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Per Hoy
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Alberto Adrianzn Javier Azpur Claudia Bielich Teresa Cabrera descosur ngela Dionisio Fernando Eguren Luis Garca Caldern Peter Bille Larsen Gissela Ottone Sonia Paredes Erick Pajares Javier Paulini Martin Scurrah Ricardo Vergara Cinthia Vidal

desco

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2010

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Cdigo 13710 Per Hoy, Centralismo y concentracin. Lima: desco, 2010. 327 p. Agro / Coyuntura poltica / Concentracin / Descentralizacin / Lima / Medio ambiente / Per / Regionalizacin / Recursos Naturales / Urbano

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin. Correccin de estilo: Len Portocarrero Coordinacin: Mnica Pradel S. Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568 Foto de cartula: Gustavo Riofro Fotos de interiores: Karina Cceres / Gustavo Riofro ISBN: 978-612-4043-18-5 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2010-15569 Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Amrico Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina desco Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300 www.desco.org.pe Diciembre de 2010

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Contenido
Presentacin Parte I Ensayos Lima horrible y demoniaca Ricardo Vergara Sistemas, minoras y centralizacin poltica Alberto Adrianzn Movimientos sociales y poltica Martin Scurrah / Claudia Bielich El proceso de concentracin del control sobre la tierra Fernando Eguren Ministerio del Ambiente peruano: gobernanza e institucionalidad verde Peter Bille Larsen Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales? Erick Pajares Descentralizacin: una vez ms...fracasamos? Ricardo Vergara 17 33 49 67 9

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Aportes para un necesario balance de la reforma descentralista Javier Azpur 153 La centralizacin de la descentralizacin presupuestal Javier Paulini El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa Cinthia Vidal / Sonia Paredes 175 203

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Parte II Estudios Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado de la macro-regin sur descosur Selva central, una regin por construir Luis Garca Caldern Huancavelica, pobreza en un pas de renta media Gissela Ottone / ngela Dionisio Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima Teresa Cabrera Sobre los autores

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El centralismo es uno de los males estructurales que acompa a la construccin de la Repblica desde siempre. Basta remitirse a los ensayos que a principios del siglo XX escribieron Jos Carlos Maritegui, Vctor Andrs Belaunde, Vctor Ral Haya de la Torre, entre otros, para tomar conciencia no slo de la magnitud del fenmeno, sino tambin de su persistencia hasta la actualidad. En efecto, esto es algo constatable sin mayor dificultad: Lima concentra un tercio de la poblacin nacional, as como un porcentaje significativo de la actividad econmica y de los servicios, y centraliza en gran medida las decisiones polticas. As, centralismo y concentracin son vistos como los factores ms adversos para la consecucin de objetivos de desarrollo, y su vigencia contina a pesar de la implementacin de polticas descentralistas durante las ltimas dcadas. Como seala Efran Gonzlez de Olarte en Centralizacin y descentralizacin en el Per, la descentralizacin fue concebida como un medio para reducir los problemas de desigualdad de oportunidades para el desarrollo humano, generados por la centralizacin econmica y el centralismo poltico. Ambos problemas

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estn muy conectados y, bajo ciertas circunstancias, se retroalimentan y generan un centralismo duro difcil de cambiar. La centralizacin econmica es un problema cuando la produccin e ingresos del centro (Lima o cualquier capital de departamento) son siempre mayores que en la periferia (el resto del pas o de la regin), y son divergentes en el largo plazo. Es decir, cuando no genera mecanismos de igualacin y de difusin de los frutos del crecimiento entre regiones. Es un problema de concentracin de poder econmico en el centro, con escasos mecanismos de redistribucin. Esto se debe a la concentracin en Lima del capital humano, fsico y financiero. A su vez, existe centralismo poltico cuando el nivel ms alto de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones y los recursos del Estado, mientras que los gobiernos regionales o locales tienen pocas competencias e influencia en sus mbitos. Es pues un problema de concentracin del poder poltico en el gobierno central. La concentracin y centralizacin no es una caracterstica que se reduce a las relaciones entre Lima y las regiones, pues tambin se reproduce en las vinculaciones existentes entre las capitales regionales y las provincias, y entre estas y los distritos. Tampoco es un fenmeno que se localiza nicamente en la dimensin poltico-administrativa, ya que tambin se expresa en los mbitos econmicos, sociales y culturales. En cada una de estas dimensiones tambin pueden desagregarse mbitos en donde la concentracin y centralizacin son visibles y generadoras de inequidades y profundas desigualdades. As, en la dimensin econmica, la concentracin de la propiedad, por ejemplo, es un proceso contemporneo muy significativo.

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De igual manera, la persistente concentracin poltica es lo que se encuentra en la base misma de la falta de una poltica descentralista que coordine adecuadamente la transferencia de funciones y recursos, y la generacin de capacidades. En la misma lnea, podramos apelar a las crecientes desigualdades territoriales y sociales que ha generado el modelo vigente. Seguramente, estas manifestaciones estn entre las ms importantes, en tanto determinan la alta heterogeneidad del pas y el relativo o nulo impacto de las polticas pblicas, que no suponen este grado de diferenciacin proclive a derivar en desigualdades. A su vez, todo ello viene condicionado por un Estado sin capacidad para informarse adecuadamente de esta realidad. Como es conocido, la estadstica nacional slo tiene alguna precisin hasta el nivel departamental, lo que no permite una debida focalizacin. Lo dicho hasta aqu tiene si se quiere un sentido afirmativo, en tanto apuesta a la necesidad de continuar y profundizar los procesos de descentralizacin y regionalizacin en el pas. Sin embargo, tambin puede plantearse la misma interrogante desde las posibilidades desconcentradoras que podran generarse a partir del modelo vigente y las respuestas podran tener un tono contrario. Es decir, una descentralizacin que mejore los sentidos redistribucionistas no tendra los impactos deseados, en tanto la lgica del modelo es esencialmente centralizadora. Ahora bien, los aparentes progresos que parecen manifestarse en el cierre de la brecha de desigualdad que algunas investigaciones vienen constatando, negaran esta afirmacin general pero, de otro lado, tambin debe tomarse en cuenta que los resultados, aunque positivos, no pueden asegurar su continuidad.

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Si la premisa es que el modelo puede an redistribuir mejor, las condiciones para que ello sea as saltan a la vista. Por ejemplo, es indudable la necesidad de llevar a cabo una profunda reforma fiscal, donde estara inscrita la descentralizacin fiscal y el inaplazable impuesto a las sobreganancias que obtiene la actividad minera. Tambin es necesario el rediseo en la asignacin del canon que generan las actividades extractivas del pas. En el mbito poltico-administrativo, las evidencias para promover cambios en el diseo tambin son muy fuertes. El mbito regional debe ser el espacio en el que la representacin poltica empiece a formular su institucionalidad, adems de profundizar la participacin, de manera que se fortalezcan los procesos de construccin y toma de decisiones. Aun cuando la importancia de estos procesos es indudable, ha sido poco el esfuerzo aplicado para clarificar las claves que subyacen en ellos y, de esta forma, implementar una estrategia definida que tenga como eje el desarrollo en funcin a la disminucin de las desigualdades. En efecto, es notoria la escasez de publicaciones que aborden las diferentes aristas del problema mencionado, aun cuando existe la difundida percepcin de que en la concentracin y centralizacin radican parte de los fundamentos de nuestras desigualdades persistentes. El presente volumen de Per Hoy busca incentivar este debate tan importante para el pas, ms an cuando se ha iniciado el proceso de las elecciones presidenciales del ao 2011. Luego de veinte aos de economa de mercado y democracia electoral, las propuestas deberan conducirse por el lado del balance de lo realizado hasta el momento. Slo as podemos debatir seriamente sobre los rumbos que debemos tomar.

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La seccin Ensayos presenta diez artculos, inicindose con uno de Ricardo Vergara que aporta a des-ideologizar nuestra mirada de Lima. Alberto Adrianzn invita a reflexionar sobre la crisis de representacin poltica del pas y los costos que ello tiene. Scurrah y Bielich dan cuenta de los aspectos que impiden la articulacin de los movimientos sociales en el Per. Fernando Eguren recorre lo acontecido en el agro peruano durante las ltimas dcadas, para ofrecernos una comprensin de la impresionante concentracin en la propiedad de la tierra que existe actualmente en el pas. Peter Larsen presenta tanto un balance de la actuacin del Ministerio del Ambiente como un agente en la gobernanza ambiental en nuestro pas, como el contexto internacional en el que este se inscribe. Erick Pajares nos habla de las dinmicas de concentracin de los recursos naturales en el contexto del capitalismo sustentable y las implicancias medioambientales que ello conlleva. Culminamos esta seccin con cuatro artculos referidos a los avances y retrocesos del proceso de descentralizacin que vive el pas. Ricardo Vergara analiza lo que l tipifica como el fracaso de la descentralizacin y el rol de las ciudades en este proceso. Javier Azpur brinda una mirada general del proceso descentralista a diez aos de iniciada la actual reforma. Javier Paulini analiza el proceso de recentralizacin del presupuesto pblico. Y por ltimo, Cinthia Vidal y Sonia Paredes dan cuenta del avance del proceso de descentralizacin educativa, analizando tanto el presupuesto asignado a cada nivel de gobierno como la gestin de algunos de los programas del sector. La seccin Estudios nos introduce a dinmicas regionales especficas de territorios en los que desco tiene presencia. Luis Garca Caldern del Programa Selva Central nos introduce a la

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historia, identidad, interrelaciones y problemas comunes de tres ciudades de esa zona. No propone la creacin de una nueva regin, sino la implementacin de estrategias de desarrollo que las consideren como una unidad territorial y realidad socioeconmica distinta a las reas andinas de sus respectivas regiones, y reducir as inequidades. El estudio de Gissela Ottone y ngela Dionisio del Programa Sierra Centro destaca el funcionamiento institucional y los resultados que se obtienen a nivel regional en este caso, Huancavelica, la regin ms pobre del pas cuando predomina una lgica centralista. Teresa Cabrera, tomando como caso un conjunto de Nuevos barrios limeos, contrasta el discurso presidencial sobre la descentralizacin del gasto pblico con el funcionamiento de los Ncleos ejecutores, agentes de la llamada Descentralizacin Popular. El Programa Regional Sur (descosur) analiza las dinmicas y polticas de la macro-regin sur, en un contexto de reconcentracin. Con esta nueva entrega temtica, desco intenta aportar al debate y reflexin sobre las posibilidades de encontrar alternativas a nuestro desarrollo. Lima, diciembre de 2010

Parte I Ensayos

Alberto Adrianzn Javier Azpur Claudia Bielich Fernando Eguren Peter Bille Larsen

Sonia Paredes Erick Pajares Javier Paulini Martin Scurrah Ricardo Vergara

Cinthia Vidal

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Ricardo Vergara

Carl Sagan, el brillante aStrnomo norteameriCano que dedic grandes esfuerzos a la divulgacin cientfica, tena una visin catastrofista sobre la influencia de la ignorancia en el futuro de su pas y, al parecer, motivado por ello asumi su tarea divulgadora con una inmensa dedicacin. La obra que dej fue vasta y le vali mltiples y merecidos reconocimientos1, pero sus aprensiones no solamente parecen ser exageradas, sino tambin desinformadas. Lemoslas de su propia mano:
Preveo como ser la Amrica de la poca de mis hijos o nietos: Estados Unidos ser una economa de servicio e informacin; casi todas las industrias manufactureras clave se habrn desplazado a otros pases; los temibles poderes tecnolgicos estarn en manos de unos pocos y nadie que represente el inters pblico se podr acercar siquiera a los asuntos importantes; la gente habr perdido la capacidad de establecer sus prioridades o de cuestionar con conocimiento a los que ejercen la autoridad; nosotros aferrados a nuestros cristales y consultando
* Este texto forma parte de un trabajo mayor titulado Cuando la voluntad general se equivoca. Intelectuales y polticos durante la regionalizacin de 1979: la formacin de un discurso y una obra equivocados, redactado en 1997 pero que no fue publicado. 1 El Dr. Sagan recibi el Premio Pulitzer, medallas de la NASA (siglas en ingles de la Administracin Nacional de Aeronutica y del Espacio de los Estados Unidos), el Premio Apollo, el Premio Masursky y la Medalla del Bienestar Pblico de la Academia Nacional de Ciencias. Adems, un asteroide, el 2709, fue bautizado con su nombre.

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nerviosos nuestros horscopos, con las facultades crticas en declive, incapaces de discernir entre lo que nos hace sentir bien y lo que es cierto, nos iremos deslizando casi sin darnos cuenta, en la supersticin y la oscuridad2.

Con todo lo atrevido que resulta discrepar con tan importante autoridad, aunque reivindicando sus enseanzas en cuanto a la necesidad de asumir esta actitud crtica, conviene afirmar que, en realidad, es poco probable que los poderes tecnolgicos puedan independizarse del poder poltico o econmico en cuanto a la determinacin de las finalidades sociales. Primero que nada, porque las tcnicas no poseen ni pueden poseer intereses econmicos o polticos y los tecnlogos, especialistas en producir medios, tienden naturalmente a servir a los intereses de los empresarios y los polticos (que poseedores y/o representantes de intereses particulares y colectivos), s estn continuamente proponiendo finalidades3. Claro que algunos tecnlogos pueden desarrollar estos intereses pero, inevitablemente, lo harn en tanto se transformen en empresarios (como es el caso de Bill Gates) o polticos que, por algo ser, pocas veces pueden exhibir en sus respectivos currculos un pasado dedicado a la ciencia4. En segundo lugar, la gente difcilmente podr perder la capacidad de cuestionar con conocimiento a quienes ejercen la autoridad por la nica y sencilla razn de que jams tuvo esa capacidad, estemos hablando de los Estados Unidos o de cualquier otro pas.
Sagan, Carl. El mundo y sus demonios. Buenos Aires: Editorial Planeta, 1997. Los miembros de la tecnoestructura no perciben los beneficios que maximizan y hasta tienen que evitar el beneficio personal. Por tanto, para mantener el principio tradicional de la maximizacin del beneficio, hay que admitir que esos hombres hacen voluntariamente para otros para los accionistas lo que tienen prohibido hacer para s mismos. Tales son las bases actuales de la doctrina de la maximizacin aplicada a la empresa madura. La doctrina afirma que la voluntad de conseguir beneficios es una necesidad tan fundamental como la sexual. Pero sostiene al mismo tiempo que esa necesidad no obra en primera persona sino en tercera. Galbraith, John Kenneth. El nuevo estado industrial. Madrid: Editorial SARPE, 1984. 4 Benjamn Franklin fue una notable excepcin.
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Las cuestiones gubernamentales son tan amplias y variadas que ni siquiera los ciudadanos mejor instruidos tienen el conocimiento suficiente para cuestionar cientficamente un nmero relevante de cuestiones; pero todos pueden tener una opinin (de hecho, la tienen) y es imposible dejar de reconocer que la informacin que la soporta tiende a aumentar, no a disminuir5. La legitimidad de los polticos y las polticas es sancionada por la poco sistemtica y fuertemente emotiva opinin pblica, no por congresos cientficos6. Pero, para los efectos de nuestra investigacin, ms importante que refutar los temores de Carl Sagan sobre el futuro de la sociedad norteamericana, es mostrar cmo en todos los hombres, incluido el cientfico norteamericano, el lmite entre la razn y las emociones est constituido por una franja indefinida, escenario de mutuas invasiones. Algo as como aquella porcin de las playas que durante la marea baja son tierra y durante la alta son mar; cuando cubierta por la ola: mar, cuando esta se retira: tierra. Por esta razn, dado que la opinin pblica est siempre sacando conclusiones afectivoracionales sobre cuestiones para las que necesariamente carece de conocimientos e informacin suficiente, debe admitirse que ellas no pueden ser sino ideolgicas7. Son discursos renovadamente escritos sobre la arena de las playas.
Toffler, Alvin. El cambio del poder. Barcelona: Plaza & Janes Editores S.A., 1992. La opinin pblica se alimenta de sntesis ideolgicas que son vulgarizadas por los lderes de opinin. Lejos de ser rigurosas o de fundar un poder formal, estas vulgarizaciones se limitan a consolidar el prestigio de los vulgarizadores. Como lo dice Merton: hay lectores finales que utilizan la informacin para consumo personal, mientras que para los formadores de opinin, la informacin es un instrumento que les permite aumentar su prestigio grupal, actuando como interprete de los asuntos nacionales e internacionales. Es as que, con independencia de la sofisticacin en el anlisis o de la informacin que la sustente, la opinin pblica existe porque todos los hombres pueden sacar conclusiones ideolgicas. Ver: Merton, Robert. Teora y Estructura Sociales. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1964. 7 En consecuencia, (entre los griegos) la anttesis de la verdad era la simple opinin, que se igualaba con la ilusin, y esta mengua de la opinin fue lo que dio al conflicto su intensidad poltica, porque la opinin y no la verdad est entre los prerrequisitos indispensables de todo poder. Arendt, Hannah. Entre el pasado y el futuro. Barcelona: Editorial Pennsula, 1996.
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En los momentos de crisis social, cuando el temor invade a una colectividad y desdibuja los lmites de la personalidad individual masificando a las personas, la retroinformacin positiva crea gigantescos efectos de bola de nieve8 que permite a un personaje, hasta entonces poco importante, convertirse en un lder carismtico cuyo ascenso promete orden y seguridad9. Pero, mientras las situaciones extremas que masifican a los ciudadanos y los subordinan a un lder salvador ocurren extraordinariamente, la masificacin que nos hace parte permanente de la opinin pblica es cotidiana. Slo que en este caso nuestro raciocinio, o si se prefiere, nuestra voluntad de comprender, queda supeditada a ciertas verdades incontrastables, peticiones de principio cuya puesta en cuestin coloca al osado pensador en la precaria posicin de ser considerado (por los otros y, lo que es ms grave, por su propio cdigo moral) o como un tonto o como un aliado del mal. La formulacin de una parte importante de las hiptesis, cientficas o polticas, han debido pasar primero por la prueba del coraje (consciente y hasta inconsciente10) de quien las formul. No olvidemos que pensar como el resto o, ms bien, desarrollar el propio razonamiento desde una

8 Un ejemplo del efecto bola de nieve, tal como acta en el mundo actual, nos lo ofrecen los medios de comunicacin. Al enfocar una cmara de televisin sobre ellos, un reportero puede proyectar al instante ante la conciencia del mundo incluso al ms minsculo grupo de chiflados polticos o de terroristas, y darle ms importancia de la que podra ganar por sus propios medios. Una vez que esto sucede, el grupo pasa a ser noticia y otros medios informan de sus actividades, lo cual a su vez hace que sea ms noticia. Y se organiza un crculo de retroalimentacin positiva. Toffler, Alvin. El cambio del poder. Barcelona: Plaza & Janes Editores S.A., 1992. 9 La multitud es un dcil rebao incapaz de vivir sin amo. Tiene tal sed de obedecer que se somete instintivamente a aquel que se erige como su jefe. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas. Madrid: Alianza Editorial, 1991. 10 La idea de que las verdades ideolgicas operaran como filtros sociales que determinan los hechos que pueden admitirse en la consciencia, est inspirada por el siguiente texto de Fromm: Es un filtro compuesto por el lenguaje, la lgica y las costumbres (ideas e impulsos permitidos o prohibidos respectivamente) y es de carcter social. Es especfico de cada cultura y determina en ella lo inconsciente social. Fromm, Erich. Lo inconsciente social. Mxico D.F.: Editorial PAIDOS, 1993.

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verdad ideolgica consensuada es actuar como se debe. Quien as acta jams provoca la sancin de la risa o la ira. Las grandes verdades ideolgicas uniforman nuestro pensamiento y nos permite identificarnos (amndonos los unos a los otros11) como cuerpo social, nos defienden del desorden y alivian nuestras tensiones. Ellas expresan de manera muy limitada la adecuacin de teora y realidad pero, en contrapartida, afloran la verdad poltica que, como la verdad artstica, adeca el discurso y la representacin sentimental. Lo malo es que limitan el raciocinio constituyndose en los parmetros sacralizados de cualquier discurso con pretensin universal. Sin embargo, intiles para elaborar teoras cientficas vlidas, las verdades ideolgicas se constituyen muchas veces en la base material de importantes cruzadas polticas y cientficas, como lo muestra el ejemplo anteriormente citado de Sagan. Cuando Maritegui redujo la reivindicacin regionalista a la expresin de un malestar, intuy adecuadamente el origen de una de las verdades ideolgicas ms importantes de la poca contempornea: la voluntad poltica centralista de los hispanistas costeos ha construido el progreso de Lima mediante la postergacin y explotacin de las provincias, principalmente de las serranas. Esta verdad emocional, surgida de la decadencia urbana andina que caracteriz a las primeras dcadas de la vida republicana12, se constituy en el concepto clave, el criterio de verdad ideolgica, que articul la identificacin de los polticos provincianos con los intelectuales
11 La identificacin es conocida en el psicoanlisis como la manifestacin ms temprana de un enlace afectivo. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas. Madrid: Alianza Editorial, 1991. 12 En La Primera Centuria, Dvalos y Lisson dijo: Los apasionamientos y los intereses de la costa, especialmente los de Lima, eran los nicos que determinaban los hechos () Pasaban as las cosas, porque la sierra haba perdido la intensa vida econmica que tuvo durante el coloniaje. No haba en ella ciencia, riqueza, industria, comercia, ni nada que pudiera despertar el espritu y colocar a cada entidad provincial en el sitio que le corresponde. Cotler, Julio. Clases, Estado y Nacin en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1985.

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limeos progresistas y que, de manera sincrtica, reivindic la regionalizacin. Durante la colonia, Lima fue importante pero jams su presencia apabull la importancia econmica y poltica de las ciudades andinas y, menos an, costeiz la economa. Lo dijeron de manera muy clara Vctor Andrs Belaunde, defendiendo las ciudades coloniales13 y su rol econmico14, y Emilio Romero, explicando los cambios econmicos introducidos por las nuevas tendencias del comercio internacional en el siglo XX 15.
La ciudad creci, la ciudad produjo el mestizaje, como hemos manifestado; la ciudad era un centro cultural; tena las escuelas conventuales y, en algunas de ellas, como el Cuzco y Huamanga, posean universidades; la ciudad era el principal mercado de su regin: era la sede de las corrientes comerciales; en la ciudad aparecieron el industrial, el artesano y el obrero. Alrededor de la ciudad se dividieron los fundos y se estableci la pequea propiedad; en tanto que la grande, la feudal, qued relegada a lo ms lejano de los trminos. Belaunde, Vctor Andrs. La realidad nacional. Lima: Ed. Tipografa Santa Rosa, 1984. 14 Hay que considerar, adems, las diversas cdulas que en los siglos XVI y XVII ordenaron que pasaran al Per maestros y oficiales de hacer paos, las (cdulas) que mandaban se les echase de la tierra si no queran ejercer sus oficios, las que ordenaban las plantaciones de lino y camo para que en el pas se tejiesen lienzos fino destinados a Espaa; y no podr sorprendernos el que encontremos por todo el territorio peruano, en las ciudades hispnicas y en los corregimientos de indios, an en pequeas aldeas, obrajes en que se tejan telas de algodn o de lana destinadas no solamente a los espaoles sino a los mestizos, indios y negros. Algunos pertenecan a las comunidades, otros a los vecinos espaoles, otros a los caciques y algunos a las propias parroquias. Los documentos oficiales, as como las descripciones geogrficas desde Lpez de Velasco a Cosme Bueno confirman la asercin hecha por el padre Cappa: De tal modo se teja en obrajes, chorrillos y pueblos de indios y especialmente en toda la Presidencia de Quito y Bajo Per que pudiera decirse que todo era un telar no interrumpido. Belaunde, Vctor Andrs. Peruanidad. En: Obras completas. Tomo V. Lima: LUMEN, 1987. 15 Porque hay que tener en cuenta, seor, que las orientaciones del trfico humano han cambiado. En la poca de los Incas, el sentido del trnsito era paralelo a los Andes. Desde la meseta del Anahuac en Mjico, a la de Cundinamarca en Colombia y al Cusco y meseta del Collao, el trnsito era por los Andes. Las grandes ciudades eran andinas y el comercio se diriga por caminos que iban de Cusco a Quito, pasando por Cajamarca. En la poca colonial el sentido del trfico era el mismo con ligeras variaciones. Pero en este siglo de los grandes transportes, que es en lo que ms se ha progresado, el sentido del trfico es perpendicular a los Andes, buscando la salida al mar, para encontrar las grandes rutas del comercio internacional que es martimo. Romero, Emilio. El descentralismo. Lima: Editorial TAREA, 1987.
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Alberto Flores Galindo, uno de los principales propagandistas de la verdad ideolgica que analizamos, tena muy clara la importancia que haban tenido las ciudades andinas16 y tambin conoca lo que haban sido las orientaciones prevalecientes en los flujos econmicos, pero se resista a reconocer que fueron realidades econmicas y no la voluntad poltica lo que las reformularon. De all que confiara ideolgicamente, es decir, sin asomo de duda, que el actual predominio econmico de la costa sobre la sierra result, no de las nuevas realidades econmicas que surgieron con la industrializacin sustitutiva, sino de la derrota que, a fines del siglo XVIII, sufriera Tupac Amaru:
En 1780 la revolucin tupamarista fue el intento ms ambicioso de convertir a la utopa andina en un programa poltico. De haber triunfado, el Cusco sera la capital del Per, la sierra predominara sobre la costa, los gobernantes descenderan de la aristocracia indgena colonial, el indio y su cultura no habran sido menospreciados17.

Al actuar de esta manera, Flores Galindo se aline entre los limeos que, a lo largo de la historia, tomaron distancia radical con respecto al mtico mestizaje garcilasino, histricamente el primer peruano, si entendemos la peruanidad como una formacin social determinada por la conquista y la colonizacin espaola18. Cuestin esta, la existencia de una matriz bsica, esencial, generada durante la conquista y la colonia, que luego subordina armnicamente al resto de las sangres, que no es necesariamente
El Cusco en 1805 es todava la segunda ciudad del Per. Durante el siglo XVIII, as como en Lima se constituye una aristocracia mercantil, en el sur emerge una aristocracia ms antigua pero que de manera similar incursiona en actividades comerciales: los curacas y los descendientes reales o ficticios de los incas. Flores Galindo, Alberto. Buscando un Inca: identidad y utopa en los Andes. La Habana: Ediciones Casa de las Amricas, 1986. 17 Flores Galindo, Alberto. Buscando un Inca: identidad y utopa en los Andes. La Habana: Ediciones Casa de las Amricas, 1986. 18 Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Biblioteca AMAUTA, 1928.
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aceptada por todos19 pero que, los pensadores de la generacin de 1905, adoptaron con conviccin20. Quienes no se sintieron representados en la tragedia y la promesa nacional que encierra el mtico mestizaje de Garcilaso21, desconfiaron que tras este proceso de identificacin22, liderado por
El cruzamiento del invasor con el indgena no haba producido en el Per un tipo ms o menos homogneo. A la sangre bera y quechua se haba mezclado un copioso torrente de sangre africana. Ms tarde la importacin de coolis deba aadir a esta mezcla un poco de sangre asitica. Por ende, no haba un tipo sino diversos tipos de criollos, de mestizos. La fusin de tan dismiles elementos tnicos se cumpla, por otra parte, en un tibio y sedante pedazo de tierra baja, donde una naturaleza indecisa y negligente no poda imprimir en el blando producto de esta experiencia sociolgica un fuerte sello individual. Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Biblioteca AMAUTA, 1928. 20 Todo en el Inca Garcilaso, desde su sangre, su carcter y las circunstancias de su vida, hasta la materia de sus escritos y las dotes de imaginacin y el inconfundible estilo con que los embelleci, concurren a hacerlo representativo perfecto, adecuado smbolo del alma de nuestra tierra. de la Riva Agero, Jos. Elogio del Inca Garcilaso de la Vega. En: Garcilaso de la Vega Inca. Pginas escogidas. Paris: Editorial Biblioteca de Cultura Peruana, 1938. 21 el Inca Garcilaso es el ms perfecto representante y la ms palmaria demostracin del tipo literario peruano. Un mestizo cusqueo, nacido al siguiente da de la Conquista, primero y superior ejemplar de la aleacin que constituye el peruanismo, nos descubre ya en s, adultas y predominantes, las mismas cualidades de finura y templanza, sensibilidad vivaz y tierna pero discreta, elegante parquedad, blanda irona y diccin llana, limpia y donosa que reaparece en nuestros literatos ms neta y significativamente nacionales, en Felipe Pardo y Ricardo Palma, para no mencionar sino a los de mayor crdito. () Aquel armnico tipo literario que reconocemos en Garcilaso, es efectivamente peruano, y no slo limeo, como lo imaginan o quieren darlo a entender algunos () Es la adecuada sntesis y el producto necesario de la coexistencia y el concurso de influencias mentales, hereditarias y fsicas que determinan la peculiar fisonoma del Per. de la Riva Agero, Jos. Elogio del Inca Garcilaso de la Vega. En: Garcilaso de la Vega Inca. Pginas escogidas. Pars: Editorial Biblioteca de Cultura Peruana, 1938. 22 Si en el mundo deba estar ataviado de acuerdo a las exigencias que impona la identificacin con el conquistador, en su mundo interno la representacin capitaneaba las cargas psquicas con las cuales se repriman sus identificaciones maternas. El trmino identificacin alude al proceso por el cual el yo del sujeto se define en funcin de los atributos de un objeto. En este caso el proceso implica operaciones de seleccin, esto es, de inclusin y exclusin, actuantes dentro de un contexto de dominacin cultural. Se trataba de una verdadera campaa militar interna. Al mismo tiempo la identificacin expresaba afectos de ternura y simpata hacia el padre. Pero haba algo ms y muy importante. Por medio de la identificacin sacaba a su padre de en
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quienes procedan de los sectores sociales privilegiados, se traslucan aspiraciones que no podan compartir: ser una estirpe americana cuyas aspiraciones nobiliarias fueran finalmente reconocidas como vlidas23 y legitimar la dominacin nacional24 que, para los indios, estaba representada por la amenaza del palo, y para las clases medias provincianas representaba desdn. Es bastante significativo que Maritegui, apstol de una rebelin socialista, saludara con entusiasmo contorsionista la proclama racista de Valcrcel25 y perdiera su proverbial inteligencia para definir las cosas cuando, en el cortsimo espacio dedicado a Garcilaso en los 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana, le viera al mismo tiempo

medio y lo incorporaba dentro de s como un acto del ms primitivo canibalismo. Este mecanismo de temprana procedencia le permiti a Garcilaso sentirse igual que su padre. Desde esta posicin tena el camino abierto para superarlo. Hernndez, Max. Memoria del bien perdido. Madrid: Ed. Siruela, 1991. 23 El ciego afn de detraccin y la envidia afirmaron, y la ignorancia ha propalado despus, que todos los conquistadores del Per fueron gentes de baja extraccin. () Atrados por las mgicas noticias y las inverosmiles riquezas del botn, fueron viniendo sucesivamente segundones de los linajes ms claros; y entre estos hay que contar al Capitn Garc Lasso de la Vega, el padre de nuestro autor. de la Riva Agero, Jos. Elogio del Inca Garcilaso de la Vega. En: Garcilaso de la Vega Inca. Pginas escogidas. Paris: Editorial Biblioteca de Cultura Peruana, 1938. 24 En el Per, tal vez con ms acentuacin que en otras partes, hay divisiones y separaciones, por fortuna ms aparentes que esenciales, que es necesario superar. Los disolventes y los pesimistas slo han querido ver la divergencia. Hay que buscar en cambio los motivos de unificacin e integracin. Escribo para indios y espaoles -deca el Inca Garcilaso- porque de ambas naciones tengo prendas. En el Per tenemos prendas de dos razas, prendas de tres regiones, prendas de mar y tierra; y en los dominios inalienables del espritu, de la emocin telrica y de la cultura greco-romana-cristiana de Occidente. Podra decirse que el destino de nuestro pas es ser en la apariencia de contrastes, pero ser en la realidad un pas de sntesis. Miro Quesada, Aurelio. Lima, tierra y mar. Lima: Editorial Juan Meja Baca, 1958. 25 Dice Maritegui en el prlogo: Este libro (Tempestad en los Andes) anuncia el advenimiento de un mundo, la aparicin del nuevo indio. No puede ser por consiguiente, una crtica objetiva, un anlisis neutral; tiene que ser una apasionada afirmacin, una exaltada protesta. Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f.

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ms inka que conquistador, peruano sin dejar de ser espaol, autor ubicado en la pica espaola26. La protesta contra el mestizaje hispanizante de las clases dominantes tradicionales, el mito de la arcadia colonial que Salazar Bondy pretendi desmentir27, enfrent siempre a los limeos complacidos que, como Valdelomar, se decan Lima es el Per, contra aquellos (limeos o provincianos) que, como Gon, zales Prada (quien menospreciaba aristocrticamente la clase alta limea) o Valcrcel (que practicaba una desvalorizacin patolgica de su propia identidad mestiza28), pretendieron que ramos una nacin de indios. Sin embargo, dado que los indigenismos fueron finalmente construcciones mestizas y en el lmite criollas, el resultado concreto fue la ampliacin del mbito de lo criollo que Lauer ve como algo siempre amenazado29. Sin embargo, ser bueno indagar hasta que punto, en los mitos fundantes de la identidad mestiza andina que cautiv la imaginacin de los jvenes indigenistas, el acceso a la modernidad occidental apareci como una tarea imposible porque el padre
Garcilaso, sobre todo, es una figura solitaria en la literatura de la colonia. En Garcilaso de dan la mano dos edades, dos culturas. Pero Garcilaso es ms inka que conquistador, ms quechua que espaol. Es, tambin, un caso de excepcin. Y en esto residen precisamente su individualidad y su grandeza. Garcilaso naci del primer abrazo, del primer amplexo fecundo de las dos razas, la conquistadora y la indgena. Es, histricamente, el primer peruano, si entendemos la peruanidad como una formacin social determinada por la conquista y la colonizacin espaola. Garcilaso llena con su nombre y su obra una etapa entera de la literatura peruana. Es el primer peruano, sin dejar de ser espaol. Su obra, bajo su aspecto histrico-esttico, pertenece a la pica espaola. Es inseparable de la mxima epopeya de Espaa: el descubrimiento y conquista de Amrica. Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Biblioteca AMAUTA, 1928. 27 Salazar Bondy, Sebastin. Lima la horrible. Lima: Editorial PEISA, 1974. 28 No se altera la voz del narrador, apenas si se matiza con un levsimo relmpago de ira. Son los Hombres Blancos, los felones que mataron a sus reyes y sus dioses. Los Hombres Blancos que violaron a las abuelas y las madres de cuyos vientres venerados sali el Engendro, el Mestizo, vasallo del Opresor y verdugo del Vencido. Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f. 29 Lauer, Mirko. Andes imaginarios. Discursos del indigenismo 2. Lima: Centro Bartolom de las Casas y Casa de Estudios SUR, 1997.
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hispano y colonial fue visto como incompetente para iniciarlos en el mundo occidental y capitalista. Desprovistos de esta gua que permite, en palabras de Campbell, sobrepasar el idilio con el pecho materno y enfrentarse con el mundo de la accin adulta especializada30, la rivalidad del hijo contra el padre por el dominio del universo se trasform en el odio al hermano afortunado de la costa que, en el progreso econmico y la multiplicacin de los mestizajes, renov la alianza con el mtico padre occidental. Porque puede pensarse que para algunos intelectuales mestizos de los andes, la apropiacin de la identidad indgena fue una forma de mantenerse en el refugio mtico del regazo materno y renunciar, dentro de la radicalidad ideolgica adolescente, a la lucha concreta por el mundo. Circunstancia que no obvi que luego, en la madurez, se terminar al servicio del proyecto criollo, como fue el caso de Valcrcel, destacado ministro de Bustamante y Rivero: mestizo paradigmticamente garcilasino. El sentimiento de orfandad probablemente estuvo a la base de una transferencia en el objeto de la rivalidad: en lugar de canibalizar al padre para hacer suyos los poderes y atribuciones, se pretendi asesinar al hermano predilecto que, viviendo en la costa o, peor an, en Lima, tena la vida ms fcil31. Aunque
30 Campbell, Joseph. El hroe de las mil caras, psicoanlisis del mito. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1997. 31 En 1928, en carta dirigida a Guillermo Guevara, director de La Sierra, Haya de la Torre le dijo: Sigo paso a paso, tanto como lo permite la censura postal, el proceso de despertamiento y de organizacin de la juventud peruana. No podra desatenderme de l, siendo como soy testigo y actor de las primeras agitaciones que rompieron con la indiferencia y la falsa idea de accin juvenil, concebida en el ambiente de frivolidad limea como un vacuo exhibicionismo. Antes de la Reforma Universitaria de 1919, nuestra juventud crea que masculinidad era donjuanismo y talento, viveza criolla. El mismo gran movimiento reformista habra naufragado en la tibia y convencional marejada de limeismo cobarde, si el mpetu provinciano no hubiera renovado el ambiente lanzando por la borda a los ltimos representantes de la reaccin capitalina que ya conducan nuestro glorioso movimiento hacia el derrotismo y hacia el compromiso. Haya de la Torre, Vctor Ral. Del Cusco sali el nuevo verbo y saldr la nueva accin. En: Obras completas. Lima: Editorial Juan Meja Baca, 1984.

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para hacer esto el mestizo andino se mintiera acerca de su propia identidad y le reprochara injustamente a su propia madre, un pecado imaginario que, por consecuencia de su sentimiento de orfandad, reproduca como si fuera un modelo universal. En esta perspectiva, la lectura de El pecado de las madres resulta pattica32. Ahora cuando la Lima tradicional ya no existe, cuando la rebelin senderista hizo realidad el infecundo mensaje de odio racial que entre otros aportaba Valcrcel33, cuando el mestizaje mltiple y diverso de las clases dominantes ha hecho obsoleto el temor de ser absorbido por la matriz garcilasina, cuando las nuevas clases populares urbanas son ajenas al criollismo del vals porque reivindican su particularidad latinoamericana, aportando la sensibilidad musical de su herencia andina en el mundo de la chicha34 y, finalmente, cuando el relanzamiento de la urbanizacin andina ha acabado con el marasmo arcaizante de su economa35; ahora repito puede pretenderse una visin menos ideologizada
Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f. Es sorprendente que Vargas Llosa no reconozca parentesco entre el accionar de Sendero Luminoso y la violencia ilimitada y racista que propona la revancha de los indios. Vase: Vargas Llosa, Mario. La utopa arcaica. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1996. Cmo no reconocer un parentesco entre las matanzas senderistas y, por ejemplo, uno de varios, el comportamiento ensalzado por Valcrcel de los vampiros vengadores: La temida irrupcin se produjo. A la media noche, bajo una tempestad de enero, con lluvia a torrentes, cayeron sobre el pueblo los bandidos. Eran cincuenta, sesenta, todos armados de rifles y cuchillos grandes como alfanges. Asaltaron la subprefectura y las casas de los vecinos principales: saqueo, violacin, asesinato, incendio. Valcrcel, Luis. Tempestad en los Andes. Lima: Populibros Peruanos, s/f. 34 Obsrvese que la innovacin musical propuesta por los inmigrantes andinos se orient hacia el despliegue de la identificacin latinoamericana y no nacionallimea. Las chicha es cumbia-andina, jams se intent en los pueblos jvenes de Lima producir un vals-andino, aunque si se busc crear un rock-andino.En Sudamrica podemos confrontar los casos descentralizados de Colombia, Ecuador y Bolivia, con los centralizados de Argentina, Uruguay y Per. Obviamente, todos estos pases comparten la pertenencia al llamado capitalismo dependiente. 35 En la ciudad, la conciencia del campesino andino que emigra y se integra al caudaloso y competitivo mundo del mercado, pasa a constituirse en una voluntad creadora, en un hombre libre, que tiende a asumir la responsabilidad de su propio destino. El mito que lo alienta es el xito logrado por otros y nada le preocupan las disputas por el estatus adscrito puesto que naci indiferenciado. Por el contrario,
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de Lima y, exorcizados los demonios, fundar las bases de la descentralizacin econmica en las propias fuerzas urbano-regionales y la regionalizacin poltica en conceptos ms firmes36. Es falso, desde todo punto de vista, que el centralismo de un pas que se urbaniza surja de la voluntad poltica. Ello obedece a procesos econmicos ms bien imponderables. Lima recin comenz a crecer aceleradamente a principios de este siglo (ms precisamente a partir de 1920), como consecuencia de la industrializacin sustitutiva. Ella reconoca, para los efectos de la localizacin empresarial, la existencia de las ventajas econmicas que se derivan de ubicarse en el lugar central de la costa y, adems, por si esto fuera poco, de contar al interior del continuo urbano capitalino con el ms importante puerto del pas. Luego, en adicin a estas dos ventajas, pero en el mejor de los casos, slo como una tercera ventaja, puede reconocerse la existencia de las prebendas propias de la capitalidad37. Pero, en la corta historia de la regionalizacin emprendida en el marco de la constitucin del 79, la creencia de que las ventajas de la capitalidad podan reproducir el crecimiento limeo, llev a que en cada regin se luchara denodadamente por monopolizar el privilegio: ser capital aseguraba al mismo tiempo no ser explotado y explotar38. No olvidemos que en el razonamiento latinoamericapara el mestizo, sobre todo si se trata de un intelectual, el recuerdo de la importancia familiar pueblerina aviva el resentimiento causado por el mtico esplendor perdido. 36 Es especialmente ilustrativa la advertencia hecha por Lauer en el sentido que ni una sla de las posturas progresistas acerca de lo autctono plante como salida la posibilidad de la migracin o de la urbanizacin marginal que vendran un par de decenios ms tarde. Lauer, Mirko. Andes imaginarios. Discursos del indigenismo 2. Lima: Centro Bartolom de las Casas y Casa de Estudios SUR, 1997. 37 En Sudamrica podemos confrontar los casos descentralizados de Colombia, Ecuador y Bolivia, con los centralizados de Argentina, Uruguay y Per. Obviamente, todos estos pases comparten la pertenencia al llamado capitalismo dependiente. 38 el centralismo se manifiesta como una cadena de relaciones inequitativas que van de la capital de la repblica a las capitales departamentales, de estas a las capitales provinciales y luego a las distritales y, finalmente, de estas al espacio de las comunidades rurales. En este proceso y en cascada para cada nivel, se ha generado una

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no, tributario del pensamiento mercantilista colonial, el progreso nace de la inversin estatal y no de la reproduccin ampliada del capital privado. La consecuencia poltica a nivel de las regiones fue que la necesaria alianza de las ciudades, orientada a potenciar el escenario de los mercados regionales, cedi el paso, en el imaginario social, a la lucha por apropiarse de la exigua arca fiscal.

cultura caracterizada por la identificacin de culpables para explicar las condiciones de subdesarrollo y marginalidad de cada espacio. Lima, la culpable de la postergacin general del resto del pas; Arequipa, respecto de Cusco, Puno y Moquegua; Cusco respecto de Abancay o Puerto Maldonado. Abancay, respecto de Andahuaylas; Puerto Maldonado, respecto de Iberia, y as sucesivamente. Barrenechea, Carlos. Las ciudades, lo urbano y lo rural. En: ALLPANCHIS n. 47. Sicuani: Instituto de Pastoral Andina, 1996, pp. 11 - 60.

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Si Se analizan bien loS CiCloS poltiCoS en el paS, vamos a encontrar que estamos ante un nuevo proceso de derechizacin, de reconcentracin de poder poltico y econmico, y de procesos de desnacionalizacin de la economa. En ese sentido, estamos ante un proceso inverso al que se inici en la dcada de los setenta. Por eso me parece acertado decir que la Constitucin del 1993 represent no slo una respuesta programtica a la de 1979, sino tambin al proceso mismo de esa misma dcada.

Los ciclos de la representacin poltica

Al respecto, quisiera plantear un tema central como teln de fondo. Yo creo que los problemas polticos del pas, sobre todo aquellos relacionados con la representacin poltica, estn vinculados a un ciclo no acabado que inaugur Velasco en la dcada del 70. Si se mira detenidamente la historia del Per, podemos observar que no existe, como en otros pases de la regin, la clsica divisin entre liberales y conservadores que se dio en Colombia, desde mediados

* El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.

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del siglo antepasado, que fue importante en Venezuela, Ecuador e, incluso, en Bolivia, luego de la guerra del Pacfico. En el Per no hubo una divisin de esta naturaleza. El primer partido que aparece en el pas es el Partido Civil, en el ao de 1872, que se hace llamar civil para establecer una diferencia programtica y poltica con el poder militar. Ello explica la ausencia de la divisin liberales/conservadores ms all que los militares representaran una suerte de partido poltico. El primer partido poltico que aparece es el de Manuel Pardo e inaugura el primer ciclo poltico de la representacin. El segundo ciclo tiene como principal expresin al Partido Aprista (APRA) y en menor medido al Partido Comunista. Mi tesis es que a la manera de los ciclos de Kondratieff en economa, cada 50 60 aos, aproximadamente, aparecen nuevas formas de representacin poltica como consecuencia de tres factores fundamentales: cambios en el Estado o sea procesos de modernizacin del Estado, emergencia de nuevos sectores sociales y nuevas formas de insercin internacional. En 1872 con Pardo se puede advertir la existencia de estos tres procesos. Este primer ciclo dura hasta el llamado leguiismo. El segundo ciclo se inicia con el nacimiento del Partido Aprista y viene precedido por el surgimiento de una clase trabajadora, por una modernizacin del Estado y por una nueva forma de insercin internacional. Emerge as una nueva forma de representacin que tiene como principal atributo el de conformar lo que yo llamo un concepto de pueblo, que en el caso aprista fue la unin de los trabajadores manuales e intelectuales. Es decir, una forma de representacin aparece y se estabiliza cuando crea un pueblo, un sujeto poltico con una identidad poltica, pero tambin con adversario claramente establecido, la oligarqua, lo que a la vez produce una subcultura que le permite su propia reproduccin poltica y electoral.

