim. Dada, contudo, a centralidade dos passos descritos no pargrafo anterior e o tempo em

SIM NO

57,3%

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

TABELA 21_REALIZADOR DO ESTUDO PRVIO

SIM NO TOTAL

A PRPRIA SECRETARIA

32

43

75

RGOS DO GOVERNO FEDERAL

23

52

75

RGOS DO GOVERNO MUNICIPAL

11

64

75

RGOS DO GOVERNO ESTADUAL UNIVERSIDADES/INSTITUIES DE PESQUISA AGNCIAS INTERNACIONAIS

66

75

70

75

70

75

CONSELHOS

72

75

OUTROS
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

71

75

68

CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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GRFICO 14_EXISTNCIA DE DIAGNSTICO (%)

TABELA 23_FORMA DE REALIZAO DO DIAGNSTICO

SIM ANLISE DE DADOS OFICIAIS PESQUISAS QUANTITATIVAS E/OU QUALITATIVAS PROJETOS REALIZADOS PELAS SECRETARIAS ESTADUAIS E/OU MUNICIPAIS SIM NO CONSULTA SOCIEDADE CIVIL N % N % N % N % N OUTROS % 3,8 96,2 100,0 60 57,1 56 53,3 39 37,1 15 14,3 4 NO 45 42,9 49 46,7 66 62,9 90 85,7 101 TOTAL 105 100,0 105 100,0 105 100,0 105 100,0 105

23,2%

76,8%

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

TABELA 22_REALIZADOR DO DIAGNSTICO

SIM A PRPRIA SECRETARIA N % N % N % N % N % N SOCIEDADE CIVIL % N CONSELHOS % N OUTROS % 5,3 94,7 100,0 2,6 6 97,4 108 100,0 114 4,4 3 95,6 111 100,0 114 56 49,1 28 24,6 14 12,3 14 12,3 11 9,6 5 NO 58 50,9 86 75,4 100 87,7 100 87,7 103 90,4 109 TOTAL 114 100,0 114 100,0 114 100,0 114 100,0 114 100,0 114

O diagnstico prvio para o dimensionamento do problema a ser abordado apresenta uma incidncia de respostas afirmativas significativamente mais alentadora do que aquela encontrada na definio do pblico-alvo. Mais de 70% dos programas declaram ter cumprido essa etapa. Quando vamos verificar os responsveis pela feitura desse trabalho, no entanto, as razes para apreenso ressurgem. Mais uma vez, temos uma tendncia em que a prpria secretaria executora aparece com maior frequncia na realizao do diagnstico. Mais uma vez, devemos reconhecer que as secretarias competentes dispem de um conhecimento que no pode ser negligenciado, embora tambm seja necessrio reconhecer as limitaes de seus respectivos corpos tcnicos para tarefas importantes na feitura de diagnsticos, principalmente quando lidamos com o mbito municipal. Sendo assim, os problemas apontados anteriormente surgem novamente e parece que estamos diante de iniciativas em que a abertura para instncias externas s agncias executoras e para a cooperao com instituies especializadas bastante limitada. A feitura de diagnsticos pode e deve combinar recursos variados, que angulem de diferentes maneiras o problema a ser diagnosticado. A combinao de fontes e de metodologias concorre para a preciso do cenrio a ser abordado. Da nossa preocupao

no somente com a incidncia de recursos caso a caso, mas com os tipos de realizao de diagnstico mais usualmente utilizados. A anlise de dados oficiais foi a resposta que apresentou a frequncia mais alta. Essa informao corrobora a importncia de investimentos na melhoria de sua qualidade, uma vez que seu uso , assim como desejvel, bastante recorrente. Talvez com a melhoria da qualidade e do acesso a dados oficiais, esse seja um recurso de utilizao mais corriqueira. A feitura de pesquisas especficas para orientao do programa aparece em segundo lugar, o que tambm deve ser destacado como resultado positivo, ainda que as respostas apresentadas anteriormente revelem a baixa incidncia de instituies especializadas no cumprimento dessa tarefa. Ainda que em propores menores, a utilizao de informaes extradas de programas tambm aparece em mais de um tero dos casos vlidos. Consultas sociedade civil, procedimento bastante valorizado em planos de segurana e cartas de inteno, so bem pouco frequentes. Passemos, finalmente, ao processo de avaliao. claro que se no so cumpridos os procedimentos desejveis de definio de pblico-alvo, de cenrio da interveno e de metas, qualquer avaliao fica seriamente comprometida, seno inviabilizada. Aparentemente nossos entrevistados no pensam assim e 84,4% afirmaram a existncia de um sistema de avaliao no escopo dos projetos mapeados.
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

RGOS DO GOVERNO MUNICIPAL

GRFICO 15_EXISTNCIA DE SISTEMA DE AVALIAO (%)

RGOS DO GOVERNO ESTADUAL

RGOS DO GOVERNO FEDERAL

15,6%

INSTITUIES DE PESQUISA

SIM NO

84,4%

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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FOTO: NANDO DIAS

H uma clara tendncia a entender-se a avaliao como procedimento interno ao processo, mais do que tendo em vista os resultados efetivamente alcanados. O carter endgeno a que se atribui predominantemente o trabalho de avaliao reforado quando lidamos com os mtodos preferenciais para sua realizao. Perceba-se que no h uma nica meno avaliao de impacto, predominando os procedimentos relativos rotina de sua execuo e ao cumprimento das tarefas neles previstas.

GRFICO 16_REALIZAO DA AVALIAO POR INSTNCIA EXTERNA (%)

O que poderia ser um quadro animador, se tomado isoladamente, revela-se um pouco mais problemtico quando constatamos que em 45,2% dos casos em que h avaliao, esse trabalho no delegado a uma instncia externa execuo do programa. Ou seja, temos uma incidncia muito alta de casos

TABELA 24_REALIZADOR DA AVALIAO

SIM N A PRPRIA SECRETARIA % RGOS DO GOVERNO ESTADUAL N % N % N % N UNIVERSIDADES % COMISSES / CONSELHOS GESTORES N % N % N SOCIEDADE CIVIL % N OUTROS % 1,7 98,3 100,0 3,4 2 96,6 117 100,0 119 10,9 7 5,9 5 4,2 4 89,1 112 94,1 114 95,8 115 100,0 119 100,0 119 100,0 119 62,2 19 16,0 14 11,8 14 11,8 13 37,8 100 84,0 105 88,2 105 88,2 106 100,0 119 100,0 119 100,0 119 100,0 119 74 NO 45 TOTAL 119

TABELA 25_FORMA DE REALIZAO DA AVALIAO

SIM N 57 NO 46 TOTAL 103

15,6%

em que aqueles que conduzem os projetos avaliam o prprio trabalho, o que fere os princpios da imparcialidade, da iseno e da capacidade tcnica exigidos para esse tipo de funo. A tabela 24 revela os rgos responsveis pela avaliao. Note-se a altssima incidncia que aponta a prpria secretaria executora como o rgo responsvel para estimar os resultados
SIM NO

RELATRIOS E MONITORAMENTO DE DADOS DO PROGRAMA

% N

55,3 31

44,7 72

100,0

RGOS DO GOVERNO MUNICIPAL

ACOMPANHAMENTO DO PROGRAMA E VISITAS PERIDICAS AOS LOCAIS DE EXECUO

103

30,1

69,9

100,0

obtidos por seu trabalho. Aliado a esse ponto, perceba-se tambm a baixa incidncia de rgos do governo federal como realizadores de processos de avaliao. Se lembrarmos a forte participao do governo federal no financiamento de projetos, somos inclinados a pensar que seus mecanismos de controle quanto aos resultados obtidos no so muito expressivos.

RGOS DO GOVERNO FEDERAL

REUNIES E OFICINAS COM PROFISSIONAIS E/OU BENEFICIRIOS

25

78

103

% N

24,3 24

75,7 79

100,0 103

84,4%

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

APLICAO DE QUESTIONRIOS E ENTREVISTAS COM PROFISSIONAIS E/OU BENEFICIRIOS ANLISE DA ASSIDUIDADE E DESEMPENHO DOS PROFISSIONAIS E BENEFICIRIOS

23,3

76,7

100,0

CONSELHOS DE DIREITOS

21

82

103

20,4

79,6

100,0

N OUTROS %

100

103

2,9

97,1

100,0

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

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CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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A forma com que as avaliaes so feitas impacta diretamente na descrio dos resultados obtidos segundo os gestores dos programas. Perceba-se na descrio das respostas mltiplas dadas pelos gestores a recorrncia de resultados no mensurveis, dotados de alta carga subjetiva e impressionista.

CONCLUSO
Ao final da anlise dos resultados obtidos temos um quadro razoavelmente expressivo, embora no necessariamente representativo, das polticas de preveno violncia e de reduo da letalidade dolosa nas onze regies metropolitanas estudadas. Embora ambas as questes estejam na agenda pblica nacional h pelo menos dez anos, o volume de programas focados diretamente na abordagem do problema est longe de ser substancial. A totalizao de 160 questionrios aplicados surpreendeu negativamente, ficando bem aqum do que se supunha apurar em um trabalho de sondagem inicial. Alm de representar um cenrio pouco desenvolvido em termos de polticas pblicas, a incidncia extremamente baixa de programas compromete significativamente toda a anlise que se possa fazer em termos de tendncias e orientaes predominantes nesse campo. Assumindo, portanto, o volume reduzido do material com que lidamos, podemos indicar que boa parte dos programas apurados de implantao recente, sendo 61,7% datados entre 2007 e 2010. Esse dado parece revelar que somente h muito pouco tempo polticas de preveno e reduo da letalidade passaram a ser encampadas de forma mais contundente no pas. Nesse sentido, tambm constatamos um aumento no volume de projetos definidos como preventivos a partir do lanamento do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI) pelo governo federal. Levando-se em considerao que a reduo de homicdios e os focos na adolescncia e na juventude eram os critrios predominantes de seleo de casos para nosso universo, chama a ateno que em apenas 87 (57,6%) de 151 casos vlidos a reduo de homicdios foi assumida como um dos focos do programa. No que concerne juventude, segmento mais vulnervel vitimizao letal intencional, 92 programas (60,6%) a abordaram dessa mesma forma. Por sua vez, o foco na adolescncia foi apontado por 95 (63,3%) das iniciativas pesquisadas. Quando buscamos aplicar um filtro para estimar quantos programas assumiam a reduo de homicdios como objetivo especfico, o resultado foi mais modesto. Em apenas 19 de 155 casos vlidos encontramos resposta afirmativa. Isso quer dizer que, na maior parte dos casos, a reduo de homicdios ou no est no espectro de expectativas ou encarada como resultado indireto da consecuo de outros fins. Aparentemente, portanto, a centralidade do problema dos altos ndices de homicdios no Brasil no parece se traduzir ainda em programas especificamente pautados para a sua reduo. A noo um tanto vaga e difusa de vulnerabilidade social surgiu como a nica realmente efetiva para a caracterizao do pblico-alvo dos programas pesquisados, que se situam predominantemente no campo da preveno primria. Em diversos casos, as iniciativas selecionadas pelos entrevistados consistem em projetos tradicionais da assistncia renomeados ou redirecionados e no em aes desenhadas a partir de uma anlise de fatores de risco e de proteo relacionados violncia letal. Uma contrapartida positiva dos resultados estar consagrada uma percepo em que a preveno da violncia entendida como um campo amplo, com iniciativas diversificadas e concernentes a variados tipos de interveno do poder pblico. Nesse aspecto, podemos afirmar que pela abordagem preventiva, a discusso sobre segurana pblica no se resume a intervenes policiais e no est restrita a aes da esfera das instncias do sistema de justia criminal. Esse , sem dvida, um avano significativo. Esses programas tm dois critrios dominantes para a definio de seu pblico-alvo. De 154 casos vlidos, 102 (66,2%) assumiram o local de moradia como critrio para sua encampao, enquanto 94 responderam positivamente ao uso do critrio etrio como referncia de seu pblico-alvo. Temos, portanto, uma grande tendncia a abordagens territorializadas, ainda que outras distines no interior desse

TABELA 26_RESULTADOS ALCANADOS

SIM RELAO COM REDES DE SOCIALIZAO BSICA N % N CARTER INDIVIDUAL % REDUO DA VIOLNCIA LETAL E NO LETAL N % N CONSOLIDAO DO PROGRAMA % INTEGRAO POLCIA E COMUNIDADE N % N NO AVALIADOS % N OUTROS %
FONTE: OBSERVATRIO DE FAVELAS, PRVL, 2010

NO 83 56,1 105 70,9 108 73,0 112 75,7 140 94,6 117 79,1 143 96,6

TOTAL 148 100,0 148 100,0 148 100,0 148 100,0 148 100,0 148 100,0 148 100,0

65 43,9 43 29,1 40 27,0 36 24,3 8 5,4 31 20,9 5 3,4

importante destacar que todos os resultados descritos so desejveis, louvveis e sua realizao justifica investimentos de recursos pblicos. Tambm est fora de dvida que indiretamente eles podem contribuir tanto para a preveno da violncia, quanto para a reduo da letalidade dolosa. Assumi-los como metas legtimas e valorizar o trabalho daqueles que se empenharam para alcan-los, no entanto, no equivale a encar-los como suficientes, sobretudo quando temos em mente o modo como so apresentados e a forma com que se constata a sua realizao. A concluso a que podemos chegar, portanto, que, em linhas gerais, o cumprimento de procedimentos tcnicos capazes de orientar as polticas e estimar seus resultados segue como um n a ser desatado. Todas as perguntas cujas respostas foram apresentadas anteriormente eram sujeitas a mais de uma resposta. Isso quer dizer que optamos por uma estratgia de coleta de dados que fosse flexvel e capaz de captar conexes e procedimentos mltiplos por parte dos programas a que estavam vinculados nossos entrevistados. Ainda assim, o cenrio obtido pareceu-nos acanhado e pouco variado. Adicionalmente, nossos resultados parecem mostrar um modo de operar predominantemente pouco aberto cooperao externa a suas prprias fronteiras institucionais, o que torna mais evidente as barreiras para a desejada integrao de que tratamos na seo anterior.

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CAPTULO 2

LEVANTAMENTO DE POLTICAS LOCAIS DE PREVENO VIOLNCIA CONTRA ADOLESCENTES E JOVENS

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universo, para alm da faixa etria, aparentemente no sejam utilizadas. Nesse sentido, cabe ressaltar a falta de nfase sobre os critrios de gnero e de raa, tendo em vista a relevncia dessas variveis nos estudos que possibilitam uma caracterizao do perfil das principais vtimas dos homicdios no Brasil. O fato de quase um tero dos casos vlidos admitir ter problemas em relao ao pblico-alvo tambm digno de nota. O desafio de coordenar demandas locais, expectativas do pblico-alvo e programas focados na preveno um ponto que merece reflexo e aprofundamento. No encontro entre aes sociais e aes encampadas pelas polcias, percebemos a clara reiterao de uma espcie de diviso de trabalho. Aes encampadas por Secretarias de Assistncia tendem a se concentrar mais em programas focados na infncia e adolescncia, enquanto que as Secretarias de Segurana, de Defesa Social e afins concentram-se predominantemente sobre jovens. Essa diviso se verifica tambm no que tange reduo de homicdios, problema mais abertamente assumido como pertinente ao campo da segurana e menos reconhecido como prprio da assistncia social. Embora no tenhamos como afirmar de maneira conclusiva, h claros indcios que a desejada integrao intersetorial representa um problema a ser superado. Ela foi apontada como a maior dificuldade enfrentada por cerca de um tero das 152 respostas aferidas sobre esse item (50 casos que perfazem 32,9% das respostas). Essas dificuldades so atestadas pelos limites impostos circulao dos atendidos de um programa para outro, pela frgil conexo entre as polticas voltadas para adolescentes e os programas com foco na juventude, pelo carter endgeno que predomina no cumprimento das tarefas de diagnstico, monitoramento e avaliao de impacto, bem como pelos problemas relativos continuidade dos projetos. Articulada aos problemas apontados no pargrafo anterior est outra questo a ser enfrentada: a sustentabilidade desses programas. Tal problema se manifesta em dois nveis distintos. Em sua vigncia, no poucos programas enfrentam as consequncias da morosidade do repasse de recursos, a inadequao dos equipamentos de infraestrutura e a escassez de recursos humanos qualificados. Tais dificuldades impem limites eficcia dos programas ainda em sua vigncia. Uma vez completado o ciclo de atendimento previsto, uma nova dificuldade se coloca: uma vez fora do programa, os jovens no se encontram em situao melhor do que a anterior. Sem alternativas de insero em espaos formais, os atendidos tampouco tm a seu dispor um leque variado de opes em outros programas. Da o mencionado crculo vicioso em que se constitui um pblico que se movimenta em um circuito fechado, autorreferido, com baixa porosidade de migrao para espaos que lhe ampliem horizontes e possibilidades de engajamento. Finalmente cabe destacar uma outra diviso de tarefas no campo do poder pblico. luz dos dados colhidos, o poder federal tem cumprido um papel importante de induo e financiamento de iniciativas. Na outra ponta do poder do Estado, temos o poder municipal agindo tanto como executor principal, quanto como parceiro em um grande nmero de programas. A eficcia desse modelo no que diz respeito preveno violncia um ponto importante a ser observado. Ainda que apresentando dificuldades, as parcerias so frequentes (87,1%) e nesse aspecto tambm cabe destacar a grande incidncia de aes que envolvem de alguma forma a chamada sociedade civil organizada. Temos, portanto, um campo em formao. Longe de estar consolidado, ele no oferece subsdios suficientes para que dele formulemos hipteses consistentes sobre seu impacto. Ainda assim, seria improvvel obtermos um cenrio semelhante h dez anos atrs. Com o intuito de conhecer mais detalhadamente as dinmicas, os avanos e as dificuldades nele implicadas, selecionamos um programa de cada regio metropolitana para a realizao de um acompanhamento mais detido. Os resultados esto expostos a seguir.

ONZE EXPERINCIAS de reduo da letalidade e preveno violncia

FOTO: RATO DINIZ

Na etapa inicial, com a realizao do mapeamento geral dos programas, buscamos estabelecer
uma estimativa a mais abrangente possvel dos programas focados na reduo da letalidade e na preveno violncia nas 11 regies metropolitanas selecionadas. Buscvamos, ento, as linhas norteadoras dos programas, a percepo dos dirigentes e gestores sobre as polticas em curso, os problemas enfrentados etc. O passo seguinte deveria resultar em uma anlise mais detida e verticalizada de pelo menos um programa por regio. Para dar incio a esta etapa da pesquisa, realizamos, em novembro de 2009, no Rio de Janeiro, reunies de trabalho com as equipes locais do Programa de Reduo da Violncia Letal (PRVL). Na ocasio, foi feito um balano da primeira etapa e uma discusso destinada seleo de iniciativas para o acompanhamento qualitativo. Nesse sentido, cada equipe local apresentou um panorama de sua regio e o conjunto de programas e projetos que os gestores municipais e estaduais apontaram como promissores no questionrio aplicado na primeira etapa da pesquisa. Em seguida, essas informaes foram cruzadas com as indicaes dos prprios pesquisadores e estagirios, e com os critrios estabelecidos pela superviso tcnica e pela coordenao nacional do PRVL, tendo por base o acompanhamento dos relatrios produzidos ao longo de todo o processo de levantamento inicial. O resultado dessa discusso foi a escolha das iniciativas que seriam acompanhadas de forma mais aprofundada na segunda etapa. Foram, ento, selecionadas 11 experincias de preveno da violncia para um acompanhamento qualitativo. Considerando que a pesquisa busca subsdios para a formulao e o fortalecimento de polticas pblicas com o foco na reduo dos homicdios de adolescentes e jovens, priorizamos a seleo de programas ou projetos com as seguintes caractersticas: Resultam de um diagnstico prvio sobre a natureza e a magnitude do problema a ser enfrentado; So programas territorializados, ou seja, tm um foco num determinado segmento populacional de uma determinada regio, bairro, comunidade etc.; Combinam iniciativas retributivas e distributivas;

Articulam instncias variadas do poder pblico com forte participao do poder local; Articulam instncias da sociedade civil e participao comunitria; So veiculados como programas de corte predominantemente preventivo (reconhecem sua vocao preventiva e tm essa perspectiva abertamente declarada para o pblico). importante sublinhar que a definio desses eixos se deu a partir da convergncia dos

observar a linha evolutiva dos casos de mortes violentas no pas, acompanhando diacronicamente o fenmeno atravs de diferentes recortes regionais e locais, bem como por grupos de vitimizao (sexo, faixas etrias, cor das vtimas, por exemplo) e caractersticas gerais dos episdios15. A segunda fonte de informaes sobre violncia letal foi o clculo do ndice de Homicdios na Adolescncia (IHA). Formulado no escopo do PRVL, o IHA um instrumento atravs do qual se pode estimar o nmero de adolescentes que tendo chegado aos 12 anos, tero suas vidas interrompidas antes dos 19 anos vitimados por homicdio. Inspirado no modelo de anlise da tbua de mortalidade, utilizado no campo da sade, ele formulado atravs de uma sucesso de operaes em que so calculadas as taxas de incidncia de homicdios por grupos de mil habitantes para cada idade compreendida na faixa estipulada. A partir do clculo da taxa para a idade inicial (12 anos), so calculadas as taxas para os 13 anos e assim sucessivamente, de forma iterativa, at chegarmos ao nmero daqueles que, com 18 anos, no chegaro a completar 19. O IHA a soma das mortes acumuladas em cada uma dessas etapas. Ou, dito de forma direta, a soma de mortes esperadas nos sete anos subsequentes por mil habitantes de cada corte territorial (nesse caso, os municpios selecionados). O IHA nos permite no somente uma anlise mais detalhada sobre margens de risco entre adolescentes, como tambm possibilita estimar quadros futuros em nmeros absolutos aproximados. Em nossa exposio, utilizamos os clculos feitos com base nas taxas de 2007. Dessa maneira, apresentamos o ndice de bitos esperados de adolescentes por mil habitantes dessa faixa etria no ltimo ano da srie (2007) e a projeo, nesse mesmo ano, para os sete anos posteriores em nmeros absolutos. Assim, temos no somente uma descrio do quadro atual, como as perspectivas futuras, caso as condies vigentes no ano da base de clculo se mantenham. Uma vantagem adicional do uso do IHA reside no fato dele ser construdo exatamente para a anlise relativa ao pblico preferencial de estudo do PRVL16 . Acreditamos que, doravante, seu uso ser, assim como j o caso do Mapa da Violncia, um instrumento importante de diagnstico e de acompanhamento do quadro da violncia letal intencional contra adolescentes no Brasil. Cabe notar que, a despeito de usarem mtodos, recortes e procedimentos de anlise diferentes, as duas fontes (Mapa da Violncia e IHA), para o efeito ilustrativo que buscamos aqui, so complementares e os resultados a que chegam so totalmente compatveis entre si. importante destacar, por fim, que esta etapa da pesquisa foi realizada no perodo de janeiro a julho de 2010. Nesse sentido, as informaes coletadas correspondem a esse recorte temporal e/ou a uma unidade de anlise especfica e no ao programa ou projeto em sua totalidade. Portanto, elas devem ser encaradas como resultados parciais de um primeiro experimento de acompanhamento e de anlise exploratria. Sendo assim, no temos a pretenso de ter uma avaliao do que encontramos nossa expectativa foi tomar contato e aprender com os atores envolvidos nos programas estudados sobre as estratgias, dificuldades e desafios encontrados num campo que, como de conhecimento pblico, ainda est em processo de formao no Brasil. Julgamos que seria da maior importncia que esses e outros programas fossem alvos regulares desse tipo de iniciativa e, complementarmente, fossem abertos canais de dilogo e reflexo voltados para seu aperfeioamento ao longo dos anos vindouros.
15. Para maiores informaes e acesso ao trabalho, ver WAISELFISZ (2011). 16. PRVL. Homicdios na adolescncia no Brasil: IHA 2005/2007. Braslia: UNICEF, Secretaria de Direitos Humanos/Observatrio de Favelas/ Laboratrio de Anlise da Violncia, Dezembro de 2010.

pontos formulados nos diferentes documentos analisados no primeiro captulo e as questes reconhecidas como mais relevantes pela prpria equipe do PRVL. Alm disso, consideramos que os programas deveriam dispor de mecanismos de monitoramento em perodos previamente estabelecidos e de mecanismos de avaliao. Apesar de sua relevncia, esses ltimos so menos recorrentes, de modo que no puderam ser utilizados como critrio para a seleo das experincias acompanhadas nas 11 regies estudadas pelo PRVL. As diretrizes gerais do processo de acompanhamento tambm foram definidas nesse encontro. Durante as reunies, foram discutidas diretrizes metodolgicas, de modo que, respeitadas as especificidades de cada experincia estudada, tivssemos uma padronizao bsica de procedimentos. A orientao estipulada definiu a realizao de entrevistas com roteiro semiestruturado com todos os atores envolvidos diretamente com os projetos; entrevistas com o mesmo formato junto a moradores das reas em questo no diretamente envolvidos com os projetos, sempre que fosse pertinente e acompanhamento regular das atividades implicadas nos projetos, de modo a identificar as dinmicas, inovaes, dificuldades e conquistas logradas pelos programas. A equipe de superviso elaborou instrumentos de acompanhamento e roteiros de entrevistas e de relatrios mensais a serem enviados pelas equipes locais. A expectativa da coordenao nacional do programa era de que o trabalho de campo fizesse uso, tanto quanto fosse possvel, dos recursos prprios s pesquisas de corte etnogrfico, com vistas a coletar o maior volume possvel de informaes qualitativas. Dados, contudo, o escasso tempo para a realizao do trabalho de campo (cerca de seis meses) e as dinmicas de funcionamento de vrios projetos e seus respectivos cronogramas, conseguimos alcanar essa meta de forma muito limitada. Ainda assim, a despeito das significativas diferenas de articulao, amadurecimento, rotinizao e alcance dos programas, julgamos ter alcanado resultados que nos permitem ter uma estimativa aproximada no somente do funcionamento de cada experincia selecionada, como do cenrio geral das polticas para o setor nas 11 regies metropolitanas estudadas. Apresentamos a seguir os resultados parciais desse estudo mais verticalizado de 11 iniciativas preventivas focadas na reduo da letalidade. Procuramos, na apresentao dos resultados, oferecer ao leitor um quadro da letalidade nas 11 cidades em que os programas estudados so desenvolvidos. Julgamos que tais informaes so cruciais para o devido dimensionamento do cenrio com que estamos lidando. Para isso, utilizamos basicamente duas fontes. A primeira delas a ltima edio do mapa da violncia letal, produzido pelo Instituto Sangari, sob a coordenao de Julio Jacobo Waiselfisz. Trabalho que vem sendo realizado sistematicamente nos ltimos anos com o apoio do governo federal, o mapa da violncia se tornou uma fonte importante de monitoramento do quadro de mortes por causas externas no Brasil nos ltimos anos. Tal continuidade nos permite, hoje,

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O SEGURANA CIDAD em Belm

Segundo o Mapa da Violncia, o Par o estado onde se verificou o maior crescimento das taxas de violncia letal entre 1998 e 2008 na regio norte do pas. Nesses dez anos, as taxas de homicdio do estado cresceram 193,8%, processo que o levou quarta posio nacional. Crescimento semelhante se deu no que se refere vitimizao de jovens entre 15 e 24 anos, que, em 2008, alcanou a taxa de 71,3 mortes por 100 mil. Capital do estado, Belm tambm tem apresentado um crescimento constante a partir de 1999. Em 2008, ficou em stimo lugar entre as capitais do pas, com taxa por 100 mil habitantes de 61,7 vtimas de homicdio. Relativamente populao jovem, Belm passou de uma taxa de 53,8 em 1998 para 105,9 jovens assassinados em 2008, o que significou um crescimento de 96,8% em dez anos. Segundo o clculo do ndice de Homicdios na Adolescncia com base no ano de 2007, a cada coorte de mil adolescentes que chegam aos 12 anos de idade em Belm, 2,9 no completaro 19 anos nos sete anos subsequentes. Isso nos leva a estimar que, mantidas as condies vigentes em 2007, 528 adolescentes no completaro 19 anos na capital paraense entre 2007 e 2014. O Segurana Cidad um programa que tem como objetivo lidar com esse quadro de violncia urbana observado no estado do Par, adotando uma abordagem que tem como premissa a noo de que a garantia da segurana um direito de toda a populao. Logo nos primeiros contatos com o programa, porm, revelou-se um descompasso entre as proposies expostas no texto de apresentao e as aes que se observavam na prtica. Cabe, portanto, fazer inicialmente uma breve descrio do Segurana Cidad e das suas bases tericas e metodolgicas, a partir do seu documento oficial de apresentao e, num segundo momento, realizar uma anlise do material construdo ao longo do acompanhamento realizado pela equipe tcnica do PRVL durante o primeiro semestre de 2010. O Segurana Cidad apresentado como um plano estadual de segurana pblica criado pelo governo do estado do Par, cujo objetivo principal estruturar as aes de segurana pblica de modo articulado com outros projetos sociais o que, por si s, segundo texto da governadora Ana Jlia Vasconcelos Carepa, publicado no material grfico oficial do projeto, se configura como uma iniciativa pioneira. O pressuposto fundamental do programa a mudana de um paradigma exclusivamente repressivo para outro que prima pelo desenvolvimento integrado de aes repressivas com iniciativas de carter preventivo. Preconiza-se, assim, que as aes policiais sejam articuladas e incorporadas a outras formas de atuao de carter no repressivo nos campos da educao, do esporte, da cultura e da capacitao profissional. O intuito, nesse sentido, promover a preveno da violncia, minimizando as possibilidades e as dinmicas relacionadas ocorrncia de atos violentos e/ou ilcitos. Desse modo, ainda de acordo com a documentao analisada, o Segurana Cidad representa uma transio, pois deixa de estar calcado na doutrina da segurana nacional e procura indicar os pilares fundamentais para a construo de uma poltica de segurana pblica embasada na cidadania e dignidade humana, seja dos agentes de segurana pblica, seja da populao atendida17. Nesse contexto, o Segurana Cidad pretende se constituir como um modelo de poltica de
17. GOVERNO do Estado do Par. Segurana Cidad. Belm: 2009, p. 4.

a) tenha como pblico-alvo o cidado comum; b) tente garantir a cidadania dos paraenses e a expresso de seus direitos; c) seja realmente pblico, para todos e todas; d) enquadre-se dentro de um projeto de desenvolvimento social das comunidades atendidas; e) facilite a aproximao entre polcia e comunidade e no encare o infrator como inimigo; f) preserve e proteja, no apenas reprima; g) cuide tanto da situao real da criminalidade como tambm priorize as aes que possam devolver a tranquilidade das pessoas e a convivncia pacca na comunidade e h) seja dotado de prossionais qualicados e equipados18. Essas premissas metodolgicas e normativas tm como objetivo garantir o desenvolvimento de uma atuao condizente com a realidade local, em que as diversas atribuies e funes existentes sejam repartidas por diferentes secretarias e rgos, de maneira que as aes sejam pautadas por uma perspectiva transversal do poder pblico. Objetiva-se alcanar uma integrao das polticas pblicas, articulando as aes de infraestrutura, de assistncia social, de esporte, cultura e lazer, de gerao de trabalho, emprego e renda e de educao. Tem-se ainda em mente o foco em demandas sociais especficas de determinados grupos vulnerveis, respeitando a diversidade de suas caractersticas tnicas e culturais, bem como o contexto socioeconmico em que vivem. Suas aes so estruturadas a partir de sete pilares fundamentais: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Eficcia, que prev o atendimento clere, para que nunca ocorra que uma demanda emergencial no seja atendida; Proximidade, que busca fazer com que a polcia trabalhe de modo conjunto com os cidados, criando uma identificao entre policial e comunidade; Eficincia, com uma polcia qualificada que consiga trabalhar de maneira tica, profissional e cientfica, garantindo uma justia de fato; Responsabilidade, de modo que todas as pessoas se responsabilizem pela construo de um ambiente de vida pacfico; Preveno, de maneira que seja abandonado o paradigma reativo anteriormente aplicado; Garantia dos direitos humanos, fazendo com que a dignidade da pessoa humana seja norteadora das prticas de segurana, coibindo qualquer ao de agentes pblicos que caminhe em sentido contrrio; 7. Qualidade de vida, garantindo a valorizao dos profissionais envolvidos nas prticas de segurana pblica. A partir desses pontos so constitudos os projetos do programa, que vo desde a modernizao da fora policial at a realizao de atividades culturais, educacionais, esportivas e de lazer em territrios notoriamente atingidos pela violncia. Seria garantida ainda a presena policial efetiva em um contato direto e diferenciado com os moradores de determinadas comunidades. A partir da documentao do programa, portanto, possvel notar que o Segurana Cidad tem algumas caractersticas centrais. A primeira questo a ser salientada o fato de se tratar de um Plano Estadual de Segurana Pblica, denotando uma disposio para criao de um tipo especfico de mentalidade que regule as aes de segurana pblica de maneira a servir como referencial para o modelo a ser desenvolvido no estado do Par.
18. GOVERNO do Estado do Par. Segurana Cidad. Belm: 2009, p. 10.

segurana pblica que:

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Entretanto, suas aes esto ainda voltadas, em grande medida, para uma reestruturao dos procedimentos concernentes fora policial. Essa atuao pode ser vista em questes mais operacionais e de logstica como, por exemplo, a compra de equipamentos. Mas a preocupao com a polcia tambm identificada na criao e implementao do policiamento comunitrio. No texto de apresentao do programa notoriamente destacado que, dentre os cidados paraenses, a juventude de um modo geral e principalmente os jovens moradores dos grandes centros urbanos do estado estaria particularmente mais exposta ao fenmeno da violncia, figurando tanto como autora dela, quanto como vtima. No que concerne ao trabalho de campo do PRVL no Par, podemos apontar algumas caractersticas importantes evidenciadas pelo acompanhamento das aes, tanto no que se refere ao processo de implementao do Segurana Cidad, como com relao dinmica da violncia no municpio de Belm, especialmente no bairro da Terra-Firme, territrio onde se concentrou a pesquisa local e, em 2008, ocorreu a implantao do programa. Podemos dizer que os esforos para essa articulao inicial se centraram na implementao de novos sistemas de policiamento. Esse processo se deu sob a coordenao do Coronel Costa Jnior, ento Comandante Geral de Polcia, que havia institudo o policiamento comunitrio de modo exitoso na cidade de Santarm, regio oeste do estado do Par. Por conta dessa experincia, o Coronel Costa Jnior foi convidado pela governadora Ana Jlia Carepa para coordenar o Segurana Cidad, tendo como atribuio principal o desenvolvimento de aes capazes de aproximar a comunidade local das aes governamentais do programa. A elaborao do programa atribuda Secretaria Estratgica de Segurana Pblica (SEGUP) e sua execuo ficou a cargo da Secretaria de Governo (SEGOV), o que garante uma forma de interlocuo mais direta com o governo do estado. Segundo Skolnick e Bayley (2006), o modelo de policiamento voltado para a comunidade (policiamento comunitrio) tornou-se to popular, que seria quase impossvel apurar um departamento de polcia nas democracias ocidentais em que no houvesse a declarao de ao menos um programa dessa natureza. A difuso e popularizao do conceito foram to vastas a partir dos anos 1960, que ele passou a ser utilizado para designar as mais variadas prticas, tcnicas e metodologias de policiamento. Tal esgaramento tem, como no poderia deixar de ser, o efeito de esvaziar o conceito de um sentido mais preciso, sendo usado frequentemente como mero recurso retrico para conferir uma espcie de lustro moderno e inovador para rotinas pouco distantes dos convencionais procedimentos da polcia. No intuito de introduzir alguma substncia a uma noo to importante para novas abordagens do trabalho e do mandato policial, os autores estipulam quatro condies necessrias para a qualificao do policiamento comunitrio. [...] Quando os departamentos de polcia agem ao invs de apenas falar sobre o policiamento comunitrio , tendem a seguir quatro normas: 1. organizar a preveno do crime tendo como base a comunidade; 2. reorientar as atividades de patrulhamento para enfatizar os servios no emergenciais; 3. aumentar a responsabilizao das comunidades locais e 4. descentralizar o comando.19 (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, P.19)

Para efeito de economia expositiva, tomaremos a sentena citada anteriormente como referncia para o entendimento da poltica implementada pelo governo paraense, j que o quadro observado ratifica a argumentao dos autores sobre o alargamento do termo. O que praticado em Belm possui apenas algumas dessas caractersticas, especialmente aquelas relacionadas atuao de base comunitria e organizao do policiamento cotidiano em torno de servios no emergenciais. A ausncia dos outros pontos citados pelos autores pode ser indcio, contudo, dos desafios que precisam ser enfrentados para a implementao de um policiamento comunitrio de fato na cidade. Vejamos, a seguir, essas questes em detalhes. No perodo do trabalho de campo, o programa estava presente nos bairros do Guam, Terra-Firme, Tapan e Coqueiro em Belm; nos bairros da Cidade Nova e Icu Guajar, em Ananindeua e tambm nos municpios de Barcarena, Paragominas e Santarm. O bairro da Terra-Firme foi selecionado como territrio prioritrio por apresentar altos ndices de homicdios e grande volume de chamadas e de emergncias policiais. Alm disso, um bairro muito populoso e que tem uma intensa presena do trfico de drogas, sendo ainda caracterizado junto ao PRONASCI como um Territrio de Paz. O trfico de drogas est presente em Terra-Firme, segundo os policias atuantes na base local, pelo menos desde a dcada de 1980. Existem pontos especficos marcados para esse tipo de atividade, tais como as passagens Nossa Senhora das Graas e Lauro Sodr, a rua So Domingos e a avenida Celso Malcher. Essa territorializao se restringe apenas ao comrcio de drogas, uma vez que o poder desses grupos no afeta outras esferas da vida cotidiana dos moradores, como ocorre em outros centros urbanos brasileiros. Esse quadro, ainda segundo a polcia militar, ganha novos contornos a partir dos anos 2000, quando, devido a disputas entre traficantes, a incidncia de mortes por acertos de contas ou mesmo execues sumrias aumentaram consideravelmente, tendo como uma possvel hiptese explicativa a rivalidade mais evidente e acirrada existente entre grupos das localidades de Lauro Sodr e de Celso Malcher. O bairro tem duas praas, dois infocentros implantados pelo governo do estado e seis bibliotecas escolares, cujo acesso permitido somente aos estudantes. No h na Terra-Firme nenhuma biblioteca pblica, nem teatro ou sala de cinema. L funcionam dois postos de sade e uma unidade maior de sade, mas no existem pronto-socorros ou hospitais. Encontram-se no bairro uma delegacia e uma seccional com mais servios de polcia, alm de duas bases comunitrias de policiamento do Segurana Cidad. So 13 escolas, sendo quatro apenas para o ensino mdio. H uma creche e quatro centros culturais mantidos por instituies religiosas, cujos servios so basicamente a oferta de oficinas, como capoeira, fotografia, informtica e artesanato. A Igreja Catlica local dispe de um ginsio que costuma ser utilizado como sede de eventos. Encontra-se no bairro ainda uma srie de outras instituies, como a Universidade Federal do Par, a Universidade Federal Rural da Amaznia e o Museu Emlio Goeldi. Os contatos com a comunidade revelaram problemas em outras esferas. destacada pelos moradores a falta de servios como saneamento, gua e energia eltrica em alguns pontos do bairro, alm da necessidade de melhorias nas vias e construes de pontes. Os primeiros passos do acompanhamento consistiram na realizao de entrevistas com os oito policiais militares que compem a equipe gestora do Segurana Cidad cada uma das bases comunitrias conta com 16 soldados e um sargento responsvel. A partir disso, os pesquisadores

19. SKOLNICK; BAYLEY (2006).

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foram apresentados aos policiais responsveis pela coordenao de cada base e comearam a circular sistematicamente pela Terra-Firme. Foram feitas conversas formais e informais gravadas ou no com moradores, policiais e lideranas comunitrias. No processo de campo, foram presenciados episdios de violncia, desde pequenos roubos at trocas de tiros entre traficantes e policiais. Em Terra-Firme, o programa comeou sua atuao em trs frentes relativamente concomitantes: a ocupao da polcia, cujo objetivo central era a retirada do trfico do local; o oferecimento de cursos de promotores de polcia comunitria, de modo que a populao pudesse compreender tanto as potencialidades do policiamento comunitrio como seu prprio papel na manuteno da segurana e a implantao do policiamento comunitrio, atravs da criao de duas bases comunitrias de polcia. Ao mesmo tempo, vinha sendo oferecido treinamento ao efetivo policial que atuaria nas bases de policiamento. Ao menos durante os meses de trabalho de campo, cujo desenvolvimento foi alvo de acompanhamento mais prximo da equipe local, pode-se dizer que o ponto central do Segurana Cidad certamente o policiamento comunitrio. Seu objetivo principal mudar o tipo de relao entre cidados e policiais, e seus idealizadores acreditam que esse processo pode levar a uma mudana na forma de pensar a segurana pblica de modo geral no estado do Par. Os parceiros do Segurana Cidad, at o final do perodo em que se desenvolveu o acompanhamento das aes do programa, eram lideranas comunitrias, o Tribunal de Justia do Estado, o Ministrio Pblico, a Ouvidoria da Secretaria Estadual de Educao, a comunidade escolar em geral, o movimento Nossa Belm Segura, que lida com dados da segurana para estabelecimento de indicadores sociais, e o Frum Belm, que rene empresrios interessados em auxiliar a reduzir a violncia em bairros comerciais. Na Terra-Firme, tem-se ainda o movimento ecumnico Caravana da paz, que est realizando um levantamento dos equipamentos urbanos existentes. Pode-se afirmar que a interlocuo entre essas aes bastante incipiente e que no so articuladas a partir de uma mesma estratgia. Durante o processo de acompanhamento, observamos tentativas por parte da equipe gestora do projeto em estabelecer parcerias, mas elas se encontravam ainda em fase muito inicial ou de negociao. O projeto financiado pelo governo do estado e a falta de recursos apontada como um dos seus problemas principais. Segundo relatos, os recursos financeiros so utilizados inteiramente na manuteno bsica do programa, no havendo condies de criar novas aes e nem de adquirir novos bens. Esse quadro reflete diretamente nas condies de trabalho de bases, como as da Terra-Firme e do Guam, por exemplo, que durante o acompanhamento estavam com as centrais de ar-condicionado quebradas, contando com um nmero reduzidssimo de viaturas para patrulhamento, motos em pssimo estado, sucateadas, alm da falta material de expediente e insumos de primeira necessidade, os quais, segundo relatos, acabavam sendo comprados pelos prprios policiais. A dinmica do policiamento centrada na realizao de rondas pelos permetros cobertos por determinada base. H relatos de que, inicialmente, ocorriam visitas domiciliares dos policiais. Complementarmente, ocorre a divulgao do telefone da base, de modo que moradores possam fazer suas queixas de maneira mais direta. H uma identificao do Segurana Cidad em sua vertente de policiamento comunitrio com um projeto anterior, os chamados PM Boxes, que eram postos policiais de pequeno porte

instalados em alguns pontos estratgicos de Belm. Essa associao frequentemente feita pela populao, que nem sempre diferencia as duas propostas. Quando conhecem o projeto, porm, a avaliao dos moradores tende a ser positiva, reconhecendo que o tratamento dos policiais acontece de forma mais humanizada. Uma moradora de 35 anos da Rua da Paz, comerciante, me de trs filhos e assaltada mais de seis vezes antes do Segurana Cidad, diz que pensava nos policiais anteriormente como bandidos fardados, mas, com o desenvolvimento do programa e com a diminuio dos roubos, mudou sua avaliao. Uma outra moradora, de 22 anos, me de uma menina, afirma que a partir do momento em que a base comeou a fazer operaes dirias, seu cotidiano foi facilitado, e que perdeu o medo de ser assaltada por [...] vagabundos que amanhecem jogando baralho e fumando maconha na rua e que cedo atacavam as vtimas nos pontos de nibus e voltavam para casa para dormir, pois seu dia, como dizem os ladres, est ganho. (MORADORA DA TERRA-FIRME)

Outra moradora, professora de 55 anos, me de duas adolescentes, aponta que com o funcionamento da base prxima a sua casa e pelo fato de ser comandada por uma mulher, adquiriu confiana na polcia e passou at a ligar para denunciar possveis irregularidades. H pessoas que no veem modificaes qualitativas no modelo e afirmam que no percebem o Segurana Cidad como um programa inovador, mas o caracterizam como sendo apenas uma repetio de um modelo anterior, os antigos postos ou boxes da PM: Polcia polcia e no tem diferena. Alguns reconhecem, porm, que a base prxima de suas residncias alterou o cotidiano da localidade: [...] Ficou melhor, temos polcia perto de casa, nos sentimos mais seguros; faz tempo que no acontece arrombamento de casa, roubo a nibus ou nas paradas, como acontecia quando os universitrios saam da aula. De noite era horrvel e isso melhorou, at j conhecemos os policiais e eles nos do bom dia, temos agora o nmero do telefone da base e isso ajuda, pois quando visualizamos algum malandro, ligamos e eles de imediato chegam junto para fazer revistas. (MORADOR DA TERRA-FIRME)

No h relatos diretos sobre a ocupao ocorrida em 2008. As respostas dos moradores foram evasivas, mas h menes indiretas em depoimentos como o que segue: [...] Te roubavam, te batiam e at matavam, se no quisesse entregar o bem; esses meninos que morreram eram um terror, que Deus os tenha. interessante notar aqui a referncia ao momento da ocupao, no qual muitos jovens que praticavam atividades ilcitas foram mortos. A cobertura jornalstica corrobora a verso de que foi um perodo violento e com muitas vtimas. Uma crtica recorrentemente feita pelos moradores ao policiamento o seu alcance restrito no territrio. O aumento das reas de cobertura uma reivindicao comum:

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O programa deveria ser estendido urgentemente, pois funciona bem e esse um anseio do povo, que pede o mesmo modelo das bases para outras reas do bairro, como aquelas dominadas pelo trco, onde o povo no aguenta mais tanta insegurana. (MORADORA DA TERRA-FIRME) Na organizao do bairro, as reas tm caractersticas distintas no que diz respeito violncia. O trfico na Terra-Firme tem uma organizao espacial conhecida tanto por moradores como por policiais. Essas reas configuraram-se como um desafio para o Segurana Cidad e tambm para a realizao do trabalho de campo. Foram pouqussimos os moradores dessas regies que se disponibilizaram a conversar com os pesquisadores locais. Outra preocupao com relao ao que ocorreria com o programa no caso de uma mudana de governo, fazendo com que muitos moradores temam pela no continuidade nessa circunstncia. Ao mesmo tempo, h aqueles que j caracterizam o programa como sendo tipicamente eleitoreiro. Uma moradora da Terra-Firme no se diz convencida da proposta: [...] Eles [polticos] vm pedir voto em outubro e vo levar o que a Maria ganhou na capoeira [expresso comum em Belm para denominar rasteira, traio, vingana]. Queremos mesmo continuidade nos trabalhos, sabemos que somos muito importantes para eleger qualquer um desses merdas [polticos], o que falta para ns unio e saber dizer no a essa safadeza toda. Para uma consolidao do programa, contudo, a dificuldade central reside na efetivao de outras aes para alm do policiamento, o que ainda no ocorreu. Essa percepo est presente tanto nos depoimentos dos moradores como nos de policiais. Li naquele livrinho [se referindo ao plano do Segurana Cidad] que tem aes que so policiais e outras que no so; no queremos s polcia, estamos cansados de ser vistos como trouxas, todo mundo quer fazer algo pela Terra-Firme e depois no d continuidade. As ruas esto cheias de lama, no conseguimos sair de casa quando chove, noite uma escurido total, samos de casa e no sabemos se voltamos. A coisa aqui t preta! A polcia s entra at 21h, de noite no se v polcia e quando chamamos pelo telefone da base, informam que j vm e passam horas para chegar. Quando chegam, j foi resolvido o caso. A [rua da] Ligao virou terra de ningum e ns moradores vivemos acuados, dentro de casa, sujeitos a todo tipo de violncia. (MORADORA DA RUA DA LIGAO, NA TERRA-FIRME)

FOTO: LO LIMA

Durante o processo de trabalho de campo, foram desenvolvidas algumas iniciativas, lideradas pela PM, no sentido de estabelecer parcerias mais slidas com outras instncias do governo estadual. Esse trabalho, que se resume basicamente realizao de reunies, ainda muito recente, sendo feito sempre a partir da iniciativa do prprio programa, sem contar com o necessrio apoio de outros rgos estaduais. Esse ponto indica que o Segurana Cidad ainda no se tornou um referencial para a segurana pblica como pretendido em seu desenho. Desse modo, o Segurana Cidad reconhecido apenas pelos moradores que residem perto das bases de policiamento, que apontam mudanas em seus cotidianos, especialmente por garantir a circulao pelo territrio. Conforme conversas travadas com moradores de reas mais distantes da base ainda que dentro de seu permetro de atuao , predominam avaliaes negativas e, especialmente, o desconhecimento do Segurana Cidad. A visibilidade das aes e a prpria atuao do programa, portanto, so limitadas. A expanso do programa para outras reas do bairro contida pela falta de recursos, mas h outro ponto igualmente importante. Em conversas com os policiais integrantes, foi possvel perceber que h uma resistncia dentro da prpria polcia militar com relao ao policiamento comunitrio. Essa questo representa inmeros impedimentos que se colocam no cotidiano do programa, mas tomada como desafio pela equipe, que tenta transformar a mudana dessa mentalidade em uma das metas do Segurana Cidad. Foi possvel perceber na equipe uma grande coeso pautada numa crena nos ideais que baseiam o programa. So afinados em suas falas e no se mostraram reticentes na hora de expor as dificuldades ou os pontos negativos da polcia como instituio. Essa disposio, contudo, no garantia de um funcionamento efetivo das aes pretendidas e h frustraes que se acumulam cotidianamente.

O governo do estado largou a PM sozinha no processo de desenvolvimento do Segurana Cidad, sem nenhum apoio das outras secretarias da rea social, que no tm feito nada para que o programa deslanche. (POLICIAL MILITAR, INTEGRANTE DA EQUIPE GESTORA
DO SEGURANA CIDAD)

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Em entrevista ao jornal O Liberal, em 7 de novembro de 2010, o Coronel Costa Junior ressalta algumas das melhorias conseguidas pelo programa, mas tambm salienta suas fragilidades: A resposta s ocorrncias ficou mais rpida e h policiais presentes em vrias partes do estado. Por outro lado, sem a ampliao do programa, o que se v nas ruas so policiais cansados, estressados e enxugando gelo por no derrotarem a criminalidade. Os limites da atuao baseada na precariedade so claros. O que se observa, de modo geral, que a realizao do policiamento comunitrio como ao efetiva e abrangente de segurana pblica tem muitos obstculos no estado do Par. E a permanncia do trabalho nessas condies tem consequncias imediatas para a atuao do policial, que ao mesmo tempo se sente frustrado pela impossibilidade de realizao de um bom trabalho e continua sendo cobrado pela comunidade. Uma outra questo central a no permanncia dos policiais nas mesmas bases, o que contraria um dos fundamentos do policiamento comunitrio. Em Belm, a troca de policiais entre bases e para outras funes comum, no permitindo que haja a identificao mais slida com os moradores. Alm disso, a prpria formao dos policiais tem ficado em segundo plano. Muitos comeam a atuar nas bases sem que tenham passado pelo treinamento, que no contnuo. Uma outra questo, nesse contexto, tambm central: a alocao numa base comunitria, como dito, vista como um posto menor dentro da corporao e, por conta disso, alguns policiais so designados para estes postos como forma de punio. Nas palavras do Coronel Costa Jnior: A maioria dos novos policiais no capacitada para o programa e est l como punio por alguma falha. No so policiais conhecidos pela populao. No h envolvimento. E sem a qualicao para esse modelo de segurana pblica, os policiais vo continuar fazendo a mesma coisa, que a polcia de gato e rato. Polcia que prende, mas no resolve a violncia. (ENTREVISTA AO JORNAL O LIBERAL, 07/11/2010) A conjuno da falta de recursos com a maneira como esse tipo de ao policial vista dentro da corporao decisiva, mas no menos importante a ausncia de outras aes que pudessem dar suporte ao policiamento. Dessa situao, assim, surge uma questo importante que permeia algumas prticas de segurana pblica, que a centralidade dado ao policiamento de proximidade como imediatamente garantidor de uma melhoria dos quadros de violncia. Prticas de policiamento comunitrio podem ser promissoras, desde que garantam de fato uma nova relao entre moradores de espaos populares e Estado. Mas para que isso ocorra alm de um investimento condizente com a empreitada, tanto em recursos materiais como em formao , necessrio que o policiamento seja acompanhado tambm de novas conexes entre Estado e populao em outros mbitos, especialmente aqueles que se mostrem capazes de integrar uma atitude preventiva com relao s dinmicas de violncia. Nesse sentido, importante que a atuao das polticas pblicas se d a partir do conhecimento dessa dinmica. Se em seu desenho o Segurana Cidad tem como pblico a sociedade em geral, significativo que haja uma identificao da juventude como um dos atores mais implicados nesse quadro de violncia. Esse tipo de viso ratificada em depoimentos de policiais que atuam no programa, que indicam que:

Os adolescentes e jovens so autores e vtimas no processo de violncia urbana e necessitam de novas polticas pblicas que possibilitem acesso a educao, lazer e cultura de forma digna e instrutiva. (POLICIAL MILITAR INTEGRANTE DA EQUIPE DO SEGURANA CIDAD) A centralidade dos jovens como vtimas e autores em situaes de violncia muitas culminando em homicdios conhecida e ratificada pelas estatsticas. Na Terra-Firme so mltiplos os episdios de violncia envolvendo a juventude que tiveram mortes como consequncia h relatos de brigas de bar, assaltos, cobranas de dvida, violncia policial, entre outros. Entre as percepes coletadas pela equipe local, porm, h um protagonismo, especialmente na percepo dos gestores, para a questo do trfico de drogas. Esse certamente um ponto importante, que precisa ser considerado. Mas se h tambm afirmaes que indicam outras situaes que levam letalidade, seria importante pensar igualmente em dinmicas que tm pouca ou nenhuma ligao com a venda de drogas. Dito de outra forma, desejvel que haja uma ateno permanente para uma possvel naturalizao do trfico como agente central na violncia observada em territrios populares, configurando-se como um resposta fcil para uma situao que necessariamente multirreferenciada. O Segurana Cidad, portanto, uma ao que tem um desenho promissor, mas que se encontra longe de uma implementao efetiva. Enquanto o programa ficar centrado numa nica instncia estatal, a polcia, suas possibilidades de interferncia e mudana do quadro de violncia continuaro reduzidas. esperado que ocorra uma atuao intersetorial, que envolva outras instncias do poder pblico e mobilize atores variados tambm da sociedade civil. Por outro lado, central que as aes do programa, sejam elas de polcia ou no, tenham por base um conhecimento real das dinmicas locais. Essa uma possibilidade de atuao baseada na inteligncia e o policiamento comunitrio pode ser ferramenta interessante nesse sentido. Mas sua efetividade ser comprometida enquanto no houver investimentos compatveis e reconhecimento, especialmente dentro da prpria fora policial, de suas potencialidades.

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O GOVERNO PRESENTE em Recife

H pelo menos trs dcadas, o estado de Pernambuco lida com srios problemas relativos violncia e criminalidade, permanecendo, a cada ano, entre os estados brasileiros com maiores taxas de homicdios. Em 1998, quando o problema da criminalidade violenta se impunha de forma irrefutvel como questo prioritria para as polticas pblicas, Pernambuco ostentava as maiores taxas de homicdios do pas com 115,7 vtimas por 100 mil habitantes. Dez anos aps, os dados de 2008 no so menos preocupantes. A despeito de uma variao negativa de 13,8, que coloca os nmeros do estado num sentido inverso ao de seus vizinhos da regio nordeste (todos com uma variao positiva), as taxas de homicdios por 100 mil habitantes em Pernambuco so de 106,1, o que faz o estado ocupar o terceiro lugar entre os mais violentos do pas. Assim como em outros estados, a situao especialmente grave no que concerne aos estratos mais jovens da populao. Nada menos que 57,7% dos jovens entre 15 e 24 anos que morreram em 2008 foram vtimas de homicdios. A posio de Recife entre as capitais brasileiras no melhor. Em 1998, ela era a capital com maior taxa de homicdios do pas, com 114 vtimas por 100 mil habitantes. A variao negativa de 25,2, embora bastante expressiva, no reserva capital pernambucana, em 2008, nada alm do que o segundo lugar no ranking nacional. No que concerne aos jovens, a taxa de 211,3 vtimas por 100 mil habitantes tambm deixa Recife como a segunda capital mais perigosa para a populao entre 15 e 24 anos. Apesar desse quadro, at 2007 nenhuma poltica pblica de segurana havia sido efetivamente implementada no estado, para alm das convencionais aes repressivas da polcia. Nesse ano, foi elaborado o Pacto pela Vida, programa estadual de segurana pblica, concebido e implementado pelo governo ento recm-empossado, a partir de um amplo processo de debate com a sociedade civil, servidores da rea de segurana pblica e diferentes setores do governo. Ele definido nos documentos oficiais como [...] uma poltica pblica de segurana, transversal e integrada, construda de forma pactuada com a sociedade, em articulao permanente com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, a Assembleia Legislativa, os municpios e a Unio, que deixa para trs o tempo de aes desarticuladas, destinadas resoluo de problemas pontuais, e inaugura um novo tempo no combate criminalidade.20 O trecho destacado acima emblemtico. Temos, em poucas linhas, algumas das diretrizes que foram conformando ao longo dos anos o discurso sobre as estratgias desejveis para uma poltica para o setor. Nelas esto contempladas a importncia da articulao com a sociedade civil, a transversalidade entre os diferentes poderes do Estado, a participao municipal e a importncia de um planejamento gerencial passvel de mitigar a fragmentao das polticas pblicas. O acompanhamento de algumas das aes do Governo Presente, um dos programas
20. http://www.pactopelavida.pe.gov. br/pacto-pela-vida/. Acessado em junho de 2010.

O Pacto pela Vida foi lanado pelo governo estadual pernambucano como a primeira poltica pblica na rea de segurana, incorporando inovaes polticas, tcnicas e gerenciais, com base em experincias bem sucedidas em outros centros, e tendo como prioridade a reduo dos crimes contra a vida. Em termos um pouco mais substantivos, o desenho da poltica foi orientado pelos seguintes princpios: [...] a articulao entre segurana pblica e direitos humanos, tendo como principal meta a garantia do direito vida; a nfase na preveno social da criminalidade violenta combinada com a qualicao da represso, baseada no uso de inteligncia, informao, tecnologia e gesto; a execuo de aes de segurana pblica por todas as secretarias de Estado de forma transversal e no fragmentada; a adoo de mecanismos de gesto, monitoramento e avaliao em todos os nveis de execuo das polticas pblicas de segurana e a participao e controle social desde a formulao das estratgias at a execuo das aes de todas as reas que compem o Pacto.21 O Pacto foi organizado em seis linhas de ao: represso qualificada, aperfeioamento institucional, formao e capacitao, informao e gesto do conhecimento, preveno social do crime e da violncia e gesto democrtica. A linha voltada para a preveno, por sua vez, subdivide-se em trs grandes programas: interveno comunitria local, preveno e gesto, e preveno situacional. No perodo de realizao do trabalho de campo, a gesto cotidiana do Pacto estava sob responsabilidade de cinco cmaras tcnicas, cabendo Secretaria de Articulao Social a coordenao da Cmara Tcnica de Preveno da Violncia22. As outras cmaras ento estabelecidas so: represso qualificada, ressocializao, articulao com a justia e enfrentamento do crack. Dentre os programas que compem o Pacto pela Vida, o Governo Presente, iniciativa selecionada para o acompanhamento qualitativo na Regio Metropolitana de Recife, integra a vertente preventiva. Trata-se de uma articulao de polticas e aes de diferentes secretarias do governo do estado de Pernambuco implementadas em territrios definidos como locais de grande vulnerabilidade social. O programa atua na rea de preveno, tendo a reduo dos homicdios como foco principal e imediato, e articula-se com as aes de represso por meio da gesto do Pacto pela Vida. Todas as aes do Governo Presente tm a preveno da violncia como objetivo final. Isoladamente, essas aes tm metas prprias, mas, de acordo com a documentao do programa, a articulao entre elas que deve produzir os impactos sobre a violncia e a criminalidade. O programa coordenado pela Articulao Social, Desenvolvimento Social e Direitos Humanos e envolve outras sete secretarias de governo23. No perodo de realizao da pesquisa, estava em execuo em 14 reas de quatro municpios da Regio Metropolitana de Recife. A iniciativa baseou-se em um extenso diagnstico preparado para o Pacto pela Vida, que contou com a colaborao de especialistas e de mais de 600 representantes de organizaes da sociedade civil, movimentos sociais e rgos pblicos. Esse diagnstico identificou reas vulnerveis e os principais problemas de segurana do estado, servindo de base para a definio das aes do Pacto. Antes da chegada do Governo Presente em cada rea, feito um novo diagnstico
21. http://www.pactopelavida.pe.gov. br/pacto-pela-vida/. Acessado em junho de 2010. 22. Como j foi mencionado, o trabalho de campo foi concludo no primeiro semestre de 2010. Como pudemos perceber em Recife e em outros centros, as dinmicas dos programas implicam redenies de atribuies, de focos de gesto e responsabilidades. Em alguns casos, pudemos apurar, aps o trmino do trabalho de campo, mudanas de organograma que implicaram reordenaes de responsabilidades. Tal fato foi mencionado nos demais estudos sempre que isso ocorreu e pudemos apurar. 23. A saber: Defesa Social, Sade, Educao, Mulher, Esportes e Juventude.

articulados ao Pacto pela Vida, foi motivado pela relevncia do formato, das expectativas e da ambio dele prprio e do programa mais geral a que est vinculado.

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especfico para aquela localidade com o intuito de reunir informaes sociodemogrficas, dados sobre violncia e criminalidade e identificar as organizaes e redes sociais formais e informais que sero mobilizadas no desenvolvimento das aes. A principal fonte de financiamento do programa o governo estadual, mas h projetos com recursos federais: Segundo Tempo, do Ministrio dos Esportes; Clulas Culturais, do Ministrio da Cultura; Protejo e Mulheres da Paz, vinculados ao PRONASCI, do Ministrio da Justia; e Cidadania Feminina, apoiado pela Caixa Econmica Federal. A execuo de responsabilidade de cada secretaria, que conta com seus prprios recursos, em parceria com organizaes comunitrias e a Universidade Federal de Pernambuco. De acordo com o governo do estado, o sistema de monitoramento se baseia no levantamento de dados quantitativos e qualitativos e se d em trs etapas: Monitoramento interno, feito pela Cmara de Preveno do Pacto pela Vida e pelo Comit Gestor do Pacto pela Vida, com o objetivo de avaliar os resultados finais do programa, especialmente no que se refere reduo dos ndices de violncia e criminalidade; Monitoramento externo, feito pela ONG Etapas, que observa mais diretamente os aspectos tcnicos do desenvolvimento das atividades e Monitoramento com a comunidade, realizado pela equipe da Secretaria de Articulao Social bimestralmente. As reunies de monitoramento acontecem em cada uma das 14 reas de abrangncia do projeto, com o objetivo de analisar os impactos diretos das aes, por meio das sugestes e crticas da comunidade. O bairro de Santo Amaro, onde foi realizado o acompanhamento efetivo do programa, um dos mais antigos de Recife. Localizado em uma rea central, com acesso facilitado, um bairro muito grande e populoso cerca de 30 mil habitantes e, como outros bairros de Recife, bastante desigual. O lado sul uma rea de classe mdia, com ruas largas e pavimentadas, e uma grande presena de instituies e equipamentos pblicos e privados. O lado norte, por sua vez, caracteriza-se pela presena das comunidades de baixa renda, algumas das quais so zonas especiais de interesse social (ZEIS) . Em Santo Amaro localizam-se algumas das favelas, como o Campo do Onze, que adquiriram projeo na imprensa local por abrigarem grupos criminosos considerados extremamente violentos. A rivalidade entre grupos ligados ao trfico de drogas, especialmente internos a Santo Amaro, mas tambm externos, como os da Ilha de Joaneiro, que fica do outro lado da avenida Agamenon Magalhes, tida como a principal causa das mortes violentas na regio. Santo Amaro foi a primeira rea a receber as aes do Governo Presente, em novembro de
24. A Prefeitura do Recife define as ZEIS como reas de assentamentos habitacionais de populao de baixa renda, surgidos espontaneamente, existentes, consolidados ou propostos pelo poder pblico, onde haja possibilidade de urbanizao e regularizao fundiria (http://www.recife.pe.gov.br/pr/leis/ luos/soloZEIS.html. Acessado em 28/01/10).
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QUADRO 5_AES DO GOVERNO PRESENTE EM SANTO AMARO, 2009

SECRETARIA AO/PROGRAMA SEGUNDO TEMPO ESPORTES ESPORTE PELA VIDA ESPORTE E LAZER DA CIDADE ORQUESTRANDO PERNAMBUCO VIDA NOVA DESENVOLVIMENTO SOCIAL E DIREITOS HUMANOS CURSO DE MEDIAO DE CONFLITOS NCLEOS DE MEDIAO DE CONFLITOS OFICINA DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL RODA CULTURAL JUVENTUDE EM ALERTA CURSO REEDITORES SOCIAIS PREVENO E ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE SERES HUMANOS JUVENTUDE EM ALERTA CAPACITAO DEFESA SOCIAL JUVENTUDE EM ALERTA PALESTRAS E OFICINAS RESISTNCIA S DROGAS E VIOLNCIA NCLEO DE PREVENO SOCIAL VIOLNCIA RESGATANDO A CIDADANIA PATRULHA ESCOLAR DEFESA SOCIAL / POLCIA MILITAR PBLICO 7 A 17 ANOS 13 A 17 ANOS TODOS OS MORADORES 7 A 15 ANOS 16 A 19 ANOS LIDERANAS COMUNITRIAS MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL ALUNOS DA REDE PBLICA ALUNOS DA REDE PBLICA ALUNOS DO ENSINO MDIO PROF. /ACSs E LIDERANAS MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL

(CONTINUAO)
SECRETARIA AO/PROGRAMA VISITA AOS MUSEUS NOVOS LEITORES E NOVOS ESCRITORES CINE ANIMA COMUNICANDO CULTURA CLULAS CULTURAIS FORMAO TCNICA FUNDARPE SEMINRIOS COM GESTORES E PROFESSORES CLULAS CULTURAIS COLNIA DE FRIAS AULAS-ESPETCULO FRUM DE CULTURA CINE-ESCOLA JUVENTUDE EM MOVIMENTO (PROTEJO) QUALIFICA PERNAMBUCO MULHERES DA PAZ MULHER MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL ALUNOS DA REDE PBLICA MORADORES EM GERAL SADE CIDADANIA FEMININA, TRABALHO E RENDA PREVENO VIOLNCIA INFANTO-JUVENIL PREVENO A DSTS FORMAO DE MULTIPLICADORES PREVENO DST/AIDS OFICINA SOBRE LCOOL E OUTRAS DROGAS ESPAOS URBANOS SEGUROS CNH POPULAR MULHERES CRIANAS E JOVENS JOVENS PBLICO ALUNOS DA REDE PBLICA JOVENS JOVENS JOVENS JOVENS GESTORES E PROFESSORES MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL 16 A 24 ANOS ALUNOS DO ENSINO MDIO JOVENS

JUVENTUDE E EMPREGO

POLCIA AMIGA

JOVENS PROFISSIONAIS DE SADE, EDUCAO E LIDERANAS MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL

MODERNIZAO DA BIBLIOTECA DO CENTRO DA JUVENTUDE ESCOLA ABERTA BIBLIOTECA COMUNITRIA EDUCAO REFORO DE ESCOLARIDADE MELHORIA DA REDE FSICA ALFABETIZAO E ELEVAO DE ESCOLARIDADE DE JOVENS E ADULTOS

12 A 24 ANOS ALUNOS DA REDE PBLICA MORADORES EM GERAL JOVENS MORADORES EM GERAL MORADORES EM GERAL CIDADES

2007, onde foram desenvolvidos 45 projetos. Na concepo do governo do estado, esse programa no uma nova poltica, mas, sim, uma nova metodologia de gesto e execuo de polticas. Todas as aes j estavam previstas em suas respectivas secretarias, inclusive com oramento. O que o Governo Presente faz redirecion-las para um territrio especfico, dando-lhes contedo preventivo e incluindo-as no sistema integrado de gesto do Pacto pela Vida. O quadro ao lado apresenta as aes que foram desenvolvidas em 2009, das quais 21 foram voltadas para jovens:

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Visto no conjunto, o Governo Presente parece, de fato, um programa articulado que direciona suas aes para as reas e questes que realmente poderiam produzir impactos sobre a reduo da violncia no mdio e longo prazo. Mas a ida a campo e o contato com as equipes executivas dos programas mostrou um significativo distanciamento entre o desenho da poltica e as aes em curso no territrio. No perodo de realizao da pesquisa, uma parte das aes ainda estava em fase de implementao; outras se tratavam apenas de aes pontuais, muito focadas, que j haviam sido concludas; outras ainda no incorporavam explicitamente as questes de preveno e, finalmente, havia um pequeno conjunto que tinha como objetivo central a preveno violncia. As 45 aes apresentadas no desenho do programa, portanto, reduziram-se bastante e o componente de articulao, tido pelo governo como o elemento inovador e com maior potencial de induo dos resultados desejados, parecia estar ainda em fase inicial de implementao. Das aes apresentadas pelo Governo Presente, inicialmente foram selecionadas nove para a observao direta, tomando como critrio a sua maior proximidade aos objetivos da pesquisa (aes de preveno da violncia letal contra adolescentes e jovens voltadas diretamente para esse pblico). Foram elas: Preveno Violncia Infanto-juvenil, Mulheres da Paz, Juventude em Movimento (protejo), Vida Nova, Escola Aberta, Patrulha Escolar, Juventude em Alerta e Qualifica Pernambuco. Um segundo conjunto de aes tambm foi selecionado por conter igualmente o objetivo explcito de reduo da violncia, apesar de ser voltado para a populao em geral: ncleos de mediao de conflitos, Ncleo de Preveno Social Violncia, Polcia Amiga e Espaos Urbanos Seguros. No incio do trabalho de campo, em janeiro de 2010, o Governo Presente estava finalizando em Santo Amaro o planejamento das aes para o ano e a documentao na qual se baseou o planejamento da pesquisa de campo era referente a 2009. Sendo assim, ao iniciarmos o acompanhamento efetivo do programa, algumas aes descritas nesse documento j haviam terminado e no foram repetidas, outras tinham encerrado o ciclo anual e no haviam recomeado. Finalmente, algumas novas aes foram includas na agenda de 2010. A previso era que a agenda fosse lanada depois do carnaval, mas o planejamento s foi concludo no final de junho de 2010 e a cartilha com a agenda no foi lanada, por conta dos limites da legislao eleitoral, at o final da pesquisa. O trabalho de campo evidenciou que a execuo das aes do programa no acontece com a articulao intersetorial que apresentada na documentao oficial. Na prtica, o que estava em andamento eram projetos isolados, dois dos quais ligados ao governo federal, dois outros que consistiam em aes policiais de preveno e um terceiro que agrega as obras de infraestrutura na rea. Dado o curto tempo de realizao do campo e das dinmicas diferenciadas de cada projeto, o acompanhamento restringiu-se observao direta de quatro projetos: o Mulheres da Paz, o Protejo, o Vida Nova/Centro da Juventude e o Polcia Amiga. Cabe ressaltar que houve maior nfase no acompanhamento direto dos trs projetos de formao. O projeto Mulheres da Paz coordenado pela Secretaria da Mulher, que tem uma equipe especfica designada para isso. Santo Amaro um entre os 11 bairros da Regio Metropolitana do Recife onde o projeto desenvolvido. Sendo um programa desenhado pelo governo federal no escopo do Programa Nacional de Segurana com Cidadania PRONASCI, pareceu-nos pertinente observar seu desenvolvimento no mbito do Governo Presente para verificarmos as formas de encampao e articulao dele com programas mais antigos e desenhados nos planos municipal

e estadual. Desse modo, estaramos, em um s movimento, acompanhando a implementao prtica de um projeto federal ligado a um programa mais amplo da alada estadual e analisando o alcance e o rendimento dessa articulao em termos de gerenciamento, uma das principais caractersticas da proposta do Pacto pela Vida e, consequentemente, do Governo Presente. O objetivo da Secretaria da Mulher do governo de Pernambuco com a implementao do Mulheres da Paz capacitar 1.100 mulheres, em 36 comunidades dos 11 bairros selecionados. Todos esses bairros, deve-se enfatizar, apresentam altos ndices de violncia. A secretaria pretende construir e fortalecer as redes sociais de preveno e enfrentamento s violncias de gnero, raa/etnia, domstica e urbana. As mulheres participantes do projeto recebem uma remunerao mensal. A seleo das bolsistas feita atravs de uma prova de portugus e de uma entrevista e, na opinio de uma tcnica atuante em Santo Amaro, terminou por favorecer as mulheres mais jovens, mais preparadas tanto em termos do uso da lngua quanto da participao em situaes de entrevista. A Associao de Mulheres de Nazar da Mata, municpio da Zona da Mata Norte, a responsvel pedaggica pelo projeto. ela que monta os contedos, fornece os materiais, designa as professoras, responsabiliza-se pelas aulas e pelo lanche das alunas. A Magis, instituio de pesquisa e consultoria de Recife, responsvel pelo processo de monitoramento e avaliao e pela conduo das atividades externas, realizadas na comunidade. As duas organizaes concorreram e venceram o edital pblico para a execuo das aes do projeto. Em Santo Amaro, o projeto acontece na Escola Estcio Coimbra, que foi desativada como escola para ser utilizada como sede de projetos sociais do governo do estado. A estrutura do curso modular: oito mdulos de aulas, intercalados com perodo de dez dias para avaliao, que inclui atividades das alunas na comunidade e reciclagem das professoras, finalizando com quatro meses para a implementao, na comunidade, de projetos elaborados pelas alunas durante os meses de aula. Quando iniciadas nossas visitas, estava em curso o Mdulo V do projeto, dedicado cidadania e polticas pblicas. Ao longo do acompanhamento, uma questo recorrente foi a falta de clareza sobre o tipo de interveno preventiva que se esperava que as mulheres realizassem nas comunidades. Esse , por sinal, um dos dilemas implicados no programa, tal como desenvolvido em mbito nacional. No caso de Santo Amaro, as mulheres fizeram levantamentos sobre suas comunidades como forma de produzir subsdios para a interveno, mas no sabiam exatamente como prosseguir. De acordo com relatos das alunas entrevistadas, nenhuma das professoras ou coordenadoras acompanhou as mulheres nesse levantamento. Ou seja, a equipe do projeto no conhece as comunidades em que as mulheres vivem. Entre as mulheres, observou-se durante as visitas que tambm havia certo receio quanto continuidade do trabalho: seriam agentes sociais pagas para fazer trabalho comunitrio? Ou sero apenas formadas e, posteriormente, perdero a bolsa e no tero o que fazer com o que aprenderam? Em Santo Amaro, o projeto funciona com trs turmas, cada uma delas totalizando cerca de 30 mulheres, que tm aulas trs vezes por semana. A maior parte das mulheres, por volta de 80%, jovem pareciam ter menos de 25 anos. Segundo a coordenao tcnica local, foram poucas as alunas que desistiram das aulas, mas essa no a opinio das professoras. De acordo com elas, a frequncia muito baixa nas trs turmas: matricularam-se entre 26 e 28 mulheres

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quase 250 alunos por turno em trs turmas daria uma mdia de 80 alunos por turma. No entanto, durante o trabalho de campo, foi possvel verificar que nenhuma das turmas tem capacidade para mais de 30 alunos. Alm disso, efetivamente, nas turmas observadas, no havia mais do que 15 ou 20 alunos em cada atividade. Encontrou-se, portanto, uma defasagem significativa entre o nmero de jovens inscritos (ou reportados como inscritos) e aqueles efetivamente acompanhando o projeto: 240 reportados e cerca de 60 observados, uma diferena de 180 jovens a menos em cada turno ou 360 no total. De acordo com a equipe tcnica, tanto evaso como ausncias por falta de um controle pedaggico efetivo poderiam explicar a defasagem, mas ningum tinha um nmero exato para nos oferecer com relao frequncia mdia s atividades do projeto. Composta predominantemente por jovens, a equipe tcnica revelou-se bastante empenhada e comprometida com o projeto. Os jovens recebem uma formao geral dada pelos educadores sociais que trabalham temticas transversais e que, na verdade, trata-se da j conhecida modalidade de formao para a cidadania, que envolve as temticas dos direitos humanos, polticas pblicas e acesso a direitos, entre outras. Alm disso, optam por integrar uma das oficinas de arte oferecidas: fotografia, dana contempornea, vdeo, grafite e teatro. No perodo da observao, havia uma negociao em curso com outro programa ligado ao PRONASCI, o Esporte e Lazer na Cidade (PELC), para a oferta de oficinas de esporte e lazer jogos populares, dana popular e break aos jovens do Protejo. De acordo com um tcnico do Protejo, a equipe poderia ter optado por trabalhar com cursos profissionalizantes, mas h entre eles a convico de que a arte e a cultura tm um maior
FOTO: FRANCISCO CESAR

poder de insero social para o pblico com que trabalham. Cada educador no projeto organiza suas atividades didticas a partir de suas experincias pessoais e polticas. em cada turma, mas a frequncia fica entre 16 e 18. Uma parte justifica as ausncias por doena prpria ou dos/as filhos/as, mas das outras no se tem notcia. Isso motivo de preocupao no apenas pelo aspecto pedaggico ou dos resultados finais do programa, mas tambm por conta da bolsa de R$ 190,00 que as mulheres estariam recebendo sem dar a contrapartida da frequncia ao curso. Por outro lado, algumas mulheres no conseguiram receber a bolsa e o motivo no foi identificado, o que provocava insatisfao na turma. Em nenhuma das conversas houve referncia a algum tipo de articulao entre o Mulheres da Paz e outras aes ou projetos, nem mesmo do prprio Governo Presente. Assim como o projeto Mulheres da Paz, o Protejo tambm uma ao vinculada ao PRONASCI e, portanto, financiada com recursos federais. Em Pernambuco , o Protejo se chama Juventude em Movimento e foi programado para ser desenvolvido em cinco municpios da Regio Metropolitana. Recife, Bongi e Santo Amaro so as reas de implementao das aes. Santo Amaro foi a primeira rea de execuo do projeto, que atende a populao jovem das seguintes comunidades: Ilha do Chi, ZEIS Santo Amaro, Joo de Barros, Rua dos Casados, Ilha de Santa Terezinha e Ilha de Joaneiro. O projeto foi lanado em dezembro de 2008, na ocasio da instalao do Territrio da Paz em Santo Amaro, mas em funo de processos burocrticos s iniciou suas atividades em outubro de 2009. A equipe formada por 34 profissionais, que trabalham em dois turnos de atividades com os 482 jovens integrados ao projeto metade com atividades no turno da manh (das 8h30 s 11h30) e metade tarde (das 13h30 s 16h30). A questo do nmero de alunos no ficou muito clara:
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A coordenao aponta a convivncia entre jovens de diferentes comunidades como uma dificuldade. Na tentativa de facilitar as interaes, colocam msica no horrio do intervalo e no perodo de realizao da pesquisa pretendiam estruturar uma rdio interna, operada pelos prprios alunos que esto fazendo formao nessa rea. Alm das oficinas e aulas, o Protejo tambm oferece assistncia psicossocial aos jovens e suas famlias por meio de uma equipe de cinco profissionais, que lidam cotidianamente com as questes ligadas violncia dentro e fora das instalaes do projeto. Em uma de nossas visitas, a equipe buscava encontrar sadas para as tenses entre a comunidade e a polcia por meio de tcnicas assistenciais e psicolgicas, que colaborassem para a mediao de conflitos. O projeto Vida Nova, por sua vez, tem por fundamento, de acordo com a Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos, a garantia de direitos s famlias e indivduos em situaes de vulnerabilidade e/ou risco pessoal e social, prioritariamente os que se encontram em situao de rua, na faixa etria de 0 a 29 anos. Sua atuao se d atravs de servios e aes/intervenes especializadas, com foco na proteo social especial de mdia e alta complexidades. O projeto tem cinco unidades de atendimento, entre as quais est o Centro da Juventude de Santo Amaro, que promove aes socioassistenciais e educativas para jovens, objetivando o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios, bem como a qualificao profissional e insero no mundo do trabalho. O Centro da Juventude de Santo Amaro est localizado na avenida Norte e oferece oficinas, palestras e minicursos. H muitas salas de aula, em geral cheias de alunos. Grande parte dos

25. GOVERNO de Pernambuco. Secretaria Especial de Juventude e Emprego. Termo de Referncia para o Apoio Gesto, Monitoramento, Avaliao e Sistematizao do Projeto Juventude em Movimento/Protejo. Outubro de 2009. http://www.sje. pe.gov.br/index.php?option=com_ content&view=article&id=2942: projeto-juventude-em-movimentoprotejo-&catid=63:sala-de-imprensa&Itemid=95. Acessado em junho de 2010.

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cursos est voltada para a formao profissional do pblico jovem morador de Santo Amaro. Para frequentar o espao, os alunos devem estar estudando na rede pblica. Diferentemente do Protejo, percebe-se aqui uma forte integrao entre os alunos. Mesmo sendo de Santo Amaro, aparentemente o pblico apresenta caractersticas bem diferentes dos alunos do Protejo: so meninos que estudam, que esto procura de uma formao profissional com interesses mais claros que os alunos do Protejo. Assim como no Protejo, os jovens recebem uma bolsa mensal de R$ 100,00 para participar do programa, mais uma ajuda para o transporte. O programa atende 100 jovens em cada centro e oferece formao durante um ano, por meio de atividades voltadas para a elevao da escolaridade em parceria com o programa Travessia, que se utiliza de telecurso e prova de supletivo , de formao profissional com cursos variados, como carpintaria, construo civil, servios gerais etc. e arte-educao. O objetivo central a insero dos jovens no mercado de trabalho, mas a equipe no acompanha o jovem depois do trmino do ano letivo no programa. H 98 jovens matriculados no centro, residentes em diferentes reas de Santo Amaro, mas tambm h jovens de outros municpios, porque, como parte dos alunos vive na rua, frequentemente migram de rea. Cabe salientar, no entanto, que, apesar do projeto ter esse pblico como foco, a populao de rua pequena em relao aos outros alunos. De acordo com um tcnico, todos os jovens em situao de rua esto em abrigos da prefeitura. O acesso ao projeto era inicialmente restrito a jovens em situao de rua ou em liberdade assistida e, poca do trabalho de campo, com a abertura para a populao jovem residente em Santo Amaro, percebeu-se a chegada de jovens interessados em passar pela experincia formativa do centro. A bolsa ainda um grande atrativo, mas a insero no mercado de trabalho tambm o . O projeto trabalha com metas de insero no mercado trabalho e, no caso de Santo Amaro, essas metas sempre so atingidas. Os cursos oferecem qualificaes iniciais, mas com uma boa carga horria e uma grande quantidade de atividades prticas. Durante o perodo de visitas, o Centro de Juventude entrou em reforma, mas as atividades de acelerao escolar no foram interrompidas para no atrasar a certificao dos jovens. No que se refere atuao da polcia no territrio, acompanhamos o projeto Polcia Amiga. Trata-se de uma ao da polcia militar e da Secretaria de Defesa Social, que se prope a deslocar o foco repressivo da ao policial para as aes preventivas. O Coronel Jos Lopes, ex-comandante da PM e idealizador do programa, utiliza-se de uma analogia empresarial para definir o programa. Em entrevista ao jornal Dirio de Pernambuco, afirma: Passamos a ver a polcia militar a partir de uma viso de empresa, que tem como seu principal objetivo atender bem a clientela. E nosso cliente a populao. O Polcia Amiga foi implementado a partir da instituio do Territrio da Paz em Santo Amaro e a inteno do governo estadual estender o programa para todo o estado. Nas comunidades atendidas pelo Governo Presente, a polcia militar atua de duas formas: com o Polcia Amiga, realizando as aes de preveno e de contato direto com a populao, e com o Grupo de Apoio Ttico Itinerante (GATI), que executa as aes de represso qualificada e, portanto, lida diretamente com as situaes de criminalidade. Pelo primeiro modelo, temos um tipo de atuao muito prxima do policiamento comunitrio, em que os agentes policiais estabelecem laos de proximidade e cooperao com a populao local, auscultando focos

potenciais de conflito e antecipando-se assim a eventuais episdios de violncia. Com isso, espera-se superar hostilidades e desconfianas construdas ao longo de dcadas e caracterizar o trabalho policial como um servio pelo qual se prov um bem pblico, a segurana, populao local. A represso qualificada implica o uso da fora, prerrogativa caracterstica do mandato policial. Pelo adjetivo aduzido ideia de represso busca-se explicitar que a ao repressiva recurso a ser utilizado exclusivamente quando as circunstncias assim exigem. Alm disso, a represso qualificada quer significar que o uso da fora se d exclusivamente mediante o respeito aos preceitos legais, de forma no abusiva e orientada pelos marcos do uso da inteligncia, da lgica da proteo populao e do imperativo da manuteno da ordem pblica. Os dois grupos fazem parte do 16 Batalho da Polcia Militar de Pernambuco, cuja circunscrio toda a rea central do Recife, sendo coordenados, portanto, pelo mesmo comandante. importante destacar que a PMPE integra as Cmaras Tcnicas de monitoramento do Pacto pela Vida, inclusive a de Preveno Social da Violncia, e responde pelos dois tipos de aes de natureza policial realizadas na comunidade. O comando nico visa justamente a garantir a integrao das aes, com base na compreenso de que a represso qualificada e a preveno social devem estar articuladas no territrio para produzir os resultados desejados. Temos, assim, dois modelos complementares de atuao policial integrados sob um mesmo comando, articulados com outras iniciativas e integrados em um projeto mais amplo. Alm disso, pela primeira vez em Pernambuco, a PM e a polcia civil trabalham em articulao permanente, o que, segundo alguns gestores, tem sido decisivo para o alcance dos resultados do Pacto pela Vida. Infelizmente, no tivemos, ao longo da pesquisa, como chegar aos agentes da polcia civil envolvidos nesse empreendimento. Pelo que pudemos apurar, contudo, o contato dos policiais militares com outras aes do programa reduzido. Um policial militar, que tambm gestor do projeto, afirmou que s tem contato com outros programas que so executados em Santo Amaro nas reunies do Governo Presente. A exceo, ainda segundo nosso entrevistado, seria o Protejo, que, em funo do pblico atendido, mereceria uma ateno privilegiada dos agentes policiais. Para o planejamento das aes repressivas, estudou-se a dinmica dos homicdios do bairro, verificando-se que a maior parte dos homicdios ocorria na noite de sexta e madrugada do sbado que o dia da chegada das drogas e na tarde das teras-feiras, quando so cobradas as dvidas da droga comprada na sexta e que no foram pagas na segunda-feira. De acordo com um policial integrante do projeto: Se o cara no paga na segunda, morre na tera. Com isso, deslocou-se um maior nmero de policiais para atuarem na regio nesses dias e horrios. A polcia est permanentemente em Santo Amaro, com 28 policiais nas rondas a p e de moto, mais 24 em trs viaturas de suporte e outros dez do Polcia Amiga. A equipe de contrarresposta, que o GATI, tem duas viaturas e sete policiais, atuando cada uma 12 horas por dia. Em cada viatura h sempre uma policial feminina, que atende os casos de violncia domstica. O Polcia Amiga oferece respaldo para a ao repressiva na comunidade e nas escolas, com o objetivo de construir a sensao de segurana no bairro. Esses policiais tambm atuam como informantes: A inteligncia t na Polcia Amiga, principalmente por causa da confiana que adquire junto populao. A populao, por sua vez, tem informado polcia sobre a movimentao de pessoas envolvidas em atividades ilcitas, especialmente das que saem da priso.

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A ideia de represso qualificada, assim, embora seja orientada pelo paradigma do respeito aos direitos humanos e conceda centralidade s aes de inteligncia, evidentemente no exclui o uso da fora. justamente o uso da fora que continua a produzir tenses entre a polcia e a comunidade, entre a polcia e as equipes tcnicas de alguns programas e eventualmente no interior da prpria corporao. O tipo de mudana que se pretende produzir nessa rea aparentemente o ponto mais sensvel da poltica de segurana, afetando cotidianamente as aes do Governo Presente em Santo Amaro. A partir do acompanhamento de diferentes projetos e aes foi possvel observar que, apesar da existncia de um coordenador de rea, as aes acontecem de forma fragmentada no territrio sob a responsabilidade relativamente isolada de cada uma das secretarias envolvidas no programa. Isso dificultou imensamente a localizao dos responsveis pelas aes, atrasando o incio do trabalho de campo. Deve-se dizer, porm, que no foi encontrada qualquer resistncia por parte de gestores e tcnicos para nos oferecer informaes e dar acesso aos programas. Ao contrrio, a equipe de pesquisa sempre foi recebida com gentileza e disponibilidade. No se tratou, portanto, de uma atitude dos agentes governamentais em dificultar o acesso ao programa. Ao que parece, h, de fato, problemas organizacionais e estruturais tanto no nvel do planejamento integrado das aes, quanto de seu monitoramento cotidiano. Aparentemente, o nvel central ainda no instituiu mecanismos eficazes de gesto das informaes e as secretarias, por sua vez, ainda no incorporaram a concepo de ao integrada. Deve-se ressaltar ainda que essa questo foi apontada pela Secretaria de Articulao Social do estado como o principal desafio a ser enfrentado pelo Governo Presente, como se percebe no trecho abaixo, extrado de entrevista concedida em outubro de 2009: As dificuldades so o lento aprendizado da gesto integrada preciso romper com a cultura da fragmentao, da falta de disciplina e da averso a instrumentos de gesto [...]. Ainda de acordo com essa secretaria, o monitoramento tcnico tem indicado principalmente problemas de infraestrutura e equipamentos, que no tm atendido s necessidades das aes. Se tivermos em vista que a questo do gerenciamento entendida como a chave inovadora do Governo Presente, bem como do Pacto pela Vida, de modo geral, os problemas apresentados nos pargrafos anteriores devem ser encarados com ateno. Eles indicam a magnitude do desafio que o governo se disps a enfrentar e as barreiras a serem transpostas. Mesmo que individualmente os projetos e as propostas andassem bem, ainda assim, aquilo que a meta e a condio para o sucesso do programa no estaria, como no parece estar, cumprida. Por outro lado, cabe lembrar que o diagnstico inicial que coloca nfase no gerenciamento parece acertado e foi destacado por um enorme nmero de programas por ns pesquisados como um obstculo para a consecuo de seus fins. Do mesmo modo, e talvez em decorrncia dessa dificuldade central, as mazelas relativas precariedade da infraestrutura tambm recorrente e o caso aqui abordado acabou se revelando uma espcie de estudo de caso em que elas se manifestam. As comunidades, por outro lado, demandam uma maior participao na definio das aes, o que no tem sido possvel nesses primeiros anos do programa, por ele ter sido montado a partir das aes que j estavam em execuo nas diferentes secretarias. Uma das gestoras do programa

acredita que, com o tempo, isso ser possvel. Segundo ela, comum que a comunidade apresente resistncia a algumas aes no incio dos trabalhos, mas os bons resultados tm reduzido esse tipo de situao. As principais queixas que recebem relacionam-se forma como a abordagem policial feita pelo GATI, Grupo de Apoio Ttico Itinerante da polcia militar. Para a Secretaria de Articulao Social, o principal resultado dessas aes a reduo dos homicdios, mas ressalta tambm o fortalecimento da identidade coletiva da comunidade e da sua capacidade de trabalhar em conjunto, uma vez que Santo Amaro era dividida em sub-reas incomunicveis, em funo do domnio de grupos criminosos rivais. Esse segundo resultado pode realmente ser interpretado como produto das aes do Governo Presente, mas no diramos o mesmo em relao reduo dos homicdios. De fato, segundo dados oficiais, observou-se uma reduo de 60% de ocorrncias criminais letais no primeiro ano de implantao do programa e 82% at o incio de 2010. At junho de 2010, foram registrados apenas cinco homicdios em Santo Amaro, o que um resultado expressivo26. Embora no haja evidncias que sustentem avaliaes taxativas, segundo os prprios responsveis pelo Governo Presente, a reduo dos homicdios deve ser creditada s aes globais do Pacto pela Vida e, sobretudo, sua vertente da represso qualificada. Ainda segundo esses mesmos gestores, o Governo Presente, dada sua natureza, s poder apresentar resultados efetivos no mdio e longo prazos. Para o secretrio de Articulao Social, os obstculos encontrados no desenvolvimento do Governo Presente so o lento aprendizado da gesto integrada. O trabalho de campo, porm, revelou outro conjunto de dificuldades, a serem tratadas a seguir. A maior parte dos projetos do Governo Presente est no mbito estadual, mas em geral os projetos federais so de maior durao e tm mais recursos. A diferena mais importante entre eles est na concepo das aes de preveno. Os programas federais concentram-se nas reas de formao para a cidadania, cultura e lazer, enquanto que, entre os programas estaduais, encontram-se as aes de profissionalizao, insero no mercado de trabalho, melhoria das condies de vida da populao, represso ao crime etc. Do ponto de vista preventivo, o governo do estado trabalha com uma concepo mais adequada no sentido de enfrentar as condies de produo da violncia e do crime, mas os projetos federais ganham maior visibilidade pela sua dimenso: mais recursos, mais alunos, maior durao, mais presena na comunidade. A principal caracterstica apresentada no desenho do programa Governo Presente a articulao entre diferentes iniciativas e atores governamentais e da sociedade civil, mas, por ser uma iniciativa pioneira, os seus coordenadores tm conscincia de que o programa ainda est longe de sua realizao plena. O nvel central do governo, por meio da Secretaria de Articulao Social, coordena o processo de articulao e monitoramento das aes, que contam com o acompanhamento mensal do governador. No h, porm, articulao no nvel horizontal, ou seja, entre as secretarias, seja no plano da gesto ou da execuo das aes no territrio. O governo articula no plano vertical, recolhendo e avaliando as informaes da execuo, mas as secretarias tm autonomia para definir e executar as aes e, pelo observado, no h dilogo entre elas para isso. O mesmo acontece com relao participao da comunidade, que avalia as aes em reunies que acontecem a cada dois meses, mas no participam nem da definio nem do desenho das aes. A Secretaria de Articulao Social reconhece que isso um problema e
26. Ver evoluo dos Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI) em Santo Amaro aps a implantao do Governo Presente em www.pactopelavida. pe.gov.br

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credita-o ao fato do Governo Presente no ter criado nenhuma ao, mas apenas articulado o que j existia. Com a consolidao do programa, possvel que se operem modificaes no sentido de possibilitar tanto a criao de novos projetos, a partir da demanda das comunidades, como a ao articulada entre secretarias. Apesar do Governo Presente se apresentar como a face preventiva do Pacto pela Vida, verificou-se que o cerne do programa a articulao entre preveno e represso. A opo por incluir as aes da polcia militar no conjunto do programa e manter o Comandante do Batalho da PM no grupo gestor de Santo Amaro so ilustrativas nesse sentido. At o momento de encerramento do trabalho de campo, era perceptvel que a linha da represso qualificada do Pacto pela Vida apresentava maior consistncia e, igualmente, um grau de investimento tcnico, poltico e financeiro muito mais elevado do que a linha preventiva de carter assistencial. provvel que o fato de estar sob responsabilidade de um nico rgo, com diretrizes e comando claramente estabelecidos, tenha um peso significativo para tal desempenho. Com isso, os problemas de gerenciamento, por exemplo, ficaram minimizados. Devemos registrar, por outro lado, que no foram incomuns depoimentos informais de alguns moradores em que a ao da polcia era apontada como exatamente igual quela tradicionalmente conhecida. Embora tais denncias no representem necessariamente um relato fiel dos fatos, seria importante que os gestores no as descartassem aprioristicamente. O bairro de Santo Amaro um emblema da cidade do Recife por sua localizao, por sua histria e pelo recente histrico de violncia e desresponsabilizao do Estado em relao segurana pblica. A produo de bons resultados em Santo Amaro tem, por isso, um poder de irradiao para a populao em geral. Com ela, contribui-se significativamente para a mudana nas percepes sobre a violncia e tambm sobre o poder pblico. Por outro lado, sendo um bairro central, a efetiva reduo da criminalidade e da violncia ali benfica para toda a rea do centro da cidade. Esse um desafio urgente a ser vencido pelo poder pblico no estado de Pernambuco e especialmente em Recife. Apresentamos, na abertura dessa anlise, alguns dados sobre homicdios no estado e em sua capital. No que concerne populao entre 12 e 18 anos, Recife apresentou, em 2007, um ndice de homicdios na adolescncia de 7,3 vtimas por mil habitantes dessa faixa etria. Trata-se do mais alto IHA entre todas as capitais brasileiras. Mantidas as condies do ano de referncia, nos sete anos subsequentes mais 1.351 vidas sero perdidas antes de chegarem idade adulta. Essa uma projeo suficientemente eloquente para que todos os esforos sejam feitos para o sucesso dos programas conduzidos em Recife.