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El tercer ciclo se produce con Velasco. Este tercer ciclo, que tiene un punto fundamental en los aos 70, no ha rematado en una nueva representacin poltica. Este ciclo arranca, en la prctica, con las migraciones de los 50, al mismo tiempo que el APRA vira a la derecha. En este contexto, los nuevos sectores populares producto de esas migraciones van a ser representados por la izquierda. Es decir, el vaco que deja el APRA por su giro a la derecha en los 50 es el espacio que permite el nacimiento de lo que despus se llam la nueva izquierda. Esta nueva izquierda es la que va a representar a los sectores emergentes o migrantes que venan a Lima y que provenan de clases ms populares que aquellos que migraron a la capital en la dcada de los 30 del siglo pasado. Por eso no me parece extrao que la medida ms radical de Velasco haya sido la reforma agraria, ya que liber a un contingente social que estaba atado a la tierra mediante relaciones pre-modernas o pre-capitalistas. La reforma agraria no slo va a permitir que individuos concretos migren con mayor facilidad, sino que va a modificar la configuracin del Estado y del poder, obligndolo a una nueva forma de legitimacin. Antes de la reforma agraria y del velasquismo, hay un vnculo entre propiedad de la tierra y poder poltico. Es decir, los propietarios de la tierra tenan poder poltico. La reforma agraria rompe ese vnculo. Se produce lo que Marx llamara revolucin poltica, es decir, convertir al Estado en incumbencia de muchos y no de pocos, como haba sido hasta ese momento en el llamado Estado Oligrquico. Sin embargo, los contingentes sociales y los partidos polticos que aparecen en los aos 50, 60 y 70 del siglo pasado, no lograron construir una nueva forma de representacin. En un primer momento esta tarea recay en Accin Popular y en el APRA, pero sobre todo en la Izquierda Unida. Las elecciones municipales de Lima en la dcada del 80 son un ejemplo de esto. Buena parte de la Lima popular vot por la izquierda. Esa era la Lima plebeya que emerga, representada por un concepto de pueblo creado

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por la propia izquierda, que no era otra cosa que la alianza de obreros, campesinos, estudiantes y de pobladores, a la que habra que aadirle una perspectiva antiimperialista. Sin embargo, para m el principal problema de las izquierdas de los 80 es que no se crearon una representacin plebeya, de una Lima plebeya y de un pas plebeyo. La perpetuacin en los cargos dirigenciales de la izquierda de un grupo de dirigentes fue un tema crucial y que tiene que ver, entre otras cosas, con la hegemona de las clases medias sobre los sectores populares. De otro lado, existe otra dificultad ms all del conocido problema de que Izquierda Unida no se haya convertido en partido: el carcter corporativo de los partidos de izquierda. Todos ellos defendan intereses corporativos y no generales. Patria Roja a los maestros; el Partido Unificado Mariateguista (PUM), cuando exista, a los campesinos; y el Partido Comunista Peruano (PCP) a los obreros de la Central General de Trabajadores del Per (CGTP). Hasta cierto punto, se puede identificar cada partido por sector social que representaba. En mi concepto, esto no permiti una forma de representacin poltica plebeya de ese pueblo, sino ms bien grupos de presin que negociaban permanentemente con el poder, muchas veces para beneficio propio, y que impidieron alianzas estratgicas entre estos sectores. Finalmente, el otro problema fue el cambio del concepto de pueblo que construy la izquierda y que, en cierta forma, fue heredado del aprismo en la medida en que se basaba en el trabajo y los trabajadores, como tambin en una suerte de nacionalismo por su perspectiva antiimperialista. Este concepto ser modificado drsticamente por Hernando De Soto y su teora de la informalidad. De Soto cambia los ejes del debate discursivo. Antes, el pueblo estaba concebido a partir del conflicto o contradiccin entre el capital y el trabajo, ya sea que nos refiramos a trabajadores manuales e intelectuales, o a obreros o campesinos. El eje articulador discursivo era el trabajo que legitimaba un discurso anticapitalista

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que abra espacio para el socialismo como posibilidad. Yo creo que el cambio que introduce De Soto al inventar el capitalismo popular, hace que la izquierda pierda un mapa cognitivo para moverse en esa sociedad plebeya1. Luego experimentamos una serie de otros hechos que ahondaron las dificultades para construir una nueva representacin: la ruptura de la izquierda en 1989; la crisis econmica y de un modelo de desarrollo; y el crecimiento de Sendero Luminoso. Desde esa perspectiva se van sumando fracasos que bloquean la construccin de esa nueva representacin y que comienzan a hacer crisis en 1989, que es cuando aparece la primera anomala que se llam Ricardo Belmont. El monopolio de los electores y la credibilidad en los partidos comienza a sufrir determinadas transformaciones. Los partidos se equivocaron al pensar que la representacin que emerga en 1989 con Belmont, era una especie de recodo del ro y que este volvera a su cauce normal. En 1990 emergi Fujimori para convertir la anomala en una constante. Esta ausencia de representacin al terminar la dcada del 70, est en la base del fracaso de la izquierda en las elecciones presidenciales de los 80 y luego de Izquierda Unida. Y as como un De Soto va a cambiar el discurso sobre lo popular o el pueblo, Fujimori va a hacer una gran operacin discursiva, al culpar de la crisis a los partidos polticos. De acuerdo a ese discurso la responsabilidad principal de la crisis del pas no son los grupos econmicos, no es el capitalismo, sino los polticos. La incapacidad de los partidos por entender lo que pasaba en la dcada del 90, as como las lgicas polticas que impuso el fujimorismo, determinaran que el ao 93 se produzca la gran crisis de representacin. Basta ver que ese ao en Lima se presentaron
1 Al respecto leer: Adrianzn, Carlos: De Soto y la (im)posible apuesta por un neoliberalismo popular. En: Gonzalo Portocarrero, ed. Cultura poltica en el Peru: tradicin autoritaria y democratizacin anmica. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales, 2010.

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835 listas para las elecciones municipales. El fenmeno de la multiplicacin de listas que hoy tiene lugar no es nuevo y comenz en Lima, alentado por el fujimorismo. Es el primer sntoma de una gran crisis de representacin en la ciudad capital, lugar donde estaban ubicados preferentemente los partidos llamados nacionales. La pregunta es por qu existiendo una misma legislacin electoral, los resultados en cuanto a nmero de listas fueron distintos en los distritos pobres, medios y ricos. Es decir, si la norma fue igual para todos por qu hubo ms listas en los distritos pobres (25 en promedio) que en los ricos (5 en promedio). Y si bien la explicacin no pasa principalmente por la legislacin electoral, sino que obedece a otras causas vinculadas a la capacidad misma de representacin de los partidos, a la existencia de un rgimen autoritario y a la fragmentacin social sobre todo luego del ajuste econmico, lo que me interesa sealar es que esta crisis que se inicia en 1993, se va a trasladar en el corto tiempo a los otros departamentos del pas. Son los aos de los nuevos partidos polticos como Somos Per, del propio fujimorismo y de los llamados independientes. Desde ese momento el pueblo peruano caminar por una suerte de desierto poltico esperando que alguien los pueda llevar a una tierra ms o menos prometida. Primero fue Fujimori, luego fue Toledo, y finalmente fue Ollanta Humala en el 2006. Lo que quiero decir con todo ello es que no se ha creado hasta ahora una nueva forma de representacin poltica que exprese los cambios histricos que ha tenido el pas, por lo tanto, el tema de la representacin contina siendo crucial.

Los problemas de la representacin

Actualmente, el nmero de listas provinciales y distritales para las elecciones subnacionales del 2010, es mayor que en el 2006

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y un poco menor que en el 2002. Lo que ha crecido de forma espectacular son las listas que compiten en las regiones, que se han multiplicado pasando de 226 a 305. Ello refleja otro problema: as como planteo que el tema de representacin es un tema crucial, el tema de las minoras tambin lo es. En todos estos aos no se ha logrado construir una mayora poltica. Aquellos que lo pudieron hacer, como el belaundismo, el aprismo y la izquierda en los aos 80, fracasaron. Ello es un dato importante, si uno mira ahora la historia reciente con los lentes de Ecuador, Bolivia, Colombia o Venezuela. En esos pases lo que viene sucediendo es la construccin de nuevas mayoras polticas, que siempre son difciles, que siempre son acusadas de autoritarias y que muchas veces lo son slo en parte. En el Per, por el contrario, lo que tenemos es una suma de minoras y un sistema poltico que no logra crear una mayora poltica. Ahora bien, la pregunta es por qu no se logra crear una mayora poltica. Hay varios factores desde mi punto de vista. El primero son las normas electorales. El voto preferencial, la disolucin de movimientos distritales cuando ganan las elecciones municipales, la incapacidad para fiscalizar a los partidos, el nmero de firmas para inscribir un partido que alienta que empresas busquen firmas y que partidos se conviertan en vientres de alquiler, en fin, una serie de hechos que tienen que ver con las normas o la legislacin electoral. Un segundo factor es que en el Per no hay un sistema de partidos polticos. En realidad, lo que existi en los aos ochenta fue una suerte de protosistema de partidos que colaps al final de esa dcada. Como se sabe, la funcin de un sistema de partidos polticos es definir qu cosa es lo ms importante en una sociedad. La idea es que las demandas regresen a esa misma sociedad convertidas en polticas pblicas. Quien define ello?, qu es lo ms importante?, o como lo plantea Paul Samuelson: se prioriza la produccin de mantequilla o de caones? En suma, quin define

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si es ms importante el gasto en armas o el gasto en educacin y en salud? Eso, desde el punto de vista de la poltica, se define en el sistema de partidos. Esos partidos representan a determinados sectores sociales, tienen programas, plantean determinados temas y los discuten en el Congreso, o en otros espacios para ponerse de acuerdo respecto a la prelacin o prioridad de las demandas sociales. Eso hoy da no es posible. Por ello, insistir que hoy existe un sistema de partidos o que los actuales deben ser reforzados o reformados, al mismo tiempo que restringir el ingreso de nuevas organizaciones al sistema poltico para que (re)surja un sistema de partidos, es un error. Creo ms bien que estamos frente al nacimiento de una nueva representacin poltica, razn por la cual los llamados partidos tradicionales no pueden ser la base de un nuevo sistema de partidos. A ello hay que aadir que los partidos tienen actualmente ms dificultades para representar a sectores sociales que antes. Dcadas atrs, nadie poda negar que el APRA o la izquierda representaban a los sectores populares, a los trabajadores. Hoy tenemos partidos post-sociales o post-polticos que definen la poltica en funcin a una especie de mercado electoral. Lo que buscan estos es cmo capturar el voto, al margen de la ideologa o al margen de la ubicacin social o del programa. En el pas no hay sistema de partidos polticos, no solamente porque hubo dictaduras durante muchos aos, sino tambin porque los partidos no lograron penetrar en la sociedad y, adems, por la existencia de los poderes fcticos. Si se presta la debida atencin, las polticas pblicas son definidas por los poderes fcticos, por los grandes grupos econmicos y no por el Congreso o por los partidos. No tengo la estadstica, pero en esta segunda administracin de Alan Garca, al igual que los aos 80, se gobierna con ms normas provenientes del Ejecutivo que del Parlamento. No hay, por lo tanto, un sistema que permita a los partidos polticos atender las demandas de la poblacin y legitimarse ante ella. En

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este contexto, los partidos polticos aparecen como un problema, contrarios a los intereses de la poblacin. En una encuesta de IPSOS-Apoyo de febrero de 2010, le preguntan a los encuestados si se sienten representados por algn partido poltico, y el 85% dice que no. Pero cuando les preguntan si en su distrito hay algn local de un partido poltico, el 50% dice que s. El problema de los partidos polticos no es porque estn ausentes, como se puede pensar, sino ms bien porque estn presentes. Para ponerlo en trminos coloquiales, no es que haya una ausencia del padre, sino que el padre es alcohlico y hasta abusivo. En realidad, estamos frente a una presencia cuyo rasgo principal es su ausencia poltica. Lo que quiero decir con todo ello, es que al no haber sistema de partidos polticos y al existir este tipo de partidos atrpalo todo, no ideolgicos, oportunistas, o al estar dbilmente arraigados, ms all que estn presentes en la poblacin, no es posible que los partidos definan qu es lo ms importante. Si ellos no fijan las prioridades, estas son fijadas por otros, porque no hay espacios vacios en la poltica. En ese caso las polticas nacen del Ejecutivo, en concreto del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y su tecnoburocracia, de los estudios de abogados, de los organismos internacionales de los grupos econmicos, de los lobbies, entre otros espacios. Para m, este es el segundo factor vinculado a la representacin y al sistema poltico. Un tercer factor, que llamara estructural y que est referido a lo que considero la materia prima de la poltica, es la ausencia de intereses y de identidades colectivas. Los partidos slo pueden operar eficientemente si logran construir identidades colectivas que vayan ms all de los procesos electorales. El APRA cre una gran identidad colectiva, una subcultura, lo propio hizo la izquierda; hoy no existen porque se perdieron con el tiempo pero tambin por lo errores y/o comportamientos de los partidos. Sin embargo, tener intereses y reconocer que

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se tienen es complicado, sobre todo en un pas de minoras y de pobres. Mi tesis es que la gente, ms an cuando son pobres, no tiene intereses, sino ms bien reclamos; y el reclamo no crea una identidad colectiva. En sntesis, los reclamos no logran crear una comunidad de intereses que permita surgir el nacimiento de una representacin poltica. Sin embargo, cabe hacerse una pregunta: por qu en otras sociedades donde hay pobres como por ejemplo Brasil o Bolivia ha sido posible una nueva representacin poltica y una expresin mayoritaria? Sospecho que en estos pases, como en otros similares, lo que ha permitido nuevas formas de representacin han sido tres factores: a) un tipo de liderazgo ms plebeyo (Lula y Morales vienen del mundo popular); b) un partido u organizacin poltica los bolivianos lo llaman el instrumento poltico fuertemente ligados a ese mundo popular; y c) una estrategia poltica que partiendo de la existencia y reconocimiento de los conflictos polticos, y de las diferencias sociales, busca representarlos. Por eso, la representacin de los pobres o de los trabajadores siempre ser una construccin muy conflictiva. Es decir, tenemos una suma de reclamos en una relacin horizontal, que a su vez no estn conectados de forma vertical, que es el momento justamente de la aparicin de la representacin poltica. En mi opinin, el reclamo no permite que la demanda social sea trasladada y convertida en poltica bajo formas de representacin sujetas a la dirimencia. As, el reclamo siempre se queda en lo social y las formas principales de representacin son bsicamente sociales y no polticas. Quin representaba polticamente a los nativos indgenas en Bagua? Polticamente, nadie, puesto que la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), no es un partido poltico. Quien logre articular los reclamos horizontales de manera vertical, es el que lograr crear esa forma de representacin nacional. En el 2006, Ollanta Humala estuvo a punto de lograrlo. En Humala haba una identidad cultural, una identidad poltica

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y hasta racial que iba ms all del reclamo, que lograba articular de una manera vertical a los de abajo. Un cuarto factor es lo que llamara la bicefalia de la representacin poltica. En el Per, hay dos estructuras de representacin. Una es la representacin nacional en el Congreso, que proviene de los llamados partidos nacionales, y otra es la representacin regional, que proviene de los movimientos regionales. Es decir, los que representan en los mbitos regionales no estn presentes en el Parlamento y los que representan a la nacin no lo estn en las regiones. En el ao 2002 los partidos ganaron 17 regiones, el ao 2006 bajaron a cuatro, y esta tendencia se ha mantenido en las ltimas elecciones regionales. Por eso, los movimientos regionales tienen que participar en las elecciones parlamentarias, para ir creando formas de representacin regional dentro del Parlamento. En nuestro Congreso ni siquiera hay, como en Bolivia, las brigadas parlamentarias, que son agrupaciones de congresistas de una regin o de un departamento. Los parlamentarios de Puno no estn agrupados como parlamentarios de Puno, ni los de Lima con los de Lima. No hay ninguna forma de representacin regional, adems los partidos en las regiones tienen una penetracin muy frgil, muy endeble. Los parlamentarios que llegan a Lima pierden relacin con las regiones. Entonces, tenemos una doble representacin en el pas, e incluso triple, si tomamos en consideracin el nivel local. Si nos fijamos en los mapas de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), que estn por colores, tenemos menos colores regionales, mucho ms colores provinciales y a nivel distrital tenemos un collage de colores. El quinto factor, que es un gran problema, es que no existe en nuestra sociedad lo que Giovanni Sartori llama un consenso bsico. Es lo que alguna vez llam el monseor Durand la caja negra de la Iglesia Catlica, es decir, el conjunto de dogmas que le dan sentido a la religin, que son inmutables o muy difciles

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de cambiar, ya que son producto de grandes decisiones en un largo periodo. Las sociedades tambin tienen estas cajas negras, que se construyen en complejos y hasta dramticos procesos histricos. Un componente de esas cajas negras, inamovible por mucho tiempo es, por ejemplo, la nocin de igualdad. Cuando Lincoln dijo en Estados Unidos que los negros eran iguales a los blancos, hubo una guerra civil; cuando los campesinos de Mxico decidieron ser iguales, hubo una revolucin. Esto nos indica que son los contenidos de la llamada caja negra, como la igualdad de las personas, los que permiten que en una sociedad, a travs de un conjunto de valores aceptados por todos, la convivencia pacfica entre personas. No est dems decir que sobre esos consensos bsicos se construye el consenso de procedimientos que es la forma cmo se dirimen los desacuerdos, es decir, la democracia. Ahora bien, qu ha pasado ltimamente en el pas en cuanto bsqueda de una nueva representacin poltica? Si nos fijamos en la historia, en los aos 30, el principal partido del siglo XX no naci en Lima, sino en Trujillo. Es decir, las posibilidades de las provincias por articular nuevos mecanismos de representacin eran posibles. El APRA es un buen ejemplo de ello. Sin embargo, de los aos 30 en adelante lo que hemos experimentado es una gran centralizacin poltica del pas en Lima, como en el siglo XIX que hubo gran centralizacin de la costa sobre la sierra. En el ao 2000 con el regreso de la democracia, comenzaron a aparecer nuevos movimientos regionales. Muchos de ellos ganaron las elecciones y hasta incluso presentaron listas provinciales y distritales. No obstante, creo que ese intento de regeneracin de la representacin de los partidos va los movimientos regionales, prcticamente ha fracasado. Es cierto que es injusto medirlos en cuatro o cinco aos, pero lo que tambin es cierto es que nuevamente estamos frente a un problema de la representacin. Y esto se expresa, por ejemplo, en la multiplicacin de las listas, pero tambin en una suerte de transfuguismo poltico. En resumen,

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los partidos nacionales son muy dbiles, y, digamos, no quieren morir, mientras que los otros, los movimientos regionales, si nacen no tienen la capacidad de convertirse en partidos nacionales. Esta es una situacin de impase que tenemos ya hace algn tiempo. Finalmente, un ltimo tema. La recuperacin econmica que se advierte en las regiones, que se refleja simblicamente en los centros comerciales, ya se comienza a mostrar en las encuestas electorales. Si uno compara las encuestas electorales actuales con las votaciones de 2006, se percibe una fractura de las franjas electorales que antes votaban de manera ms homognea. Y si bien esto tiene que ver con el proceso de crecimiento econmico en algunas ciudades, estamos nuevamente frente a un proceso de dualizacin del pas, o sea, la capacidad del modelo econmico de integrar es reducida. Lo que uno tiene es un proceso de dualizacin que presiona para crear representaciones de minoras. Lo que pasa en Lima nada tiene que ver con lo que pasa en provincias, se trata, por decirlo as, de galaxias diferentes. En Lima se estara comenzando a construir una forma de representacin, pero en el resto del pas no. Por eso creo que estamos caminando, una vez ms y luego de diez aos de democracia, hacia un profundizacin de la crisis de representacin. Ms an si comparamos lo que hoy nos sucede con lo que est pasando en el resto de pases andinos, donde la crisis de representacin est siendo solucionada a travs de liderazgos fuertes como el de Chvez en Venezuela; como fue el de Uribe y ahora el de Santos en Colombia; como el de Correa en Ecuador; como el de Morales en Bolivia; como el del Partido de los Trabajadores (PT) de Lula en Brasil; o como el de Cristina Fernndez de Kirchner en Argentina. Mi visin es que mientras no rompamos y terminemos con este sistema de minoras, la crisis de representacin ser permanente. Tendra que aparecer una fuerza mayoritaria que ordene nuevamente el mapa poltico,

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el mapa electoral y que se convierta en fuerza hegemnica. Y si bien siempre hay riesgos en ese proceso de construir un rgimen autoritario, porque es un momento de fuerte estatalizacin de la poltica y de los sectores sociales, sospecho que no queda otro camino. Por eso insisto: cmo construimos una nueva representacin poltica (y democrtica) a tono con lo que est pasa en los pases andinos? Ese es el reto hoy da.

Movimientos sociales y poltica

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el nmero e intenSidad de los conflictos sociales en el pas, el surgimiento de nuevos movimientos sociales, la debilidad de los partidos polticos nacionales y la fragmentacin de la representacin poltica a nivel regional y local dentro de un contexto de crecimiento econmico fuerte y sostenido casi sin precedente, presentan el panorama de un pas efervescente y dinmico, que refleja en su vida poltica y social la prdica de libertad y no direccionalidad de los idelogos del libre mercado en lo econmico. Estamos viviendo una situacin donde los diferentes actores y fuerzas sociales compiten por el poder poltico y econmico, a pesar de las asimetras entre ellos, con posibilidades de ascenso o descenso social; la emergencia de nuevos grupos econmicos y la desaparicin de antiguos; la formacin de nuevos grupos y partidos polticos; y la reestructuracin de las clases sociales? Hay evidencia de la formacin de un movimiento social regional o nacional que empieza a coordinar y consolidar estos intereses, dentro de una plataforma comn y con una visin compartida para el futuro? En este artculo argumentamos que en la ltima dcada y media han emergido nuevos movimientos sociales, que algunos movimientos antiguos han recuperado algo de su presencia y que hay procesos de reacomodo entre otros, en una variedad de

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formas e intentos de representar y defender los intereses y anhelos de los grupos sociales en formacin y reorganizacin, pero que todava no han encontrado la forma ni de construir un movimiento social nacional mnimamente coordinado, ni de encontrar un movimiento o partido poltico que represente sus diversos intereses. Esta diversidad y fraccionamiento de las fuerzas y movimientos sociales explica, en parte, cmo polticos de signos ideolgicos tan diferentes como Humala y Fujimori, pueden gozar de las preferencias de los mismos segmentos del electorado.

Introduccin: conceptualizando los movimientos sociales

La trayectoria del concepto de movimientos sociales en Latinoamrica ha sido, quiz, ms parecida a la europea que a la norteamericana. Por ello, en la regin lo que prevalece es un enfoque en identidades y la bsqueda de visiones societales alternativas. En la literatura sobre los movimientos sociales en Amrica Latina pesa mucho la nocin del escenario poltico de las ltimas dcadas, que se caracteriza por una manera de hacer poltica en la cual las organizaciones clasistas (y las identidades clasistas) han perdido poder, donde los partidos polticos se han debilitado hasta casi desaparecer en muchos pases (sobre todo los andinos) y donde otras fuerzas polticas basadas en identidades de alguna manera excluidas por el sistema poltico formal, han cobrado mayor visibilidad. A estas fuerzas polticas se las han denominado movimientos sociales. El concepto refiere a algo que se percibe como real en la sociedad latinoamericana y que exige explicacin. Por un lado, estamos hablando de economas que nunca pasaron por las transformaciones industriales que caracterizaron a las sociedades analizadas por Marx, por lo tanto nunca pasaron por un proceso de formacin de clases (ni clases en s, ni clases para s) tan ntido. Entonces, no sorprende que las organizaciones clasistas se hayan quedado

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dbiles, ni que nunca se masificaran ni se consolidaran partidos polticos claramente identificados con ciertas clases sociales (salvo los dueos de mucho capital). En tal contexto, tampoco sorprende que otras identidades que no son netamente de clase social tengan tanto peso. Por otro lado, otro fenmeno real al cual el concepto se refiere es a la existencia de mltiples formas de hacer poltica que no pasan directamente ni por organizaciones clasistas ni por partidos polticos, pero no obstante logran sostenerse en el tiempo. Estas formas de hacer poltica poseen objetivos que tienen que ver solamente con partes de la sociedad, es decir, no dan lugar a propuestas para repensar la sociedad entera, sino para responder a las preocupaciones de ciertos grupos dentro de esta sociedad: grupos de gnero, grupos tnicos, grupos con ciertos compromisos, entre otros. Y finalmente, son formas de hacer poltica que de alguna manera desafan los conceptos que la sociedad en conjunto tiene de s misma. Si bien no traen propuestas para la reorganizacin sistmica de esta sociedad, siguen siendo retos a cmo esta sociedad se entiende a s misma: cmo entienden las relaciones intertnicas o de gnero, cmo entiende el peso que los derechos humanos deberan tener, cmo entiende la relacin entre centro y periferia, etc. Son formas de hacer poltica que desafan las ideas hegemnicas en la sociedad, que intentan desestabilizar las ideas que se toman como dadas, que intentan hacer visibles y discutibles aquellos aspectos de la sociedad que siempre han sido tab, y alrededor de las cuales ha habido un relativo silencio en el debate pblico. En algunos casos los desafos a las ideas hegemnicas son muy modestos, por ejemplo, cuando un movimiento sugiere nuevas maneras de conceptualizar y organizar la entrega de servicios pblicos. En otros casos el desafo es profundo, por ejemplo, cuando se sugiere que se debera imaginar otra manera de dividir poderes de gobernanza entre ciudades capitalinas y las regiones.

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Los actores detrs de estos fenmenos no son simplemente organizaciones. Obviamente hay una presencia importante de organizaciones y lderes, son las caras pblicas de estas maneras de hacer poltica. Sin embargo, los fenmenos van ms all: combinan actores, ideas y semillas de propuestas sobre cmo la sociedad podra ser si siguiera otra trayectoria. Junto con estas ideas tambin combinan ciertas maneras prcticas de hacer poltica prcticas que combinan la presencia fsica en los espacios pblicos, la creacin de medios alternativos que proveen espacios para debates alternativos, etctera. Son ensamblajes de actores, ideas y prcticas. Por eso, entendemos por movimiento social a un proceso de accin colectiva politizada dirigido a luchar contra formas de acumulacin y colonizacin que reproducen la injusticia, y que cuenta con una visin alterna de sociedad y desarrollo. Los movimientos sociales son procesos difusos espacial y temporalmente, pero sostenidos en el tiempo. Los movimientos sociales incluyen organizaciones de base formales, pero tambin van ms all al incluir formas de accin colectiva ms nebulosas (y en muchas ocasiones cclicas), que incluyen ONG y redes que sirven para vincular tanto a los actores organizados como a los dispersos en el proceso de movilizacin social. Esta entrada no resuelve todos los problemas analticos, pero el mismo hecho de que existan fenmenos que son difciles de describir, no implica que no se deberan tomar muy en serio como reflejos de cambios importantes en la sociedad que otros lenguajes conceptuales no captan.

El panorama de los movimientos sociales en el Per

En una especie de mapeo realizado en 2008-2009, mediante entrevistas con dirigentes de organizaciones sociales, activistas, observadores y especialistas, se logr identificar diez movimientos que creemos estn presentes en el pas actualmente: movimiento

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agrario, movimiento cocalero, movimiento ambientalista, movimiento referido a las industrias extractivas, movimiento feminista, movimiento de derechos humanos, movimiento indgena, movimiento sindical, movimientos regionales y movimiento de mujeres populares. Aunque identificamos diez movimientos en principio la mayora de ellos todava incipientes, las fronteras entre estos no siempre son claras. As tenemos que algunas organizaciones participan a la vez en el movimiento agrario, el movimiento indgena y el movimiento referido a las extractivas. Adems, hay cruces entre los componentes y preocupaciones de movimientos, como por ejemplo entre el ambientalista y el referido a las extractivas. As mismo, el movimiento feminista y el de mujeres populares tambin tienen mucho en comn. No obstante lo anterior, surge la pregunta si, en algn nivel, todos estos movimientos pertenecen a un movimiento social nacional incipiente. A pesar de algunos indicadores de unin entre diversos movimientos, como pudo ser la Cumbre de los Pueblos de mayo del 2008, esos acontecimientos suelen ser coyunturales y no suponen una transformacin de fondo. Si bien es cierto que entre algunos movimientos existe el discurso de unin (el movimiento indgena, el referido a las extractivas y el agrario), todava estamos ms ante un deseo que una realidad. En la prctica existen diez movimientos sociales que operan de forma independiente, aunque con vinculaciones especficas para determinados asuntos coyunturales. En la actualidad muchos movimientos sociales se ven forzados a impulsar mecanismos de fuerza (en especial las marchas y los paros), como formas de hacerse escuchar. Esto se debe a que existen pocas instancias formales de dilogo, que adems no funcionan. El gobierno del Partido Aprista Peruano (APRA) no ha establecido una poltica de dilogo, negociacin o prevencin, y se acepta dialogar slo cuando ya ha explotado un conflicto.

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Muchas veces el propio gobierno dialoga y negocia, pero no cumple. Un actor estatal importante con el que los movimientos sociales mantienen comunicacin son los gobiernos regionales y locales, donde la relacin es mucho ms fluida. Muchos movimientos no slo dialogan con ellos, sino que tambin algunos han establecido alianzas que permiten trabajos conjuntos y coordinaciones. Incluso los gobiernos regionales se acercan y negocian con el gobierno nacional, planes y propuestas previamente concertados con los movimientos sociales. De hecho, en contextos de alta conflictividad, los gobiernos regionales sirven en muchos casos como una suerte de vlvula de escape, como nica opcin de contacto con alguna instancia de poder. No obstante, esta relacin no siempre es idnea y tambin puede ocurrir que los gobiernos regionales atacan y dificultan el accionar de los movimientos. En un contexto de poco vnculo con el Estado se refuerzan las relaciones entre organizaciones sociales. La alianza ms importante de los movimientos sociales es la que establecen con aquellas ONG que trabajan con ellos, los apoyan y les representan posibilidades de financiamiento e incidencia. Muchos movimientos se reconocen dependientes de la relacin con las ONG y precisamente por ello no quieren que el papel de ellas abarque mbitos que les corresponde a las organizaciones populares. De hecho, la cercana tambin se traduce en tensiones sobre temas de representacin social y el control de los fondos de la cooperacin internacional. Adems, es muy significativo el avance que han dado los movimientos sociales en sus contactos con el extranjero. Hoy muchos de ellos mantienen alianzas tanto con ONG como con movimientos sociales internacionales.

Los movimientos sociales y la poltica

Todo esto pinta un panorama de mucha movilizacin y protagonismo en defensa de los derechos y la promocin de propuestas

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parciales y segmentadas, as como de alianzas y coordinaciones fugaces y pasajeras. Los movimientos regionales se movilizan alrededor de temas especficos con alianzas coyunturales y despus pasan a una situacin de latencia. En las elecciones regionales y locales hay una proliferacin de listas con miembros de organizaciones sociales diseminados entre ellas, pero sin ninguna relacin orgnica entre un movimiento social o conjunto de ellos, y un partido o lista. La fragmentacin entre los movimientos se ve reflejada en la fragmentacin en las listas electorales. A nivel nacional tampoco hay relaciones orgnicas entre los movimientos sociales y los partidos representados en el Congreso y el Ejecutivo, sino con funcionarios y congresistas individuales, segn el tema y la oportunidad. La dbil y confusa representatividad de los partidos polticos ha generado una situacin donde hay una competencia entre los polticos para influir en las organizaciones sociales (porque creen que representan a diferentes segmentos de la poblacin) y entre los dirigentes sociales para influir en los polticos (porque tienen acceso a palancas de poder en el Estado). No hay una cadena de representacin que fluye desde el nivel local al regional y al nacional, ni dentro de los partidos polticos, ni dentro del Estado, ni dentro de la mayora de las organizaciones sociales. No se ha demostrado hasta ahora una capacidad en los movimientos sociales para construir mecanismos de coordinacin o una plataforma mnima de consenso, ni tampoco en los partidos polticos para construir relaciones y programas que reflejen y representen los intereses y preocupaciones del movimiento social, y de un conjunto de los movimientos que lo componen. Por ejemplo, la fragilidad de las coordinaciones entre los movimientos regionales del sur del pas en los temas del gas de Camisea y el Proyecto Majes-Siguas, demuestra tanto las dificultades para coordinar horizontalmente entre las regiones, como verticalmente entre la regin y el gobierno nacional.

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En realidad, el gran tema de discusin es si podemos afirmar que el Per cuenta con un movimiento social o con algn nivel de coordinacin o confluencia entre varios movimientos sociales, que sea lo suficientemente fuerte como para aseverar que estamos ante la prxima fuerza poltica importante, y que participe en la poltica nacional representando intereses que no suelen verse reflejados normalmente. Es decir, si es que los movimientos sociales son lo suficientemente fuertes y representativos como para asegurar que estamos ante un nuevo actor importante en la poltica nacional. Para responder dicha interrogante lo primero que debemos establecer es cul es la relacin entre los diferentes movimientos sociales, as como entre ellos y la sociedad en general. Como dijimos, podemos identificar diversos actores que participan dentro de los movimientos, pero no en todos los casos son aceptados como miembros del mismo. Por ejemplo, en el movimiento indgena participan algunas ONG, pero las organizaciones indgenas consideran a dichas organizaciones como aliadas y no como parte del movimiento social. Otros, como por ejemplo el movimiento agrario, consideran que todos estos actores son parte del movimiento social. As las cosas, la primera conclusin es que entre los movimientos sociales peruanos encontramos aquellos que tienden a ser abiertos y otros que son ms cerrados. Los segundos defienden su autonoma y son muy celosos de la presencia de actores que consideran externos al movimiento, no reconociendo que pueden tener injerencia en la toma de decisiones del grupo. Muchas veces encontramos tensiones respecto a quines son los verdaderos voceros de la organizacin. Las organizaciones populares buscan ser reconocidas como los verdaderos representantes de la poblacin. As tenemos que existen movimientos sumamente cerrados. Por ejemplo, en el movimiento cocalero, solamente los cocaleros son reconocidos como parte del mismo. Es decir, se considera que nicamente los cocaleros son miembros del movimiento y que cualquier otro actor

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es slo un aliado, a pesar que su participacin sea importante. Para pertenecer al movimiento indgena, hay que ser indgena, y para pertenecer al movimiento de mujeres urbano populares, debemos ser una de estas mujeres. Encontramos tambin algunos movimientos sociales a los que denominamos abiertos. De los diez movimientos sociales identificados, estos son la minora. Tal es el caso del movimiento agrario, del movimiento feminista y del movimiento de derechos humanos. Los tres movimientos consideran que tanto las organizaciones populares como las ONG y los simpatizantes, son miembros del movimiento social. Estamos ante casos en los que no es requisito indispensable ser parte de la organizacin popular para poder ser considerado como miembro del movimiento. Esta primera caracterstica, la forma cerrada en la que funcionan algunos movimientos sociales, impide que haya un dilogo fluido entre actores, pero sobre todo, la formacin de una visin ms amplia y compartida donde confluyan y se encuentren diversos actores, necesidades y reivindicaciones. Esto ltimo tiene fuerte relacin con el siguiente punto a tratar. Los objetivos y reivindicaciones de los movimientos sociales suelen ser particularistas, son pocos aquellos con objetivos universalistas. Es decir, muchas de estas organizaciones buscan conseguir objetivos que nicamente beneficiaran a los miembros directos del movimiento, ms no as a la sociedad o comunidad en general. Un ejemplo se encuentra en el caso del movimiento cocalero. Una de las principales crticas a este movimiento se refiere a que defienden nicamente objetivos propios de los cocaleros. Los cocaleros son a su vez agricultores, por lo que podran defender tambin objetivos del movimiento agrario o del movimiento indgena, pero no lo hacen. Sus objetivos se reducen a unos pocos, que beneficiaran slo a los cocaleros, ms no as a otros grupos que pueden tener problemas en comn. Casos como este ocurren con frecuencia en nuestro pas. Muchos movimientos tienen

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reivindicaciones parecidas y caractersticas similares, pero no se forman plataformas en comn ni tampoco se asumen como propias otras demandas que sobrepasen las demandas particulares. El ao pasado durante el paro indgena, ningn otro movimiento se sum a las protestas sino ya hasta despus del incidente en Bagua, cuando el problema haba estallado. Existen movimientos sociales que tienen objetivos universalistas, como por ejemplo el movimiento de derechos humanos, cuyos miembros afirman que el accionar de dicho movimiento beneficiar al Per en general. Caso similar es el del movimiento ambientalistas. Sin embargo, no son la mayora. Incluso en la lista de diez movimientos a la que hicimos mencin al inicio, slo ubicamos tres movimientos con objetivos universalistas (los dos previamente mencionados y el movimiento feminista, actualmente en latencia). Entonces, el panorama que tenemos en el Per actualmente es de diversos movimientos cuidadosos de sus miembros, que no aceptan que cualquier persona o agrupacin pertenezca al mismo, y que tienden a defender intereses particulares, no sumndose automticamente a los pliegos de otros movimientos, ni asumiendo como suyas reivindicaciones ms universales. Es decir, tenemos un escenario fragmentado, donde la articulacin es reducida. Ahora bien, existen momentos en los que hemos estado ante trabajos conjuntos o elaboracin de pliegos ms amplios. Pero para que ello ocurra se requiere de un trabajo de articulacin largo, que no es horizontal ni automtico, por lo que no es un escenario que suele ocurrir frecuentemente. Como se puede inferir de lo anterior, los niveles de articulacin entre movimientos sociales del pas son muy bajos. Cada uno de los movimientos sociales identificados tiene una agenda propia, con su propio accionar y sus propios objetivos y reivindicaciones. No hay mayor articulacin ni consolidacin. Y el primer punto necesario para poder considerar a los movimientos sociales como

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una de las fuerzas polticas del Per, es que estemos ante movimientos sociales articulados y consolidados. Es decir, el propio movimiento debe ser fuerte, cohesionado y estar pasando por un proceso de institucionalizacin. Como hemos visto, esto no sucede. Claro, existen casos en los que los movimientos sociales son importantes a nivel regional, llegando incluso a ganar presidencias regionales y alcaldas. Este fenmeno es importante, pero debemos recalcar que entre los diez movimientos a los que hemos hecho referencia, ubicamos a los movimientos regionales. En otras palabras, los movimientos regionales vienen siendo un tipo de movimiento social, con sus propias ideas y objetivos (relacionados bsicamente con la dinmica de la regin), pero no son una fusin de varios movimientos sociales a nivel regional. Por ejemplo, el movimiento regional del Cusco no vendra a ser una confluencia slida y permanente de los movimientos indgena, agrario, feminista, sindical, etc., cusqueos. Eso hace precisamente que estos movimientos sean tan volubles, dado que dependen en gran medida de la coyuntura de la regin. Cuando esta cambia, el movimiento puede desaparecer. Por eso nosotros no hablamos de un movimiento regional, sino ms bien de diferentes movimientos regionales. Cada uno de estos movimientos responde a las dinmicas, problemas y reivindicaciones de su regin, pero no por ello realizan un trabajo en conjunto con otros movimientos regionales de otras regiones (ni tampoco necesariamente con movimientos sociales presentes en la regin). Pero si a nivel regional tenemos algunos casos de movimientos sociales con fuerte presencia poltica, no podemos decir lo mismo en el escenario nacional. Y es que a nivel nacional no contamos con movimientos sociales centralizados y articulados, sino ms bien lo que los caracteriza es su dispersin y fragmentacin. Un claro ejemplo de esto es lo que ocurrido a partir de la Cumbre de los Pueblos de mayo del 2008. En aquella reunin, los principales voceros de los movimientos indgena, agrario y referido

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a las industrias extractivas, anunciaron una alianza tctica que buscara un trabajo conjunto. Incluso se comentaba de reuniones para elegir un candidato presidencial propio. Sin embargo, una vez finalizado el evento, este trabajo conjunto disminuy. Si bien es cierto mantuvieron la coordinacin en algunos momentos, fue slo para cuestiones puntuales. Estos discursos, que se suelen escuchar cada cierto tiempo, sobre todo alrededor de eventos importantes, son ms un deseo que una realidad. En la prctica los movimientos sociales del Per no estn articulados. No podemos hablar de una centralizacin de los movimientos bajo un mismo liderazgo, camino, accionar u objetivos. Esto impide el fortalecimiento de estos sectores dentro de la poltica nacional, por lo que no representan un sector relevante dentro de la poltica nacional peruana.

Recomendaciones: es posible contar con una propuesta unificadora y articulada?

El primer gran desafo para que el Per cuente con movimientos sociales articulados y con agendas en comn, es la institucionalizacin. Los movimientos sociales del pas se caracterizan por tener una institucionalizacin incipiente, con poca formalizacin interna sobre diferentes aspectos (toma de decisiones, eleccin de lderes, entre otros). Las propuestas son muchas veces improvisadas y las demandas surgen de acuerdo al contexto poltico, por lo que suele variar su presencia de acuerdo a las caractersticas del momento. De esta forma, contamos con movimientos sociales que pueden tener mucha presencia en un momento dado, pero que pasado el evento pierden fuerza. No estn pues, consolidados. Tal fue el caso del movimiento indgena a partir del paro del 2009. Sin embargo, existen hechos positivos a partir de los cuales los movimientos pueden trabajar. Por ejemplo, muchos cuentan ya con legitimidad dentro del grupo al que directamente representan. No obstante, encontramos tambin conflictos internos. Y es que

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diversos grupos y organizaciones de base estn en lucha por la representacin dentro del movimiento. La Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP), en el caso del movimiento indgena, son un ejemplo de ello. De la misma manera tenemos a las diferentes organizaciones de comedores populares y comits del vaso de leche, en el caso del movimiento de mujeres urbano populares. Esta fragmentacin y lucha interna es uno de los principales obstculos para poder hablar de un movimiento fuerte y cohesionado. Otro beneficio de los movimientos es que la mayora cuenta ya con una red de aliados significativos. Estos van desde personas individuales, expertos en el tema, ONG, hasta la cooperacin internacional o movimientos sociales extranjeros. Estas relaciones son sumamente importantes para contar con una plataforma que unifique las demandas y visiones locales y regionales, junto con aquellas nacionales y con apoyo internacional. Muchos movimientos ya han realizado este paso y sera ventajoso que lo realicen en conjunto, es decir, no cada movimiento de manera independiente y sin relacin con los otros, sino los movimientos en general en conjunto. Sin embargo, existen diversos desafos en este aspecto. Hay muchas dificultades para construir y mantener alianzas duraderas, especialmente entre las organizaciones sociales y las ONG, adems de distinguir entre las alianzas coyunturales y aquellas estratgicas. Por otro lado, los peruanos hemos sido testigos que los movimientos sociales tienen gran poder de convocatoria y pueden lograr modificaciones legales y constitucionales que los benefician (con mucha dificultad, cierto, pero finalmente se pueden lograr). Este poder de convocatoria y movilizacin es uno de los grandes beneficios de los movimientos sociales en el Per. Adems, no slo nos referimos a la movilizacin en masa, como son las grandes marchas o los paros, sino tambin a la capacidad de los

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principales lderes de negociar e interactuar con los diferentes poderes del pas. Muchos miembros de los movimientos sociales han aprendido cmo funciona la poltica nacional. Este know how es un valor sumamente importante, pues permite trabajar dentro de la poltica del pas sabiendo frente a qu actor se encuentra uno y cmo relacionarse con l. Ejemplos en este sentido los encontramos en aquellos casos en los que los lderes manifiestan que ante el Congreso de la Repblica, el accionar debe ser diferente que ante miembros del Ejecutivo. Y si bien los movimientos sociales, algunos ms algunos menos, han aprendido cmo manejarse dentro de la arena poltica nacional (lo cual es un conocimiento sumamente importante que servir de sobremanera a futuro), uno de los principales problemas se refiere a las dificultades que tienen los movimientos sociales para negociar con el Estado. Esto se debe a la desconfianza que tienen los unos con los otros, y tambin a las asimetras entre ambos. En muchas ocasiones, adems, el Estado no tiene la puerta abierta para la conversacin con los movimientos, pues no hay mecanismos formales de dilogo, lo que dificulta las negociaciones. Pero todos estos puntos a favor no sern de utilidad si es que no se subsanan los grandes problemas y desafos de los movimientos actualmente. Y es que una importante debilidad de los movimientos sociales en el Per se refiere a la fragmentacin del escenario poltico nacional, con movimientos sociales muy autnomos, donde cada cual tiene su propia agenda, sus propias reivindicaciones y sus propios objetivos. An aquellos movimientos que son sumamente cercanos, cuyos objetivos se asemejan en gran medida, se resisten al trabajo en conjunto. Esta falta de articulacin es un reflejo, en muchos casos, de lo que ocurre internamente: pugnas entre grupos, conflictos internos, lderes enfrentados. Los movimientos sociales podran apuntar a objetivos menos particularistas y ms universalistas, y a ser ms abiertos. Es cierto

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que debe respetarse los diferentes roles que ocupan cada uno de los actores dentro del movimiento (organizaciones populares y ONG, por ejemplo), pero tambin es cierto que es necesario un trabajo en conjunto y coordinado. As tambin, es necesario que movimientos sociales con caractersticas similares unan esfuerzos y trabajen articuladamente. Y que esto no quede nicamente como un discurso bonito e ideal, sino que se refleje en la realidad, que se vea en la prctica. Slo as se podra estar en el camino de contar con un proyecto que unifique y represente visiones locales, regionales y nacionales, y que permita hablar de vnculos horizontales y verticales. Hoy en da en el Per no existe tal escenario y, analizando los movimientos sociales actuales, parece difcil que se llegue a alcanzar en un corto plazo. No obstante, sera de mucha utilidad que los movimientos sociales sean un actor poltico fuerte y que participen en la poltica nacional y electoral, ya sea por medio de alianzas entre movimientos o con partidos polticos. Los movimientos tienen muchos puntos beneficiosos y han demostrado que reflejan reclamos y preocupaciones que no suelen ser escuchados en la poltica nacional, que representan a grupos que no suelen ser representados y que pueden, incluso, movilizar a dichos grupos. Por todo ello sera muy importante superar fraccionamientos y fragmentaciones, y alcanzar la articulacin y consolidacin. Parece lejano, pero no imposible.