A PREVENO VIOLNCIA EM MACEI: um estudo da articulao de polticas territoriais em Benedito Bentes

Em uma pesquisa realizada em 1977 pela Secretaria de Planejamento e Gesto, a distribuio da populao de Macei foi descrita como irregular. Os vrios vazios demogrficos denotavam uma ineficiente ocupao do espao. Na pesquisa, Macei apresentada com uma populao de 343.852 habitantes, dos quais 294.243 seriam residentes de reas urbanas. Aproximadamente 30 anos depois, de acordo com dados do IBGE (2009), a cidade tem 936.314 habitantes. Neste intervalo a populao quase triplicou e, no processo, novos desafios se colocaram para a vida urbana. A organizao da cidade foi modificada, surgindo novos espaos e sociabilidades. Essas mudanas no espao suscitaram e ao mesmo tempo so frutos de aes administrativas do poder pblico municipal com mltiplos objetivos. Pode-se incluir, nesse contexto, tanto estratgias de conteno da ocupao de certas reas, especialmente por classes populares, como polticas sociais nem sempre executadas de modo amplamente satisfatrio para a nova populao. Nesse sentido, houve iniciativas no mbito da habitao, tanto coordenadas pelo municpio como por outras esferas do poder pblico. nesse contexto que surge, em 1986, o Benedito Bentes, conjunto habitacional construdo pela Companhia de Habitao (Cohab). Como boa parte dos conjuntos habitacionais criados em outros estados, o Benedito Bentes fica afastado do centro da cidade e foi destinado majoritariamente ocupao por famlias de grupos populares. Com o passar dos anos, o Benedito Bentes se transformou no segundo bairro mais populoso de Macei o maior em extenso , acompanhando de modo singular o crescimento da cidade. Foi elevado a bairro em 2000, a partir da conjuno de 80 logradouros. denominado como complexo quando integra dois loteamentos circunvizinhos e duas grotas27 Grota da Alegria e Grota da Caveira. O Benedito Bentes tem plantaes de cana de grandes dimenses, faz fronteira com uma usina de cana de acar, dispe de alguns terrenos de grandes proprietrios de terra do estado e composto por variados conjuntos habitacionais, grotas e, agora, um shopping center em sua entrada. Segundo dados do IBGE, disponibilizados pela Secretaria de Planejamento e Gesto, o Benedito Bentes tinha, em 2007, 78.602 habitantes. H uma caracterstica particularmente interessante em relao formao e constituio do Benedito Bentes em comparao a outros bairros de Macei: seu processo de ocupao est diretamente ligado a aes do poder pblico. Os conjuntos habitacionais que o compem so construdos para receber moradores vindos de diversas partes da cidade por polticas de remoo e ainda para atender demandas de movimentos sociais como o MTL (Movimento Terra Trabalho e Liberdade). Se possvel acompanhar a cidade de Macei e o bairro de Benedito Bentes a partir de uma imaginria linha do tempo que nos fala sobre o crescimento de sua populao de 1977 at 2010, quando foi realizado o trabalho de campo , pode-se ainda pensar os diferentes discursos que vieram se constituindo ao longo do tempo. Nesse processo, foram criadas verses sobre a cidade, o bairro e suas relaes.
27. Grotas so conjuntos de casas espalhadas pelas encostas. O acesso s casas se d atravs de ruelas habitualmente sem pavimentao. um aglomerado precrio em comparao aos conjuntos.

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Nas descries de Macei, encontram-se variados relatos sobre uma cidade idlica, lugar de tranquilidade para seus moradores, que foram substitudas aos poucos por uma Macei com nveis cada vez maiores de violncia e criminalidade. Os indicadores que atestam a violncia so envolvidos por diversas interpretaes com implicaes crescentes para o Benedito Bentes, que passa a ser compreendido como um lugar violento. Essas diversas percepes se ligam a diferentes modos de ao e posies no mundo social: de um lado, tem-se o poder pblico especialmente o municipal, mais prximo do bairro como unidade de atuao , de outro, os moradores do resto da cidade, que na criao de seus mapas individuais do espao urbano tendem a qualificar aquele territrio dessa maneira e, por fim, os prprios moradores do bairro. Essa variedade de discursos sobre o Benedito Bentes ora bairro, ora conjunto, ora complexo, ora local de violncia, ora tendo seu nome suprimido dos discursos que falam de sua rea28 faz pensar na complexa rede de significaes que adolescentes e jovens, moradores do local, lidam rotineiramente, interferindo em suas prticas cotidianas. O depoimento de um dos jovens entrevistados ilustrativo deste contexto: [...] Quando vou procurar emprego, no gosto de dizer onde moro, porque j me olham torto. O quadro de violncia observado em Macei de fato grave. Nos ltimos anos, tanto a capital quanto o estado de Alagoas tm aparecido entre os territrios com maior ocorrncia de violncia letal no Brasil. Os homicdios no estado cresceram 222,6% em um perodo de dez anos (1998-2008), segundo o Mapa da Violncia de 2011. Se na virada do sculo as taxas eram moderadas comparativamente s demais unidades federativas, em dez anos ele passa a liderar o ranking da violncia letal intencional do pas, com crescimento constante a partir de 1999. Os nmeros absolutos triplicaram, aumentando de 585 mortes no ano de 1998 para 1.887 em 2008. Em 1998, Alagoas ocupava a dcima primeira posio, com a taxa de homicdio de 21,8 por 100 mil habitantes. Em 2008, aparece com 60,3, ocupando a primeira colocao nacional. Na capital, o crescimento no nmero de homicdios igualmente significativo. A taxa, entre 1998 e 2008, cresceu de 33,3 para 107,1 por 100 mil habitantes, com variao de 222,0%. Macei, que ocupava o dcimo quarto lugar entre as capitais mais violentas, subiu para o primeiro lugar no ranking. Os ndices relativos juventude tambm tiveram aumentos expressivos e relevantes. A taxa de homicdios entre os jovens com idades entre 15 e 24 anos cresceu de 30,6, em 1998, para 125,3 por 100 mil habitantes, em 2008, fazendo com que Alagoas sasse do dcimo terceiro lugar para a primeira colocao no ordenamento juvenil das taxas de homicdio dos estados. Por sua vez, o ndice de Homicdios na Adolescncia (IHA) destaca um nvel alto de vitimizao de adolescentes entre 12 e 18 anos para os prximos anos. Em 2007, o IHA de Macei foi de sete adolescentes vtimas de homicdios por grupo de mil. Em nmeros absolutos, isso significa que,
28. As propagandas do shopping center recm-inaugurado na regio omitem o fato deste estar localizado na entrada do Benedito Bentes. Diz-se, apenas, se tratar de uma localizao nobre.

significados, inscritos pelo uso como moradia e por sociabilidades especficas. Certamente alguns desses significados perpassam a dinmica da violncia, mas h outros. Essa situao apresenta-se como desafio e potencialidade na construo de polticas pblicas que lidem com a juventude e com a violncia. Se o Benedito Bentes e essa assertiva certamente vlida tambm para outros territrios mais do que um lugar violento, o enfrentamento dos processos de violncia que ocorrem naquele espao precisa levar em conta as outras dinmicas que o permeiam. A ao a partir do territrio, por si s, pressupe um conhecimento das prticas sociais, redes, iniciativas em curso e de suas sociabilidades, mas, alm desse processo de reconhecimento, as dinmicas podem ser vistas como catalisadoras de atuao para mudanas em um processo que as tenha como base de construo. As potencialidades da atuao no territrio so conhecidas e fazem parte do texto de aes em segurana pblica que se espalham pelo pas. O reconhecimento dessa potencialidade, porm, nem sempre se traduz numa atuao efetiva em plano local. Inmeras aes que se pretendem inscritas nessa abordagem acabam se revelando estrangeiras quele espao. So projetos elaborados externamente, que chegam prontos para a esfera comunitria, onde devem ser aplicados. Por outro lado, nem sempre a esfera comunitria, com seus cdigos e laos de solidariedade e cooperao, suficientemente articulada, de modo a forjar, por si s ou com a ajuda do poder pblico, a formalizao sistmica capaz de dar consequncia pblica e duradoura a ser traduzida em iniciativas e empreendimentos societrios. O trabalho de acompanhamento feito pelo PRVL em Macei na segunda etapa se inscreveu nesse contexto. O levantamento efetuado na primeira etapa no revelou nenhuma iniciativa particularmente promissora na preveno de homicdios de adolescentes e jovens. A rigor, o mapeamento de iniciativas e programas em Macei foi um trabalho rduo em terreno relativamente inspito ao longo de toda a preparao do campo. Foram nove secretarias contatadas, sendo realizadas trs entrevistas com secretarias estaduais e quatro com municipais. Quando realizamos a primeira parte do trabalho de campo, entrevistamos a Secretaria de Defesa Social no mbito estadual e estabelecemos contato com a Secretaria Municipal de Direitos Humanos, Segurana Comunitria e Cidadania, que estava sendo criada naquele momento. Essa ltima, portanto, estava em fase de estruturao. Buscamos, assim, os canais disponveis mais diretamente vinculados ao campo da segurana pblica, tanto no estado como no municpio. O programa indicado pela Secretaria de Defesa Social foi o PROERD Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia , que se define como um programa preventivo no diretamente focado na reduo de homicdios. As demais secretarias estaduais indicaram os seguintes programas para acompanhamento: PAIF Programa de Ateno Integral Famlia (Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social) e Protejo Programa de Ateno a Jovens em Territrio de Vulnerabilidade (Secretaria Estadual da Mulher, Cidadania e dos Direitos Humanos). PAIF e PROERD so aes que tm relao distante com o campo da preveno de homicdios e o Protejo ainda se encontrava em fase de implantao. Todos os trs so programas federais, desenhados para aplicao em diferentes centros do pas. O cenrio geral que encontramos merece meno: cinco dos sete programas citados nas entrevistas com secretarias municipais e estaduais , realizadas na primeira etapa da pesquisa,

mantidas as condies vigentes em 2007, esperado um total de 884 mortes de adolescentes nos sete anos subsequentes ao ano base. Sem negar a violncia existente em Macei e no Benedito Bentes, h que se levar em conta que para seus moradores o complexo mais do que um lugar violento. um lugar cheio de outros

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eram desenhados pelo governo federal e funcionavam graas a seu financiamento. Dos trs indicados com maior recorrncia, dois deles eram bem distantes da abordagem do problema da letalidade de adolescentes e jovens. Tambm no fomos muito bem sucedidos na tentativa de contatos com instncias da sociedade civil. Resumidamente, portanto, temos um indicativo de que as aes em curso so frgeis, muito recentes e no foram formuladas localmente, o que nos autoriza a afirmar que no h um grande investimento municipal ou estadual nesse campo. Ao mesmo tempo, um outro ponto chamou nossa ateno: as repetidas menes ao Benedito Bentes como palco dos programas citados. Supusemos assim que talvez houvesse um nmero considervel de aes direta ou indiretamente relacionadas com segurana pblica em curso naquele territrio. Diante desse quadro, optamos por realizar o acompanhamento com um foco ao menos inicialmente no bairro, ao invs de realizarmos a abordagem a partir do estudo de um programa entendido como unidade de anlise. Essa escolha deu um carter um pouco mais etnogrfico ao trabalho de campo, que se desenrolou atravs do acompanhamento sistemtico do cotidiano no Benedito Bentes. Ressalte-se, nesse contexto, que o estagirio de Macei reside no complexo desde que nasceu. So variados os projetos em curso, especialmente porque o Benedito Bentes foi definido como um dos Territrios da Paz, programa vinculado ao PRONASCI, e passou a abrigar algumas aes, programas e projetos em sua rea. Mulheres da Paz, Protejo, PELC (Programa de Esporte e Lazer na Cidade), PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), Policiamento Comunitrio, Escola Aberta, dentre outras aes mais pontuais, qualificadas como aes que visam ao acesso a direitos e [] ampliao de cidadania, tais como retirada de documentos, cartes SUS e outros, foram encontradas no territrio. Durante o trabalho de campo, verificou-se uma concentrao de aes em uma das reas do complexo: o Conjunto Selma Bandeira. Isso ocorre em funo da existncia de um nmero considervel de equipamentos pblicos nesse local. Outro ponto tambm mereceu destaque: no Selma Bandeira, h um projeto de policiamento comunitrio promissor, que teria, segundo seus gestores, conseguido reduzir as taxas de homicdio29. Alm disso, a possibilidade de trabalhar com uma unidade territorial menor tornaria possvel evidenciar as tenses nos usos do espao como orientador de ao poltica e social. Dessa forma, foi feito um exerccio pelo qual ora se trabalha tendo a cidade como objeto, ora se tem como unidade o complexo Benedito Bentes e, por fim, o Selma Bandeira, que seria uma parte desse todo. O Conjunto Selma Bandeira foi criado pelo poder pblico para moradores da Lagoa Munda, removidos, e outros moradores de diversas habitaes precrias conhecidas como cidades de lona. O Conjunto tem um posto de sade, uma escola que atende crianas at a 5 srie do ensino fundamental, uma instalao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), alm de ser o local onde foi instalada a primeira Polcia Comunitria da cidade de Macei e do estado de Alagoas. A organizao espacial marcada por uma avenida que atravessa todo o conjunto e que parece dividi-lo fisicamente ao meio. De um lado, os equipamentos pblicos a Escola Selma
29. Segundo os policiais do posto de policiamento, ocorriam seis homicdios por ms. Esse nmero teria sido reduzido para um a cada seis meses desde o incio do policiamento.

A disposio descrita acima faz pensar, a princpio, na diviso estabelecida entre poder pblico e moradores, que poderia estar refletida no espao fsico. Um fato interessante ver que as reas das caladas/passeios das instalaes pblicas esto constantemente ocupadas por crianas, adolescentes, jovens e/ou adultos. Mas fcil observar que as caladas e passeios desses locais se transformam, no uso, em campos de futebol, rea de encontro, lugar de brincadeira com tampinhas de garrafas (jogos de bola de gude), e quadra de bola. O Selma Bandeira no tem praas pblicas e uma nica linha de nibus interliga o Conjunto ao Benedito Bentes. Todas as sedes dos equipamentos pblicos posto de sade, escola, policiamento comunitrio, PETI tm espaos ao redor de suas instalaes que no so aproveitados. A escola no desenvolve atividades nessa rea, ficando circunscrita s salas de aula e ao ptio. O posto de sade dispe de uma grande rea no aproveitada, onde algumas crianas tentam jogar bola. O PETI restringe as atividades com crianas e adolescentes a duas salas; uma rea coberta, quente, que fica trancada e separada, por grades e cadeados, se destina aos profissionais que mantm o programa, como assistentes sociais e coordenadores.

FOTO: A. F. RODRIGUES

Bandeira, o posto de sade, a sede do policiamento comunitrio e poucas casas. Do outro lado, ruas paralelas onde se encontram quase a totalidade das casas dos moradores, dois mercadinhos, a sede do PETI e a associao de moradores.

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A polcia comunitria responsvel por uma rea de dois quilmetros, dispondo, para isso, de quatro guarnies e uma viatura, alm de 17 policiais. A iniciativa foi implementada no Selma Bandeira devido aos altos ndices de homicdio: cinco a seis por ms. Foi salientado pelos policiais da base que, desde o comeo da atividade da polcia comunitria implementada em fevereiro de 2010 , o nmero de homicdios diminuiu: cinco homicdios em seis meses, nenhum deles atingindo adolescentes e/ou jovens. A polcia comunitria trabalha com aes preventivas e visitas domiciliares, desenvolve atividades integradas com a escola local, o posto de sade, o corpo de bombeiros e instituies religiosas. Foi apontado pela polcia que o maior problema enfrentado pelos adolescentes e jovens na rea o uso de lcool. A sede fica em uma rea ampla, de cimento, que lembra uma quadra de futebol, mas que transpassada de postes de iluminao, dando ao lugar um desenho mal definido. Olhando, no se tem ideia do que seja. Nesse local podem ser vistos diariamente jovens jogando bola, em um campo improvisado e quente. O prdio do policiamento fica em um dos cantos desse ptio, abaixo do nvel da rua. Dispe ainda de um lugar onde podem ser estacionados trs carros. Os moradores tm opinies distintas com relao ao Selma Bandeira e suas caractersticas definidoras. Nos depoimentos dos moradores mais antigos, o conjunto aparece como um espao diferente em dois momentos: o primeiro seria marcado por sua construo com lama, poeira, sem asfalto e pelo processo de criao de equipamentos pblicos, como posto de sade, escola e transporte pblico; o segundo momento se refere chegada do policiamento comunitrio, trazendo a tranquilidade de caminhar nas ruas e a diminuio da violncia. Nas conversas com policiais, o conjunto foi exposto inicialmente atravs de nmeros de violncia e pelo tamanho do territrio de aes do policiamento comunitrio. Foi retratado ainda como um lugar muito violento, onde anteriormente assassinatos aconteciam luz do dia, nas ruas, com grande nmero de pessoas usando lcool e com intenso trfico de drogas. Os assassinatos e a criminalidade haviam diminudo, mas os problemas com o lcool persistiam como basilares da dinmica de violncia. Festas e comemoraes tm que passar agora pelo crivo do policiamento. As aes e projetos so compreendidos, ainda pelos policiais, como auxiliares para melhor prevenir a violncia e para melhorar a qualidade de vida dos moradores. J os adolescentes e jovens, embora mantenham a referncia a um local mais violento antes da chegada do policiamento comunitrio, ressaltam outras caractersticas. O Selma Bandeira um lugar onde pouco h para se fazer. No h campo de futebol e o que existia foi desativado. A quadra em frente sede do policiamento, que antes era um lugar de cavalhada e festas, agora o lugar dos policiais a proibio justificada pela possibilidade de danificar a viatura estacionada. Um dos jovens entrevistados afirmou que o lazer do Selma era jogar futebol e fumar maconha, mas que isso no mais possvel. O nibus que faz a linha do Selma Bandeira foi descrito como precrio: Parece que vai explodir. H relatos ainda de que os nibus no param para levar os estudantes s escolas que ficam no Benedito Bentes. Os adolescentes e jovens quase nunca saem do Selma Bandeira, a no ser para ir escola ou a alguma festa ocasional. Esse ltimo trao muito importante para reflexo. Chamou a ateno dos pesquisadores a baixssima disponibilidade dos jovens de circular pela cidade para alm das fronteiras da regio onde moram, o que caracterstica de uma organizao espacial da cidade fortemente estratificada, aparteada e estigmatizante.

No mbito especfico da violncia contra jovens e adolescentes, coletamos depoimentos de diversas naturezas. Em grande medida esse tema surgia quando da apresentao do PRVL pelos pesquisadores antes das conversas. Na maioria das respostas, a violncia surge atrelada precariedade das escolas e ociosidade da juventude. Aqui, entre agentes do policiamento comunitrio, profissionais que trabalham no conjunto ou mesmo moradores adultos do Selma Bandeira, as respostas partiram da percepo de que falar em violncia contra adolescentes e jovens falar da violncia perpetrada por adolescentes e jovens. Profissionais que trabalham no conjunto, mas no moram nele, como assistentes sociais, profissionais de recreao, guarda municipal, explicam a violncia a partir de uma cultura local. O lugar de moradia de crianas, jovens e adolescentes pensado como um lugar de cultura violenta, dificultando a compreenso por parte dos moradores dos potenciais de aes e projetos desenvolvidos no conjunto, por conta dessa diferena entre as proposies trazidas e as predisposies existentes. As falas dos jovens, por outro lado, so centradas habitualmente em experincias de violncia vividas por eles ou acompanhadas de perto. Os graus de proximidade so variveis: um teve o irmo assassinado nas ruas do Selma Bandeira, outro, um conhecido ou um amigo e assim por diante. H relato de tiroteios e brigas, que seriam relativamente comuns no cotidiano do conjunto. Os adolescentes e jovens apontaram as variadas violncias na condio de vtima, especialmente de violncia policial, seja a partir do relato de conhecidos, especialmente ao serem revistados sem motivo aparente, seja atravs de mortes de familiares, amigos ou conhecidos. Quando perguntados sobre a existncia ou no de diferena entre o policiamento comunitrio e a outra polcia, a maioria os jovens e adolescentes afirmaram que, em relao violncia, a abordagem era a mesma. Apenas uma resposta divergiu: um jovem, que havia participado de um curso de Agentes da Paz, afirmou que as prticas tinham diferena: segundo este jovem, o policiamento comunitrio conversa ao invs de bater. Afirmaram ainda que os policiais no fazem visitas com frequncia s casas dos moradores, como realizavam no comeo da implementao do projeto. Quinze jovens, dos 26 entrevistados, afirmaram que o policiamento no servia para nada, que os policiais ficavam na base o dia inteiro e que h ocasies em que eles se negam a fornecer auxlio. O quadro traado at aqui se liga evidente falta de dilogo com o espao em que os programas e projetos sero e esto sendo implementados e a uma precria, quando no inexistente, articulao entre suas diferentes instncias. Esse ponto pode ser pensado a partir de processos que esto ligados ao municpio de modo geral e que reverberam em plano local. O Territrio da Paz, por exemplo, chegou a Macei com uma implementao rpida por conta dos prazos estabelecidos segundo a Secretaria de Defesa Social e s pressas vai formando o Mulheres da Paz, o PELC, o Protejo. Todas essas aes se encontram em curso no Selma Bandeira, mas seu alcance reduzido. O Mulheres da Paz, embora tenha participantes no Selma Bandeira, amplamente desconhecido pelos adolescentes e jovens entrevistados. Todos eles afirmaram ter visto mulheres vestidas com uma blusa com o nome do projeto, mas no sabiam do que se tratava e no procuraram saber. Por sua vez, segundo informaes obtidas, algumas mulheres moradoras do Selma Bandeira desistiram de participar do projeto porque recearam que as aes colocassem suas prprias vidas em perigo. O Programa de Esporte e Lazer na Cidade (PELC), vinculado Secretaria de Esporte e Lazer, informou desenvolver suas atividades no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI),

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vinculado Secretaria Municipal de Assistncia Social. Nas visitas realizadas ao PETI, uma das assistentes sociais desconhecia o que eram as atividades do PELC e apenas conseguiu lembrar-se quando uma funcionria do PETI desenrolou um pster do PELC no canto da sala. Nenhum dos adolescentes e jovens entrevistados participavam de algum esporte ou atividade do PELC. O policiamento comunitrio, por sua vez, diminuiu as mortes segundo os policiais da base no Conjunto Selma Bandeira e parece evidente como apontou o trabalho de campo que sua implementao devolveu as ruas aos moradores. Mas alguns pontos merecem reflexo: se possvel dizer que pela diminuio das mortes os moradores do Selma Bandeira tiveram um aumento do uso dos espaos do conjunto (as ruas agora so transitveis e eventualmente locais de encontro), por outro lado pode-se pensar numa diminuio dos espaos do Conjunto pelo prprio policiamento comunitrio na descrio presente nos depoimentos dos jovens. Houve uma diminuio da rea anteriormente dedicada a festas e lazeres o espao destinado a cavalhadas e festas transformou-se, segundo os jovens, no ptio da polcia. Esses pontos trazem um questionamento sobre o modelo de preveno e qualidade de vida que est sendo realizado pelo policiamento comunitrio, fazendo com que sua atuao possa parecer meramente repressiva. Aqui se pode fazer uma ligao entre as variadas formas de classificao do Benedito Bentes: bairro, conjunto, complexo e suas diversas dinmicas internas que certamente tm relao com disputas polticas. afirmado, portanto, o desafio do trabalho em mbito comunitrio de modo que haja um protagonismo do plano local nos processos de formulao de aes; h complexidades expressas nessas unidades cujas tenses nem sempre so levadas em conta nas polticas pblicas. O desafio de se ter um espao onde os problemas individualizados de cada conjunto possam ser transformados em questes coletivas, de todo o Benedito Bentes, , portanto, grande. Num rpido inventrio desses problemas, podemos assinalar o aparente insulamento dessa populao que, por medo ou incorporao de estigmas, circula pouco para alm de suas fronteiras. O desconhecimento ou desinformao a respeito de projetos federais que esto em curso sugere fissuras graves nos canais de comunicao e interlocuo entre o poder pblico e a comunidade. Embora a presena da polcia seja reclamada, o policiamento comunitrio ora encarado como uma verso remodelada de velhas prticas, ora visto como um elemento inibidor de antigas formas de socializao. Diante desses problemas, alm daqueles enfrentados pela equipe quando buscava dar incio ao mapeamento em Macei, temos algumas pistas sobre as razes do quadro da letalidade dolosa na capital de Alagoas, alm de indcios sobre quais os ns que devem ser desatados. Baixssimos investimentos pblicos para o setor, polticas de segregao urbana das populaes mais pobres e capacidade associativa precria so alguns dos ingredientes que concorrem para o grande crescimento da letalidade. No demais relembrar as taxas de letalidade apresentadas por Macei nos ltimos anos. Tampouco excessivo reforar as projees estabelecidas a partir do ndice de homicdios na adolescncia para um futuro que j est em curso. O estado de Alagoas e sua capital merecem uma ateno especfica do poder pblico. Do contrrio, uma parcela significativa de sua populao adolescente no chegar vida adulta.

OS JOVENS MULTIPLICADORES em reduo de danos de Salvador

Em fevereiro de 2010, a Secretaria de Segurana Pblica da Bahia lanou uma campanha com o tema A Bahia luta pela paz. Exibida nos principais veculos de comunicao da capital e do interior, seu objetivo era alertar as famlias e a populao jovem sobre o risco do consumo de drogas. As peas publicitrias informavam que 80% dos homicdios no estado eram causados pelo crack. Em virtude de sua temtica e do teor das imagens escolhidas, a campanha conseguiu gerar mobilizao da mdia, que produziu uma srie de textos e reportagens televisivas sobre a questo. As peas publicitrias30 mostram o contraste entre uma juventude que joga bola em um dia de sol e um corpo sobre uma maca, com uma etiqueta de identificao nos ps. Associadas s imagens, aparece o seguinte texto: Vida: no deixe que o crack tire isso de voc. A campanha publicitria reverberou tambm entre pesquisadores de violncia urbana:

Aqui na Bahia as coisas so muito informais, as pessoas falam s vezes sem muita fundamentao. Houve uma campanha dizendo que os homicdios em Salvador esto relacionados ao uso de crack. A voc pergunta de onde vem esse dado e ningum sabe responder, mas isso no s irresponsabilidade da polcia, tem muita gente que fala, fala e voc vai atrs e no tem subsdio. (PROFESSOR DA UFBA) Posteriormente, esses nmeros revelaram-se uma estimativa. A conexo entre homicdios e drogas, evidenciada por esse episdio, parece ser uma das preocupaes centrais da atuao do setor de segurana pblica no estado. Seria importante, nesse contexto, buscar compreender de que maneira essa articulao pensada atravs de aes que lidem com essas duas esferas. A escolha do projeto acompanhado pelo PRVL na Bahia tem ligao direta com esse quadro. Ao longo da primeira etapa da pesquisa, quando foram levantadas aes para potencial acompanhamento, os projetos de cunho preventivo eram poucos e estavam em estgio incipiente de realizao. Diante desse quadro, optou-se pelo acompanhamento de um programa sem ligao direta com a segurana pblica, o Jovens Baianos, cuja coordenao da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (SEDES).
30. Imagens retiradas do site http:// www.portaldapropaganda.com. Disponvel em: http://www.portaldapropaganda.com.br/portal/component/ content/article/16-capa/16214--crack-e-responsavel-por-80-dos-homicidios-na-bahia-alerta-campanha-publicitaria.html

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O foco desse programa a juventude. Suas aes tm como objetivo a [...] incluso socioprodutiva de jovens entre 16 e 24 anos em situao de vulnerabilidade social nos territrios de identidade do estado da Bahia. O conjunto de aes desenvolvidas pelo Programa voltado para o protagonismo juvenil, com foco na segurana alimentar, envolvendo as interrelaes familiar, comunitria e escolar, tendo como pblico-alvo os jovens de famlias em situao de vulnerabilidade.31 O Jovens Baianos desenvolve 11 aes, executadas em Salvador e tambm no interior, em cidades como Camaari e reas rurais no extremo sul da Bahia. A proposta central atuar para a promoo de uma formao cidad atravs de cursos variados, como construo civil, formao em rdio e TV, moda, msica e agricultura. interessante observar que a formao cidad, nesse caso, est articulada insero da juventude no mercado de trabalho, majoritariamente a partir de cursos profissionalizantes. Por indicao da prpria coordenao do Jovens Baianos, a ao acompanhada no trabalho de campo foi o projeto Jovens Multiplicadores das Aes de Reduo de Danos, que estaria mais prximo das preocupaes com relao vitimizao de jovens e adolescentes, interesse direto do PRVL. O projeto foi incorporado ao programa Jovens Baianos quando j estava em execuo, no sendo, portanto, de autoria da SEDES. De qualquer forma, significativo que a Secretaria de Desenvolvimento Social entenda que essa ao est associada preveno de homicdios. O Jovens Multiplicadores uma iniciativa da equipe tcnica da Aliana de Reduo de Danos Ftima Cavalcante (ARD-FC), um ncleo de extenso permanente do Departamento de Medicina da Universidade Federal da Bahia (UFBA). A Aliana tem entre seus parceiros e financiadores o Ministrio da Sade, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza (SEDES) e a Faculdade de Medicina da Bahia (FAMED)/UFBA. O projeto de abrangncia municipal, com foco de atuao nos bairros do Calabar e do Engenho Velho da Federao e conta com suporte local, como as associaes de moradores dos bairros, as unidades de sade da famlia e agentes do Programa Sade da Famlia (PSF). As primeiras iniciativas de pesquisa e interveno preventiva entre usurios de drogas foram realizadas em Salvador pelo Programa de Reduo de Danos da Universidade Federal da Bahia (PRD/ UFBA), no Centro Histrico (Pelourinho), em 1992. Inicialmente, elas aconteceram atravs do Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas (CETAD) e, a partir de 2004, passaram a ser desenvolvidas na ARD-FC ambos servios de extenso da Faculdade de Medicina da Bahia. Segundo o coordenador geral do projeto, por conta do perfil da populao que usa drogas, a Aliana acaba lidando com uma populao expressiva de pessoas jovens, com idades entre 15 e 25 anos. O pblico nessa faixa etria
31. SECRETARIA de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza do Estado da Bahia. Na trilha da juventude. Ano 1, nmero 1, maro de 2010, p. 6.

[...] Ns no temos uma ao especca voltada para a violncia, embora seja uma questo impossvel de se dissociar da Reduo de Danos. Quando ns comeamos a fazer reduo de danos, a gente tinha um olhar muito voltado para a sade e hoje a gente v, por exemplo, que a questo da violncia muito mais importante dentro da perspectiva de reduo de danos do que as aes de sade em si. Em Salvador, voc tem, em determinado perodo, uma mdia de seis assassinatos por dia e a maioria dessas pessoas so jovens, so socialmente excludas e so assassinadas em nome do combate ao trfico de drogas ou [tem suas mortes] atribuda[s] ao trco de drogas. Voc no tem nem de longe esse nmero de pessoas morrendo de AIDS ou de hepatite ou de tuberculose. A mortalidade relacionada represso imensamente maior do que o prprio consumo de drogas e isso incide sobre a populao jovem e socialmente excluda. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

Segundo a coordenao do projeto, ainda h uma viso distorcida do trabalho com foco na reduo dos danos causados pelo consumo abusivo de drogas, principalmente quando esse trabalho voltado para o pblico juvenil, j que as pessoas normalmente associam o discurso da reduo a um incentivo ao consumo. As campanhas publicitrias comumente dizem para os jovens que no usem drogas, mas no atingem os que j usam e so fortemente rotulados e estigmatizados por conta do consumo. Essas campanhas costumam ter um posicionamento meramente proibicionista, o que acaba se revelando ineficiente e, por vezes, tem o efeito contrrio ao esperado. No informa, refora estigmas e perpetua abismos. A Reduo de Danos sempre tem esse problema, de muitas vezes ser acusada de apologista. A gente no contra as drogas, a gente compreende uma outra nuance da utilizao, que o usurio, a pessoa que usa. Ento a abordagem da Reduo de Danos para atingir o usurio. Se voc simplesmente diz no use drogas, voc no vai atingir o usurio [...]. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO
JOVENS MULTIPLICADORES)

A ideia de fazer um projeto de interveno direcionado para jovens no mbito da reduo de danos surgiu a partir de uma oficina que duas integrantes da ARD-FC que viriam a integrar a coordenao do projeto desenvolveram para trabalhar com jovens em um encontro de uma pastoral de juventude. A partir dessa experincia, surgiu a ideia de criar um projeto que pudesse dialogar com o jovem fosse ele usurio ou no , capacitando-o para tornar-se uma referncia comunitria no contexto da reduo de danos pelo uso de drogas. O projeto deveria levar em conta que

chega a mais da metade dos atendidos. Para o professor, esse perfil coincide com o de jovens vitimados pela violncia letal na cidade e isso acabou se refletindo na forma como lidavam com o atendimento ao pblico e pensavam a reduo de danos na realidade local:

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[...] a linguagem dos jovens pode atingir outros jovens. E se a gente zesse um projeto onde os jovens so os agentes multiplicadores e no uma pessoa adulta? Ele j t inserido no contexto do uso, ele j t dentro da escola, ele tem a linguagem certa, ele daquele grupo. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) Financiado pelo CNPq, o projeto uma iniciativa que conjuga interveno e pesquisa, com dois pblicos alvo: de um lado, os alunos em ambiente escolar que sejam usurios ou que j tenham tido alguma experincia com drogas; e de outro, alunos expulsos das escolas. Esse ltimo grupo era o de maior interesse para o projeto, j que um dos objetivos exatamente reintegrar alunos egressos: A ideia era, primeiro, trazer de volta meninos que tinham sado da escola por causa de problemas com drogas. Meninos que dentro da escola sofrem preconceitos e saem da escola ou so expulsos da escola ou abandonam, porque no se sentem pertencentes ou so perseguidos. A perseguio fato dentro da escola, se o menino usurio. Para mim no existe reduo de danos que no passe por dentro da escola. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) O projeto Jovens Multiplicadores das Aes de Reduo de Danos, nesse contexto, tem por objetivo central capacitar, em articulao com escolas da rede pblica de ensino, jovens em reduo de danos nas comunidades onde os agentes comunitrios das unidades de sade da famlia j foram capacitados, para ampliar a adeso a essas informaes nas comunidades. So formados, assim, jovens agentes multiplicadores em reduo de danos, tentando trazer de volta ao ambiente escolar jovens usurios que tenham abandonado a escola e, ao mesmo tempo, transform-los em referncias comunitrias.

entre esses jovens, o uso abusivo de drogas e prticas de risco; 4) Fixar as informaes de Reduo de Danos dentro das comunidades atravs de seus membros mais jovens; 5) Ressocializar adolescentes e jovens adultos, atravs da concesso de valor social e utilidade pblica; 6) Envolver as escolas locais, aproximando jovens estudantes daqueles que esto fora da escola para estimular/ viabilizar o retorno de adolescentes e jovens adultos ao ambiente escolar; 7) Fortalecer ou criar conselhos locais de sade para que ainda mais membros da comunidade sejam envolvidos nessas estratgias; 8) Facilitar o acesso dos usurios de psicoativos dentro das comunidades aos postos de sade, encaminhamentos mdicos e informaes preventivas; 9) Produzir materiais educativos para serem utilizados pelos Jovens Agentes Multiplicadores de Aes de Reduo de Danos em campo, com identidade visual emptica.32 Para atingir esses objetivos e trabalhar com o pblico-alvo previsto pelo projeto, a equipe da Aliana teve que lidar com os professores, funcionrios e diretores das escolas onde as capacitaes do projeto ocorreram: um projeto que visa a capacitar jovens, agentes multiplicadores, com esses dois pers [alunos em ambiente escolar que sejam usurios ou no e alunos expulsos das escolas por conta do uso], diretores de escola e pessoas da comunidade. Foi muito interessante isso, porque as pessoas, os gestores de escola so totalmente despreparados para lidar com essa questo. (INTEGRANTE
DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

O projeto teve incio em fevereiro de 2009 e tinha previso de trmino para dezembro do Se a escola no estiver preparada para lidar com o fato que o uso de drogas entre jovens no adianta nada do que a gente zer, o curso que a gente der, porque quando a professora descobre que o menino t usando um baseado, ela chama a me e pede para tirar o menino da escola e vai para o histrico dele que saiu do colgio porque fumava maconha. E que outra escola vai querer esse menino, ele vai para onde? [...] Ele faz escondido, mas se ele for descoberto ele tem um problema. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) Entre os objetivos especficos do projeto esto: 1) Promover a sensibilizao de jovens para as estratgias de reduo de danos, prevenindo-os de usos e comportamentos arriscados; 2) Envolver mais membros das comunidades nos problemas decorrentes do uso e abuso de drogas em reas e camadas populares, minimizando os impactos destes; 3) Prevenir, mesmo ano. Porm, em consequncia de problemas oramentrios e do calendrio escolar, o projeto acabou sendo prorrogado e teve a etapa de qualificao encerrada em maro de 2010. Mesmo com esse encerramento, os jovens receberam uma bolsa, oferecida pela SEDES, at dezembro desse mesmo ano. Esse descompasso de calendrios gerou uma srie de questes, j que houve um perodo inicial em que os profissionais do projeto eram pagos, mas os alunos no recebiam as bolsas, e um perodo final em que ocorreu o oposto: os alunos recebiam bolsas, mas os profissionais no tinham remunerao. As aes previstas pelo projeto esto centradas em duas frentes: primeiro, h um curso terico com temticas variadas ligadas reduo de danos e ao uso de drogas; posteriormente, ocorrem oficinas, com o objetivo de preparar para a prtica como multiplicadores. Tambm participaram desse processo de capacitao diretores e alguns funcionrios das escolas, alm de lideranas comunitrias. Depois dessa fase, seriam pensadas oportunidades em que os jovens pudessem empregar, sistematicamente, os conhecimentos adquiridos o que, como veremos, acabou ficando em segundo plano. O objetivo central do projeto no apenas capacitar os jovens e outros moradores da comunidade nas informaes sobre reduo de danos e usos menos arriscados de
32. ANDRADE (2008), p12.

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drogas, mas tambm estabelecer vnculos dentro da comunidade que permitam que os problemas decorrentes do uso de drogas sejam discutidos de forma sistemtica e qualificada. Entende-se por comunidade aqui o entorno da unidade de sade que teve seus agentes comunitrios de sade (ACS) capacitados e as imediaes do distrito sanitrio percorridas por esses. A escolha das comunidades que receberam o projeto se deu a partir dos seguintes critrios: experincias anteriores da Aliana no territrio, vnculos com organizaes comunitrias locais e existncia de redutores de danos atuantes vinculados Aliana que residiam nesses locais. Ressalte-se tambm o fato de se tratarem de localidades com altos ndices de violncia. A primeira escola a receber o projeto foi a Escola Estadual Joo das Botas, que se situa no bairro da Barra, onde a maioria dos jovens do Calabar comunidade pobre de Salvador e um dos focos do projeto passam a estudar depois que saem do ensino bsico. O Calabar est situado entre o bairro do Alto das Pombas e os bairros de So Lzaro/Federao (onde fica a Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFBA), Ondina, Morro do Gato e Jardim Apipema. Literalmente cercado por bairros nobres e tursticos da cidade, o Calabar tem uma longa trajetria de luta e resistncia para se manter nesse espao, onde h uma grande especulao imobiliria. Com ruas em terreno bastante acidentado, com construes desordenadas e com pouqussimas reas de lazer, o bairro no dispe de unidades de ensino de nvel fundamental e mdio, contando apenas com uma escola comunitria para sries iniciais da educao bsica. J no Engenho Velho da Federao, a capacitao terica se deu no colgio Estadual Henriqueta Martins Catharino, que fica no bairro da Federao, localidade prxima ao bairro do Engenho Velho. Diferente do Calabar, o bairro dispe de mais equipamentos pblicos e melhor infraestrutura, tambm por ser muito maior, com aproximadamente 80 mil habitantes. O bairro est localizado num morro s margens da avenida Vasco da Gama, que o separa do Acup de Brotas. Ele faz fronteira com o Alto do Sobradinho e limitado pela avenida Cardeal da Silva. Nas proximidades do bairro est o Engenho Velho de Brotas, avenida Vasco da Gama, Garibaldi e Rio Vermelho. Localizado como uma continuao da Federao, h uma praa, uma pequena feira e algumas lojas de roupas na rea central. Esto localizadas no bairro diversas casas de candombl, sendo o bairro com maior concentrao de terreiros da cidade. O Engenho Velho da Federao tem duas escolas, uma igreja catlica e associaes culturais. O Calabar tem uma dinmica diferenciada, por ser uma comunidade menor e com uma forte cultura poltica, forjada pelos anos de luta e resistncia para se manter no local. Internamente o Calabar dividido entre as comunidades do Camaro e da Bomba, dominados por grupos de trfico diferentes. Inmeras vezes, em conversa com os jovens, foram relatados problemas na execuo do projeto em decorrncia dessa diviso, j que os residentes no Camaro tinham receio de vir para a Bomba, onde fica a associao de moradores e onde acontecia parte das atividades do projeto. Os jovens, em maior ou menor grau, acabam por reproduzir cotidianamente essa disputa de territrio: dividem o bairro, seus relacionamentos e deslocamentos locais a partir disso, mesmo quando no so usurios. Esse tipo de situao tambm foi identificado pela coordenao local do projeto:

Uma coisa que a gente descobriu foi muita restrio de rea. Se voc da Baixa da gua, voc no pode ir para o Segundo Largo, no Engenho Velho. Se voc da Bomba, voc no pode passar para o Camaro, no Calabar. [...] A delimitao de rea acontece por isso: se a galera da Bomba, vai comprar com a galera da Bomba, a galera do Camaro vai comprar com a galera do Camaro, mas isso no se restringe ao usurio. As pessoas acabam repetindo: No pode passar. Quem da Bomba no pode passar para o Camaro. (INTEGRANTE DA
COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

J o Engenho Velho apresenta mais divises internas. Segundo relato dos jovens, so quatro grandes divises territoriais: o Final de Linha, o Segundo Largo, o Vale da Murioca e a Baixa da gua. Como todas as atividades do projeto aconteceram no colgio que fica na Federao e este seria entendido como um territrio neutro, a circulao no foi problema. O processo de capacitao terica ocorreu nas escolas mencionadas e contou com jovens, lideranas comunitrias, alm de funcionrios das escolas. Ele avaliado de forma positiva, mesmo que se reconhea a existncia de algumas tenses no processo de reaproximao entre escola e egressos ligados ao uso e venda de drogas:

Isso teve um processo de resistncia muito grande dos diretores das escolas. Como que eu vou trazer aqui para dentro um aluno que j foi expulso, como que cam os outros alunos, o que as famlias vo pensar? E teve efetivamente alguma diculdade. Alguns alunos desses, ao participar da capacitao que era feita dentro da escola, entraram na escola armados, queriam vender drogas dentro da escola, complicando um pouco a situao. Ento tiveram algumas situaes difceis, mas com o tempo o projeto foi se impondo, eles foram se adequando a isso. [...] Ento pra conversar com esses diretores, que no queriam que esses alunos voltassem, a gente terminou envolvendo a prpria Secretaria de Educao. A prpria secretaria se deu conta do vazio que existe nessa rea, dentro das escolas. (INTEGRANTE DA
COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

A forma como se lida com os usurios dentro das famlias tambm relevante no processo de aproximao entre projeto e comunidade. A equipe do Jovens Multiplicadores chama ateno para o sentido do uso de drogas nas comunidades empobrecidas, que ligado a um contexto de medo. Isso se evidenciou durante a capacitao de lideranas comunitrias ao longo do projeto:

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A capacitao das lideranas foi conituosa, terrvel, teve um dia em que sa de l chorando. Uma mulher disse assim: Sabe o que eu z quando achei um baseado na mochila do meu lho?! Eu acendi, apaguei na boca dele, tranquei ele no quarto e z ele car cinco dias tomando gua. Eu dava um po para ele todo dia e dava gua e perguntava: tu t alimentado? T alimentado? Meu dinheiro para comprar drogas? Meu dinheiro no para comprar drogas, meu dinheiro para comprar comida. (INTEGRANTE
DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

Os jovens passaram tambm por uma capacitao para operao de recursos audiovisuais. A partir dessa experincia, produziram um pequeno documentrio sobre reduo de danos e a comunidade34. Essa capacitao teria acontecido para os dois grupos, mas apenas o Calabar teve autorizao local para fazer as filmagens: A gente queria fazer um documentrio, mas no saiu perfeito, na verdade nada sai perfeito, mas no saiu do jeito que a gente queria, porque eram duas comunidades a serem mostradas no vdeo, que era o Engenho Velho da Federao e Calabar. S que devido violncia, os prprios moradores do Engenho Velho da Federao, eles mesmos disseram que no queriam que zesse nada l, porque tinham medo que entrasse com cmeras e que os tracantes de l achassem que iria gravar demais e a poderia bater na gente ou coisa assim. Eles que trouxeram isso a, os jovens de l, caram com medo. [...] A gente nunca foi na comunidade deles. Se eles que moram l esto dizendo que no para a gente ir, como que a gente vai se arriscar?! No fomos, s foi gravado aqui no Calabar. (JOVEM DO CALABAR) Aps o processo de capacitao terica, os jovens do Calabar e do Engenho Velho da Federao foram integrados em um outro espao. Os dois grupos passaram a se reunir na sede do Diretrio Central dos Estudantes da Universidade Federal da Bahia (DCE/UFBA), que fica no bairro da Federao, mas para onde os jovens do Calabar podiam ir a p, j que os dois bairros esto bem prximos geograficamente. Ao comentar sobre o momento de integrao dos grupos, muitos jovens falaram sobre o receio de estarem juntos, j que existia uma rivalidade entre os bairros do Calabar e do Engenho Velho, que teria sido superada pela amizade. Foi recorrente nos depoimentos dos jovens e das lideranas comunitrias, nas duas comunidades, o problema com repasse das bolsas (de responsabilidade da SEDES) e pequenas questes de organizao das aes do projeto, como mudana de local onde as atividades aconteceriam e ausncia da coordenao em alguns momentos. Foi colocado tambm que o projeto no teria tido um fim adequado, como aponta a presidente da associao de moradores do Calabar: No nal cou meio solto, no teve fechamento, alguns falaram que no receberam certicado. Eu acho que quando chegou no nal no amarrou, no fechou. Eu mesma esperava que quando chegasse no nal a gente fosse sentar, associao, projeto e os meninos para gente denir nomes, quem vai para onde, separar equipes e j dar funo para esse pessoal. Foi nesse nal que a gente se perdeu um pouco, pelo menos a associao, e eu t tendo essa diculdade. E essa coisa da bolsa tambm, [...] e os meninos chegam a dizer assim: T vendo, se eu tivesse vendendo droga, tava com o meu dinheiro. Porque R$ 180,00 pouco, mas para eles importante ter, porque no adianta dizer que eles cam pelo projeto, no verdade, o projeto interessante, transforma. visvel a transformao, muito bom, os meninos cam com outra cabea, porm a bolsa ajuda. So adolescentes, precisam das coisas deles. (LIDERANA COMUNITRIA)

Esse tipo de discurso foi comum durante o processo de capacitao, apoiado pelos demais participantes e reafirmado com frases do tipo: Quem sabe o pai, quem sabe a me.... A partir desse momento, passou-se a perceber que existem outros pblicos demandantes de uma poltica de reduo de danos sociais33 do consumo de drogas. E a eu percebi que as pessoas mais demandantes, quem mais precisava de capacitao eram justamente os pais, justamente as pessoas que conviviam, eram irmos, eram lhos, eram os pais, no eram as lideranas necessariamente. Eram pessoas que precisam de um acompanhamento para lidar com o uso dentro de casa. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

Uma caracterstica do discurso de reduo de danos, a no criminalizao do usurio, nem sempre bem vista inicialmente pela comunidade. Mudar esse tipo de viso um foco central da atuao do projeto. Para isso, os jovens multiplicadores revelam-se particularmente adequados, j que esto prximos no apenas de jovens, mas tambm de familiares e outros sujeitos locais. A grande maioria dos jovens entrevistados soube do projeto no colgio, onde a equipe da Aliana esteve fazendo uma seleo de pessoas que tivessem interesse em atuar como redutores de danos nas comunidades. Os jovens passaram por uma capacitao de sete meses, com formao em sala de aula e mais aprendizado prtico nas ruas, sendo, posteriormente, certificados pela Aliana. Os grupos dos dois bairros participaram de feiras de sade no Calabar, onde puderam dialogar com moradores sobre o que aprenderam ao longo do projeto. Alm da capacitao terica, foram feitas oficinas, com apresentaes teatrais, orientadas por um arte-educador, e a produo de materiais grficos. Esse processo foi avaliado de modo positivo pelo coordenador do projeto no apenas em seu objetivo direto: Esse processo muito interessante porque pessoas que inclusive tinham sido expulsas da escola se revelaram pessoas de destaque, em elaborar textos, em atuar. E isso, quando voltou para a escola, surpreendeu os diretores, que achavam que aqueles indivduos estivessem reduzidos a um marginal, porque ele consumia drogas, porque ele tinha envolvimento com o trco. (INTEGRANTE
DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES)

33. H uma distino entre danos individuais, que se ligam ao corpo do usurio, e danos sociais, que dizem respeito s relaes estabelecidas pelo usurio na famlia e em contexto comunitrio.

34. V d e o s d i s p o n v e i s e m : h t t p : / / w w w. y o u t u b e . c o m / watch?v=T45wlodzW3A e h t t p : / / w w w. y o u t u b e . c o m / watch?v=3znb9QrL9xs

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Apesar da meno recorrente ao atraso das bolsas, os jovens relatavam tambm a satisfao de terem participado dessa iniciativa que percebem como diferente de outros projetos de que j tinham participado. Salientavam as amizades que constituram e como foi importante para, segundo eles, reduzir preconceitos entre usurios e no usurios e entre os moradores do Calabar e do Engenho Velho. Em tudo que eu fao minha me e meu pai me apiam, mas tiveram muitas mes que diziam, Voc t participando de um curso que s tem maconheiro e sacizeiro!, mas na verdade para mim fez muita diferena, porque de uma certa forma eu tinha uma viso diferente desse pessoal, os usurios de drogas. [...] Eu passei a tratar essas pessoas totalmente diferente. Hoje eu sei que, mesmo sendo um vcio, uma opo deles e eu tenho que respeitar. (JOVEM DO CALABAR) Uma das questes que mais chamou a ateno ao longo dos vrios dilogos com os jovens e a equipe tcnica do projeto foi a evaso dos jovens das aes posteriores capacitao. Quando indagados sobre os motivos que levariam os demais participantes a abandonarem as atividades, os jovens foram unnimes em dizer que teria sido devido ao atraso das bolsas, embora faam questo de afirmar que no teriam se vinculado ao projeto por essa razo. Os meninos que a gente perdeu no projeto, no foi porque eles no queriam discutir isso, ns perdemos eles porque eles foram trabalhar, porque eles queriam ganhar dinheiro. Ento eles foram trabalhar, foram estudar. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) Segundo os jovens, o atraso, associado s diversas promessas frustradas de que a bolsa de R$ 130,00 sairia, fez com que alguns se desinteressassem pelo projeto. A coordenao relata que inicialmente no foi pensada a distribuio de bolsas para os jovens, pois no havia qualquer ligao com a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza (SEDES). Essa articulao ocorreu aps o incio do projeto: O projeto no tem nada a ver com bolsas, o projeto no envolve nada de bolsas. [...] Foi um processo muito complicado e conturbado, porque se criou nos alunos a expectativa de uma bolsa e agora eles passaram a trabalhar com essa expectativa e a SEDES no pagava as bolsas, criou uma certa tenso. Eu z uma carta para o secretrio, porque ns assinamos um convnio, envolvendo o reitor, o secretrio... (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) Outra questo frequente na avaliao dos jovens sobre o projeto a falta de planejamento. Depois da capacitao na escola, haveria um desdobramento, com a equipe do projeto auxiliando os jovens em aes, mas isso no ocorreu. Eles relatam que ficaram soltos e que sozinhos no conseguiram dar prosseguimento s aes na comunidade. Segundo a coordenao do projeto, isso ocorreu porque aes do projeto teriam acabado, assim como os recursos disponveis para pagar os profissionais envolvidos, mas os jovens continuavam recebendo a bolsa da SEDES.

Projetos como esses precisam de gente. E dinheiro para contratar a gente no tinha. A gente trabalhou com muito pouco dinheiro, porque voc precisa de professores, precisa contratar gente. Foi uma equipe muito pequena. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) Foram relatados, ainda, problemas com o repasse de verbas pelo CNPq: Durante o incio do segundo semestre, quando ns deveramos estar trabalhando com outros contingentes de alunos, professores e diretores, no houve repasse de verbas. O CNPq s veio repassar recursos quase em novembro, quando j estava prximo das frias de novo. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) So citados tambm outros obstculos impostos para a continuidade das aes posteriores qualificao. A ideia inicial era continuar trabalhando com os jovens aps o trmino do projeto em outras aes da Aliana, utilizando-os como multiplicadores de prticas de sade dentro da comunidade. Porm, para que isso ocorresse, seria preciso que um outro projeto da Aliana, em parceria com a prefeitura de Salvador e que envolve mais de 50 pessoas, tivesse seu financiamento renovado, o que no ocorreu no perodo previsto. O desenvolvimento do Jovens Multiplicadores traz questes importantes relacionadas dinmica das drogas da perspectiva do usurio. Alm disso, central que, nos desenhos gerais de programas de preveno e de reduo da letalidade, se tenha uma interveno desenhada da perspectiva do campo da sade. H ainda outras situaes abordadas pelo projeto que se ligam de modo direto s dinmicas que vitimizam jovens e adolescentes em Salvador. Seria interessante a realizao de um quadro com os nmeros de letalidade na Bahia e, em especial, em sua capital, associados ao consumo de drogas. Existe um padro discursivo nacional que associa drogas e violncia letal. Tal associao, em geral, tende a focar no problema do trfico, mais do que nas inmeras questes que tm como pano de fundo o consumo e as estratgias de obteno de recursos para esse fim. O programa baiano tem o inegvel mrito de se voltar para esse problema. Tem o mrito adicional de faz-lo sem incorrer em estratgias de reforo de estigmas e condenaes. importante realar, contudo, que mesmo as j consagradas teses que associam drogas e violncia letal se baseiam muito mais na plausibilidade de suas hipteses do que em informaes conclusivas. Seria desejvel que uma iniciativa com os mritos do Jovens Multiplicadores no incorresse na mesma tendncia. Desenhada e encampada por uma instituio de ensino e pesquisa e dispondo de recursos de agncias de fomento para a pesquisa, ela seria um campo propcio para isso. importante notar que a Bahia foi o segundo estado de maior crescimento da taxa de letalidade dolosa por 100 mil habitantes no Brasil entre os anos de 1998 e 2008. Nesse perodo, o aumento foi de 237,5%, inferior apenas ao do Maranho. Na faixa etria entre 15 e 24 anos, o crescimento da taxa no mesmo perodo foi de 328,8%, tambm segundo maior do pas e abaixo apenas, mais uma vez, do Maranho (406,2%). Em Salvador, o crescimento das taxas ainda foi mais acentuado. Entre 1998 e 2008, as taxas de homicdios por 100 mil habitantes na capital baiana cresceram 289,1%, na populao em geral, e 370,7% entre jovens de 15 a 24 anos, sendo, em ambos os casos, o maior percentual de crescimento nacional entre as capitais para o perodo.

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No que diz respeito especificamente s perspectivas dos adolescentes, a situao de Salvador no melhora. O clculo do IHA para 2007 foi de 3,7 adolescentes mortos por grupo de mil. Mantidas as condies que propiciaram o crescimento vertiginoso apontado no pargrafo anterior e que levaram a um IHA to elevado em 2007, teremos, nos sete anos subsequentes, cerca de 1.191 adolescentes que no chegaro a completar 19 anos porque sero vtimas de homicdio. O quadro delineado pelos nmeros aponta para uma situao grave e que se reflete nas dinmicas que circundam o programa acompanhado. possvel notar que diferentes agentes identificam uma conexo entre drogas e violncia. Viu-se, por exemplo, o modo como o poder pblico fez essa ligao, quando divulgou nmeros imprecisos que criam uma interpretao distorcida e estigmatizante para essa relao: a nfase recaa para usurio de crack enquanto agente no contexto dos homicdios. O Jovens Multiplicadores, por outro lado, possibilita, a partir de seu aprendizado enquanto agente presente no cotidiano de territrios, uma outra perspectiva para essa relao. Essa abordagem especialmente importante, inclusive, como uma contraposio a uma outra tendncia fortemente enraizada em Salvador. A assuno da perspectiva proibicionista tende a legitimar o uso da fora e justificar aes policiais que, segundo a percepo de vrios entrevistados, extrapola os preceitos legais. Dito de outra forma, h indcios de que a ao policial hoje em Salvador um fator de incremento dos homicdios, atravs de aes armadas e execues sumrias sob a justificativa de combater o trfico. Assim, temos que a persistncia de abordagens convencionais atua no sentido oposto quele que, em tese, seria seu objetivo: reduzir a criminalidade e a violncia letal. Nesse sentido, possvel e necessrio fazer, como prope o programa, uma leitura mais qualificada da interao entre trfico e letalidade. Isso particularmente interessante na medida em que se multiplicam aes e polticas em outros contextos territoriais que tomam essa relao como ponto pacfico. A atuao comunitria que o projeto sustenta produz ressignificaes importantes. Temos novas possibilidades para a compreenso das dimenses do consumo de drogas, oferecendo perspectivas diferentes no lidar com uso e usurio. Nesse processo, porm, outras questes so colocadas. O trnsito pela cidade, seja do Calabar para o Engenho Velho, seja desses bairros para a Universidade, tambm uma experincia relevante e ajuda a transformar os significados atribudos pelos jovens a esses espaos. Experincias semelhantes se colocam, ainda, para a equipe do projeto, que tem sua viso sobre o uso de drogas relativizada. A equipe relata, por exemplo, que reviu a forma de lidar com o tema nas comunidades, passando a trat-lo de modo que tambm pudesse ouvir o que a comunidade tivesse a dizer a partir de seu cotidiano: [...] So experincias de morte, de violncia, de agressividade. Ento muitas vezes voc acha que t ensinando alguma coisa, mas voc tava sendo ingnuo. Fui colocada no meu lugar, de quem no t entendendo. Voc no t entendendo, ouvi isso vrias vezes. As pessoas morrem porque elas usam, elas morrem porque elas vendem, ento isso que voc t dizendo a, que droga

no mata, l para o pessoal da Graa, para o pessoal da Barra [bairros de classe mdia alta em Salvador]. Para eles no tem problema usar, mas aqui.... E verdade, eu repensei, tanto que eu comecei no Engenho Velho e depois fui para o Calabar. A minha experincia no Calabar foi melhor, porque eu j tava descolada, eu j tinha aprendido. Eu fui inocente, ignorante. Eu fui educada pela comunidade, eles me botaram no meu lugar vrias vezes. A, na minha relao com o Calabar foi mais de troca, no Engenho Velho foi mais conituosa. No Calabar eu j tava amadurecida, eu j sabia mais. (INTEGRANTE DA COORDENAO DO JOVENS MULTIPLICADORES) O uso e trfico de drogas, portanto, so cingidos de diferentes significados pelos atores que de alguma forma so implicados na sua consecuo. Nos espaos populares, muitas vezes palco do trfico armado e de sua represso pelas foras policiais, essas relaes so vivenciadas e explicadas de maneira prpria. O projeto Jovens Multiplicadores apresenta-se como uma insero importante nesse contexto. Trata-se de uma ao da rea de sade, desenhada no mbito de uma universidade e que congrega agentes locais variados (escolas, associaes, jovens locais etc.), criando perspectivas interessantes, num contexto em que, luz do que observamos na primeira etapa da pesquisa, carece de iniciativas dessa natureza. Aes desse tipo, portanto, tendem a conseguir uma multiplicao no institucionalizada de seus preceitos, atravs de uma espcie de contaminao positiva por uma linguagem menos vazada por preconceitos e mais atenta para o uso de informaes qualificadas. No caso do Jovens Multiplicadores significativo, porm, que alguns processos de gesto e planejamento tenham atuado de maneira negativa numa ao que poderia ter impactos ainda maiores. Esse ltimo ponto no pode ser negligenciado. Exatamente pelas qualidades, potenciais e avanos do projeto, destacados anteriormente, torna-se necessrio salientar as dificuldades e limitaes apuradas. A primeira delas est relacionada s dificuldades de repasse de recursos, cujas consequncias vo muito alm da j grave desero de alguns participantes. Na lide cotidiana de projetos como o aqui estudado, um problema dessa natureza pode colocar sua credibilidade em questo, neutralizando avanos e esterilizando potenciais de expanso. Segundo problema: a impresso que temos de que o programa mais efetivo em alcanar jovens que no compem exatamente o seu pblico preferencial. Se tal inquietao procedente, caberia a reflexo sobre maneiras de chegar mais perto dos usurios recorrentes de drogas e traz-los para dentro das atividades da Aliana, seja atravs dos projetos j existentes, seja a partir de novas aes. Desafio difcil de ser superado, sobretudo se tivermos em vista que terceiro problema as dificuldades em dar continuidade e consequncia ao trabalho de formao inviabilizam vnculos mais duradouros dos jovens engajados no projeto ou sua incorporao a outras iniciativas. Talvez seja querer demais de um projeto que j apresenta tantas qualidades lidar tambm com isso. Se for assim, ento, seriam necessrias outras iniciativas geminadas, principalmente quando pensamos no alto ndice de crescimento de homicdios verificado na Bahia e em Salvador, bem como nas perturbadoras projees extradas do clculo do IHA para o estado da Bahia e sua capital.

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O PROGRAMA PICASSO NO PICHAVA do Distrito Federal

O Distrito Federal dispe de uma organizao administrativa prpria em relao s categorias classificatrias pelas quais opera habitualmente o Estado brasileiro. Possui governador, mas no subdividido em municpios conforme exige a constituio federal para a conformao de um estado. um ente federado especial, que se divide em regies administrativas. Seu governo pode arrecadar tributos estaduais, como IPVA e ICMS, e tambm municipais, como IPTU. No h como se pensar a realidade do Distrito Federal sem levar em conta outros municpios que esto em seu entorno. H interaes entre estes territrios em mltiplos aspectos, seja pelo fluxo de pessoas, em busca de emprego e servios pblicos, seja por questes econmicas e polticas. Nesse contexto, foi criada uma categoria especial para dar conta dessas relaes interterritoriais e ao mesmo tempo geri-las: a Rede Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE). A RIDE35 foi criada com o objetivo de integrar aes administrativas entre a Unio, os estados de Minas Gerais e Gois, e o Distrito Federal. Ela constituda pelo Distrito Federal, pelos municpios de Abadinia, gua Fria de Gois, guas Lindas, Alexnia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois, Corumb de Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Mimoso de Gois, Novo Gama, Padre Bernardo, Pirenpolis, Planaltina, Santo Antnio do Descoberto, Valparaso e Vila Boa, no estado de Gois. Alm delas, fazem parte da RIDE os municpios de Una e Buritis, no estado de Minas Gerais. As reas prioritrias para ao conjunta so aquelas ligadas infraestrutura urbana, especialmente de transportes, gerao de emprego e renda, saneamento, proteo ao meio ambiente, sade, assistncia social, servios de telecomunicaes, turismo e segurana pblica. A gesto da RIDE fica a cargo do COARIDE, conselho formado por membros do governo federal, dos estados integrantes (Gois e Minas Gerais) e do Distrito Federal. Sua principal funo coordenar as aes dos entes federados que compem a RIDE, visando ao desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. A questo das desigualdades, tanto entre as regies administrativas do Distrito Federal como entre algumas destas e os municpios do entorno, expressiva. Braslia concentra a maior parte da riqueza e da renda de toda a RIDE, superior em mais de trs vezes da mdia nacional (Codeplan/ PDAD, 2005). Uma forte singularidade de Braslia sua distncia em relao aos municpios e regies administrativas que a circundam, muitos deles grandes bolses de pobreza que cercam o Plano Piloto. So nessas reas do entorno que se concentram a maior parte dos homicdios de adolescentes e jovens do Distrito Federal. De acordo com o Mapa da Violncia de 2011, o Distrito Federal a sexta unidade da federao com a maior taxa de homicdios do pas, apresentando, em 2008, 34,1 vtimas por 100 mil habitantes.
35. A RIDE foi instaurada pela Lei Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998, e regulamentada pelo Decreto n 2.710, de 04 de agosto de 1998, alterado pelo Decreto n 3.445, de 04 de maio de 2000, e mais uma vez em 2011, pelo Decreto n 7.469, de 4 de maio.

ao ano de clculo. Em municpios do entorno, como guas Lindas de Gois, Luzinia e Valparaso de Gois temos ndices de homicdios de adolescentes e projees futuras ainda mais sombrias. Vrios so os fatores utilizados para a explicao dessa dinmica de letalidade. H, porm, uma predominncia tanto no senso comum como na percepo de estudiosos e gestores pblicos para a associao entre a atuao de gangues e assassinatos. Em uma pesquisa publicada em 1999, procurou-se analisar essas possveis correlaes partindo dos seguintes termos: Pode-se, portanto, levar esse mesmo raciocnio [ausncia de laos sociais mais amplos entre excludos e sociedade em geral levando ao surgimento de outras sociabilidades] formao das gangues, armando que os seus membros, de forma mais informal e restrita, vinculam-se a grupos buscando uma integrao perversa que se torna uma sada para os jovens. possvel que essa seja a explicao para o fenmeno da violncia e da formao de gangues juvenis no espao urbano brasileiro. Essa a hiptese central que orienta a presente pesquisa sobre as gangues nas cidades da periferia do Distrito Federal.36 Nota-se, desse modo, uma explicao sociolgica que toma a crise de esferas de socializao primria tpicas de certas teorias da modernidade como fator importante na formatao de novos grupamentos, que tm expresses simblicas diferenciadas. As gangues e sua atuao poderiam ser compreendidas nesses termos. A pesquisa evidenciou, desse modo, uma centralidade da violncia nas vivncias dos jovens e em determinadas formas de socializao. Essa questo estaria colocada em seus cotidianos, em que condutas e prticas violentas fazem parte de sua rotina. Esse ponto apareceu de maneira mais ou menos evidente em alguns depoimentos levantados naquela oportunidade. Em certos depoimentos, a violncia naturalizada, entendida como parte da natureza humana, sendo o ser humano considerado muito violento. Percebe-se que h um certo desprezo pela vida alheia, justificando e banalizando a violncia. Essa, muitas vezes, no controlada, acontece sem querer, quase que por instinto, e pelo fato de a pessoa estar nervosa, de cabea quente37. Central nesse contexto, porm, so os conceitos de violncia que apareceram nos depoimentos dos jovens considerados pela referida pesquisa. Se por um lado h uma dimenso de violncia fsica, h tambm a incidncia de uma violncia moral explcita nas desigualdades socioeconmicas, no abandono familiar, na falta de amor e de respeito pelo outro apontada recorrentemente em diversas ocasies. Essa complexificao do conceito central para a compreenso dos sentidos da violncia na vida dos jovens de periferia. No relato dos jovens, as gangues so identificadas e tipificadas como grupos de pichadores, assaltantes, ladres, ligados a drogas etc. O fato de afiliar-se a uma gangue pode levar os jovens a pichar, mas tambm a realizar uma srie de atividades de contraveno e delinquncia38. Ao mesmo tempo, importante ressaltar que as gangues da periferia do Distrito Federal no dispunham de uma grande coeso, nem princpios de ao definidos. Por outro lado, havia lideranas fortes, cujas determinaes substituam, em muitos casos, os preceitos ausentes.
36. ABRAMOVAY (1999), p. 21. 37. Op. Cit., p. 60. 38. Op. Cit., p. 177.

Entre 1998 e 2008, ainda segundo o mapa, os ndices relativos juventude revelam aumento de 2,2%. A taxa de homicdios entre os jovens (15 a 24 anos) subiu de 75,6, em 1998, para 77,2 em 2008. O ndice de Homicdios na Adolescncia (IHA) em Braslia em 2007 foi de 2,2 vtimas de homicdios com idades entre 12 e 18 anos por grupo de mil adolescentes. O que quer dizer que, mantidas as condies vigentes, so esperadas mais 667 mortes que poderiam ser evitadas nos sete anos seguintes

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De qualquer modo, a afiliao a uma gangue foi apontada pela pesquisa como uma opo de afirmao para os jovens socialmente excludos: A gangue apresenta-se, portanto, como uma forma de socializao de jovens que buscam formas alternativas de incluso, com valores similares [aos da sociedade em geral], porm com normas e procedimentos diferentes dos demais. Nesse sentido, roubar, assaltar, vender droga, apesar de ilcitos, so comportamentos reconhecidos como vlidos pelos componentes das gangues, porque o produto de suas transaes permite que tenham acesso mais fcil ao dinheir, para o que eles consideram ser suas necessidades.39 Em pesquisa posterior, publicada em 201040, esse cenrio foi revisitado, mas com um enfoque diferente. Com uma abordagem mais qualitativa, o trabalho girou em torno de situaes colocadas para esses grupos que no necessariamente esto centradas na violncia. Na realidade, o que ocorre uma imploso do pressuposto sociolgico que orientou a primeira pesquisa. Se no texto de 1999 procurou-se compreender de que maneira as gangues funcionavam como substitutas para outros pertencimentos institucionais negados aos jovens de periferia pela sociedade em geral, no trabalho mais recente evidenciado de que maneira esses grupamentos dispem de positividades em si mesmos, a partir de suas construes e vises de mundo. Ou seja, a relao com a violncia deixa de ser uma hiptese anterior, passando a ser compreendida num universo simblico expresso em relaes mais extenso, em que apresentada como uma possibilidade de expresso de resistncia ao processo de excluso. A primeira pesquisa parece querer revelar um jovem violento, enquanto a segunda procura compreender jovens de periferia a partir de seus prprios termos. A prpria organizao da publicao de 2010 evidencia a existncia de relaes e temas que no foram considerados anteriormente. A pesquisa se ocupa, assim, de uma anlise das gangues calcada no nvel da interao, dando nfase para os momentos de encontro entre e intra gangues, para seus cdigos de funcionamento, para suas prticas definidoras e para as sociabilidades que engendram. A temtica norteadora para anlise e para construo do texto a de gnero, que perpassa as prticas dos jovens pesquisados e formatam suas relaes. A dimenso da violncia no est excluda do texto, mas lida em relao a outras prticas igualmente importantes para os jovens da periferia do Distrito Federal. Sem negar a importncia que as gangues possam ter para o quadro de violncia observado no Distrito Federal, esse ponto precisa ser relativizado e analisado com cautela. Essa situao fica especialmente latente quando se pensa em dinmicas de violncia que chegam letalidade. O uso e o trfico de drogas, numa perspectiva bastante distinta, tambm so apontados por gestores da rea de segurana pblica do GDF como uma causa importante da letalidade entre adolescentes e jovens. Uma droga que at pouco tempo atrs era tipicamente associada
39. ABRAMOVAY (1999), p. 181. 40. ABRAMOVAY (2010).

At bem pouco tempo o nosso principal problema [no contexto de vitimizao de adolescentes e jovens] era merla. Mas agora o crack est se tornando uma coisa preocupante. Tem vrias regies, tanto aqui no plano piloto como nas cidades-satlite, onde se pode encontrar usurios. (POLICIAL MILITAR DA SUB-SECRETARIA
DE ASSUNTOS COMUNITRIOS)

Baseado nessa dinmica local e nos dados de homicdios, o programa Picasso no Pichava surge no ano de 1999, com a estratgia de reduo e preveno da violncia, principalmente ligada a atuao dos pichadores. O programa foi criado num primeiro momento para trabalhar diretamente com pessoas envolvidas na pichao, porque a pichao vai alm daquele rabisco que a gente v na parede. A gente escutou, conheceu profundamente esses aspectos porque a pichao j a manifestao de uma organizao [...]: chama-se gangues. (COORDENAO DO PROGRAMA PICASSO NO PICHAVA) O programa inspirado em iniciativas implantadas em Nova York, agrupadas sob o rtulo de tolerncia zero41. As aes anteriores implantao foram a visita a programas similares ao Picasso no Pichava e ao Esporte Meia Noite (outra iniciativa da mesma sub-secretaria, de carter preventivo) em Nova York, seguida de pesquisas nas Regies Administrativas do Distrito Federal, levantando aquelas com maiores ndices de criminalidade e que, num primeiro momento, seriam as localidades contempladas com os programas em questo. Ele coordenado pela Sub-Secretaria de Assuntos Comunitrios (SUPROC) vinculada Secretaria de Segurana Pblica. A coordenao do programa afirma que a ideia do Picasso No Pichava surgiu de um escrivo de polcia, que trabalhava com adolescentes. As ocorrncias envolvendo jovens e pichao eram inmeras, configurando, na percepo dos policiais, uma questo central em sua atuao cotidiana. A partir desse quadro, ele procurou o ento secretrio de Segurana que apoiou a ideia e investiu. O programa foi iniciado dispondo de apenas quatro profissionais e hoje conta com 29, sendo 19 contratados da sociedade civil, nove policiais e um bombeiro. Segundo a coordenao, o Picasso no Pichava j atendeu 280 mil adolescentes e jovens durante os 11 anos de existncia, entre os cursos oferecidos, palestras e apresentaes. O objetivo do programa a preveno pichao, formao de gangues e ao uso de drogas. Segundo a documentao do programa, a principal finalidade das atividades desenvolvidas possibilitar que os adolescentes desenvolvam as suas habilidades artsticas e, ao mesmo tempo, estabeleam outros padres de sociabilidade, de realizao e valorizao pessoal. Dentre os objetivos especficos, destacam-se: Revelar talentos entre os jovens envolvidos com grupos de pichao e outros tipos de crimes; Fortalecer a autoestima e o respeito pelo outro; Promover valores humansticos e ticos entre adolescentes e jovens envolvidos com pichaes e outras atividades ilcitas;
41. Modelo popularizado por uma poltica de segurana implementada em Nova York, pelo prefeito Rudolf Giuliani, em 1994. Para reduzir os ndices de criminalidade na cidade, foi adotada uma postura de no tolerncia pelo poder pblico com relao a todo tipo de delito. O objetivo, assim, era repreender todas as prticas que pudessem de alguma maneira depredar o espao pblico. Concomitantemente a essa diretriz, a poltica de Nova York encampou uma srie de iniciativas de cunho social, em que se buscava criar meios de socializao para os jovens, alternativos associao s gangues. Nessa linha, foram organizadas atividades esportivas e culturais que ocorriam exatamente nos perodos do dia em que o apelo aos encontros de membros de gangues era mais pronunciado.

letalidade de adolescentes e jovens na RIDE, a merla, vem perdendo espao para outros tipos de drogas sintticas, como o crack.

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Desenvolver e fortalecer o processo de formao para a cidadania individual e coletiva; Evitar a estigmatizao dos adolescentes e jovens envolvidos com pichao e outros tipos de crimes por meio de uma oportunidade de superao dessa realidade; Habilitar adolescentes e jovens para insero no mercado de trabalho e gerao de renda; Capacitar monitores e professores especialmente para o trabalho com o pblico atendido do programa; Promover o intercmbio cultural entre os participantes do programa e instituies afins. A atuao do Picasso no Pichava ocorre nas reas esportiva e cultural, oferecendo aos

Na SUPROC, alm do Picasso no Pichava, existem os projetos Esporte Meia Noite, Ptria Amada, Conselhos Comunitrios de Segurana e Programa Segurana Comunitria. A sub-secretaria apenas gere o projeto e disponibiliza o espao fsico e a alimentao. Os recursos para pagamento de funcionrios e para a compra de materiais vm atualmente de uma parceria com o Banco Regional de Braslia (BRB), que investe R$ 25 mil reais mensais por um perodo de um ano, para custeio de mo de obra e uma pequena porcentagem para compra de material de consumo. O coordenador afirma que os pagamentos envolvem uma organizao no governamental que recebe a verba do financiador externo e faz a distribuio, atravs do pagamento de servios, compra de materiais e contratao de pessoas. Nos primeiros anos do programa, a Petrobras tambm era financiadora, mas essa parceria se encerrou no final de 2008, por deciso da empresa. Os recursos pagam o material utilizado e a bolsa oferecida aos professores, na maioria ex-alunos do prprio Picasso no Pichava. Quando no h recursos para o programa, porm, esses professores acabam realizando suas atividades de modo voluntrio. Durante o ano de 2010, houve tambm um forte investimento do PRONASCI, principalmente na compra de materiais e espao para as atividades. O programa conta com parcerias, destacadamente com Conselhos Tutelares e com a Secretaria de Educao, que oferece espao nas escolas para serem realizadas as palestras. Vale ressaltar que essa articulao possibilita a ampliao do pblico no programa, pois esses agentes tm relao sistemtica com grande nmero de adolescentes e jovens. Os instrutores das oficinas so policiais ou, como ocorre na maioria dos ncleos, ex-alunos. A gente acha esse policial, requisita e ele atua com sua habilidade diferenciada do policiamento normal. Por exemplo, a gente tem um policial professor de capoeira, tem um policial professor formado de artes cnicas, tem um professor formado de cinema, a gente tem um professor grateiro policial militar formado em lnguas; h vrias formaes e policial, um diferencial... A gente tem coordenadores tambm setorizados da polcia, porque ali ele tambm est engajado na coisa. Muitas vezes, se voc coloca um da comunidade que s quer realmente o dinheiro, talvez ele no se interessaria tanto. Apesar de que a gente olha muito isso e importante: a organizao. Quando voc tem algum da comunidade, ele passa tambm a colher frutos ali. (COORDENAO DO PICASSO NO PICHAVA) Um integrante da Sub-secretaria de Assuntos Comunitrios ressalta, no mesmo contexto, que a inteno de proximidade projeto de toda a polcia, tanto nos programas como em sua atuao cotidiana. Essa uma questo pensada para toda atuao policial. Houve um termo do Comando Geral da polcia, falando que a partir daquele momento toda a atuao no DF seria comunitria. (INTEGRANTE DA
SUB-SECRETARIA DA SUPROC)

adolescentes e jovens cursos de grafite, break, capoeira, violo, informtica bsica e serigrafia, permeados por formao para a cidadania. Os coordenadores do programa afirmam que a oferta dessas atividades apenas um pretexto para levar mais adolescentes e jovens a participar da iniciativa, tendo por objetivo central a educao para a preveno/reduo da violncia. O programa se distribui territorialmente atravs de unidades espalhadas por regies administrativas. O processo de nucleao se iniciou em Ceilndia, por se tratar de um territrio com maior quantidade de pessoas cerca de 500 mil habitantes e altos ndices de homicdio. Aps a criao dessa unidade, houve a ampliao de mais um ncleo para o centro de Braslia, trazendo participantes das periferias, com o comprometimento dos administradores de deslocar o pblico das regies administrativas para esse local, no perodo noturno. Hoje o programa conta com sete ncleos: Ceilndia, Parano, Varjo, Sobradinho, Braslndia, Itapu e Cruzeiro. A equipe do projeto formada por uma coordenao geral, alocada na Secretaria de Segurana Pblica, composta por um policial militar e um bombeiro, que atua como sub-coordenador. Alm deles, cada um dos ncleos conta com um coordenador local e professores responsveis pelas oficinas. Os relatos de campo, porm, apontam para uma espcie de protagonismo dos oficineiros na gesto dos ncleos. Nos primeiros anos do programa, o horrio de funcionamento era congruente com o de maior atuao de gangues, que seria de 23h s 2h da madrugada. Ns funcionvamos nesse horrio, porque a gente pegava os pichadores, as pessoas que eram envolvidas, levava para dentro de uma sala de aula e comeava a trabalhar ele [...]. A gente viu que conseguia, que tinha resultados. (COORDENAO DO PICASSO NO PICHAVA) Em tese, pela prpria concepo do programa, todas as atividades de lazer que o espao do ncleo oferece devem ser intercaladas com momentos de palestras, discusses e debates que mostrem os riscos da criminalidade e do uso de drogas. A palestra o principal instrumento de preveno da violncia: A palestra comea enfatizando o problema da pichao, que um problema que destri os patrimnios pblicos e privados e ela vai enfatizando o problema que est por trs, que so as gangues e os crimes que so gerados por essas gangues. Geralmente, [so abordados] crimes que envolvem jovens, adolescentes e as variedades desses crimes [...]. (COORDENAO DO PICASSO NO PICHAVA)

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Essa proposio, porm, parece estar ainda embrionria no plano prtico, especialmente nas regies destacadas do Plano Piloto. Em tese, um ncleo do Picasso no Pichava tende a atender os moradores da Regio Administrativa em que est localizada a sua sede fsica, mas isso no impede que muitos jovens de outras regies tambm participem. O foco do trabalho qualitativo realizado na segunda etapa do PRVL foi um dos ncleos do projeto, com sede na regio do Parano. A insero no campo foi relativamente tranquila e a escolha pelo local citado se deu por orientao da SUPROC, que considerava o Parano um ncleo consolidado e organizado. Os professores e o responsvel pela unidade do programa no se opuseram e sempre se mostraram receptivos s perguntas e estada dos pesquisadores no local. O Parano tem cerca de 40 mil habitantes e apresenta renda familiar mdia de R$ 630,00 43. Foi uma das primeiras comunidades do Distrito Federal constituda por pequenas colnias agrcolas e, posteriormente, por operrios ali acampados para a construo da barragem do Lago Parano. Com o crescimento das obras, houve um inchao populacional que deu origem Vila Parano, que apresentava problemas infraestruturais e no contava com apoio estatal. Na dcada de 1970 j era um grande povoado, com problemas graves de abastecimento de gua, rede de luz eltrica, educao, moradia etc. Nos anos 1980, mulheres e homens que atuaram nas diversas lutas da comunidade do Parano se uniram a um grupo de jovens da igreja catlica Grupo Tuca e formaram o grupo pr-melhoria, com a frase de ordem Daqui no saio, daqui ningum me tira, em 1983. Iniciaram a alfabetizao de jovens e adultos em 1985 e assumiram a Associao de Moradores de 1985 a 1986 . Hoje a regio conta com praticamente 100% de sua rea asfaltada, gua, saneamento bsico e energia eltrica. Ela dispe de um dos hospitais mais modernos do Distrito Federal e praticamente todos os servios bsicos de atendimento,
FOTO: RATO DINIZ
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dos participantes. Logo na entrada so encontradas telas de grafite feitas por instrutores e alunos que ficam expostas ao longo das paredes, decorando todo o interior do prdio. Uma porta d passagem para o salo maior, onde realizada a maioria das oficinas, excetuando as de break e capoeira, que acontecem na parte externa. L existem trs estantes que guardam alguns livros didticos de ensino mdio e fundamental e alguns livros de literatura. Ao lado das estantes existem duas mesas grandes com cadeiras que do suporte para as aulas de violo, grafite e serigrafia. J a parte exterior do ambiente repleta de desenhos e grafites realizados nas paredes, dando ao local uma peculiar caracterstica, destoando dos demais prdios da Administrao Regional do Parano que se encontram no local. Logo se v que o prdio do Picasso no Pichava est em uma localizao privilegiada, na regio central, em uma quadra que concentra a maioria dos prdios pblicos da Regio Administrativa. A quadra rodeada pelos principais servios e postos de comrcio, como supermercados, bancos, correios e farmcias. O ncleo funciona de segunda a quinta e as oficinas so ofertadas em dois dias alternados, sempre nas segundas e quartas ou nas teras e quintas. Nas teras e quintas so ministradas oficinas de break, grafite e capoeira. J nas segundas e quartas so ministradas as oficinas de violo e serigrafia. Na pesquisa de campo foi possvel perceber que no Parano havia a participao de muitos adolescentes de Regies Administrativas mais prximas que at pouco tempo no dispunham de ncleos, como o Itapo. Alguns professores destacaram certo receio do esvaziamento de atividades em funo dos novos ncleos abertos e a migrao de participantes para locais mais prximos de suas residncias. Apesar da inteno de atingir um pblico especfico, no existe, segundo a coordenao local do Parano, um critrio de seleo para a participao nas atividades oferecidas pelo Picasso no Pichava, tanto que possvel encontrar pessoas das mais variadas faixas etrias. Facilmente, porm, se percebe que o pblico majoritrio de adolescentes e jovens, principalmente nas atividades diurnas. J nas atividades noturnas, em que h capoeira e violo, so encontradas pessoas de idade mais avanada, pais e mes de famlia, e tambm jovens. Esses, na maioria dos casos, trabalham e usam o espao como um local de diverso ou descanso. O perfil dos participantes basicamente da populao de baixa renda e um pr-requisito para a participao nas atividades a frequncia escolar essa questo, contudo, no parece ser observada de modo muito rgido no Parano. Mas de fato o programa ajuda nesse sentido, j que os alunos se sentem orgulhosos de fazer apresentaes nas escolas, o que ocorre com alguma periodicidade. Essas apresentaes so o principal meio de divulgao e mobilizao de novos participantes. A estratgia funciona, pois os alunos do Picasso no Pichava, na maioria dos casos, ficaram sabendo das atividades do ncleo pela escola, por incentivos de amigos ou por divulgao televisiva. Vale ressaltar que, nos locais em que a demanda de adolescentes e jovens para participarem do programa muito grande, h um processo de seleo mais criterioso. avaliado, nesse caso, a renda e o envolvimento em atividades ilcitas. Para isso, so realizados vrios procedimentos, incluindo visitas domiciliares. O acompanhamento e a avaliao do desempenho dos participantes so realizados por uma equipe multidisciplinar, considerando tambm a autoavaliao dos jovens, quanto ao seu desempenho artstico e comportamental. Os jovens que atingem 90% da frequncia das

como escolas, postos de atendimento do DETRAN, Secretaria de Fazenda, Assistncia Social, Trabalho etc. Embora tenha passado por todo esse processo de consolidao, isso no se

42. Dados de 2005 obtidos no site da CODEPLAN (http:// www.siedf.codeplan.df.gov. br/sienew/ planilhaMontada.asp).O GDF est compilando os dados da PDAD (Pesquisa Distrital por Amostra de Domiclios) 2010-2011, mas at o momento ainda no foram divulgados os dados para o Parano (RA-VII). 43. Dados de 2000 obtidos no site da CODEPLAN (http://www.siedf.codeplan.df.gov. br/gft/ gftdefault.asp?publico=sim). 44. Informaes retiradas do jornal O Parano em movimento, do Centro de Cultura e Desenvolvimento do Parano, em http://forumeja.org.br/df/sites/forumeja.org. br.df/les/PANFLETO %20DO20CEDEP.pdf .

reflete em alta escolaridade, na medida em que mais de 55% da populao local no completaram o 1 grau (PDAD, 2004). A sede do Picasso no Pichava do Parano, considerando a parte edificada e o ptio, conta com cerca de 700m2. O prdio tem uma antessala onde as pessoas so recebidas e onde fica guardado o controle de inscries nas oficinas e de presena

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atividades so certificados e concluem o curso. Ao final, uma mostra do resultado dos trabalhos organizada para familiares e pblico em geral. Os recursos obtidos com as vendas de objetos so revertidos aos seus autores. Trata-se, ainda, de uma meta que balizar de alguma maneira o curso, oferecendo-lhe um pouco mais de dinamismo e estmulo. No h previso formal de aes que possam envolver os alunos depois que terminam o curso. Um caminho comum trilhado por alguns deles, porm, que se tornem oficineiros. Nas conversas com jovens, foi possvel perceber que muitos deles tm vivncias de violncia, seja como vtimas diretas, seja atravs de experincias de familiares e amigos prximos. Mas tambm h um nmero considervel que teve envolvimento com prticas de violncia, uso de drogas ou pichaes. Percebem o programa como fundamental para minorar tais questes, porm, quando perguntados como isso ocorre, tm dificuldade em elaborar sobre o tema. Normalmente enfatizavam a importncia de estarem no ncleo, pois, segundo seus depoimentos que mimetizam os preceitos do projeto , o tempo que ficam ali os impede de ter contato com atividades criminosas. H alguns jovens, contudo, que ressaltam a importncia que o programa teve em suas vidas, e relatam episdios pessoais envolvendo drogas, violncias e roubos. So notveis as redes que constroem no ambiente do programa e que acabam se estendendo para os dias em que no h atividades. So criados laos de amizades, saem juntos para as festas, treinam passes de break fora dos dias das atividades, fazem rodas improvisadas de capoeira e tocam msicas aprendidas nas aulas de violo. Nota-se, assim, que h uma sociabilidade que, iniciada no mbito do programa, acaba sendo ampliada para outros campos da vida cotidiana. Isso porque, segundo alguns jovens afirmam, as atividades no se restringem apenas quelas propostas pelo Picasso no Pichava. A partir das relaes estabelecidas surgem outras formas, geradas por iniciativas prprias, de encontros, relaes e atividades de lazer. Durante o trabalho de campo foi possvel perceber que os participantes das oficinas de break e grafite so os mais entusiasmados com o projeto e pode-se notar que essas oficinas so as mais concorridas. Alguns jovens mais engajados manifestaram ainda o desejo de se tornarem futuramente instrutores no programa e, para isso, dedicam-se com afinco s atividades. Existem, por outro lado, dificuldades no cotidiano do programa. Dados importantes dessa natureza relatados em campo foram a sua desarticulao em certos dias da semana e as fases de mudana de horrio, de oficinas e de oficineiros, causando um certo esvaziamento em algumas atividades. A ateno dos jovens acaba centrada nas oficinas, dando importncia menor para os princpios norteadores do programa. Vale mencionar que, apesar de se mostrarem pouco entusiastas pela parte mais terica do programa, focada no que seus executores entendem como de formao, destinada discusso de questes relacionadas violncia, criminalidade e ao uso de drogas, os participantes reiteram insistentemente a importncia do programa em suas vidas. No se cansam de falar que se no fosse pelo programa estariam nas ruas, tornando-se usurios de drogas ou envolvidos em atividades ilcitas. interessante observar a reiterao desse modelo discursivo por parte dos jovens. A despeito do relativo desinteresse pelas atividades mais doutrinrias do programa, flagrante nessas manifestaes a incorporao, que por vezes soa um pouco artificial, da retrica que orienta seus objetivos mais gerais.

O maior desafio apresentado para o programa, porm, est no campo poltico, especialmente em funo da instabilidade das prticas de gesto decorrentes de mudanas administrativas e dos processos eleitorais. Um novo gestor, quando assume, muitas vezes interrompe um trabalho porque chegam novas pessoas que nem sempre do continuidade quilo que vinha sendo feito. Por fim, os coordenadores tambm apontam dificuldades no monitoramento e na avaliao do programa por falta de pessoal e recursos. O Picasso no Pichava uma ao consolidada no campo da segurana pblica no Distrito Federal. um projeto que, ao longo de mais de dez anos, lidou com diferentes questes para sua manuteno e que se adaptou a diversas contingncias em sua trajetria. Dentro do que se prope ser uma ao majoritariamente ocupacional, ou seja, que acredita que ocupar o tempo livre de jovens significa preserv-los da insero na criminalidade , conseguiu atingir um nmero muito significativo de participantes e transformou-se em referncia no contexto onde atua, garantindo ateno miditica e aporte de recursos privados. A despeito de eventuais crticas acerca de sua real efetividade em relao reduo da violncia e da neutralizao da capacidade de atrao de grupos vinculados a aes criminais sobre a juventude, tem o inegvel mrito de ser uma experincia longeva, pautada pelo esforo de estabelecer canais de interlocuo com a juventude a partir do uso de linguagens e atividades prprias do universo em que atua e representa um experimento de ao em que jovens e policiais, dois grupos cujas relaes costumam se pautar pela hostilidade recproca, inventam um espao compartilhado de convivncia. Caso fosse agregado a um conjunto mais amplo de iniciativas, o Picasso no Pichava provavelmente poderia se expandir, tornar suas atividades ainda mais regulares e, quem sabe, obter maior efetividade em suas aes.

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OS NCLEOS DE PREVENO CRIMINALIDADE de Belo Horizonte

A Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais foi criada em 2003 como resposta ao grande crescimento da ocorrncia de crimes violentos no estado a partir da dcada de 1990. A nova secretaria redefiniu a arquitetura institucional da antiga Secretaria de Segurana Pblica para abrigar uma estrutura fundamentada na integrao entre a polcia militar, polcia civil, corpo de bombeiros, defensoria pblica, sistema penitencirio e sistema socioeducativo. A Secretaria de Defesa Social instituiu, no mesmo ano, uma Superintendncia de Preveno Criminalidade (SPEC), elaborou o Plano Estadual de Segurana Pblica e estabeleceu as diretrizes da poltica de preveno que seria implementada a partir de 2003. A SPEC tem como objetivo desenvolver a poltica de preveno social criminalidade atravs de programas, projetos e aes que buscam promover o acesso da populao aos direitos universais e desenvolver aes para localidades com altos ndices de criminalidade violenta45, e atualmente coordena programas que atuam em trs nveis de preveno: 1) a preveno primria, que envolve aes encampadas diretamente nas reas de maior incidncia criminal, fazendo intervenes antes que o crime acontea, tais como campanhas educativas, formao qualificada, estmulo a iniciativas comunitrias e a prticas pessoais preventivas contra a violncia, atividades coletivas de cidadania, esporte e cultura, atendimento ao pblico, propostas de educao e socializao; 2)
45. GOVERNO do Estado de Minas Gerais. Sistematizao da Metodologia da Poltica de Preveno Social Criminalidade desenvolvida pela Secretaria de Estado de Defesa Social. Belo Horizonte: 2009. 46. Essas reas so selecionadas a partir de diagnsticos realizados pelo Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica - CRISP/UFMG. Os Ncleos de base local executam programas de preveno primria em territrios com alto ndice de criminalidade e violncia e os Ncleos de base municipal executam os programas de preveno secundria e terciria. Em cada NPC mantido, pelo menos, um programa de preveno, seja ele de preveno primria, secundria ou terciria. Os Programas Fica Vivo e Mediao de Conitos so programas de base local enquanto que o Programa de Reintegrao Social de Egressos do Sistema Prisional (PRESP) e a Central de Apoio e Acompanhamento s Penas e Medidas Alternativas (CEAPA) so de base municipal. 47. No perodo de realizao do trabalho de campo, havia 31 ncleos em funcionamento no estado de Minas Gerais, mas a nossa pesquisa se deteve no ncleo Pedreira Prado Lopes, um dos mais antigos.