El proceso de concentracin del control sobre la tierra*

Fernando Eguren

para entender la SignifiCaCin del actual proceso de propiedad de tierras agrcolas, es preciso adoptar una perspectiva de largo plazo. Hace ya cuatro dcadas, el gobierno militar presidido por el general Juan Velasco Alvarado ejecut una reforma agraria. Cuatro fueron los resultados principales de esta reforma: la desaparicin de los latifundistas como clase social, la prctica extincin de la explotacin semifeudal de la mano de obra, la liquidacin de la gran propiedad y una mayor democratizacin de los espacios rurales. Posteriormente, en los aos transcurridos desde la reforma, dos procesos merecen ser destacados: el primero, la liquidacin, por los propios beneficiarios, de las cooperativas agrarias y otras empresas asociativas, que culmin a los pocos aos de terminada la reforma y multiplic el nmero de pequeos agricultores; el segundo, la institucionalizacin de los municipios distritales, proceso en el que los campesinos, otrora sujetos a la hacienda, logran ejercer su condicin ciudadana al elegir a sus autoridades pblicas. En este paisaje agrario, en el que la presencia de la mediana y pequea agricultura era abrumadora, comienza a emerger desde mediados de la dcada de 1990 los nuevos latifundios: las
* El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.

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El proceso de concentracin del control sobre la tierra

empresas agroindustriales exportadoras. La aparicin de estos nuevos latifundios da la sensacin de un dj vu para quienes guardamos recuerdos de los aos anteriores a la reforma y llama a alerta sobre lo que era una de las caractersticas de los antiguos latifundios: el control territorial. Estos no eran tan slo explotaciones econmicas, pues la concentracin de la propiedad sobre la tierra permita a los hacendados de la poca el control del territorio dentro y ms all de los lmites fsicos de la empresa. En la primera mitad del siglo pasado, muchos congresistas eran hacendados. Muchos hacendados ejercan funciones pblicas, incluida la administracin de justicia, ah donde el Estado no llegaba. Maritegui llamaba poder gamonal a aquel conformado por la trada hacendado-juez-cura. Guardando las distancias y las diferencias de poca, los inmensos neolatifundios de hoy pueden ser una amenaza para la relativa democratizacin del campo que, como ya he mencionado, fue uno de los resultados de la reforma agraria. Para las generaciones actuales, la creciente concentracin de la propiedad agrcola no tiene ms significacin que considerarla un paso necesario, acaso el nico posible, para la modernizacin de un campo que lo necesita urgentemente, despus de cerca de dos dcadas de crisis econmica. Son demasiado impactantes las cifras que regularmente se dan sobre el xito de la agricultura de exportacin no tradicional en esta dcada el valor de las exportaciones agrcolas se ha triplicado, como para que la mayora se motive a preguntarse por cul es el lado oscuro de este proceso. Es demasiado persistente y machacn el discurso difundido por el presidente Garca del perro del hortelano que los campesinos y nativos por pobres e ignorantes deben transferir los recursos naturales que poseen (pero desaprovechan) a los grandes inversionistas, que son ricos y saben, como para que muchos sospechen siquiera que otros caminos de modernizacin de la agricultura son posibles, ms equitativos, incluyentes y democrticos.

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Mi exposicin pretende contribuir a que quienes por razn de edad no tienen una visin de largo plazo de las grandes transformaciones que ha experimentado el agro peruano, logren situar contextualmente mejor el proceso de concentracin de la propiedad de las tierras agrcolas. Proceso que no hubiese ocurrido, al menos con la intensidad que conocemos, sin polticas expresas. Conviene para ello referirme al ambiente de los debates que ocurran en esos aos dcadas del sesenta y setenta alrededor del tema agrario. Haba una mayor perspectiva histrica en esa poca, un encuadre ms claro en los debates. Los problemas que se vean en ese momento eran referidos a cuestiones ms estructurales y haba ms atencin a la orientacin de los procesos socioeconmicos. Las clases dominantes progresistas estaban convencidas que la modernizacin y el desarrollo pasaban por la industrializacin del pas, superando el carcter primario que la economa haba tenido hasta entonces. En cambio, para importantes sectores populares y las organizaciones polticas cercanas a ellas, el desarrollo y la superacin de las desigualdades slo era posible en el marco de una sociedad radicalmente distinta, y que tal sociedad era alcanzable. Despus de todo, la otra mitad del mundo el campo socialista estaba organizado y funcionaba de una manera muy diferente al campo capitalista occidental e, idealizado, apareca para los pueblos como una alternativa posible y superior. En el imaginario poltico haba alternativas diferentes de sociedad que competan entre s. Haba otros mundos posibles y gran parte de la poblacin del planeta estaba ya en ellos. En este ambiente poltico en el que haba intensa confrontacin ideolgica, cada acto poltico tena un significado que lo trascenda, pues o estaba dirigido a fortalecer la sociedad capitalista o, al contrario, tenda a la creacin de condiciones para la construccin de una sociedad diferente, igualitaria, democrtica y popular. Actualmente, en contraste, procesos socioeconmicos de primera magnitud, como la concentracin de la propiedad que motiva

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esta exposicin, aparecen ante los ojos de la opinin pblica, de las organizaciones polticas y an de sectores acadmicos, como momentos necesarios e inevitables en una visin lineal y unvoca del desarrollo socioeconmico. No deja de ser notable que hechos como que el Grupo Gloria controle actualmente 65 mil hectreas de tierras, que lo hace propietario de la mayor parte del valle costeo de Chicama, no llame la atencin de nadie, cuando dcadas atrs el latifundio era considerado no slo una herencia de la colonia y un obstculo al desarrollo, sino una expresin de inequidad e injusticia. Comparada con el Grupo Gloria, el principal latifundio de la costa peruana de entonces, Casagrande, palidece, pues no llegaba a las 30 mil hectreas de extensin. Antes de la reforma agraria era comn encontrar en buena parte del territorio rural, particularmente en la sierra, relaciones laborales no salariales, ms cercanas a relaciones semifeudales que capitalistas. Las haciendas empleaban una fuerza laboral cuyo vnculo no era el salario. Haba diferentes formas de relacin de carcter rentista. A cambio de la entrega de una parcela en tierras de la hacienda para la sobrevivencia de una familia campesina, esta deba retribuir trabajando gratuitamente para el hacendado, o entregndole parte de su produccin o un monto variable de dinero. Todo ello en un marco en que la sociedad rural y el poder se organizaban en torno a los poderes locales, al poder gamonal, constituido por una alianza entre el terrateniente, el juez y el cura. Las condiciones sealadas trababan la formacin de un mercado interno que requera de un agro-proveedor de insumos a la industria y una poblacin rural como mercado de la produccin industrial. Tan necesaria era la ampliacin de los mercados y tan pequeos los mercados nacionales, que en 1969 gobiernos de los pases andinos suscribieron el Pacto Andino lo que es ahora la Comunidad Andina (CAN) para formar un mercado mayor que hiciese posible el desarrollo industrial de los asociados.

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Por estas razones la reforma agraria, entrada la dcada del 60, haba dejado de ser una reivindicacin levantada exclusivamente por las izquierdas o una demanda reclamada slo por campesinos, para convertirse en una necesidad para amplios sectores de la sociedad.

El debate sobre la tierra

Aos antes, en los cincuentas, despus del gobierno del general Odra (1948-1956), fue elegido un gobierno de derecha presidido por Manuel Prado (1956-1962). En esos aos, las migraciones del campo a la ciudad se vuelven masivas, an ms por las poblaciones que huan del hambre durante los aos de la gran sequa en la sierra sur1. El gobierno de Prado tambin participaba de la visin segn la cual el desarrollo econmico deba pasar por un proceso de industrializacin. A fines de los aos cincuenta, el gobierno crea una Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda, vinculando las dos cosas bajo el supuesto de que los grandes procesos migratorios se deban, por lo menos en parte, a la situacin de atraso y al rgimen hacendario que dominaba grandes partes del campo. Haba un gran temor en las clases medias limeas sobre la formacin alrededor de la ciudad de lo que se llamaban en esos tiempos los cinturones de miseria, las barriadas. La idea imperante era cmo evitar que estos procesos migratorios continuasen. La Comisin estuvo conformada por hacendados progresistas algunos haban, sobre todo de la costa. Para los miembros de la Comisin el problema era que los grandes terratenientes, sobre todo los de la sierra, eran disfuncionales a la modernizacin de la sociedad. Por ello, recomendaron
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1966.

Relatado en: Malpica, Carlos. Crnicas del hambre en el Per. Lima: F. Moncloa,

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que en la costa no debera de haber fundos con un rea mayor a las 250 hectreas. Por qu llegaron a esa conclusin? Porque en el clima de la poca, marcado por conflictos sociales, una discusin sobre el tamao de los predios no slo obedeca a criterios econmicos, sino tambin, y de manera destacada, a criterios sociales y polticos. Consideraron que los factores sociales y polticos tenan tanto peso como los econmicos. Contribuan a este clima los importantes y masivos movimientos campesinos de fines de la dcada del 50 y comienzos del 60. Uno de los ms importantes y que hizo mucho ruido fue el del valle de La Convencin, en el departamento del Cusco. En este periodo, los intelectuales progresistas estaban ms vinculados a las organizaciones polticas de izquierda y estas a los movimientos sociales. Cuando las reformas agrarias comienzan a aplicarse en el Per recin la tercera Ley de la Reforma Agraria, promulgada en 1969, se aplic masivamente2, se despleg toda una discusin sobre las tendencias del desarrollo capitalista en el agro peruano. Esta fue una discusin muy influenciada por las visiones marxistas, en sus vertientes sovitica y china, aunque ambas partan de las caracterizaciones que hacia Lenin. Segn Lenin, haba dos grandes vas de desarrollo capitalista en la agricultura, en el mundo rural: uno era la va Junker, caracterizada por la lenta transicin de los grandes terratenientes feudales en Prusia para convertirse en empresarios agrcolas, en burguesa agraria, cambiando el tipo de relacin que tenan con sus trabajadores y vinculndose ms estrechamente con el mercado. La otra era la va campesina, o farmer, siendo una de sus modalidades la de los granjeros norteamericanos que ocuparon y colonizaron territorios vacos, o con poca densidad poblacional, desplazando a los habitantes nativos. Pero otra modalidad de va campesina, ms cercana
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Leyes previas de reforma agraria se dieron en 1962 y 1964.

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a la realidad del Per, consista bsicamente en que los campesinos se rebelaban contra los terratenientes, tomaban las tierras de las haciendas, liquidaban las relaciones pre-capitalistas, y ya como productores independientes, liberados del yugo semifeudal, sentaban las bases para el desarrollo de una burguesa rural en un proceso de diferenciacin al interior mismo del campesinado. En el marco de estos debates, se constataba que en el Per estaban ocurriendo ambos procesos de manera simultnea. Una va Junker en la costa, en donde desde el siglo XIX de manera paulatina y con diferencias regionales, las haciendas se estaban transformando o se haban transformado ya en empresas modernas con relaciones salariales. En cambio, en el caso de la sierra no haba ocurrido eso salvo en algunas pocas haciendas ganaderas y eran los movimientos campesinos los que presagiaban una va campesina en el horizonte. Este debate no era meramente intelectual. Las organizaciones polticas justificaban sus posiciones respecto al gobierno militar y la reforma agraria, segn la caracterizacin que hiciesen de la cuestin agraria: si esta era ms o menos capitalista, ms o menos feudal. No era una cuestin de juegos de palabras pues tenan repercusin en las orientaciones de las organizaciones polticas y en la influencia que estas tenan sobre las organizaciones campesinas.

La reforma agraria
La ley de reforma agraria del gobierno de Velasco elimin el latifundio y fij lmites mximos al tamao de la propiedad agraria (150 hectreas de tierras agrcolas en la costa, y reas menores en la sierra, salvo que fuesen de empresas asociativas sin fines de lucro). Se expropiaron las haciendas y se adjudicaron tierras e instalaciones a las Cooperativas Agrarias de Produccin (CAP) y a las Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS). Estas ltimas incorporaban como asociadas no slo a sus trabajadores, sino tambin a las comunidades

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campesinas vecinas, con el propsito de neutralizar el asedio que hacan estas sobre las tierras de las haciendas expropiadas, sobre las que sentan tener derechos ancestrales. Al ser incorporadas como asociadas y con derechos a recibir parte de las utilidades de la empresa, se esperaba que las comunidades abandonaran sus reclamos. Lo que sucedi en realidad fue que la mayor parte de las SAIS nunca tuvieron utilidades y sus tierras terminaron siendo de todos modos invadidas y distribuidas entre las comunidades. En adelante, me centrar ms en lo que ocurre en la regin costea, que es donde el proceso de concentracin est ocurriendo actualmente. Expropiadas las haciendas, la mayora del personal tcnico que haba trabajado en ellas las abandonaron. La gestin qued en manos de los trabajadores asociados a la cooperativa (con escasa o ninguna experiencia en manejo empresarial), de los administradores y de los tcnicos contratados. Uno de los problemas de las cooperativas de produccin es que los trabajadores, sin perder su condicin de tales, se transforman tambin en propietarios. Al tener esa doble condicin, casi inevitablemente se enfrentan dos demandas contradictorias: una que pone el acento en la redistribucin y otra que enfatiza la capitalizacin. El trabajador brega por la elevacin de su salario, el propietario por la capitalizacin y la inversin. En los primeros aos de la existencia de las cooperativas se dieron casos en los que los trabajadores, en reunin de sindicato, exigan aumentos salariales; los mismos trabajadores, en la asamblea de socios-propietarios, decidan no redistribuir sino capitalizar. Estas demandas contradictorias contribuyeron a la inviabilidad de las cooperativas, pues a la larga las tendencias que se impusieron fueron las redistributivas, que tuvieron como consecuencia la descapitalizacin de las empresas. Hubo adems otros problemas graves de gestin y administracin, de conduccin tcnica y de indisciplina laboral, que no corresponde tocar aqu.

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El contexto econmico de esos aos contribuy tambin a las dificultades de las cooperativas. Finalizada la reforma agraria con un golpe interno en 1975, en el que el general Francisco Morales Bermdez desplaz al general Velasco en la presidencia del gobierno militar, se inici coincidentemente una crisis econmica internacional, caracterizada por un crculo vicioso de inflacin y recesin econmica (estanflacin). Como se recordar, esta crisis econmica tuvo fuertes impactos en el Per, prologndose sus efectos hasta inicios de la dcada del 90. De esta forma, factores internos y externos conspiraron contra el xito de las cooperativas. En los primeros aos de la dcada de 1980, una buena parte ya haban sido disueltas por decisin de sus propios trabajadores-socios, pues lleg un momento en el que la empresa no poda asegurar siquiera el pago de sus salarios. Las tierras fueron divididas en parcelas familiares. As, en menos de una dcada, los antiguos obreros agrcolas de hacienda terminaron siendo pequeos agricultores familiares independientes, siendo la cooperativa el puente que hizo posible este pasaje. La importante excepcin fueron las doce grandes cooperativas agroindustriales azucareras. Aquejadas tambin de graves problemas de gestin, en 1997 el gobierno de Alberto Fujimori decidi poner fin a la experiencia cooperativa. Las oblig a transformarse en sociedades mercantiles y las abultadas deudas que tenan con el Estado (por impuestos y contribuciones a la seguridad social no pagados) fueron capitalizadas, convirtindose este en copropietario. Posteriormente, las acciones del Estado fueron vendidas a inversionistas particulares. Muchos trabajadores, ya jubilados, tambin vendieron sus acciones. Este proceso, que an est en marcha, permiti el acceso de corporaciones los grupos Gloria, Wong, Huancaruna, Oviedo, Manuelita (de capitales colombianos) al control de las plantaciones y la industria azucarera.

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El ao 80 asumi la presidencia Fernando Belaunde. A los pocos meses de su gestin se dio una ley reconociendo las parcelaciones de las cooperativas (que no estaba permitido por la ley de reforma agraria). Antes de la reforma agraria, haban dos sectores de la sociedad rural que impulsaban la modernizacin capitalista del agro. Por un lado, aquellos hacendados que de terratenientes tradicionales se haban transformado en empresarios; por otro, sectores campesinos, sobre todo los que dirigieron las movilizaciones desplegadas entre fines de los aos 50 y comienzos del 60. Estos eran la vanguardia de un movimiento que buscaba insertarse en los mercados, una fuerza social modernizante, opuesta a las relaciones pre-capitalistas. Desde dcadas atrs, adems, las comunidades campesinas reclamaban mayor presencia del Estado, exigiendo sobre todo el acceso a servicios pblicos, especialmente salud y educacin. En oposicin a la imagen que an se tiene de las comunidades campesinas, estas fueron en muchas partes realmente los motores de la modernizacin y de la expansin de los mercados, y tuvieron que luchar no slo contra los hacendados, sino tambin contra la indiferencia del Estado y de la clase poltica urbana. En suma, la reforma agraria anul a los dos agentes de la modernizacin del campo de esos aos: a los empresarios agrcolas, que fueron expropiados (al igual que a los latifundistas tradicionales) y a los campesinos progresistas, cuyos dirigentes fueron en una significativa proporcin cooptados ya sea por el Estado (sobre todo por el Sistema Nacional de Movilizacin Social SINAMOS, creado por el gobierno militar) o por las organizaciones polticas de izquierda. Luego, muchos de ellos seran elegidos autoridades municipales. Si bien este ltimo proceso contribuy a un ensanchamiento de la colectividad poltica y al fortalecimiento de la democracia, estos dirigentes dejaron de ser lderes de la modernizacin del agro.

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En los aos posteriores a la reforma agraria, la intervencin del Estado en el agro continu siendo decisiva sobre todo en la comercializacin interna y externa de productos e insumos, en la asistencia tcnica y en el otorgamiento de crditos, pero no estuvo a la altura de los problemas que l mismo cre, que se manifestaron sobre todo en el fracaso de las empresas asociativas.

Inicios del proceso de concentracin

En el ao 1993 el gobierno de Alberto Fujimori promulg la Constitucin actualmente vigente. Es preciso recordar que la Constitucin de 1979, a la que sustituy, consideraba en uno de sus artculos la reforma agraria como un proceso permanente. La de 1993 suprimi toda referencia a la reforma agraria. En esa lnea, en 1995 se promulg la llamada Ley de Tierras, una de las ms liberales de Amrica Latina y que contina vigente; no establece prcticamente ninguna limitacin al tamao de la propiedad, al uso del suelo, ni a las condiciones para ser propietario3. La nueva ley consolid y ampli lo que anteriores normas paulatinamente haban venido estableciendo4. Los estmulos para una nueva concentracin de la propiedad de la tierra fueron acrecentados por el contexto poltico e ideolgico neoliberal del fujimorismo, y por el crecimiento sostenido de la economa mundial. Esto es lo que viene ocurriendo hasta la actualidad, pues los gobiernos posteriores mantuvieron los ejes centrales de las polticas de tierras y del fomento a la agroexportacin. Desde el punto de vista econmico, estas polticas han sido exitosas: se han multiplicado las exportaciones, se han introducido nuevas tecnologas,
3 Ver: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Informativo Legal Agrario n. 25. Legislacin sobre la tierra agrcola. Lima: CEPES, 2010. 4 Ver: Eguren, Fernando. Las polticas agrarias en la ltima dcada: una evaluacin. En: Peru: El problema agrario en debate. Seminario Permanente de Seguridad Agraria (SEPIA) X. Lima: SEPIA/ Comit Oxford para la lucha contra el Hambre OXFAM, 2004, pp. 19-78.

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se han ganado tierras al desierto, etc. Por el ritmo e intensidad de los cambios, es algo que no tiene antecedentes en el Per. El pas ha devenido en un importante exportador de productos agrcolas, entre otros el esprrago, del cual es el principal exportador mundial. En el camino se ha ido formando, adems, una clase empresarial capaz de moverse en contextos internacionales muy competitivos. A ello debiera agregarse que es un sector en donde la inversin extranjera es an relativamente reducida. En otras palabras, no son los grandes capitalistas forneos los que han tomado a su cargo la modernizacin de la agricultura peruana, sino bsicamente empresarios peruanos. Hace unos aos analic, en un Seminario Permanente de Seguridad Agraria (SEPIA)5, la trayectoria de los cambios normativos que ocurrieron luego de la reforma agraria, que ayuda a comprender lo que se fue gestando a lo largo de la dcada de 1990 y aos posteriores: un nuevo tipo de modernizacin de la agricultura, basado en las exportaciones y en la gran empresa, excluyente de la agricultura de pequea escala. Este objetivo ha dado coherencia a las polticas agrarias desde inicios de los aos noventa, pues los distintos gobiernos lo han mantenido fielmente. Ese objetivo son los neolatifundios, las nuevas haciendas. Son diferentes a las antiguas por la modernizacin tecnolgica y de gestin, y porque slo utilizan trabajo asalariado y no yanaconas6. Tambin son diferentes porque los nuevos latifundistas no son hombres de campo, sino corporaciones y sociedades mercantiles,
5 Ver cita anterior. Habra que actualizarlo, sobre todo tomando en cuenta los decretos legislativos de junio del 2008 y otros posteriores. 6 Sin embargo, las condiciones laborales distan de ser satisfactorias. Ver los captulos correspondientes al Per en dos publicaciones recientes: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural. Santiago de Chile: FAO,2009; y Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y FAO. Polticas de mercado de trabajo y pobreza rural en Amrica Latina. Santiago de Chile: CEPAL/OIT/ FAO, 2010.

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para las que la tierra es exclusivamente un factor de produccin, y no un espacio en el que adems la familia se reproduce socialmente y una referencia de identidad. Esta diferencia entre un inversionista que viene de otros sectores econmicos, capitalistas puros, como los hay muchos, y empresarios agrarios que vienen de una larga tradicin de vida en el campo, se expresa en distintos comportamientos en la relacin con los recursos naturales. En el valle de Ica, por ejemplo, buena parte de la actividad agrcola de exportacin depende de las aguas subterrneas. La explotacin excesiva y no regulada de este recurso est conduciendo a un colapso de los pozos7. El da que eso ocurra, el inversionista simplemente retira su inversin y la llevar a otra parte: pesca, construccin, finanzas, etc. Pero para las familias con tradicin como agricultores, que se han aggiornado en trminos empresariales, la escasez de un recurso sin el cual no puede hacerse agricultura, puede significar el abandono de un espacio social, el abandono de su hbitat. Hoy la percepcin dominante en la clase poltica y an en la opinin pblica sobre esta gran agricultura de exportacin, obedece al convencimiento, ms por razones ideolgicas que tcnicas, que este es el mejor camino, si no el nico, para la modernizacin de la agricultura y el desarrollo rural. En las presentaciones con diapositivas que haca el entonces ministro de Agricultura, Ismael Benavides, hoy ministro de Economa, sobre hacia dnde deba orientarse la agricultura peruana, contrastaba una fotografa de un paisaje rural de nuestra sierra con un extenso campo de la Florida, en los Estados Unidos, absolutamente plano, de monocultivo, mecanizado sin trabajadores a la vista, implicando que para
Progressio. Drop by Drop. Understanding the impacts of the UKs water footprint through a case study of Peruvian asparagus. Lima: Progressio, CEPES y Water Witness International, 2010. http://www.progressio.org.uk/sites/default/files/Drop-by-drop_Progressio_ Sept-2010.pdf
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ser competitivo el campo peruano debera pasar de la primera fotografa a la segunda. Es decir, crea una fantasa absolutamente inadecuada para la realidad del pas, pues casi no hay lugar en el Per donde uno vea esos paisajes, porque siempre nos encontraremos en el horizonte con los Andes. En esta percepcin queda invisibilizada la agricultura familiar, la pequea y mediana agricultura, los campesinos, aquellos que proveen la mayor parte de la alimentacin que consume el pas, que son la inmensa mayora de productores. No est dems recordar que los neolatifundios no producen para el mercado interno, Economa de escala y tecnologa (segn ministro de Agricultura Ismael Benavides)

Pequea agricultura en la sierra peruana.

Gran agricultura en Homestead, Florida, Estados Unidos.

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en tanto son eminentemente exportadores. Si acaso derivan parte de la produccin al mercado interno, es aquella que no es de calidad de exportacin o cuando el mercado externo est saturado. Cuando esto ocurre, dicho sea de paso, inundan los mercados locales provocando perjuicios a los pequeos productores.

Los caminos de la concentracin

Existen varios caminos que confluyen en la actual concentracin de la propiedad de la tierra. Uno es la ampliacin de la frontera agrcola. En la costa hay ms de cincuenta valles. Entre valle y valle hay extensas reas incultas sobre todo por falta de agua (ms de un milln de hectreas). Son tierras eriazas que, como recursos naturales, son patrimonio de la nacin, siendo el Estado soberano en su aprovechamiento (art. 66 de la Constitucin de la Repblica). En base a esta prerrogativa, el Estado privatiza esas tierras y las hace cultivables con obras de irrigacin financiadas total o parcialmente por el mismo Estado. El modelo de privatizacin es, al menos desde el gobierno de Fujimori, venderlas en grandes lotes, a los que por la magnitud de los recursos exigidos slo pueden acceder grandes inversionistas. Por lo general, en toda esta operacin estos terminan recibiendo importantes subsidios ocultos. Tambin hay un proceso de ampliacin de la frontera agrcola en la vertiente oriental, sobre todo en la selva alta por colonizacin o concesiones. Un ejemplo de esto es la irrigacin Chavimochic. Entre 1994 y el 2006, once empresas adquirieron casi 37 mil hectreas sobre 43 mil disponibles. Camposol tiene alrededor de 23 mil hectreas, repartidas en varios valles. A modo de comparacin, recordemos que antes de la reforma agraria la hacienda costea ms grande era el complejo azucarero Casagrande, con 29 mil hectreas. Actualmente, hay nuevos proyectos de irrigacin que incorporarn alrededor de 150 mil hectreas, y todo esto ir a los grandes

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inversionistas, incluyendo extranjeros. Las 38 mil hectreas de la irrigacin Olmos, sern vendidas en lotes de 1000 hectreas a inversionistas nacionales y extranjeros. Uno de los argumentos para favorecer a la gran inversin es que crearn puestos de trabajo, como si la pequea y mediana agricultura no lo hiciera! Otro camino es la concentracin va el mercado de tierras en los valles viejos. Muchos pequeos agricultores se ven presionados a vender sus parcelas, pues el entorno en el que operan les es adverso: no tienen acceso al crdito formal, no tienen buenos sistemas de comercializacin, no hay buenos servicios de extensin tcnica ni de informacin; adems, generalmente no estn organizados. Por omisin, las polticas oficiales tienden a ahogar la agricultura familiar, incluso a la mediana agricultura. Al mismo tiempo, el valor de las tierras ha aumentado, lo cual es, ante las condiciones descritas, un incentivo para vender. En el valle de Ica, en donde el agua subterrnea es un bien preciado y cada vez ms escaso, los pequeos agricultores venden sus pozos de agua a las grandes empresas; sin agua, sus tierras son improductivas. Oficialmente est prohibido hacer ms pozos (aunque esta prohibicin se viola casi regularmente), pero se compran y venden. En algunos casos el pozo puede estar a decenas de kilmetros de la empresa compradora, por lo que esta conduce el agua entubada, contribuyendo a la desertificacin en las tierras en donde el pozo se encuentra. El Grupo Romero compr en el valle de Chira, en el departamento de Piura, 3 mil hectreas; ahora tiene ms de 7 mil, pues ha ido comprando a pequeos agricultores. Maple, una empresa instalada en la selva peruana que explota hidrocarburos, compr en el mismo valle 10 mil hectreas de tierras eriazas, con derecho a agua, y ahora tiene ms de 12 mil. En ambos casos producirn caa de azcar para la produccin de etanol.

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En la costa, la tierra sin acceso a agua no vale nada. No debe sorprender que la concentracin de la tierra se acompae frecuentemente con disputas por el agua. As, en el valle del Chira las comisiones de regantes y juntas de usuarios, que congregan sobre todo a pequeos y medianos agricultores, protestan contra el favoritismo del gobierno regional y del gobierno central hacia las dos empresas mencionadas. Continuar esta tendencia a la concentracin? Si se revisan las memorias institucionales, estas grandes empresas afirman que la proyeccin es a tener ms tierras porque consideran que, en lo que concierne a la costa, las condiciones climticas, ecolgicas y el acceso a riego, las ubica en una posicin absolutamente excepcional en el contexto internacional. Adems, las tierras costeas peruanas, en comparacin con Chile, por ejemplo, todava son baratas. El tercer camino de la concentracin es la conversin de las cooperativas agrarias azucareras en empresas privadas. La reforma agraria expropi los complejos agroindustriales azucareros, que comprendan tanto las plantaciones como la planta industrial, y los adjudic a 12 cooperativas, compuestas por los trabajadores, que incluan a tcnicos, empleados administrativos y obreros, tanto de fbrica como de campo. A partir de la segunda mitad de los aos noventa, Fujimori decidi que estas cooperativas no daban ms y que se requeran reformas profundas. En efecto, la mayor parte de las cooperativas azucareras tuvieron graves problemas de gestin, agravadas en algunos casos por corrupcin, y su viabilidad no poda continuar sin cambios de fondo. Por razones polticas, los diferentes gobiernos haban evitado intervenir. Se dieron una serie de normas que pondran fin a las cooperativas y aseguraran el cambio de propietarios hacia inversionistas privados. Por un lado, las importantes deudas que las cooperativas haban acumulado con el Estado, por no pago de impuestos y de seguridad social, fueron capitalizadas. De este modo, el Estado se

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hizo copropietario de dichas empresas. Por otro lado, las obliga a dejar de ser cooperativas y convertirse en sociedades mercantiles. Es as que la participacin de los trabajadores en la propiedad de las cooperativas llamados certificados de aportacin se convirtieron en acciones que, a diferencia de los certificados, podan venderse libremente. El paso siguiente fue un largo proceso de venta de las acciones del Estado a inversionistas, llamados socios estratgicos, que an no culmina. Hasta el momento, los socios estratgicos son: el grupo Gloria (en La Libertad, Casagrande, Cartavio, Chiquitoy, Sintuco y San Jacinto en Ancash) como el ms importante, que ha acumulado ms de 60 mil hectreas; el grupo Oviedo (en Lambayeque, Tumn y Pomalca); el grupo Wong (en Lima, Paramonga y recientemente, despus de un proceso escandaloso, Andahuasi); el grupo Huancaruna (Pomalca en Lambayeque); el grupo Manuelita (de capitales colombianos en Laredo, La Libertad); y finalmente, el grupo Mitchell (en Arequipa, Chucarapi-Pampa Blanca). En este marco de traslado de la propiedad de los ex cooperativistas hacia los socios estratgicos (plagado de irregularidades y an de violencia, que ameritara una investigacin policiaco-fiscal), es que surge la iniciativa de los congresistas del Partido Aprista Peruano (APRA) de limitar a 40 mil hectreas la mxima extensin de la propiedad de la tierra en la costa. El grupo Gloria desea extender an ms su control sobre la industria azucarera y quiere seguir adquiriendo las acciones que el Estado an tiene para vender en Pomalca y Tumn (en las que el grupo Oviedo tiene ya acciones), y en Cayalt. La iniciativa aprista va claramente a favorecer a los Oviedo e impedir que Gloria siga agrandando su imperio azucarero (que alcanza ya unas 65 mil hectreas). Las reiteradas declaraciones del grupo Gloria de que no pretende comprar acciones de dichas empresas, ha amainado el entusiasmo aprista por aprobar dicho proyecto de ley. Sin duda, uno de los atractivos de la produccin de caa de azcar es el promisorio mercado de etanol, sobre todo para la

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exportacin. Las nuevas plantaciones de Romero y Maple son exclusivamente para ese propsito, mientras que algunos de los viejos complejos agroindustriales productores de azcar estn instalando ya plantas de produccin de etanol. Una cuarta va de concentracin del control sobre la tierra es a travs de los denuncios y concesiones dados a las industrias extractivas. Son varios millones de hectreas sobre las cuales las industrias extractivas (mineras, hidrocarburos, forestales) tienen diferentes niveles de derechos, que suelen superponerse a los derechos de comunidades campesinas y nativas. A noviembre de 2009, el 15.4% del territorio nacional cerca de 20 millones de hectreas estaban concesionados a empresas mineras. Hay provincias que estn concesionadas a la minera en ms del 80%, como Chumbivilcas, en el Cusco (85.8%), y Santiago de Chuco, en La Libertad (81.5%)8. Es interesante observar que ah donde la tierra comienza a cobrar un valor, atrae a los inversionistas desplazando, a travs de procedimientos legales o ilegales, a quienes la venan ocupando. Es el caso del valle de Urubamba, que se ha ido transformando de un valle agrcola a uno turstico, y en donde se han instalado decenas de hoteles y construido un nmero indeterminado de casas de campo, ah donde antes pequeos agricultores tenan sus chacras de cultivo. Hasta hace pocos aos la tierra se venda por hectreas. Debido a la espectacular subida de los precios, hoy se vende entre 25 y 80 dlares el metro cuadrado, segn la ubicacin. Algo similar ha ocurrido en las playas al sur de la ciudad de Lima, que a pesar de ser la mayor parte reas desrticas, estaban bajo posesin de pescadores, campesinos y comunidades, que les daban diferentes usos. Actualmente han sido privatizados y prcticamente cerrados al acceso pblico casi veinte kilmetros

www.cooperaccion.org.pe

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de litoral. Los antiguos ocupantes migran o terminan siendo los trabajadores manuales de los nuevos ocupantes. La concentracin sobre la tierra que he descrito es estimulada por factores externos, especficamente por el dinamismo y ampliacin del mercado internacional para productos agrcolas de alto valor, como los que exportamos. Hay otro proceso, tambin internacional, que est generando una concentracin del control sobre la tierra agrcola, que se le conoce con el nombre de land grab o acaparamiento de tierras. Este proceso consiste en la adquisicin, por compra, arriendo o concesin, de grandes superficies de tierras de cultivo por Estados a otros Estados, para garantizar su propia seguridad alimentaria o, en el caso que las compradoras sean corporaciones transnacionales, para la produccin de agrocombustibles, o con fines especulativos. Los principales compradores son pases asiticos China, Japn, Corea del Sur, y pases con mucha liquidez pero con poca tierra, como Arabia Saudita y los Emiratos rabes. Tambin intervienen pases europeos. Los principales pases vendedores son africanos, paradjicamente los que ms sufren de hambrunas o desnutricin. Pero tambin hay pases asiticos que venden sus tierras, as como latinoamericanos, sobre todo Brasil y Argentina. El Per podra entrar en ese grupo de pases si es que se comienzan a entregar concesiones de tierras en selva alta, para la produccin de palma aceitera para biodiesel. Es preciso que en el pas tomemos conciencia que se est reconstruyendo un agro bipolar, extremadamente desigual, con dos extremos: el de los grandes neolatifundios exportadores, con gran inversin de capital y un entorno de polticas favorable; y el de centenares de miles de pequeos agricultores la inmensa mayora de la poblacin rural que, a pesar de ser los abastecedores de alimentos del pas, son marginados por las polticas pblicas.

Ministerio del Ambiente peruano: gobernanza e institucionalidad verde

Peter Bille Larsen

Introduccin: la paradoja de los mundos verdes

La situacin de las instituciones vinculadas a la poltica ambiental en el Per, entre el establecimiento del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en 1990 y la creacin del Ministerio del Ambiente en el 2008, se ha transformado, al menos en el papel, y se ha vuelto considerablemente ms verde, an cuando continan encarando desalentadores desafos de sostenibilidad. Es an muy pronto para evaluar el impacto de un ministerio que acaba de celebrar su segundo aniversario, sin embargo, podemos hacernos algunas preguntas al respecto. Se ha fortalecido la estructura institucional por la llegada de un ministerio dedicado a asuntos ambientales?, el nuevo ministerio se encuentra en la posicin de replantear las viejas dinmicas y ganar as una voz en el ambiente poltico e interministerial?, los cambios en el nivel central mejoran la manera de abordar y resolver localmente los problemas ambientales?, el Per se encuentra en la va correcta para concretar un compromiso constitucional respecto del derecho a la salud y al medio ambiente1? Es muy pronto para abordar la

La Constitucin del Per del ao 1993 menciona que toda persona tiene derecho a disfrutar un ambiente balanceado y adecuado para el desarrollo de la vida.

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eficacia institucional del Ministerio del Ambiente (MINAM), pero los cambios actuales merecen nuestra atencin. La primera respuesta es afirmativa. Despus de un comienzo lento, el MINAM ha promovido cambios considerables. La administracin de las reas protegidas ha recibido un empuje considerable tanto en trminos de financiamiento como en una mayor autonoma en la toma de decisiones. Una poltica ambiental nacional ya est adoptada y un plan de accin nacional est en proceso de aprobacin. El impacto ambiental de la minera informal ha recibido una atencin sin precedentes. El MINAM ha promocionado activamente al Per en las discusiones que se desarrollan en el plano internacional sobre la problemtica del cambio climtico y en otras que se han desarrollado en el plano nacional relacionadas con la administracin de desechos slidos, transgnicos y biocombustibles. La elaboracin de estndares ha avanzado en los campos de calidad ambiental y niveles de emisiones. La modificacin del Cdigo Penal ha dado como resultado que se sancionen los delitos ambientales con mayor severidad. La segunda respuesta, sin embargo, podra ser negativa. Todava permanecen mltiples retos ambientales que van desde pasivos mineros de hace ms de un siglo, pasando por la degradacin forestal, hasta la contaminacin del agua. An as, no sera razonable esperar que un ministerio resuelva estos problemas de la noche a la maana. Sin embargo, si la interrogante es si el Per tiene la estructura y la autoridad institucional necesarias para lidiar con el conjunto de sus problemas ambientales, necesitaremos ver ms all (o ms ac) de los avances inmediatos y de los desafos restantes para responder. Este artculo trata de explicar los desafos de gobernanza que aparecen con la llegada del ministerio, explora suposiciones normativas ancladas en medidas institucionales y estndares polticos y, al mismo tiempo, expone un acercamiento menos normativo para entender la forma en que la gobernanza

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ambiental funciona en la prctica. Sostengo que, analticamente, debemos ir ms all de las bases normativas inmediatas de mucha de la literatura existente sobre gobernanza, para captar y entender completamente el significado de los ministerios y su campo de accin.

Gobernanza, institucionalidad y puntos de referencia normativos a nivel global

La gobernanza, la institucionalidad y la gobernabilidad parecen ser temas claves para entender la importancia del ministerio y sus nuevas polticas. No slo mucha literatura de gobernanza ambiental trata sobre la ingeniera institucional, sino que el apoyo multilateral y documentos de poltica nacional tratan de nociones de fortalecimiento de la gobernanza. Qu est detrs de la magia de gobernanza? Ministerios y polticas ambientales son puntos de referencia globales en la secuencia normativa de construccin de instituciones y reforma organizacional. Todos los pases de la Unin Europea, la mayora de los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), y especficamente muchos pases en Latinoamrica y El Caribe, tienen ahora ministerios, comisiones o instituciones similares2. En Latinoamrica, el paso ms importante se dio en los aos 90 cuando se crearon ministerios en Brasil, Colombia, Mxico, Cuba y Costa Rica3. Tambin fue la dcada de otras instituciones como secretaras, comisiones, y fue cuando se cre el Consejo Nacional del Ambiente en el Per. En medio de esta diversidad organizacional, los ministerios permanecieron como el ideal.
2 Carter, Neil. The politics of the environment: ideas, activism, policy. Cambridge: University Press, 2001. 3 Snchez Triana, Ernesto; Ahmed, Kulsum y Awe, Yewade. Environmental priorities and poverty reduction: a country environmental analysis for Colombia. Washington D.C.: World Bank, 2007.

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No es una coincidencia que el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), opere con un Foro de Ministros del Medio Ambiente para congregar representantes nacionales. Los ministerios y los ministros son ineludibles en cronologas sobre la construccin de instituciones ambientales. Traen una sensacin de orden y concentracin de los asuntos ambientales en un solo lugar, en contraste con la distribucin relativa y catica de roles y responsabilidades. Pero todo ello tambin nos obliga a hacer un conjunto de suposiciones. Asumimos que los ministerios deben tener ms poder de decisin y permitir una administracin ambiental adecuada. El reciente reporte del PNUMA sobre el ambiente en Latinoamrica, consider que la creacin del MINAM en el Per era una oportunidad para lidiar con un pasado de ineficiencia, de irresponsabilidades y de administraciones superpuestas4. Carter distingue entre dos modelos de ministerios del ambien5 te . Un modelo involucra la creacin de ministerios relativamente especializados con agendas de poltica estrechas, an a riesgo de experimentar aislamiento poltico y limitar su poder para la toma de decisiones de espectro amplio. El otro, involucra un ministerio con agendas ms amplias, que generalmente unen agencias separadas en una organizacin pero que a veces permanecen algo alejadas de las operaciones del sector. En la prctica, el MINAM peruano es un hbrido de los dos modelos, combinando mandatos estrechos sobre ciertos asuntos con roles de normatividad y supervisin ms amplio.

PNUMA. Perspectivas del Medio Ambiente para Amrica Latina y el Caribe GEO ALC 3. Ciudad de Panam: PNUMA, 2010. 5 Carter, Neil. The politics of the environment: ideas, activism, policy. Cambridge: University Press, 2001.

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La historia de la creacin ministerial y sus defectos de nacimiento

El Ministerio del Ambiente fue lanzado estratgicamente el 31 de mayo del 2008 (por Decreto n 1013), en conexin con la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea (ALC-UE), donde los gobiernos participantes adoptaron, pocos das despus, la Declaracin de Lima, que pona gran nfasis en los problemas ambientales6. El Per no slo se encontraba avanzado a nivel nacional, sino que lideraba en el plano internacional. Como lo mencion el presidente Aln Garca: con la creacin del Ministerio de Ambiente se asegura el uso sostenible y responsable de los recursos naturales y del medio que lo sustenta. El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) por aos fue cuestionado en trminos de su debilidad en lo que respecta al rol de coordinacin general, propiciando llamados por una organizacin ms slida. Las organizaciones ambientales, la Defensora del Pueblo y otros actores nacionales, venan pidiendo la creacin de una autoridad ambiental autnoma desde haca un buen tiempo. Las propuestas de tener un Ministerio del Ambiente ya haban aparecido en los aos 70 y se intensificaron en las siguientes dcadas, ganando as viabilidad por medio del pedido de reformas institucionales del Banco Mundial, as como por el acuerdo de libre comercio negociado con los Estados Unidos7. Al anunciar sus planes de creacin en el 2007, las propuestas sobre la naturaleza y el rango del ministerio se incrementaron rpidamente. Parlamentarios, diversas ONG y expertos en el tema, comenzaron debates paralelos que culminaron en el establecimiento
Cumbre de Amrica Latina y el Caribe y la Unin Europea. Lima Declaration; addressing our peoples priorities together. Lima: V Latin America and Caribbean-European Union Summit, 2008. 7 El vnculo con el acuerdo de libre comercio se hizo explcito con el anuncio de creacin del ministerio (publicado el 20 de diciembre de 2007 en El Comercio). http:// elcomercio.pe/ediciononline/HTML/2007-12-20/alan-garcia-propone-creacionministerio-medio-ambiente.html. Esto se reiter despus en el decreto que constituye el ministerio.
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de un grupo de trabajo multisectorial para elaborar la propuesta final. Los debates sobre la creacin fueron sintomticos. Los miedos a que se perjudique la economa peruana y las ambiciones de crecimiento salieron a la luz. Otros clamaron que el ministerio le permitira al Per alcanzar a sus vecinos y abordar mejor los conflictos socioambientales importantes que plagaban el pas. Al final, el proyecto fue producto de un punto medio. El ministerio, dividido en dos viceministerios, tambin cre dos nuevas agencias: el Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas (SERNANP), encargado de proteger dichas areas, y el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), encargado de la supervisin ambiental. Por un lado, el cambio institucional del rol de consejero de su predecesor, la CONAM, a niveles ms altos de un ministerio, mostr un avance en la jerarqua institucional. Ms all de los objetivos generales para conservar el ambiente, asegurar el uso sostenible para permitir el desarrollo integral y asegurar los derechos de un ambiente equilibrado, los objetivos especficos y funciones crearon un ministerio armado para ser la institucin rectora para el sector ambiental de la rama ejecutiva, pero simultneamente restringida en sus competencias. Por otro lado, el proyecto final careci de un nmero de cualidades esperadas. Un nmero de funciones del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) relacionadas a la conservacin de los bosques, la flora, la fauna, el agua y la tierra, permanecieron dentro del Ministerio de Agricultura, slo las reas protegidas fueron cedidas al nuevo ministerio. Efectivamente, en paralelo con el diseo del nuevo sector, se aprob una nueva ley que defina las competencias del Ministerio de Agricultura y que designaba asuntos forestales, a la flora, a la fauna y a los recursos de agua (incluyendo la creacin de una autoridad nacional para el agua), como reas de su responsabilidad8, socavando en algo el
8 Barandiarn, Alberto. Environmental governance in legislative decrees of the implementation of the FTA Per - EE.UU. Lima: Red Peruana por una Globalizacin con Equidad (RedGE) y Accin Solidaria para el Desarrollo (CooperAccin), 2008.