Criminalidade (SPEC), a poltica de preveno deve ser conduzida a partir da articulao do governo do estado com os municpios onde a poltica implantada. Embora o governo do estado tenha a atribuio de zelar pela segurana pblica, suas aes para esse intuito demandam um dilogo com as demais polticas, especialmente as polticas sociais, por se tratarem de intervenes que incidem no mbito local. No ano de 2009, a SPEC buscou articular as bases para a consolidao de polticas de cogesto com os municpios por ela atendidos. Para isso, o governo do estado repassa aos municpios o aporte financeiro para a realizao da iniciativa, disponibiliza equipe tcnica e compartilha diretrizes metodolgicas. O municpio de Betim (Regio Metropolitana), por exemplo, tem desenvolvido atravs de cogesto os programas Fica Vivo e Mediao de Conflitos. No caso de Belo Horizonte, a municipalizao dos programas tambm tem sido discutida com a prefeitura. Tal processo, porm, precisou ser interrompido em funo das restries legais relativas eleio estadual do ano de 2010. A prefeitura de Belo Horizonte, assim como as demais prefeituras envolvidas, so, segundo a SPEC, parceiras imprescindveis para a implantao e desenvolvimento da poltica de preveno. Para a contratao de pessoal, gesto da estrutura fsica, aquisio de insumos e materiais de consumo, oficinas e outras despesas dos ncleos, a secretaria investiu, no ano de 2009, R$ 34.377.300,00. O investimento feito com recursos do tesouro estadual. Para a municipalizao dos programas Fica Vivo e Mediao de Conflitos, a prefeitura arca com 10% do valor total do repasse do recurso como contrapartida do municpio. No que diz respeito articulao institucional, o NPC empreende dilogos com instncias fundamentais como a prefeitura do municpio onde o ncleo ser instalado, a polcia militar, para o estabelecimento do Grupo Especializado em reas de Risco (GEPAR) no territrio e uma OSCIP (organizao da sociedade civil de interesse pblico) responsvel pela contratao de toda equipe tcnica. Alm disso, a diretoria do Fica Vivo dialoga com a polcia civil, o Ministrio Pblico e o poder judicirio atravs do eixo de interveno estratgica do programa. A articulao com essas instncias imprescindvel para o planejamento e a viabilidade do processo de implementao. No mbito local, a articulao realizada, primeiramente, com a rede de instituies e servios existentes no territrio. A descrio da composio e natureza dos participantes da rede feita inicialmente pelo CRISP, atravs da realizao de um diagnstico do territrio. De posse desse diagnstico, os gestores e tcnicos que iro atuar no Ncleo de Preveno Criminalidade realizam os primeiros contatos e apresentam os programas para a rede local, instncia que tambm conta com a participao de lideranas comunitrias. A diretriz para a implementao do ncleo nos territrios atendidos que tal fase seja realizada com o conhecimento e participao dos agentes locais e da comunidade. A insero do Ncleo de Preveno Criminalidade na rede local tambm feita atravs do estmulo criao de espaos para a discusso da segurana pblica e a preveno violncia. Para tanto, so chamados os atores locais estratgicos, transformando-os em multiplicadores da discusso em outras instncias. O curso de gestores um exemplo de tais espaos. Nele, gestores, tcnicos e lideranas so preparados para a elaborao de um plano local de preveno que, a princpio, orienta as aes de preveno no territrio no apenas para o NPC, mas tambm para a rede local. Tais propostas so discutidas e qualificadas nos Fruns Comunitrios, onde toda a comunidade convidada a participar. A criao, permanncia e frequncia desses fruns variam de territrio para territrio.

a preveno secundria, direcionada s pessoas que tiveram experincias de determinados crimes, vindo a cumprir penas ou medidas alternativas priso, com o foco principal de possibilitar o cumprimento da pena ou medida em instituies com finalidade social, trabalhando a incluso como forma de diminuio da reincidncia criminal; 3) a preveno terciria, que tem o objetivo de diminuir a reincidncia, com atuao direta sobre os indivduos que cometeram delitos ou crimes, egressos do sistema prisional, e pessoas envolvidas com outros nveis de violncia. Os Ncleos de Preveno Criminalidade (NPCs), iniciativa escolhida para o acompanhamento qualitativo do PRVL, so espaos de referncia em municpios e localidades com altos ndices de crimes violentos46 . Suas intervenes so realizadas por equipes tcnicas que desenvolvem, em parceria com instituies pblicas e privadas e lideranas comunitrias, diagnsticos da criminalidade local, fruns comunitrios, grupos de discusso com gestores locais, planos de preveno, policiamento comunitrio, seminrios e atendimento a demandas individuais e coletivas. A escolha do Ncleo de Preveno Criminalidade47 se deu pela amplitude de suas aes e, principalmente, por se tratar de um programa voltado para a preveno com foco no territrio e na reduo de homicdios entre adolescentes e jovens. A pesquisa, portanto, priorizou o acompanhamento de um ncleo de preveno que desenvolve programas de base local (Fica Vivo e Mediao de Conflitos), mas sem desconsiderar as articulaes com os programas de base municipal. Os Ncleos de Preveno Criminalidade de base municipal so geridos diretamente pela Superintendncia de Preveno. Os ncleos de base local tambm esto sob a responsabilidade da Superintendncia, no entanto, a perspectiva que os programas Fica Vivo e Mediao de Conflitos sejam executados diretamente pelas prefeituras. Para a Superintendncia de Preveno

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As atividades do Ncleo Pedreira Prado Lopes se inserem no eixo de preveno primria e esto divididas entre o programa Mediao de Conflitos e o programa Fica Vivo. O Mediao de Conflitos destinado resoluo de conflitos extrajudiciais e ao acesso a direitos e justia. O programa desenvolvido atravs de atendimento individual e coletivo/comunitrio, alm de projetos temticos e institucionais. J o programa Fica Vivo direcionado a adolescentes e jovens de 12 a 24 anos, atravs de proteo social, principalmente com a oferta de oficinas (esporte, cultura e incluso produtiva), entendidas como instrumento de aproximao do pblico-alvo. O Fica Vivo tem como principal objetivo a reduo do homicdio de adolescentes e jovens nas reas atendidas. O programa tambm envolve uma metodologia de interveno estratgica, articulando os rgos de defesa social e sistema de justia visando represso qualificada no territrio atendido. Para o desenvolvimento das aes do ncleo, a articulao com os outros equipamentos e servios e com a comunidade torna-se essencial, j que o ncleo conta com a disponibilizao dos espaos existentes no territrio e com o trabalho dos oficineiros que so, em sua maioria, moradores da comunidade. Pedreira Prado Lopes (PPL) uma das poucas favelas da rea central de Belo Horizonte e, apesar de ter sofrido repetidas remoes, conseguiu reconstruir-se no mesmo local ao longo do tempo. Em 2004, foi palco da morte de 64 pessoas, resultado de um conflito entre grupos criminosos armados que disputavam o domnio do territrio. Esse episdio levou a Secretaria Estadual de Defesa Social a implantar o GEPAR e o programa Fica Vivo. No entanto, a Pedreira Prado Lopes continua sendo um dos principais pontos de venda de drogas em Belo Horizonte, o que mantm a frequncia de conflitos armados seguidos de mortes em seu cotidiano. Por outro lado, no que tange ao desenvolvimento de projetos sociais, a PPL foi e continua a ser cenrio de uma gama de projetos criados por atores internos e externos comunidade. Destaca-se tambm a presena de um equipamento da polcia civil, o Departamento de Investigaes (DI), que agrega cinco delegacias de homicdios, alm de unidades especializadas em localizao de pessoas desaparecidas, fraudes eletrnicas e informtica, falsificaes e defraudaes. A sede do Ncleo Pedreira Lopes funciona em um equipamento gerenciado por uma entidade conveniada da prefeitura, na entrada da vila. A Associao Grupo Esprita O Consolador parceira do programa desde a sua implantao e disponibiliza duas salas conjugadas com a recepo para as equipes do Fica Vivo e do Mediao de Conflitos. As primeiras atividades acompanhadas foram indicadas pelas duas equipes dos programas Fica Vivo e Mediao de Conflitos, que construam um cronograma de atividades que poderiam ser acompanhadas semanalmente. J a imerso na comunidade se deu inicialmente atravs de visitas para o reconhecimento do territrio. Posteriormente, foi estabelecido contato com uma liderana comunitria que viabilizou a circulao pelo territrio. Embora o Ncleo de Preveno Criminalidade Pedreira Prado Lopes seja a materializao da poltica de preveno na instncia local, os programas que o compem so desenvolvidos de forma independente e foi dessa maneira que eles foram apresentados para o acompanhamento qualitativo da pesquisa. Nesse sentido, cabe descrever os programas para, por fim, analisar as
48. Materializada atravs do modelo de policiamento para as reas do programa: o Grupamento Especializado de Policiamento em reas de Risco GEPAR.
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estagirio. Pelo que pde ser observado durante o trabalho de campo, o atendimento, apesar de ser apenas um dos eixos, a grande porta de entrada do programa e o que demanda um maior investimento por parte da equipe. Foi possvel perceber, nas reunies de trabalho acompanhadas, que na discusso dos casos so considerados aspectos como o perfil psicolgico dos atendidos, o contexto familiar, a forma de insero do indivduo na comunidade e seus desejos sobre o desfecho do caso. No que se refere natureza dos casos atendidos, a equipe destacou o grande nmero relacionado a questes previdencirias/trabalhistas e penais, alm de problemas familiares, partilha de herana, casos de violncia domstica e ameaa vida. Em termos quantitativos, outra demanda importante que chega ao Mediao de Conflitos a busca pelo acompanhamento do processo de pessoas presas. No momento dos atendimentos, as tcnicas e estagirias informam aos requerentes os passos realizados pelo programa que basicamente consistem em: a) orientao jurdica referente especificidade de cada caso e, se necessrio, encaminhamento a rgos de defensoria pblica e b) busca pela mediao a partir da promoo de uma tentativa de interao entre as partes envolvidas em uma demanda. No eixo Projetos Temticos foi possvel acompanhar apenas uma atividade desenvolvida pelo programa. As atividades relacionadas a esse eixo podem acontecer de forma simultnea em alguns ncleos ou mesmo serem criadas e implementadas por um ncleo apenas. Elas se do, portanto, a partir de demandas e especificidades locais. A atividade acompanhada foi a finalizao de um curso de fotografia oferecido pelo programa aos membros do grupo de mobilizao constitudo por alguns moradores da vila. O curso tambm ocorreu em outros ncleos e teve o objetivo de possibilitar a reflexo acerca dos conflitos presentes na vila e suas possveis solues atravs da utilizao dos recursos da fotografia. Para o programa Fica Vivo, o mais importante ter acesso ao jovem, principalmente aquele envolvido na criminalidade ou com possibilidades fortes de envolvimento. Para que esse acesso possa se dar, so utilizadas estratgias j estabelecidas nas diretrizes do programa e tambm aquelas elaboradas pelas equipes de acordo com cada realidade local. Tais estratgias fazem parte do eixo de proteo social. Nesse eixo so realizadas aes orientadas diretamente para o pblico de adolescentes e jovens com idades entre 12 e 24 anos, aes direcionadas aos jovens envolvidos na criminalidade e aes voltadas para a comunidade de forma geral. A principal ao desse eixo a oferta de oficinas de esporte, lazer, cultura e incluso produtiva. As oficinas so o principal instrumento de aproximao entre os jovens e o programa. O prprio gestor do Ncleo de Preveno Criminalidade da Pedreira Prado Lopes chegou a mencionar mais de uma vez na entrevista realizada que, em sua percepo, a comunidade v e compreende o Fica Vivo primordialmente como um programa de oficinas. No s a comunidade, mas tambm alguns gestores de equipamentos locais e lideranas j relataram sobre a limitao do programa em funo de apenas oferecer oficinas, como se pode observar no depoimento a seguir: O Fica Vivo s realiza ocinas. Acho que uma ao muito pontual que no serve para impedir os assassinatos dos jovens daqui [PPL]. Outros servios tambm oferecem atividades de esportes e tudo isso atinge o jovem, no s o Fica Vivo. (GESTORA DE EQUIPAMENTO LOCAL)

aes e frentes de trabalho que os interligam e conferem identidade ao NPC. No programa Mediao de Conflitos, o atendimento feito de maneira interdisciplinar e conta com a participao de duas pessoas, combinando tcnico com tcnico ou tcnico com

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Na percepo dos gestores do programa, os atores locais, principalmente os moradores da comunidade, no tm o entendimento do alcance da poltica de preveno como um todo, mas ressaltam ao mesmo tempo que o Fica Vivo muito complexo e dinmico e, por isso, as dificuldades de compreenso so justificveis. No entanto, so ressaltadas ainda a importncia e a centralidade das oficinas na rotina do programa, bem como a importncia do papel do oficineiro para o acesso aos jovens da comunidade. Os ocineiros, pra mim, so os caras, assim... para esse acesso, pra pensar no jovem, pra pensar na dinmica49, pra trazer elementos da dinmica que vo nos alimentar pra trazer isso para outras instncias. [...] o agente parceiro do programa. (GESTOR DO NCLEO
DE PREVENO CRIMINALIDADE DA PEDREIRA PRADO LOPES)

o total de oficineiros, justamente para acompanhar as atividades realizadas, avaliar seus resultados e programar novas iniciativas. Alm disso, a equipe tcnica faz a leitura dos relatrios mensais produzidos por cada oficineiro, com o intuito de monitorar o trabalho realizado. Em funo das atribuies dos oficineiros que foram enfatizadas pelos gestores do programa problematizar com o jovem o projeto de vida [...], apresentar para esses jovens projetos de vida diferentes, colher algumas informaes e problematiz-las com a equipe50 , pode-se constatar que o contedo programtico das oficinas no o grande foco dessa frente de atuao do programa. As oficinas se constituem como instrumentos, meios atravs dos quais o programa pode ter acesso no apenas aos jovens, mas realidade criminal, pois os oficineiros tambm so solicitados a relatarem sobre a dinmica e a configurao da violncia no territrio. No eixo de Proteo Social, a pesquisa de campo tambm acompanhou reunies com o GEPAR51 e reunies sobre a dinmica da criminalidade realizadas entre a equipe tcnica do programa. As reunies com o GEPAR acontecem uma vez por ms e contam com a participao do comando da equipe do GEPAR que atua na Pedreira Prado Lopes, do gestor do NPC, da equipe do programa Fica Vivo e, mais recentemente, da equipe do programa Mediao de Conflitos. As reunies tm por objetivo possibilitar a troca de informaes acerca da realidade criminal da rea atendida para que a equipe tcnica adquira um conhecimento mais qualificado sobre o contexto local. Elas acontecem necessariamente fora dessa rea, normalmente no batalho de polcia da qual a rea faz parte. As informaes discutidas nas reunies entre a equipe tcnica e os oficineiros do programa tambm so importantes para auxiliar na compreenso da dinmica, da vida cotidiana e das relaes no territrio e so repassadas para a diretoria do programa. H uma reunio especfica para isso em que a equipe de cada rea faz uma apresentao sobre a organizao da criminalidade do lugar. Quanto relao entre as aes desenvolvidas pelas equipes dos dois programas, rede local e as aes repressivas, verificou-se alguns limites. No caso especfico do Ncleo de Preveno Criminalidade Pedreira Prado Lopes, o GEPAR no participa das instncias de interlocuo presentes na comunidade. Tal participao tambm varia de ncleo para ncleo. H NPCs em que os policiais pertencentes ao GEPAR possuem assento cativo em fruns locais e regionais, no s aqueles organizados pelas equipes do programa, mas tambm pelos atores ligados rede de proteo. Nesses casos, possvel perceber que a construo da participao dos policiais nestas instncias viabilizada principalmente pela dinmica local e pela relao cotidiana que os policiais estabelecem com a comunidade. A no participao do GEPAR nas instncias locais da Pedreira Prado Lopes reflete um histrico conflituoso da relao entre polcia e comunidade. Embora haja uma diretriz por parte do programa e um esforo por parte do grupamento para a mudana de atuao, a percepo dos moradores fortemente marcada pela truculncia que historicamente caracterizou a presena desses agentes no cotidiano da Pedreira Prado Lopes. A comunidade, segundo relatos, no faz diferenciao entre o GEPAR e outras corporaes que atuam no territrio. Sobre o desenvolvimento do Fica Vivo no interior da Pedreira Prado Lopes, tanto as tcnicas do programa, quanto a sua coordenao geral, apontaram a dificuldade e a presso que representa
50. Gestor do Ncleo de Preveno Criminalidade de Pedreira Prado Lopes. 51. Vale destacar que as reunies do Eixo de Interveno Estratgica no foram acompanhadas por nossa pesquisa. De acordo com a documentao do programa, esses encontros no contam com a participao de tcnicos e ocineiros e acontecem em carter reservado. Trata-se de um mecanismo operacional e prtico que objetiva desburocratizar os uxos de trabalho. Nesses encontros, polcias, sistema prisional, socioeducativo, judicirio e Ministrio Pblico desenvolvem um trabalho de inteligncia e levantamento processual de pessoas que interferem na dinmica da regio.

Na Pedreira Prado Lopes, o programa conta com 22 oficineiros e as atividades oferecidas variam entre artesanato, rap, circo, vlei, dana, futsal, entre outras. As modalidades so escolhidas a partir da demanda do pblico atendido e das habilidades dos oficineiros, j que o programa trabalha com a perspectiva de absorver prioritariamente oficineiros que residem na comunidade. Esse critrio, segundo a gesto do programa, adotado para valorizar os profissionais do territrio e, principalmente, para facilitar o contato com os jovens. Os oficineiros, por serem tambm moradores, contam com um grande conhecimento sobre a realidade local, sobre a rede de servios oferecidos nas vilas e sobre o perfil de cada jovem atendido. Cabe a eles a articulao com os atores locais a fim de utilizar os espaos existentes na comunidade para o desenvolvimento das oficinas. importante salientar que as oficinas so realizadas em espaos e equipamentos pblicos como campo de futebol, quadra, escolas, na prpria sede do programa e, em alguns casos, nos becos das vilas. Alm do objetivo principal da oficina, que ter acesso ao jovem, ela tambm tem como diretriz proporcionar a circulao do jovem atendido, tanto dentro do prprio territrio quanto para alm dos limites da comunidade, proporcionando sua circulao na cidade. Para isso, paralelamente oferta de oficinas, so realizados eventos na comunidade, que buscam possibilitar o acesso dos moradores dos diferentes territrios existentes nas duas vilas atendidas. Para a circulao na cidade, o programa disponibiliza ingressos e vales-transporte para espetculos de msica, teatro, dana e passeios a lugares de referncia na cidade. Ainda sobre as oficinas, foi observado que a oferta alvo de duas grandes crticas por parte dos moradores da regio e de alguns membros da equipe do programa, respectivamente. A primeira delas corresponde s opes de modalidades existentes que muitas vezes no consideram as demandas e as potencialidades do territrio em sua totalidade. Outra crtica observada diz respeito qualidade das oficinas ministradas. Ouvimos algumas alegaes sobre uma suposta inexistncia de metodologia
49. O termo dinmica utilizado para se referir ao cenrio criminal ou s potencialidades criminais e/ou conitivas presentes nas vilas em um determinado perodo.

sistematizada para a orientao dos oficineiros, o que lhes deixaria excessivamente soltos para conduzirem suas atividades. Deve-se notar, no entanto, que observamos a existncia de uma rotina de acompanhamento em que a equipe tcnica realiza reunies individuais, com pequenos grupos e com

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o trabalho nessa comunidade, visto que a mesma considerada como referencial de rea violenta em Belo Horizonte. Tal cenrio faz com que o Fica Vivo, nesse espao, seja foco de cobranas e expectativas oriundas dos moradores, dos outros atores, pblicos e privados, que atuam na PPL, da mdia e do prprio governo. Quanto ao funcionamento interno do Fica Vivo na Pedreira Prado Lopes, as tcnicas apontaram que a proximidade emocional que muitos dos oficineiros guardam com jovens envolvidos em redes ilcitas constitui um dificultador para o pleno desenvolvimento do programa. Os laos estabelecidos, muitos deles de parentesco, impedem uma troca direta entre os oficineiros e equipe tcnica, sobre o cenrio que verificam no territrio em que atuam. A isso se deu o nome de territorializao dos oficineiros, o que acarreta, por parte dos mesmos, um medo dos usos da informao que prestam. De fato, esse um elemento que merece ateno no Fica Vivo como um todo. Os oficineiros, pela sua dupla condio de jovens e moradores da comunidade, tm acesso privilegiado ao pblico atendido pelo programa, mas essa mesma condio os coloca em uma situao vulnervel e ambgua e levanta constantemente algumas questes para estes atores: Quando eu deixo de ser oficineiro para ser morador? Quando percebo que algum conflito est para acontecer, devo intervir? Como? A quem recorrer, o que fazer?52 Essas questes no encontram respostas institucionais e carregam a atuao desses profissionais de tenses e dificuldades. Sobre a relao mais ampla entre Fica Vivo e polcia, enfatizou-se de modo geral o pouco respaldo que alguns grupos de polcia do ao programa e a forma truculenta como fazem abordagens no interior da Pedreira Prado Lopes. Alguns oficineiros j foram abordados, no momento da realizao das oficinas, por policiais agindo dessa forma. Resumidamente, pode-se dizer que, a despeito de sua centralidade no desenho da estratgia geral que envolve os programas aqui estudados, a atuao da polcia ambgua e suas relaes com os demais atores envolvidos tende a ser bastante tensa. Alguns segmentos do grupamento, inclusive de comando, no parecem realmente encampar as diretrizes preventivas, do pouca importncia s aes dos programas de preveno e partilham de uma percepo convencional da natureza do trabalho policial. Dessa forma, os vnculos cooperativos no parecem suficientemente slidos e no se pode afirmar que tenham a confiana recproca por base. As aes comuns aos dois programas e que do unidade atuao do Ncleo de Preveno Criminalidade se situam, basicamente, em dois campos: articulao com o GEPAR, j relatada; apoio e fortalecimento da rede local, que podem ser divididos em duas frentes: uma que diz respeito participao em instncias da rede entendida como um conjunto de equipamentos e servios locais e outra que corresponde ao fomento e apoio s aes comunitrias. interessante perceber que, com o desenvolvimento da poltica, a necessidade de aproximao dos dois programas de base local foi identificada. A resposta a essa necessidade a figura do gestor do Ncleo de Preveno Criminalidade, cargo criado em 2007, no municpio de Belo Horizonte. O papel do gestor justamente aproximar e integrar as equipes e reforar as diretrizes que so atribudas ao ncleo e no a um ou outro programa isoladamente a partir de reunies
52. SIMES, K. S. Sem ttulo. In: Revista do programa Fica Vivo. 3 edio. Minas Gerais, 2010-2011.

Segundo a gesto do ncleo Pedreira Prado Lopes, a poltica de preveno, desenvolvida pela superintendncia, apesar de recente dentro da estrutura do Estado, ganha papel importante, a comear pela prpria criao de uma Secretaria de Defesa Social em substituio extinta Secretaria de Segurana. Ao longo dos seis anos de atuao da superintendncia, a poltica de preveno conquistou assentos em instncias importantes para a discusso sobre segurana pblica, o que possibilita sua sustentabilidade e diminui o risco de retrocessos que uma possvel mudana de gesto possa desencadear. Como limites, a gesto do Ncleo de Preveno Criminalidade de Pedreira Prado Lopes apontou a ausncia de mecanismos de gesto mais eficientes e eficazes no que diz respeito produo e alimentao de dados e indicadores. Outro aspecto destacado foi a necessidade de institucionalizar a intersetorialidade dentro da estrutura do Estado. De fato, o dilogo entre os atores e os setores tambm se faz necessrio entre os programas que compem o ncleo de preveno. Desde as primeiras atividades acompanhadas, foi possvel perceber a reduzida interlocuo entre as equipes locais. Essa percepo foi corroborada pelo depoimento do prprio gestor durante a entrevista realizada. O fato de os programas Fica Vivo e Mediao de Conflitos terem tempos institucionais diferenciados dificulta a interlocuo. O desenho original da poltica de preveno no contemplava inicialmente a conjugao dos programas em uma nica base local. O Fica Vivo instalado na Pedreira Prado Lopes em 2004 e apenas no final de 2005 que o territrio recebeu o Mediao de Conflitos. Eram dois programas diferentes e independentes e, segundo a gesto do NPC PPL, no mantinham nenhuma interlocuo, apesar de atuarem na mesma comunidade. A despeito dos desafios e limites identificados, o Ncleo de Preveno Criminalidade est consolidado nos municpios onde foi implantado tendo em vista o carter de suas aes e o envolvimento e grau de articulao dos atores parceiros oriundos das vrias instncias. Destaca-se, tambm, o papel da Superintendncia de Preveno dentro da estrutura da Secretaria de Defesa Social, que pode ser encarado como um grande avano considerando o curto perodo de sua existncia. O fato de a superintendncia estar trabalhando na construo de processos de municipalizao do Fica Vivo e do Mediao de Conflitos para que as prefeituras assumam os programas, inicialmente, num regime de cogesto at que possam absorver por completo os programas em suas estruturas, considerado uma das formas de garantia de sustentabilidade e continuidade de suas aes. Embora talvez esse seja um diagnstico excessivamente otimista, ele parece estar fundado na expectativa de que a municipalizao seja a melhor forma de difundi-los pelo estado, tornando-os extensivos a vrios municpios e comunidades que lidam com altos ndices de criminalidade e de violncia letal. A despeito dos esforos do governo do estado e das orientaes dos programas preverem um potencial de irradiao dos efeitos positivos de suas estratgias, o cenrio em Belo Horizonte inspira cuidados. De modo geral, a avaliao de programas como o Fica Vivo e o Mediao de Conflitos positiva. Tratam-se de programas bem desenhados e inspirados em experincias de sucesso em outros grandes centros53. Os nmeros de homicdios em Minas Gerais, no entanto,

quinzenais e grupos de estudo em que o gestor e as equipes estabelecem discusses a respeito de temas pertinentes sua rea de atuao.

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53. Sobre as avaliaes do programa, ver OLIVEIRA; OLIVEIRA (2009) e SILVEIRA (2007).

ainda so expressivos, embora os dados do Mapa da Violncia de 2011 indiquem uma reverso a partir de 2004 at 2008, mais evidente na capital e regio metropolitana. No municpio de Belo Horizonte, a taxa geral de homicdios para o ano de 2008 foi de 41,9 vtimas por 100 mil habitantes. Cabe notar que, embora ocupe uma posio intermediria no ranking das capitais brasileiras (dcimo quarto lugar em 2008), Belo Horizonte a nica capital de estado na regio sudeste que apresenta percentual de crescimento dos homicdios na srie histrica compreendida entre 1998 e 2008. No que diz respeito aos jovens entre 15 e 24 anos, Belo Horizonte teve uma taxa de 116,3 mortos por 100 mil no ano de 2008. Nessa faixa etria, o crescimento na srie histrica apresentada no ltimo Mapa da Violncia de 170,8%. O quadro revelado pelo clculo do IHA tambm no dos mais favorveis para a capital mineira. Tendo o ano de 2007 por base, o ndice a que se chegou foi de 5,6 mortes de adolescentes por grupo de mil. Trata-se do segundo maior IHA entre as capitais brasileiras, empatado com Vitria. Ainda com base nos clculos do IHA, mantidas as condies vigentes em 2007, so previstas 1.472 mortes de adolescentes antes de chegarem aos 19 anos at 2014. Temos, assim, um cenrio em que as virtudes e estratgias de preveno do governo mineiro so desafiadas pela persistncia de altos ndices de violncia letal que tm tornado o estado menos eficaz do que outros centros brasileiros que lidam com magnitudes semelhantes desse fenmeno.

OS COMITS DA PAZ de Vitria

Em 2005, a prefeitura de Vitria elaborou um programa de atuao no mbito da segurana urbana, o Vitria da Paz. Na carta cidade que abre sua documentao, a prefeitura explica tratar-se de uma: [...] resposta democrtica, participativa e responsvel [do municpio] no combate criminalidade e violncia, nos limites de suas atribuies constitucionais. um conjunto estruturado de polticas pblicas que se desdobra em programas de incluso social, integrao e mobilizao comunitria, scalizao e monitoramento, educao e de desenvolvimento urbano. (PREFEITURA DE VITRIA, S/D, P. 4) As aes elaboradas a partir desses preceitos deveriam garantir a retrao da violncia no municpio, perceptvel nos altos ndices de criminalidade que, potencializados pela abordagem dada ao tema pela imprensa nacional, teriam relao direta com a sensao de insegurana. O Esprito Santo o segundo estado com a maior taxa de homicdios do pas, segundo o Mapa da Violncia de 2011. Em 2008, suas taxas foram de 56,4 vtimas por 100 mil habitantes. No que concerne populao entre 15 e 24 anos, a taxa estadual ainda mais preocupante. Para essa faixa etria, a taxa por 100 mil habitantes chega a 120 mortes por 100 mil habitantes. Entre 1998 e 2008, a taxa de homicdios contra jovens cresceu 17,4%. Na capital, os ndices so ainda maiores. De 1998 a 2008, as taxas de homicdios conheceram uma significativa queda de 30,7%, mas, ainda assim, a capital capixaba ocupa o terceiro lugar entre as capitais mais violentas do pas, apresentando uma taxa de 73,9 vtimas por 100 mil habitantes. Entre os jovens tambm houve uma queda no perodo de dez anos. Ela representou uma reduo de 10, 3%. Ainda assim, Vitria teve uma taxa de 181,9 assassinatos de jovens entre 15 e 24 anos em 2008, o que lhe garantiu o terceiro lugar entre as capitais do pas. Passando agora para as informaes obtidas a partir do clculo do IHA, relativos faixa etria de 12 a 18 anos, o cenrio continua sombrio. A taxa de vtimas de homicdio entre 12 e 18 anos por mil habitantes com essa mesma faixa etria foi estimada em 5,6. Isso quer dizer que, caso as condies vigentes em 2007 perdurem, esperado um total em torno de 195 mortes de adolescentes entre 2007 e 2013 no municpio de Vitria. O grave quadro de violncia letal observado em Vitria, especialmente a partir da dcada de 1990, explicado por Paulo Jorge Ribeiro54 por duas vias. De um lado, tem-se o crescimento do trfico de drogas e das disputas que esse tipo de comrcio propicia. De outro, h uma deteriorao do crdito institucional no estado do Esprito Santo como um todo, por conta das relaes de atores do poder oficial com o crime organizado. Nesse contexto, alega-se com frequncia que uma questo central a ser enfrentada a penetrao desse tipo de crime nas polcias civil e militar, bem como no poder judicirio. A despeito da persistncia da gravidade do caso da letalidade em Vitria, j faz algum tempo que sucessivas administraes municipais tm tentado solues para o problema. Em 1994, foi criada a Secretaria Municipal de Cidadania, tendo como objetivo a promoo do bem estar da
54. Cf. RIBEIRO (2005).

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populao em geral e em especial dos mais pobres. A partir de uma reformulao desse rgo, criou-se em 1998 a Secretaria Municipal de Cidadania e Segurana Pblica, que tinha no Ncleo de Polticas de Segurana Pblica o referencial institucional para lidar com o tema no mbito da cidade. Em 2005, foi criada a Secretaria de Segurana Urbana, com o objetivo de: [...] propor e executar aes de preveno violncia e criminalidade a partir de estratgias de incluso social, participao comunitria, scalizao e monitoramento. A juventude o maior foco da ateno da secretaria, por ser o grupo social mais atingido pela violncia.55 Esse o rgo hoje responsvel pelo programa Vitria da Paz, cujo objetivo atuar no contexto de violncia, acoplando tanto as questes relacionadas letalidade como aquelas mais amplas, no relacionadas diretamente aos crimes que levam morte. Nota-se, a partir da documentao do programa, que seu foco principal est na implementao de aes que promovam uma cultura de paz. Alguns pontos marcam a atuao do Vitria da Paz: de um lado, a defesa de um tipo especfico de prtica na rea da segurana, focado em aes preventivas em detrimento daquelas de carter punitivo e repressivo; de outro, a partir da constatao de que os mais atingidos pela violncia urbana so jovens, o foco em iniciativas voltadas para a juventude. As aes do programa so articuladas em seis eixos. So eles: 1) Preveno; 2) Humanizao do trnsito; 3) Cidade legal; 4) Aes de reforo ao enfretamento da violncia criminal; 5) Aes de estudo, pesquisa e monitoramento da violncia e 6) Mobilizao da sociedade pela construo da cultura da paz. Para um acompanhamento qualitativo sistemtico, foi escolhido no mbito do programa o projeto Comit da Paz, que uma das principais aes do eixo de Mobilizao da sociedade pela construo da cultura da paz. O objetivo desse projeto articular um conjunto de iniciativas que visam incorporao de lideranas comunitrias, religiosas, sindicais e empresarias, alm de agentes de rgos pblicos no desenvolvimento de alternativas pacficas de resoluo de conflitos, de preveno, enfrentamento da violncia e promoo da paz. A iniciativa descrita, por seus criadores, como indita no municpio de Vitria e no estado do Esprito Santo. O Comit da Paz proposto como um espao sistmico de discusso, aberto a todas as organizaes e segmentos locais de determinada comunidade que se interessem em refletir sobre desafios, trabalhos e projetos de preveno violncia. Pretende estimular e mobilizar as referncias e os equipamentos comunitrios, tais como instituies religiosas, esportivas, educacionais, associaes de moradores, ONGs, dentre outros, visando a construir coletivamente aes de preveno violncia. Articula, ainda, aes criativas e educativas, estabelece parcerias e fortalece a identificao dos problemas, procurando direcionar respostas que afirmem a cultura da paz e no violncia.
55. D i s p o n v e l e m : h t t p : / / w w w. v i t o r i a . e s . g o v. b r / s e m s u . php?pagina=oquefazemos. Acessado em 17/05/2011.

atuam na gerncia do projeto, um auxiliar administrativo, trs estagirios de servio social e um estagirio de administrao. Essa equipe responsvel, dentre outras coisas, pela mobilizao das comunidades, articulao das redes, acompanhamento de reunies e aes e sistematizao da rotina, alm de articulaes eventuais com outros rgos estaduais e polcias. O principal financiador do projeto o governo federal, atravs do PRONASCI, que exige uma contrapartida municipal. Porm, importante enfatizar que se trata de uma ao criada em mbito municipal e que apenas posteriormente foi contemplada pelo programa federal atravs, fundamentalmente, de recursos financeiros. Esse um tipo de articulao diferenciada, j que normalmente as aes do governo federal chegam prontas para as cidades, cabendo aos poderes municipais apenas a sua encampao. A atuao dos comits focada na valorizao da especificidade e histria locais, para a construo da identidade e fortalecimento da autoestima da comunidade. No momento do campo, havia sete comits localizados nos bairros da Penha, Resistncia, Nova Palestina, Ilha do Prncipe, So Pedro, Santo Antnio e Forte So Joo. Os bairros para a implementao dos Comits da Paz foram selecionados a partir da pesquisa de vitimizao realizada em Vitria, entre 29 de novembro e 07 de dezembro de 2006, pela empresa CP2 Consultoria, Pesquisa e Planejamento Ltda. Essa pesquisa teve por objetivo caracterizar socioeconomicamente a populao, alm de verificar, por bairro, os graus de vitimizao, percepo da violncia e notificao, a partir da anlise de diferentes variveis (etria, de gnero, por ocupao, escolaridade etc.). Objetivava-se tambm mensurar o grau de conhecimento e participao em programas, projetos e servios ofertados pelo poder pblico municipal. Quanto composio dos comits, no h critrios rgidos de seleo dos participantes. Inicialmente, so feitos contatos com referncias comunitrias existentes nos bairros (representantes de igrejas, escolas, associao de moradores, projetos sociais e outros), para apresentar a ideia do projeto e estabelecer uma comunicao inicial para conhecer outras lideranas a partir de indicaes. Depois disso, realizada uma reunio para apresentao do projeto comunidade, sensibilizando-a para a formao do comit local. Nesse processo, so cadastradas as pessoas e entidades locais que desejam integrar o rgo e participar do curso de capacitao de Multiplicadores da Paz. O curso tem durao de 70 horas/ aula, em dias e horrios definidos entre os participantes. Esse curso executado pelo Instituto Aprendiz56, que responsvel pela organizao, material didtico e pagamento dos facilitadores. O curso dividido em dez mdulos que giram em torno dos seguintes temas: 1) Violncia, 2) Juventude, 3) Drogas/Alcoolismo, 4) Segurana Cidad, 5) Mdia e Meios de Comunicao, 6) A questo dos negros, 7) Poltica para o idoso, 8) Diversidade sexual, 9) Poltica para mulheres e 10) Elaborao de projeto. Ao final do curso de capacitao proposta a elaborao e execuo de um projeto de interveno para o bairro elaborado pelos prprios participantes do curso. Esse projeto geralmente se constitui de atividades culturais, educativas, esportivas, ldicas, apresentaes artsticas e outras variaes de acordo com a realidade local. Aps o curso de formao, implementado o comit, cuja atividade central promover reunies peridicas (quinzenais ou mensais) para discusso e reflexo em torno da possibilidade de criar aes de preveno violncia na comunidade. Eventualmente, so realizadas outras atividades, como seminrios e oficinas.
56. Empresa especializada em cursos de formao e treinamentos, que ganhou licitao para tal m.

A gesto, coordenao e execuo do projeto so de responsabilidade da Gerncia de Preveno da Violncia da Secretaria Municipal de Segurana Urbana. A equipe composta pelos seguintes profissionais: um gerente de preveno, duas assistentes sociais, trs guardas municipais que

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Durante o trabalho de campo, foram acompanhadas atividades que ocorreram nos comits, sendo feitas tambm entrevistas em profundidade com alguns atores centrais na execuo do projeto, bem como com aqueles que participaram de sua elaborao inicial. Entre as atividades acompanhadas, podem ser destacadas as oficinas de formao, um seminrio de acompanhamento (do qual participaram membros de todos os comits), assim como reunies dos comits, que deveriam ser peridicas. Um entrave inicial para o trabalho de campo residiu na periodicidade dessas reunies. A princpio, seriam acompanhados apenas dois deles, mas por conta do espaamento entre as atividades, optou-se por tomar todos os comits como objeto. De qualquer modo, no perodo do trabalho de campo s ocorreram aes sistemticas em trs deles: Ilha do Prncipe, Resistncia (Regio da Grande So Pedro) e Forte So Joo. Em funo desse quadro, a realizao das entrevistas foi fundamental para a caracterizao do campo e permitiu a compreenso de algumas questes at ento no identificadas apenas no acompanhamento de atividades. O contato com os participantes dos comits se deu a partir das prprias reunies. De maneira geral, o perfil dos participantes comum em todas as comunidades: adultos e idosos, lideranas comunitrias e religiosas e a predominncia no nmero de mulheres. A ideia do projeto, em consonncia com as proposies do programa maior do qual faz parte, o Vitria da Paz, era ter primordialmente jovens entre os participantes ativos nos comits. Essa meta, porm, no foi atingida. A equipe gestora do projeto acredita que isso est relacionado s estratgias de mobilizao e metodologia de funcionamento do programa. Para atingir os jovens tem que ter uma metodologia de trabalho bem diferente. Essa ideia de capacitao, de reunio um pouco maante para o jovem. A metodologia de trabalho tinha que ser outra. Acessar o mundo do jovem muito difcil, requer conhecer esse universo muito bem, entender pelo que esse jovem se interessa e atuar dessa forma. Para trabalhar com jovem, a proposta tinha que ser outra, totalmente diferente. [...] A metodologia no funcionou bem para a juventude, tinha que ser uma coisa mais interativa, alguma coisa de vdeo, em que os meninos podiam ir para rua, para praa. (TCNICA DA GERNCIA DE PREVENO) Tendo em vista a relao prxima com o territrio o princpio norteador mais central do projeto importante situar os bairros onde ficam os comits selecionados, especialmente no que diz respeito s dinmicas de violncia. Ilha do Prncipe conta com uma boa estrutura urbana, com ruas asfaltadas, saneamento bsico, escola municipal de educao fundamental, centro de educao infantil, unidade de sade, delegacia de polcia, telecentro etc. Os equipamentos pblicos se encontram em timo estado de conservao e funcionamento. As reunies do Comit da Paz de Ilha do Prncipe acontecem no auditrio da unidade de sade. Com relao violncia no bairro, os registros de crimes contra a vida, principalmente homicdios e tentativas de homicdio, no apresentaram marcas elevadas no perodo de 2004 a fevereiro de 2010, segundo os dados da gerncia de pesquisa estratgica e monitoramento da violncia urbana. Ilha do Prncipe no dispe de uma

tradio em crimes desta natureza a regio caracterizada por ocorrncias de crimes contra o patrimnio e envolvendo entorpecentes (posse/uso e trfico). Uma moradora do bairro, em entrevista concedida aos pesquisadores locais, chama a ateno para uma particularidade do trfico de drogas na Ilha. De acordo com ela, os traficantes no andam armados pelas ruas. Portanto, tiroteios e homicdios no so comuns na comunidade. O bairro de Resistncia, por sua vez, localizado na Regio da Grande So Pedro, conta com vrios equipamentos pblicos (unidades de sade, policlnica, creches, escolas municipais e estaduais, Cajuns57, circuito cultural, consrcio pela vida, CRAS), bem como organizaes no governamentais (Instituto Joana Darc, Fundao Batista, Casa Verde, Fundao Alfonso Pastore), organizaes locais (Associao de Moradores, Associao de Mulheres Unidas de So Pedro (MUSP), Associao de Jovens Unidos de So Pedro ( JUSP), Associao das Desfiadeiras de Siri) e rgos privados (cartrio civil, Faesa, Banco do Banestes, correios, casa lotrica, posto de gasolina, consultrios odontolgicos, empresas de emprstimo). Vrios dos equipamentos pblicos foram criados como respostas a articulaes do Movimento Social Urbano da Regio da Grande So Pedro. No que diz respeito dinmica da violncia em Resistncia, no ltimo ano ocorreu uma elevao nos nmeros de homicdios. Esse aumento tambm foi verificado para as tentativas de homicdios, cuja marca em 2009 foi a maior do bairro desde 2005. Forte So Joo, por fim, conta com uma boa estrutura urbana e com bons equipamentos pblicos, como: escola municipal de educao fundamental, centro de educao infantil, unidade de sade, delegacia de polcia, telecentro etc. As reunies do Comit da Paz do Forte ocorrem no refeitrio de uma das escolas de ensino fundamental. Sobre a dinmica da violncia, trata-se do bairro onde foi registrado o maior nmero de homicdios consumados entre os Territrios de Paz de Vitria58, entre 2004 e 2010, com 159 casos. Esse nmero, porm, deve ser relativizado: est localizado no Forte So Joo o Hospital So Lucas, referncia estadual em emergncia, onde so registrados inmeros bitos com origem externa ao bairro. Os Comits da Paz se inserem nesses contextos locais. So bairros com graus diferenciados de criminalidade e homicdios, mas que contam, de modo geral, com boa estrutura urbana, o que indica ateno do poder pblico. A atuao do projeto nesses bairros, portanto, deve ser pensada como estratgica em virtude de suas caractersticas no s no que diz respeito violncia, mas tambm no que representam para o restante da cidade. Gestoras do projeto e assistentes sociais relatam a dificuldade para a compreenso do quadro de violncia em Vitria por se tratar de um fenmeno ligado a diversos fatores. Em virtude disso, destacam a necessidade das polticas preventivas serem pensadas tambm de forma mltipla e no sob a tica policial. Afirmam que a violncia no municpio no est centrada em uma nica localidade e sim em todas as regies da cidade. No entanto, o que ocorre uma variao dos tipos de violncia: O que podemos perceber que existem diferenas nos tipos de violncia, que acontecem, por exemplo, em bairros considerados de classe mdia, mdia alta e nos bairros considerados de periferia, que o crime contra o patrimnio e o crime contra a vida. Os bairros com mais demandas sociais, mais vitimados, so os que mais sofrem com os homicdios. (TCNICA DA GERNCIA DE PREVENO)
57. O projeto Caminhando Juntos (Cajun) voltado para a promoo da cultura, arte, esporte e incluso [...]. Atende crianas e adolescentes, de sete a 17 anos, moradores de Vitria. O projeto tem como objetivo desenvolver o potencial dos meninos e meninas, promovendo a autoestima e fortalecendo o vnculo com suas famlias, a escola e a comunidade. O Cajun integra, em Vitria, a rede de Proteo Social Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Vitria conta com unidades e ncleos socioeducativos do projeto, que atendem crianas e adolescentes da maioria dos bairros da capital, oferecendo, gratuitamente, atividades ldico-recreativas, esportivas e culturais. Disponvel em http://www.vitoria.es.gov.br/semas.php?pagina=oquesao_cajuns. Acessado em 28/06/2011. 58. So Territrios da Paz os bairros de Forte So Joo, Ilha do Prncipe, So Pedro e Resistncia. H Comits da Paz em todos esses bairros.

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Com relao aos homicdios, as entrevistadas afirmam que um problema ligado ao trfico de drogas, seja por envolvimento direto ou como consequncia indireta. Para elas necessrio compreender a motivao dos jovens para o envolvimento com o trfico de drogas a partir das relaes de poder dentro das comunidades. A vocao comunitria dos comits e a pretenso de atuao junto aos jovens poderiam colaborar neste sentido, mas no exatamente isso o que ocorre. Cabe discutir alguns resultados e dificuldades do projeto. So apontados como resultados esperados dos comits: a formao de novas lideranas para interveno nas comunidades; a conformao de um grupo de pessoas para discusso dos problemas da comunidade, especialmente os relacionados preveno da violncia, segurana pblica e proposio de estratgias e aes para o enfrentamento dessas questes; a valorizao das comunidades; a mudana de valores e comportamento das pessoas, pautadas, a partir da atuao dos comits, na tolerncia e no respeito. Trata-se, ento, de um projeto de formao de lideranas, empoderamento local e propagao de uma cultura de paz. Tanto atores institucionais como o pblico-alvo apontam inmeros desafios para os comits. Eles se referem falta de mobilizao e participao da comunidade; parca articulao do projeto com a rotina, dinmica e instncias locais; desarticulao com as demais secretarias da prefeitura; conduo e metodologia das reunies, com pouca criatividade e autonomia da comunidade. Um outro ponto importante o que deve ser encaminhado, pelos participantes do projeto, quando acaba o processo de formao: O Comit da Paz um projeto maravilhoso, a proposta maravilhosa, mas ainda tem uma falha, porque alguma coisa emperra l em cima, na secretaria. Veio capacitar as pessoas e capacitou. Voc precisa ver, ns tivemos oportunidade com esses cursos de ouvir palestras que a gente nunca teria oportunidade se no tivesse em uma faculdade. Mas o projeto em si ainda no aconteceu. No saiu do papel. (PARTICIPANTE DO COMIT DA PAZ DA RESISTNCIA)

de algumas outras questes identificadas pelos entrevistados no processo da pesquisa, como: desmobilizao, desarticulao, excesso de burocracia, falta de acompanhamento efetivo das aes e a carncia de investimentos. Convm destacar que existem outros projetos sob gesto e execuo da Gerncia de Preveno da Violncia e a falta de recursos humanos para lidar com a grande carga de trabalho foi uma das dificuldades apontadas pela coordenao. A dificuldade mais enfatizada, nesse contexto, a participao de jovens, pblico prioritrio do projeto, que tem sido muito reduzida a mdia geral de participantes nas reunies de 15 a 20 pessoas por comit. As aes tm se restringindo aos participantes dos comits, no conseguindo extrapolar os espaos de reunies e pautar aes que envolvam outros atores nas comunidades. Outro ponto visto como problemtico est na articulao dos Comits da Paz com as iniciativas locais. Uma das ideias do projeto fortalecer a integrao entre essas referncias e potencializar o que j existe na comunidade. Mas com a adeso limitada, esse tipo de ao acaba sendo de impacto reduzido. De acordo com as entrevistas, o Comit da Paz sofreu algumas modificaes no decorrer do processo. Quando foi pensado inicialmente, o pblico-alvo prioritrio era os jovens, no entanto, no se conseguiu atingir esse segmento. Outra mudana destacada nas entrevistas metodolgica. Caracterizada por uma das entrevistadas como excessivamente burocratizada, a conduo das atividades e reunies carece, segundo ela, de maior espao de autonomia para a atuao da comunidade, atravs da valorizao de seu leque prprio de proposies. Os Comits da Paz, assim, so um projeto interessante, ao levar para o mbito local discusses sobre segurana pblica. Essa iniciativa relevante para a proposio de aes preventivas, pois elas so mais efetivas quando pensadas a partir do territrio. De outro lado, uma preocupao comum entre os Comits da Paz e o PRVL, que exatamente trazer a juventude para o debate sobre as dinmicas de violncia em seus contextos, permanece como desafio. Essa questo apontada pelos prprios gestores do projeto como um n a ser desfeito, pois, ao mesmo tempo em que reconhecem essa realidade e a apontam como sendo um problema, tm dificuldades em elaborar aes que operem nesse sentido.

A nica ao que zemos aqui na comunidade foi uma festa. tima a festa! Mas isso no soma tanto, no faz agir, no d resultado de nada. [...] O Comit da Paz um projeto, eu diria, assoprado. Se conversa muito, se fala muito, se assina muita ata, se tira muita foto. S. O resto vento. (PARTICIPANTE DO COMIT DA PAZ DA ILHA DO PRNCIPE) Os depoimentos destacados so expressivos de alguns dos dilemas enfrentados por projetos dessa natureza. A despeito de seu desenho ser bem feito e de iniciativas previstas se concretizarem, h uma dificuldade concreta de torn-los efetivos e dotados de sustentabilidade. A articulao comunitria no chega a se consolidar ou alcanar patamares superiores ao momento anterior ao projeto e o pblico-alvo sequer atingido nos momentos de maior mobilizao. Em relao aos atores institucionais, os depoimentos esto recorrentemente centrados nas dificuldades enfrentadas devido escassez de recursos em geral. Essa pode ser a causa

Os Comits da Paz podem, portanto, ser entendidos como um programa de preveno comunitria. Nesse sentido, ele parece cumprir todas as expectativas esperadas para a formulao adequada de um projeto dessa natureza: encampado a partir de um diagnstico prvio que circunscreve o territrio de sua atuao, busca articular-se com agncias e entidades locais, tem um pblico-alvo definido e estabelece diretrizes em que, ao menos em tese, contempla os recursos disponveis em seu campo de atuao. Levado a termo pelo poder municipal, tenta beneficiar-se da vascularidade social prpria a essa instncia do poder pblico. Por outro lado, parece sofrer dos mesmos males que assolam a prtica desse tipo de programa: dificuldade de atingir seu pblico preferencial, problemas ligados suas sustentabilidade e baixa efetividade de curto prazo. A convergncia das virtudes e problemas enfrentados pelos Comits da Paz, longe de resultarem em sua desqualificao, sublinham a relevncia de continuarmos acompanhando sua aplicao, buscando alternativas estratgicas que os levem a produzir os resultados pretendidos.

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AS UNIDADES DE POLCIA PACIFICADORA no Rio de Janeiro

Historicamente identificado como carto-postal do pas e centro da poltica nacional, o Rio de Janeiro se transformou, a partir da metade dos anos 1980, em referncia para um dos principais problemas que, nas dcadas posteriores, alaria o topo da agenda pblica no Brasil: a violncia urbana e o crime associado ao trfico de drogas nas grandes capitais brasileiras. Esse processo relativamente rpido de inverso de sinais, que feriu simbolicamente e introduziu elementos novos e perturbadores ao cotidiano de sua populao o compsito de um nmero variado de vetores. Eles se cruzam, se superpem e tornam a poltica de segurana no estado do Rio de Janeiro e, em especial, em sua capital, um foco de ateno e inquietao constantes. Por um lado, a ausncia de poder regulador do Estado nas favelas59 associada a caractersticas espaciais dessas localidades marcadas por becos, vielas e ruas estreitas, que dificultam o acesso da polcia propiciaram um terreno frtil para o aumento do controle territorial por grupos criminosos armados vinculados ao trfico de drogas no varejo e outras atividades ilcitas. Parcamente organizados, tais grupos passaram a disputar entre si esses espaos identificados como capital fundamental para uma atividade que, com o passar dos anos, foi se revelando mais atrativa financeiramente. medida que tal apelo aumenta, recrudescem as disputas armadas entre esses grupos, o acirramento dos confrontos com a polcia, a difuso do uso de armas de alto calibre e a naturalizao da violncia letal nos espaos populares. Por outro lado, um Estado ablico, incapaz de dar respostas a antigas mazelas sociais da cidade, desprovido de recursos para se posicionar diante dos novos e inesperados desafios impostos em um contexto de grave crise econmica e incipientes mudanas polticas inscritas no processo de redemocratizao do pas, reage lanando mo de mtodos tradicionalmente utilizados pra lidar com problemas decorrentes da fragilidade social e poltica brasileira: o uso da fora. Associado a isso e ainda na chave de antigos problemas do Estado brasileiro, o acionamento exclusivo da fora para lidar com um problema que j nas suas origens se revelava to complexo acentua um aspecto comum e problemtico das agncias pblicas no Brasil: sua forte porosidade prtica da corrupo e do uso arbitrrio e ilegtimo da autoridade. A rentabilidade do comrcio varejista de drogas, a parca capacidade de organizao dos grupos dedicados a esse negcio, a inadimplncia social do Estado, o recurso exclusivo ao uso da fora para lidar com a criminalidade e a corrupo das agncias estatais (no caso especfico, sobretudo das instituies policiais) compuseram um cenrio frequentemente
59. importante diferenciar a ausncia de poder regulador da ausncia de oferta de servios por parte dos rgos estatais. Afinal, eles ampliaram de forma progressiva sua presena nas favelas ainda que, comumente, de forma precria e equivocada por meio de servios e equipamentos (escolas, postos de sade, urbanizao etc.) e atravs de seu aparelho repressor.

Para lidar com os problemas associados ao controle territorial por grupos criminosos armados, as foras de segurana pblica passaram a agir de modo que fez parecer a antiga poltica do p na porta uma vaga lembrana de tempos pacficos. Ocupaes militarizadas e enfrentamentos armados entre policiais e traficantes se tornaram a tnica de sucessivas administraes pblicas. A histria da segurana pblica nas ltimas trs dcadas no Rio de Janeiro tem sido a reatualizao (em dimenses modernizadas pelo desenvolvimento da indstria de armas) das tradicionais formas de discricionariedade e violncia com que so tratados os setores mais pobres da populao. A conta tem sido paga predominantemente pelos jovens desse segmento e o preo tem sido, com frequncia desconcertante, suas prprias vidas. Entre os anos de 1998 e 2008 morreram no Rio de Janeiro, vtimas de homicdio doloso, um total de 78.988 pessoas. Dessas, nada menos do que 29.604 tinham entre 15 e 24 anos. Em 1998, o estado do Rio de Janeiro detinha a terceira maior taxa de homicdios por 100 mil habitantes do pas (55,3). Na populao jovem, essa taxa chegava a 110,7 por 100 mil, o que deixava o estado em segundo lugar no ranking geral brasileiro. A capital do estado apresenta um quadro semelhante. Nela, no mesmo perodo destacado anteriormente, ocorreram 32.850 mortes por homicdio doloso, sendo que 12.837 dessas vtimas tinham entre 15 e 24 anos. Em 1998, a cidade do Rio de Janeiro estava em quinto lugar entre as capitais mais violentas do pas, com uma taxa de 62,6 vtimas por 100 mil habitantes. Entre os jovens de 15 a 24 anos, essa taxa chegou a 141,1, o que deixava a cidade em terceiro lugar no ranking nacional. verdade que desde 2005 as taxas no estado e na capital tm declinado, com queda acentuada e constante nos anos de 2007 e 2008. Ainda assim, o quadro grave e no ltimo ano da srie foram registrados 5.395 bitos por homicdios dolosos no estado. O clculo do IHA de 2007 resultou para o Rio de Janeiro em um ndice de 4,9 mortes de adolescentes por mil habitantes para os sete anos subsequentes ao ano-base de clculo. Em nmeros absolutos, a projeo para o Rio de Janeiro a mais grave entre todas as capitais do pas. So esperados nada menos do que 3.025 adolescentes mortos antes de completar os 19 anos porque sero vtimas de homicdio entre 2007 e 2013. Certamente em funo desses nmeros, do indisfarvel fracasso das estratgias convencionais de segurana, de seu carter indefensvel do ponto de vista tico e poltico, que uma experincia levada a cabo pela polcia militar fluminense numa favela relativamente pequena da zona sul do Rio de Janeiro e, posteriormente, encampada pelo governo do estado como poltica para o setor, tem atrado tanto interesse dos mais variados segmentos. A chamada Unidade de Polcia Pacificadora (UPP) foi, em funo dessa peculiaridade, o campo escolhido para nossa investigao. Criadas em 2008, as Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) representam, de acordo com o seu site oficial, um novo modelo de segurana pblica e de policiamento que promove a aproximao entre a populao e a polcia, aliada ao fortalecimento de polticas sociais nas comunidades. Ao recuperar territrios ocupados h dcadas por traficantes e, recentemente, por milicianos.

diagnosticado com expresses orientadas pela lgica do confronto dotadas de forte impacto e pouca substncia para descrever a situao do Rio de Janeiro. Ao longo das ltimas trs dcadas, as polticas de segurana no Rio de Janeiro alternaram-se por orientaes discursivas que ora apelavam ao respeito dos direitos humanos, ora apelavam ao imperativo da lei e da ordem, com o predomnio maior desse ltimo. At essa alternncia discursiva, assumida nesses termos por autoridades e lideranas polticas, explicita o desamparo e a indigncia a que o estado e sua capital foram relegados.

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Concebidas pela atual gesto da Secretaria de Estado de Segurana Pblica, as UPPs trabalham, segundo esse rgo do governo, com os princpios da polcia comunitria um conceito e uma estratgia fundamentada na parceria entre a populao e as instituies da rea de segurana pblica60 . De acordo com informaes oficiais, houve um investimento inicial de R$ 15 milhes aplicado na qualificao da Academia de Polcia para que, at 2016, sejam formados cerca de 60 mil policiais .61 As UPPs so apresentadas frequentemente pela Secretaria de Segurana Pblica como uma arma do governo do estado do Rio para recuperar territrios perdidos para o trfico e levar a incluso social parcela mais carente da populao. Segundo o secretrio de Segurana do Rio de Janeiro, Jos Mariano Beltrame, a ideia recuperar para o Estado territrios empobrecidos e dominados por traficantes, trata-se de uma nova ferramenta para acabar com os confrontos62. Ao falar sobre o projeto, o Comandante Geral da polcia militar do Rio de Janeiro, Mrio Srgio de Brito Duarte, afirma que, por duas dcadas, as reas carentes do Rio de Janeiro infelizmente viram crescer a ditadura do narcotrfico se impondo populao menos favorecida, ditando-lhes regras e subjugando-lhes a vontade63 e que, com a implementao das Unidades de Polcia Pacificadora, os territrios apropriados por criminosos sero retomados pelo Estado. Nesse sentido, a proposta inicial do projeto que, aps a ocupao policial, ocorra a entrada de diferentes projetos sociais envolvendo vrias secretarias estaduais e municipais. Assim, as UPPs representam a tentativa de instaurao de um novo modelo de poltica de segurana pblica, que busca romper com a lgica do confronto em espaos populares, caracterstica das aes policiais convencionais. Visam a promover a aproximao entre a polcia e a comunidade, realizando inicialmente um processo de pacificao, no qual se busca retirar o trfico armado da favela e inserir o policiamento nesse territrio. Ao final do ano 2008, incio de 2009, ocorreu a implantao das trs primeiras UPPs no Rio de Janeiro: Santa Marta, Cidade de Deus e Batan. Essas ocupaes no contaram com um planejamento efetivo da Secretaria de Segurana Pblica, j que todas foram criadas para atender demandas especficas dessas comunidades, ligadas a questes socioeconmicas e de segurana. At o incio dessas ocupaes, no havia sido realizado um esforo de sistematizao das UPPs. Em meados de 2009, os gestores de segurana pblica pensaram em transformar essas ocupaes policiais em uma poltica pblica de mbito estadual. Com esse intuito, identificaram, atravs do servio de inteligncia da Secretaria de Segurana Pblica, as comunidades no Rio de Janeiro que apresentavam caractersticas para receber essa modalidade de ocupao policial. Aps um estudo de diferentes territrios, constatou-se a presena de 97 reas da regio metropolitana do Rio de Janeiro com tais caractersticas. Todas essas reas foram submetidas
60. Site oficial do programa: www. upp.rj.gov.br. UPP/Conceito UPP: A Polcia da Paz. Acessado em 25/05/2011. 61. Site oficial do programa: www. upp.rj.gov.br. UPP Acessado em 25/05/2011. 62. Site ocial do programa: www.upp. rj.gov.br. Palavra do Secretrio. Acessado em 25/05/2011. 63. Site ocial do programa: www.upp. rj.gov.br. Palavra do Comandante. Acessado em 25/05/2011.

O texto do site oficial do projeto dispe que, com a implementao das UPPs, no esperado que o trfico de drogas se extinga nas favelas e no Rio de Janeiro de forma geral, mas se busca produzir uma mudana, de maneira que algumas de suas caractersticas, como o domnio sobre determinado territrio e a presena de armamento pesado, sejam suprimidas. De acordo com gestores de segurana pblica, espera-se que o trfico perca o seu protagonismo no cenrio estadual e se torne uma mera modalidade de crime, tal como o homicdio, o furto e o roubo. Ele continuar sendo reprimido pelas foras de segurana, entretanto, deixar de dispor da fora que apresenta atualmente. A ocupao policial nas favelas dividida em quatro fases: 1) retomada do territrio pelas foras de segurana do estado; 2) estabilizao, na qual so garantidos os meios de permanncia policial na comunidade, como, por exemplo, a construo ou a tomada de edificaes onde ser estabelecida a administrao da UPP; 3) ocupao definitiva, em que os policiais passam a fazer parte do cotidiano da comunidade e 4) ps-ocupao, que diz respeito consolidao da ocupao policial na favela e entrada de servios que no necessariamente esto relacionados a aes de segurana pblica. Segundo a Sub-secretaria de Ensino e Programas de Preveno, o projeto64 das UPPs prescreve quais caractersticas as favelas devem apresentar para receber uma unidade. Assim, as UPPs devem ser instaladas em: reas conflagradas pelo crime; reas dominadas territorialmente; reas marcadas por ideologias de faces criminosas; reas onde constatada a existncia de armamentos pesados. Alm de contarem com tais caractersticas, inicialmente esses espaos deveriam ser pequenos, com poucas entradas e sadas, como o caso da favela Santa Marta. De acordo com os gestores de segurana pblica, antes mesmo das ocupaes policiais, alguns comandantes de batalhes e agentes de segurana pblica j realizavam o policiamento comunitrio em poucas regies da cidade e do estado. Entretanto, essas prticas sempre estiveram muito pulverizadas e precariamente articuladas ao Comando Geral da polcia. Atualmente, com a presena das UPPs, o policiamento comunitrio se institucionaliza, se disseminando por toda a corporao policial. At o momento em que conclumos nossa pesquisa haviam sido implantadas 16 UPPs65, todas na capital do Rio de Janeiro, com financiamento do governo estadual, em parceria com a iniciativa privada, que procurou a Secretaria de Segurana Pblica para investir nas ocupaes policiais em favelas, tendo em vista a reduo dos ndices de criminalidade. A unidade acompanhada em nossa pesquisa foi a do morro Santa Marta, situado no bairro de Botafogo, Zona Sul do Rio, que possui 54.692 metros quadrados e seis mil moradores. Inaugurada no dia 19 de dezembro de 2008, a Unidade de Polcia Pacificadora do Santa Marta foi a primeira a ser implementada e opera com 123 recrutas, que foram preparados em um curso de especializao, sob o comando da capito Priscilla de Oliveira Azevedo. Por ter sido ocupada pela a polcia h mais tempo, essa Unidade apresenta, ao menos em tese, medidas mais estruturadas, quando comparada com outras comunidades onde a UPP foi implantada. O trabalho de campo se efetivou, primeiramente, atravs do contato com alguns moradores e lideranas do Santa Marta. Posteriormente, foram contatados gestores da Secretaria de Segurana Pblica, da Secretaria de Assistncia Social e da Secretaria de Governo do estado e tambm policiais militares que atuam na UPP do Santa Marta. Alm de entrevistas semiestruturadas com esses atores, a equipe local da pesquisa realizou a observao do cotidiano e participou de reunies e eventos na favela.
64. Apesar de termos solicitado uma cpia do projeto da UPP, a Secretaria de Segurana no a disponibilizou pesquisa. Tal projeto apenas foi citado durante as entrevistas. 65. So elas: Andara, Babilnia/Chapu Mangueira, Batan, Borel, Cidade de Deus, Coroa, Fallet/Fogueteiro, Escondidinho/Prazeres, Formiga, Macacos, Pavo-Pavozinho/Cantagalo, Providncia, Salgueiro, Santa Marta, So Joo/Matriz/Quieto, Tabajaras/Cabrito e Turano.

apreciao das polcias militar e civil, que estabeleceram uma ordem de priorizao a elas. Ao final desse processo, no total, 47 comunidades foram consideradas passveis de receber uma UPP. O decreto 41.650, promulgado em 2009, dispe sobre a criao das UPPs no estado do Rio de Janeiro. Segundo essa determinao, as UPPs, na estrutura da polcia militar estadual, esto subordinadas ao Comando do Estado Maior (Art. 1). De acordo com o decreto, elas tm como finalidade executar aes especiais concernentes pacificao e manuteno da ordem pblica nas comunidades carentes (Art. 1). Caber ao secretrio de Segurana do estado editar atos, com vistas a disciplinar a execuo das aes especiais das UPPs, alm de estabelecer os requisitos necessrios para a lotao de policiais militares nessas unidades.

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A partir das primeiras visitas ao morro Santa Marta, pode ser constatado que a parte mais baixa da comunidade apresenta moradias em melhor estado de conservao do que as construes localizadas na parte superior do morro. Alguns moradores dizem que, como essa regio de difcil acesso, antes da construo do plano inclinado era muito complicado carregar materiais de construo at a parte alta da favela. Os moradores relatam que toda a extenso do morro era marcada pelo consumo e venda de drogas. A regio central da favela era menos afetada pelas atividades do trfico. Uma moradora afirma ter sempre morado em uma posio relativamente privilegiada da favela, porque sua residncia ficava distante das bocas de fumo e prxima a reas de policiamento da comunidade. Para a UPP ser implementada no Santa Marta, inicialmente, foi realizada uma operao com o BOPE, Batalho Florestal, Batalho de Choque e Companhia de Ces na regio. No total, havia cerca de 50 homens participando dessa operao. Ocorreu, nesse sentido, um processo no qual as pessoas envolvidas com o trfico foram identificadas e reprimidas pela polcia. Os membros do Comando Vermelho, faco criminosa que dominava a favela antes da implementao da UPP, j tinham sido avisados sobre uma possvel ocupao policial, mas pensavam que ela iria demorar a ocorrer de fato. Com isso, eles no tinham preparado armamento nem estratgias de defesa para uma situao de ocupao policial. Portanto, durante o confronto, o trfico resistiu um pouco, mas no teve foras para vencer o domnio policial que comeava a se instaurar no territrio. Aps esse confronto preliminar, o BOPE levou os policiais militares que iriam atuar na comunidade para conhecer a regio. Foram mostrados os locais onde eram estabelecidos os principais pontos de venda e consumo de drogas, as casas dos traficantes mais importantes etc. A partir desse primeiro reconhecimento, a polcia militar entrou efetivamente no Santa Marta e instalou-se em um prdio, no pico do morro, que originalmente abrigaria uma creche comunitria. No perodo inicial de ocupao, as revistas feitas pela polcia aos moradores eram frequentes, causando transtornos vida da populao do Santa Marta. Ao chegar favela, a polcia vistoriou algumas casas em busca de armas, drogas e outros objetos ilcitos. Ainda assim, alguns moradores ressaltam que a entrada policial ocorreu de maneira bastante tranquila, no afetando a rotina do local. Mencionaram que foi feito uma espcie de acordo entre policiais e traficantes para que no houvesse srios confrontos na comunidade. Aos poucos a polcia comeou a fazer parte do cotidiano da comunidade, reprimindo qualquer manifestao ostensiva e armada do trfico de drogas. Para continuar a trabalhar no comrcio de drogas, alguns membros do Comando Vermelho tiveram de sair da favela, indo morar em outras comunidades do Rio de Janeiro. De acordo com os moradores e policiais, atualmente ainda existe a venda de drogas para consumo local, mas, aparentemente, essa atividade no conta com a utilizao de armas. Em algumas entrevistas, moradores chegaram a confundir o tipo de policiamento realizado atualmente no Santa Marta com a presena anterior da polcia na favela atravs do Destacamento de Policiamento Ostensivo (DPO). Antes mesmo da insero da UPP, havia dois DPOs na favela. Para os entrevistados, a principal diferena entre esses policiamentos o fato de que, alguns anos atrs, os conflitos armados faziam parte do cotidiano da comunidade e, atualmente, isso no mais uma constante no local. Os moradores entrevistados relataram que, no incio da implementao da UPP, foram submetidos a constantes revistas policiais e, nos casos em que no estavam de posse de suas identificaes civis, eram encaminhados delegacia de Botafogo para receber uma autuao. Sobre esse ponto, vale ressaltar que no existe qualquer lei brasileira cujo contedo prescreva a necessidade de o cidado portar, em todos os momentos, sua carteira de identidade. Na tentativa de combater os abusos cometidos por alguns policiais da Unidade Pacificadora houve, em meados do ms de maro de 2010, o lanamento da Cartilha popular do Santa Marta sobre abordagem policial. Esse trabalho foi realizado pelo movimento local Viso Favela Brasil, em parceria com a Comisso de Direitos Humanos da ALERJ, Justia Global, Centro de Defesa de Direitos Humanos de Petrpolis, Instituto de Defensores de Direitos Humanos, Associao de Moradores do Santa Marta, Grupo Eco, Fundao Heinrich Bll, Ao Mundo Solidrio e Anistia Internacional. Os autores da cartilha esperam que, a partir da sua leitura, os moradores do Santa Marta se informem sobre seus direitos e deveres de cidado, conhecendo os limites da atuao policial. O documento refora ainda que necessrio preservar o policial que faz o seu papel dentro da lei e denunciar os maus policiais . Para tanto, cabe populao identificar os abusos realizados pela polcia e denunci-los.
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FOTO: RATO DINIZ

66. CARTILHA Popular do Santa Marta sobre Abordagem Policial. Rio de Janeiro: 2010, p. 4.

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Alguns moradores afirmam que, no incio da pacificao, houve estranhamento dos moradores. Atualmente, porm, o tratamento entre os policiais e a populao, de forma geral, definido como normal, no indo alm de uma relao respeitosa e educada. Uma jovem diz que sua me a aconselha a no ter uma relao muito prxima com os policiais, assim como antes no tinha amizade com bandido. A entrevistada no pode estabelecer qualquer tipo de lao com a polcia. O mesmo nvel de desconfiana atribudo ao bandido aplicado polcia. Isso, de certa maneira, vai de encontro aos objetivos do projeto que pretende que a polcia participe da rotina da favela, para se inteirar dos conflitos entre os moradores, dos problemas infraestruturais do local, com vistas a, dentro de sua margem de ao, resolver essas questes ou acessar outros servios capazes de solucion-los. Por outro lado, a prpria polcia, de forma geral, desconfiava dos moradores de favela. A rotina de confrontos, segundo o Comandante Geral das UPPs, acabou por desgastar a imagem que a polcia tem dos moradores de comunidade, gerando suspeitas em relao a essas pessoas. Em conversa informal, um policial militar alegou que no se relaciona com os moradores do Santa Marta, conhecendo alguns de vista e outros poucos por nome. Ressalta que, da mesma maneira que os moradores estranham a presena policial na favela, os policiais no conseguem confiar nos moradores. Esse contexto resultado do tipo de ao policial que foi estabelecida no estado do Rio de Janeiro. Ao invs de identificar os conflitos, buscando a sua preveno e resoluo, a polcia procura somente extingui-los. Um policial que atua no Santa Marta ressaltou que a UPP no pode ser concebida como poltica de segurana pblica. Ao contrrio, ela se constitui como uma ao de controle de favelados. Esse policial acrescenta ainda que, se os gestores quisessem melhorar de fato as condies de vida na comunidade, eles adotariam medidas similares s executadas, por exemplo, na Rua So Clemente, regio de classe mdia de Botafogo. No seu modo de ver, o Estado perdeu h tempos sua soberania sobre o local. Caso isso no tivesse ocorrido, o Santa Marta estaria com uma qualidade de vida parecida a de outras regies do bairro. Ento, o governo estadual no precisaria adotar uma ao nos moldes da UPP. O distanciamento entre policiais e moradores se amplia por esses agentes de segurana utilizarem armamentos pesados durante as rondas pela favela, como o fuzil. Para uma liderana local, a polcia trouxe uma paz armada para as comunidades, de forma que saiu o trfico e entrou um policiamento que, longe de ser o comunitrio, amedronta os moradores da comunidade com seus fuzis. Durante o trabalho de campo, foi possvel perceber, contudo, tentativas de aproximao entre policiais e moradores. H um projeto esportivo oferecido pela polcia em parceria com a SUDERJ na sede da UPP, desde o ano de 2009. Segundo um dos coordenadores do curso e morador da comunidade, inicialmente no havia alunos inscritos. Somente a partir de divulgao e convencimento, realizados por ele em casas onde residem crianas e jovens, a primeira turma foi formada. Posteriormente, alunos do curso conversavam com outras pessoas, divulgando o projeto. No perodo de realizao da pesquisa, tal iniciativa contava com 70 inscritos e ainda apresentava uma lista de espera. Um curso de msica tambm ministrado na sede da UPP para as crianas e jovens do local. Entretanto, esse curso no desenvolvido pela polcia. Uma organizao da sociedade civil conseguiu autorizao da Secretaria de Segurana para utilizar o prdio policial. Os policiais apontam que a atividade possibilita um maior contato do morador com a polcia, aproximando-os.

Apesar das iniciativas de aproximao apontadas acima, os conflitos entre policiais e moradores ainda ocorrem na comunidade Santa Marta. A principal tenso gira em torno da regulao, por parte de policiais da Unidade Pacificadora, de eventos culturais na comunidade. A proibio de se realizarem bailes funk e a imposio de que fossem respeitados os limites de horrio previstos na chamada lei do silncio causaram tenses entre o comando local da UPP e jovens da comunidade, tenses essas que, ao que parece, se reproduzem em outras comunidades tambm ocupadas. Para alm da relao dos moradores com a polcia, outros rgos governamentais sentiram dificuldades para travar algum tipo de relao com os moradores do Santa Marta, aps a entrada da UPP na favela. Uma assistente social da Secretaria de Governo descreve que encontrou obstculos para conseguir um espao fsico na comunidade para trabalhar. A populao tinha receio de falar com ela, porque acreditava que a UPP e todas as outras aes vinculadas a ela no teriam continuidade e, em breve, o trfico voltaria a atuar na favela. Muitos moradores partilham da ideia de que a UPP apresenta a fragilidade comum a muitas polticas pblicas no Brasil, por serem programas relacionados a certos polticos, no se tornando efetivamente uma poltica de Estado. Ou seja, teme-se que a UPP no se sustente e no tenha continuidade aps o trmino do governo estadual de Srgio Cabral. Em contrapartida, gestores de segurana pblica afirmam que as UPPs materializam um sonho de liberdade e vieram para ficar67. Assim como alguns moradores, certos policiais afirmam que a UPP se extinguir com o trmino do governo estadual do Srgio Cabral. Alguns policiais crem que o tipo de policiamento implantado em determinadas comunidades cariocas faz parte de uma ao de governo e no de Estado. Dessa maneira, essa poltica ir se extinguir ao trmino do governo que a props. H o exemplo do GPAE, outra iniciativa em que se tentou implantar o policiamento comunitrio em algumas favelas, durante o governo Anthony Garotinho. Aps o fim de seu mandato, o programa foi aos poucos perdendo fora, ficando sem continuidade. Alguns gestores ressaltaram ainda que, com o tempo, no ser mais necessria a permanncia da polcia militar em algumas favelas do Rio de Janeiro. Pretende-se que, ainda que a polcia no faa mais parte diretamente do cotidiano da comunidade, o trfico ostensivamente armado no volte a atuar nesses territrios. A expectativa do governo do estado que prpria populao no permita a volta de traficantes em suas comunidades. Enfatizar a atuao da polcia, em detrimento das polticas sociais, pode recair na formao de um Estado de carter policial nas favelas pacificadas. Nesse sentido, esses espaos populares deixariam de estar sob o poder de traficantes de drogas e passariam a ser meramente dominados por policiais. Isso j foi uma realidade na favela em questo. No final da dcada de 1990, o Batalho de Operaes Especiais (BOPE) da polcia militar ocupou o Santa Marta por aproximadamente oito meses. De acordo com o presidente da associao de moradores, no existiu uma boa articulao entre a polcia e a comunidade, sendo realizado um policiamento truculento, que violava os direitos dos moradores. No eram permitidos bailes e festas nos finais de semana, porque a polcia reprimia qualquer tipo de manifestao cultural. Entretanto, durante o trabalho de campo, foi possvel observar no Santa Marta a inteno de inserir aes que no esto somente vinculadas s atividades de segurana pblica. H, ao menos em um plano formal, um projeto de integrar a poltica de segurana a atividades de outros
67. Site ocial do programa: www.upp. rj.gov.br. Palavra do Comandante. Acessado em 25/05/2011.

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setores. perceptvel a insero na comunidade de projetos elaborados por empresas privadas, em parcerias com a sociedade civil. A justificativa para a entrada desses novos tipos de servios se inscreve no fato de a favela estar livre da atuao do trfico, permitindo o desenvolvimento de iniciativas que antes no eram realizadas. importante destacar que, para alguns moradores, essa abertura representa um entrave na vida da favela, porque, antes da ocupao policial, as pessoas no precisavam pagar luz, televiso a cabo e gua. Com a chegada da polcia, a comunidade precisou arcar financeiramente com esses servios. Para amortecer parte desse impacto, a Secretaria de Governo e a Light, companhia de eletricidade da cidade, assinaram, em julho de 2009, um termo de cooperao para ampliao da tarifa social na conta de energia dos moradores da comunidade Santa Marta. Para ter direito a essa tarifa, a famlia deve estar cadastrada no programa Bolsa Famlia. Entretanto, alguns moradores alegam dificuldade no cadastramento da tarifa comunitria, tendo de pagar esses servios integralmente. Outro aspecto negativo, apontado de forma recorrente pelos moradores, foi o aumento do valor dos aluguis, que cresceu no ltimo ano aps a pacificao, porque os imveis foram valorizados com o trmino dos conflitos armados no local. Tambm afirmam, com certo tom de revolta, que muitas propagandas governamentais mostram o Santa Marta como a favela modelo, entrevistando moradores que so completamente favorveis UPP. Entretanto, tais entrevistados nem mesmo moram no local, sendo meros atores contratados pelo governo estadual para bem dizer suas polticas. Em janeiro de 2011, o governo do estado do Rio de Janeiro lanou o decreto n 42.787. O documento dispe sobre a implantao, estrutura, atuao e funcionamento das Unidades de Polcia Pacificadora. Em seu artigo 9, o decreto institui que a estrutura das UPPs dever ser objeto de reviso a cada 24 meses pelo Conselho Permanente de Avaliao das UPP, de forma a manter a eficincia e a eficcia de suas aes, bem como os padres mnimos de qualidade. O documento delimita ainda a composio desse conselho: I - Secretrio de Estado de Segurana, na qualidade de presidente; II - Secretrio de Estado Chefe da Casa Civil; III Sub-secretrio de Planejamento e Integrao Operacional da Secretaria de Estado de Segurana - SESEG; IV - Diretor-presidente do Instituto de Segurana Pblica - ISP; V - Comandante Geral da polcia militar do estado do Rio de Janeiro - PMERJ; VI - Coordenador-geral da Coordenadoria de Polcia Pacificadora - CPP. O documento tambm institui as atribuies do Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro (ISP-RJ) no processo de acompanhamento das Unidades de Polcia Pacificadora. Caber a esse rgo realizar um monitoramento semestral das atividades desenvolvidas pela UPP, em seus aspectos quantitativos e qualitativos. Alm disso, o ISP deve ser responsvel por produzir o Programa de Polcia Pacificadora, em que dever constar, dentre outros tpicos, seus objetivos, conceitos, estratgias, indicadores e metodologia de avaliao e relatrios mensais contendo dados consolidados das incidncias criminais nas reas de atuao das UPPs. Embora os dados oficiais referentes ao desempenho das UPPs apontem que os ndices de criminalidade esto diminuindo nas favelas ocupadas, inclusive no Santa Marta, os gestores da Secretaria de Segurana afirmam que a reduo desses ndices criminais no fruto somente da implantao das UPPs. Existem projetos desenvolvidos paralelamente s ocupaes policiais nas favelas que tm menor visibilidade junto sociedade em geral. No entanto, muitas dessas aes surtem efeitos diretos sobre a segurana pblica em mbito estadual.

De acordo com entrevista realizada com a superintendente da Sub-secretaria de Planejamento e Integrao da Secretaria Estadual de Segurana Pblica, o gargalo das ocupaes policiais o nmero insuficiente de agentes de segurana aptos a trabalharem nas UPPs. Para realizar todas as ocupaes previstas at o final de 2014, so necessrios mais 12.500 policiais militares no estado do Rio de Janeiro. Atualmente, a polcia militar apresenta em seu quadro um total de 38.000 homens. Ou seja, para completar os processos de ocupaes, seria necessrio basicamente um tero de todo efetivo policial atual do estado. Por outro lado, a polcia militar tem a evaso anual de cerca de 1.200 agentes. Com isso, torna-se necessria a efetivao de uma estratgia que simultaneamente reponha o efetivo policial adequado s aes ostensivas em mbito estadual e preencha os quadros necessrios s UPPs. Mas para os gestores o governo estadual j avanou bastante nessa questo de estruturao do efetivo para as ocupaes policiais previstas. No entanto, para o xito dessa experincia, apenas a presena permanente das polcias nas favelas no suficiente. O trabalho policial se esgota em aes relacionadas segurana pblica, sendo necessrias, entretanto, aes de cunho social e infraestrutural que no dizem respeito s atribuies da Secretaria de Segurana Pblica. Torna-se essencial, de acordo com os gestores, a participao de outros rgos estaduais, como a Secretaria de Assistncia Social, por exemplo. Nesse sentido, em abril de 2010, a Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos (SEASDH) do estado recebeu a responsabilidade de coordenar um conjunto de polticas sociais nas comunidades com UPPs. Alm da oferta de servios e equipamentos bsicos, a SEASDH recebeu a atribuio de favorecer o desenvolvimento econmico e estabelecer canais de participao comunitria e controle social, principais lacunas do projeto original. A encampao dessa meta, sobretudo no que diz respeito ao controle externo atravs de canais dialgicos consistentes, condio necessria para o no desvirtuamento do projeto. No dia 4 de janeiro de 2011, foi publicado no Dirio Oficial do Municpio do Rio de Janeiro o decreto que criou a UPP Social Carioca, para integrar as aes sociais e os diversos servios pblicos sob a responsabilidade da prefeitura nas comunidades pacificadas. A partir da publicao desse documento, cabe ao presidente do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos coordenar, supervisionar, articular e integrar todas as aes sociais a serem desenvolvidas e os servios pblicos locais a serem prestados pelo municpio do Rio de Janeiro no mbito das Unidades de Polcia Pacificadora sediadas na cidade. O sucesso das ocupaes policiais tambm depende do alinhamento das aes federais, estaduais e municipais. O superintendente da Sub-secretaria de Planejamento e Integrao considera que isso j uma realidade para as UPPs. Alm da criao da UPP Social Carioca, o municpio paga uma gratificao no valor de R$ 500,00 aos policiais que atuam nas favelas pacificadas. O governo federal financia cursos de aperfeioamento direcionado aos policiais, alm de custear as obras infraestruturais nas comunidades ocupadas. O governo estadual, por outro lado, tem a funo de planejar, estruturar e instaurar as UPPs em diferentes territrios do Rio de Janeiro. Em suma, os gestores de segurana pblica apontam um esforo de congruncia de aes dos trs nveis governamentais nesse processo de ocupao policial em favelas cariocas. Cumpre ressaltar, entretanto, que apesar de a maioria dos profissionais envolvidos nesse processo apontar para o alinhamento das iniciativas das diferentes esferas governamentais e

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para o desenvolvimento de aes que no esto somente pautadas em atividades de segurana pblica, em nenhum momento do trabalho de campo foram explicitados claramente quais e como os projetos esto sendo de fato executados nos territrios pacificados. H uma dificuldade muito grande em identificar as aes sociais e de segurana pblica em desenvolvimento nas favelas ocupadas, como foi constatado na comunidade Santa Marta, alm de ser complicado encontrar gestores e profissionais dispostos a expor esses projetos em curso. No perodo de realizao da pesquisa, somente uma assistente social da Secretaria Estadual de Governo se mostrou aberta a conversar a respeito do processo de urbanizao em desenvolvimento na favela Santa Marta, contudo, no foi explicitado o projeto e os documentos referentes a essas obras no foram franqueados equipe. At o momento de concluso da redao do relatrio de nossa pesquisa, havia, na cidade do Rio de Janeiro, 16 UPPs. A essa altura, a despeito das expectativas e potencialidades divisadas nessa experincia, possvel inventariar dvidas, dilemas e perspectivas para um futuro prximo. Embora seja veiculado pelo governo estadual como o principal investimento no campo da

segurana pblica, no h ainda um programa formalizado definindo metas, objetivos, estratgias operacionais e formas de monitoramento. No h um programa documentado para alm das portarias e decretos anteriormente mencionados. Com isso, abre-se espao para toda a sorte de ceticismo e reticncias, como as que tivemos oportunidade de observar no perodo de campo, externados pelos prprios moradores da comunidade por ns estudada. Como no h um conjunto de metas e mecanismos de monitoramento, no se tem ainda como dimensionar o impacto das UPPs, tanto nas reas em que foram implantadas, quanto em suas adjacncias e em outras partes da cidade e de seu entorno. Poucos recursos esto disponveis, por exemplo, para se estimar eventuais efeitos da migrao de grupos armados para territrios ainda no pacificados. Menos ainda para dimensionarmos possveis efeitos perversos sobre regies como a Baixada Fluminense, municpios do norte do estado ou da Regio do Lagos. Alm dos impasses mencionados no pargrafo anterior, preocupa a possibilidade de que as hostilidades historicamente construdas entre moradores e polcia representem obstculos mais resistentes do que aqueles at agora captados. O mesmo vale para as prticas de uso abusivo da fora e da corrupo policial. A criao de mecanismos de controle e de superviso da ao dos policiais nas favelas ocupadas fundamental para que antigas e novas formas de violao no

FOTO: EDMILSOM LIMA

se instaurem, levando todo o projeto runa. At o presente momento, as reas ocupadas eram predominantemente controladas por grupos armados ligados ao trfico de drogas e pouco se tem explorado no que se refere a territrios em que se verifica a atuao de milcias. A demora da instaurao de programas sociais tem levado, em alguns casos, a que a prpria polcia tome a iniciativa de implantar programas esportivos e assemelhados. O risco de imputar a essa fora atribuies de natureza diversa sua vocao deveria ser encarado com seriedade pelas autoridades como uma tendncia a ser evitada. O deslocamento da coordenao da chamada UPP Social para um rgo da prefeitura indica o risco de descaracterizao do programa como uma poltica estadual, gerando inquietaes acerca de um possvel abandono de outros municpios, como os da Baixada Fluminense, em que a violncia um problema to grave quanto aquele observado na cidade do Rio de Janeiro. A notcia boa em meio a tais impasses uma abertura indita das autoridades da segurana pblica, em especial do prprio comando das UPPs, ao dilogo com pesquisadores, lideranas comunitrias e atores da sociedade civil em geral. H hoje equipes de vrias instituies em campo, observando, coletando dados empricos e procurando entender as dinmicas de cada unidade. Tudo indica que em pouco tempo teremos uma massa expressiva de informaes sobre acertos, erros, ns a serem desatados e possibilidades a serem exploradas. Fazer bom uso delas um desafio cujo enfrentamento no exclusivo da polcia militar do Rio de Janeiro. O relato aqui apresentado pode ser encarado como um primeiro passo desse processo. Por fim, importante destacar que, embora as Unidades de Polcia Pacificadora representem uma mudana de atuao da segurana pblica em territrios populares, tradicionalmente marcada por uma poltica de confronto, e possurem um forte impacto na vida de adolescentes e jovens, apresentam, como vimos, uma srie de limites com relao a sua ampliao e sustentabilidade. Trata-se, portanto, de uma iniciativa ainda muito recente que necessita de acompanhamento e de um amplo debate pblico para sua consolidao.

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O VIRADA SOCIAL de So Paulo

Tomando os dados de 2007 como base, o clculo do ndice de homicdios entre adolescentes para a cidade de So Paulo apresenta uma perspectiva de 1,3 mortes por grupo de mil. Isso quer dizer que, a despeito do investimento da capital paulista nos ltimos anos, prevista a perda de 1.502 vidas de adolescentes que, tendo completado 12 anos a partir do ano base, no chegaro aos 19, nos sete anos subsequentes. A reduo dessa estimativa est diretamente relacionada a mudanas nas condies vigentes na capital paulista. luz do que tem ocorrido nos ltimos anos, no impossvel que tal projeo no se efetive possibilitando a preservao de ao menos uma parcela dessa vidas. No ano de 1998, o estado de So Paulo contabilizava de 39,7 mortos por homicdios por 100 mil habitantes. Era o quinto estado mais violento do pas. Na faixa entre 15 e 24 anos, o estado ocupava a mesma posio no ranking nacional, com uma taxa de 79,2 vtimas por 100 mil habitantes. Nos dois anos subsequentes, suas taxas crescem, mas a partir de 2001 h uma inflexo na linha de crescimento e, desde ento, as taxas de homicdios paulistas no pararam de cair. Na ltima srie histrica de que dispomos (de 1998 a 2008), o estado de So Paulo apresenta uma reduo das taxas de homicdios da ordem de 62,4% de vtimas na populao em geral, e de 68,1% das vtimas entre 15 e 24 anos. So Paulo, capital, viveu processo semelhante. Em 1998, a cidade de So Paulo ostentava uma taxa de 61,1 mortos por homicdios por 100 mil habitantes. Era, ento, a sexta capital mais violenta do pas. Na faixa entre 15 e 24 anos, ela ocupava a mesma posio no ranking nacional, com uma taxa de 122,3 vtimas por 100 mil habitantes. Aps testemunhar um crescimento dessas taxas no ano seguinte (1999), So Paulo rompe o sculo XXI com uma rota de decrscimo que leva a uma reduo em dez anos (a contar de 1998 at 2008) de 75,8% dos homicdios em geral e de 80,9% dos homicdios de jovens. As taxas de 14,8 mortos em 2008 fazem de So Paulo a capital com menor incidncia de vtimas de homicdios por 100 mil habitantes no Brasil. A mesma posio ocupada quando desagregamos esse universo pelo grupo de vtimas entre 15 e 24 anos (23,4 vtimas por 100 mil). A singularidade e expressividade do caso paulista (KAHN, 2011), como vem sendo chamado, tem se imposto como uma questo em aberto para pesquisadores e gestores pblicos, havendo uma proliferao de hipteses explicativas na busca dos fatores determinantes para a reduo registrada nos ndices de violncia letal. No que se refere s aes no campo da segurana pblica, importante salientar no somente o aumento expressivo do oramento destinado ao setor nos ltimos anos, mas sobretudo a forma de utilizao desses recursos. Parte substantiva deles convertida no desenvolvimento e aplicao de novas tecnologias, como o videomonitoramento das ruas, o investimento em inteligncia policial, a criao de sistemas de informao criminal (Infocrim) e a construo de um banco de dados com informaes georreferenciadas de incidncias criminais. Por esse ltimo, pode-se estabelecer horrios, locais e dias da semana de maior volume de ocorrncias, bem como possvel definir perfis preferenciais de vtimas e perpetradores de violncia. Alm disso, houve uma reestruturao do sistema de formao policial, com a incorporao aos currculos de temas como direitos humanos e policiamento preventivo.

Outros fatores comumente apontados como determinantes para a reduo da criminalidade em So Paulo so as aes destinadas reduo do acesso a e da circulao de armas de fogo, cujos marcos foram a aprovao do Estatuto do Desarmamento e a campanha para o desarmamento, com a implementao do programa de incentivo entrega de armas de fogo s autoridades policiais. Adicionalmente, h interpretaes que explicam a reduo dos homicdios em So Paulo como o efeito da adoo de uma poltica de encarceramento em massa, traduzida em um aumento expressivo da taxa de aprisionamento. Finalmente, as mudanas na composio demogrfica da populao, em especial a reduo da proporo de jovens que, em geral, constituem o grupo populacional com maior risco de vitimizao por homicdios, tambm costuma ser apontada como fator relevante para a reduo dos ndices de letalidade dolosa. evidente que as diversas verses explicativas para a acentuada reduo dos homicdios em So Paulo no so excludentes entre si. Cada uma dessas iniciativas pode estar articulada e, com pesos diferenciados, incidir positivamente para os resultados produzidos nos ltimos anos. A pluralidade de verses, por outro lado, atesta as dificuldades de dimensionamento preciso e indisputvel sobre os fatores que incidem mais decisivamente sobre o comportamento dos dados criminais. Alm desses fatores anteriormente assinalados, todos eles vinculados a investimentos na esfera do sistema de justia criminal, plausvel supor que investimentos na rea social e em empreendimentos participativos tambm tm tido um papel importante para a configurao do cenrio paulistano e do estado de So Paulo como um todo. Renato Srgio Lima no Seminrio Crime, Violncia e Cidade, realizado em 2009, levantou ainda duas hipteses adicionais68: 1)A atuao da gesto municipal, com predomnio de aes preventivas (polticas de recuperao de espaos pblicos como praas e reas de lazer, iluminao pblica, aes de preveno envolvendo as escolas e o setor de sade atravs das secretarias municipais) e 2) o papel do crime organizado na consolidao de novos mecanismos de controle social. Essas hipteses vm sendo discutidas com base em resultados de estudos etnogrficos que ressaltam a importncia dos mecanismos de controle social de faces criminosas, como o Primeiro Comando da Capital (PCC). Desse modo, no existem respostas conclusivas com respeito a essa tendncia, o que refora a percepo de que a queda da violncia letal um fenmeno complexo que envolve a presena e a ao de muitas causas. Intuitivamente e com base nas informaes relativas a experincias internacionais bem sucedidas, podemos sugerir que a articulao de aes repressivas no campo propriamente dito da segurana pblica com outras intervenes de cunho social (de carter preventivo e desenvolvidas, especialmente, em territrios que apresentam maior vulnerabilidade social) pode ser um fator importante para a queda no nmero de homicdios registrada no estado de So Paulo e em sua capital. Com base nessa aposta, a iniciativa escolhida para o acompanhamento qualitativo em So Paulo representa uma atuao que extrapola os campos da violncia e da segurana pblica. O Programa Virada Social (PVS) uma iniciativa do governo do estado de So Paulo, com coordenao compartilhada entre a Secretaria de Assistncia e Desenvolvimento Social (SEADS), a Secretaria Municipal de Coordenao das Sub-prefeituras do Municpio de So Paulo e as sub-prefeituras das regies de abrangncia do programa. De acordo com documentos oficiais, trata-se de um programa de segurana e desenvolvimento social que tem por objetivo diminuir a violncia a partir da revitalizao do territrio e concentrao de aes que visam ampliao e melhoria dos servios pblicos e da qualidade de vida dos moradores desses espaos.
68. LIMA (2011), p.17-26.

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O programa surgiu a partir da experincia de oito Operaes Saturao por Tropas Especiais (OSTE) da polcia militar do estado de So Paulo, realizadas entre os anos de 2005 e 2007. Segundo o governo do estado, essas operaes em bairros populares demonstraram a necessidade de uma articulao maior entre a ao policial e a atuao dos servios que integram a rede estadual de proteo social. Assim, a ideia central do Virada Social transformar o territrio, concentrando a implementao de programas nas reas de assistncia e desenvolvimento social, cultura, educao, esporte e lazer, justia, habitao, meio ambiente, promoo da cidadania e dos direitos humanos, sade, trabalho, segurana pblica, revitalizao e infraestrutura urbana. Ele composto por um conjunto de aes desenvolvidas de forma articulada entre os diferentes atores envolvidos na sua implementao em um processo que tem incio com a anlise dos indicadores de violncia e excluso social nos bairros selecionados a partir do ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS). O projeto-piloto foi a revitalizao do Bairro Jardim Elisa Maria localizado no Distrito da Brasilndia, na cidade de So Paulo, que passou pela Operao Saturao, com 600 policiais militares no bairro, entre maro e abril de 2007. De acordo com o governo do estado, o programa foi responsvel pela diminuio da criminalidade durante o perodo de execuo. Aps a sada do programa, permanece no bairro uma unidade mvel da polcia militar enquanto se aguarda a construo da unidade fixa. Em junho de 2008, o Jardim Rio Claro, regio de So Mateus, na zona leste de So Paulo, tambm recebeu o projeto e desde fevereiro de 2009 o programa est em andamento no complexo Paraispolis-Jardim Colombo, zona sul de So Paulo, onde foi acompanhado pela equipe local do PRVL. Para esta edio, foi utilizado como base o Projeto de Urbanizao da Secretaria Municipal de Habitao (SEHAB), que j estava em andamento no perodo de realizao da pesquisa. Foram planejadas cerca de 130 aes efetivas de curto, mdio e longo prazos. Para apoiar a implementao, o acompanhamento e a sistematizao das aes, o programa Virada Social conta com o Sistema Pr-Social, sistema informatizado criado pela SEADS que permite a gestores consultar informaes detalhadas sobre beneficirios e programas estaduais, federais, municipais e de entidades privadas cadastradas69. Os custos do PVS no Complexo Paraispolis esto incorporados nos oramentos setoriais previstos em cada secretaria envolvida em sua implementao, conforme planejamento estratgico de cada rea governamental, havendo casos em que o programa gera a priorizao de agendas. A Operao Saturao, primeira ao implementada no territrio encampada pela segurana pblica, tem por objetivo reduzir a criminalidade e preparar a rea para a revitalizao do bairro e desenvolvimento da cidadania . So realizadas operaes policiais para o cumprimento de mandados de priso e aes contra os principais crimes ocorridos na regio, como o trfico de drogas. A operao saturao permanece no bairro ou favela por aproximadamente 80 dias, 24 horas por dia. Esse o primeiro passo para o desenvolvimento das aes do programa Virada Social. A
69. Diagnstico Virada Social SEADS e Coordenadoria Tcnica, p .6. 70. GOVERNO do Estado de So Paulo. Programa Virada Social Complexo de Paraispolis. So Paulo: fevereiro de 2010.
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Segundo o governo do estado de So Paulo, trata-se de uma uma ao mltipla, um tratamento integral das questes que se apresentam nessa regio com vistas a diminuir a violncia, por um lado e por outro, ter condies mais decentes de vida. O programa parte do pressuposto de que a questo da violncia no deve ser resolvida somente com a represso policial e que a incluso social um importante instrumento de segurana pblica conforme explica sua coordenadora: Estamos trabalhando em Paraispolis com um conceito de segurana um pouco maior, por isso queremos montar esse GT de segurana, pois a segurana muito mais que ter polcia na rua. preciso ter, mas tambm so outros fatores que levam a situaes de insegurana. Por exemplo, a comunidade pode criar situaes de insegurana quando pe um morro de entulho onde propicia que, quando as pessoas passam, sejam roubadas naquele ponto. (COORDENAO DO VIRADA SOCIAL) Nota-se, desse modo, uma preocupao com o que pode ser modificado no espao urbano para prevenir as situaes de violncia. Nesse sentido, h um carter de desenvolvimento social que permeia o projeto, marcado essencialmente pelo ordenamento urbano. Entre as aes mais aparentes do programa, assim, esto aquelas que se ligam habitao e obras pblicas, que no esto, na concepo do programa, desligadas da garantia da segurana pblica.71 O acompanhamento efetivo do Virada Social foi feito no Complexo de Paraispolis. Trata-se de um territrio que abrange mais dois bairros (Porto Seguro e Jardim Colombo). H cinco regies que formam o territrio de Paraispolis: Groto, Grotinho, Centro (Comercial), Antonico e Brejo/Crregos, com populao de aproximadamente 85 mil habitantes72. a segunda maior favela de So Paulo e apresenta grandes problemas sociais, sendo os mais evidentes a precria condio habitacional e de urbanizao.73 Os grupos locais esto bastante articulados. Alm da Associao e da Unio de Moradores da Comunidade, existe o Frum de Multientidades, que rene semanalmente vrias organizaes existentes na comunidade e a Associao de Mulheres (com cerca de 700 mulheres em sua organizao), que trabalha com o tema da violncia domstica. Assim, a insero do trabalho de campo se deu a partir de organizaes sociais da comunidade. Posteriormente, a equipe local da pesquisa participou das reunies da Comisso Executiva Geral do programa Virada Social e de reunies do GT de meio ambiente, Consegs (Conselhos de Segurana), sub-prefeituras e reunies gerais para encaminhamento das demandas do programa. A equipe local ouviu gestores, tcnicos e pblico atendido pelo PVS, alm de moradores do Complexo de Paraispolis. O contato com a coordenao do programa e a participao nesses encontros possibilitou uma maior compreenso sobre a articulao e o alcance das aes do Virada Social no territrio. Vale destacar, entretanto, que a iniciativa pouco conhecida pela populao local, as pessoas que conhecem esto vinculadas ao programa atravs da representao de alguma organizao ou so pblico direto de suas aes, sobretudo do programa de habitao. A equipe tcnica destaca algumas aes realizadas pelo Virada Social no territrio, desde sua implantao. Dentre elas, a grafitagem da quadra de skate, apropriao efetiva pela populao do
71. Entrevista realizada com a coordenao do programa Virada Social. 72. Os dados populacionais citados no projeto do PVS so os dados levantados pela Secretaria Municipal de Habitao, em diagnstico que serviu como base para o elaborao do plano de ao do programa em Paraispolis. 73. Diagnstico Virada Social SEADS e Coordenadoria Tcnica, p. 6.

partir da segunda semana so iniciados os trabalhos sociais e, posteriormente, sob a coordenao da Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social, realizado junto com as demais secretarias e rgos pblicos estaduais, a prefeitura e parceiros da sociedade civil, um diagnstico da vulnerabilidade desenhando o plano de aes integradas para o programa na regio.