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rol potencial del nuevo ministerio. Entonces, surgieron dudas que indicaron que el ministerio no cambiara radicalmente la dinmica de la toma de decisiones y permanecera encasillado dentro de un sector ambiental vagamente definido. Las esperanzas, por ejemplo, de que el ministerio autorice las licencias y apruebe los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) para las industrias extractivas, se redujeron a revisiones selectivas bajo un amplio mandato de supervisin. Al confirmar la legislacin de inversin de 1991, los sectores respectivos permanecieron responsables de sus problemas ambientales. Un reto mayor, en el Per y en cualquier otro lugar, tiene que ver con agendas ambiguas de coordinacin horizontal entre ministerios y organismos de ejecucin con diferentes planes y prioridades. En efecto, fue un comienzo difcil. Problemas iniciales de alojamiento llevaron a discusiones sobre un ministro sin ambiente. An as, recin en diciembre del mismo ao se aprobaron las regulaciones sobre su organizacin y funciones. Las aprobaciones de presupuesto se retrasaron y permanecieron modestas. En un principio consistan principalmente en el presupuesto aprobado para el CONAM. Adems, mientras se organizaban las instituciones y polticas claves a nivel global, el diablo de la ley ambiental permaneci en los detalles. Al reiniciarse la maquinaria normativa, los abogados ambientales sealaron ausencias significativas y superposiciones en relacin con las regulaciones y estndares ambientales. Un compendio reciente sobre la institucionalidad ambiental se extiende a lo largo de 200 pginas. La pgina web del ministerio incluye otros ocho volmenes relacionados con el marco normativo general, administracin ambiental, uso de los recursos naturales, calidad ambiental, legislacin del sector, derechos ambientales, legislacin y evaluacin del rea protegida, y supervisin ambiental. Para muchos observadores, transformar un sistema administrativo ambiental anclado en regmenes sectoriales establecidos y dbiles estructuras regionales parecan ser grandes retos. An as, los ltimos aos han revelado un ministerio que

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tambin ha sido capaz de presentar nuevos planes y hacer avances legislativos que establezcan los estndares en trminos de, por ejemplo, participacin pblica, de establecimiento de estndares de calidad ambiental y niveles mximos de emisin permisibles. Aunque las competencias especficas se encuentran en otro lugar, como en el caso de los bosques, el MINAM ha generado nuevos debates y programas. El ministerio se ha vuelto un vehculo y un objeto para que el debate pblico aborde antiguos retos de gobernanza. An as, para entender estas dinmicas y funcionamiento se necesita analizar ms que mandatos y diferenciacin interministerial. Como el caso del Per muestra ampliamente, un rango de factores tanto externos como internos afectan el rol y la influencia de un ministerio.

Banco Mundial, fortalecimiento de la gobernanza y la normatividad

Para empezar, la importancia de incentivos y presiones bilaterales y multilaterales es crtica para entender la emergencia y la efectividad del ministerio. As como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) jug un rol al organizar el CONAM en 1994, esta vez las negociaciones de comercio bilateral con Estados Unidos y los anlisis y soporte tcnico financiados por el Banco Mundial pusieron presin en el gobierno peruano para abordar las cuestiones medioambientales institucionalmente. Por un lado, los estudios del Banco Mundial no slo contrastaron los costos de la degradacin ambiental con los bajos niveles de gasto pblico en la materia, sino que resumieron otras deficiencias incluyendo la prctica de la evaluacin del impacto ambiental, problemas de capacidad, participacin pblica y supervisin ambiental9. Esto
9 Banco Mundial. Anlisis Ambiental del Peru: Retos para un desarrollo sostenible, Resumen Ejecutivo. Washington D.C.: Unidad de Desarrollo Sostenible Regin de Amrica Latina y el Caribe, 2007.

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no solamente sirvi para sacar a flote la importancia socioeconmica de los servicios ambientales en el lenguaje econmico de la valoracin, los costos y beneficios, sino que tambin sirvi para fortalecer la importancia de una reforma institucional. Por otro lado, una serie de prstamos para el desarrollo de polticas ambientales enfatiz la necesidad de fortalecer la gobernanza ambiental al ofrecer incentivos para hacer avanzar el nuevo ministerio. Mientras que la evaluacin del impacto de estos prstamos est todava en proceso, esto ha ido de la mano seguramente con presiones multilaterales para consolidar el establecimiento del ministerio, fortalecer la legislacin y generar actividades. Entender las implicaciones de estos aspectos para la gobernanza es muy importante. Por citar slo uno, el enfoque del Banco Mundial implic identificar los costos econmicos ms significativos de dao ambiental. Esto llev a un ejercicio de evaluacin que enfatizaba la polucin del aire; la exposicin al plomo en las zonas urbanas; la inadecuada provisin de agua, servicios sanitarios e higiene seguido por los desastres naturales; la contaminacin del aire en ambientes cerrados; y la degradacin del suelo. Los estudios de base enfatizaron los impactos econmicos relacionados con la salud, generando menores cifras de impacto para la degradacin de los suelos y la prdida de bosques y biodiversidad10. Se afirm que los problemas del agua y del bosque estaban abordados por otros prstamos11. Adems, los prstamos enfatizaron los sectores considerados los ms importantes en trminos econmicos. En consecuencia, el apoyo a la gobernanza se concentr, mediante prstamos multimillonarios, en la calidad del aire, en el financiamiento de reas protegidas, en la minera y en la industria pesquera. Los tres prstamos, implementados en
World Bank. Program Document for Proposed Environmental Development Policy Loan to the Republic of Peru. Washington D.C.: Unidad de Desarrollo Sostenible Regin de Amrica Latina y el Caribe, 2009. 11 Ibid
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un lapso de tiempo relativamente corto, jugaron sin lugar a dudas un papel instrumental en avanzar en varios asuntos acuciantes, ya sea en trminos de facilitar la adopcin de Lmites Mximos Permisibles, de revisar la prctica de EIA o introduciendo sistemas de cuotas en el sector pesquero. Lo que deseo enfatizar aqu son dos cosas. En primer lugar, el Banco Mundial ha sido decisivo para generar e impulsar el cambio institucional, pero tambin ha impreso un enfoque particular y un estmulo financiero con una direccin especfica a esta reforma institucional. Esto, entre otras cosas, ha incluido la introduccin de enfoques basados en incentivos para la poltica ambiental, as como el establecimiento de prioridades basadas en la evaluacin econmica. De esta forma, ciertas reas han obtenido un impulso, mientras que otras han recibido una menor prioridad. El enfoque selectivo, en otras palabras, sigue dejando un rango de preocupaciones ambientales sin abordar, a pesar de los sustanciales recursos para mejorar la gobernanza ambiental.

El eje gobernanza ambiental: ambigedades de la poltica ambiental nacional y la prctica de la institucionalidad

La adopcin de una poltica ambiental nacional un ao despus de la creacin del ministerio fue un mandato central, un siguiente paso lgico en el fortalecimiento institucional y ministerial. Mientras la efectividad de la poltica depende en gran medida de cmo se traduce a indicadores y acciones especficas12, su formulacin ofrece la perspectiva de una gama ms amplia de desafos de larga data. En primer lugar, la definicin y enfoque de la gobernanza ilustran cmo se han vernacularizado las categoras
Lanegra, Ivan. La Poltica Nacional del Ambiente: Fijando el rumbo? Revista Coyuntura. Anlisis Econmico y Social de Actualidad, ao 5, n 25. Lima: Centro de Investigaciones Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas (CISEPA) de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2009, pp.11-14.
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internacionales. La gobernanza ambiental est destacada como uno de los cuatro ejes en la poltica ambiental nacional. La Ley General del Ambiente del 2005 (Ley No 28611), defini el principio de gobernanza ambiental como un cctel de armonizacin de polticas, participacin efectiva en la toma de decisiones pblicas, manejo de conflicto y transparencia. Combina nociones de buen gobierno o gobernanza, como la transparencia, con normas transversales tales como la participacin pblica (agenda 21). En segundo lugar, el eje de la gobernanza ilustra la ambigedad del mandato nacional. An cuando se trata del rgano rector de gobierno, la armonizacin de las polticas auspiciadas por otros ministerios y organismos ejecutores queda como desafo mayor. El diseo y elaboracin de polticas no empez desde cero, sino que se insert en un sistema ambiental nacional existente, en el que algunas competencias ya haban sido asignadas y no fueron reubicadas, an cuando se dispuso que el ministerio est a cargo del sector ambiental y del sistema nacional del ambiente. Tercero, el eje de la gobernanza ambiental evoca un nmero de temas transversales clave. Habla de consolidar el ejercicio de la autoridad ambiental, consolidar el sistema, entre otros, reflejando en parte los anlisis del Banco Mundial mencionados lneas arriba. Tambin enfatiza la ciudadana ambiental, la inclusin social y los mecanismos adecuados para manejar los conflictos socioambientales, el dilogo y el fortalecimiento del consenso. Mi punto aqu no es repetir el contenido de la poltica, sino simplemente ilustrar cmo se reflejan los desafos de larga data. Si uno da vuelta a los objetivos, se vera cmo la autoridad ambiental no est consolidada, cmo el marco normativo an debe armonizarse y ser coherente, etctera. An cuando esto seala una serie de desafos cruciales para la gobernanza ambiental, en realidad no especifica sus dinmicas subyacentes, ni cmo se alcanzarn, en la prctica, las metas establecidas. Para entender cmo funciona el ministerio en la prctica, necesitamos ir ms all de las ideas

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normativas sobre la institucionalizacin, y concentrarnos en cmo se practica, as como en las condiciones bsicas necesarias para generar un cambio. Una agenda de poltica ambiciosa es una cosa, hacer que funcione en la prctica es algo distinto. Ya sea por falta de capacidad o mal cumplimiento, vemos que las imgenes que se manejan sobre la gobernanza son claramente diferentes de los organigramas, las agendas polticas y los ordenes establecidos en el sistema de manejo ambiental. Entender la verdadera dinmica del gobierno ambiental del ministerio involucra regresar al mundo real y ensuciarse las manos, por as decirlo. Los siguientes ejemplos, lejos de ser exhaustivos, sirven para ilustrar algunas de dichas dinmicas en la prctica.

Atencin pblica y la pantalla de radar ambiental

Tomemos el papel del MINAM al abordar tpicos lgidos como los transgnicos, los biocombustibles, la mitigacin del cambio climtico y la minera ilegal en Madre de Dios. Desde un punto de vista, el MINAM ha tenido xito en llamar la atencin del pblico a una gama de temas transversales de inters tanto social como ambiental. Aunque los bosques permanecen bajo el paraguas del Ministerio de Agricultura, el MINAM ha vinculado su mandato sobre el cambio climtico con su mandato general sobre recursos naturales y con el tema de la deforestacin. Un programa de proteccin del bosque de 54 millones de hectreas ha sido lanzado bajo el liderazgo del MINAM, con apoyo tanto bilateral como multilateral. En el caso de la minera informal en Madre de Dios, ha generado una atencin pblica sin precedentes, as como respuestas institucionales y legales. Ha movilizado una gama de actores en los niveles tanto nacionales como internacionales, ha catalizado accin legal y esfuerzos para formalizar la minera y promover el ordenamiento territorial. Desde un punto de vista, el caso de

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Madre de Dios ilustra la accin ministerial, donde la escala y magnitud de las operaciones han abrumado a las autoridades locales y agencias tales como la Direccin Regional de Energa y Minas (DREM). Por otro lado, los decretos de urgencia, el ordenamiento territorial, los esfuerzos para promover la formalizacin e intervenciones para resolver los problemas, han sido calificados como acciones para apagar incendios limitadas a una sola regin13. Sin embargo, las crticas no deben disminuir la escala y magnitud de los esfuerzos para identificar zonas prohibidas para la minera y planear alternativas. Adems, la crtica no debe pasar por alto la importancia simblica de agenciarse un papel en el mbito ms amplio de la gobernanza de las industrias extractivas. Demostrar avances en la minera informal bien podra ser un peldao para involucrarse tambin en una revisin ms exhaustiva del sector minero formal. Mientras el rol de apaga incendios predomina en los acercamientos actuales del MINAM con el sector formal tal como se ve en las declaratorias de zonas de emergencia en las zonas contaminadas, el fortalecimiento del consenso y los acercamientos proactivos en el sector de la minera informal bien podran consolidar, en el largo plazo, la credibilidad y capacidad para abordar el pasivo ambiental y los desafos vigentes que encontramos a propsito de la accin de las industrias extractivas formales.

De reactivo a proactivo?
Mientras el acercamiento a la minera informal revela el potencial proactivo del ministerio, an est por verse un potencial similar en relacin al sector de la minera formal. A principios de julio del
13 Soto Palacios, Miguel ngel. Minera ilegal y la carencia de una poltica nacional. Plemos. Derecho y Sociedad, ao 1, n. 1. Lima: Asociacin Civil Derecho & Sociedad, 2010, pp. 12-16.

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2010, el ministerio declar una emergencia ambiental en el rea afectada por el colapso de una presa de relaves en Huancavelica y aprob un plan de accin en reaccin a los severos problemas de contaminacin que result del derrame de millones de galones en el ro cercano. Mientras el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), antes de los eventos, haba reconocido el incumplimiento de las regulaciones ambientales, se inform que las sanciones no se haban implementado. Lo que est en juego es la dinmica profunda de la gobernanza en el sector minero, relacionada a los pobres incentivos para el cumplimiento ambiental, los sistemas de multas que no funcionan, la calidad de las evaluaciones de impacto ambiental y un sistema de supervisin sometido a un proceso de reforma. Puede el ministerio hacer una diferencia en trminos de asegurar el cumplimiento de la legislacin existente?, lograr consolidar su influencia en relacin al sector minero formal? Uno de los desafos centrales de largo aliento tiene que ver con el cambio del equilibrio de poder, desde un acercamiento centrado en el sector productivo hacia uno centrado en la sostenibilidad ambiental y social a largo plazo. La prctica institucional existente deja mucho poder de decisin y accin en ministerios productivos y el sector corporativo, presentando un desafo importante para que el MINAM genere cambios. Las competencias han sido transferidas recientemente de OSINERGMIN a la Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) del MINAM, en lo relativo a la fiscalizacin ambiental del sector minero, por otro lado, estas competencias estn planeadas para una etapa posterior en el caso de electricidad e hidrocarburos. Esto bien podra verse como una victoria para el ministerio, aunque dichas transferencias no son la panacea. OEFA ha empezado con muy pocos recursos financieros y humanos, revelando la duda sobre adoptar un acercamiento ms proactivo en el sector de minera formal. Temas similares preocupan a los sectores de petrleo y gas. El paso de una institucionalidad ambiental reactiva que trata con

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el dao ambiental una vez que ha tenido lugar, a una respuesta proactiva y preventiva sigue siendo un desafo importante. En realidad, la pregunta es si el MINAM puede tener xito en un cambio cultural ms amplio hacia el ordenamiento territorial en el largo plazo, antes de que se presenten problemas de mayor escala. Mientras hay casos continuos de suspensin de actividades extractivas, an se deben consolidar las medidas preventivas en el planeamiento ambiental de largo plazo y la zonificacin. De este modo, aunque el MINAM ha mostrado en cada caso particular una creciente capacidad para brindar respuestas y presencia rpida, el desafo sigue siendo generar capacidades y repensar las dinmicas de la gobernanza en las industrias extractivas en el largo plazo. Esto nos lleva a la pregunta sobre los conflictos socioambientales.

Conflictos socioambientales: los lmites del alcance

El ministerio ha enfatizado en varias ocasiones la resolucin de conflictos socioambientales como una prioridad. Desde sus primeros das de creacin, el ministro Brack fue tomado como mediador para tratar con los descontentos y protestas expresadas por organizaciones indgenas de las regiones selvticas14. An as, pronto se volvi dolorosamente obvio que incluso un ministro con orgenes amaznicos no era la cura milagrosa para los profundos conflictos en juego. El establecimiento de un foro de dilogo permanente con pueblos indgenas tampoco resolvi el tema. Las disputas eventualmente desembocaron en los trgicos eventos del Baguazo, relacionado a la aceleracin de las polticas neoliberales que afectan las tierras indgenas, los recursos y a las dinmicas de gobernanza asociadas. En el periodo subsiguiente, el MINAM facilit una de las cuatro mesas redondas resultantes,
El mandato ministerial en s mismo enfatiz el desarrollo sostenible en la Amazona como un objetivo especfico (artculo 3, Decreto Legislativo 1013).
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especficamente la del consentimiento previo e informado. Aunque las discusiones en la mesa redonda y una propuesta de la Defensora del Pueblo fueron claves para finalizar la Ley sobre Consulta Previa aprobada en mayo del 2010, hasta la fecha no ha sido promulgada, y sigue siendo cuestionada por el Ejecutivo en una serie de puntos. El atolladero alrededor de la Ley de Consulta Previa ilustra cmo la institucionalidad ambiental no se puede comprender aislada de los desafos de gobernanza ms amplios. An cuando se puede progresar en cada caso particular, el desafo estructural de consolidar mecanismos normativos que reclama la sociedad civil y que ha sido subrayada por instrumentos internacionales, est fuera de las manos del MINAM. De este modo, mientras el ministerio realiza avances en relacin a la mitigacin del cambio climtico, tambin est claro que el hecho de que la Ley de Consulta Previa no haya sido promulgada obstaculiza ambiciosos programas, como el de la Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin (REDD). En la prctica, los conflictos socioambientales estn siendo afrontados caso por caso, una vez que erupcionan y aparecen, mientras que en un grado mucho menor se abordan las causas que los crean en primer lugar. Al hacer un mapa de los conflictos donde el ministerio tiene competencia15, la mirada es estrecha, pues est enfocada predominantemente en la sierra y no incluye, por ejemplo, conflictos en reas protegidas o conflictos ms amplios con base en los recursos, a pesar de formar parte del mandato central del ministerio. Mientras los conflictos listados reflejan un proceso que involucra a la Presidencia del Consejo de Ministros y a la Defensora del Pueblo, es crucial contar una visin de largo plazo para abordar los armazones estructurales de los conflictos. Finalmente, la actual distribucin de las competencias y la misma naturaleza estructural de los conflictos en juego, obstaculiza la
Mapa de conflictos socioambientales de competencia del Ministerio del Ambiente, Agosto 2009. http://sinia.minam.gob.pe/index.php?idMapa=31
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capacidad del MINAM para resolver los candentes conflictos de minera, petrleo, gas o desarrollo de energa. Para habilitar efectivamente al MINAM para abordar dichos conflictos, es necesaria una mayor transferencia de competencias y asignacin de recursos, as como parece justificado un tratamiento ms exhaustivo de las causas estructurales de los conflictos socioambientales.

Sigue el dinero
Mientras que la influencia pblica del MINAM y los incrementos de presupuesto han calmado las predicciones ms pesimistas sobre un ministerio impotente, an no han desaparecido las dudas sobre los bajos niveles de gasto pblico. Aunque el presupuesto del 2010, de alrededor de 165 millones de soles, dobl el presupuesto del 2009, sigue estando muy por debajo de los niveles necesarios para funcionar de forma efectiva. Esto se ha vuelto particularmente evidente en el caso de la OEFA, cuyo presupuesto sigue siendo slo una pequea fraccin del presupuesto de 220 millones de soles que tena OSINERGMIN. En segundo lugar, una parte significativa del crecimiento presupuestario provino de asegurar dinero de la Ayuda Oficial al Desarrollo (sin mencionar los prstamos del Banco Mundial aludidos anteriormente). Esto ha sido evidente en relacin a los programas de eficiencia de energa, residuos slidos, bosques y cambio climtico. El MINAM ha sido sorprendentemente exitoso en aprovechar la ola de colaboracin ambiental internacional. Al igual que las ONG, que se vuelven socios de facto de la gobernanza mediante el financiamiento externo, el MINAM ha logrado, en algunas reas, consolidar su posicin transversal alimentada por el financiamiento internacional. En donde las competencias han permanecido mal definidas, apenas apoyadas o incluso ausentes, el MINAM ha establecido programas y proyectos como mecanismos y herramientas alter-

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nativas de gobernanza. La experiencia de larga data e involucramiento del ministro Brack en la cooperacin internacional, claramente ha sido clave en este aspecto, aunque tambin revela la fragilidad potencial de un cambio efectivo en la gobernanza en el largo plazo. En vez de reflejar una visin orgnica para equilibrar la ecuacin del desarrollo ambiental, la presencia e influencia ministerial dependen del financiamiento externo. Esto ofrece tanto oportunidades como limitaciones en relacin a los gobiernos locales y movimientos sociales, actores centrales en el campo de juego de los conflictos socioambientales. Ciertamente se podra argumentar que el ministerio, y el ministro Brack, han enfatizado continuamente el trabajo con y a travs de gobiernos regionales en lnea con ambiciones descentralistas amplias. En las mltiples reas de trabajo programtico, los gobiernos regionales son involucrados continuamente. Tambin ha habido intentos ms o menos exitosos para interactuar con los movimientos sociales. An as, el paso que hay que dar para involucrarse con la gran variedad de actores de nivel local est lejos de ser evidente. Por un lado, mucho del esfuerzo ha dependido de la accin del nivel central o de la presencia de un organismo ejecutor, y es probable que siga siendo as. Tomemos el caso del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) y los organismos de reas protegidas, o el pedido de ms presencia regional de la OEFA. Por otro lado, involucrarse con los gobiernos regionales tambin conlleva a abordar no slo una severa escasez de capacidad, sino tambin ideologas y prioridades de desarrollo divergentes. Mientras el financiamiento externo puede abordar el cuello de botella de la escasez de capacidad en los niveles regionales y locales, es menos probable que las diferencias ideolgicas y de prioridades de desarrollo se resuelvan slo con medidas tcnicas. Fenmenos similares de conflictos y contencin son evidentes en relacin a los movimientos sociales que apuntan a las subyacentes inequidades estructurales. En el largo plazo, el ministerio no slo tendr que

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abordar sus actuales problemas presupuestarios, sino fortalecer simultneamente el capital social necesario para consolidarse a s mismo ms all de los confines institucionales de la poltica limea.

Comentarios finales
Este artculo sostiene que el ministerio ha creado una nueva plataforma, que tanto en los aspectos institucionales como programticos ha vuelto a poner sobre el tapete el manejo ambiental como un inters central del desarrollo. An as, los resultados estn lejos de ser definitivos y no se debe asumir que haya tenido lugar un cambio radical de una institucionalidad productiva a una ambientalista. Como se seal, mucho del respaldo para los programas de desarrollo en bosques y cambio climtico, viene del financiamiento internacional ms que del consenso gubernamental o de una posicin reconocida socialmente para instituir el cambio. En palabras de Ivn Lanegra, la reforma de la autoridad ambiental an no ha concluido16. Los desafos vigentes no deben, sin embargo, impedirnos sopesar los cambios que han tenido lugar. Mientras que algunos movimientos sociales y observadores cuestionaron originalmente la eleccin de Antonio Brack como ministro, otros han dado mucha importancia a su carisma, capacidad cientfica y personalidad. Como lo manifest Marc Dourojeanni: an es un ministerio de segunda, pero dependiendo de la habilidad, conviccin y coraje del titular, puede tener actuaciones de primera lnea17. Efectivamente, la imagen del ministerio y del ministro como un hombre fuerte ha servido para dar forma a los debates
16 Lanegra, Ivn. Reflexiones sobre la actualidad ambiental. Derecho Ambiental. Dialogo y debate sobre Derecho y poltica Ambiental, Lima, 18 de agosto de 2010. http:// blog.pucp.edu.pe/item/108081/reflexiones-sobre-la-actualidad-ambiental 17 Dourojeanni, Marc. Segundo aniversario del Ministerio del Ambiente del Per. EcoAmazona, Lima, 10 de octubre de 2010. http://www.oecoamazonia.com/ es/articulos/9-artigos/28-segundo-aniversario-do-ministerio-do-meio-ambiente-doperu

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Ministerio del Ambiente peruano: gobernanza e institucionalidad verde

ambientales en muchas formas. Esto ha dependido de expandir gradualmente el radio de accin del ministerio, influenciando debates de poltica nacional y movilizando de forma efectiva los recursos internacionales. Tambin ha dependido de contar con una presencia significativa en los medios y la capacidad de comunicar distintas visiones y prcticas. Sin embargo, dichas historias de xito no deben oscurecer los profundos desafos estructurales en juego. La creacin de un ministerio no es la panacea, sobre todo en climas polticos donde campea la desconfianza y la elaboracin de polticas econmicas marcadas por el desarrollismo, y las consabidas alergias neoliberales a las polticas ambientales preventivas. Tampoco es una solucin rpida para conflictos socioambientales profundos que afectan al pas, como fue evidente al encarar la problemtica amaznica. De este modo, el xito a largo plazo del ministerio no depender slo de fondos, competencias y presencia institucional adicional, sino tambin de la capacidad de reaccin poltica y de la capacidad de abordar los andamiajes estructurales de los problemas socioambientales, as como las visiones de desarrollo alternativo que propone la sociedad civil. .

Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?*

Erick Pajares

Tan atroz como las cosas malas de los malos, es el silencio de los buenos. Mohandas K. Gandhi

Marco torico
Centralizar y concentrar los recursos naturales: lgicas y contexto
Para comprehender cmo operan y cul es la lgica de las dinmicas de centralizacin y concentracin (control) de los recursos naturales en el Per, resulta vital desarrollar una aproximacin a los procesos y tendencias globales, considerando que el tema est en la base misma del debate sobre crecimiento y sustentabilidad del desarrollo, en un contexto en el que se busca imponer un pensamiento global que no es otro que el discurso economicista del crecimiento sostenible, si acaso, la reinvencin y pretendida dominacin semitica del capitalismo, va el capitalismo sustentable.

* El presente ensayo ha contado con la revisin e invalorables comentarios del socilogo y analista poltico, licenciado Jos Alvarado, as como con las sugerencias del ingeniero Jaime Llosa L.

114 Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?

Y es que tal como lo seala Anna Quintanas: la pericia del pensamiento nico consiste precisamente en utilizar la ya vieja estrategia de intentar hacer pasar los intereses de determinadas fuerzas econmicas, especialmente las del gran capital internacional, por intereses universales1. As pues, en una sociedad unidimensional, el universo de discurso, adulterado con las caractersticas que son propias del estilo publicitario, se cierra a cualquier otro discurso que no se desarrolle en sus propios trminos, y el lenguaje impone sobre el receptor el significado sesgado y resumido, el desarrollo bloqueado del contenido, la aceptacin de aquello que es ofrecido en la forma en que es ofrecido2. En tal sentido, ensayamos una ecologa poltica3 de la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales en el Per, que nos permita discernir con perspectiva crtica cmo se comporta el Estado y por qu centraliza (o no descentraliza) la toma de decisiones sobre los recursos naturales, cmo esos recursos acaban bajo el control del corporativismo global, exigindosenos tambin un anlisis cuestionador sobre cmo, en este escenario, se est re-significando (o debe re-significarse) la construccin y ejercicio de ciudadana en el territorio local, a travs de pluralidades despolarizadas4, lo que implica una ruptura epistemolgica con las antiguas teoras extremas de determinados movimientos sociales o polticos de izquierda, dando paso a un concepto nuevo de unidad de accin frente a la racionalidad econmica unidimensional y homogeneizante.
1 Quintanas, Anna. Del mito del hombre democrtico a la nueva Internacional Civil. En: Utopa y Praxis Latinoamericana, ao 7, n. 16. Maracaibo: Universidad de Zulia, 2002, pp. 67-79. 2 Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Boston: Beacon Press, 1964. 3 La ecologa poltica analiza cmo los problemas ambientales, que tradicionalmente han sido tratados por las ciencias naturales, se incorporan cada vez ms a las agendas de la vida poltica de las sociedades. 4 de Souza Santos, Boaventura. O Foro Social Mundial - Manual de uso. Oporto: Afrontamento, 2005.

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Partimos entonces del referente terico que establece que la ecologa poltica corresponde al estadio cognitivo de una modernidad reflexiva, es decir, de una post-modernidad que integra la duracin y llega a criticarse a s misma, toma conciencia de los lmites del progreso tcnico-econmico y de sus peligros como de su costo ecolgico y de su dimensin global5.

Capitalismo sustentable o la internalizacin de costos ambientales

Recientemente Al Gore, ex vicepresidente de los Estados Unidos y autor del documental Una verdad incmoda (An inconvenient truth), ha referido la necesidad de un capitalismo sustentable. Gore seal, ante empresarios de ms de veinticinco pases6, que (...) hay que incluir en la bsqueda del capitalismo todos los costes y beneficios que deberan ser medidos e incluidos en el anlisis de cualquier negocio, y subray que hasta ahora la contaminacin y sus consecuencias han sido excluidas de forma rutinaria del anlisis de costes y beneficios econmicos, algo que sucede siempre hasta que se alcanza conciencia poltica de que existe un problema7. Pero aquello que ahora celebran varios extraviados entusiastas del capitalismo verde (o capitalismo natural), como la verdad revelada que ayudar a resolver la crisis ecolgica planetaria y la destruccin de los recursos naturales, ciertamente no lo es8.
5

1999.

Vase: Lipietz, Alain. Qust-ce que lEcologie Politique? Paris: La Decouverte,

6 Disertacin en la Cumbre Global sobre Negocios y Medio Ambiente (B4E). Mxico D.F., 4 de octubre de 2010. 7 Vase: Gore, A. y Blood, D. We need sustainable capitalism. The Wall Street Journal,. New York, 5 de noviembre de 2008. http://online.wsj.com/article/ SB122584367114799137.html 8 Vase: Meier, Martha. Es posible un capitalismo sostenible?. El Comercio, Lima, 12 de Octubre de 2010. Al respecto, aclaramos que la irrupcin del cambio climtico en la agenda global se produjo cuando en la Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro, 1992), se firm la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio

116 Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?

Eso que se denomina la internalizacin de costos externos o costos ambientales, es reconocido desde 1992 como el Principio 16 de la Declaracin de Ro, que prescribe: las autoridades nacionales deberan esforzarse para promover la internalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos, teniendo en cuenta el enfoque de que el contaminador debe, en principio, hacerse cargo del costo de la contaminacin, con la debida atencin al inters pblico y sin alterar el comercio internacional y la inversin. As, la incorporacin del ambiente al mercado se dara mediante el procedimiento de internalizacin de las externalidades, adjudicndoles un precio. Por eso, la economa ambiental9 se ocupa principalmente de la valoracin monetaria del ambiente y los recursos naturales. Una vez internalizado, ambiente y recursos pasan a tener las caractersticas de un bien econmico, o sea, pasan a tener precio y/o derechos de propiedad. La internalizacin de los costos de la contaminacin se pretende lograr mediante los instrumentos de comando y control o de reglamentacin (tambin denominados macroeconmicos), y los instrumentos o incentivos econmicos (basados principalmente en las reacciones del mercado). Kapp10 y Misahn11 se refirieron a las externalidades (costes sociales y ecolgicos externos), mientras que Michael E. Porter, profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard, planteaba en 1990:
Climtico (CMUNCC), dando paso al establecimiento del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (IPCC), por parte del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM). El IPCC cuenta con ms de 2.500 cientficos de todo el mundo. 9 En cambio, la economa ecolgica asume como punto de partida que el sistema econmico es un sistema abierto que se interrelaciona con los ecosistemas y con los sistemas sociales, influyndose mutuamente. 10 Kapp, William. Los costes sociales de la empresa privada. Barcelona: Oikos-Tau, 1966. 11 Mishan, Ezra. Los costes del desarrollo econmico. Barcelona: Oikos-Tau, 1971.

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(...) las regulaciones ambientales estrictas pueden fomentar ventajas competitivas, mediante la estimulacin y el mejoramiento de la demanda local. Los estndares estrictos orientados al rendimiento, la seguridad del producto y el impacto ambiental obligan a las empresas a mejorar la calidad, a mantenerse a la vanguardia de la tecnologa y a ofrecer caractersticas que satisfagan las demandas sociales. Los estndares ms fciles de alcanzar, aunque tentadores, son contraproducentes12.

En esa perspectiva, la reduccin de la contaminacin y la maximizacin de las ganancias comparten los principios de uso eficiente de los insumos, gerencia de la calidad total e innovacin tecnolgica. Las regulaciones ambientales incentivan a las empresas a ser ms eficientes en el corto plazo y, respecto del largo plazo, a desarrollar productos y procesos nuevos que generen una menor contaminacin, reduzcan los costos, capturen nuevos nichos de mercado y confieran ventajas competitivas a medida que los estndares ambientales se hagan ms estrictos, tanto localmente como en el exterior13. En efecto, todo lo anterior puede ocurrir en un entorno regulatorio donde las normas ambientales son flexibles, equitativas, estables, claras y transparentes, y donde la estabilidad jurdica14 signifique el cumplimiento de las reglas de juego y el respeto a los derechos de todos los actores sociales involucrados en la gestin de los recursos naturales, y no se distorsione, convirtindose en un

12

1990.

Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press,

13 Porter, Michael E. y van der Linde, Claas. Towards a new conception of the environment-competitiveness relationship. The Journal of Economic Perspectives, vol. 9, n. 4. Nashville: American Economic Association, 1995, pp. 97-118. 14 Vase: Campodnico, Humberto. Los pndulos de la inversin extranjera. La Repblica, Lima, 31 de mayo de 2010.

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incentivo perverso que vulnere el sistema de gestin ambiental, para facilitar a ciegas la inversin en actividades extractivas15. Pero no es el marco regulatorio del Estado el nico incentivo que tienen las empresas para mejorar su desempeo ambiental. Adems de las presiones generadas por la regulacin formal, la informacin sobre tecnologas ms limpias, las presiones de la comunidad, los mercados, entre otros factores, pueden determinar, en gran parte, el esfuerzo de una firma para lograr disminuciones en los impactos o daos ambientales generados16. Cabe entonces preguntar si las corporaciones ya han incorporado los fundamentos desarrollados en las ltimas seis dcadas para mejorar su performance ambiental y utilizar sosteniblemente los recursos del planeta. Las reflexiones de Naredo anticipan la respuesta:
(...) una manera muy sencilla de que los beneficios empresariales crezcan estriba en cargar los costes y deterioros sobre esa tierra de nadie que es el medio (ambiente), que queda fuera del registro contable, o trasladarlos a lugares lejanos, normalmente subdesarrollados. La lucha por mejorar la rentabilidad ha constituido siempre una potente y despiadada mquina de generar daos ambientales y sociales17.

Por ello, deviene en imperativo tico subrayar que la sola internalizacin de los costos de la contaminacin no hace susten15 Desde el punto de vista del derecho ambiental, la sustentabilidad se encuentra conceptuada dentro del ptimo de Pareto (poltica por la cual se mejora la posicin de unas personas sin empeorar la de otras), ya que en la medida en que se tome en cuenta la necesidad jurdico-econmica de internalizar los costos ambientales, se formularn decisiones jurdicas fundamentales eficientes (leyes y resoluciones jurisdiccionales) y el sistema jurdico ambiental ser justo, al existir seguridad jurdica desde el punto de vista jurisdiccional, y certidumbre jurdica desde el punto de vista legislativo. Vase el texto: Bayn, Juan C. Justicia y eficiencia. En: Elas Daz y Jos L. Colomer, ed. Estado, justicia, derecho, filosofa y pensamiento. Madrid: Alianza Editorial, 2002. 16 Afsah, S. B. Lapplante y D. Wheeler. Controlling Industrial Pollution: A New Paradigm. Washington D.C.: World Bank, 1996. 17 Naredo, Jos Manuel. Crecimiento insostenible, desarrollo sostenible. En: Joan Romero, coord. Geografa Humana. Barcelona: Ariel, 2004.

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table al capitalismo, ni aporta soluciones al grave problema de la destruccin y agotamiento de los recursos naturales del sistema Tierra, ni mucho menos aparece como una alternativa frente a las asimetras entre culturas ecosistmicas y culturas biosfricas. Sobre el tema, Leff anota con precisin que: el campo de la economa ha forjado as un sentido restringido del concepto de sustentabilidad, que subordina la crtica y las perspectivas del ambientalismo al propsito de internalizar los costos ecolgicos dentro de la racionalidad econmica y en la toma de decisiones de los proyectos de desarrollo. Esta ha sido la corriente predominante en el trnsito del discurso del ecodesarrollo al discurso del desarrollo sustentable18. Entonces, aqu lo que est en cuestin es si el crecimiento infinito es fsicamente imposible o no, y si el modo de produccin imperante y la lgica inherente del sistema capitalista pueden evitar la translimitacin ecolgica19. Sin embargo, el problema es que, como lo describe Immanuel Wallerstein:
Hemos llegado a esta situacin porque en este sistema los capitalistas han conseguido hacer ineficaz la capacidad de otras fuerzas para imponer lmites a la actividad de los capitalistas, en nombre de valores diferentes al de la acumulacin incesante de capital20.

18 Leff, Enrique. Economa y Democracia. Las alternativas para el desarrollo sustentable y equitativo. En: Sustentabilidad y desarrollo ambiental. Tomo I. Mxico D.F.: Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable, 1996. 19 El Nobel de Economa 1998, Amartya Sen, defenda que las polticas de desarrollo sostenible no deberan ser diseadas por los mercados, sino que el papel de los poderes pblicos en esta cuestin debera ser decisivo. 20 Wallerstein, Immanuel. Ecologa y costes de produccin capitalista: no hay salida. En: Revista Futuros, vol. VI, n. 20. Mxico D.F.: Voces de Mxico, 2008, pp. 6-15.

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El capitalismo en crisis: una y varias verdades incmodas I. Contradicciones fundamentales entre capital y naturaleza: fundamentos conceptuales y empricos
Las crisis cclicas son inherentes al sistema capitalista y sirven para recomponer condiciones, pero hoy estamos ante una crisis cclica del capitalismo que puede convertirse en una crisis sistmica por el fracaso del modelo neoliberal y la globalizacin como estrategias para superarlas. Una diferencia sustancial entre esta crisis y las predecesoras, es que el capitalismo est llegando al lmite de sus posibilidades histricas de seguir concentrando riquezas, en funcin de la transformacin de la naturaleza a travs del trabajo. El materialismo dialctico parte de la premisa de que el hombre, como integrante de la naturaleza, es a la vez su opuesto o negacin de esta, transformndola mediante el trabajo. Tanto el capitalismo como el socialismo real creyeron en el progreso sin fin del control humano sobre la naturaleza, en su supresin dialctica. Y esto, qu duda cabe, es un movimiento sucesivo, progresivo, pero no infinito21. El capitalismo ha entrado pues en una etapa de mayor produccin y mayor generacin de riquezas, mayor crecimiento, pero donde la distribucin de manera desigual genera un crculo vicioso y excluyente. Si bien el capitalismo est lejos de debilitarse por sus propias contradicciones, por la supresin dialctica de la contradiccin entre capital y trabajo22, s est cerca de algo material, constatable,
La negacin dialctica se expresa de dos formas, por medio de la lucha de clases se transforma lo dado en lo histrico social y por medio del trabajo se transforma lo dado en la naturaleza. 22 Un ejemplo es el desarrollo de los paquetes tecnolgicos de las empresas de biotecnologa para el sector agropecuario, donde lo que se busca es suprimir el trabajo o llevarlo a su escala mnima.
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que es la supresin de la contradiccin fundamental entre capital y naturaleza.

II. La fase ecolgica global del capitalismo

Con la irrupcin de la revolucin neoclsica se eliminaron las preocupaciones por los lmites fsicos. Se asumi que el planeta era una fuente inagotable de recursos y un sumidero de residuos de capacidad infinita. A decir de Pearce y Turner: entre 1870 y 1970, los economistas ortodoxos (con contadas excepciones notables) creyeron que el crecimiento econmico se poda sostener indefinidamente23. Cabe destacar que en la dcada de los 60 se produjo una toma de conciencia sobre los problemas ambientales que generaba el fuerte crecimiento econmico de la posguerra y los pases ms industrializados se vieron presionados por la opinin pblica a disear e implementar polticas ambientales24. La economa ortodoxa no poda seguir ignorando el problema y reaccion con alarma. En la primera conferencia de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) sobre Economa y Medio Ambiente (en 1984), se reconoci el tema, pero considerndolo como un asunto superado. Se admita as implcitamente la incompatibilidad entre economa (identificada con crecimiento) y ambiente. Al agravarse el problema ambiental y escalar dimensiones planetarias, la economa ortodoxa no ha podido mantener la afirmacin de la incompatibilidad, pues eso supone la necesidad de sustituir el modelo econmico por otro, en tanto que ningn modelo
Pearce, D. y Turner, R. K. Economics of Natural Resources and the Environment. Exeter: Harvester, 1990. 24 En 1972, el debate sobre el crecimiento cero tuvo especial resonancia debido a la publicacin de dos obras significativas: el informe del Club de Roma denominado Los lmites al crecimiento y La carta Mansholt, que constituye el primer comentario autorizado sobre el informe.
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econmico puede mantenerse indefinidamente si destruye la base fsica sobre la que se sustenta. Como tal situacin resulta inaceptable para los defensores del sistema, la nica va de salida posible es defender la compatibilidad entre crecimiento ilimitado y proteccin de la naturaleza. Incluso se proponen argumentos que suelen ir ms lejos, como el que alega que slo a partir del crecimiento que se considera que impulsa la liberalizacin econmica se puede alcanzar la sustentabilidad25. Y es que el sistema no puede dejar de crecer porque su objetivo es el incremento perpetuo del beneficio monetario. Se necesita consumir siempre ms para seguir creciendo y garantizar la sustentabilidad del sistema basado en la produccin de mercancas:
Nuestra economa, enormemente productiva (...) exige que el consumo se convierta en nuestra forma de vida, que convirtamos en ritos la compra y la utilizacin de bienes, que busquemos nuestra satisfaccin espiritual, nuestra satisfaccin del ego, en el consumo (...) Necesitamos que los objetos se consuman, se quemen, se sustituyan todava ms rpido26.

Por ello, el capitalismo busca transformarse nuevamente, reorganizando las sociedades del mundo dentro de una nueva estructura global homogeneizante: la del desarrollo sustentable,
25 Vase: Ravaioli, C. y Ekins, P. Economists and the Environment. What the top economists say about the environment. London: Zed Books, 1995. Economistas ortodoxos como Milton Friedman refieren que nadie sabe cules son los lmites de la Tierra y que se exageran los problemas (como ocurri en el pasado, segn su opinin), para concluir que la sociedad tiene muchos problemas y el ambiental no es de los ms serios. Mientras, Hahn es contrario a la idea de un consumo excesivo, toda vez que la mayor parte del consumo est mejorando mucho la situacin de la gente. No cree en una catstrofe debido al crecimiento continuado porque el mercado dar las seales adecuadas antes de que se produzca. Ellos admiten que conocen slo algo de los problemas ecolgicos a travs de los mass media. Spaventa afirma: no conozco acerca de esto ms que el hombre de la calle. 26 Durning, A.T. Cunto es bastante. La sociedad de consumo y el futuro de la Tierra, Barcelona: Apstrofe/WWI, 1994.

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la de la conservacin de los recursos naturales y el manejo de la biodiversidad del planeta. Esto es lo que denominamos el capitalismo en su fase ecolgica global o el capitalismo en su alta fase depredadora. Este repensar(se) que propone el capitalismo, es sin dudarlo, su conviccin por mantener la utopa de la abundancia infinita, desarrollando una estructura totalitaria de control y poder, que va ms all de la produccin de bienes y de la apropiacin de los recursos (va las corporaciones globales), y que trasciende las diversas formas de vida social y cultural de la humanidad para transformarlas en un nico proyecto civilizatorio. Las reflexiones de Ruiz Marrero27 aciertan precisamente en el fondo de la cuestin, que es que la apuesta por la tecnociencia potente motor del sistema para lograr nuevas fuentes de beneficio y fundamento del capitalismo global, nos est llevando inexorablemente a ritmos de explotacin de la naturaleza que afectan la capacidad de regeneracin de los ecosistemas y propician la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales:
En crculos ambientalistas prevalece, de manera casi incuestionable, la idea de que las medidas de eficiencia y las fuentes energticas renovables nos sacarn de las crisis ambiental y energtica. Pero como dije en un escrito reciente (Ms all del capitalismo verde), pretender resolver estas debacles con adelantos tecnolgicos, sin cuestionar la economa del capitalismo, slo acelerar la destruccin ambiental y el agotamiento de los recursos naturales. Para entender la futilidad del capitalismo ecolgico es necesario conocer la Paradoja de Jevons28.

OConnor dice que: capitalismo sustentable tiene una connotacin a la vez prctica y moral, y que difcilmente alguien puede
27 Ruiz Marrero, Carmelo. El fin del crecimiento. Amrica Latina en Movimiento. Quito: Agencia Latinoamrica de Informacin, 2009. http://alainet.org/active/28556&lang=es

La paradoja dice: aumentar la eficiencia disminuye el consumo instantneo pero incrementa el uso del modelo, lo que provoca un incremento del consumo global.

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oponerse a la sostenibilidad, pues la palabra puede utilizarse para significar casi cualquier cosa que uno desee, lo que constituye parte de su atractivo29. Pero capitalismo sustentable es un oxmoron diseado en el lenguaje unidimensional, para construir pensamiento y sociedad unidimensionales. Y es que el lenguaje unidimensional, que opera mediante construcciones represivas como la predicacin analtica, se inmuniza contra la negacin y triunfa sobre las contradicciones a travs de la reconciliacin de los opuestos. Es lo que Marcuse denomina una caricatura realista de la dialctica30, puesto que, en el marco de este lenguaje, la racionalidad operacional absorbe los elementos trascendentes negativos y oposicionales de la razn31.

III. Ms produccin, ms consumo y ms planetas

La crisis global generada por el control y explotacin de los recursos naturales a un ritmo jams antes observado en la historia de la humanidad, demuestra que el capitalismo expansivo no puede ser nunca un capitalismo sustentable, ms an si el estado estacionario (en trminos biofsicos) es una condicin necesaria de sustentabilidad ecolgica. Las evidencias de la crisis ecolgica planetaria son ahora expuestas por el Informe Planeta Vivo 2010 - Biodiversidad, biocapacidad y desarrollo, del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)32, que

29 OConnor, Martn. Is Capitalism Sustainable? Political Economy and the Politics of Ecology. New York: The Guilford Press, 1994. 30 31 32

Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Boston: Beacon Press, 1964. Ibd.

El informe relaciona el ndice Planeta Vivo (IPV), que mide la salud de la biodiversidad mundial, con la Huella Ecolgica (HE) y la Huella Hdrica (HH), que miden la demanda de la humanidad sobre los recursos naturales de la Tierra. La HE muestra que hemos duplicado nuestras demandas sobre el mundo natural desde los

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proyecta que la humanidad estar utilizando recursos y tierra a una tasa de 2 planetas por ao en el 2030, y unos 2,8 planetas cada ao a partir del 2050, por lo que la presin sobre los recursos de la biosfera es insostenible. Vase la Figura 1. Si se repartiera la superficie del planeta de manera equitativa, a cada persona la corresponderan unas 1,8 hectreas. Este nmero refleja el rea actualmente disponible por cada habitante para producir los recursos y absorber las emisiones de carbono. Pero desde 1970, la humanidad supera la capacidad regenerativa del planeta, denominada biocapacidad global, y requiere de 2,7 hectreas por persona. Por lo tanto, la Huella Ecolgica, que analiza la demanda humana sobre los ecosistemas, es 1,5 veces mayor a lo que debera ser en el caso de un consumo sostenible. El citado informe, adems, nos alerta sobre un probable horizonte crtico al sealar que: la dependencia cada vez mayor de las naciones por los recursos naturales y servicios ecosistmicos de otros para sostener los patrones de consumo deseados, nos da oportunidades valiosas para aumentar el bienestar y la calidad de vida en las naciones exportadoras. Sin embargo, sin una gestin adecuada de los recursos naturales, se puede llegar al uso insostenible de los recursos y la degradacin ambiental. Agravado por la falta de gobernanza adecuada, la transparencia econmica o el acceso equitativo a la tierra y recursos, el desarrollo y la prosperidad tampoco se alcanzarn33. La Figura 2 muestra el consumo anual de energa primaria obtenida de la propia naturaleza y su evolucin por regiones. La demanda global de este tipo de energa no ha dejado de aumentar en las ltimas dcadas.
aos 60, mientras que el IPV muestra una cada del 30% en la salud de aquellas otras especies que son la base de los servicios ecosistmicos de los que todos dependemos. Vase: Planeta Vivo Informe 2010. Biodiversidad., biocapacidad y desarrollo. Gland: WWF, GFN, ZSL, 2010. http://assets.wwfspain.panda.org/downloads/infoplanetavivo2010.pdf
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Figura 1. Huella ecolgica global

La demanda humana sobre la biosfera ha aumentado ms del doble entre 1961 y 2007 Fuente: Red de Huella Ecolgica 2010.En: Informe Planeta Vivo 2010. Gland: WWF, 2010.

Figura 2. Consumo anual de energa primaria (1973-2001)

Fuente: Cuarto informe de evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC), 2007.

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Controlar los recursos, destruir el ambiente y no pagar las cuentas

Poniendo en contexto lo expresado por Al Gore y aunque para los fundamentalistas del mercado libre que lo consideran la nica forma de vida posible resulte otra verdad incmoda, tampoco es nuevo que la (in)conciencia y el afn de lucro desmedido de las corporaciones, slo les permita internalizar los costos de la contaminacin y los impactos negativos que generan cuando los problemas asociados a la explotacin de los recursos naturales alcanzan la fase de (des)control de daos, tal como ha sucedido obscenamente en el caso de la explosin de la plataforma Deepwater Horizon, de British Petroleum (BP), y el ecocidio perpetrado en el Golfo de Mxico, que resulta hoy, a la luz de los datos disponibles, el mayor derrame de crudo de la historia y una catstrofe nacional para los Estados Unidos, adems de los pasivos generados en la credibilidad de las corporaciones y de la administracin estadounidense34. Dada la gravedad del caso y el cinismo de BP frente al problema (que algunos preferiran enmascarar como dbil responsabilidad social), el 13 de mayo de 2010, luego de una evaluacin con su gabinete, Barack Obama (presidente de los EE.UU.) dira: lo que realmente importa en esto es que hay petrleo escapndose (...) y necesitamos detenerlo lo ms pronto posible, hay suficiente responsabilidad de todos (...) y todas las partes deberan ser capaces de aceptarlo35.
34 La explosin ocurri el 20 de abril de 2010. Luego de versiones contradictorias, tanto el gobierno estadounidense como la corporacin aceptaron que el derrame alcanz los 60 mil barriles diarios. El 15 de agosto de 2010 se inici la ltima fase de la operacin para sellar el pozo, que ha vertido un total aproximado de 4,9 millones de barriles de petrleo al Golfo de Mxico. 35 Barack Obama brind una declaracin que deja entrever la permeabilidad de las entidades estatales frente a las corporaciones: Por mucho tiempo, una dcada o ms, ha habido una ntima relacin entre las compaas petroleras y la agencia federal

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Igualmente delictual resulta lo acontecido en el Per con Doe Run, en La Oroya, regin Junn. Dicha empresa, la sexta exportadora de minerales del pas, plante un salvataje de parte del Estado peruano (US $ 100 millones) y una cuarta prrroga de su Programa de Manejo y Adecuacin Ambiental (PAMA)36, que asciende a US $ 150 millones, agravando an ms la salud de la poblacin de ciudad de La Oroya, que fue considerada en el 2006 como una de las diez ciudades ms contaminadas del planeta37. El falaz argumento presentado por la empresa es que si el Estado peruano no facilitaba una cuarta prrroga del PAMA, ms de 3000 trabajadores metalrgicos perderan sus puestos de trabajo afectando a esta localidad, evitando referir la alternativa de la declaracin de insolvencia ante el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI), para la formacin de una junta de acreedores que maneje la operacin de manera ms eficiente38.
que les permite actividades de perforacin. Parece como si los permisos hubieran sido entregados muy a menudo en base a poco ms que garantas de seguridad de las petroleras. En efecto, las empresas se autocertificaban. Vanse los reportes de la National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling: http:// www.oilspillcommission.gov/library#supporting-documents 36 En 1993, el Estado peruano cre un instrumento para la remediacin y manejo ambiental (PAMA), dentro de un plazo de tiempo determinado (5 aos para minas y 10 aos para fundiciones). El PAMA buscaba lograr metas ambientales alcanzables y ejecutables, establecindose ventajas mutuas para las empresas mineras y las comunidades en las que operan. En diciembre del 2004, como resultado del exitoso lobby de la empresa, se promulga el Decreto Supremo 046-2004-EM, permitiendo la extensin excepcional del plazo de ejecucin de PAMA. Doe Run ha sido multada en repetidas oportunidades por el Ministerio de Energa y Minas (MEM) debido a actos de contaminacin y por no cumplir con la presentacin de reportes ambientales. 37 El 2004, Doe Run Per junto con la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA), realizaron pruebas de sangre en los nios de La Oroya Antigua. El 10 de abril de 2005, el St. Louis PostDispatch report que: el estudio del Ministerio de Salud encontr que el 99.9% de los nios menores de 7 aos tena niveles de plomo en su sangre superiores a 10 microgramos por decilitro de sangre, el estndar internacional para determinar el envenenamiento. Cerca del 9% de los 788 nios sometidos al examen tena niveles de plomo tan altos, que fueron hospitalizados y retirados del rea. 38 Ira Len Rennert, con una fortuna de US $ 4000 millones, podra perder el dominio de la empresa matriz Doe Run Resources Corporation en EE.UU., por una

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El 2 de agosto de 2010 el Ministerio de Energa y Minas (MEM) notific a Doe Run el incumplimiento de las obligaciones decretadas en la Ley 29410, la cual estableca la reanudacin de sus operaciones en un plazo de 10 meses, luego de su paralizacin (plazo que se cumpli el 27 de julio de 2010). El caso se encuentra actualmente bajo el procedimiento concursal de INDECOPI. El MEM ha presentado el reconocimiento de una deuda por US $160 millones por el incumplimiento del PAMA, cuyo plazo de ejecucin an no ha culminado, en tanto vence en marzo del 201239. Mientras tanto, Doe Run pretende trasladar sus pasivos al Estado peruano, exigindole asumir corresponsabilidad por los problemas de salud de un grupo de pobladores de La Oroya, que demandaron a la empresa ante la justicia estadounidense. Estos dos casos, uno acontecido en los Estados Unidos y el otro en el Per (sin referir in extenso otro desastre ecolgico como el ocasionado por la minera Caudalosa, en Angaraes, Huancavelica, en junio de 2010)40, muestran la previsibilidad del modus operandi de las transnacionales: filtran o neutralizan las decisiones de las agencias pblicas, controlan los recursos naturales y no pagan las cuentas cuando se trata resolver los graves problemas socioambientales que causan sus operaciones en el entorno. Entonces, al momento de caracterizar los rasgos del capitalismo sustentable, lo referido por Wallerstein resulta categricamente
posible declaracin de insolvencia y posterior quiebra de Doe Run Per, debido a un Acuerdo de Derechos de Inversionistas suscrito ante la Comisin de Seguridad y Valores de los Estados Unidos (SEC, por sus siglas en ingls). 39 El procedimiento concursal busca lograr la solucin integral de las obligaciones pendientes de pago de un deudor, ya sea mediante un convenio o mediante la liquidacin forzada de sus activos. Las acreencias de Doe Run alcanzan aproximadamente los US$500 millones, adems de tener aproximadamente 5.000 empresas y personas naturales que habran solicitado el reconocimiento de alguna deuda con la minera. 40 Las estructuras de dos pozos de relaves cedieron y vertieron aproximadamente 50 toneladas de desechos txicos, causando que el 100% del caudal de agua del ro Escalera y sus afluentes (ros Huachocolpa, Opamayo y Lircay), se hayan contaminado por la extensin de los relaves a lo largo de sus cauces, que suman en total 70 kilmetros.

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acertado: para los capitalistas, sobre todo para los grandes capitalistas, un elemento esencial en la acumulacin de capital es dejar sin pagar sus cuentas. Esto es lo que yo llamo los trapos sucios del capitalismo41. En efecto, esos trapos sucios son las externalidades, los costes de los que ahora nos ha venido a contar Al Gore. Las situaciones expuestas pueden resultar verdades muy incmodas para las corporaciones, y es que hoy el derecho a un medio ambiente adecuado forma parte de los derechos humanos de tercera generacin, en tanto el ambiente condiciona los sistemas de vida colectiva. Principios tales como el de la regulacin jurdica integral (prevencin, represin, defensa, conservacin, mejoramiento y restauracin), el del nivel de accin ms adecuado al espacio a proteger, el de participacin pblica, el del contaminador-pagador, el de calidad de vida, el de precaucin; se integran entre otros a las fuentes del derecho ambiental que pueden invocarse en defensa de los intereses difusos o derechos supraindividuales vulnerados por corporaciones negligentes, que buscan acumular y reproducir el capital maximizando sus beneficios en el menor tiempo posible. No menos incmodo puede resultar para otros el reconocer que un verdadero proceso de construccin de ciudadana (ambiental), deber pretender el conocimiento y praxis de tales principios, as como de mecanismos institucionalizados de participacin, reclamo y propuesta, para que desde la poblacin local, con un criterio menos reactivo (y, por que no, desde la sociedad civil, con una visin realmente democratizadora y menos asistencialista), se logre empoderar un sistema efectivo de balances y contrapesos (checks and balances) entre los diversos actores que confluyen en la gestin del ambiente y los recursos naturales, de modo particular en un pas de profundas complejidades (social, cultural y natural), como el Per.
Wallerstein, Immanuel. Ecologa y costes de produccin capitalistas: no hay salida. En: Iniciativa Socialista, n. 50. Madrid: Club Iniciativa Socialista, 1998.
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De las dinmicas globales al escenario nacional: quin centraliza y quin controla los recursos naturales en el Per
Los esquemas de concentracin (control) de los recursos naturales, a escala global, por parte de las corporaciones, tienen un impacto directo en el Per, toda vez que nuestra economa es primaria y esencialmente exportadora de commodities. No contamos con polticas de encadenamientos de valor de nuestros recursos naturales, generndose prdidas a la luz de los trminos de intercambio (cada vez ms desfavorables para el pas). Y es que tal como lo expone con pertinencia Carlos Monge et al, los recursos naturales se han vuelto a convertir en la base del poder de grandes grupos econmicos42, que son los que neutralizan la posibilidad de pensar el pas desde el planeamiento estratgico para la sustentabilidad del desarrollo. Mientras que Francis Fukuyama refiere que economas como la peruana se libraron de la crisis financiera internacional, sobre todo por el peso de las exportaciones de sus materias primas (muy cotizadas en el mercado), y sugiere diversificar la oferta ante cualquier posible freno de la demanda mundial43, un poco antes Porter se adelant en decir que el Per ha estado atrayendo inversin extranjera, pero viene al sector minero y a negocios ya existentes. La gran inversin extranjera no est creando nuevas fbricas ni nueva tecnologa, sino viene para comprar empresas existentes. No est mal, pero es un signo muy peligroso. Cuando un inversionista piensa en una nueva fbrica no piensa en el Per. Porter anot adems, que el crecimiento del Per es una ilusin y no es real, para luego aadir que la competitividad
42 Monge, Carlos, Viale, Claudia y Bedoya, George. La reconcentracin de los recursos naturales ...ms poder al poder. En: Per Hoy, n. 16. Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco), 2009, pp. 137-161. 43 Declaraciones vertidas en rueda de prensa ofrecida en el marco de la V Cumbre Internacional de Comercio Exterior, organizada por la Cmara de Comercio de Lima, el 13 de octubre de 2010.

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est muy asociada a la productividad que tiene un pas, es decir, (a la capacidad) de aprovechar y utilizar mejor los recursos naturales, humanos y de capital. Segn Porter (y en esto coincide con Fukuyama), nuestro pas increment sus exportaciones por las mayores cotizaciones de las materias primas (lase metales y bienes primarios) y no tanto por el volumen de los productos. Hay un estancamiento de las exportaciones de bienes manufacturados y de servicios, subraya44. Esta verdad, expuesta primero por Porter y corroborada luego por Fukuyama siendo ambos militantes del liberalismo econmico, s que puede resultar tanto ms que incmoda para los devotos del sistema (conversos incluidos). Queda meridianamente claro que el modelo operativo de control de los recursos naturales a escala global, va transnacionales, se viene aplicando a escala nacional y de modo particular en el gobierno de Alan Garca (2006-2011).

Un modelo operativo en marcha

El anlisis ecolgico-poltico nos permite caracterizar cmo se operativiza en el Per el modelo de centralizacin y control de recursos naturales: 1. El Estado nacional centraliza progresivamente (monopoliza) la toma de decisiones polticas sobre los recursos naturales, deconstruyendo el marco institucional y regulatorio respectivo. 2. El Estado nacional fortalece sus funciones disciplinarias, criminaliza la disidencia (cuestionamientos al modelo

44 Conferencia dictada en el marco del Seminario Internacional Claves de una Estrategia Competitiva, organizado por la Universidad del Pacfico y dictado en Lima (Per), el 30 de noviembre de 2009.

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econmico), para eliminar las trabas a la inversin (profundizacin del modelo). 3. El Estado nacional, para recentralizar las funciones institucionales sobre recursos naturales, debilita (ralentiza u obstruye) el proceso de descentralizacin en el pas, limitando las competencias y capacidades regionales de por s bastante incipientes para evitar poner en riesgo el control de los recursos naturales por parte del capital transnacional45. 4. El Estado nacional promueve la desterritorializacin de zonas que albergan recursos naturales mediante mecanismos poltico-normativos formales46. 5. El Estado nacional cede a las transnacionales, de manera limitada, su soberana y el ejercicio de toma de decisiones sobre los recursos naturales, lo cual se garantiza va tratados de libre comercio (captulos sobre inversiones) y convenios de estabilidad jurdica. 6. Las corporaciones acceden al control de los recursos naturales (reterritorializacin), asegurando la provisin de materia prima (commodities), la produccin y el consumo de sus mercados. Este ciclo perverso, implcitamente funcionalizado por el Estado permeabilizado por lobbies corporativos47 para favorecer al capital

No es menos cierto que las administraciones regionales han demostrado una inmensa incapacidad para disear polticas coherentes e implementar procesos de sustentabilidad del desarrollo, en funcin a sus ventajas comparativas y competitivas.
46 Los tres artculos del Perro del Hortelano, escritos por A. Garca (entre octubre 2007 y marzo 2008), el proyecto de ley 3817 (2009), adems de los decretos legislativos dados para implementar el TLC Per EE.UU., muestran la intencin de desterritorializar zonas proveedoras de recursos naturales para cederlas a los grupos de poder. 47 Vase: Pajares, Erick. Poder y recursos naturales en el Per. Actores estratgicos en la sociedad de mercado. En: Per Hoy, n. 16. Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco), 2009, pp. 110-136.

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privado, incrementar exponencialmente los conflictos sociales en diversas regiones y territorios locales del pas, derivando en crisis de gobernabilidad, entendida como la suma del debilitamiento de la eficacia del gobierno, simultnea al debilitamiento del consenso ciudadano (situacin definida como democracia embotellada), en donde la demanda es fcil y la respuesta difcil48.

Escenarios posibles y factores que agudizan la tendencia crtica

Considerando la situacin crtica que enfrenta el pas por la gestin de los recursos naturales, mediante la investigacin de futuros (prospectiva) podemos proyectar tres escenarios posibles, tomando el tiempo presente como punto de partida para el anlisis: 1) un escenario igual, es decir que se mantienen los actuales niveles de conflictividad; 2) un escenario mejor, es decir que se reducen los niveles de crisis; 3) un escenario peor, en tanto vayan escalando los niveles de conflicto. Puestas en contexto las tendencias de los factores que exacerban la ingobernabilidad, podremos intuir hacia qu escenario nos dirigimos. Veamos: la inversin en actividades extractivas (minera, petrleo, energa y bosques, incluso afectando reas naturales protegidas), se insina en crecimiento para el prximo quinquenio; el marco de polticas, institucional y normativo, sobre ambiente y recursos naturales, se ha debilitado progresivamente para facilitar las inversiones (considerndose un sobrecosto las propuestas para que las empresas internalicen la contaminacin que trasladan a terceros); los mecanismos de participacin ciudadana (incluyendo la consulta a comunidades andino-amaznicas, como uno de esos varios mecanismos), se encuentran difusamente reglamentados (deformndose hasta llegar a lo plebiscitario);
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Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Madrid: Ed. Siglo XXI, 1998.

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adems de que el balance de los resultados de las elecciones regionales en el pas (2010) nos muestra un panorama poltico complejo, en tanto regiones como Arequipa, Junn, Ancash, Cusco, Moquegua y Puno, han elegido representantes contrarios a las actividades extractivas, habiendo sido intensa la inversin privada en esas regiones; encontramos que las tendencias determinan que el escenario prospectivo sera uno peor.

A modo de propuesta: un acuerdo poltico ante la crisis de gobernabilidad

La crisis de gobernabilidad de los recursos naturales tiene que ser gravitante en la agenda de debate y propuestas programticas de cara a las prximas elecciones nacionales (2011), si acaso un aspecto central de la gestin de los gobiernos regionales para el perodo 2011-2014. Esto considerando que: 1. En medio del entramado que propone el capitalismo sustentable, resulta vital sincerar la latencia de la crisis y asumir que los conflictos por el acceso, aprovechamiento (uso), control, distribucin y conservacin de los recursos naturales, son esencialmente polticos y asimtricos, en los que se ponen en juego intereses de poder. 2. Una visin prospectiva de la sustentabilidad del desarrollo en el Per nos remite a la necesidad impostergable de concretar un acuerdo poltico nacional (trascendiendo la dimensin estrictamente jurdica) y una plataforma mnima de consensos en los siguientes aspectos: a. El impuesto a las sobreutilidades por actividades extractivas. b. Establecer los alcances del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas, de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y los mecanismos viables para su reglamentacin

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y aplicabilidad, particularmente en tres aspectos: libre determinacin y autonoma, territorio y consulta. c. Los derechos de propiedad del subsuelo y los recursos naturales (a fin de superar la dicotoma entre la propiedad del subsuelo que debe ejercer el estado peruano en representacin de toda la sociedad y el derecho sobre el suelo que se le reconoce a las comunidades andinoamaznicas). d. La distribucin justa y equitativa de beneficios derivados de las utilidades que generan las actividades extractivas durante su fase de explotacin, previendo el diseo de mecanismos compensatorios offset y fondos ad hoc, a fin de implementar una poltica nacional de desarrollo rural andino-amaznico y dotarla de recursos para inversin directa focalizada en programas consistentes de infraestructura, servicios bsicos de salud y educacin (intercultural), desarrollo organizacional, entre otros servicios del Estado. e. La supervisin tica de las inversiones (ponderando mecanismos como el ombudsman para las actividades extractivas y repensando el actual Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - OEFA). f. Revisin y redimensionamiento de un marco regulatorio deficiente, disperso, superpuesto y contradictorio, que exacerba los conflictos y la competencia (situaciones no win) por el uso de los recursos naturales. g. El fortalecimiento de las capacidades regionales (no basta reclamar la transferencia de funciones) para planear y promover la sustentabilidad y la competitividad en base a la productividad, el fomento de los encadenamientos productivos en base a nuestros recursos naturales y un mayor impulso de la inversin en investigacin y desarrollo.

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Tal agenda, lejos de proponer una visin retrgrada e involutiva para el Per, busca impulsar el debate maduro y aportar elementos sustanciales para repensar las polticas nacionales de gestin de los recursos naturales, desde una perspectiva radicalmente opuesta a todo lo que precisamente contribuye a la evidente ingobernabilidad que lo afecta. Mientras tanto, el capitalismo sustentable no puede resolver la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales, porque su propia racionalidad la propicia. Esto es para la feligresa de la sociedad de mercado una verdad incmoda, y para nosotros, los disidentes, la prueba irrefutable de una impostura, la certeza incontrastable de una mentira evidente.

Descentralizacin: una vez ms... fracasamos?*

Ricardo Vergara

a prinCipioS del 2002 me toc coordinar el IV Foro Nacional dedicado a discutir la descentralizacin que estaba a punto de relanzarse1. Al informe final de dicho evento le puse por ttulo Descentralizacin: una vez ms empezamos!!, pretendiendo remarcar la persistente reiteracin de un esfuerzo que hasta entonces haba resultado intil. Permtanme ahora que poseo una evaluacin negativa de lo ocurrido, titular esta charla como Descentralizacin: una vez msfracasamos? Al hacerlo, hoy que ya no comparto los ideales socialistas del ayer, quiero recordar las palabras admonitorias de Jos Carlos Maritegui: el regionalismo no es en el Per un movimiento, una corriente, un programa. No es sino la expresin vaga de un malestar y de un descontento2. Un malestar y un descontento que ha terminado satisfacindose con avanzar una reforma prrica: los departamentos tienen gobiernos regionales y el Estado tiene tres niveles de gobierno que en realidad son cuatro: nacional, regional/departamental, provincial y distrital. Y podran llegar a ser cinco en el caso, felizmente
* El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy. 1 IV FORO. Descentralizacin para un desarrollo sostenible: aporte ciudadano. 2 Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Minerva, 1989.

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poco probable, de que cuaje alguna regin piloto. Es verdad que en la bsqueda de coherencia nominativa algunos llaman ahora regiones a los antiguos departamentos, pero debe admitirse que todo este trabalenguas muestra la incoherencia conceptual de un pas que parece celebrar la superacin simblica del malestar y el descontento. Y toca aqu envidiar la realidad prevaleciente en los tiempos del Amauta, si acaso era cierto que a la nueva generacin de su poca no le preocupaba lo formal el mecanismo administrativo, sino lo sustancial la estructura econmica3, puesto que ahora es exactamente lo contrario. A nuestra nueva generacin le importa principalmente lo formal, es ms, cuando se discuti la agregacin departamental, que fue sometida a los referndums que deban aprobar la constitucin de las regiones, a nadie le import el fortalecimiento de los mercados regionales estructurados por los sistemas urbanos interdepartamentales, mientras que para todos, la discusin sobre el lugar de la sede administrativa fue una cuestin fundamental.

El anti-limeismo
La incoherencia poltica administrativa del pas es enorme: a nivel regional, todos los esfuerzos parecen encaminarse hacia la consolidacin de la situacin que haba sido concebida como transitoria y paradjicamente los crticos demandan que se apure el fortalecimiento del nivel departamental, sin pensar en el enorme impacto negativo que causar la fragmentacin nacional4; a nivel local, se mantiene la coexistencia de tres niveles jerrquicos que

Op cit. Impactos que ya se evidencian a nivel de la esfera poltica, donde los partidos nacionales se desvanecen y las agrupaciones locales y departamentales se multiplican sin ton ni son.
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nada significan5 y se deja de lado la implementacin de una diferenciacin horizontal que sin implicar subordinacin jerrquica, distinga, por ejemplo, los gobiernos metropolitanos de los rurales. Dos son los sustentos a partir de los cuales esta disparatada situacin se sostiene: en primer lugar, el inters de la clase poltica subnacional que cuenta con muchas ms oportunidades ocupacionales gracias a la proliferacin de los gobiernos regionales y municipales6; y en segundo lugar, el anti-limeismo provinciano que legitima entre los electores el espurio inters de la clase poltica provinciana. Frente a lo primero poco se puede hacer como lo prueba la postergacin al infinito de los referndums regionales o la inutilidad de los incentivos propuestos para impulsar la fusin de las municipalidades pequeas: ningn beneficio obtenido por la comunidad en su conjunto es suficientemente grande como para compensar la inmensa prdida que sufrira la clase poltica local y son ellos, los polticos, los que toman las decisiones. Sin embargo, algo podra hacerse con respecto de lo segundo, si es que los electores comprendieran que el inmenso peso de Lima es un hecho irreversible y que paulatinamente est siendo compensado por el fortalecimiento de los sistemas urbanos regionales. Aceptar esta realidad llevara a discutir cmo se puede y debe fortalecer esta tendencia urbana desconcentradora pero, lamentablemente, aceptarlo aminora la pasin anti-limea y debilita los cacicazgos departamentales poco dispuestos a aceptar el fortalecimiento de centralismos regionales alternativos. Por esta razn es que se destaca el aumento del peso demogrfico de Lima con respecto de la poblacin total (16.8% en 1961 y 29.5% en 2007) y se ignora la disminucin de la poblacin capitalina con respecto de
Incluyendo las municipalidades de centro poblado. As por ejemplo, tenemos 203 municipalidades que cuentan con menos de 1000 habitantes y encima 66.5% de ellas tuvieron durante el ltimo perodo intercensal, un crecimiento demogrfico negativo.
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la poblacin que reside en ciudades con ms de 100 mil habitantes (86.8% en 1961 y 58.4% en 2007). Pero es justamente el proceso de urbanizacin que multiplica el nmero de las ciudades y aumenta el volumen de la poblacin que en ellas reside, lo que desarrolla y desconcentra el pas. Represe que en 1961 solamente haban tres ciudades con ms de 100 mil habitantes y en 2007 ya eran 22 las ciudades que superaban ese lmite, y lo que es ms importante, durante el ltimo perodo intercensal, Lima creci apenas a la velocidad promedio de este conjunto urbano (2.1% anual), mientras que 12 ciudades crecieron ms rpidamente que la media7. Todo este proceso contemporneo es poco reconocido, remarcndose ms bien que Lima fue la capital costea fundada por los espaoles en desmedro del Cusco, la antigua capital incaica. De esta manera se refuerza el resentimiento andino que surgi en el siglo XIX, como reaccin frente a la debacle de las ciudades serranas luego de la independencia y la supresin del monopolio espaol. Segn cita Julio Cotler, en esa poca, los apasionamientos y los intereses de la costa, especialmente los de Lima, eran los nicos que determinaban los hechos () Pasaban as las cosas porque la sierra haba perdido la intensa vida econmica que tuvo durante el coloniaje. No haba en ella ciencia, riqueza, industria, comercio, ni nada que pudiera despertar el espritu y colocar a cada entidad provincial en el sitio que le corresponde8. Pocas personas son conscientes de que el crecimiento desmesurado de Lima ocurri recin en el siglo XX o de que a fines de la colonia9 Lima tena slo 52.6 mil habitantes, siendo apenas un poco ms grande que las principales ciudades andinas: Cusco
7 Cabe destacar que entre las seis primeras ciudades figuran cuatro serranas (Cajamarca, Ayacucho, Juliaca y Huaraz) y dos selvticas (Pucallpa y Tarapoto). 8 Cotler, Julio. Clases, Estado y Nacin en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos,1985. 9 ltimo censo virreinal implementado por el Virrey Gil de Taboada en 1790.

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tena 32 mil habitantes, Huamanga 25.8 mil y Arequipa 23.6 mil. Pero en 1876, mientras que la poblacin de Lima haba crecido moderadamente (100 mil habitantes), todas las ciudades andinas haban disminuido su poblacin convirtindose en pueblos con poca importancia: Cusco pas a tener solo 8.5 mil habitantes, Huamanga 9.5 mil y Arequipa, la que se redujo menos, 21.5 mil10. En 1920, cuando comienza el verdadero despegue de la urbanizacin peruana, Lima tena solamente 228.7 mil habitantes11 pero 20 aos despus, en 1940, su poblacin se haba multiplicado por casi tres veces: 608 mil habitantes12. Sin embargo, la posibilidad de este crecimiento explosivo no era evidente para todos, por lo menos no para Maritegui, que tal y como se piensa ahora, reduca los fundamentos de la hegemona limea a la esfera poltica13. Para l, la capital no podra ser una gran ciudad porque la geografa y la economa jugaban en contra del centralismo limeo, porque segn argumentaba, Lima no era el centro de los caminos y el Callao pronto dejara de ser el primer puerto. Craso error porque luego de hacerse la carretera panamericana todos los caminos conducen a Lima y el Callao, conjunto distrital conformante de Lima Metropolitana, continua siendo de lejos el primer puerto del pas. Lima no solamente cuenta con la centralidad poltica administrativa, sino con la centralidad geogrfica y la localizacin
Maletta, Hctor. Per, las provincias en cifras 1876 1981. Lima: Asociacin Multidisciplinaria de Investigacin y Docencia en Poblacin (AMIDEP) - Universidad del Pacfico, 1984. 11 Cifra citada por Maritegui en: Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Minerva, 1989. 12 Ferrando, Delicia; Montero, Carmen y Fernndez, Hernn. Boletn de anlisis demogrfico N 24. Lima: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI),1981. 13 El optimismo limeo respecto al porvenir prximo de la capital se alimenta en gran parte de la confianza de que esta continuar usufructuando largamente las ventajas de un rgimen centralista que le asegura sus privilegios de sede del poder, del placer, de la moda, etc. Pero el desarrollo de una urbe no es una cuestin de privilegios polticos y administrativos. Es ms bien, una cuestin de privilegios econmicos. Maritegui, Jos Carlos. 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Minerva, 1989.
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del puerto principal, elementos que en todos los pases subdesarrollados conforman una ciudad que se considera importante14. Lamentablemente, el error de Maritegui ha sido malinterpretado, de manera que, en lugar de constatarse el rol positivo que jug la economa y la geografa para favorecer el crecimiento de Lima, se piensa que bast el privilegio poltico administrativo generado por los espaoles para impulsar el desarrollo de la ciudad. Y as, el resentimiento surgido en el siglo XIX durante la debacle de las ciudades andinas, puede seguir constituyendo una verdad ideolgica que fundamente el malestar y el descontento, aunque no baste para fundamentar una propuesta regional.

La precariedad de las regiones

No existen en el Per regiones histricas o culturales tal y como puede ser el caso de los catalanes o vascos en Espaa, o los flamencos en Blgica, de manera tal que las regiones solamente pueden constituirse como un hecho econmico. Las regiones en este pas solamente pueden consolidarse como consecuencia del fortalecimiento de los mercados regionales que se estructuran a partir de los sistemas urbanos en formacin. Mientras este proceso no madure, la regionalizacin y el federalismo como idea subyacente, orientadora de este proceso, continuarn siendo poco aceptados. De esta manera, el proceso de consolidacin de los sistemas urbanos es una cuestin clave que debe ser apoyada, puesto que solamente un conjunto de ciudades jerarquizadas, compartiendo una centralidad alternativa a Lima, puede permitir la existencia de un inters general territorialmente diferenciado
En los pases subdesarrollados donde la capitalidad coincide con la funcin portuaria, la capital es enorme, tal como ocurre en Argentina. All donde esto no sucede, el sistema urbano es desconcentrado, tal como puede observarse en Colombia o Ecuador.
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respecto de la totalidad nacional. Un inters que no est referido a la valorizacin del suelo como corresponde a las comunidades polticas locales, sino un inters que est referido a la complementariedad competitividad del conjunto territorial. Lamentablemente en el Per la nica centralidad urbana alternativa a Lima con cierta relevancia es Arequipa. Por ejemplo, ella es la nica provincia que constituye el primer blanco migratorio para la poblacin de otras provincias, cosa que no ocurre en ningn otro caso, ya que en todo el Per, la primera alternativa de migracin es Lima. Es ms, el fortalecimiento de la centralidad alternativa a Lima es evaluada negativamente como si fuera posible que la urbanizacin se desarrollara sin establecer jerarquas entre las ciudades. No obstante, como consecuencia natural del desarrollo, el nmero de las ciudades se multiplica y el eslabonamiento complementario entre ellas tambin. Cuanto ms grande la ciudad, ms compleja es su estructura productiva y ms grande el nmero de las ciudades menores que subordina. De esta manera, las ciudades mayores requieren para crecer que se multipliquen y crezcan las ciudades menores, porque generan nuevas importaciones, aunque tambin al hacerlo, sustituyen algunas importaciones. En contrapartida, las ciudades menores aumentan sus exportaciones hacia el centro y con ello completan la construccin de un mercado regional capaz de contener una comunidad poltica articulada alrededor de intereses comunes. Es fcil comprender que si quieres producir pan, si quieres tener una panadera, te baste un barrio o un pueblito, pero si quieres producir aviones necesitas el mundo; ni siquiera puedes tener una fbrica de aviones para satisfacer un solo pas, y por eso, los pases desarrollados chicos terminan especializndose en la produccin de una o dos mercancas mundializadas. Estos pases tienen un altsimo nivel de vida gracias a que estn profundamente imbricados con la economa mundial, pero estn especializados

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en la produccin de muy pocas cosas. Casi podra decirse que Finlandia es Nokia y Suecia es Volvo. Gracias a este proceso se generan dos tendencias complementarias: la exportacin determina el nivel de competitividad regional y nacional, mientras que la complementariedad productiva determina la coherencia poltica. En el Per, la preponderancia de las exportaciones primarias genera un aumento de la competitividad, pero como casi no tienen valor agregado, la complementariedad productiva y la coherencia poltica son pobres. Solamente el desarrollo de las ciudades mayores, de segundo y tercer rango, pueden complejizar y complementar las regiones, y por eso es una tontera estar en contra del centralismo regional. Una consecuencia adicional de la falta de complementariedad productiva y la consolidacin de los gobiernos departamentales, es que ellos tienden a comportarse como gobiernos locales, compitiendo con ellos para hacer obras locales. No privilegian la relacin con las otras ciudades porque normalmente ellas pertenecen a otro departamento y por lo tanto, les es ajeno segn su concepto, o lo que es peor, segn el del gobierno central, que les impide involucrarse en obras nacionales15.

Impactos de la desconcentracin urbana

La multiplicacin de las ciudades y su crecimiento tienen un impacto positivo sobre el mundo rural que no siempre se valora. El primero de todos es que la demanda mercantil de alimentos se despliega a lo largo y ancho del territorio, generando ventajas de localizacin para los campesinos apartados que pueden integrarse al mercado local en expansin, vendiendo en pocas cantidades y mala calidad. Adicionalmente, la intermediacin comercial y/o manufacturera de estas ciudades facilita la venta a mercados ms
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Esto ocurre con mucha frecuencia en el caso de las carreteras.

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lejanos y, al mismo tiempo, la compra ms barata de bienes y servicios importados. Formando parte de este proceso, las diferencias en las elasticidades de la demanda/ingreso urbana originan un desplazamiento hacia las producciones ms rentables: lcteos, crnicos y frutales, que impulsa la concentracin de la propiedad de la tierra, puesto que son los campesinos ricos quienes pueden dedicarse a la produccin plenamente mercantil y por ello, son quienes estn ms interesados en comprar tierras. Esta evolucin econmica coincide y se potencia con la tendencia demogrfica que convierte la disminucin relativa de la poblacin rural, en disminucin absoluta. De esta manera, la poblacin rural, que haba crecido entre 1981 y 1993 a una tasa de 0.9%, se estanc entre 1993 y 2007 (0.01%), y con toda seguridad, ser negativa durante el prximo perodo intercensal, tal y como ocurre en la mayora de los distritos peruanos16 y en todos los pases donde la transicin demogrfica ha llegado a su cuarta etapa. Esto ocurrir porque la disminucin de la tasa de fecundidad ya en curso, se potenciar con la disminucin del nmero de las mujeres en edad reproductiva. Disminucin que ser impulsada por dos factores: primero, porque la variacin en los pesos proporcionales de la ciudad y el campo permitir que un nmero cada vez mayor de emigrantes rurales pueda ser absorbido por las ciudades y; segundo, porque la base de la pirmide demogrfica se est angostando17. Como consecuencia del descenso de la poblacin rural, la dotacin de recursos per cpita aumentar. Quienes se desempean como ayuda familiar no remunerada disminuirn y la pobreza
16 Entre los ltimos dos censos la poblacin rural disminuy en el 54.9% de los distritos cuya jurisdiccin no fue modificada. En la costa la poblacin rural disminuy en el 61.7%, en la sierra el 62.0% y en la selva 42.9%. 17 Durante el ltimo perodo intercensal, el grupo de las mujeres rurales ubicado entre los 0 y los 14 aos disminuy en 14%.

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en el campo ser menor. Pero no todas las consecuencias sern positivas, puesto que el envejecimiento de la poblacin ir paulatinamente constituyndose en un problema prioritario. Por el momento, el envejecimiento tiene un impacto reestructurador productivo importante: la tasa de mortalidad de los propietarios ser cada vez mayor, y esto que antes era sinnimo de fragmentacin predial, se convertir ahora en un acelerador de la concentracin parcelera, ya que los descendientes que partieron estarn interesados en vender y los campesinos mercantilizados en comprar. Sabemos que este proceso de reestructuracin est en curso, por lo menos en aquellos valles donde la poblacin se ha reducido significativamente, pero no tenemos informacin certera porque carecemos de un censo agropecuario. No sabemos en cunto estn creciendo las reas dedicadas a pastos o a frutales, aunque s sabemos que aumenta el mercado de los quesos y los yogures que ahora se estn vendiendo incluso en los mercados locales. Esto solamente puede estar ocurriendo si es que las reas dedicadas al autoconsumo estn disminuyendo y el mercado de tierras campesinas est creciendo, pero repito, no se cuenta con las cifras certeras y tampoco se ha reparado que este mercado podra ser una oportunidad para favorecer la capitalizacin de los pobres. En efecto, si la propiedad privada campesina se formalizara concediendo seguridad jurdica al propietario y existiera financiamiento para la compra de estas tierras, se obtendran dos beneficios: a nivel del comprador, se evitara la descapitalizacin puesto que la tierra se pagara con una parte de los beneficios anuales; y a nivel del vendedor, se obtendra un precio ms alto y se dispondra de un capital ms significativo.

Puntos relevantes de la agenda actual

La cuestin relevante con respecto de la descentralizacin poltica administrativa, es pasar de la cuestin formal que nos lleva

Ricardo Vergara

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al fortalecimiento de la departamentalizacin, situacin que fue concebida como transitoria, a la cuestin de fondo, que es resolver los problemas que bloquean la descentralizacin econmica, base necesaria para el fortalecimiento de los sistemas urbanos y los mercados regionales. En esta perspectiva, hay que abandonar la ilusin de que se puede incentivar a la clase poltica subnacional, ofreciendo ventajas presupuestales a las distintas jurisdicciones que se fusionen. La experiencia ya mostr que nadie las acept y nadie estar dispuesto a aceptarlas en el futuro. El enfoque ms bien debe orientarse a penalizar el mantenimiento del statu quo y a imponer ciertos cambios necesarios. En primer lugar, se debe enfrentar la cuestin municipal modificando el enfoque actual que establece tres niveles jerarquizados, para reemplazarlo por tres o cuatro tipos de municipalidad segn la naturaleza del territorio que le corresponda gobernar. De esta manera se podr legislar coherentemente porque cada tipo de municipalidad poseer capacidades y requerimientos homogneos, a lo largo de un continuo que va desde la municipalidad metropolitana (muy grande y exclusivamente urbana), hasta la municipalidad exclusivamente rural. En segundo lugar, debe establecerse un mnimo de poblacin necesario para constituir una jurisdiccin autnoma y contar con un gobierno local electo. Este mnimo podra fluctuar entre mil y dos mil habitantes. No tiene sentido que el presupuesto municipal equivalga al 20 o 30% del Producto Bruto Interno (PBI) distrital. En tercer lugar, se debe ganar coherencia gubernamental acabando con las situaciones contradictorias donde la subordinacin poltico administrativa dificulta el desarrollo de la articulacin real. En este caso, como en el anterior, la propuesta con respecto de la jurisdiccin receptora debe nacer del Estado central y eventualmente podra ser sometida a referndum en la jurisdiccin cuyo estatus se pretende cambiar.

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En cuarto lugar, se debe implementar una poltica promotora de los sistemas urbanos que impulse la integracin de las ciudades intermedias, fortaleciendo centralidades alternativas de segundo y tercer rango (por ejemplo, fortaleciendo Huancayo pero tambin, Huancavelica y Huamanga). Es un grave error condenar la centralizacin territorial alternativa porque solamente a partir de las ciudades intermedias, se puede construir un peso compensatorio al de Lima Metropolitana. Es falso suponer que las ciudades pequeas o los caseros puedan desarrollarse sin que su desarrollo est antecedido por el fortalecimiento de las ciudades medianas. En quinto lugar, debe apoyarse el desarrollo de las pequeas ciudades que lideran la evolucin de los territorios rurales y se encuentran inmersas en procesos iniciales de complejizacin productiva y crecimiento poblacional. Los programas sociales deben incluirlos en su focalizacin con independencia de la tasa de pobreza que ostenten. Debe tenerse en cuenta la importancia en trminos absolutos de la poblacin concernida y el impacto sobre la demanda alimenticia que este apoyo supone. En sexto lugar, debe cambiarse la manera en que se adjudican los fondos provenientes del canon o las regalas, estableciendo topes per cpita y obligando a la solidaridad con las jurisdicciones vecinas excluidas. En este sentido, el presupuesto per cpita de un gobierno local debiera como mximo duplicar el promedio regional. En stimo lugar, debe fusionarse la Secretara de Descentralizacin y la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial, para reorientar el proceso de descentralizacin poltico administrativa en provecho de la descentralizacin econmica.