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Centro Educacional Unificado (CEU); a ampliao das equipes tcnicas nas duas unidades bsicas de sade (enfermeiros, mdicos, atendentes); a antecipao da instalao da Escola de Tecnologia (ETEC); a finalizao do Centro de Educao Infantil; a criao de um CRAS especfico em Paraispolis; a sinalizao viria e a finalizao dos conjuntos habitacionais com 787 apartamentos, entre outras. Encontram-se ainda em fase final de construo trs equipamentos de sade: mais uma unidade bsica de sade, uma unidade de assistncia mdica ambulatorial com atendimento 24 horas e um centro de apoio psicossocial com seis leitos com equipamentos adquiridos e equipes j selecionadas. De acordo com o ltimo balano apresentado em maro de 2011, das 126 aes previstas, 48 foram concludas, 34 so iniciativas de execuo contnua, 26 esto em andamento, sete no foram iniciadas e 11 esto paralisadas. A anlise desses dados indica que 70% das aes previstas foram concretizadas. O relatrio de monitoramento divulgado nesse perodo informa que a previso de trmino de todas as aes agosto de 2012. Segundo informaes da investigao da 89 delegacia, que faz cobertura da maior parte do territrio, Paraispolis no uma comunidade violenta. O nmero de homicdios na regio baixo, a mdia fica em torno de um por ms. Sobre o porte de arma de fogo, no h um nmero significativo de apreenses em Paraispolis. O que mais comum so crimes contra o patrimnio, como roubo de veculos e de telefones celulares, em geral cometidos por adolescentes (entre 13 e 18 anos) moradores da comunidade, 90% do sexo masculino e j reincidentes, apresentando alguma passagem pela Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente (CASA). A regio de maior ocorrncia a avenida Giovanni Gronchi, local de grande contraste social fronteira da favela com o Morumbi, bairro de classe alta. Ainda segundo informaes da 89 delegacia, os casos de violncia so mais recorrentes no entorno de Paraispolis do que dentro da comunidade e o grande motivador desses casos a proximidade entre pobres e ricos e as desigualdades no potencial de consumo para os moradores da favela. Essa proximidade e o fato de Paraispolis ser a segunda maior comunidade popular de So Paulo foram as razes atribudas por muitos interlocutores da pesquisa para a implementao do programa Virada Social em Paraispolis. Segundo a coordenao do programa, essa definio feita a partir de uma avaliao direta do governo do estado e sua Secretaria de Segurana Pblica: A gente no sabe dizer porque entrou, talvez em funo daquele episdio na avenida Giovanni Gronchi, em que num perodo muito curto houve muitos assaltos, gerando uma revolta total da populao e quando a polcia entrou, teve queima de veculos. O que eles apresentaram foi a justicativa da Operao Saturao l no territrio em virtude da violncia, roubos e trco de drogas. No relatrio que eles apresentam, os homicdios no eram maiores, mas os furtos, o uso e a apreenso de drogas eram grandes. Nesse sentido, era justicado. Quando entramos aps a Operao Saturao, no perguntamos o porqu da escolha ou no. (COORDENAO DO VIRADA SOCIAL). A sub-prefeitura local, nesse contexto, ressalta a proximidade com um bairro rico, o Morumbi, como sendo fundamental para a importncia que se tem dado para Paraispolis. A centralidade do

projeto estaria na questo da habitao, com riscos reais em algumas reas, mas suas motivaes poderiam ser explicadas por outro vis. Paraispolis seria uma bomba-relgio poltica, pois os polticos estariam interessados no bairro por conta de uma conjuno de fatores que facilitariam a atuao no territrio um lugar sem grandes conflitos sociais e que conta com estrutura de cidade, alm de grande volume populacional gerando visibilidade, tanto entre os moradores do bairro como entre os da elite do entorno. A proximidade do Morumbi tambm poderia ser explicativa por uma outra perspectiva. Para alm de ser um bairro rico, h grandes possibilidades de que o estdio do Morumbi seja sede de jogos da Copa do Mundo de 2014. O evento, assim, tambm utilizado para explicar o porqu da escolha de Paraispolis para a execuo do Virada Social. Uma ltima verso est relacionada ao fato de Paraispolis ser a segunda maior comunidade popular de So Paulo, o que atrairia ateno tanto da mdia, como da sociedade mais geral. Para os moradores entrevistados, existem percepes diversas sobre a violncia e as aes do Virada Social em Paraispolis. Para uma jovem, que desenvolve trabalhos de mobilizao na comunidade, os jovens que morrem so aqueles que esto envolvidos com as drogas, no havendo uma letalidade alta no bairro, mas apenas casos isolados de violncia. O que ela apontou como mais significativo foi a violncia praticada pela polcia durante a Operao Saturao. Outro morador entrevistado relatou episdios de violncia ocorridos no territrio: Quando teve aqui na comunidade uma guerra, a gente tentou manifestar a violncia que a gente vinha sofrendo nas mos dos policiais. Na verdade, foi um protesto referente s aes de uns policiais. A mdia colocou como uma ao isolada de bandidos. A polcia e a mdia colocaram que isso era uma ao isolada de bandidos. Na TV, foi colocado a gente como um bando de marginais, todos tacando pedras contra a polcia e todos bravos, toda televiso colocou a gente como vndalos, como bandidos, mas ningum veio aqui perguntar pra gente por que estvamos tomando essas atitudes. Essas atitudes estavam sendo tomadas, porque a polcia estava entrando aqui, estava batendo nas crianas, crianas! Os mesmos moleques que estavam l tacando pedras neles eram os mesmos que estavam apanhando. O ndice de jovens em Paraispolis mortos pela polcia agora diminuiu, mas se voc puxar de dez anos atrs vai ver quantas pessoas eles j mataram. Eles no tm critrios, eles simplesmente vm aqui, pegam, levam, forjam, matam Temos histrias aqui de mortes horrveis cometidas por policiais. A gente sabe que foi! A comunidade viu ele catando o moleque, colocando na viatura, levando o moleque embora. De repente, no dia seguinte, o moleque aparece morto, aberto, cortaram seus rgos, suas orelhas, coisas horrveis. (JOVEM MORADOR DE PARAISPOLIS) J uma moradora, que trabalha como voluntria no programa de habitao, diz acreditar que o governo olhou um pouco mais para os pobres. Ela explica que o programa de construo das unidades habitacionais est em processo desde 1999 na SEHAB e que 3 mil famlias j foram

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Para a coordenao do programa, a consolidao de metodologias prprias de trabalho, o reconhecimento e aceitao da comunidade local e a articulao intersetorial (sade, educao, justia e segurana pblica) so os principais resultados a serem destacados. Durante seu desenvolvimento, o programa agregou a parceria de algumas instituies, entre elas o Recicla Morumbi, o Reciclando Esperana, o Programa Bileo, o Cobrape, a Faculdade de Sade Pblica da USP, o Espao Mltiplo de Incluso Social, o EcoUrbis e o Limpurb. importante destacar que, apesar do diagnstico que deu origem ao plano de aes para Paraispolis ter apontado os adolescentes e jovens como a populao mais vulnervel do territrio, existem poucas aes especficas para esse pblico. H o Esporte Social (apresentado, no escopo do programa, como um projeto de preveno), mas seu foco maior a infncia (cerca de 300 atendidos direta e indiretamente). Por outro lado, as aes de pavimentao, construo de praas, quadras e reas de lazer (vinculadas educao e habitao), a construo da Escola de Tecnologia (ETEC) e a reabertura do Centro Educacional Unificado (CEU) de Paraispolis tm grande reconhecimento por parte dos moradores. Verificou-se uma boa articulao do programa com instituies, grupos polticos e a iniciativa privada de Paraispolis. No entanto, falta articulao com a populao local. A maioria dos moradores entrevistados ainda desconhece o programa ou no associa as aes implementadas no territrio com o Virada Social. Apesar da necessidade de considerar as caractersticas do local e da populao
FOTO: RATO DINIZ

residente ser uma das diretrizes para a elaborao do plano de ao, a ausncia de interlocuo do programa com a comunidade foi mencionada de forma recorrente pelos moradores de Paraispolis. beneficiadas. Essa seleo feita de acordo com a rea em que as famlias vivem, de maior ou menor risco, e tambm segundo o tempo que as famlias esto no aluguel social. Por fim, a entrevistada mostrou preocupao em relao vida de seus moradores, como um todo, pois alm do apartamento, eles precisam tambm ter um bom nvel de escolaridade e trabalho o que garantiria bancar os prprios custos do apartamento e uma maior qualidade de vida. Ou seja, em sua opinio, os conjuntos habitacionais sozinhos no asseguram qualidade de vida. H ainda quem acredita que o programa Virada Social no tem alcance na comunidade: Eu vou ser bem sincero: existem cento e poucas aes na comunidade, eu no vi nenhuma. O governo s entra aqui em forma de polcia ou para mostrar servio para as pessoas de fora [...] Mas, como j disse, eles no vo fazer uma Copa do Mundo aqui no Morumbi e deixar essa favela desse jeito, eles no teriam coragem, seria pssimo para a reputao deles [para o Estado]. Se tem alguma ao, ela est comeando a acontecer agora e ainda vai ser feita, ainda est em fase de reunio fechada, com meia dzia de nego que a gente no sabe muito bem quem , que vem aqui e toma umas decises. A comunidade ainda no est a par disso. Isso ainda muito novo, muito pequeno, est comeando. H os interesses pessoais, os interesses por trs disso que no sabemos o que . A populao no sabe que isso vai acontecer, ela nunca sabe o que vai acontecer. (MORADOR DE PARAISPOLIS) Assim, na viso da sub-prefeitura, nem sempre os projetos partem de uma escuta dos moradores, procurando trabalhar a partir de seus anseios. Alguns gestores locais temem, nesse contexto, que, feitas sem o entrosamento com a populao de Paraispolis, as reais necessidades da comunidade no sero atingidas. Essa situao seria problemtica, pois serviria como indcio de que o projeto em si no est sendo feito para a populao local. Essa caracterstica faz com que o prprio reconhecimento do programa pela comunidade fique prejudicado, conforme foi verificado em campo. As principais dificuldades apresentadas pela coordenao foram manter a crena dos moradores no programa e articular grupos com interesses e preocupaes diversas. A equipe tcnica do Virada Social tambm aponta o desafio da interlocuo com a comunidade, que faz com que o programa tenha dificuldade em atender aos anseios e necessidades da populao74 e destaca como principal potencialidade o planejamento das aes, o estabelecimento de metas e o trabalho intersetorial. A despeito das dificuldades, das reticncias e dos argumentos crticos acerca das reais motivaes que levaram o Virada Social para Paraispolis, o acompanhamento do programa nesse bairro nos levou a lembrana dos processos de reconfigurao urbana por que a cidade de So Paulo passou nas duas ltimas dcadas do sculo passado, registrados por Teresa Caldeira em importante trabalho sobre o tema75. Em seu estudo, que se tornaria referncia para o campo, Caldeira relata o processo de disseminao de uma cultura do medo decorrente do aumento da criminalidade violenta verificada em So Paulo a partir da metade da dcada de 1980. Uma das consequncias dessa disseminao do medo foi o rpido desenvolvimento da chamada indstria da segurana pblica. Deu-se, ento, uma ampla difuso do uso de tecnologias de segurana, como sistemas de cmeras, alarmes e toda uma parafernlia tecnolgica consumida vasta e
74. Muitos relatos apontaram que as aes do PVS teriam maior alcance e sustentabilidade se houvesse um vnculo maior com a comunidade. 75. CALDEIRA (2000).

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76. Sobre esse assunto, ver, por exemplo, os estudos reunidos em HIRSCH; GARLAND; WAKEFIELD (2000) e CLARKE (1997).

vorazmente pelas camadas mais altas da sociedade que buscavam proteger-se de um cenrio visto como ameaador. Outra consequncia foi o crescimento do mercado de segurana privada, que se ampliou de forma indita no pas sem qualquer controle do poder pblico. Finalmente, consolidou-se a adoo do conceito de espaos fechados, cercados por muros e por sistemas de proteo, de modo a preservar seus habitantes e usurios da ameaa dos que ficavam de fora. Condomnios fechados, shoppings e reas de lazer so isolados da presena ameaadora das classes perigosas, conferindo uma sensao maior de proteo e segurana. A literatura criminolgica tem um termo para isso: o chamado espao defensivo, fartamente utilizado como conceito, sobretudo nas abordagens situacionais de preveno ao crime. H pesquisadores desse campo que, ainda que de forma cuidadosa, argumentam que tal recurso funciona e reduz a incidncia de crimes76. Na abordagem de Caldeira, contudo, trata-se simplesmente de uma nova modalidade de segregao espacial, em que, conferido um rosto ao crime e ameaa, cabe isol-los dos homens de bem. Um dos bairros estudado por Caldeira justamente o Morumbi, vizinho de Paraispolis. Talvez seja demasiado otimismo supor que um projeto como o Virada Social represente uma nova forma de lidar com proximidades que perturbam e ameaam, como aquela entre ricos e pobres em um mesmo territrio ou em reas muito prximas. plausvel, contudo, imaginar que independentemente de motivaes ltimas, a adoo de programas como esse aponte para uma nova forma de abordagem das dinmicas implicadas na ocupao urbana das grandes cidades brasileiras. medida que os condomnios fechados se disseminavam em So Paulo, cresciam os indicadores de violncia na cidade e em suas cercanias. Nos ltimos anos, essa tendncia se inverteu drasticamente. relevante cogitar que, alm das providncias inscritas no sistema de justia criminal, iniciativas focadas na melhoria da qualidade de vida tambm tm a ver com esse processo.

O PROGRAMA ATITUDE em Piraquara

O programa selecionado para ser acompanhado pela equipe local do PRVL na regio metropolitana de Curitiba foi o Atitude, mais especificamente as atividades desenvolvidas no municpio de Piraquara, estado do Paran. Esse programa vinculado Secretaria de Estado da Criana e da Juventude (SECJ) e foi implementado com recursos do Fundo da Infncia e da Juventude, conforme a deliberao 19/2007 do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA/PR). Segundo a documentao do programa, trata-se de uma poltica pblica com perspectiva sistmica, integrada e articulada, dirigida a crianas e adolescentes que estejam localizados em reas com alta incidncia de fatores de risco a sua formao e desenvolvimento integral.77 De acordo com a SECJ, o programa Atitude uma proposta indita de participao social na busca pela superao das violncias que envolvem crianas, adolescentes e suas famlias, em territrios com baixas condies socioeconmicas, enfraquecimento dos vnculos familiares e comunitrios, evaso escolar, opes restritas de cultura, de esporte e de lazer, facilidade de acesso a drogas lcitas e ilcitas, trfico de drogas, entre outros. O programa Atitude, em todos os municpios de atuao, tem como seus princpios metodolgicos: o planejamento, monitoramento e avaliao contnuos e integrados; funcionamento em rede; aproveitamento dos recursos pblicos e comunitrios disponveis em cada localidade e, sobretudo, o protagonismo juvenil. Sua implementao ocorreu a partir de maro de 2009, simultaneamente em dez municpios78 que juntos totalizam 34 ncleos de atuao no estado do Paran. Cada ncleo conta com uma equipe padro composta por profissionais das reas de psicologia, servio social, educao fsica, artes e cincias sociais79, alm de estagirios, voluntrios, lderes comunitrios e bolsistas-atitude80. No municpio de Piraquara, o programa Atitude vinculado Secretaria de Ao Social e conta com trs ncleos de atuao: Ncleo Guarituba I ou Betonex; Ncleo Guarituba II ou Elfride, ambos localizados no bairro Guarituba; e Ncleo Macedo, localizado no bairro Vila Vicente Macedo. Desses, Betonex e Elfride foram os ncleos elencados para o acompanhamento na segunda etapa do trabalho de campo do PRVL. Os municpios selecionados para implementao do programa deveriam atender alguns critrios81, dos quais Piraquara/PR apresentava82: Populao total acima de 70 mil habitantes concentrao populacional (IBGE, 2007); Receita per capita abaixo de R$ 1.100,00 (Secretaria do Tesouro Nacional, 2007); Localizados em reas metropolitanas ou conurbadas; Alto ndice de violncia juvenil, considerando os seguintes indicadores: nmero de apreenses de adolescentes em delegacias acima de 115 (Grupo de Apoio e Planejamento/Sesp, 2006), registros de procedncia dos adolescentes internados em unidades socioeducativas superior a 20 (Secretaria de Estado da Criana e da Juventude SECJ, 2006) (Fonte: Relatrios Estatsticos da Secretaria de Estado da Criana e do Adolescente SECJ, 2005/2006); Alto ndice de violncia praticada contra crianas e adolescentes, considerando os seguintes indicadores: nmero de homicdios de crianas e de adolescentes entre um e 19 anos acima de dez (Sistema de informaes do SUS, Ministrio da Sade, 2001-2005); nmero de registros
77. Deliberao 19/2007 do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA/PR), programa Atitude: aes integradas em reas priorizadas 2008-2009. 78. Os dez municpios so: Foz do Iguau, Cascavel, Sarandi, Camb, Londrina, Ponta Grossa, Almirante Tamandar, Colombo, Piraquara e So Jos dos Pinhais. 79. Cada equipe conta com dois prossionais de psicologia, um de servio social, um de educao fsica, um de artes, enquanto um mesmo cientista social contratado para atender at trs ncleos de atuao do programa. Assim sendo, o municpio de Piraquara conta apenas com uma cientista social, que, por ser a nica tcnica comum aos trs ncleos/equipes atuantes no municpio, passou a ser referendada como tcnica de referncia, mantendo contato mais estreitado com as coordenaes municipal e estadual do programa. 80. Os bolsistas-atitude so atores centrais na execuo do programa. As suas atribuies sero exploradas mais adiante. 81. Deliberao 19/2007 do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA/PR). 82. Vale ressaltar que na Deliberao 19/2007 do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA/PR), o municpio de Piraquara no aparece no quadro dos dez municpios priorizados a partir dos critrios acima elencados. Nesse quadro consta o municpio vizinho, Pinhais, que na poca no havia aderido ao programa. Assim sendo, conforme previsto na deliberao, o recurso fora redirecionado para Piraquara, que passou a gurar como um dos municpios priorizados pela SECJ para a implementao do programa Atitude.

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de violncia fsica, psicolgica e sexual superior a 25 (Sistema de Informao para a Infncia e a Adolescncia SIPIA, Secretaria de Estado da Criana e da Juventude SECJ, 2006); Expressivo contraste econmico-social em um espao territorial comum e prximo, intensificando os indicadores de violncia urbana (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social, Os vrios Parans, 2005). De acordo com a Deliberao 19/2007 do CEDCA/PR, o programa Atitude composto por diversas aes integradas e articuladas entre estado, municpios, comunidades, entidades, conselhos, universidades, movimentos sociais e comunitrios e servios e equipamentos j existentes de outras polticas pblicas. O programa se estrutura por meio de aes de execuo do estado e do municpio, podendo esse ltimo incluir a participao de entidades no governamentais. Quanto ao financiamento, o programa recebe recursos do estado do Paran para a execuo de suas linhas gerais e tambm para projetos complementares como a construo de centros de juventude, servios especializados ou qualquer outra ao que potencialize a rede de proteo criana, adolescentes e jovens atendidos pelo programa. Os municpios tm a responsabilidade de agregar servios, disponibilizar espaos fsicos e realizar o plano de ao de melhorias nas comunidades. Esses convnios devem ser monitorados tcnica e financeiramente pela Secretaria de Estado da Criana e da Juventude e pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente/PR. O monitoramento e a superviso das aes so realizados pelas estruturas de coordenao e pelos comits gestores por meio da verificao in loco das atividades estabelecidas no plano de trabalho e da anlise dos relatrios parciais e final. Alm disso, foi elaborada uma planilha denominada Indicadores do programa Atitude, que permite a quantificao de participantes, bolsistas, atendimentos, acolhidas, visitas etc., sendo um importante instrumento de monitoramento de aspectos como a quantidade, rotatividade e adeso de participantes ao programa83. De modo geral, a gesto do programa apresentou alguns problemas no que se refere aos papis exercidos por estado e municpios. Havia, tanto em Piraquara quanto, segundo depoimentos de tcnicos e gestores, em outros municpios onde o programa foi implementado, um distanciamento entre a gesto estadual, a municipal e as equipes tcnicas, o que gerou uma srie de problemas no desenvolvimento das aes, principalmente no primeiro ano de implementao. Essas dificuldades envolviam desde a demora na aquisio de material e locao de espaos para realizao das atividades, at distores entre as vises e perspectivas relacionadas ao modo de atuao de cada ator envolvido no programa. Segundo os prprios gestores, houve um reconhecimento dessas falhas de comunicao e de clareza das funes a serem exercidas, alm de um redimensionamento no papel atribudo aos municpios, aumentando sua insero no planejamento e gesto das aes desenvolvidas. Uma das principais diretrizes do programa o conceito de protagonismo juvenil, desenvolvido a partir do trabalho dos bolsistas-atitude. Segundo a deliberao 19/2007 do CEDCA/PR,

No site da Secretaria de Estado da Criana e da Juventude a descrio do bolsista-atitude a que segue: Jovens lideranas das comunidades podem participar do programa Atitude desenvolvendo aes educativas, socializadoras e de produo cultural nos ncleos. Estes jovens so os bolsistas-atitude. Eles tm entre 14 e 24 anos, moram prximo s localidades atendidas, esto estudando e recebem uma bolsa de R$ 100,00 por ms (conforme determinado pela Lei Estadual 16.021/2008). Para ser um bolsista-atitude, os jovens devem inscrever um projeto de atuao em sua comunidade que se encaixe nos eixos de atuao do programa Atitude. Os projetos aprovados podero ser desenvolvidos com o apoio da equipe do ncleo por um perodo que pode variar de seis meses a dois anos.85 A adeso do pblico atendido e a distribuio dessas bolsas geraram alguns problemas ao longo da implementao do programa. Foi apontado um nmero reduzido de bolsistas-atitude. Um dos fatores relacionados a esse fato a presena de vises e concepes distintas sobre o perfil desses jovens entre estado, municpio e equipe tcnica. A equipe Atitude no sabia muito o que ns estvamos fazendo, eu percebia isso muito claro, de qual seria o nosso papel e para ns o nosso papel estava claro. Vocs vieram para fazer a gerao de renda e cultura [...] e a equipe Atitude no compreendia bem como seria esse fator, da gerao de renda, na rea da cultura e esporte [...] e nos dizia que havia muita adeso nessa rea e no isso que a gente presencia at hoje [...]. No teve no meio dos jovens esse desejo [...]. O que eu vejo que ns gestores, ns presidentes de associao, ns pais, ns adultos que queremos isso, que queremos oferecer isso aos nossos jovens, mas no isso que eles querem [...]. Eles tinham diculdades de dizer o que queriam [...]. Agora voc vai na lan house, [todo mundo l] a era tecnolgica. Por isso que ns colocamos a questo informtica, web design, jornalismo com web design, sempre com a informtica integrada pra ver se puxava o jovem. (DIRETORA DA
EQUIPE LOCAL DO INTERCULT86)

85. http://www.secj.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo. php?conteudo=300 86. O Centro Cultural Internacional Intercult uma Oscip que foi contratada pela prefeitura de Piraquara para implementar a Metodologia de Capacitao Massiva como parte das atividades do programa Atitude no municpio. Tal metodologia busca identicar as necessidades e potencialidades locais para a construo de uma empresa cooperativa, ou seja, para fazer uma avaliao do territrio visando sustentabilidade da comunidade pautada nas suas atividades produtivas. A partir dessa sondagem, iniciaram-se os Cursos Pr-Prossionalizantes de Gerao de Emprego e Renda, totalmente gratuitos, nas reas de construo civil, servios, comunicao, cultura e outros.

Outro importante elemento relacionado a essa questo foi a dificuldade para se cadastrar os bolsistas
83. Vale destacar que, durante o acompanhamento do programa, a equipe local do PRVL no teve acesso essa ferramenta de monitoramento. 84. Deliberao 19/2007 do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA/PR).

os bolsistas-atitude sero prioritariamente os jovens da comunidade que, demonstrando e desejando assumir um compromisso consigo mesmo e com sua comunidade, desenvolvero ocinas, campanhas educativas, atividades ldicas e esportivas nas escolas nos nais de semana, em festas, em eventos e em trabalhos cooperativos e colaborativos.84

em funo da documentao incompleta, na medida em que, para se efetuar o cadastro dos bolsistas, necessrio a apresentao de RG, CPF e abertura de conta bancria na Caixa Econmica Federal. De acordo com o Plano Municipal de Segurana Pblica e Enfrentamento da Violncia, de 27 de novembro de 2008 , considera-se que com a perda do distrito de Pinhais, rea mais prxima da capital, com densa malha urbana e industrial, Piraquara sofreu queda na arrecadao de tributos

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e na capacidade de investimentos. Entretanto, o municpio continuou a receber grande fluxo migratrio de populao predominantemente jovem, com pouca escolaridade e qualificao profissional, o que aumenta a vulnerabilidade desse grupo etrio. Considera-se, ainda, que caractersticas como o rpido crescimento demogrfico, a baixa industrializao, o carter de cidade-dormitrio, o alto ndice de desemprego e a grande rea municipal de reserva ecolgica, impactam fortemente as condies materiais de vida da populao. De acordo com o Mapa da Violncia de 2011, Piraquara um dos municpios que apresentam altas taxas de mortes violentas no Brasil, sobretudo de jovens. A respeito dos homicdios da populao em geral, o municpio ocupou, no ano de 200887, o 35 lugar do pas, com uma taxa de 77,9 mortes por 100 mil habitantes. Quanto aos homicdios entre a populao jovem de 15 a 24 anos, Piraquara encontrava-se, em 2008, no 20 lugar, com taxas de 159,1 mortes por 100 mil no ano de 2008. Cabe notar ainda que para essa faixa etria Piraquara fica atrs somente de Foz do Iguau, entre todos os municpios com mais de 100 mil habitantes do Paran. Para a prefeitura de Piraquara88, as mortes violentas so o principal indicador da gravidade da situao de violncia no municpio, uma vez que so episdios terminais e acarretam maior nmero de Anos Potenciais de Vida Perdidos APVP. Ainda segundo o Plano Municipal de Segurana Pblica e Enfrentamento da Violncia, a regio do Guarituba aquela em que mais se evidencia a expressiva concentrao de fatores de risco para as agresses e outras modalidades de violncia. Trata-se de uma ocupao recente e irregular, onde vivem cerca de 40.000 pessoas em condies insatisfatrias de habitao, saneamento, transporte, infraestrutura urbana, educao e lazer. No h praas, parques, nem centros culturais e as escolas ficam fechadas nos finais de semana. Um levantamento feito pela VISA/SMS, em 2004, nessa rea, mostrou que 65% dos moradores possuam renda familiar mensal abaixo de R$ 400,00. Outros indicadores oficiais, como os dados do IBGE e IPARDES, confirmam a prevalncia desse percentual ainda no ano de 2007. Os ndices de desemprego e sub-emprego so elevados, assim como os indicadores de prostituio, de uso de lcool e de outras drogas. O trabalho de campo em Piraquara teve incio a partir de uma reunio da equipe local do PRVL com a tcnica de referncia do programa Atitude da regio, que delineou um panorama geral da proposta metodolgica e das aes desenvolvidas pelo programa. Alm disso, disps-se a apresentar a equipe aos demais atores envolvidos, aos tcnicos e estagirios e s coordenaes estaduais e municipais. Durante toda a permanncia dos pesquisadores no territrio, no houve qualquer impedimento ou entrave para o acompanhamento das atividades do programa no municpio de Piraquara. O acompanhamento foi realizado junto s seguintes atividades: a parceria do programa com
87. PREFEITURA de Piraquara. Plano Municipal de Segurana Pblica e Enfrentamento da Violncia. Praquara: 2008. Documento de uso interno. 88. PREFEITURA de Piraquara. Plano Municipal de Segurana Pblica e Enfrentamento da Violncia. Praquara: 2008. Documento de uso interno.

A maior parte dos gestores entrevistados tem um perfil profissional ligado s cincias humanas e/ou rea da sade, variando entre psicologia, cincias sociais, letras e enfermagem. A maioria dos membros da equipe gestora j contava com alguma experincia profissional ligada atuao em projetos sociais que de alguma forma se relacionam ao trabalho de preveno da violncia. Um ponto interessante a vinculao existente, em certa medida, com a rede de ateno em sade mental. Alm de constar como parte importante da experincia profissional relatada por algumas gestoras, o trabalho desenvolvido pelo programa Atitude chegou a ser apontado como parte dessa rede, a partir de uma relao estabelecida entre o tema da violncia e as questes relativas drogadico especialmente entre adolescentes e jovens moradores de espaos populares. Do ponto de vista dos entrevistados, a violncia apresenta muitas causas e fatores a ela relacionados, no comportando uma viso simplista nem sendo procedente a eleio de um fator especfico ou determinante do problema. Como aponta a Coordenadora Administrativa do programa Atitude: [...] Tem uma gama muito grande de fatores que esto envolvidos na causalidade e que interferem mesmo sobre a violncia. Acho que existem causas sociais, o histrico de cada pessoa, de como viveu suas relaes interpessoais, at cultural, histrico. Podem ser vrios fatores, [...] para mim um conceito que ainda est em construo [...]. (COORDENADORA ADMINISTRATIVA DO PROGRAMA ATITUDE) De modo geral, a violncia apontada como um produto da realidade social vivenciada pelos sujeitos, na medida em que coexistem fatores interrelacionados, tais como condies socioeconmicas desfavorveis, falta de trabalho ou de oportunidades para gerao de renda, existncia de uma cultura da violncia que acaba por valorizar uma postura ou comportamento agressivo expresso a partir de modos violentos de resoluo de conflitos, violncia como meio de afirmao de si, de masculinidade e/ou poder, enfraquecimento dos laos familiares e comunitrios, drogadico que leva ao cometimento de pequenos crimes e o envolvimento no trfico de drogas, com diversos problemas relacionados insero e ao contato com essa atividade ilcita, o consumismo e a afirmao de si por via do consumo, aquisio e ostentao de produtos e bens como roupas de marca, motocicletas etc., levando a prtica de atividades ilcitas. No que se refere violncia letal, pode-se dizer que no existe uma argumentao ou leitura desvinculada da violncia em geral, apresentando, portanto, a mesma complexidade e profuso de causas e fatores relacionados. A questo da presena e valorizao das armas de fogo, apesar de ser interpretada como um fator crucial dentre as causas elencadas para a violncia letal, no contou com a mesma ateno ou importncia dada para aspectos subjetivos ou mesmo para as condies socioeconmicas desfavorveis. Foi destacada, inclusive, a tenso entre fatores como uma cultura da violncia, o consumismo e a falta de dinheiro para realizao desses anseios de consumo. Essa tenso estaria mais diretamente ligada s altas taxas de homicdios registradas nos territrios contemplados pelas aes do programa. Com relao s articulaes do programa com outras instncias locais e instituies do poder pblico, de modo geral, foram apontadas dificuldades na relao entre as instncias estadual

o Centro Cultural Internacional Intercult, efetivada por meio da Oficina Organizacional de Terreno de Piraquara (atividade de formao profissionalizante) e pelas oficinas culturais e esportivas oferecidas nos trs ncleos de atuao do programa no municpio; as reunies do Comit Gestor; os Fruns Comunitrios; as oficinas culturais e esportivas oferecidas pela equipe tcnica do programa Atitude em seus ncleos; os encontros com os bolsistas-atitude; atividades internas dos ncleos, tais como reunies de planejamento e avaliao.

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e municipal, o que gerou uma srie de contradies e vises diferentes do papel que cada um deveria assumir no desenvolvimento das aes. Essas dificuldades ocorreram principalmente devido forma como inicialmente fora concebido o programa, havendo uma gesto mais abrangente das aes por parte da coordenao estadual que repassaria a verba aos municpios, estando esses incumbidos de funes de ordem administrativa ou de infraestrutura das atividades, tais como espao, lanche, compra de material etc. Esse primeiro arranjo institucional gerou uma srie de conflitos com os tcnicos, educadores e mesmo com os servios pblicos existentes no territrio. Tais conflitos foram expressos coletivamente em reunies e outros dispositivos de monitoramento e avaliao do programa, o que propiciou um redimensionamento das aes. Esse rearranjo permitiu uma maior apropriao das atividades pelo municpio, havendo uma maior participao das equipes tcnicas ligadas a equipamentos municipais no planejamento e coordenao das atividades, como pode ser verificado no depoimento da coordenadora municipal do programa: Na implantao do programa, o que nos foi passado pelo estado de que essas trs equipes estariam vindo para o municpio e quando a gente perguntou qual a participao que o municpio teria com essa equipe, em um primeiro momento nos foi respondido que quem cuida da equipe o estado. O estado se responsabiliza em todas as instncias. Por conta disso, a gente ficou mesmo distanciado, cuidou do restante do programa, porque ele grande, tem uma srie de outras aes, e o programa Atitude era uma relao muito administrativa [...]. Esse ano a gente sugeriu para a equipe do estado, que coordena o programa, que a gente precisava dar uma reforada e se a gente poderia colaborar e a equipe entendeu que sim, que a gente precisava estar mais prximo da equipe e a gente conseguiu diminuir um pouco esse distanciamento. A gente caminha para isso (Coordenadora municipal do programa Atitude) . O avano fica patente na forma como o programa analisado pelos gestores, mas aparece com mais contundncia nas anlises realizadas pelos tcnicos e educadores. Para esse grupo, o principal fator presente nesse avano se relaciona com um maior conhecimento do cotidiano da comunidade por parte das equipes tcnicas municipais, justamente por sua maior capilaridade e contato com o territrio, suas dinmicas sociais e formas de convivncia. Pode-se dizer que os tcnicos e gestores compartilham a concepo da violncia como um fenmeno complexo de causas variadas e interrelacionadas. De certo modo, porm, percebe-se entre os tcnicos a incluso da ociosidade e da falta de equipamentos de cultura e lazer como fatores marcantes na comunidade em questo. Diante dessa viso, a anlise dos tcnicos contatados aponta para uma adequao da interveno desenvolvida pelo programa junto aos adolescentes e jovens da localidade. Por outro lado, apesar disso, todos apontam uma baixa adeso ou uma adeso aqum da esperada por parte da comunidade s aes culturais e esportivas desenvolvidas pelo programa. Ou seja, a despeito da ateno dada pela equipe tcnica s estratgias adotadas e de seu empenho em adequ-las s contingncias locais, o programa acaba lidando com um problema que assombra vrias iniciativas inscritas nesse campo. De modo geral, os tcnicos que so basicamente arte-educadores e professores de educao fsica com alguma experincia de trabalho em espaos populares e/ou projetos sociais entendem

essa baixa adeso como decorrente de problemas relacionados ao processo de implementao do programa. Segundo a anlise desses profissionais, esses problemas se vinculam principalmente a dois fatores: as dificuldades na relao entre as instncias governamentais e as equipes tcnicas e a desarticulao do trabalho realizado pelo Intercult junto comunidade. Essa discrepncia ocorreria por conta do carter fechado da metodologia proposta por esse parceiro, distinguindo-se do carter aberto das aes propostas pelo programa e no se adequando propriamente ao cotidiano e dinmica local. Isso se expressa a partir de exemplos como o incio das atividades ter ocorrido no perodo de frias escolares, a existncia de uma expectativa da comunidade relacionada a um carter de lazer nas aes previstas, quando na verdade foi inicialmente desenvolvido um trabalho de qualificao profissional e de insero produtiva no mercado de trabalho. Adicionalmente tambm mencionada a parca explorao das possibilidades de dilogo e participao dos adolescentes e jovens no planejamento e desenvolvimento das aes, dentre outros. Em um segundo momento, mudou-se a estratgia da ao desenvolvida pelo Intercult. Ele se tornou mais aberto comunidade, procurando trazer o pblico beneficirio para uma posio mais ativa no processo. No entanto, esse redimensionamento no foi capaz de resolver o problema da baixa adeso. Existe uma diferena marcante entre as interpretaes para esse problema e o trabalho desenvolvido pelo Intercult por parte dos tcnicos e dos gestores. Apesar de haver a leitura do processo como uma inadequao da proposta por seu carter fechado e por uma espcie de cultura assistencialista que condicionaria a participao dos moradores em projetos sociais, as nfases dadas pelos tcnicos e gestores distinguem-se notadamente. Enquanto os tcnicos do um peso maior ao carter fechado da metodologia de trabalho proposta, as gestoras atribuem a baixa adeso principalmente reproduo de uma cultura assistencialista na operacionalizao do projeto. Os adolescentes e jovens que integravam o grupo de bolsistas do programa afirmaram, em sua maioria, conhecer pessoas ligadas a atividades como assaltos e trfico de drogas que foram mortas por estarem vinculadas a elas. Apesar de alguns poucos casos relatados de parentes assassinados, a maioria alegou no ter um contato prximo com pessoas envolvidas nessas atividades.

FOTO: A. F. RODRIGUES

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 possvel afirmar, conforme j foi delineado anteriormente, que o grupo dos bolsistas apresenta um perfil diferenciado, no que tange vivncia dos problemas relacionados violncia na comunidade. A maioria relatou ser muito caseira, somente saindo de casa para a escola ou para outras atividades. Apesar de conhecerem pessoas ligadas ao uso e venda de drogas e, em alguns casos, a assaltos e outras aes ilcitas, esse contato muito pequeno, no os deixando propriamente aptos a realizar leituras aprofundadas da violncia existente. No obstante, h uma compreenso de que a violncia letal especialmente vinculada a adolescentes e jovens ligados a atividades ilcitas, no atingindo outras pessoas da comunidade. A maior parte dos assassinatos estaria relacionada a dvidas, vinganas e demais questes ligadas a essas atividades. No entanto, tambm foram citados casos de mortes causadas por motivaes banais, tais como brigas, crimes passionais e vinganas, ainda que em sua maioria estejam relacionadas com pessoas envolvidas com atividades criminosas e/ou uso de drogas. Praticamente todos os bolsistas afirmaram que o aprendizado obtido a partir dessa experincia causou um impacto positivo em suas vidas. A maioria mora na regio desde que nasceu e demonstra orgulho de morar no territrio, no afirmando querer morar em outros locais quando ficarem mais velhos, com uma ou outra exceo. A maioria tem vontade de ingressar na universidade e completar um curso superior. Com relao ao futuro da comunidade, muitos no conseguem fazer uma previso sobre como vislumbram essas mudanas, nem definir com clareza o que pensam que deveria ser modificado. Apesar disso, a promoo de direitos como lazer e cultura, junto com um processo de urbanizao e melhorias no transporte e nos equipamentos pblicos de sade e educao so apontados como as transformaes positivas que o bairro vivenciou nos ltimos tempos mas que ainda requerem um maior investimento e aperfeioamento de suas aes, espaos e projetos. Opes de cultura, esporte e lazer so lacunas recorrentemente apontadas pelos adolescentes e jovens. Nesse contexto, o programa Atitude visto como uma oportunidade de desenvolvimento pessoal e como uma maneira de contribuir para o prprio desenvolvimento de sua comunidade, atravs das aes educativas, culturais e esportivas que so percebidas como formas de atuao positivas no que se refere preveno da violncia. Todos expressaram o desejo de continuar as atividades desenvolvidas, havendo, a princpio, uma motivao em levar adiante o trabalho mesmo sem o recebimento da bolsa-auxlio. Vale destacar que nenhum grupo entrevistado pde apontar com clareza o impacto causado pelo programa na comunidade, alm de fatores subjetivos e pessoais que, em geral, esto relacionados aos bolsistas-atitude. Existe uma aposta na consolidao do dilogo entre os atores sociais e as redes formadas entre os servios pblicos e as instituies comunitrias locais. O programa Atitude se desenvolve no sentido de que a comunidade se aproprie das iniciativas e das aes desenvolvidas de modo a dar continuidade s mesmas aps a sada da equipe tcnica do municpio. No perodo de realizao da pesquisa, a gesto municipal anunciou que vem pensando alternativas para absorver os bolsistas-atitude aps o trmino das aes previstas e destacou como um dos legados do programa para Piraquara a possibilidade de gerar um espao permanente de discusso sobre o tema:

[...] discutir a questo da violncia com toda a comunidade, no s nos espaos institucionais, que o que a gente faz com a rede de proteo, mas que a gente consiga criar um espao de discusso da violncia; pra que a gente no banalize esse tema e para que a gente no tenha tanto medo, que deixe a gente numa paralisia; que todo mundo entenda que atribuio do Estado, no s no que se refere segurana pblica de voc estruturar a polcia civil e militar, esquecendo que para superao disso a gente precisa estar com toda a sociedade envolvida e mobilizada para esse tema; para que a gente consiga construir estratgias tambm discutindo as polticas [...]. (SECRETARIA DE AO SOCIAL DE PIRAQUARA) Por outro lado, o programa tambm atua no sentido de fortalecer os servios pr-existentes no territrio, tanto os governamentais quanto os no governamentais. Nessa perspectiva, identifica e encaminha os casos que necessitam de atendimento pelo CRAS, por exemplo, orientando pessoas como as presidentes das associaes de moradores sobre como fazer tais encaminhamentos. Uma das principais caractersticas do programa Atitude as parcerias estabelecidas com aes e servios, governamentais e/ou comunitrios, j existentes no territrio. Segundo relatos de gestores e tcnicos, tanto no mbito estadual quanto municipal, durante a implementao do programa, essas parcerias estiveram basicamente voltadas para a utilizao dos espaos para a realizao de atividades como oficinas, fruns, eventos etc. O programa ainda compe a rede de proteo s pessoas em situao de risco, mantendo parceria com os servios da Secretaria de Ao Social, em especial com o CRAS, o CREAS, o Programa de Liberdade Assistida e o Construindo a Liberdade. Mas o que se percebe um movimento muito mais intenso por parte do programa Atitude na busca e manuteno dessas parcerias, do que o contrrio. Essa relao com os servios e as instituies locais foi intensificada ao longo desse processo de implementao, a partir da noo de que as equipes tcnicas vinculadas a esses equipamentos pblicos e mesmo os atores sociais locais dispunham de um conhecimento ampliado da dinmica territorial que devia ser levado em considerao, o que, sem dvida, colabora para o fortalecimento das aes realizadas. Desse modo, houve uma reformulao do papel dessas instncias e instituies, com uma maior abertura para as possveis contribuies desses no planejamento e desenvolvimento das atividades do programa. Houve ainda uma srie de questes relacionadas s diversas instncias governamentais envolvidas. Como j foi mencionado anteriormente, as deliberaes e condies iniciais de implementao do programa no delimitavam com clareza as funes do governo do estado e dos municpios. Alm disso, por seu carter inovador e por apresentar como premissa a adoo de uma metodologia aberta, que seria construda ao longo do processo de implementao, obedecendo s caractersticas e dinmicas locais vivenciadas no territrio em questo, uma srie de dvidas e conflitos foram deflagrados. No entanto, esses mesmos conflitos e contradies encontraram no vis participativo e nos dispositivos de monitoramento e avaliao coletivos das aes um espao de trocas que possibilitou um rearranjo institucional e o aperfeioamento da gesto.

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Conforme contatos realizados com o pblico atendido e a equipe tcnica do programa, existe uma ao policial registrada no local, reprimindo o uso e trfico de drogas nas ruas do bairro. Em geral, os relatos so mais voltados para questes como a violncia entre grupos de jovens, o uso e o trfico de drogas, a prostituio e os homicdios, mas se comenta muito pouco sobre aes policiais. Quando muito, h alguma referncia a algum que est preso ou uma ou outra ao repressiva no bairro. interessante notar que colhemos muitos depoimentos em que h grande nfase na necessidade de uma atuao mais efetiva da polcia para coibir o uso de drogas, o trfico e demais prticas violentas existentes na regio. De acordo com o Diagnstico Participativo do programa Atitude, o nico posto policial que existia no bairro est desativado. Ainda em consonncia com o Diagnstico Participativo, o policiamento no bairro fora uma das demandas da comunidade tanto na Conferncia Municipal de Segurana Pblica, quanto em Conferncias Livres locais, ocorridas no ano de 2009. Segundo tcnicos e gestoras municipais do Atitude, h a expectativa de que a presena do programa no municpio de Piraquara faa com que a discusso sobre a violncia se torne pauta obrigatria nas diversas esferas do poder pblico. Espera-se ainda que a comunidade se aproprie dos espaos em que o programa desenvolve suas atividades: escolas, unidades de sade, CRAS, campos de futebol etc. Mas sobretudo h a expectativa de continuidade do trabalho dos bolsistas junto comunidade, dentro da perspectiva do protagonismo juvenil. Assim como pudemos perceber em outros casos em que o sucesso da iniciativa depende do seu alcance, de sua capacidade de atrair o pblico jovem e de seu poder de mobilizao comunitria, o programa Atitude enfrenta diversos desafios. Num contexto de vulnerabilidades acentuadas, o programa consegue incorporar jovens que se beneficiam e reconhecem como positiva a atuao do programa. Esse mrito inegvel, contudo, no deve mascarar o fato de que jovens em condies de maior risco e comprometidos de formas variadas em redes que os tornam mais vulnerveis no so atingidos pelo programa. um ponto positivo do Atitude a impresso que nos foi deixada de que, cientes dessa limitao, os responsveis pelo programa buscam maneiras de contorn-la. Tambm nos pareceu positiva a inquietao dos responsveis pelo programa com a realizao de ajustes da metodologia adotada e a criao de estratgias de aperfeioamento da integrao entre as instncias que atuam localmente. O reconhecimento de dificuldades to recorrentes , certamente, um passo importante para a possibilidade de super-las.

O PROGRAMA VIZINHANA SEGURA de Porto Alegre

Em 1989, foi implementado em Porto Alegre o oramento participativo, modelo de dotao dos recursos financeiros municipais com participao popular. A partir de decises tomadas em assembleias com participao da populao, a distribuio dos recursos financeiros da cidade feita para reas priorizadas pelos prprios muncipes. Esse processo de criao no foi corriqueiro e teve fases distintas ao longo das duas ltimas dcadas, com negociaes e aprendizado tanto da populao como do poder pblico municipal. De qualquer modo, atuaes desse tipo so ao mesmo tempo construdas por e construtoras de uma vida associativa razoavelmente articulada. Foi tambm na cidade, por exemplo, que ocorreram os primeiros Fruns Sociais Mundiais. As diversas prticas em segurana pblica que marcam a trajetria recente do municpio de Porto Alegre devem ser pensadas nesse contexto. Trata-se de uma cidade que tem prticas de gesto diferenciadas, correlatas a preceitos administrativos da iniciativa privada, o que, juntamente com a marca da mobilizao popular, cria um cenrio singular para compreenso da elaborao e execuo de polticas pblicas. O investimento recente em segurana pblica de Porto Alegre teve momentos importantes, marcados por reformulaes da estrutura institucional. O primeiro movimento nesse sentido foi a contratao pela prefeitura, em 2001, de especialistas em segurana, em regime de consultoria, para elaborao de um diagnstico e plano inicial de atuao nesse campo. As proposies da consultoria foram pensadas a partir das caractersticas que, em tese, dificultariam a atuao municipal nesse mbito, transformando-as em potencialidades: (a) j que os municpios no tm as polcias, eis a uma excelente oportunidade de explorar com imaginao o potencial de intervenes preventivas; (b) se as guardas municipais ainda so instituies embrionrias, sem identidades marcadas e com funes parcialmente indenidas, oferecem, por isso mesmo, uma oportunidade para a reinveno radical do signicado e das estruturas das agncias pblicas de segurana; (c) se os poderes municipais tm um alcance limitado, do ponto de vista das denies polticas estratgicas, por outro lado, esto mais prximos do cotidiano da populao, da realidade dos bairros e dispem de recursos mais capilarizados de interveno, o que pode ser uma vantagem decisiva; (d) se no h instrumentos prprios para a aplicao de polticas de segurana, impem-se a apropriao, para a atuao na esfera da segurana, de instituies orientadas para outros ns, mas cujas interfaces com a segurana possam ser potencializadas.89 A partir desses pontos foram apresentadas possibilidades de atuao pelo poder municipal, com aes cujo foco recasse centralmente no campo da preveno. Alm disso, foi proposta a execuo de uma matriz de gerenciamento integrado, cujo objetivo central era fazer com que diversas secretarias e rgos municipais atuassem conjuntamente no campo da segurana.
89. SOARES, L. E.; GUINDANI, M. Porto Alegre: relato de uma experincia. In: SENTO-S, J. T. Preveno da Violncia: o papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p. 287.