Aportes para un necesario balance de la reforma descentralista

Javier Azpur

Introduccin
Estamos en los ltimos meses del segundo gobierno aprista y en pleno proceso electoral para la Presidencia de la Repblica y el Congreso. Es un buen momento para evaluar lo sucedido con la descentralizacin en los ltimos cinco aos y la invitacin de los amigos de Per Hoy me permite desarrollar algunas ideas al respecto. Antes de abordar lo hecho por este gobierno, es importante resaltar algunos aspectos que ayuden a entender la complejidad y relevancia de esta reforma. La descentralizacin ha estado presente en nuestra agenda poltica a lo largo de nuestra historia republicana. Los sectores dominantes, beneficiarios de una estructura poltica, econmica y social profundamente centralista, hicieron concesiones en el discurso y la incluyeron en todas nuestras constituciones. Todos los intentos por hacer realidad las declaraciones constitucionales culminaron en rotundos fracasos. Slo el proceso emprendido a fines de la dcada de 1980 encontr condiciones para desarrollarse, pero termin abruptamente menos de dos aos despus de iniciado, con el golpe de Estado de 1992. Por ello, no es un logro menor que el proceso de descentralizacin est camino a su primera dcada y que se haya renovado por tercera vez consecutiva a las autoridades de los gobiernos regionales.

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La descentralizacin es la nica reforma estructural iniciada con la transicin democrtica luego del derrumbe del rgimen fujimontesinista a inicios de la presente dcada que ha logrado mantenerse. En estos aos se ha ido perdiendo el sentido integral de la transicin democrtica y las propuestas de cambio se estancaron en el entramado de los intereses econmicos y polticos que apostaron y apuestan por el continuismo. El objetivo de hacer realidad una reforma profunda del Estado se fue diluyendo y algunos sectores que se opusieron al rgimen autoritario optaron por administrar la estructura de poder construida por este. Se trata de un factor a considerar al momento de ponderar lo hecho en el marco de la descentralizacin. Un aspecto significativo y muy poco valorado de este proceso, fue el consenso logrado para llevar adelante la nica modificacin significativa a la Constitucin que nos fue impuesta en 1993 por el fujimontesinismo, la cual mantena la tradicin declarativa de anteriores constituciones. Dado el carcter del gobierno que la formul y promulg, slo podemos caracterizar como un acto de cinismo extremo el que haya considerado un captulo sobre descentralizacin. La modificacin de esta era imprescindible para hacer viable la reforma y signific la derrota de quienes propusieron disearla dentro de los marcos establecidos, es decir, que proponan el continuismo tambin en este terreno. La participacin ciudadana, la planificacin concertada, la regionalizacin y la autonoma de los gobiernos subnacionales, son los principales aspectos que fueron incluidos como parte de esta nica y parcial reforma constitucional. La descentralizacin fue expresin de la presencia activa de los movimientos regionales en la lucha por el retorno a la democracia. Su agenda inclua la exigencia de retomar la descentralizacin y de ampliar los recursos para los proyectos departamentales y locales. La apertura de esta ventana democrtica fue favorecida tambin por la crtica unnime, en los primeros momentos de la

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transicin, a la enorme concentracin del poder y a la red clientelista construida en todo el territorio nacional por el gobierno de Fujimori, ambos instrumentos claves de la oscura estructura de poder en la que se sustentaba. En este contexto, que se demostr precario, las corrientes polticas y sociales descentralistas lograron que se abriera paso a esta importante reforma. Si miramos en perspectiva es evidente que se tomaron decisiones apresuradas y se cometieron errores. Sin embargo, debemos preguntarnos si no exista el riesgo de que, una vez ms, se bloqueara el proceso mediante largas e interminables discusiones, para lo cual probablemente se hubiera tenido el apoyo de un significativo sector de la prensa y del empresariado. En los tramos finales del debate se desarroll una campaa que adverta de los riesgos que traera a la gobernabilidad una reforma a la que se calificaba de improvisada. Los hechos demuestran que no slo no se gener el caos anunciado sino que, por el contrario, los gobiernos subnacionales son un factor de estabilidad del rgimen democrtico. Ms all de las especulaciones sobre lo que hubiera sido mejor, estos aos muestran que el inicial consenso se transform rpidamente en una disputa con quienes buscaban limitar el proceso a la simple desconcentracin o a la municipalizacin del Estado. Se ha constatado tambin la falta de voluntad poltica para disear una estrategia concertada que permitira consolidar la reforma descentralista y la resistencia de un amplio sector de la clase poltica para avanzar hacia una efectiva gestin descentralizada. La reforma descentralista se ha llevado adelante en un contexto que ha combinado procesos aparentemente contradictorios. Asistimos a una larga etapa de crecimiento econmico acompaada del incremento sostenido de la conflictividad social, tal como lo evidencian los informes de la Defensora del Pueblo. Mejoramos ao a ao en todas las evaluaciones de riesgo pas y en los ndices de competitividad y, al mismo tiempo, crece la desigualdad

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y se mantienen niveles muy altos de pobreza y pobreza extrema. Las elecciones locales, regionales y nacionales se llevan adelante con periodicidad y dentro de parmetros aceptables, mientras se profundiza la crisis de representacin y se deslegitiman instituciones fundamentales de la democracia liberal. Se ha creado un alto nivel de expectativas en relacin con los resultados de la reforma, sin tomar en cuenta las condiciones y caractersticas en las cuales se desenvuelve.

La herencia del toledismo

La reforma constitucional realizada durante el gobierno del presidente Toledo en el ao 2002, marc el inicio de este importante proceso. El siguiente paso fue la promulgacin del marco normativo fundamental, el cual tiene vacos y limitaciones que han sido sealados y criticados en diversos estudios. Se constituyeron los gobiernos regionales, instancia intermedia de gobierno que puso en agenda un cambio sustantivo de la gestin pblica. Asimismo, fue explcito el impulso a los procesos de formulacin participativa de los presupuestos de inversin de los gobiernos regionales y locales. Comenz la transferencia de las competencias y funciones del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, aunque fue bsicamente administrativa. Igualmente se fueron creando las condiciones para incrementar el peso de los gobiernos subnacionales en la inversin pblica. A pesar del impulso dado, al final del quinquenio toledista la descentralizacin estaba estancada y haba un retroceso en la expectativa y el apoyo de la poblacin. Esta realidad se puso en evidencia con el rotundo fracaso del referendo para la integracin de regiones realizado en 2005. Lo que pareca un consenso y una necesidad, se transform en un abrumador rechazo de la poblacin de los 16 departamentos que participaron en la consulta.

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El gobierno, que durante dos aos se desentendi de la regionalizacin, vio en ella la posibilidad de cerrar su gestin como el gran promotor de la integracin. En vez de dar curso a un amplio debate nacional y dejar al nuevo gobierno un plan de regionalizacin concertado entre los principales actores polticos, econmicos e institucionales, se opt por forzar la conformacin de regiones. A la ruta del fracaso se sum el psimo e improvisado manejo poltico e institucional. El estancamiento expresa la falta de compromiso y conviccin con la reforma. Se dej de lado todo esfuerzo serio por dar forma a una estrategia y una estructura de referencia adecuada a la asignacin gradual y sostenida de las competencias a los gobiernos subnacionales. La distribucin de los recursos fiscales se hizo sin establecer una correspondencia entre estos y las nuevas competencias de los gobiernos regionales y locales. Asimismo, estuvo desvinculada de las prioridades definidas en los planes regionales y locales. La construccin de capacidades para la gestin, aspecto imprescindible para que las instancias subnacionales asumieran su rol de gobierno, no pas de una oferta de mdulos de formacin desordenada y sin objetivos claros. La conduccin concertada del proceso se convirti en mera formalidad mediante un Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), burocratizado, ineficiente y sin un efectivo protagonismo de los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, el principal problema que debi enfrentar la reforma descentralista y que persiste hasta hoy est directamente vinculado a la negativa del gobierno de promover cambios en el modelo econmico. La descentralizacin fue entendida como un proceso poltico y administrativo sin relacin alguna con el desarrollo econmico, la sostenibilidad ambiental y la equidad social. Con ello se dejaba de lado el principal sentido de la reforma, que es acercar las decisiones a la gente para aprovechar las potencialidades de un determinado territorio. Para ello se requiere de

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polticas sectoriales y de la promocin de determinados sectores de la economa, ambos aspectos cuestionados por el recetario neoliberal.

La reforma descentralista durante el segundo gobierno aprista

El presidente Garca encontr la reforma en una situacin de parlisis, con el consenso social y poltico que permiti su avance inicial debilitado. Durante la campaa electoral ofreci profundizar la descentralizacin, como parte de lo que denomin el cambio responsable. En su primer mensaje a la nacin ratific la voluntad de hacer realidad la oferta electoral, lo cual reiter semanas antes de las elecciones regionales y municipales de 2006, con el anuncio de un conjunto de medidas que iban en el buen sentido, a pesar de no expresar un proyecto articulado. La anunciada revolucin descentralista, empero, no pas de la retrica, reiterada a lo largo de mltiples y encendidos discursos. En los hechos qued como uno ms de la larga lista de compromisos incumplidos por este gobierno. Nunca estuvo en su agenda hacer un balance integral de lo avanzado, identificar los puntos crticos y proponer al pas un proyecto para reorientar y consolidar el proceso a partir de un nuevo consenso. Un rpido anlisis de algunas dimensiones relevantes de la descentralizacin nos mostrar el abismo existente entre el discurso, la prctica y lo que se requera para avanzar.

La descentralizacin y la regionalizacin
El fracaso del referendo de 2005 puso en evidencia la inviabilidad del diseo planteado en el marco normativo descentralista. Si tal como se afirmaba en el discurso haca falta una nueva organizacin territorial, entonces era imprescindible proponer al pas una

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estrategia concertada para reorientar el proceso, pero el gobierno tom medidas aisladas y sin un sentido claro. En el listado de medidas que present el presidente Garca a fines de 2006, al que denomin revolucin descentralista, incluy diversas iniciativas, entre las cuales resaltan el fortalecimiento de las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI), la creacin de mancomunidades municipales y lo que, a su entender, era la decisin ms importante: la conformacin de regiones piloto. De estas iniciativas slo se han llevado a la prctica la de las mancomunidades. Se ha promulgado la ley y su respectivo reglamento. Si bien se requieren ajustes, se trata de un proceso que se ha iniciado y que los gobiernos locales promueven en diversos departamentos del pas. La otra decisin que vale la pena sealar, aunque era prcticamente un trmite formal, fue la eliminacin de los plazos establecidos en la norma para realizar el segundo referendo de conformacin de regiones. En cuanto a las regiones piloto, hasta hoy nadie sabe exactamente qu significan. Nunca se dieron el trabajo de presentar un proyecto de ley que definiera sus objetivos, los procedimientos y criterios que deban tomarse en cuenta para llevarlas a la prctica. Se trat, por tanto, de un anuncio efectista, frente al cual ni los propios funcionarios encargados de la descentralizacin saban lo que deban hacer. En lo que se refiere al compromiso de fortalecer las JCI, no se ha hecho nada sustantivo salvo brindar cierto apoyo para promover actividades conjuntas y hacer estudios, adems de aportar limitados recursos para el funcionamiento de sus secretaras tcnicas. En estos aos, los gobiernos regionales han presentado un conjunto de propuestas para la consolidacin de las JCI como instancias de planeamiento territorial y de formulacin y ejecucin de proyectos. Incluso tres gobiernos regionales San Martn, La Libertad y Amazonas, con el apoyo del de Cajamarca decidieron dar un paso adelante y acordaron conformar una mancomunidad

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de regiones, para lo cual presentaron un proyecto de ley al Congreso. Desafortunadamente, las propuestas sobre las JCI slo han recibido reiteradas manifestaciones de inters y la promesa de estudiar la forma ms adecuada para llevarlas a la prctica. Estando casi al final de su mandato, es meridianamente claro que el gobierno no ha tenido inters en presentar al pas un proyecto de regionalizacin. Si bien desde inicios de este ao se ha anunciado la elaboracin de un Plan Nacional de Regionalizacin, hasta el momento no se cuenta con una propuesta aprobada por el Consejo de Ministros. Es evidente que sin un plan de corto y mediano plazo, que sirva de punto de apoyo para el dilogo nacional, no es posible construir una poltica de Estado sobre esta dimensin clave para el desarrollo nacional. Este no es un tema menor, ya que en el mediano y largo plazo se requiere una nueva demarcacin poltica que responda y sea funcional a las dinmicas econmicas y geogrficas que estructuran nuestro territorio. En esa misma perspectiva, un punto pendiente en la agenda es el Ordenamiento Territorial (OT) y la Zonificacin Econmica y Ecolgica (ZEE). Hasta la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM) hace poco ms de un ao, ambos temas estaban fuera de la agenda gubernamental. Lamentablemente la lgica de la norma emitida por el ministerio, est lejos de responder al requerimiento de dar forma a una propuesta y a un sistema nacional de ordenamiento territorial y de zonificacin econmica y ecolgica. Se trata de un tema polticamente delicado para un gobierno que ha hecho de la gran inversin y de la promocin de las industrias extractivas, el eje fundamental de su poltica econmica. Si bien es cierto que los gobiernos regionales tienen competencias en relacin con el OT y la ZEE, estas carecen de un marco institucional claro y de una poltica nacional que oriente sus alcances y procedimientos en este campo.

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Esta no es una decisin sencilla, pues significa que el gobierno nacional debe estar dispuesto a concertar con los gobiernos subnacionales la estrategia ms adecuada para el uso del territorio. Esto implica dialogar sobre el tipo de actividades e inversiones que son compatibles con las potencialidades y aptitudes productivas, as como con el adecuado manejo de los recursos naturales en cada uno de los espacios que conforman el territorio nacional. Es indudable que el gobierno y en particular el presidente Garca, no tienen ninguna disposicin de abrir un espacio de negociacin sobre la continuidad de uno de los pilares de su modelo econmico. Tampoco desde los gobiernos regionales se han escuchado voces fuertes y sostenidas en ese sentido. En este marco general, es penoso constatar lo poco que se avanz en la construccin del sistema nacional de planificacin. Durante ms de tres aos no se tom ninguna decisin sobre la conformacin del Centro Nacional de Planificacin (CEPLAN) y, al hacerlo, en los hechos lo han definido como un centro de reflexin, anlisis y asesora, sin poder efectivo para orientar las decisiones de polticas pblicas y de asignacin de los recursos fiscales. Las diversas iniciativas de los gobiernos subnacionales para dar forma a mecanismos regionales de planificacin, carecen de una referencia institucional en la cual sustentar sus decisiones. En este caso, no es suficiente hacer uso de la autonoma que la Constitucin y las leyes otorgan a las instancias subnacionales, ya que no hay plan regional viable si este no articula a las instancias locales y si, a su vez, no est integrado a un proyecto nacional. Es positivo que el CEPLAN cuente con un documento que plantea objetivos y propuestas de mediano y largo plazo, pero sin una estructura institucional que defina el rol de cada nivel de gobierno y el carcter vinculante de lo que se acuerda de manera concertada, el documento no pasa de ser un esfuerzo acadmico ms, sin ningn efecto poltico.

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La descentralizacin fiscal
En estos aos de crecimiento econmico se ha producido un aumento sostenido de los recursos de inversin de los gobiernos subnacionales, tanto regionales como municipales. El gobierno resalta permanentemente este hecho como la mejor evidencia de su compromiso con la descentralizacin. La informacin que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) provee de manera sistemtica confirma que la disponibilidad de recursos de inversin se ha multiplicado por seis en cinco aos. Un salto extraordinario que plantea un enorme desafo a un Estado acostumbrado a gestionar la precariedad. A pesar de que este hecho es constatable, la misma fuente de informacin nos muestra que una parte significativa de los recursos para los gobiernos subnacionales proviene de los ingresos por canon es decir de la renta generada por las industrias extractivas y su incremento es resultado del alza de los precios de los denominados commodities. A ello debemos agregar los mayores ingresos para las municipalidades provenientes del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), es decir, del aumento del valor absoluto de los dos puntos porcentuales del Impuesto General a las Ventas (IGV). Estos datos nos dicen que un alto porcentaje de los fondos de inversin no responden a una decisin poltica del gobierno nacional, sino a un marco normativo que antecede al actual proceso de descentralizacin y que define los porcentajes que corresponden a las instancias de gobierno subnacional. La misma informacin nos muestra que, a pesar del crecimiento de los recursos transferidos, se mantiene una alta concentracin del presupuesto pblico en el gobierno nacional. Es un hecho igualmente demostrable que no existe ninguna relacin entre la mayor disponibilidad de fondos y la asignacin de las competencias y funciones que se han transferido, por lo menos formalmente, a los gobiernos subnacionales.

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No deja de llamar la atencin que el gobierno muestre como un logro el incremento de los recursos de inversin y, al mismo tiempo, mantenga sistemticamente un discurso que cuestiona la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y, en menor medida, de las municipalidades. El anlisis de las cifras muestra que se trata de una estrategia de desinformacin, pues los datos del MEF indican que los gobiernos regionales han ms que triplicado su capacidad de inversin. Cifra parecida pueden mostrar las municipalidades. Lo cierto es que estamos viviendo un boom de los ingresos fiscales que ha permitido multiplicar en ms de seis veces los recursos de inversin de las instancias regionales y locales de gobierno. No negamos que existe una brecha significativa entre los recursos disponibles y lo que estas instancias de gobierno invierten, pero es evidente que la mejora de su eficiencia es sustantiva. Debemos recordar que el punto de partida es una estructura administrativa organizada y pensada para administrar la escasez y frenar el gasto. Al analizar la inversin, es necesario trascender la dimensin cuantitativa. Una idea ampliamente difundida es que, con la descentralizacin, los recursos se gastan de manera irresponsable y sin criterio alguno. En esta lnea se han ubicado los principales candidatos presidenciales, quienes se limitan a repetir esta idea que quiere imponerse como un sentido comn, y sus promotores no estn muy lejos de lograrlo. Si esto sucediera no slo se debilitara la legitimidad de los gobiernos subnacionales, sino la reforma en su conjunto. Lo cierto es que cerca del 90% de los recursos de inversin de los gobiernos regionales se han orientado a educacin, salud, infraestructura vial y agricultura, que son sectores prioritarios en todos los departamentos del pas. No obstante, el tema en debate no es slo la cantidad de recursos que se asigna a cada nivel de gobierno y su uso. Un aspecto importante para mejorar la gestin pblica es la descentralizacin fiscal, sobre la cual el gobierno se neg sistemticamente a dialogar,

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a pesar del reiterado ofrecimiento de los gobiernos regionales y municipales para trabajar de manera concertada una propuesta. Es importante disponer de fondos y gastarlos con un ritmo adecuado, pero tambin es imprescindible contar con criterios claros mediante indicadores y mecanismos transparentes y concertados para asignar los recursos entre los tres niveles de gobierno. Esta es una dimensin clave para mejorar la eficacia y la calidad del gasto pblico. Slo de esa manera las instancias subnacionales y el propio gobierno nacional pueden proyectar los ingresos en una perspectiva de mediano plazo, y articular los fondos con planes de inversin y con polticas territoriales de mediano y largo plazo. Lo menos que se puede decir es que el gobierno ha mostrado total desinters en este asunto. Una decisin del Congreso en la Ley de Presupuesto Pblico 2010, promovida y apoyada por las autoridades subnacionales y por diversos sectores sociales e institucionales, ha permitido constituir una mesa de trabajo entre los tres niveles de gobierno para abordar la descentralizacin fiscal. Es positivo en s mismo que se haya iniciado el dilogo sobre una de las transformaciones ms sustantivas en la gestin de los recursos pblicos. Sin embargo, dada la actitud del MEF, lo ms probable es que se arriben a acuerdos muy generales. Ello a pesar de que la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) ha presentado una propuesta de coparticipacin en los ingresos del Estado, que puede ser el punto de partida para construir el consenso. El principal dficit que dejar este gobierno es el nulo avance en la descentralizacin fiscal, que es la nica manera de acabar con la discrecionalidad y la baja predictibilidad en la asignacin de los recursos. Ambos aspectos generan ineficiencia y restan posibilidades para mejorar la calidad del gasto. La agenda pendiente incluye otros aspectos importantes para dar pasos en este sentido y en la descentralizacin del presupuesto pblico. Uno de ellos es el mantenimiento de procedimientos

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engorrosos y muchas veces innecesarios, en el marco de los cuales los funcionarios encargados del presupuesto en el MEF avasallan sistemticamente la autonoma de las autoridades regionales y locales, trasgreden la Constitucin y las leyes, y asumen la potestad de decidir lo que es bueno y necesario para los departamentos y localidades del pas. A ello se agrega la ausencia de transparencia en la gestin del presupuesto nacional en sus distintas etapas. Adems de todo esto, debemos sumar el prctico congelamiento de los gastos corrientes, con lo cual es muy difcil responder a las nuevas exigencias de gestin que plantea el incremento sustantivo de los recursos de inversin y cumplir adecuadamente con las funciones transferidas. Este es un tema sobre el cual se ha insistido de manera sistemtica, sobre todo los gobiernos regionales, pero slo ha habido silencio o negacin como respuesta.

La gestin descentralizada y los gobiernos regionales

Si bien el carcter departamental de los gobiernos regionales limita lo que pueden hacer en la gestin del territorio, no por ello dejan de ser un nivel relevante para integrar la accin del gobierno nacional en funcin de las caractersticas y especificidades de un territorio determinado, as como para proyectar a las municipalidades hacia una visin articulada del departamento. A pesar de su importancia, existen problemas en su diseo y conformacin. Durante el quinquenio toledista no se hizo absolutamente nada por promover la reforma de estas instancias de gobierno y avanzar hacia un sistema descentralizado de gestin. Desde el inicio estuvo claro que era uno de los temas pendientes en la agenda descentralista del gobierno aprista, posicin planteada por las propias autoridades regionales que asumieron su mandato el 1 de enero de 2007. Sin embargo, es muy poco lo que ha hecho el gobierno en estos cuatro aos. Una decisin acertada fue incluir a los gobiernos

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regionales en el Programa Servir, cuya finalidad es identificar y formar funcionarios y gerentes de buen nivel e integrarlos en las diferentes instancias de gerencia del Estado. En esa misma perspectiva podemos ubicar el denominado Fondo de Apoyo Gerencial a los Gobiernos Regionales, que les dio cierta flexibilidad en la contratacin de personal. Las decenas de cuadros que se han sumado a la gestin regional desde el Programa Servir y mediante contratacin directa, es un interesante aporte, aunque insuficiente frente a la complejidad del problema. Al lado de este paso en la direccin correcta, hay un conjunto de decisiones que han ido en sentido contrario. Una mal entendida austeridad fiscal oblig a reducir las remuneraciones de los funcionarios, con lo cual no slo se haca muy difcil captar cuadros profesionales de primer nivel, sino que incluso se retiraron del Estado algunos de los ms capaces. A esto se suma la ya sealada en este texto resistencia del MEF a incrementar los gastos corrientes en funcin del aumento de la inversin, con lo cual es casi inevitable que se vea afectada la calidad de los proyectos. Un problema que encontr el gobierno aprista fue la denominada doble dependencia de las direcciones sectoriales, las cuales formaban parte de la estructura del gobierno regional pero, en los hechos, estaban subordinadas a los respectivos ministerios. Como solucin se opt por transferir a los gobiernos regionales la potestad de nombrar a los directores, con lo cual efectivamente se avanz en su articulacin a la gestin regional. Sin embargo, se trat slo de un cambio parcial, pues se dej intacta la estructura de funcionamiento de las direcciones. No se hizo ninguna modificacin al marco normativo que impone la misma estructura a todos los gobiernos regionales, sin importar las marcadas diferencias existentes entre ellos ni los diversos contextos en los cuales actan. En uso de su autonoma administrativa, algunos gobiernos regionales transformaron las direcciones en gerencias, pero se encontraron con los lmites de la organizacin estatal que se resiste

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a adecuarse a una nueva realidad para la toma de decisiones, con lo cual el cambio de direcciones a gerencias no logr transformar la estructura y los sistemas de gestin. Tampoco se ha avanzado en integrar los sectores alrededor de estrategias territoriales por las limitaciones en la capacidad de planeamiento de los gobiernos regionales y por la inercia en el funcionamiento de las estructuras sectoriales. Los diversos intentos de reforma de los gobiernos regionales, en algunos casos generales y en otros orientados a cambios en sectores especficos, carecieron de una poltica nacional de apoyo y promocin. En el discurso se afirmaba la importancia de fortalecer y modernizar a estas entidades, pero en la prctica no se hizo nada o muy poco. Los programas formativos se disearon e implementaron al margen de las modificaciones institucionales en curso. Tampoco se ha hecho un trabajo sostenido para que los funcionarios regionales tengan un conocimiento detallado de su departamento y sean conscientes de las exigencias que esta plantea a la gestin territorial. Es as como los recursos invertidos en capacitacin se han mostrado perfectamente intiles para transformar las capacidades de los gobiernos regionales, en funcin de los retos que la reforma pone en su agenda. A esta realidad, ya de por s compleja, debemos sumar el incumplimiento del gobierno nacional de lo estipulado en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. En dicha norma se seala la obligacin de cada sector de presentar al Congreso su proyecto de ley de organizacin y funciones, proceso que debe ser conducido por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en coordinacin con los gobiernos regionales y municipales. Asimismo, estn en la obligacin de formular, tambin de manera concertada con las instancias subnacionales, las respectivas matrices de funciones y competencias, lo cual obviamente tampoco han hecho. La combinacin de resistencia burocrtica con ausencia de voluntad poltica, est en la base de una situacin en la cual

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nadie sabe exactamente dnde se inician y dnde terminan sus responsabilidades, en relacin con las funciones y competencias. Esta es una situacin insostenible en el mediano plazo y refleja la persistencia del centralismo en una clase poltica que carece de un proyecto integral de reforma del Estado, y en grupos de inters dentro de la burocracia que se resisten al cambio.

La conduccin del proceso

El marco normativo defini un mecanismo para la conduccin del proceso: el Consejo Nacional de Descentralizacin, integrado por los tres niveles de gobierno. Para resaltar su importancia, la ley le dio rango ministerial a su presidente, con voz en el Consejo de Ministros. Tal como hemos sealado, durante el quinquenio toledista esta instancia se burocratiz y abandon su carcter intergubernamental. Su ineficiencia, sumada a su presencia marginal en el gobierno nacional, gener la crtica sistemtica de las autoridades regionales y locales a este mecanismo. Frente a este escenario, el presidente Alan Garca ofreci una forma de gobierno concertada con las autoridades subnacionales. Pero, nuevamente, hubo un desencuentro entre el discurso y la prctica, lo que es una constante en todas las dimensiones relevantes de la descentralizacin. Mientras diversos sectores sociales e institucionales hacan propuestas para superar las evidentes limitaciones del CND las cuales preservaban su carcter intergubernamental, el gobierno opt por la desaparicin de este mecanismo y encarg la conduccin del proceso a una secretara subordinada a la PCM. Argumentando el descontento de las autoridades subnacionales y aprovechando el desprestigio del CND luego del fracaso del referendo de 2005, as como el desinters de los medios de comunicacin en el tema, el gobierno impuso un mecanismo para

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concentrar las decisiones y bloquear o por lo menos dificultar la articulacin entre los gobiernos regionales y locales. Tal decisin evidencia el estilo vertical y autoritario que ha puesto de manifiesto el Presidente de la Repblica en diversos momentos y aspectos, en estos casi cinco aos de gobierno. Ms all del descontento con el CND, los presidentes regionales eran concientes de que requeran un espacio para el dilogo y la negociacin con el gobierno nacional. La conformacin de la ANGR refleja que, por lo menos una parte de ellos, percibi el riesgo que implicaba la centralizacin de las decisiones en la PCM. Al inicio, el gobierno se resisti a reconocer a la ANGR como un interlocutor legtimo; promovi primero la negociacin bilateral y luego busc contraponer a las JCI con la naciente asamblea. Ninguna de esas vas logr el resultado esperado y los 25 presidentes regionales ratificaron su participacin en la asociacin. Es importante resaltar el consenso alcanzado, sobre todo si se tiene en cuenta la diversidad programtica y poltica existente entre los partidos y los numerosos movimientos regionales que la conformaban. Los intereses comunes, la disputa por los recursos de inversin y la resistencia del gobierno nacional a dar pasos sustantivos en el sentido de la descentralizacin, explican el fortalecimiento de este espacio de dilogo y negociacin poltica. En poco ms de tres aos, la ANGR se ha consolidado como el principal interlocutor poltico del gobierno respecto del proceso de descentralizacin. Evidencia de ello es su presencia en los diversos mecanismos de coordinacin intergubernamental, as como el reconocimiento explcito del presidente Alan Garca a su representatividad. De esta manera se instal un mecanismo de concertacin al margen del marco normativo, impuesto por los hechos y por el peso poltico de los movimientos y liderazgos departamentales, algunos de ellos con una notoria proyeccin nacional. Su protagonismo en la escena poltica facilit la presencia en el debate nacional de las instancias representativas

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de los gobiernos municipales, como son la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), ambas con varios aos de existencia y con una institucionalidad relativamente consolidada. Dado el estilo de gobierno impuesto por el Presidente de la Repblica, no llama la atencin que se desaprovechara la potencialidad de esta naciente institucionalidad. La ANGR tiene condiciones para abordar una agenda orientada a mejorar el proceso de descentralizacin en curso y para establecer un canal representativo de los intereses de la diversidad de actores existentes en el plano departamental y local. Este no es un tema menor en una realidad como la nuestra, determinada por una creciente crisis del sistema de partidos y por la debilidad de la sociedad organizada para mediar sus intereses. A pesar de ello se impuso el estilo presidencial caudillista y mesinico. Para superar los problemas que planteaba una concertacin sin mecanismos institucionales definidos, se promovi la conformacin de un espacio representativo de los tres niveles de gobierno. Es as como se logr que en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo se incluyera el mandato de conformar el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI). Para su implementacin se trabaj durante meses un reglamento concertado entre la PCM, la ANGR y las dos principales asociaciones de municipalidades, AMPE y REMURPE. Dicho instrumento garantizaba su rol como espacio efectivo de conduccin concertada del proceso de descentralizacin. Sin embargo, nuevamente la accin del gobierno camin en un sentido distinto. Aduciendo impedimentos legales, la PCM desconoci los acuerdos y promulg un reglamento que, en los hechos, transformaba al CCI en una instancia consultiva y desconoca los mecanismos concertados para que las asociaciones de municipalidades asumieran transitoriamente la representacin de este nivel de gobierno. Plenamente concientes de la inviabilidad

Javier Azpur

173

de hacer una eleccin universal de los representantes de las autoridades locales, a pocas semanas de los comicios municipales, convocaron al proceso para sealar luego que, al no lograrse el nmero mnimo requerido de participantes, era imposible instalar el CCI. Otro tema de la agenda descentralista que queda pendiente para el nuevo gobierno.

A manera de conclusin
Estamos a pocos meses de cumplir la primera dcada de la reforma descentralista y esta an tiene un trecho largo por recorrer para consolidarse como un proceso irreversible. Se han dado pasos importantes en la dimensin poltica y administrativa, aunque todava insuficientes. Una nueva etapa requiere vincular estos cambios a las dimensiones econmica y social. Reducir de manera significativa las brechas territoriales y promover el crecimiento econmico sostenible, son desafos que deben orientar el proceso. La agenda es sin duda amplia y compleja, y en este artculo slo nos hemos aproximado a algunos temas relevantes de la misma. La coyuntura electoral en curso y la instalacin de nuevas autoridades regionales y municipales, son una excelente oportunidad para debatir sobre ella. Es importante tener clara conciencia de que no estamos ante una reforma que requiere un conjunto de medidas tcnicas. Obviamente son necesarios conocimientos, instrumentos y aptitudes para gestionar adecuadamente la reforma, pero no debemos perder de vista que se trata de un proceso eminentemente poltico. La descentralizacin fiscal, por ejemplo, no slo es un asunto de frmulas e indicadores, sino que implica una transformacin profunda de los mecanismos de toma de decisiones para la asignacin de los recursos. No se trata nicamente de una disputa por ms fondos para los gobiernos subnacionales: nos estamos refiriendo al debate sobre la forma cmo se distribuye la riqueza en

174

Aportes para un necesario balance de la reforma descentralista

nuestra sociedad. No es viable la descentralizacin y el desarrollo inclusivo con el nivel actual de presin tributaria. La regionalizacin, tarea imprescindible para profundizar la descentralizacin, est muy lejos de ser un asunto limitado a una nueva demarcacin poltica. Es un proceso en el cual se pondrn en juego distintas visiones del desarrollo de un determinado espacio y del pas en su conjunto. El ordenamiento territorial, que forma parte indesligable de la regionalizacin, pone en debate la continuidad del modelo primario-exportador que se impone desde hace dos dcada como el nico camino posible al desarrollo. Slo a partir de las potencialidades existentes en nuestro territorio se puede delinear una estrategia orientada a generar valor agregado, aprovechar nuestra biodiversidad y garantizar nuestra sostenibilidad. En el discurso todos se declaran a favor de la descentralizacin, pero en esta etapa inicial del proceso electoral nacional nos encontramos con un escenario preocupante. Ninguno de los principales candidatos ha planteado una propuesta clara de lo que propone para reorientar y profundizar dicho proceso. La repeticin de lugares comunes y generalidades, que ms parecen un saludo a la bandera, son las caractersticas de los discursos electorales. Por ello es necesario que la sociedad organizada sea mucho ms exigente con quienes aspiran a gobernar el pas. Se requieren planteamientos claros sobre las reformas que se proponen en relacin con la descentralizacin fiscal, la regionalizacin, el ordenamiento territorial, la conduccin estratgica del proceso y la participacin ciudadana, entre otros temas. En ese plano se har evidente que estamos en un terreno de disputa en el cual hay muchos y grandes intereses en juego.

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Javier Paulini

El prEsEntE documEnto analiza dos tEmas cEntralEs del proceso de descentralizacin presupuestal: la distribucin del presupuesto segn el nivel de gobierno y la ejecucin presupuestal del mismo. El objetivo central es evaluar el avance de la descentralizacin presupuestal en estos dos importantes aspectos, pero a su vez proponer una pauta metodolgica que posteriores anlisis puedan seguir al abordar estos temas. Para el anlisis de la distribucin del gasto pblico segn niveles de gobierno se utiliza la informacin del presupuesto pblico 2010 y para la ejecucin presupuestal la informacin del presupuesto 2009. Esta ha sido la informacin ms actual, completa y, por tanto, ms adecuada a la que ha tenido acceso el autor al momento de elaborar este articulo1.

I. Distribucin presupuestal segn niveles De gobierno

El presupuesto general de la repblica ha pasado de S/. 75 355 millones el 2009, a S/. 81 857 millones el 2010, lo que significa un 9% de incremento. En el caso de las instituciones del Gobierno
1 Algunas de las ideas y contenidos del presente artculo fueron desarrollados en el marco de una asesora que el autor realiz a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) sobre el Presupuesto Pblico 2010, y otros de gestin presupuestal, entre diciembre del 2010 y enero del 2011.

178

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Nacional (GN), este incremento fue del 24%, en el caso de los Gobiernos Regionales (GR) el aumento fue del 4%, mientras que los Gobiernos Locales (GL) registran una cada 20% (ver Grfico 1). Estas cifras estaran mostrando una orientacin hacia la re-centralizacin del presupuesto destinado a instituciones del gobierno nacional, que dependen del Ejecutivo, es decir, del presidente y sus ministros. Grfico 1 Comparacin presupuesto 2009 - 2010 segn niveles de gobierno
100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0
12 516 13 007 12 438 9897 72 355 58 954 47 402 81 857

Total

GN

GR

GL

2009

2010

Fuente: Consulta Amigable del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Elaboracin propia.

Sin embargo, para afirmar con mayor precisin y seguridad si ha existido una decisin centralista en el presupuesto 2010, es necesario analizar con mayor detenimiento las cifras presupuestales. El anlisis que se presenta a continuacin propone que para examinar el presupuesto desde la ptica de la descentralizacin de los recursos, este debe centrarse en analizar el gasto de capital y diferenciar este anlisis segn la fuente de financiamiento, profundizando el estudio de los Recursos Ordinarios (RO).

Javier Paulini

179

Por qu centrar el anlisis en el gasto de capital?

Se propone centrar el anlisis en el gasto de capital porque la asignacin a otros grupos de gastos no refleja con tanta claridad la decisin de centralizar o descentralizar la administracin de recursos en niveles subnacionales de gobierno. El gasto corriente. Integrado principalmente por el pago de planillas y del financiamiento de los servicios bsicos, responde a la tendencia que sigue la inercia presupuestal y/o la solucin de reclamos especficos de poltica salarial de determinados sectores, y no a la decisin del ejecutivo de dar mayores facultades para administrar recursos a los niveles subnacionales. As por ejemplo, si en un ao determinado se incrementa de manera significativa el salario de los policas y a los miembros de las fuerzas armadas, ello implicara que el presupuesto del GN, especficamente de los sectores Interior y Defensa, se veran incrementados. La pregunta es si esto constituye una decisin de centralizar el presupuesto. Claramente la respuesta es no. De manera similar, si el salario de los profesores y personal del sector Salud se incrementaran, esto conllevara a un incremento en los recursos asignados a los GR. La pregunta es nuevamente si esto representa una decisin de descentralizar el presupuesto. Otra vez la respuesta es no. El gasto previsional o pago de pensiones. Sigue la misma tendencia del gasto en planilla, por lo que la explicacin dada anteriormente es vlida para este grupo de gastos. El incremento o disminucin del gasto financiero, o pago de deuda externa e interna. Asignado financieramente al sector Economa y Finanzas, tampoco refleja las decisiones del ejecutivo de descentralizar o no el presupuesto hacia niveles subnacionales de gobierno. Si en un ao especfico, por

180

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

condiciones en el cronograma de pago se tiene que destinar mayores recursos al pago de la deuda, lo que incrementara es el presupuesto del sector Economa y Finanzas, y claro, el del GN. Esto reflejara una decisin de centralizacin de los recursos? Claramente no. Por lo mencionado, en la asignacin del gasto de capital (inversiones) se reflejara con ms claridad las decisiones de centralizar o descentralizar la administracin de recursos2. Adems, debemos tomar en cuenta que son este tipo de gastos los que, desde una ptica poltica, dan legitimidad a uno u otro nivel de gobierno.

Por qu realizar el anlisis diferenciando fuentes de financiamiento?

Para evaluar la decisin descentralista en el presupuesto de un ao especfico, es indispensable realizar un anlisis que diferencie el presupuesto segn fuentes de financiamiento. La nica fuente de financiamiento sobre la que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) tiene un control importante en la asignacin de fondos, son los RO. El resto de fuentes (recursos directamente recaudados, operaciones oficiales de crdito, donaciones y transferencias, y recursos determinados), tienen lgicas propias que tienen poco que ver con la decisin de asignacin de un ente central como el MEF o el Ejecutivo central, responsables finales de formular el presupuesto pblico para su posterior aprobacin por el Congreso.

2 El gasto corriente, el pago de pensiones y el pago de la deuda pblica son los principales componentes de lo que se conoce como gasto inercial, que se entiende como gasto que tiene un compromiso previo y que es muy difcil de modificar en el presupuesto de un ao. Los gastos de inversin se asocian principalmente al componente flexible del presupuesto.

Javier Paulini

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Fuente
Recursos Directamente Recaudados (RDR) Son estimaciones que los mismos pliegos realizan en base a los clculos de recursos que esperan captar por ingresos obtenidos de los servicios que prestan, tales como: tasas, venta de bienes y servicios, rentas de la propiedad y multas. Recursos determinados Son recursos que al igual que los recursos ordinarios tienen como fuente los ingresos tributarios, sin embargo, tienen una regla de distribucin especfica para el GR y GL.

Rol del MEF en la asignacin

El MEF en este caso no cumple una funcin asignadora de recursos, sino que respeta las estimaciones que hacen los distintos pliegos.

El monto a distribuir a cada GR y GL est determinado por los ndices de distribucin, cumplimiento de metas o concursos, establecidos en la legislacin de cada fondo. El rol del MEF se limita a estimar los ndices de distribucin o verificar el cumplimiento de metas o compromisos establecidos en la legislacin de cada fondo. Estos fondos por la manera en que son negociados tienen una institucin de destino especfico, pues las instituciones cooperantes manifiestan el inters de ayudar en un tema determinado mediante una institucin especfica. La funcin de asignacin del MEF en el presupuesto es casi nula.

Donaciones y Transferencias (D y T) En el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), son los fondos financieros no reembolsables recibidos por el gobierno proveniente de agencias internacionales de desarrollo, gobiernos, instituciones y organismos internacionales, as como de otras personas naturales o jurdicas domiciliadas o no en el pas. Recursos por operaciones oficiales de crdito Son los recursos que los distintos pliegos pueden obtener por operaciones de crdito efectuadas por el Estado con instituciones, organismos internacionales y gobiernos extranjeros, as como los fondos provenientes de operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de capitales.

El presupuesto de un ao especfico slo refleja las negociaciones que de aos anteriores vienen realizando los pliegos. En su mayora estos fondos, sobre todo los destinados a inversin, ya tienen una institucin de destino especfica, siendo casi nula la funcin de asignacin del MEF en el presupuesto.

Los recursos ordinarios, como se muestra, es la fuente que reflejara con mayor claridad la decisin de descentralizacin

182

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

o re-centralizacin de los recursos, y la que debera cumplir un rol compensador ante las cadas significativas en otras fuentes de financiamiento3. Por este motivo, el estudio que sigue pone especial atencin en el anlisis de esta fuente de financiamiento.

La distribucin del gasto de capital segn niveles de gobierno

En el presupuesto 2010 los recursos para el financiamiento de gastos de capital han crecido de manera desigual entre los distintos niveles de gobierno. Las instituciones del gobierno nacional han crecido en 52%, mientras que los gobiernos regionales han mantenido su mismo nivel de gasto (0% de crecimiento) y los gobiernos locales han registrado una cada de 42%. Este crecimiento inequitativo ha tenido como consecuencia que el conjunto de GR y GL hayan perdido importancia relativa en el presupuesto total de inversin del pas. En el 2009 los gastos de capital administrados por el GR representaban el 18.2% del presupuesto total para gastos de capital, mientras que en el 2010 representan slo 17%. Los GL de una participacin relativa de 38% el 2009, han reducido a 21% su importancia relativa en el gasto de capital total (ver grfico 2). A qu se asocian los incrementos o disminuciones en los gastos de capital observados en cada nivel de gobierno?, de dnde provienen los recursos que financian el mayor gasto o cules son las fuentes que se han visto afectadas? Para responder a estas preguntas las tres secciones que vienen a continuacin analizarn comparativamente el presupuesto 2009 y 2010, destinados a inversin, segn fuentes de financiamiento.
3 En diciembre de 1999 se constituy el Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF), cuya lgica de operacin se activa cuando, en un ao fiscal especfico, se prevea una disminucin en los ingresos corrientes. Parte de estos fondos, que son presupuestados bajo la fuente recursos ordinarios, deberan servir para compensar la cada en los fondos de recursos de inversin de gobiernos regionales y locales.

Javier Paulini

183

Grfico 2 Distribucin de los gastos de capital segn niveles de gobierno

Presupuesto 2009 Presupuesto 2010

GL 38.0%

GN 43.8%

GL 20.6% GR 17.0% GN 62.4%

GR 18.2%

Fuente: Consulta Amigable del SIAF Sector Pblico (SP). Elaboracin propia.

Diferencias en el gasto de capital de las instituciones del gobierno nacional

Las instituciones del gobierno nacional como conjunto, han aumentado su presupuesto para gastos de capital en S/. 3798 millones respecto del 2010, por toda fuente de financiamiento. El mayor incremento se ha dado en la fuente RO y es del orden de S/. 3688 millones. Las otras fuentes de financiamiento han tenido variaciones aunque poco significativas (ver grfico 3). Los recursos directamente recaudados han disminuido en S/. 85 millones. Esta disminucin est asociada a que un conjunto de sectores como Economa y Finanzas, Salud, Agricultura, Defensa y Educacin, han disminuido considerablemente los RDR destinados a financiar inversiones. En el caso especfico del sector Economa y Finanzas, la cada est asociada a que los RDR de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) destinados

184

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

a inversin, han disminuido S/. 45.9 millones. En el caso del sector Salud, dicha disminucin est asociada a los menores recursos por RDR que los hospitales y Direcciones de Salud (DISAS) han destinado a inversin. Los recursos provenientes del endeudamiento han aumentado en S/. 145 millones. Este aumento se explica principalmente por el incremento de S/. 150 millones en esta fuente destinados a la unidad ejecutora Provas Nacional, para el financiamiento de la carretera interocenica. Las donaciones y transferencias y los recursos determinados casi no han registrado modificaciones. Grfico 3 Instituciones del gobierno nacional: gastos de capital 2009 - 2010 segn fuentes
9000
7500 6000 4500
5285 8973

3000 1500
0 RO RDR
625 540

1049

1194 198 221 102 128

Endeudamiento

D y T Recursos Determinados

Presupuesto 2009

Presupuesto 2010

Fuente: Consulta Amigable del SIAF SP. Elaboracin propia.