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Um outro momento crucial da construo de um campo da segurana pblica de alada municipal foi a criao, em 2003, da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurana Urbana. Esse rgo, tambm previsto pela consultoria, deu suporte ao desejo de formalizar/ institucionalizar as aes de enfrentamento da violncia em uma poltica pblica de fato. A secretaria congregou ainda, os anseios de aliar as prticas de segurana aos direitos humanos, alm de colocar a guarda municipal como o agente central de suas aes. Essas articulaes institucionais podem ser parcialmente explicadas pela dinmica da violncia na ltima dcada. Mesmo que o Rio Grande do Sul no figure nas primeiras posies dos rankings nacionais de letalidade, os ndices mostram um aumento expressivo no nmero de homicdios. Segundo o Mapa da Violncia de 2011, o estado teve um crescimento de 56,3% em suas taxas de homicdios entre 1998 e 2008. Na capital, a taxa de homicdios entre 1998 e 2008 aumentou de 31,4 para 46,8 por 100 mil habitantes, apresentando um aumento de 49,2%. Porto Alegre, que ocupava o dcimo quinto lugar entre as capitais mais violentas do pas, passou para a nona posio. Os ndices relativos juventude apresentam aumento de 42,1% no mesmo perodo. As taxas de homicdios entre os jovens (15 a 24 anos) em Porto Alegre subiram de 67,6 em 1998 para 96 vtimas por 100 mil habitantes, em 2008. Trata-se de um aumento de 42,1%, em dez anos, que levou a capital gacha a se tornar a nona mais violenta do pas no que concerne aos jovens. Em relao especificamente adolescncia, o IHA de Porto Alegre no ano de 2007 apontou uma projeo de 3,6 mortes de adolescentes para cada grupo de mil. Caso as condies de 2007 se mantenham inalteradas, estima-se que 552 adolescentes sero vtimas de homicdio em Porto Alegre entre 2007 e 2013. A atuao presente do municpio de Porto Alegre para lidar com esse quadro est centrada no programa Vizinhana Segura. Elaborado e mantido pela prefeitura, ele concentra as aes voltadas para segurana pblica executadas pelo municpio. Seu objetivo central : atuar de forma preventiva e comunitria em aes de segurana por meio da guarda municipal, buscando a integrao com outras foras policiais e promovendo o ambiente seguro, os direitos humanos, a segurana no trnsito, a preveno ao vandalismo e a reduo dos espaos de marginalizao. (PPA 2010-2013, P. 195); e se justifica pela: necessidade de integrar os servios de segurana fornecidos aos muncipes mediante atuao comunitria e conjunta, conhecendo os problemas locais para desenvolvimento de aes de preveno violncia e criminalidade, e defesa de Direitos Humanos.
(PPA 2010-2013, P. 195)

importante ressaltar que esses objetivos e justificativas esto colocados no Plano Plurianual, que congrega as aes baseadas na lei oramentria de Porto Alegre. O programa, assim, est contido na legislao municipal, ganhando mais solidez como poltica pblica. Trata-se de um modelo de gesto que articula diversas secretarias e outras instncias do poder municipal em torno da segurana pblica. Seu pblico-alvo a sociedade em geral, voltando-se para toda a cidade. Uma compreenso efetiva do Vizinhana Segura no possvel sem um entendimento da estrutura de gesto da prpria prefeitura. Desde 2005, a atuao do municpio articulada a partir de programas estratgicos organizados em trs eixos: o social, o econmico e o ambiental. O oramento municipal distribudo entre esses programas nas diversas reas pertinentes para atendimento dos cidados. A grande vantagem apontada pelos gestores para utilizao desse modelo o fato de possibilitar uma comunicao maior entre as secretarias municipais, conseguindo uma transversalizao da atuao em mbito municipal. Todos os programas esto subordinados ao Gabinete de Planejamento Estratgico e esse, por sua vez, diretamente ligado ao gabinete do prefeito. No organograma municipal, esto acima, portanto, das secretarias municipais. Os programas tm gerentes responsveis, que esto em contato permanente, na medida em que trabalham no mesmo setor no palcio municipal, criando um ambiente favorvel interao. Existem trs pontos norteadores que do unidade aos programas em consonncia com os propsitos municipais: a transversalidade, a transparncia e a territorialidade. Alm dos gerentes, cada um dos programas estratgicos tem um secretrio coordenador. At 2009, o responsvel era o secretrio da pasta em que se concentrava o maior nmero de aes. Atualmente, porm, h um rodzio trimestral entre os secretrios participantes. Os secretrios coordenadores de cada programa tm assento no comit gestor do municpio. Esse rgo central na administrao municipal, pois tem a funo de articular aes e tomar decises sobre os programas estratgicos. Os programas estratgicos esto divididos em aes e cada uma delas se divide em etapas. As aes so controladas por responsveis ligados a uma determinada secretaria municipal. Eles so, no lxico dos programas, os lderes de ao. Se as aes esto sob a coordenao de uma secretaria especfica, as etapas podem ser executadas por secretarias diversas. A formulao das aes dos programas fica a cargo das secretarias e devem constar do PPA, Plano Plurianual (lei oramentria do municpio que dita a aplicao do oramento a cada quatro anos), sendo, posteriormente, includas no Portal de Gesto. H ainda uma validao anual das aes, de modo que elas podem ser desativadas de acordo com a avaliao do gabinete em conjunto com o gerente do programa. O principal dispositivo de gesto dos programas um portal na internet mantido pela prefeitura, o Portal de Gesto. Esse mecanismo tem vrias funes: em primeiro lugar, uma ferramenta de planejamento, j que so previstas as etapas e passos envolvidos na execuo de determinada ao; em segundo lugar, serve ao monitoramento e avaliao, pois, no momento em que so previstas as aes, so tambm pensados indicadores, periodicamente avaliados, que devem ser atingidos ao longo da execuo; em terceiro lugar, um dispositivo de contato entre diferentes lderes, pois possibilita o conhecimento dos outros membros do governo municipal (que tm acesso a todas as informaes postadas no portal) sobre as aes desenvolvidas por outros programas e aes; em quarto lugar, temos a transparncia da administrao municipal,

Nota-se, assim, que se trata de um programa pautado pela ao preventiva, que coloca a guarda municipal como seu agente central, prevendo ainda uma atuao em plano comunitrio.

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Meu programa teve uma pontuao baixa por qu? Os lderes no foram aos GTs, as aes no aconteceram no cronograma planejado etc.? Nesses pontos se vem os critrios de nanciamento e se pode pensar a melhoria dos programas. (GERNCIA DO VIZINHANA SEGURA) A partir desses dados, que integram o sistema de capacitao e reconhecimento, so premiados mensalmente e anualmente os programas com maior pontuao. O Vizinhana Segura j foi premiado em duas oportunidades. A gesto dos programas feita atravs de dois pontos mutuamente informados. De um lado, h o j mencionado Portal de Gesto e, de outro, diversos grupos de trabalho (GTs) contando com participao dos diferentes atores envolvidos. No GT individual, o gerente se rene, por convocao, com um lder de ao e resolve problemas. J no GT geral, que acontece mensalmente, participam todos os lderes de ao do programa, objetivando a troca de informaes e a garantia da unidade dos programas. H ainda os GTEs, grupos de trabalho especial, mais comuns em programas com muitas aes, em que se renem lderes de ao, com a participao ou no do gerente. Os GTs at aqui mencionados articulam a gesto interna do programa. O processo de gesto dos programas como um todo feito pelo comit de gerenciamento, de poder decisrio, do qual participam todos os secretrios, e no GT de polticas, que conta com o secretariado e com o prefeito. As 11 aes do Vizinhana Segura so efetivadas por quatro secretarias. A maioria das aes est sob coordenao da Secretaria de Direitos Humanos e Segurana Urbana. So elas: Ambiente Seguro (que busca possibilitar uma presena efetiva da guarda municipal nos parques da cidade); Centro de Formao e Treinamento da Guarda Municipal (que visa a trabalhar na qualificao tcnica dos guardas municipais atravs de cursos e oficinas, bem como garantir a segurana do trabalhador); Cooperao entre as Polcias Relaes Institucionais (que tem por objetivo a promoo da integrao da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e a Secretaria Estadual de
FOTO: LO LIMA

Segurana Pblica, especialmente atravs de suas foras policiais e na articulao para captao de recursos); Modernizao da Guarda (que objetiva a compra de equipamentos para a guarda municipal); Centro de Referncia s Vtimas de Violncia ( um servio de atendimento, especialmente j que o portal est disponvel atualmente em parte, mas projeto da prefeitura disponibilizar integralmente para acompanhamento de qualquer cidado interessado. Os gerentes de programas bem como os lderes de aes so responsveis por alimentar o portal com informaes. Os dados do portal so monitorados pelo Gabinete de Planejamento Estratgico, atravs do EGPE (Evoluo de Gerenciamento dos Programas Estratgicos). Essa avaliao contempla diversos pontos, como o nvel de detalhamento das aes; relao entre nmero de aes existentes e aes em atraso; comparecimento dos lderes nos grupos de trabalho e dos gerentes nas reunies do comit de gerenciamento; o acompanhamento dos indicadores dos programas e das aes tendo em vista os objetivos previstos; a execuo oramentria dos diferentes setores; o gerenciamento das aes; a complexidade das aes (diferenciao entre os programas grandes ou pequenos, com mais ou menos oramento). O alcance dos indicadores traduzido num sistema de pontos que, levantados mensalmente, ajudam os gerentes a compreenderem seus processos de gesto, j que identificam quais os aspectos que precisam de melhorias. psicossocial, a vtimas de violncia); Preveno Violncia e Defesa dos Direitos Humanos (que conjuga aes, especialmente em nvel comunitrio, na defesa dos direitos humanos e preveno violncia); Publicidade (que objetiva a aquisio de espaos em veculos de comunicao para divulgao de aes) e Administrao Geral (que centraliza a gesto administrativa do programa, garantindo os recursos para sua manuteno). A folha de pagamento de um nmero significativo de servidores da secretaria, inclusive os guardas municipais, est alocada nessa ltima ao, consumindo parte significativa do oramento do programa. A Secretaria de Meio Ambiente responsvel por uma ao (Qualificao da Manuteno dos Parques, Praas e Jardins da Cidade), cujo objetivo garantir a contratao de servios e compras de equipamentos para manuteno das reas verdes da cidade. A Secretaria de Obras e Viao, por sua vez, responsvel pela conservao e ampliao da rede de iluminao pblica, que prev a ampliao da rede pblica de iluminao, garantindo segurana para o trnsito noturno de cidados. Por fim, a Fundao de Assistncia Social, que tem status de secretaria, responsvel pela ao Atendimento

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Defesa Civil, que procura articular a ao conjunta dos diversos rgos da prefeitura em casos de calamidade, situaes emergenciais e desastres. O Vizinhana Segura agrega todas as aes preventivas previstas no PPA e que dispem de oramento prprio. Essa integrao entendida como possibilidade nova, a partir da gesto por programas de governo: [...] De repente a Secretaria de Esporte estava atuando com um adolescente em situao de vulnerabilidade e a FASC tambm estava. Por que no fazer uma ao que trabalhe com jovens em situao de vulnerabilidade e cada secretaria tem uma etapa para tratar do tema que lhe diz respeito? Desse jeito se consegue visualizar melhor o servio prestado pela prefeitura. (GERNCIA DO VIZINHANA SEGURA) Se o pblico do Vizinhana Segura a sociedade em geral, o encaminhamento para um pblico especfico, quando necessrio, feito pela secretaria que recebe o caso: Se chega uma demanda na sade com relao segurana, como haver necessidade de recursos, a Secretaria [de Sade] certamente ver que as necessidades daquela ao tm mais a ver com a segurana pblica e far um encaminhamento para o Vizinhana Segura. (GERNCIA DO VIZINHANA SEGURA) Esse procedimento de alocao de recursos a partir de um programa especfico garantiria ainda sua aplicao correta. Segundo a Gerncia do Vizinhana Segura, a gente s pode dar a liberao do recurso se ele estiver apropriado com o objetivo da ao. Necessariamente, portanto, as aes que dependem de recursos no esto fora de foco. Boa parte das aes do programa, de outra perspectiva, anterior sua criao, que a articulou especialmente a partir da centralizao do oramento. Os antecedentes do programa so variados. Vrios dos preceitos em vigor atualmente nas aes do projeto podem ser associados aos processos iniciais de atuao em segurana pblica, especialmente pela consultoria de 2001 mencionada inicialmente. Um deles a territorialidade, vista, por exemplo, num projeto elaborado num bairro considerado estratgico no incio dos anos 2000, o Estdio Multimeios, e que ainda est em pleno funcionamento. Um outro marco importante o projeto Cidadania e Paz. Criado em 2005, ele conjugava uma srie de aes preventivas de carter comunitrio, cujas propostas foram baseadas num diagnstico prvio, financiado pela SENASP/MJ, que apontava as reas de maior vulnerabilidade. A partir de 2006, ano de criao do Vizinhana Segura, esse projeto passa a ser uma ao dentro do programa, sendo extinto logo depois. Boa parte das aes do Cidadania e Paz foi, ento mesmo que com nomes novos , incorporada ao Vizinhana Segura. As principais caractersticas do Vizinhana Segura, desse modo, esto centradas na criao de novos mecanismos de gesto. A transversalizao conseguida pelo modelo de grande

importncia, bem como os dispositivos utilizados para realizao de monitoramento e avaliao. importante, porm, ter em mente que o programa congrega muitas aes pr-existentes, fazendo com que essa rearticulao pela gesto central nem sempre signifique uma mudana na integrao real. O grande desafio do Vizinhana Segura que tambm o de todos os programas estratgicos, diga-se de passagem articular a caracterstica transversal dos programas com a estrutura administrativa da prefeitura, ainda verticalizada. A cultura organizacional dominante ainda marcada por uma lgica fragmentada de trabalho, baseada em polticas setoriais. Os programas, em tese, esto em nvel hierrquico superior ao das secretarias, mas essa estrutura no unvoca, j que as secretarias no so apenas executoras, mas tambm formuladoras de novas aes. H assim uma participao ativa das secretarias no desenho do programa. H tenses entre secretarias e programas, o que se configura como desafio tanto na manuteno do programa, como na criao de novas aes. O fato de o Vizinhana Segura ser um grande articulador de recursos colabora na construo dessa tenso. O acompanhamento do programa por parte das pesquisadoras locais mostrou-se desafiador. O escopo do programa extenso, incorporando, num mesmo grande guarda-chuva, aes to distintas quanto a compra de equipamentos para a guarda municipal e o atendimento a vtimas de grandes catstrofes. O trabalho de campo, assim, organizou-se, em grande parte, no sentido de mapear essas aes, especialmente atravs de entrevistas em profundidade com seus lderes. A disponibilidade e receptividade da grande maioria dos gestores contatados foi fundamental, pois permitiu uma melhor compreenso de um programa to complexo. A partir dessa compreenso do desenho global do Vizinhana Segura, sentiu-se a necessidade de fazer um acompanhamento qualitativo sistemtico de uma de suas prticas. Escolheu-se, assim, uma das etapas da ao Preveno Violncia e Defesa dos Direitos Humanos, o projeto Dois Caminhos, Uma Escolha, elaborado e executado pelo Ncleo de Aes Preventivas (NAP) da guarda municipal. O projeto tem por objetivo promover debates e reflexes de alunos de escolas municipais, basicamente atravs de oficinas, sobre temas ligados a diversas formas de violncia urbana. As oficinas so todas ministradas por guardas municipais. O Dois Caminhos, Uma Escolha tambm atua junto aos professores e pais, fazendo com que suas diretrizes cheguem a outros agentes ligados ao cotidiano dos jovens. Priorizam-se, na execuo do projeto, escolas e turmas que apresentam altos ndices de ocorrncias escolares por indisciplina e tambm que tenham nmero significativo de registros na Delegacia Especial da Criana e do Adolescente (DECA). A partir dessa seleo inicial, faz-se uma conversa com os professores da instituio. Essa receptividade dos docentes, assim como sua avaliao sobre a escola no contexto de violncia, levada em conta para a continuidade do projeto. Os temas debatidos nas oficinas so retomados nas aulas. Isso ocorre atravs da atuao dos professores referncia, que so aqueles que do continuidade ao trabalho da equipe do NAP a partir de trabalhos desenvolvidos dentro da disciplina que ministra. Os temas mais trabalhados so: violncia domstica, criminalidade, drogas, direitos humanos, pichaes e valores. O projeto, desse modo, caracteriza-se pelo trabalho preventivo feito com crianas e adolescentes em algumas escolas do municpio, especialmente com relao ao uso de drogas, atravs de oficinas. A

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90. A escolha dos gerentes dos programas feita atravs de uma seleo aberta a todos os servidores pblicos interessados. A gerente, quando do trabalho de campo, por exemplo, candidatou-se seleo de 2009 e foi escolhida para se manter no cargo. Esse processo de seleo feito atravs de avaliao curricular com base em critrios pr-estabelecidos, especialmente ligados formao acadmica do candidato, como graduao e ps-graduao, bem como participao em programas de capacitao voltados especicamente para gesto municipal, o sistema de capacitao e reconhecimento. No perodo da pesquisa, a vigncia do tempo de gerncia ainda no estava denida. Antes de 2009, o cargo era denido por indicao.

equipe local observou o projeto tanto em nvel gerencial, participando do dia a dia dos tcnicos, como no das intervenes do projeto propriamente ditas. Evidenciou-se, no acompanhamento do projeto, a potencialidade da atuao em plano comunitrio. Se difcil quantificar os resultados obtidos em aes desse gnero, uma coisa certa: a guarda municipal um referencial comunitrio. Esse dado aparece tanto em relatos dos gestores como dos prprios guardas e atores locais. Talvez seja essa tambm uma das chaves explicativas para a centralidade da guarda municipal no programa. A dimenso da territorialidade preceito norteador de toda a administrao porto-alegrense e a atuao da guarda tem sido articulada exatamente nesse sentido, com os mesmos guardas frequentando os mesmos territrios, seja por meio de rondas, seja em funo da vigilncia das escolas. Desse modo, estabelecida uma relao mais slida com a comunidade, havendo um conhecimento estruturado das dinmicas locais. A gerente do programa no perodo do trabalho de campo, nesse sentido, era guarda municipal h sete anos e tinha ocupado todos os postos da corporao, desde a patrulha at o comando geral da instituio. Alm disso, tem conhecimentos especficos de gesto, obtidos atravs de capacitaes ofertadas pela prefeitura e em cursos externos.90 O Vizinhana Segura, assim, apresenta muitas potencialidades e tambm grandes desafios. Sua maior contribuio seria garantir que as aes previstas sejam de fato atingidas, atravs de mecanismos de gerenciamento e monitoramento. No mesmo sentido, seria possibilitada uma melhor utilizao dos recursos, feita de modo mais objetivo e seguindo diretrizes claras. Ao mesmo tempo, pode-se ter uma viso real da aplicao oramentria do municpio, sendo possvel saber como esto sendo empregados os recursos em segurana, j que o total desses recursos est necessariamente alocado no Vizinhana Segura. Os indicadores, atualizados tambm pelo portal, permitem conhecer o nmero de pessoas atendidas e o andamento da execuo dos projetos previstos. Esse tipo de funcionamento faz com que seja possvel um processo contnuo de readequao, j que h uma avaliao permanente, proporcionando bases claras para novas proposies. A transversalizao traz mais uma questo importante. Dado que os programas so formatados a partir da articulao de diversas secretarias, difcil definir quem so de fato os autores das aes. Essa dimenso da autoria central porque est diretamente ligada aos possveis ganhos sociais e polticos obtidos pela criao de uma iniciativa exitosa em mbito municipal. As aes transversais habitualmente tm vrios autores, dividindo crditos, o que quase nunca estratgico politicamente. Existem, ainda, dificuldades no processo de implementao desse modelo por conta do uso do portal como ferramenta de trabalho dos gestores, j que se trata de mais uma demanda para profissionais muitas vezes j sobrecarregados. Esse processo de trabalho, porm, visto como algo que est em fase de implementao, de modo que seus resultados so ainda provisrios. H um grande otimismo com relao ao programa, especialmente pelo fato de conseguir articular diferentes instncias em seu processo de concretizao:

Quando se consegue ver a transversalidade das aes, vem-se os mritos. Eu acho difcil que essa questo seja abandonada nas gestes futuras. Pode-se mudar o nome, talvez operar de um modo distinto. Quem conhece o sistema, uma coisa difcil de retornar. como uma empresa que est com um processo de gesto que consegue ser mais eciente, gastar menos luz, ser ambientalmente consciente e depois decidir retornar, gastar mais. (GERNCIA DO VIZINHANA SEGURA) Ressalte-se, portanto, o carter positivo de um programa que se prope a articular diferentes instncias municipais na construo de sua poltica de segurana pblica. Pela natureza dos fenmenos de violncia urbana, esse tipo de ao conjunta, que agrega diferentes foras e competncias, deve ser elogiado. A efervescncia participativa local, especialmente mas no apenas atravs do oramento participativo, que j conta com mais de 20 anos em Porto Alegre, ajuda a compreender o desenho do Vizinhana Segura, com sua construo inovadora, principalmente no que diz respeito aos seus processos de gesto. Alguns pontos prioritrios do PRVL, por fim, tm no Vizinhana Segura uma abordagem prpria. Duas delas merecem destaque especial. A primeira a existncia de duas aes dentro do programa que tm adolescentes como foco: o Estdio Multimeios e o projeto Dois Caminhos, Uma Escolha; e a segunda o fato de haver um programa estratgico municipal, de carter essencialmente educacional, voltado para crianas: o Lugar de Criana na Escola. A questo da letalidade, por sua vez, no vista como prioritria pela administrao municipal. A dinmica da violncia marcada, segundo os gestores, pelo uso de drogas que se traduz em alta incidncia de roubos e furtos perpetrados primordialmente por usurios. ressaltado pela gerncia do projeto que os ndices de homicdio nem sempre so captadores reais de dinmicas de violncia. A caracterstica mais central do Vizinhana Segura, ser um modelo de gesto, chama ateno para uma maneira especfica de pensar a administrao pblica. Esse ponto caracterstico das prticas de governo compreendidas como sistemas de gerenciamento e sua eficcia est ligada a uma cultura associativa particular dos muncipes.

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CONCLUSO
Como foi explicitado na abertura do captulo, a escolha dos programas a serem acompanhados obedeceu a critrios estabelecidos previamente. Dentre eles, cabe reiterar, apenas a ttulo de nfase, iniciativas que tivessem uma abordagem forte na adolescncia e/ou juventude, cuja atuao fosse orientada por recorte territorial e combinasse estratgias retributivas a outras de carter distributivo. Quanto a esse ltimo ponto, leia-se, a concatenao de estratgias repressivas e de controle com expectativas de tornar acessveis direitos civis e sociais passveis de concorrer para a reduo da vulnerabilidade das populaes mais pobres, com nfase, naturalmente nos adolescentes e jovens desse segmento. importante reiterar esse ponto para que fique claro que eventuais polticas que so consideradas capazes de reduzir a letalidade, como programas de monitoramento da violncia, aes policiais e judiciais mais duras ou polticas de preveno de corte situacional, estariam a princpio descartadas como aes a serem abordadas por ns nessa fase especfica da pesquisa. No o caso de entrarmos aqui na aparentemente interminvel discusso acerca da efetividade e eficcia dessas e de estratgias equivalentes no que se refere reduo da letalidade. No foi por isso que programas com esse perfil foram desconsiderados como campo de acompanhamento regular. Tal escolha se deu simplesmente pelos critrios estabelecidos a priori para a seleo dos tipos de programas que mais nos interessavam. Escolhas podem representar ganhos e perdas, mas so invariavelmente necessrias para a circunscrio de um universo de investigao, principalmente quando tratamos de um problema de difcil delimitao, pouco explorado e sujeito ainda a mais investimentos em pesquisas e reflexo. As observaes do pargrafo anterior se justificam para deixar claro que no tivemos a pretenso, ao escolher 11 iniciativas, de apresentar a partir delas o cenrio mais geral das polticas de reduo da letalidade e de preveno violncia nas regies em que estivemos. inegvel, por outro lado, que, ao acompanhar cada uma delas, julgamos estar em contato com polticas pblicas estruturadas, diretamente vocacionadas para a preveno da violncia e com bom potencial de adoo em outros centros. Nesse sentido, podemos dizer que, incorporado esse esprito, temos notcias boas e ruins. Iniciativas promissoras e outras claudicantes. Avanos efetivos e potenciais coexistindo, num mesmo espao, com antigos problemas e dificuldades conhecidas h tempos e de difcil superao. digno de nota, por exemplo que das 11 iniciativas, duas so protagonizadas por prefeituras e as nove restantes pelos governos estaduais. Esse resultado no surpreende, mesmo levando-se em conta que lidamos, basicamente, com 11 das mais estruturadas capitais do pas. Aparentemente, a despeito dos esforos de incorporao das municipalidades s formulaes de polticas voltadas para a segurana pblica, mesmo quando lidamos com projetos que assumem interfaces sociais, so os governos estaduais que revelam maior capacidade de planejamento, ao e responsabilizao. Acreditamos, portanto, que ainda h um maior aprendizado a ser cumprido para que os municpios sejam capazes de atuar mais efetivamente em polticas destinadas segurana pblica e, ao mesmo tempo, inscritas numa perspectiva de ao social. Um sintoma especialmente relevante do carter incipiente da atuao do poder municipal est na escassa presena de programas que contam com a atuao das guardas municipais. Esse personagem de criao relativamente recente do aparato de segurana continua sendo uma figura hbrida, com atribuies pouco definidas. A exceo para tal tendncia foi justamente o caso de Porto Alegre, cujo programa, da prefeitura, tem forte participao da guarda local. Em

todos os demais casos, a guarda municipal no apareceu como ator relevante e seu potencial fica ainda a ser explorado. Essa foi a impresso deixada mesmo no segundo programa municipal por ns estudado, os Comits da Paz, de Vitria. Nesse municpio, onde h uma secretaria que h anos se empenha no desenho de programas de preveno, a guarda no apareceu com destaque. verdade que encontramos vrios casos em que o crescimento do papel dos municpios est na agenda. Em Belo Horizonte, por exemplo, h expectativas de municipalizao dos dois programas por ns acompanhados, o Fica Vivo e o Mediao de Conflitos, inscritos no Programa de Preveno Violncia do governo de Minas Gerais. Os ganhos com esse deslocamento so uma incgnita, mas essa era a aposta do governo mineiro poca em que realizamos a pesquisa. Em outros, como em Salvador e Recife, por exemplo, a despeito das tentativas de estreitamento de parcerias, os poderes municipais, apesar do empenho de tcnicos e gestores, ainda parecem ter atuao secundria. Uma tendncia encontrada em alguns dos programas a grande preocupao dos gestores em articular polticas j existentes em um programa de gesto que potencialize seus resultados. Essa uma prtica que aparentemente comea a ganhar fora e foi observada em experincias como a de So Paulo, de Recife e, principalmente, de Porto Alegre. Nota-se ainda em algumas dessas experincias um esforo para tentar garantir, a partir de procedimentos de gesto, a preservao das polticas j em andamento. O objetivo articul-las com novos programas e conferir-lhes um alcance mais efetivo no que diz respeito preveno violncia. Essa nova orientao de polticas pblicas representa um desafio que vai para alm do campo exclusivo da segurana pblica. Trata-se de uma inovao institucional nos modos tradicionais de conduo de polticas no Brasil. Assim como ocorreu no levantamento mais geral de programas, cujos resultados foram expostos no captulo dois, observamos uma grande dificuldade na articulao de programas entre si, sejam eles de instncias diferentes do poder pblico (municipais, estaduais e federais), sejam da mesma instncia, mas vinculados a diferentes pastas. Notamos a grande dificuldade de integrao de aes do Governo Presente, de Recife, e Virada Social, de So Paulo, a despeito do empenho e investimento no ordenamento de um plano de gesto embutido no projeto. Vimos ainda como um programa avanado e bem desenhado, como o Jovens Multiplicadores, de Salvador, encampado inicialmente por um grupo de trabalho da Universidade Federal da Bahia, acabou enfrentando dificuldades na viabilizao de uma parceria com o poder estadual, quando esse ltimo se disps a contribuir oferecendo bolsas aos jovens vinculados ao programa. Esse cenrio indicativo de que a rea da preveno violncia pode ser hoje um laboratrio interessante para observarmos os esforos de superao prprios ao funcionamento do Estado brasileiro e a sua forma de prover polticas sociais. Nesse sentido, temos a um campo frtil de observao e anlise para os prximos anos. Dificuldade semelhante quela apontada no pargrafo anterior foi tambm observada no que diz respeito integrao das comunidades aos programas. Embora todos os programas estudados apresentem, em graus e com nfases variados, essa expectativa, alguns deles tm na integrao e na participao comunitria sua ideia-fora, como observado nos Comits da Paz de Vitria. A literatura internacional est coalhada de exemplos em que programas desenhados com a expectativa de firmar essa articulao, geralmente voltados para o estmulo do que se convencionou chamar de protagonismo social, enfrentam srios problemas, sobretudo nas reas e junto aos segmentos que mais precisariam construir formas de organizao e mobilizao

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locais91. Do mesmo modo, os resultados obtidos a curto prazo em iniciativas como essas so pouco significantes. Ainda assim, pareceu-nos instigante perceber que os envolvidos nos projetos tm conscincia dessas dificuldades. Um ponto que talvez contribusse para a reduo das dificuldades frente integrao com as comunidades seria um maior investimento na publicizao das iniciativas. Buscamos, em todas as 11 frentes de pesquisa, ouvir, sempre que possvel, moradores das reas em que os programas eram desenvolvidos sem estarem neles engajados. Em todas em que isso foi feito, percebemos que era muito alta a incidncia de desconhecimento dos projetos ou um conhecimento bastante superficial e estereotipado. A curto prazo, talvez seja possvel imaginar medidas que atenuem o fosso que aparentemente persiste entre as iniciativas e os moradores de onde elas so levadas a termo. importante levar em considerao tambm a ambivalncia da relao dessas populaes e o Estado. Historicamente negligenciadas, essas populaes tm expectativas de serem contempladas com polticas sociais e com maior ateno do poder pblico. Por outro lado, o tratamento historicamente conferido a elas fez com que vicejasse um ceticismo slido quanto s reais intenes e o alcance concreto de polticas sociais quando elas surgem em seus bairros. Ceticismo semelhante, ainda que de outra natureza, foi observado quando o pblico a ser atendido das comunidades era especificamente a juventude. Programas como o Atitude, do governo paranaense, o Fica Vivo, de Minas Gerais, o Picasso no Pichava, do DF e o Jovens Multiplicadores, de Salvador, tm um foco muito diretamente voltado para os jovens. Tratam-se de programas bem desenhados, reconhecidos local e/ou nacionalmente. As avaliaes feitas pelos jovens, porm, oscilam entre crticas e percepes positivas, mas um tanto artificiais. Vimos as dificuldades do Atitude e dos Comits da Paz, por exemplo, de chegarem aos jovens que seriam seu pblico preferencial. relativa escassez de programas voltados especificamente para adolescentes e jovens, porm, podemos confrontar o aprendizado a ser extrado de programas que, com maior apoio e ateno, tm condies de funcionar como referncia para outros centros e se espalharem pelo pas. Um outro aspecto a ser salientado do conjunto de programas estudados na segunda fase do trabalho de campo diz respeito participao das instituies policiais em iniciativas preventivas. Embora no se fizesse presente em todas, elas apareceram como atores relevantes em muitas delas, especialmente com variaes de modelos de policiamento comunitrio. Como foi mencionado na seo dedicada ao Segurana Cidad, de Belm, a ideia de policiamento comunitrio to difundida e popularizada que passou a ser entendida de formas variadas. No Brasil, em que o modelo foi uma das primeiras alternativas ao policiamento convencional a ser veiculada, no diferente. Para cada programa, h um entendimento do que vem a ser policiamento comunitrio. Tal tendncia no chega a ser necessariamente negativa. Testemunhamos vrios casos de comandantes de polcias militares francamente comprometidos com o esforo de promover maior aproximao entre policiais e moradores de reas em conflito. Tivemos notcias de cursos de qualificao profissional nesse campo e iniciativas de consolidao do modelo. Ela esbarra, contudo, na resistncia de policiais militares, em incorporar tal filosofia como um modo entre outros de realizar seu trabalho. Esbarra igualmente na desconfiana da populao
91. Para esse ponto, consultar, por exemplo, SKOLNICK; BAYLEY (2006).

A represso qualificada, uma expresso que se consagrou para designar a atuao policial em sua modalidade mais ostensiva, repressiva e de enfrentamento, foi encontrada de modo expressivo em apenas duas das regies acompanhadas, Belo Horizonte e Recife. O adjetivo agregado ideia de represso descreve sucintamente uma forma de ao em que o uso da fora orientado pelo planejamento, pelo respeito s regras legais, pela preservao da segurana da populao e pela efetividade, todas essas expectativas combinadas e condicionadas reciprocamente. No se abdica, desse modo, ao uso das polcias naquilo que as definem, em ltima instncia: braos armados do poder do Estado para lidar com o crime e a violncia, tendo em seu espectro de possibilidades o uso da fora sempre que se fizer necessrio. Tal uso, entretanto, deve estar circunscrito aos preceitos legais e ao fim ltimo de ser usado em benefcio da proteo da populao. Em algumas cidades, acompanhamos programas que buscavam articular aes policiais de caractersticas ostensivas com outras de carter comunitrio. o caso das UPPs, no Rio de Janeiro. Aps uma interveno da tropa de operaes especiais da polcia militar fluminense, as Unidades Pacificadoras ocupam as comunidades com um tipo de desempenho definido pelo ento comandante do programa como tipicamente comunitrio. O mesmo se verifica em Recife, em Belm e, de um modo um pouco diferente, em Belo Horizonte. A incorporao das noes de represso qualificada e de policiamento comunitrio obviamente bem-vinda e no se deve descansar enquanto no se tornarem recursos consagrados, amadurecidos e reconhecidos dentro e fora das corporaes policiais. No entanto, importante ressaltar que, embora essas noes estejam presentes na linguagem das corporaes das regies acompanhadas, foram frequentes os relatos de violaes de direitos, abuso de autoridade e ausncia de planejamento na atuao das polcias nos territrios pesquisados. Por ora, h evidentes resistncias a ambos os modelos dentro das corporaes. Por parte das comunidades, a valorizao da presena policial para prover segurana convive ao lado de grande ceticismo e de frequentes declaraes do tipo a polcia continua a mesma. Em Benedito Bentes, Macei, o policiamento comunitrio chega a ser identificado pelos jovens como um estorvo que atrapalha antigas prticas de lazer na comunidade. Situao anloga ocorre nas UPPs cariocas com a proibio de bailes funk, por exemplo. Em se tratando de ao policial, o Picasso no Pichava merece meno especfica. So conhecidas as animosidades e hostilidades recprocas que costumam caracterizar as relaes de adolescentes e jovens, de uma forma geral, e policiais. O Picasso no Pichava nos pareceu um contraexemplo a essa regra. Iniciativa formulada dentro da corporao, focada no provimento de atividades culturais voltadas para os jovens do Distrito Federal, esse programa, inspirado em experincias internacionais, revelou-se modesto em seu alcance, mas bastante contundente em sua longevidade e envolvimento daqueles que a ele se incorporam. Imaginamos que, caso o DF encampasse como estratgia de governo, esse empreendimento de um pequeno segmento da polcia militar local poderia, talvez, se tornar mais encorpado e efetivo. Tomados em conjunto, os resultados obtidos no acompanhamento da segunda fase aprofundam e ratificam as impresses deixadas pelos dados coletados na primeira etapa de nossa pesquisa. Temos um campo constitudo? Em caso afirmativo, qual o aprendizado que podemos extrair dos 12 meses em que estivemos com ele envolvidos? A resposta necessariamente provisria a essas perguntas deve ser o objeto de nossas consideraes finais, a que passamos agora.

a respeito de uma corporao que acumula um longo histrico de uso da fora e do arbtrio em suas aes nas comunidades pobres das grandes cidades.

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CONSIDERAES , FINAIS

Os resultados de cada etapa da pesquisa convergiram para um mapeamento razoavelmente

consistente e elucidativo sobre a preveno violncia e a reduo da letalidade no Brasil durante os dez primeiros anos do sculo XXI. O trabalho de campo da ltima etapa corroborou e permitiu o aprofundamento do quadro mais geral estabelecido pelas informaes coletadas na explorao de maior alcance, expostas e analisadas no captulo dois. Ambas as etapas do campo, por sua vez, nos permitiram estimar, ainda que de forma provisria, aproximaes e distanciamentos entre a linguagem que estrutura o campo e as iniciativas que lhe do corpo. A criao de um campo especfico e autnomo para a segurana pblica relativamente recente no Brasil. Ela coincide com outras mudanas pelas quais o pas passou nas duas ltimas dcadas do sculo XX. O fim do ltimo regime autoritrio de nossa histria republicana e a consequente redemocratizao do sistema poltico, a crise social e econmica que marcou os anos 1980 e uma parte da dcada posterio e o advento dos chamados novos movimentos sociais com agendas at ento inditas esto entre os processos que se desenrolaram simultaneamente entrada da violncia urbana e da segurana pblica na agenda brasileira. Lidar com essa nova temtica tem implicado um rduo exerccio de aprendizado. Nele esto envolvidas tentativas de consagrao de marcos institucionais, de definio de papis institucionais, de formalizao de preceitos normativos e de inovao nas polticas para o setor. A dissociao entre a segurana pblica e a noo de segurana nacional foi justificadamente celebrada, quando estabelecida, ainda que no de maneira radical, pela Constituio de 1988. A autonomia dos governos estaduais para lidar com a temtica pode ser entendida como uma escolha consonante com a ampliao da ideia federalista ambicionada por parcelas das elites dirigentes e dos movimentos sociais. Inicialmente os resultados no foram dos mais auspiciosos, como assinalamos no primeiro captulo. Os governos estaduais despenderam mais de uma dcada aplicando medidas convencionais, incuas e contraditrias com tudo o que se esperava em termos de fundao de uma ordem constitucional democrtica, pautada pelo imprio da lei e do acesso generalizado a direitos.

FOTO: SADRAQUE SANTOS

A virada do sculo representou uma pequena, mas sensvel inflexo por dois aspectos: a incorporao do poder federal e dos municpios aos debates sobre segurana pblica. Inicialmente, o poder federal acena com a possibilidade de prestar socorro aos governos estaduais com aporte financeiro para investimentos com que os governadores alegavam no poder arcar. Desse primeiro movimento, adveio logo uma tomada de posio ligeiramente mais incisiva, observando-se um esforo para a definio de diretrizes que pautassem as polticas de segurana. primeira manifestao em 2000, ainda incipiente, sucedem-se documentos e iniciativas que vo se avolumando nos anos posteriores, no que tratamos aqui como a construo de uma linguagem e de uma agenda nacional para a segurana pblica. Importante notar que as seguidas iniciativas tenderam a se dar sem que os marcos consagrados pelo marco constituinte fossem violados. O discurso nacional sobre segurana pblica se institui pela ampliao dos atores comprometidos com o campo. Da mesma forma, ele se orienta pela modernizao das polcias, pela construo de ferramentas de informao, pela compatibilizao das polticas de segurana com os preceitos dos direitos humanos e pela definio, enfim, da segurana como um bem social. Em consonncia com os dois ltimos pontos mencionados anteriormente, verificamos nesse discurso a valorizao da tese de que os poderes municipais deveriam somar-se aos esforos para a reverso do quadro que assombrou o pas a partir de meados dos anos 1980. A incorporao dos poderes municipais aos debates sobre segurana foi a segunda tmida, mas importante inflexo que assinalamos como caracterstica da virada do sculo. As municipalidades comearam a ser encaradas como um brao social importante, sobretudo em funo de sua capilaridade comunitria, para uma abordagem da segurana nos termos que ento passam a vigorar retoricamente. Estimuladas pelo poder federal e, em menor escala, por algumas administraes estaduais, os municpios aparecem como aliados importantes para polticas de reduo da criminalidade, agindo, sobretudo, nas fissuras do acesso a bens e direitos que comprometem a fruio da segurana. Ao marco formal composto por documentos formulados diretamente para a segurana, articulam-se o Estatuto da Criana e do Adolescente, de 1990, e os trs planos nacionais de direitos humanos. No quadro novo, tecido lentamente, consolida-se como eixo geral a ideia de preveno. Como tema reconhecidamente mais dramtico a ser enfrentado, as desconcertantes taxas de mortalidade, que tm vitimizado preferencialmente adolescentes e jovens. Embora difcil de ser levada a termo, a investigao sobre a contrapartida prtica da construo desse discurso deve ser objeto de pesquisas, investigaes e debates. Foi o que tentamos realizar. A pergunta para que buscamos respostas foi exatamente essa: em que medida esse processo de consolidao discursiva tem encontrado eco nas polticas em curso? evidente que respostas qualificadas s sero possveis medida que acumulamos informaes e reflexes sistemticas a esse respeito. Com isso, afirmamos o reconhecimento de que os resultados por ns encontrados devem ser encarados com prudncia e podem vir a ser aprofundados por iniciativas semelhantes. Tal possibilidade no desqualifica nem os resultados, nem os esforos para chegar a eles. O que temos, ento? Inicialmente, preciso afirmar contundentemente que a despeito da letalidade dolosa estar na agenda h mais de dez anos, no so muitos os esforos direcionados para enfrent-la. Foi a escassez de programas com esse foco especfico que nos levou a, ainda no incio do levantamento,

ampliar nosso escopo e incorporar pesquisa programas focados na preveno violncia, issue mais abrangente do que aquele com que pretendamos trabalhar inicialmente. Ainda assim, devemos reconhecer que no lidamos com um universo muito vasto. Tambm em termos de preveno, o nmero limitado de programas chama ateno. No conjunto mais geral de programas por ns levantados, percebemos uma tendncia do poder federal funcionar como financiador privilegiado de iniciativas municipais e, em menor escala, estaduais. A despeito do destaque dado s municipalidades, percebemos que ainda h muito no que avanar a. Mesmo quando lidamos com projetos de carter social, so os governos estaduais que revelam maior capacidade de planejamento, ao e responsabilizao. Ainda sobre esse aspecto, cabe destacar que boa parte das iniciativas selecionadas pelos entrevistados nos pareceu pouco mais do que programas de assistncia desenhados em moldes tradicionais, legtimos e defensveis em si prprios, mas com poucas interfaces efetivas com a reduo da violncia letal ou a preveno da violncia. inegvel que a criao do PRONASCI teve impacto positivo na difuso de programas de preveno. Aparentemente, seu lanamento representou a abertura da porta da preveno em muitas localidades. Alm dos programas que compem o PRONASCI serem citados por vrios gestores contatados na primeira etapa da pesquisa, muitos dos seus eixos estratgicos parecem razoavelmente difundidos nos programas e no desenho das iniciativas preventivas. Por outro lado, h trs aspectos que revelam uma certa fragilidade a ser superada. Em primeiro lugar, temos a impresso de que muitos dos projetos apresentam um descompasso entre o que previsto em suas diretrizes e sua realizao efetiva. Esse um dado que se revela na dificuldade recorrente de envolvimento das comunidades em programas preventivos, no relativo desconhecimento de sua natureza pelos potenciais atendidos e pelo ritmo, muitas vezes lento, de encampao de atividades. Em segundo lugar, se o corte territorial e o cuidado com a adolescncia tm sido a tnica de muitos programas, tal como previsto pelo PRONASCI e pela Agenda Social Criana e Adolescente, no pudemos identificar a mesma adeso para o tratamento previsto a grupos especialmente vulnerveis pelas dimenses raciais e de gnero. Finalmente, a adequao das diretrizes gerais s singularidades locais parece um fator de inoperncia, que dificulta o envolvimento das comunidades e gera um certo ceticismo sobre sua efetividade. A expectativa de integrar as comunidades a polticas de preveno foi um ponto que desde muito cedo apareceu na agenda pblica. Ela tem sido tentada com vigor varivel. Embora haja claros indcios de sucessos pontuais, percebemos no levantamento mais extenso que esse tem sido um desafio difcil de ser superado pelos programas. Essa impresso inicial foi reforada pela pesquisa de campo realizada na ltima etapa do trabalho. Uma das estratgias para lidar com a dificuldade apontada no pargrafo anterior tem sido a nfase no recorte territorial de implementao dos programas. A territorialidade pode se revelar aliada no aperfeioamento de vrias das iniciativas promissoras com que tomamos contato. Para isso, contudo, sero necessrios maiores esforos de integrao entre as diversas instncias do poder pblico e desses com as comunidades em questo. Esse , certamente, um dos mais difceis e decisivos ns a serem desatados. Ele diz respeito a uma srie de problemas que pudemos verificar.

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Primeiro: no parece existir uma linha de articulao continuada, de modo que possamos falar de um sistema integrado de preveno violncia. Dessa maneira, um jovem atendido por um programa, ao ser desligado dele, frequentemente encontra-se em situao semelhante anterior. No tem alternativas mais amplas de insero no Segundo: mundo formal, nem canais para dar consequncia aos eventuais benefcios auferidos. a integrao de projetos de um mesmo programa costuma ser precria e os canais de interlocuo so obstrudos por uma srie de dificuldades operacionais prprias de cada um deles tomado isoladamente. os programas e projetos, com raras excees, no dispem de mecanismos externos de monitoramento e avaliao, o que impossibilita o reforo de estratgias bem sucedidas e as correes de rotas, quando essas seriam necessrias. a instabilidade dos programas e as constantes ameaas de interrupo de seu funcionamento assombram seus responsveis, comprometendo seu rendimento. a expectativa de articulao entre polticas repressivas e aquelas de natureza social passa necessariamente pela aproximao entre as polcias e os demais segmentos do poder pblico. Pelo que observamos nas duas etapas da pesquisa, esse tem sido um encontro adiado. Quando se d, marcado por resistncias e desconfortos recprocos.

Terceiro:

Quarto: Quinto:

Quanto a esse ltimo ponto, cabe lembrar que os eixos dedicados s polcias tm se configurado em duas perspectivas complementares, mas diversas. Uma primeira perspectiva diz respeito qualificao profissional, com investimentos em formao, inteligncia e em tecnologia. A segunda perspectiva poderia ser chamada de qualificao doutrinria, em que aspectos sociais e civis do trabalho policial do o tom. Nessa segunda perspectiva, o investimento para a criao de canais de proximidade entre os rgos do uso da fora, por um lado, e as comunidades e instncias de assistncia social, por outro, a ideia a ser perseguida. Tudo indica que h um longo caminho pela frente. No quadro geral dos programas identificados, no se pode dizer que as polcias tenham um papel pouco relevante. H vrios projetos que se apresentam como preventivos. No contato mais prximo, porm, as dificuldades so evidentes. H resistncias abertas nas corporaes adoo de formas de policiamento alternativas ao enfrentamento. Tais resistncias podem ser observadas em todas as esferas, dos postos mais altos at as bases das corporaes. Em virtude da natureza de suas atribuies, as polcias militares parecem mais abertas cooperao e ao uso de modelos de policiamento inovadores em relao s prticas convencionais. Mas mesmo nesses casos, as dificuldades so inmeras e os avanos so incertos. Desse modo, o que pudemos perceber foi uma espcie de diviso do trabalho em que as polcias atuam em operaes mais ou menos prximas de seu modus operandi tradicional e as instncias sociais do poder pblico cuidam de iniciativas assistenciais que, em muitos casos, no diferem muito tambm de metodologias j conhecidas. Um ltimo dado a ser mencionado a distncia em que nos encontramos da disponibilidade de sistemas de informaes qualificadas para lidar com a violncia e a letalidade dolosa. Salvo poucas excees, encontramos um universo em que os atores operam no escuro, com poucos subsdios e informaes precrias sobre o impacto e a efetividade do que fazem. As poucas excees corroboram o postulado de que quanto mais valorizada a informao e os processos de diagnstico, mais estruturado ser o programa. Nesse sentido, reitera-se uma demanda j

conhecida: fundamental que haja um sistema de informaes gil, transparente, confivel e detalhado sobre dinmicas criminais, de forma que os investimentos sejam mais consequentes, duradouros e produzam resultados. Embora reconhecendo o alcance limitado de nosso universo de anlise, julgamos ter em mos um primeiro mapeamento que aponta problemas a serem superados e trilhas a serem exploradas. Talvez haja uma cota de responsabilidade dos recortes estabelecidos para a definio da pesquisa na ausncia de atores definidos como relevantes nesse campo em construo. Ainda assim, cabe assinalar a escassa presena do Ministrio Pblico, das casas legislativas e do poder judicirio nas iniciativas com que tomamos contato. Tambm so escassas as menes s polcias civis e as guardas municipais aparecem menos do que supnhamos. A presena desses atores certamente robusteceria o campo e alargaria o escopo de aes. Temos, contudo, um campo em construo. Se a letalidade dolosa de adolescentes e jovens reconhecidamente um problema dramtico, dispomos de uma gramtica para lidar com ela. Sua contrapartida prtica avana, h experincias a serem tratadas como norteadoras, fragilidades j mapeadas e potencialidades a serem aprofundadas. H, portanto, algumas escolhas a serem feitas fundadas em experincia j acumulada. Devamos ter mais, mas j um caminho. Esperamos que os traos e estratgias das iniciativas analisadas neste trabalho possam contribuir para novos avanos, orientando a formulao e a ampliao de polticas pblicas com foco na reduo dos homicdios de adolescentes e jovens no Brasil.

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