El incremento en los recursos ordinarios, como los muestra el cuadro 1, est concentrado en cuatro sectores: (i) Transportes y Comunicaciones, (ii) Vivienda, Construccin y Saneamiento, (iii) Educacin y (iii) Mujer y Desarrollo Social; que explican el 77% del incremento registrado.

Javier Paulini

185

Cuadro 1. Diferencias en el presupuesto de gastos de capital 2009 - 2010 segn sectores

SECTOR Transportes y Comunicaciones Vivienda, Construccin y Saneamiento Educacin Mujer y Desarrollo Social Salud Trabajo y Promocin del Empleo Interior Agricultura Defensa Ministerio Pblico Poder Judicial Presidencia Consejo de Ministros Energa y Minas Oficina Nacional de Procesos Electorales Justicia Ambiental Produccin Jurado Nacional de Elecciones Contralora General Tribunal Constitucional Economa y Finanzas Defensora del Pueblo Comercio Exterior y Turismo Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil Relaciones Exteriores Congreso de la Repblica Total general 2010 Mill. S/. 3673.2 1486.5 1247.2 323.3 504.7 152.7 126.0 417.2 256.4 126.9 108.6 118.5 200.1 12.4 65.3 15.7 26.2 3.0 4.4 1.0 47.5 1.3 33.5 11.3 0.0 9.6 8972.8 2009 Mill. S/. 1894.0 1052.1 932.7 12.0 323.1 0.0 12.1 313.3 156.1 70.9 56.1 87.2 170.9 0.1 53.8 4.8 18.9 0.0 3.3 0.1 46.9 1.3 33.9 13.1 6.7 21.0 5284.5 Variacin Mill. S/. 1779.2 434.5 314.5 311.3 181.5 152.7 113.9 103.9 100.4 56.0 52.5 31.3 29.2 12.3 11.5 10.9 7.3 3.0 1.1 1.0 0.6 0.0 -0.4 -1.8 -6.6 -11.4 3688.3 % 94% 41% 34% 2592% 56% --------942% 33% 64% 79% 94% 36% 17% 11 367% 21% 227% 39% --------32% 1583% 1% 0% -1% -14% -99% -54% 70%

Fuentes: Consulta Amigable del SIAF. Elaboracin propia

186

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Un anlisis ms detallado de estos sectores es presentado en el cuadro 2, en el que se muestra que: En el sector Transportes y Comunicaciones, la diferencia se explica en la mayor asignacin que ha recibido la unidad ejecutora Provas Nacional (S/. 1626 millones), destinadas principalmente a la carretera interocenica. En el sector Vivienda, Construccin y Saneamiento, S/. 342 millones adicionales han sido destinados al Programa Agua Para Todos. En el sector Educacin, S/. 158 millones adicionales han sido asignados al Programa Nacional de Infraestructura Educativa, destinado principalmente para la reconstruccin de colegios emblemticos en las regiones. En el sector Mujer y Desarrollo Social, S/. 301 millones han sido destinados al Fondo de Cooperacin y Desarrollo Social (FONCODES), para el financiamiento de obras en el marco de la constitucin de Ncleos Ejecutores. En la asignacin de recursos adicionales al Programa Agua Para Todos, Infraestructura Educativa y Ncleos Ejecutores, es clara la decisin centralista porque muchos de los proyectos que ejecutan estos programas (pequeos proyectos de infraestructura social y econmica), podran ser ejecutados por los GR y/o GL. Esto no es posible afirmar en el caso de los recursos asignados a Provas Nacional, para la carretera interocenica, ya que este tipo de proyecto slo puede ser ejecutado por una entidad de mbito nacional como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Javier Paulini

187

Cuadro 2 Diferencias en el presupuesto de gastos de capital 2009-2010

Sector Transportes y Comunicaciones (MTC)
PLIEGO EJECUTORA 2010 Miles S/.
32 213 3 314 622 226 345 100 000

2009 Miles S/.

26 515 1 688 632 178 822 -

Variacin Miles S/.

5698 1 625 990 47 523 100 000

%
21% 96% 27% -------

001. ADMINISTRACION GENERAL 007. PROVIAS NACIONAL 036. MTC 010. PROVIAS DESCENTRALIZADO 012. AUTORIDAD AUTONOMA DEL SISTEMA ELECTRICO DE TRANSPORTE MASIVO DE LIMA Y CALLAO (AATE) 036. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES

3 673 180

1 893 969

1 779 210

94%

Sector Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS)

PLIEGO EJECUTORA 2010 Miles S/.
455 801

2009 Miles S/.

372 228

Variacin Miles S/.

83 573

%
22%

001. MINISTERIO DE VIVIENDA CONSTRUC037. MVCS CION Y SANEAMIENTO - ADMINISTRACION GENERAL 004. PROGRAMA AGUA PARA TODOS 037. MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCION Y SANEAMIENTO

1 004 858 1 460 658

662 598 1 034 825

342 260 425 833

52% 41%

211. ORGANISMO DE FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD INFORMAL Total 1 486 543 25 884

17 234

8650

------50%

1 052 059

434 483

41%

188

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Sector Mujer y Desarrollo (MIMDES)

PLIEGO EJECUTORA 2010 Miles S/.
5

2009 Miles S/.

10

Variacin Miles S/.

-5

%
-46%

017. INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO DE PUEBLOS ANDINOS AMAZONICOS Y AFROPERUANO ( INDEPA) 039. MIMDES 001. ADMINISTRACION NIVEL CENTRAL 002. PROGRAMA NACIONAL WAWA WASI 004. FONDO DE COOPERACION PARA EL DESARROLLO SOCIAL (FONCODES) 006. PROGRAMA INTEGRAL NACIONAL PARA EL BIENESTAR FAMILIAR (INABIF) 009. PROGRAMA NACIONAL CONTRA LA VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL (PNCVFS) 039. MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL

1287 127 311 265

1250 10 128

37 127 301 137

3%

2973%

9541

9541

950

613

337

55%

323 169

11 991

311 179

2595%

345. CONSEJO NACIONAL PARA LA INTEGRACION DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD (CONADIS) Total

125

10

115

1150%

323 300

12 011

311 289

2592%

Sector Educacin (MINEDU)

2010 PLIEGO EJECUTORA Miles S/. 108. PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA 113. APROLAB II 342. INSTITUTO PERUANO DEL DEPORTE 001. INSTITUTO PERUANO DEL DEPORTE (IPD) 836 571 Miles S/. 678 786 Miles S/. 157 785 % 23% 2009 Variacin

010. M. DE EDUCACION

33 950 113 298

8206 8578

25 744 104 720

314% 1221%

Los gobiernos regionales

El presupuesto de gastos de capital de los GR entre los aos 2010 y 2009 se ha mantenido constante en aproximadamente S/. 3100 millones. Sin embargo, si se analiza a nivel de fuente de financiamiento se encuentra que los recursos ordinarios han registrado un

Javier Paulini

189

incremento de aproximadamente 36% (S/. 400 millones), mientras que se estima4 que los GR van a registrar una cada de 36% (S/. 635 millones) en la fuente canon. Los recursos por endeudamiento han aumentado S/. 244 millones. Estas cifras muestran que a nivel del conjunto de GR, el incremento de recursos en RO y endeudamiento, han tenido un efecto compensatorio respecto de la cada registrada en los recursos determinados (ver grfico 4). Grfico 4 Gobiernos regionales: gastos de capital 2009 - 2010 segn fuentes
2000 1600 1200 800 400 0

1764 1522 1123

1128

294 74 66 50

RO

RDR Presupuesto 2009

Endeudamiento Presupuesto 2010

Recursos Determinados

Fuentes: Consulta Amigable del SIAF. Elaboracin propia.

Los recursos por operaciones oficiales de crdito (endeudamiento), han aumentado de manera considerable pasando de S/. 50 millones a casi S/. 300 millones, casi seis veces ms. Sin embargo, cabe mencionar que estos recursos estn concentrados
Se utiliza la palabra estima porque la cantidad de recursos que finalmente sern efectivamente transferidos se determinan en mayo del prximo ao, en el caso del canon minero y gasfero renta, y mes a mes en el caso del canon petrolero y gasfero regala.
4

190

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

bsicamente en dos GR, Cajamarca y Loreto, que el 2009 han iniciado una operacin de endeudamiento con el Japan Bank International Cooperation (JBIC), que financia proyectos de electrificacin y saneamiento. La fuente que registra la mayor cada es recursos determinados, explicada por los menores recursos de canon que van a recibir los GR este ao, producto de la cada de los precios de los minerales. En global, se estima que la disminucin por esta fuente de financiamiento sea de S/. 635 millones. Cabe mencionar que de esos S/. 635 millones, S/. 128 millones estn asignados en la genrica de gasto donaciones y transferencias, asociada a la reduccin de los recursos provenientes del canon que, a travs de los GR, reciben las universidades pblicas. En la fuente recursos directamente recaudados (RDR), los GR estiman una cada de S/. 7.7 millones en el financiamiento para gastos de capital. Se dice que se estima porque los montos colocados son proyecciones realizadas por los mismos GR. La pregunta es si este diagnstico global por fuentes de financiamiento se mantiene, en la tendencia, en cada uno de los gobiernos regionales. El cuadro 3 muestra, de manera resumida, las variaciones en el presupuesto gastos de capital de cada uno de los GR, cuadro en el que se evidencia las diferencias entre las distintas regiones. La principal conclusin es que el rol compensatorio de la fuente RO y endeudamiento, no ha sido suficiente para asegurar que todos los GR reciban, por lo menos, la misma cantidad de financiamiento del ao anterior. Son doce los GR, como se aprecia en el cuadro 3, los que han disminuido los recursos para inversiones.

Javier Paulini

191

Cuadro 3. Diferencias en los gastos de capital entre los presupuestos 2009 - 2010
Gobierno Regional RO Mill. S/. Cajamarca Loreto Muni. Prov. Lima Apurmac Tumbes La Libertad Ayacucho San Martn Lima Madre de Dios Amazonas Ica Piura Hunuco Ucayali Puno Huancavelica Moquegua Cusco Lambayeque Arequipa Junn Callao Pasco Tacna Ancash Total 0.1 54.7 64.1 57.4 47.6 26.5 46.8 52.8 52.2 25.8 19.1 12.8 17.7 7.1 -0.2 -7.7 -0.8 -3.7 -2.1 -2.3 20.4 -40.5 -54.7 5.5 0.8 -0.8 399.0 RDR Mill. S/. -0.3 0.4 Endeudamiento Mill. S/. 147.2 133.9 Recursos determinados Mill. S/. 75.7 10.2 -0.8 0.1 0.0 2.4 0.0 -2.3 -0.2 -0.3 0.0 -0.5 -0.2 0.3 -0.1 -0.4 0.2 -0.1 0.7 -1.4 -0.4 0.0 -0.7 -0.2 -4.3 -0.2 -7.7 8% 0% 13% 3% -75% -5% -54% -5% -34% -10% 21% -27% -35% 300% -15% 43% -17% -5% -1% -32% -70% -33% -9% -10% 243.8 488% 3.4 -40.7 37% -100% -2.9 2.5 11.4 -6.7 -12.9 -27.6 -5.5 -5.1 0.9 -9.2 -1.8 -7.0 0.0 -11.7 -22.1 -36.2 0.0 -77.8 -19.7 -14.2 -88.6 -135.8 -251.0 -635.9 % 146% 13% -21% -72% 13% 17% -28% -25% -52% -23% -20% 3% -14% -78% -12% 0% -34% -34% -14% 1044% -55% -75% -31% -84% -81% -83% -36% Total Mill. S/. 222.6 199.3 63.4 54.6 50.1 40.3 40.2 37.6 24.4 20.0 14.0 13.2 8.3 5.5 -7.3 -8.2 -12.3 -25.8 -34.3 -44.4 -57.8 -60.2 -69.5 -83.3 -139.2 -251.9 -0.8

% 0% 787% 259% 76% 312% 77% 76% 67% 195% 79% 32% 62% 33% 10% -1% -17% -1% -39% -19% -3% 36% -39% -76% 52% 12% -6% 36%

% -42% 62%

% ----------------

% 224% 225% 223% 68% 141% 34% 47% 28% 29% 35% 16% 25% 7% 7% -9% -8% -11% -35% -12% -33% -28% -46% -58% -72% -75% -80% 0%

Fuentes: Consulta Amigable del SIAF. Elaboracin propia.

192

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

La informacin presentada evidencia una heterogeneidad en el financiamiento de inversiones. As por ejemplo, GR como Loreto, Tumbes y La Libertad, registran no slo un incremento en los RO sino tambin un aumento de recursos en la fuente recursos determinados. Esto se explica porque las empresas mineras de Cajamarca (Yanacocha) y La Libertad (Barrick) producen principalmente oro, cuyo precio aumento el ao anterior. Situacin similar ocurre con Loreto y Tumbes ya que el precio del petrleo, pese a su cada en el ltimo trimestre del 2008, recupero su valor a lo largo del 20095. De otro lado, GR como Junn, Callao, y en menor medida Cusco y Moquegua, reciben menos recursos de RO y, adems, las estimaciones prevn una disminucin de los recursos determinados.

Los gobiernos locales

El presupuesto de gastos de capital de los GL entre los aos 2010 y el 2009, ha disminuido de S/. 6302 millones a S/. 3655 millones, lo que representa una cada de 76%. Dicha cada, como lo muestra el cuadro 4, se ha concentrado en dos fuentes de financiamiento: canon, sobrecanon y regalas (S/. 2000 millones) y el fondo de compensacin municipal (FONCUMUN) (S/. 509 millones). Que la disminucin de los recursos de inversin est asociada a menores recursos de la fuente canon, sobrecanon y regalas, y que por lo tanto, esta disminucin se concentre en GL que cuentan con canon minero, gasfero y/o petrolero, constituye un atenuante de la cada ya que muchos de estos municipios han recibido importantes recursos durante los ltimos aos, los que no han sido gastados en su totalidad y cuyos saldos sern incorporados al presupuesto 2010. Esto en la prctica funcionar como fondo de estabilizacin que permitir que los GL, que este ao se les ha
5 Una pregunta que surge de la revisin minuciosa de las cifras es por qu Piura disminuye los estimados por la fuente recursos determinados, mientras que Loreto y Tumbes aumentan, dado que los tres son los departamentos productores de petrleo.

Javier Paulini

193

asignado menores recursos por canon, puedan mantener su nivel de gasto de inversin, ya que incorporarn saldos de aos anteriores al presupuesto 2010, lo que se reflejar en un presupuesto institucional modificado significativamente mayor. Cuadro 4. Comparacin gastos de capital presupuesto 2009 - 2010 por fuentes de financiamiento (En millones de S/.)
Fuente
Canon, sobrecanon y regalas FONCOMUN Donaciones y Transferencias Recursos por operaciones oficiales de crdito Impuestos municipales Recursos Ordinarios Recursos Directamente Recaudados Total

Presupuesto 2010
2364 993 13 9 130 15 131 3655

Presupuesto 2009
4363 1502 100 79 129 14 117 6302

Diferencia
-1999 -509 -87 -70 1 1 15 -2648

Fuente: Consulta Amigable del SIAF Sector Pblico (SP). Elaboracin propia.

Por tanto, el centro de atencin va a ser la recuperacin de la cada de S/. 509 millones registrada en la fuente fondo de compensacin municipal (FONCOMUN) y la manera en que cada uno de los GL puede recuperar su antiguo nivel de inversin, asociado principalmente a esta fuente. Esto permitir evitar problemas de expectativas en los ciudadanos originadas por las diferencias en el nivel de recursos con los que se formul participativamente el presupuesto6.
La formulacin del Presupuesto Participativo 2010 tuvo como parmetro presupuestal el nivel de inversiones del ao 2009.
6

194

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Los gobiernos locales, para poder recuperar sus niveles de inversin, debern centrar su atencin en el Programa Modernizacin Municipal (con S/. 700 millones) y en el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal (con S/. 600 millones), presupuestados inicialmente en la reserva de contingencia y condicionados con metas e indicadores asociados para acceder a ellos. Estos recursos van a ser particularmente importantes para los municipios rurales cuya principal y casi nica fuente de ingresos es el FONCOMUN.

A manera de conclusin
En el presupuesto 2010 hay una tendencia a la centralizacin. Si sumamos los recursos de las tres fuentes de financiamiento que tienen su origen en el cobro de impuestos recaudados por la SUNAT (recursos ordinarios, recursos determinados y FONCOMUN), que son los ingresos ms regulares del Estado, se observa una inequidad en la asignacin de los recursos incrementales. El 2010 las instituciones del GN han incrementado sus recursos en estas fuentes en S/. 3714 millones (69 % de incremento), mientras que los GR han registrado una disminucin de S/. 237 millones (8% menos que el ao anterior), y los GL han sufrido una cada de S/. 2508 millones (43% menos que el ao anterior). Estas cifras indican que el GN no ha utilizado la discrecionalidad que tiene en la asignacin de la fuente RO para compensar los desajustes por la disminucin en las transferencias por canon y FONCOMUN, que han registrado los gobiernos subnacionales. Por el contrario, se ha dado prioridad a instituciones del gobierno nacional como FONCODES (ncleos ejecutores), el Ministerio de Educacin (Programa de Infraestructura Educativa) y el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (Programa Agua Para Todos), que realizan tipos de proyectos cuyo gasto es perfectamente descentralizable a los GR o GL.

Javier Paulini

195

Es indispensable realizar un anlisis al final del periodo 2010 para ver si esta tendencia a la centralizacin del presupuesto que se verifica en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), de inicios de ao, se mantiene a lo largo del periodo de ejecucin presupuestal. Como sabemos, a lo largo del ao se dan una serie de transferencias financieras y de partidas entre distintas instituciones de los tres niveles de gobierno, adems de las diferencias en la capacidad de ejecucin de recursos de estas instituciones, que podran modificar significativamente la distribucin inicial de recursos entre los tres niveles de gobierno.

II. Desempeo en la ejecucin presupuestal De los gobiernos

regionales y las instituciones Del gobierno central en el presupuesto 2009

El desempeo de la gestin presupuestal de los gobiernos regionales ha sido evaluado principalmente a travs de un solo indicador: el avance en la ejecucin presupuestal, que mide la capacidad de ejecucin que tiene una institucin respecto de los recursos que le han sido asignados en el marco presupuestal anual. Operativamente este indicador se calcula como la divisin entre el monto ejecutado7 a diciembre del 2009 y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 2009. Este indicador tiene limitaciones pues slo analiza un aspecto de la capacidad de ejecucin de una institucin. No toma en cuenta si la institucin ha incrementado de manera considerable su nivel de gasto de un ao a otro. El presente anlisis propone evaluar el desempeo 2009 de la gestin presupuestal de los GR y las instituciones del gobierno nacional, en base a dos indicadores que son analizados de manera conjunta.
7

Para el clculo realizado se ha tomado la etapa de devengado del gasto.

196

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Diferencia porcentual en el avance de la ejecucin presupuestal. Compara el porcentaje de ejecucin presupuestal alcanzado por una institucin en dos aos distintos. Operativamente este indicador se calcula como la diferencia porcentual entre la ejecucin presupuestal alcanzada en cada periodo. Incremento en el nivel de recursos de inversin. Mide el incremento en la cantidad de recursos de inversin que administra una institucin. Es positivo que una institucin este manejando cada vez un mayor nivel de inversin. De manera operativa, este indicador se calcula como el ratio entre el monto de inversiones ejecutado el ao 2009 y el mismo monto pero del ao 2008.

Esto se realiza para dar mayor riqueza al anlisis, pues al incorporar informacin del desempeo 2008, se obtiene un benchmark con el cual se puede comparar los niveles de ejecucin alcanzados el presente ao. En base a los datos de los indicadores calculados, las instituciones pueden ser clasificadas en 4 grupos, segn los resultados de su desempeo, tal como se muestra en el recuadro siguiente.
Incremento del nivel de inversin respecto del 2008 Mayor avance en la ejecucin presupuestal respecto del 2008 Menor avance en la ejecucin presupuestal respecto del 2008 Grupo I Disminucin del nivel de inversin respecto del 2008 Grupo II

Grupo III

Grupo IV

Grupo I. Constituido por las instituciones que tienen los mejores resultados ya que han incrementado su nivel de inversiones y a la vez han tenido una mayor capacidad de ejecutar recursos de inversin respecto del 2008.

Javier Paulini

197

Grupo II. Constituido por las instituciones que han disminuido su nivel de inversiones pero que han tenido una mayor capacidad de ejecutar recursos de inversin respecto del 2008. Grupo III. Constituido por las instituciones que han incrementado su nivel de inversiones pero que han tenido una menor capacidad de ejecutar recursos de inversin respecto del 2008. Grupo IV. Constituido por las instituciones que son las que tienen peores resultados pues han disminuido su nivel de inversiones, y a la vez han tenido una menor capacidad de ejecutar recursos de inversin respecto del 2008.

Comparacin de la ejecucin y nivel de inversiones de los gobiernos regionales 2008-2009

Como se muestra en el cuadro 5, la ejecucin del presupuesto de inversiones del conjunto de GR el 2009, alcanz el 55%, superior en 7 puntos porcentuales a la ejecucin registrada el 2008. Asimismo, los GR ejecutaron el 2009 S/. 1146 millones ms que el gasto de inversin registrado el 2008. Esto representa un incremento de 42% en el nivel de inversin. Los GR de Moquegua, Loreto, Pasco, Cajamarca, Tacna, Puno, Amazonas, Junn, la Municipalidad Metropolitana de Lima, Ucayali, Lima provincia, Arequipa, Tumbes, Cusco, Ancash y Ayacucho, son los que, segn la combinacin de los indicadores propuestos, habran mostrado un mejor desempeo, pues han incrementado su avance en la ejecucin presupuestaria y, adems, han aumentado su nivel de ejecucin de inversiones respecto del 2008.

198

Cuadro 5. Gobiernos regionales. Comparacin 2008 - 2009 en la ejecucin y nivel de gastos de inversin por toda fuente de financiamiento
Ejecucin 2008 (Mill. S/.) Avance % 2008 Grupo I I I I I I 32% 39% 211% 50% 54% 9% 7% 6% 5% 95% 75% 45% 49% 71% 92% 64% 53.7 66.1 173.9 63.1 3897.3 51% 84% 74% 74% 48% 44% 90% 58% 43% 74% 62% 52% 55% 7% -1% -4% -18% -28% -3% -5% -8% -10% -12% -22% 6% 63% 50% 32% 109% -7% 17% 56% 28% 46% -15% -21% -1% -3% -11% -18% 42% I I I I I I I I I II III III III III IV IV IV IV IV IV 29% 43% 30% 27% 25% 44% 69% 51% 66% 40% 39% 69% 55% 53% 15% 88% 76% 49% 67% 21% 59% 62% 79% 49% 10% 53% 13% 83% 18% 69% 19% 88% 19% 66% 22% 49% 24% 149% 107% 53% 27% 118% 60% 30% 109% 74% 31% 93% 65% 36% 131% Avance % 2009 79.2 54.3 78.4 66.9 88.9 88.7 106.1 107.7 44.8 80.6 70.7 182.5 52.3 226.9 132.6 231.0 97.3 46.5 150.5 54.1 175.7 130.7 54.2 68.4 194.5 77.4 2741.0 103.3 149.2 78.9 192.7 72.7 113.7 215.7 277.2 300.0 78.5 297.2 108.9 121.0 139.4 149.4 140.3 183.3 221.3 145.8 163.9 104.9 183.1 Ejecucin 2009 (Mill. S/.) Diferencia % de avance en ejecucin Diferencia % ejecucin 2009-2008

GR

PIM 2008 (Mill. S/.)

PIM 2009 (Mill. S/.)

455: MOQUEGUA

273.2

281.7

453: LORETO

125.0

141.0

456: PASCO

260.7

272.0

445: CAJAMARCA

251.4

273.7

460: TACNA

349.7

450.9

458: PUNO

200.3

276.9

440: AMAZONAS

153.3

159.4

450: JUNN

211.2

215.0

465: MUNICIPALIDAD DE LIMA

68.3

167.8

462: UCAYALI

202.9

228.8

463: LIMA

179.8

222.6

443: AREQUIPA

262.9

378.4

461: TUMBES

95.7

127.4

446: CUSCO

425.9

510.1

441: ANCASH

857.6

1352.0

459: SAN MARTN

261.9

226.5

444: AYACUCHO

127.7

151.3

454: MADRE DE DIOS

94.8

159.9

457: PIURA

226.3

396.4

464: CALLAO

75.9

180.4

452: LAMBAYEQUE

190.4

166.7

447: HUANCAVELICA 89.2

205.4

176.7

449: ICA

105.8

124.0

448: HUNUCO

81.2

451: LA LIBERTAD

264.6

282.7

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

442: APURMAC

104.9

122.2

Total

5657.0

7133.9

Fuente: Consulta Amigable del SIAF Sector Pblico (SP). Elaboracin propia.

Javier Paulini

199

En cambio, los GR de Lambayeque, Huancavelica, Ica, Hunuco, La Libertad y Apurmac, han disminuido el porcentaje de recursos que han ejecutado y, adems, han disminuido tambin el nivel de gastos de inversin. Son estos los que han mostrado un menor desempeo.

Comparacin de la ejecucin y nivel de inversiones de las instituciones del gobierno nacional 2008-2009
Como lo muestra en el cuadro 6, la ejecucin del presupuesto de inversiones del conjunto de instituciones del GN el 2009 alcanz el 80.5 %, superior en 26.5 puntos porcentuales a la ejecucin registrada el 2008. Asimismo, las instituciones del GN ejecutaron el 2009 S/. 2484 millones ms que el gasto de inversin registrado el 2008. Esto representa un incremento de 69% en el nivel de inversin. Los sectores Jurado Nacional de Elecciones; Vivienda, Construccin y Saneamiento; Ministerio Pblico; Energa y Minas; Salud; Defensa; Transportes y Comunicaciones; Justicia; Produccin; Agricultura; Contralora General; Mujer y Desarrollo Social; y Educacin, son los que segn la combinacin de los indicadores propuestos, habran mostrado un mejor desempeo, pues han incrementado su avance en la ejecucin presupuestaria y, adems, han aumentado su nivel de ejecucin de inversiones respecto del 2008. En cambio, los sectores Defensora del Pueblo; Trabajo y Promocin del Empleo; Economa y Finanzas; Comercio Exterior y Turismo; Relaciones Exteriores; y el sector Ambiental, han disminuido el porcentaje de recursos que han ejecutado y, adems, han disminuido tambin el nivel de gastos de inversin. En conclusin, estos son los sectores que han mostrado un desempeo bajo.

Cuadro 6. Sectores del gobierno nacional. Comparacin 2008 - 2009 en la ejecucin y nivel de gastos de inversin por toda fuente de financiamiento
200
Ejecucin 2008 (Mill. S/.) Grupo I I I I I I 32% 39% 211% 50% 54% 63% 7% 6% 5% 7% -1% 45% 49% 44% 90% 64% 51% 84% 173.9 63.1 3897.3 74% 74% 48% 58% 43% 74% 62% 52% 55% -4% -18% -28% -3% -5% -8% -10% -12% -22% 6% 50% 32% 109% -7% 17% 56% 28% 46% -15% -21% -1% -3% -11% -18% 42% I I I I I I I I I II III III III III IV IV IV IV IV IV 79.2 54.3 78.4 66.9 88.9 88.7 106.1 107.7 44.8 80.6 70.7 182.5 52.3 226.9 132.6 231.0 97.3 46.5 150.5 54.1 175.7 130.7 54.2 68.4 194.5 77.4 2741.0 53.7 66.1 103.3 149.2 92% 78.9 71% 192.7 67% 72.7 49% 113.7 76% 75% 215.7 88% 95% 277.2 15% 21% 300.0 53% 59% 78.5 55% 62% 297.2 69% 79% 9% 108.9 39% 49% 10% 121.0 40% 53% 13% 139.4 66% 83% 18% 149.4 51% 69% 19% 140.3 69% 88% 19% 183.3 44% 66% 22% 107% 221.3 25% 49% 24% 149% 145.8 27% 53% 27% 118% 163.9 30% 60% 30% 109% 104.9 43% 74% 31% 93% 183.1 29% 65% 36% 131% Ejecucin 2009 (Mill. S/.) Avance % 2008 Avance % 2009 Diferencia % de avance en ejecucin Diferencia % ejecucin 2009-2008

GR

PIM 2008 (Mill. S/.)

PIM 2009 (Mill. S/.)

455: MOQUEGUA

273.2

281.7

453: LORETO

125.0

141.0

456: PASCO

260.7

272.0

445: CAJAMARCA

251.4

273.7

460: TACNA

349.7

450.9

458: PUNO

200.3

276.9

440: AMAZONAS

153.3

159.4

450: JUNN

211.2

215.0

465: MUNICIPALIDAD DE LIMA

68.3

167.8

462: UCAYALI

202.9

228.8

463: LIMA

179.8

222.6

443: AREQUIPA

262.9

378.4

461: TUMBES

95.7

127.4

446: CUSCO

425.9

510.1

441: ANCASH

857.6

1352.0

459: SAN MARTN

261.9

226.5

444: AYACUCHO

127.7

151.3

454: MADRE DE DIOS

94.8

159.9

457: PIURA

226.3

396.4

464: CALLAO

75.9

180.4

452: LAMBAYEQUE

190.4

166.7

447: HUANCAVELICA

205.4

176.7

449: ICA

105.8

124.0

448: HUNUCO

81.2

89.2

451: LA LIBERTAD

264.6

282.7

442: APURMAC

104.9

122.2

La centralizacin de la descentralizacin presupuestal

Total

5657.0

7133.9

Fuente: Consulta amigable SIAF SP. Elaboracin propia

Javier Paulini

201

A manera de conclusin
Del anlisis se desprenden claramente dos conclusiones. La primera, que el 2009 las instituciones del gobierno nacional, en conjunto, han mostrado una mejor performance en la ejecucin financiera de los recursos de inversin en comparacin al conjunto de GR, sin embargo, esto se ve atenuado por las diferencias en las fuentes de financiamiento de esta inversin. En el caso de los GR, el 51% del presupuesto proviene de recursos determinados (canon) que tienden a tener una ejecucin ms moderada, ya que estos recursos no revierten al tesoro al final de ao y porque gran parte de estos recursos son recin ingresados a las cuentas de los GR hacia mayo o junio de cada ao, una vez que la SUNAT determina el monto exacto de tributos que corresponde pagar a las industrias extractivas. Esto da un menor tiempo a los GR para ejecutar esos recursos. La segunda conclusin es que, tanto en el caso de los GR y las instituciones del gobierno central, hay una gran diferencia en la ejecucin presupuestal al interior de dichos niveles de gobierno. Por esto, es indispensable analizar cada caso especfico basado tanto en el indicador que mide el avance en la ejecucin presupuestal, como del que mide el incremento respecto del ao anterior. Los nmeros promedios y parciales podran estar ocultando a instituciones de gran performance en la ejecucin de inversiones, as como instituciones que necesitan de manera urgente hacer ajustes en su administracin.

El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

Cinthia Vidal / Sonia Paredes

el proCeSo de deSCentralizaCin eduCativa sigue siendo un reto para todos aquellos actores que desde la gestin pblica, la academia y la sociedad civil, buscan las mejores estrategias para garantizar la calidad y equidad en la prestacin del servicio en un modelo educativo descentralizado. Desde que se inici este proceso, se saba que uno de los sectores ms sensibles sera el sector educacin. Pero a la vez, se sabe que este proceso permitira prestar un servicio ms acorde con las necesidades de poblaciones tan diversas en nuestro territorio nacional, sobre todo en las zonas rurales donde se encuentra la poblacin ms vulnerable y con menor acceso a una educacin de calidad. Es por esta razn que, pese a los limitados avances hasta la actualidad, muchos seguimos apostando por mejorar el proceso de descentralizacin educativa, generando consensos que nos permitan construir estrategias donde cada nivel de gobierno pueda cumplir su rol en un Estado unitario y descentralizado. Eso implica que el nivel nacional en este caso particular el Ministerio de Educacin asuma su rol de rectora normando los lineamientos nacionales y brindando asistencia tcnica a los subniveles de gobierno (regional y local), que los gobiernos regionales implementen las polticas nacionales adecundolas a las necesidades de

206

El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

su territorio, y que los gobiernos locales garanticen la prestacin del servicio y que este sea de calidad. El presente artculo intenta abordar el avance del proceso de descentralizacin educativa, analizando el presupuesto asignado en los dos ltimos aos a cada nivel de gobierno y analizando la gestin de algunos de los programas del sector. Por la extensin del artculo no se podr analizar otros componentes, sin embargo consideramos que este primer anlisis puede ayudar a explicar varios elementos que se desarrollarn a lo largo del artculo.

Distribucin del presupuesto por nivel de gobierno

Una manera de medir el avance del proceso de descentralizacin educativa es analizando la distribucin del presupuesto del sector en los tres niveles de gobierno: el nacional, el regional y el local. Para el siguiente anlisis se ha tomado como referencia el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), presupuesto que es asignado a cada nivel de gobierno al inicio del ao y que es aprobado mediante la ley de presupuesto del sector pblico para cada ao fiscal. Este presupuesto vara a lo largo del ao ya que se van aprobando crditos suplementarios a determinados programas y proyectos. A este presupuesto ajustado se le denomina Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Si bien el PIM es un referente presupuestal ms cercano al monto asignado a cada sector en el ao, no lo podemos tomar como indicador de comparacin para este anlisis dado que para ello tendramos que esperar que termine el ao fiscal 2010, y as poder comparar sus datos con los del ao 2009. Es importante tener en cuenta que si bien el PIM (al 31 de diciembre) es el presupuesto final anual, el PIA nos sirve para analizar las tendencias en la asignacin a travs de los aos. Sin embargo, es necesario dar cuenta que la variacin entre el PIA y

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207

el PIM, en los niveles nacional y regional, est alrededor del 17 y 25%, mientras que en el nivel local la variacin es sumamente alta, llegando hasta el 200% del PIA. Es clave entonces tomar en cuenta que el presupuesto real de los gobiernos locales es mucho mayor al que analizaremos a continuacin, y que a pesar de ello su participacin no sobrepasa el 10% del total del presupuesto del sector educacin. Otro elemento a considerar es que slo se han tomado los aos 2009 y 2010 para mirar el comportamiento del presupuesto en el sector educacin. El ao 2008 cambi la estructura funcional programtica que usa el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) para presentar el gasto del presupuesto, por lo que se hace complicada la comparacin con aos anteriores. Sin embargo, el propsito en esta seccin es poder ver la tendencia del presupuesto del sector, que s se puede realizar comparando los dos ltimos aos. El cuadro N 1 nos muestra el PIA 2009 y 2010 por niveles de gobierno. Se observa que, por un lado, el gobierno nacional cuenta con un 41.53% y un 45.03% del total del presupuesto de la funcin educacin para los aos 2009 y 2010, respectivamente, mientras que los gobiernos regionales cuentan con un 53.36% y un 50.44% respectivamente para cada ao. Otro elemento que podemos observar en este cuadro es el reducido presupuesto de los gobiernos locales para la funcin educacin, el cual representa slo el 5.11% y el 4.52% para el 2009 y 2010 respectivamente. Pero, como se seal anteriormente, este presupuesto se incrementa a lo largo del ao, aunque su participacin al final del ao no excede el 10% del presupuesto del sector.

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El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

Cuadro N 1. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2009-2010 por niveles de gobierno

PIA 2009 Gobierno nacional Gobierno regional Gobierno local 4653.61 5978.34 572.69 11 204.64 % 41.53 53.36 5.11 100.00 PIA 2010 5277.61 5911.45 530.28 11 719.34 % 45.03 50.44 4.52 100.00

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) amigable MEF. Elaboracin propia

Una primera lectura podra indicarnos que el presupuesto del sector se encuentra principalmente en el nivel regional, sin embargo, se tiene que tomar en cuenta que este monto se distribuye entre 25 gobiernos regionales y el presupuesto del nivel local se distribuye en alrededor de 1834 municipalidades. Esto evidencia que los montos asignados por cada gobierno regional y local son pequeos, que el uso eficaz y eficiente del mismo es un reto importante, y que en la medida de lo posible este debe ser complementado con recursos propios para poder implementar las polticas regionales y locales. Por otro lado, como podemos observar en el grfico N 1, el presupuesto para el nivel nacional ha aumentado en el ao 2010, mientras que para el nivel regional y local el presupuesto ha disminuido. Si bien a la fecha no se ha aprobado el presupuesto para el siguiente ao fiscal, un anlisis preliminar del anteproyecto de ley del presupuesto pblico para el ao fiscal 2011, muestra que se mantiene la tendencia de incremento en el nivel nacional y de disminucin en el nivel regional. Teniendo en cuenta que el proceso de transferencia de funciones al nivel de gobierno regional ha culminado hace ya ms de un ao, no se entiende por qu

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existe una tendencia a seguir concentrando el presupuesto en el nivel nacional. Grfico N 1. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2009-2010 por niveles de gobierno
6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Gobierno nacional Gobierno regional Gobierno local

5978.34 5277.61 4653.61

5911.45

572.69 530.28

PIA 2009
Fuente: SIAF amigable MEF. Elaboracin propia

PIA 2010

Cuando miramos la estructura del presupuesto al interior de cada nivel de gobierno, podemos analizar la distribucin del presupuesto segn la categora de gasto: corrientes y de capital. Los gastos corrientes son aquellos destinados a mantener y ejecutar los servicios que brinda el Estado, en este caso el servicio educativo. Esto comprende bsicamente el pago a personal, pensiones y la adquisicin de bienes y servicios prestados. Los gastos de capital o de inversin son los que estn destinados a la ejecucin de obras, adquisicin de bienes (inmuebles, equipamientos), que se espera mantener a largo plazo, pero que se realizan en determinado periodo de tiempo. Los recursos que provienen del canon y sobrecanon se encuentran en los gastos de capital.

210

El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

Cuadro N 2. Presupuesto por nivel de gobierno y categora de gasto 2009-2010 (en millones de soles)
PIA 2009 Gobierno nacional G. Corrientes G. Capital G. Corrientes G. Capital 3499,46 1106,19 5423,09 555,22 % 76% 24% 91% 9% PIA 2010 4073,18 1204,43 5522,05 389,40 % 77% 23% 93% 7% Variacin 16% 9% 2% -30%

Gobierno regional

Fuente: SIAF MEF. Elaboracin propia.

El cuadro N 2 nos muestra que el gasto corriente en general es de una proporcin mucho mayor al gasto de capital, en ambos niveles de gobierno1. En el ao 2010 los gastos corrientes representan el 77% del presupuesto del gobierno nacional, y el 93% de los gobiernos regionales (lo que incluye el pago de planillas, bienes y servicios, etc.). A la vez, el cuadro muestra un crecimiento de los gastos corrientes de un ao a otro, donde el nivel nacional se ha incrementado en un 16% respecto del 2009, mientras que en el nivel regional el incremento ha sido de tan solo 2%. Otro dato a tomar en cuenta, es que los gastos de capital en el nivel regional han disminuido en un 30%, mientras que en el nacional su presupuesto se increment en 9%. La cada en los precios de los minerales y otros productos relacionados a la recaudacin del canon minero, petrolero, entre otros, puede ser una posible explicacin a la disminucin del rubro de gastos de capital, es decir, los gobiernos regionales y nacional cuentan con menos recursos para la inversin. Por otro lado, no se puede dejar de mencionar que si bien durante el ao 2010 los
1 En el anlisis no se ha considerado el nivel local debido a que el presupuesto vara mucho entre PIA y PIM, y no contamos con los elementos suficientes para explicar dichos cambios.

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recursos para inversin fueron menores debido al impacto de la crisis econmica, tambin existe mucha discrecionalidad del MEF para asignar los escasos recursos recibidos durante ese ao. Como se observa en el grfico N 2, es notorio que la distribucin de los gastos corrientes en su mayora est destinada al pago de personal. Grfico N 2. Presupuesto de los gobiernos regionales por genrica de gasto 2009-2010 (en millones de soles)

5180.41

5140.37

238.37 Personal

377.09

290.94

251.41

268.59 Otros

142.59

ByS

Activos no financieros

2009

2010

Fuente: SIAF amigable MEF. Elaboracin propia.

Ms all de las variaciones de un ao a otro, por lo general el pago de planillas de personal representa alrededor del 86% de los recursos de los gobiernos regionales. Otro elemento que se desprende del grfico, es que los recursos ao a ao no varan significativamente, lo que hace evidente el carcter inercial del presupuesto. La manera como se estructura el presupuesto regional no da mucho margen para implementar proyectos o programas que permitan implementar polticas educativas regionales, en el marco de una gestin descentralizada. Como se ha podido observar en el anlisis, el presupuesto con el que cuentan los gobiernos regionales est destinado principalmente al pago de planillas. Pese a ello, varios gobiernos

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El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

regionales han hecho importantes esfuerzos en elaborar proyectos de inversin pblica, para poder contar con recursos que les permita invertir en la mejora de la calidad educativa en sus territorios. Consideramos fundamental que estos esfuerzos estn acompaados por la transferencia de recursos ordinarios que permitan hacer sostenible las polticas educativas regionales, y no slo sean proyectos que tienen un tiempo limitado para su implementacin. Para ello, es fundamental que el proceso de transferencia de las 21 funciones que pasaron al gobierno regional en materia educativa culmine de acuerdo a lo establecido en su diseo. Las funciones se han transferido con una serie de dificultades para su implementacin, quedando pendiente hasta la fecha el costeo de las funciones transferidas, es decir, se han transferido las responsabilidades para la gestin en materia educativa, pero no los recursos para su implementacin y la asistencia tcnica necesaria para poder ejecutar las nuevas funciones que asume el gobierno regional. En sntesis, avanzar en el proceso de descentralizacin del presupuesto del sector, requiere; en primer lugar, establecer claramente las funciones de cada nivel de gobierno, sobre todo las compartidas, para poder identificar con claridad las responsabilidades de cada nivel de gobierno. En segundo lugar, realizar un costeo de las actividades para determinar el presupuesto que se requiere para implementar dichas funciones.

Presupuesto por resultados: un desafo para avanzar en la gestin descentralizada del presupuesto
Actualmente el presupuesto se ejecuta a travs de grandes proyectos y programas, lo que hace difcil ver el impacto que estos tienen en trminos de resultados. En el grfico N 3 haremos un rpido anlisis del pliego del Ministerio de Educacin (MED), el que representa una parte del presupuesto del sector educacin.

Cinthia Vidal / Sonia Paredes

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Grfico N 3 Presupuesto del pliego del Ministerio de Educacin

1200.00 1119.84 1067.70

1000.00 847.53 800.00 686.41 758.16

600.00

414.44 400.00

230.00 200.00 85.00 67.20 120.00 68.06

82.77

68.36 64.90

60.98

33.95

0.00

UGEL 01 -07

Programa Nacional Programa de Infraestructura Educacin bsica Educativa para todos

Programa de Programa Nacional Ministerio de Movilizacin de Formacin y Educacin Sede Nacional para la Capacitacin central alfabetizacin Permanente
PIA 2010 (Millones de soles)

Otros

APROLAB II

PIA 2009 (millones de soles)

Fuente: SIAF amigable MEF. Elaboracin propia.

Como se observa en el grfico N 3, el presupuesto del pliego se concentra principalmente en el monto que se le asigna a las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL), seguido del Programa Nacional de Infraestructura Educativa. Como se sealaba en lneas anteriores, el presupuesto est destinado principalmente a ejecutar recursos de grandes programas y proyectos. En el caso del sector educacin, especficamente en el pliego del MED, el gobierno actual cre tres programas nacionales banderas que se gestionan de manera centralizada. Estos son el Programa Nacional de Infraestructura Educativa, el Programa de Movilizacin Nacional para la Alfabetizacin y el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente, que han

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El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

sido diseados, implementados y sern evaluados desde el nivel central, por lo que tienen un carcter totalmente centralizado. Esta manera de gestionar grandes programas nacionales no responde al modelo de gestin descentralizada que se est impulsando. En este sentido, es fundamental avanzar en gestionar el escaso presupuesto con el que cuenta el sector de manera ms adecuada, donde el ministerio pueda dar los lineamiento para la implementacin de las polticas nacionales y que el nivel regional, adaptando estas normas a las necesidades de su territorio, pueda implementarlas, y en el caso del nivel local, este pueda garantizar que el servicio llegue con calidad a los nios y nias del pas.

El caso del Programa Estratgico Logros de Aprendizaje

Un caso distinto en la gestin del presupuesto son los programas estratgicos que se han diseado en el marco del Presupuesto por Resultados2. Este se caracteriza por elaborar el presupuesto con una perspectiva sobre los resultados que se quieren lograr en el ciudadano. Utiliza un enfoque de largo plazo para obtener dichos resultados y promueve la accin intersectorial e intergubernamental. El Programa Estratgico Logros de Aprendizaje (PELA) al finalizar el III ciclo de la educacin bsica regular (el nico para el sector educacin) tiene como objetivo que los estudiantes del segundo grado de primaria obtengan los logros de aprendizaje esperados en compresin lectora y pensamiento lgico matemtico. Si bien este es un programa nacional, tiene un carcter distinto a los otros programas nacionales que gestiona el MED, pues al ser un programa presupuestal estratgico, este no es diseado, implementado y evaluado por el Ministerio de Educacin. Por ejemplo, el diseo del programa se hizo en coordinacin entre el
2

Poltica impulsada por el MEF desde el 2007.

Cinthia Vidal / Sonia Paredes

215

MEF y el MED, y la gestin del programa es compartida con los gobiernos regionales, quienes tienen autonoma para la adecuacin de estrategias de intervencin en sus territorios y para la ejecucin de su presupuesto, en tanto los recursos entran directamente al pliego de cada gobierno regional. Grfico N 4. Presupuesto institucional de apertura del PELA 2009-2011 (en millones de soles)
2500.00 2001.5 2000.00
1500.00 1000.00 928.20 574.70 1092.57 Gobierno nacional 1026.12 Gobierno regional TOTAL PELA

666.07
426.50

975.38

500.00
353.49 0.00 PIA 2009

PIA 2010

Proyecto ley 2011

Fuente: SIAF amigable MEF / Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP). Elaboracin propia.

El grfico N 4 muestra que el presupuesto total del PELA se ha incrementado desde el ao 2009 y que, segn el proyecto de ley del presupuesto 2011 an en discusin, este crecera en un 83%. En trminos absolutos, el presupuesto del programa ha crecido en ambos niveles de gobierno. En trminos porcentuales se puede ver que este crecimiento es ms acentuado en el nivel nacional (129% respecto del ao 2010), que en el regional (54% respecto del ao 2010). Si en los aos 2009 y 2010 la participacin del presupuesto de los gobiernos regionales era de aproximadamente 61% y del gobierno nacional era de aproximadamente el 39%, el anteproyecto de ley para el ao fiscal 2011 muestra que

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El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

la participacin del presupuesto para el programa estratgico, para el nivel nacional, se incrementara aproximadamente a un 49%, mientras que la participacin de los gobiernos regionales disminuira a un 51%. Esta situacin evidencia que la participacin del nivel nacional en el presupuesto del PELA es mayor que los aos anteriores y que, por ende, la participacin de los gobiernos regionales ha disminuido. Sera importante identificar las razones por las cuales se ha dado esta disminucin y los criterios usados para su asignacin. En el ao 2009, en un trabajo conjunto entre el MED, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y el MEF, se implement una herramienta que permiti costear 4 componentes del PELA que son competencia del nivel regional, con la finalidad de mejorar la gestin presupuestal del programa, al que se denomin Estrategia PELA regional. El costeo se realiz identificando 4 componentes que, implementados de manera articulada, permiten tener un impacto en la mejora de los aprendizajes de los nios y nias. Es as que la herramienta de costeo prioriz los siguientes 4 componentes: a) El equipo tcnico regional (1 por regin) y equipos tcnicos locales: mobiliario y equipos, operacin, coordinacin, evaluacin y monitoreo, difusin y comunicacin, honorarios. b) Actividades de acompaamiento pedaggico: materiales didcticos para estudiantes, materiales fungibles para el aula, gua para docentes y para acompaantes, distribucin de materiales a las instituciones educativas, honorarios de acompaantes y visitas de acompaamiento. c) Formacin de acompaantes y docentes: talleres de seleccin de acompaantes, talleres de capacitacin de acompaantes, talleres para docentes, grupos de inter-aprendizaje y pasantas para docentes.

Cinthia Vidal / Sonia Paredes

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d) Centro de recursos: mobiliario y equipos, operacin, honorarios. La estrategia PELA centra su atencin en la eficiencia y eficacia del empleo de los recursos en cada una de las intervenciones, a fin de garantizar la correlacin positiva que debe existir entre la asignacin de recursos presupuestarios y los resultados inmediatos, intermedios y finales, y sobre todo encontrar, en definitiva, la evidencia de que se de el bienestar social en la poblacin objetivo, alcanzando mejorar los logros de aprendizaje en comunicacin y matemtica al finalizar el III ciclo de la educacin bsica regular. As, en el ao 2010, la Ley de Presupuesto Pblico aprob un presupuesto de 87.4 millones de soles a los gobiernos regionales para implementar la Estrategia PELA regional, lo cual marca un precedente importante, ya que por primera vez se ha asignado recursos ordinarios a los gobiernos regionales para la implementacin de una estrategia de intervencin regional. El uso del instrumento de costeo por los funcionarios regionales para la elaboracin de su presupuesto y la validacin del mismo por los ministerios de economa y educacin, han sido el sustento tcnico para la aprobacin final del presupuesto de la Estrategia PELA. De otro lado, el proceso de costeo tambin ha enriquecido la gestin institucional de los gobiernos regionales, pues ha requerido de la participacin articulada de la gerencia de presupuesto y planificacin y de la gerencia de desarrollo social del gobierno regional, lo que ha permitido tener una mirada estratgica de tres componentes fundamentales del PELA: el institucional, el pedaggico y el presupuestal, con la finalidad de que lo costeado responda a una adecuada intervencin de la Estrategia PELA regional. Un modelo de gestin descentralizada de la educacin requiere que los gobiernos regionales asuman la gestin educativa en la implementacin de sus polticas regionales, pese a su limitado

218

El vaivn de la descentralizacin presupuestal educativa

presupuesto para ejecutarlas. Sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, se han desarrollado una serie de estrategias desde los gobiernos regionales para poder superar este problema, como la elaboracin de proyectos de inversin pblica y de herramientas de gestin para el costeo de actividades asociadas a estrategias de intervencin. De esta manera se puede ir avanzando poco a poco del modelo tradicional de asignacin de recursos (a programas y proyectos), a un modelo de gestin descentralizada del presupuesto (gestin por resultados).

Parte II Estudios

Teresa Cabrera descosur ngela Dionisio Luis Garca Caldern Gissela Ottone

Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado de la macro-regin sur

descosur*

Presentacion
El presente documento constituye una reflexin inicial del equipo del Programa Regional descosur, ante la necesidad de comprender los procesos que se vienen desencadenado en el sur peruano, al ritmo de una creciente articulacin vial y comercial con el espacio que hemos denominado hace un tiempo: la mega-regin cuatrinacional, que comprende el norte chileno, el oeste boliviano, el noroeste brasileo y la macro-regin sur. El crecimiento econmico sostenido de estos ltimos aos en la inversin minera, la agroexportacin, la industria y los servicios, permiten el surgimiento de fuerzas econmicas con capacidad de redefinir las relaciones con el centralismo. En los ltimos aos tambin apreciamos una exacerbacin de las visiones localistas entre los lderes regionales del sur peruano, a contracorriente de las iniciativas desplegadas por las cmaras de comercio y gobiernos municipales de las principales ciudades, que lograron acuar el concepto de la macro-regin sur a fines de los 90 e inicios de la dcada pasada, afirmando una vocacin

Elaborado por el grupo de trabajo del Programa Regional descosur.

224

Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado

descentralista que, si bien se inici con una mirada principalmente fiscal, fue avanzando hacia la necesidad de establecer una propuesta programtica para desarrollo del sur peruano. El fracaso del referndum del 31 de octubre del 2005 para la integracin de las regiones que solamente tuvo una mayora favorable en Arequipa y el posterior congelamiento del proceso de descentralizacin, han contribuido a la vigencia actual de los localismos. Recuperar una visin macro-regional se hace indispensable para materializar proyectos estratgicos y as afrontar exitosamente los retos que nos plantea la creciente articulacin vial y comercial de la mega-regin cuatrinacional. Desde el siglo anterior se ha intensificado un profundo reordenamiento del territorio en el sur peruano, en funcin de la explotacin de los recursos agropecuarios, mineros e industriales; del desarrollo de redes de infraestructura vial y flujos migratorios internos; y de los cambios en el sistema urbano-regional. Este es todava un proceso en trnsito, en el que se estn articulando sus componentes. Pero se vislumbran desde sus actores principales, nuevas perspectivas asociadas al desarrollo descentralizado de la macro-regin sur, conformada, para fines del artculo, por las regiones Arequipa, Tacna, Moquegua, Puno, Cuzco, Apurmac y Madre de Dios, y las articulaciones de estas con las zonas fronterizas de los pases vecinos de Brasil, Bolivia y Chile, que configuran una dinmica de mega-regin cuatrinacional centro-oeste, en el proceso de integracin suramericana. El artculo propone una mirada de los actores ms importantes y sus interrelaciones a partir de nuevos contextos para contribuir en la construccin de una visin conjunta para el desarrollo y sus relaciones endgenas en el sur peruano. Estos procesos como veremos, no estn exentos de conflictos de intereses y deben ser abordados desde el Estado y la sociedad, con una mirada geopoltica que contemple procesos similares que se estn dando

descosur

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en los pases vecinos y que incorpore una mirada competitiva y en prospectiva. En este proceso, desco con una presencia ininterrumpida en el sur peruano desde 1984, ha activado desde los territorios donde interviene distintas iniciativas de desarrollo a partir de sus potencialidades, involucrando propuestas de una amplia base social constituida por pobladores, sus organizaciones y autoridades, en la bsqueda de alternativas y respuestas ante los retos del mundo globalizado. De esta manera, vista desde la base, se afirma la necesidad de lograr niveles de descentralizacin territorial e institucional, como requisito bsico del desarrollo sustentable. El desafo para el desarrollo descentralizado es articular la macro-regin sur como un espacio concertado y de competencias compartidas, afirmando las autonomas entre los gobiernos regionales, los municipales, las instituciones pblicas y privadas, las organizaciones sociales a partir de la participacin ciudadana, en un esfuerzo comn para mejorar la acumulacin y la reinversin. El nuevo rostro del desarrollo descentralizado del sur, est asomando en ejes socioterritoriales estratgicos. Existe un complejo entramado en el espacio macro-regional, en el cual convergen tres procesos: a) la produccin del espacio, entendido como aqul en el que algunas actividades ganan en importancia, mientras que otras la pierden; b) la economa vista en escala; y c) el reordenamiento territorial. En la produccin del espacio existe una intensa pugna por el control del excedente actual y potencial entre los actores sociales y econmicos, dado el potencial minero, agropecuario, de biodiversidad y energtico del sur peruano, acrecentado en su significacin en el contexto de la integracin continental. En relacin a la economa, existe una pugna abierta entre la acumulacin por desposesin1 y la acumulacin por innovacin,
1

Harvey, David. El nuevo imperialismo. Madrid: Akal, 2007.

226

Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado

a partir del uso de los recursos disponibles. La desposesin, que parte de usufructuar bienes pblicos (recursos naturales, activos, fondos sociales) y privados (tierras, pequeas empresas), para una concentracin de capital fijo y excedentes, se presenta en la modalidad que se conoce como reprimarizacin, referida al incremento de la importancia de los sectores productivos primarios como materias primas, productos bsicos (commodities) y los bienes intermedios poco elaborados. Esta desposesin promueve la privatizacin de los bienes e instituciones pblicas. En sentido contrario y como alternativa de otros actores sociales y econmicos, la acumulacin por innovacin, en ejes estratgicos vinculados, promueve las potencialidades propias, su articulacin eslabonada, la perspectiva de reinversin para generar valor agregado y una escala de actividades integradas que trascienden al territorio. Las correlaciones en esta pugna se expresan en los diversos proyectos, prioridades, destino y financiamiento de la infraestructura (carreteras, puertos, energa, electricidad, fibra ptica, ferrocarriles, tecnologas de comunicacin) que ordena las distancias, segmenta las comunicaciones y establece las temporalidades de los flujos; tanto como en los marcos normativos que regulan estos procesos. En relacin al ordenamiento del territorio, este se encuentra entre la depredacin o el uso sostenible del mismo. Existe una alta vulnerabilidad ante la ausencia de polticas pblicas, pese a iniciativas locales aisladas, en la adaptacin al cambio climtico y la escasez de agua. El suelo y sus recursos, entre ellos la biodiversidad, est lotizado (por ejemplo en Apurmac, el 45% del territorio est concesionado) para actividades extractivas superpuestas a territorios indgenas y comunales, y con importantes ejes territoriales en sus intersticios. Se acrecienta la metropolizacin de reas urbanas en sierra, costa y amazona, desde las que se articula y trabaja el territorio, rodendose de ncleos de cohesin intermedia, en

descosur

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especial para servicios y transporte, y con una amplia dispersin de centros poblados locales y comunales. Desde esta pugna territorial se est reformulando la descentralizacin: en los cambios en la estructura social y la presencia del Estado nacional, sus niveles de gobierno descentralizado, el poder corporativo-empresarial y los diversos movimientos de ciudadana locales y regionales.

1. Nuevos elementos en el reordenamiento territorial en el sur peruano

Se vislumbran dos posiciones principales en una disputa en torno a los recursos naturales bsicos de esta zona del Per y la proyeccin de su desarrollo descentralizado. Un proyecto es el sur peruano organizado como un archipilago minero-energtico, basado en la actividad econmica primaria exportadora y de lgica de dominio territorial, a partir de yacimientos que actan asumiendo competencias pblicas. Este tipo de asentamiento est transformando el macro-sur peruano en un rea dependiente de las dinmicas de los grandes yacimientos mineros, con una extendida produccin minera pequea y artesanal, complementados con lotes de explotacin de hidrocarburos (petrleo y gas), y reas de proyeccin para la construccin de grandes centrales hidroelctricas. Otro proyecto contrapuesto es la articulacin de los diversos ejes socio-territoriales, que analizamos en estas reflexiones, que requieren y compiten por una lgica de poder territorial democrtico, para que los recursos naturales se aprovechen racional y sustentablemente, en funcin de las potencialidades endgenas y las capacidades de innovacin y transformacin de valor agregado emergentes, proyectados sobre la base de su articulacin regional-macro regional.

228

Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado

Esta disputa, en sus nuevos trminos, es el resultado de las diversas formas de configuracin del espacio territorial que en el sur peruano se est definiendo, a inicios del siglo XXI.

1.1 La minera como factor del reordenamiento territorial

El sur peruano tiene grandes riquezas mineras. Existen muchos nuevos yacimientos en exploracin y otros en explotacin. Se explota para la exportacin de concentrados, que es la modalidad ms primaria de la industria minera. Las industrias extractivas no tienen encadenamientos productivos slidos con proveedores de bienes y servicios de la macroregin, y tampoco desarrollan valor agregado a su produccin. Un ejemplo de esto ltimo es el abandono parcial de la refinera de Ilo, que no se ha modernizado adecuadamente, como s ocurre en el norte de Chile con Codelco. La minera utiliza poca mano de obra, pero usa ampliamente y disputa los principales recursos escasos de agua y suelo con los agricultores y las ciudades. En funcin de la minera, el Estado implementa las infraestructuras mayores de los departamentos del sur, en especial carreteras, lneas ferroviarias, puertos, redes de abastecimiento de energa y electricidad, y presas de agua. La minera se vincula ms estrechamente con las ciudades cercanas, que le brindan servicios y de las que usufructan sus infraestructuras pblicas. Un rasgo singular es que la gestin del territorio del rea de influencia del yacimiento minero, es asumida como un atributo de funcin pblica a cargo de la empresa minera respectiva. Para ello usa el canon, el bolo minero y los aportes de responsabilidad social. Se hacen cargo de obras pblicas (carreteras, sistemas de agua, etc.), en base a recursos pblicos de gobiernos regionales y locales, los que asumen para ejecutar, en base al canon, o de fondos de origen pblico que administran privadamente como el

descosur

229

bolo minero. De este forma, la empresa privada minera asume competencias y condiciones de poder local ante los ciudadanos, reemplazando en los hechos a las respectivas relaciones de los ciudadanos con sus gobiernos municipales y regionales. Es indudable que el canon minero es un importante aporte a los ingresos fiscales de los gobiernos regionales y municipales, pero equivocadamente, a cambio de la prosperidad de las pocas de alza de precios en el mercado mundial, el Estado cede fcilmente a los requerimientos de los inversionistas mineros en desmedro del desarrollo territorial de los mismos. Un ejemplo, es la entrada de Southern Copper Corporation a Cocachacra, en la provincia de Islay, en Arequipa, con el Proyecto Ta Mara, cuyo planteamiento del uso del agua del ro fue rechazado por los pobladores de la zona, que quieren se les garantice el uso sostenible de agua agrcola como sustento del desarrollo territorial. El desarrollo econmico del archipilago minero, as como su extensin a nivel territorial, se ha acrecentado en el sur. En la actualidad, Arequipa tiene el 24.74% de su territorio concesionado, Puno el 15.10%, Moquegua el 37.71%, Tacna el 19.83%, Cusco 13.78, Madre de Dios el 4.89%, y Apurmac el 45.39%, segn cifras oficiales del Ministerio de Energa Minas (MEM). Si bien el sur es polimetlico, existe predominancia de algunos minerales por zonas, siendo la mayor productora de cobre, estao y molibdeno en el Per. En menor proporcin tambin se extrae oro y plata. El sector minero tiene grandes perspectivas de crecimiento con una inversin de 10 mil millones 345 mil soles. La minera es una actividad muy importante, pero debe cambiar su relacin con la gestin del territorio. El desafo es que este eje socioterritorial supere la fragmentacin y se integre a la dinmica territorial macro-regional, como parte de conglomerados productivos sustentables, articulados con los otros ejes.

230

Nuevos elementos socioterritoriales en el desarrollo descentralizado

Principal inversin minera prevista para el sur peruano por el MEM

Apurmac Los Chancas/Cobre Hierro Apurmac/Hierro Arequipa Ta Mara/Cobre Pampa Pongo/Hierro Huancavelica Moquegua Puno Tacna TOTAL
Fuente: Ministerio de Energa y Minas 2010

Grupo Mxico Hierro Apurmac Southern Nanjinzhan Group Milpo AngloAmerican Dear Cream Mining Minsur

1200 1500 2100 1200 300 2200 300 45 10 345

Pukaqaqa/Cobre Quellaveco/Cobre Corani /Plata Pucamarca/Oro

1.2 El sector energtico

El sector energtico, estrechamente vinculado al desarrollo minero, es un potencial de desarrollo territorial muy importante para el sur peruano y su relacin con la mega-regin cuatrinacional. Entre los proyectos energticos ms importantes podemos mencionar: Gaseoducto Sur Andino.- Est en plena confrontacin el destino de las reservas de gas de Camisea para la construccin del gasoducto sur andino y el complejo petroqumico en la costa sur peruana. Existe una aguda disputa en torno al gas de Camisea de los lotes 88 y 56. Estos fueron trabajados por la empresa Shell, la que descubri reservas de gas que devolvi gratis al Estado peruano. Las reservas probadas son de 8.8 trillones de pies cbicos de gas (TCF). Es un gas ms barato que el de otros lotes, al no incluir el costo de exploracin. El sur, segn los estndares tcnicos,

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requiere aproximadamente de 5.7 TCF para su rentabilidad y uso masificado. Con el destino al mercado nacional y del sur peruano del gas de los lotes 88/56, el gasoducto y el complejo petroqumico, se dar pase a circuitos econmicos que contribuirn a articular productiva e industrialmente el macro-sur. Centrales Hidroelctricas Per - Brasil.- Se han suscrito y est en debate el Convenio de Integracin Energtica Per - Brasil, para producir 6000 megavatios (MW), a partir de construir 6 hidroelctricas, empezando con la de Inambari, ubicada en la selva alta de la Regin Puno. Para este megaproyecto se ha anunciado una inversin de 6 mil millones de dlares. La energa producida se destinara bsicamente a Brasil, generando una asimetra a su favor, que obtiene no slo energa y fuentes de agua para recargar las otras presas en la cuenca, sino que dejara en el sur del Per altos costos ambientales, sociales, productivos y de infraestructura. En la actualidad forma parte del debate la escala de este tipo de centrales y la necesidad de construir centrales hidroelctricas con menor costo ambiental. Se formula la necesidad de vincular la produccin de energa en base a un plan macro-regional de cambio de matriz energtica, al gas natural y de la electricidad proveniente de hidroelctricas. Majes-Siguas II.- Si bien el proyecto impulsa la agroexportacin, tambin est previsto el funcionamiento de dos centrales hidroelctricas (Centrales Hidroelctricas de Lluta y Lluclla ), que generarn 274 y 316 MW, respectivamente, y que tendrn un impacto positivo en todo el macro-sur.

1.3 La minera informal y artesanal del oro

La pequea minera artesanal, formal e informal, calza dentro del concepto de minera en pequea escala que emplea el Banco

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Mundial: la minera artesanal formal es aquella pequea explotacin formal es decir controlada por el Estado y con permisos de explotacin vigentes que trabaja yacimientos aurferos en el marco de la legislacin minera y laboral, operando con equipos poco sofisticados; mientras que la minera artesanal informal normalmente se dedica a la explotacin de antiguas minas abandonadas o vetas ubicadas a poca profundidad, generalmente no posee ttulos ni derechos mineros, y emplea equipos y herramientas simples, con el aadido que el trabajo se realiza en condiciones muy precarias en cuanto a seguridad y salubridad. Segn la Federacin Minera Artesanal del Per, concentran la actividad de ms de 300 000 mineros en todo el pas, generando ingresos por 850 millones de dlares anuales. Aunque podemos discrepar del nmero de mineros sealado, estamos seguros que involucra de manera directa o indirecta a un importante sector poblacional. Otras fuentes sealan la existencia de 60 000 familias dedicadas de manera directa a la explotacin aurfera en pequea escala, de las que aproximadamente 30 000 trabajan en el denominado sur medio, abarcando territorios de Ica, Arequipa y Ayacucho2. Nos encontramos ante una vieja actividad econmica nacional, pero que tiene nuevos elementos de contexto la crisis econmica global iniciada en el 2008 que hace que los inversores recurran a refugiarse en el oro y que ha ocasionado que este metal alcance niveles histricos en cuanto a precios. Al momento de escribir este artculo, en octubre de 2010, el precio del oro haba llegado a tocar los US $ 1317.8 dlares la onza, lo que significa que ha subido de manera excepcional sobre sus promedios histricos.

La extraccin de minerales por pequeos extractores no es un fenmeno reciente. Raimondi, en su libro El Per - Itinerarios de viajes, seala la existencia de personas dedicadas a la extraccin aurfera en el valle del ro Tocota, en las cercanas de lo que hoy es el puerto de Chala, en 1863.

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La posibilidad de lograr mejores ingresos atrajo el inters de importantes sectores de la poblacin (asalariados agrcolas, pequeos agricultores, desempleados urbanos, desplazados por la subversin y otros), dando lugar a que desde la dcada de los 80 del siglo pasado, se genere un nuevo boom de la minera en pequea escala que se desarrolla en diversos espacios geogrficos. Actualmente existen 13 regiones del pas donde se practica. Sin embargo, tradicionalmente la actividad se ha concentrado en el sur del Per, en la zona que comprende los valles que atraviesan las provincias de Palpa y Nazca (Regin Ica); Lucanas y Parinacochas (Regin Ayacucho); y Caravel, Condesuyos y Caman (Regin Arequipa). Se sabe de la existencia de ms de 60 centros poblados mineros aurferos en esas zonas, que representan en la actualidad la principal actividad econmica de sus habitantes, habiendo desplazado en importancia a la agricultura. Estos valles vierten sus aguas en el ocano Pacfico y la falta de control est generando pasivos ambientales. Existen en el sur peruano otros sectores aurferos como la Rinconada, Cerro Lunar, Ananea y Ancoccala (provincia de San Antonio de Putina); cuenca del ro Ramis que desemboca en el lago Titicaca y las importantes explotaciones mineras ubicadas en las provincias de Sandia y Carabaya (Regin Puno); en la selva de los ros Madre de Dios y sus afluentes principales (Regin Madre de Dios) y que vierten sus aguas a la cuencas del ro Amazonas en direccin hacia el ocano Atlntico.

1.4 Articulacin en los sistemas de transportes

Es importante la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), como un mecanismo institucional de coordinacin de acciones intergubernamentales de los doce pases suramericanos, con el objetivo de construir una agenda comn para impulsar proyectos de integracin de infraestructura de transportes, energa y comunicaciones.

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En el sur peruano destacan diversos proyectos de articulacin vial con los vecinos pases de Brasil, Bolivia y Chile. Con ello se incrementar el transporte, los desplazamientos de poblacin y la multiplicacin de actividades, a lo largo de las reas de influencia. Todava no se cuenta con planes de gestin para aprovechar adecuadamente las potencialidades de los mercados complementarios a esta nueva escala del sur peruano, con reas de Brasil y Bolivia, lo que tambin puede generar desventajas para la produccin y el comercio de la zona sur del pas. El nuevo flujo del transporte muy rpidamente impactar con un agudo deterioro en los tramos viales que ya estaban construidos y han sido incorporados sin cambios sustantivos, como ocurre en el tramo Juliaca-Arequipa-Matarani. Las limitaciones generales de las vas, en general construidas de tercer orden, tienen restricciones para la oferta anunciada, lo que acentuar la explotacin extractivista de los bosques amaznicos y afectar la biodiversidad del rea, en especial de las reas naturales protegidas que atraviesan. La puesta en ejecucin de los megaproyectos de infraestructura y los otros cambios territoriales, obligan a un cambio en la actual relacin intermodal del transporte, que no responde a los nuevos requerimientos. Se disputa actualmente un nuevo diseo articulado entre el gobierno nacional, las empresas del archipilago minero-energtico, los gobiernos regionales y municipales, y los ejes socioterritoriales. Existen asuntos de acuerdos, diferencias y alternativos, en una malla cruzada entre todos los actores participantes, pues no existe todava un plan articulado de la infraestructura mayor de la macro-regin sur, que puede y debe generar sinergias. El sur peruano se ha quedado sin puerto pblico para cargas no mineras, las que son agrcolas, agroindustriales, de combustibles y de consumo general. Debe importar y exportar las mismas por el Callao, o por los puertos chilenos de Arica e Iquique.

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Matarani, a cargo de la Terminal Internacional del Sur S.A. (TISUR), se tiende a especializar casi exclusivamente en cargas mineras de exportacin. Se hace necesario, para la articulacin territorial macro-regional y su desarrollo competitivo, la construccin de un puerto pblico para cargas no mineras, as como el impulso integrado al par portuario de Ilo y Matarani, considerando las proyecciones en la agroindustria, la transformacin logstica Sudamrica-Asia Pacfico, el comercio interregional suramericano, la petroqumica, y la transformacin de productos hidrobiolgicos. La articulacin vial debe superar la tendencia a supeditarla al archipilago minero-energtico, para lograr afirmar los ejes transversales y longitudinales (costanera, andina, amaznica), afianzando la relacin entre sus ejes socioterritoriales, en sus corredores y conglomerados econmicos, y su ordenamiento urbano regional. El ferrocarril del sur es una de las infraestructuras que debe ser potenciada, pues deber ampliar su capacidad de transporte de cargas y pasajeros. Debe tambin entrelazarse, con una ferrova sur peruana, con el sistema ferroviario continental que ya existe desde la Paz (Bolivia) hasta Sao Paulo (Brasil).

1.5 Gestin del agua ante el cambio climtico

El cambio climtico y el consecuente calentamiento global, afectan el planeta, siendo el Per uno de los pases de mayor vulnerabilidad. El impacto se aprecia en el ciclo hidrolgico y en los cambios de los diversos ecosistemas en los distintos pisos ecolgicos de los Andes. Luego de varios siglos, estn cambiando las condiciones bsicas de la vida, incluida la de la humanidad, en los territorios del sur peruano. En este contexto, la disputa estratgica por el agua, como recurso pblico y escaso, y de su gestin a nivel de cuenca, est a la orden del da. Ello determina en gran parte las modalidades de

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produccin del territorio y su gestin descentralizada. Tambin genera diversos conflictos como el existente entre las regiones Cuzco y Arequipa, para la construccin de la Presa Angostura y la irrigacin del proyecto MajesSiguas II. Si se considera la disponibilidad per cpita de agua en las cuencas del Pacfico, encontramos que unas 12 cuencas (entre ellas las de mayor poblacin del pas) cuentan con niveles inferiores a los 1000 m3 per cpita/ao, lo que representa una situacin de escasez hdrica de acuerdo con estndares internacionales mencionados por la Autoridad Nacional del Agua. El caso ejemplar es la cuenca Chili en Arequipa. Estas cuencas exhiben diferencias notables en cuanto a caudal promedio anual. Los ros Santa, Tumbes, Ocoa y Chira, alcanzan en promedio descargas de 100 m3 /s o ms. Mientras que la descarga conjunta de todos los ros ubicados en el departamento de Tacna (Locumba, Sama, Caplina, Uchusuma y Hospicio), llega apenas a los 8 m3/s. El Caplina, que debe abastecer al 90% de la poblacin departamental asentada en la ciudad de Tacna, alcanza un caudal promedio de solo 1.5 m3/s. Las principales opciones para abastecerse de agua en el sur son la escorrenta superficial y las lluvias. La escorrenta superficial disminuye ostensiblemente, oscilando el valor medio entre 50 a 250 mm. Estos valores tienen relacin directa con la precipitacin media que existe en la zona, la cual se encuentra entre los 500 y 750 mm. Las cumbres nevadas estn amenazadas de una reduccin sustancial o desaparicin. El 71% de los glaciares tropicales del mundo se ubican en el Per. El calentamiento global ocasiona cambios extremos, propiciando mayor lluvia y perodos alternados de sequas, derritindose los glaciares y afectndose los pramos al elevarse la temperatura, con lo cual disminuyen drsticamente las reservas disponibles en la poca seca. Durante los ltimos 30-35 aos, el rea total de glaciares de los Andes peruanos se redujo en

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22%3, y el rea de glaciares menores hasta un 80%. Ha disminuido en 12% la disponibilidad de agua dulce en la zona costera, donde se ubica el 60% de la poblacin. En la zona sur los principales nevados y glaciares se encuentran en la sierra de Arequipa, Puno y Cuzco. Por ejemplo, el Coropuna, en los ltimos 50 aos ha perdido el 54% de su masa glaciar; nevados volcnicos, como el Pichu Pichu y el Misti, han reducido su masa glaciar, provocando en las ltimas dcadas la prdida aproximada de 2000 ha de terrenos frtiles por falta de agua. La construccin descentralizada del espacio tiene uno de sus elementos claves en torno a este recurso escaso y decisivo. Su ms inmediata expresin tiene que ver con los diferentes usos de agua, pero se fundamenta en la forma misma de organizar la vida en una nueva relacin con la naturaleza. Importantes proyectos de represamiento e irrigacin buscan asegurar la provisin de agua, as como hacer posible la ampliacin de actividades en los diferentes sectores, especialmente el agrcola y el minero. Entre ellos la construccin de represas a nivel de las principales cuencas, caso Pillones, Chalhuanca y Bamputae, en el sistema hdrico del Chili, para ampliar la oferta al uso poblacional de la ciudad de Arequipa, para las actividades mineras de la empresa Cerro Verde, y el leve incremento en la frontera agrcola de la campia de Arequipa. En la misma lnea se puede considerar la propuesta de construccin de la represa Angostura, del proyecto Especial Majes - Siguas II, basada en la ampliacin del sector agro exportador de alcance macro-regional, y su indispensable manejo integral de cuenca entre Arequipa y Cusco para un adecuado afianzamiento hdrico de conjunto. Desde la propia sociedad existen otras iniciativas que buscan responder al desafo hdrico. Miles de comuneros que habitan y gestionan las altas montaas andinas, realizan diversas adaptacioSecretara General de la Comunidad Andina. Impacto del cambio climtico en la comunidad andina. Lima: Comunidad Andina, 2008.
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nes fundamentales. Se identifica los cambios de temperatura por altitudes, para adecuar cultivos y actividades. Las sabiduras ancestrales son claves para estas respuestas. Entre sus dimensiones estn la visin integrada de la cuenca; los sistemas de riego y andeneras, para ampliar el suelo agrcola en diversas altitudes y ecosistemas; y las variadas formas de almacenamiento del agua, para su uso compartido en tiempo de escasez. Pero la pobreza y la desposesin de los bienes pblicos y las tierras comunales, impulsan tambin usos de efecto depredador de los recursos. Una propuesta importante denominada cosecha del agua, promovida por desco, viene siendo adoptada en comunidades alto andinas a partir de un conjunto de prcticas mecnico estructurales que tienen por funcin captar, almacenar y distribuir el agua excedente del perodo de lluvias, as como posibilitar la infiltracin del agua al interior del suelo, permitiendo una adecuada recarga de los acuferos subterrneos para lograr el mantenimiento e incremento de los afloramientos naturales (manantes o puquios).

1.6 Guardianes de la alta montaa y la cadena camlidos

La rearticulacin del sur peruano, en las condiciones del calentamiento global y sus efectos dramticos en los Andes, han dado una nueva y ms amplia significacin a la cadena de los camlidos sudamericanos, integrada por ms de un milln y medio de personas, sociedades de pastores y comuneros, que han organizado una amplia red conglomerada en torno a la crianza de alpacas y llamas, y que habitan sobre todo en las altas montaas del sur peruano. Se constituyen como los guardianes de la alta montaa, quienes tienen la inmensa responsabilidad de gestionar las reservas de fuentes nacientes de agua en la cabecera de las cuencas, los bancos de germoplasma andino, tanto animales como vegetales, en especial de los camlidos y su hbitat.

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El nmero de personas que estaran involucradas directa e indirectamente (criadores, rescatistas, acopiadores, trabajadores de la gran industria, artesanos, comerciantes de artesanas) con la produccin de la cadena productiva de la alpaca, estara llegando al milln y medio4.

1.7 La produccin agrcola y ganadera

La mayor parte de la pequea produccin comunal andina de la regin sur se ocupa de producir alimentos destinados al autoconsumo, para el mercado regional-nacional y el continental, as como para la exportacin a otras zonas del mundo. Sus principales cultivos son la papa, el olluco, la oca, el maz, la quinua, el haba y arveja verdes, y en la costa, el arroz. Se est abriendo un nuevo portafolio de cultivos, como el olivo, el palto y la paprika, destinados especialmente a exportacin, que tienen especial importancia en los valles interandinos y costeros. La ganadera vacuna para la produccin de lcteos y derivados es una actividad que ha cobrado un gran impulso, y existe una tendencia a incorporar nuevos valles, especialmente en la sierra sur, articulados a las empresas acopiadoras y envasadoras. El sur es actualmente la principal zona productora de lcteos del pas. Se forman grandes corredores econmicos que especializan zonas productoras de semillas, zonas productoras para autoconsumo, zonas para mercados regionales y zonas para exportacin, en sentido transversal (Arequipa-Moquegua-Tacna en relacin a Puno-Cusco-Apurmac), y longitudinal (de los valles interandinos hacia la meseta altiplnica y Bolivia; y tambin de los valles de la costa hacia Lima).

Lineamientos estratgicos del desarrollo alpaquero. Consejo Nacional de Camlidos Sudamericanos (Conacs) 2005.

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La produccin de la macro-regin sur andina representa el 21% de la produccin agrcola a nivel nacional. Las regiones de Cusco y Puno producen 9 y 10% respectivamente, siendo las ms representativas.

1.8 El mar y el desarrollo de la zona marino costera

Las reducciones de las 200 millas de mar que afectaban especialmente las costas del sur peruano, han sido recin objeto de la atencin nacional. El Per ha formulado ante el Tribunal de La Haya una reclamacin respecto a la delimitacin martima con el Estado de Chile. Se reclama en el diferendo, que nos corresponde un rea martima acorde con las 200 millas, lo que actualmente est recortado por asuntos de hecho y no de derecho, afectndose un rea de 38 000 km2. El Tribunal de La Haya dictar su veredicto como ltima instancia internacional. Esta reclamacin jurdica tiene repercusiones econmicas, portuarias y de desarrollo macro-regional. Un asunto clave es el de la riqueza de los recursos hidrobiolgicos del rea en controversia. El rea que reclama el Per est en una zona clave de la corriente marina de Humboldt, la que tiene cambios ante el calentamiento global del planeta. El desplazamiento de recursos bsicos, como la anchoveta, acenta su desplazamiento hacia esta rea del sur peruano y norte de Chile, por lo que ya se ha incrementando la explotacin del recurso. Los estudios cientficos indican que en las prximas dcadas podran migrar especies del norte del Per hacia esta rea, cambiando las condiciones de la biomasa marina y las actividades econmicas asociadas a ella. Un efecto directo es el incremento de la instalacin de fbricas de harina de pescado y la extraccin de mariscos y algas, que inclusive ha ocasionado conflictos sociales con los pobladores de zonas

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como Quilca, Caman y Ocoa, quienes ven afectadas sus actividades tradicionales. Al no existir un plan de gestin marino-costero, este incremento est depredando los recursos y tiene un gran impacto contaminante. Otra consecuencia es que afecta la pesca artesanal, importante actividad que podra ser ampliamente beneficiada con el incremento de especies, si se amplan y mejoran equipos, mercados y procesamiento industrial.

1.9 El sector empresarial emergente

Existe un sector empresarial macro-regional emergente (en el agro, agroindustria, lcteos, cemento, manufacturas), que busca el desarrollo descentralizado productivo, a partir de realizar una acumulacin sustentada en la innovacin y la reinversin de los excedentes, as como en el eslabonamiento productivo y logstico que potencia los recursos naturales y humanos integrados. Este impulso se expresa en el entrelazamiento urbano-rural en los ejes longitudinal y transversal sealados, que se potencian y proyectan desde la escala de integracin sudamericana. En la produccin del espacio, los empresarios emergentes buscan el control de los recursos naturales, afirmar su uso sustentable, as como formar conglomerados y eslabonamientos productivos logsticos con valor agregado, en condiciones de mercados nacional-regionales competitivos. Es posible apreciar las condiciones de este eje emergente en los siguientes aspectos. Los esfuerzos de una nueva industrializacin, con Arequipa como centro principal formal, una intensa actividad manufacturera informal sobre todo en Juliaca, y extendidas redes macroregionales, expresan la disyuntiva crucial del territorio para su desarrollo descentralizado. Una caracterstica de esta creciente diversificacin y red de valor agregado, es que oscila entre las

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demandas de la actividad minera-energtica, como proveedores parciales y directos, y la articulacin con valor agregado de eslabonamientos, conglomerados y redes. La dinmica del sur peruano est entrelazada con la del norte de Chile, Bolivia y el centro amaznico mediterrneo del Brasil. Tienen una dinmica territorial que va dando forma a una mega-regin en el proceso de Integracin Suramericana, expresada en la Iniciativa de Integracin Suramericana (IIRSA). Los procesos de estos ltimos aos, en especial las infraestructuras avanzadas, como el IIRSA Sur en Per, indican que esta escala mega-regional es crucial para que las actividades econmicas puedan alcanzar valor agregado productivo y logstico. Son ilustrativos al respecto los estudios realizados el 2009 por los equipos tcnicos de los diversos pases de IIRSA, sobre potencial de integracin productiva y desarrollo de servicios logsticos de valor agregado. En lo que sigue se usarn las informaciones de estos estudios, pues analizndolos por sectores nos permite apreciar la importancia y los desafos de la escala mega-regional. Existen lneas productivas que tienen esta base mega-continental. Algunas de ellas: azcar (Bolivia) - gaseosas (Per); cadenas algodn (Bolivia) - hilados (Per); chatarra (Bolivia) - alambres (Per); torta de soya (Bolivia) alimentos balanceados (Per); cuero (Bolivia) - artesanas y manufacturas (Per); leche (Bolivia) - productos lcteos (Per); ajes, aceitunas y Organo (Per) - alimentos procesados (Chile). La agricultura del sur peruano tiene el componente fundamental de despensa alimentaria para la seguridad alimentaria nacional, con un importante sector agroexportador y agroindustrial en crecimiento. La escala mega-regional de la actividad est presente en los diversos proyectos de inversin en esta perspectiva. Existen ncleos empresariales que actan a esta escala, como las cementeras, el flujo de comercio de papa y otros cultivos andinos desde Apurmac a Bolivia, el flujo hortcola-frutcola costero y

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de valles interandinos, las rutas del comercio interregional continental, y el conglomerado de ganadera-lcteos. Uno de ellos, de gran importancia en los prximos aos, es el de Majes- Siguas II, como ncleo agro exportador que dinamizar otros en todo el macro-sur.

1.10 La articulacin urbana y nuevas dinmicas de poblamiento

Se est rearticulando la dinmica de poblamiento del sur peruano, formndose en torno a determinadas ciudades principales dos ejes que entrecruzados, constituyen la columna vertebral del desarrollo descentralizado, uniendo las planicies con los valles interandinos, el bosque amaznico con la costa y el mar. Uno es el eje transversal Matarani-Arequipa-Juliaca-Cusco, y el otro es el eje longitudinal que une Abancay con Cusco, Juliaca, Puno y Desaguadero, hacia Bolivia. Desde esta red de ciudades se est formando un poderoso ncleo de cohesin del macro-sur, para darle perspectiva tanto al IIRSA Sur hacia Brasil, como al corredor hacia La Paz, que conecta con el corazn industrial del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). Esta dinmica de poblamiento tiene algunas caractersticas que muestran las posibilidades y limitaciones para el desarrollo. Ante todo, se forma una nueva jerarqua urbana, con un redireccionamiento de las migraciones5. En la costa sur son seis ciudades, siendo Tacna la ms numerosa, seguida de Ica. La primera sustenta su economa en los efectos multiplicadores de la actividad minera y el comercio. Ica se basa en el desarrollo de actividades agrcolas, el comercio y servicios. La tasa de crecimiento demogrfico es elevada en
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Peru: Migraciones internas 19932007. Lima: INEI, 2009.
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Tacna, siendo moderada en Ica. Entre 1993 y el 2007, el aporte migratorio disminuye, siendo ms significativo en Tacna (de 51.3% a 43.8%). La inmigracin a la ciudad de Tacna procede principalmente del departamento de Arequipa (51.7%), seguido del departamento de Tacna (13.5%). En la sierra sur destaca la ciudad de Arequipa. Como capital regional concentra importantes funciones polticas, adems de econmicas. Tiene una baja tasa de crecimiento demogrfico, a diferencia del Cusco y Juliaca, que presentan altas tasas. Arequipa recibe ms inmigrantes del departamento de Puno (35%) seguido del mismo departamento de Arequipa (26.1%). La ciudad de Cusco recibe personas del mismo departamento (66.2%), luego de Apurmac (12.1%). A Juliaca arriban abrumadoramente migrantes del mismo departamento de Puno (83.4%). En la selva sur, Puerto Maldonado es la ciudad ms importante. Basa su economa en los efectos multiplicadores de las actividades mineras y en menor medida forestales. Entre 1993 y el 2007 presenta una alta tasa de crecimiento (4.8%). En este perodo el aporte migratorio declina levemente pero ostenta una alta tasa de crecimiento (4.4%). El 46.5% de los migrantes que se dirigen a Puerto Maldonado proceden de Puno, y el 9.9% de Madre de Dios. Tambin se genera una malla socioterritorial urbana-rural. En el sur, este es un proceso extendido. Al ser su poblacin ampliamente rural, de campesinos comuneros pero minifundistas y en pobreza, las familias han adoptado como estrategia de vida enviar a sus hijos por relevos a trabajar a las ciudades, a fin de agregar un ingreso asalariado y han priorizado los estudios. Las mayores posibilidades de transporte entre reas urbanas y rurales, ha incrementado el traslado de familias a las ciudades, sin dejar la propiedad y actividad agrcola. Estas condiciones han generalizado en el sur andino la migracin temporal, como una estrategia para complementar ingresos familiares sin dejar el campo. En los ltimos aos, se ha ampliado la migracin al

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exterior, desde donde el envo de remesas complementa el ingreso, al tiempo que globaliza las interacciones de la familia. Esta migracin al exterior, as como el descenso de la fecundidad, explican en parte la cada relativa de las migraciones internas. En el sur, se ha fortalecido la metropolizacin de las ciudades capitales regionales y aquellas con mayor actividad comercial, formndose entre ellas una red territorial de plataforma de servicios y conectividad, en la malla transversal-longitudinal sealada anteriormente. Los diversos proyectos de inversin en marcha (IIRSA Sur, Majes-Siguas, corredor Cusco-La Paz), van a ampliar y consolidar esta tendencia.

2. Dinmica territorial en el contexto de la descentralizacin

Los cambios en la dinmica territorial son el sustento de la descentralizacin del macro-sur peruano. Algunas de estas dinmicas, derivadas del enfoque del desafo en los cambios del territorio macro-sur, son las siguientes: Las autonomas en polticas pblicas y en el uso de los recursos, deben considerarse en su gestin que estn marcados por la disputa entre las dos formas de acumulacin, la dominante de acumulacin por desposesin, enfrentada a la acumulacin por innovacin de los ejes socioterritoriales. El crecimiento de los ejes socioterritoriales y las potencialidades del macro-sur peruano, sealan los desafos de su desarrollo sustentable, sobre la base de la articulacin productiva, su potenciacin como despensa alimentaria nacional y mundial, centro de biodiversidad, plataforma logstica de valor agregado, circuitos de industrializacin y servicios, en cadenas productivas, desde el agro y la ganadera, la agroindustria, la manufactura, y la petroqumica. Los cambios en la estratificacin, los nuevos sujetos activos, son cruciales para el fundamento de las autonomas. Los sectores emergentes, desde la sociedad y los gobiernos regionales y locales,

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buscan ampliar sus autonomas de decisin y actividad, haciendo fuerza en articulaciones, conglomerados y diversas formas de asociatividad social y territorial. La superacin del archipilago minero-energtico no supone necesariamente su desaparicin, pues las actividades mineras y energticas son una fuente de riqueza, pero debe integrarse a la dinmica de valor del territorio y articularse como un conglomerado productivo regional en armona con el medio ambiente. La disputa por la descentralizacin fiscal se manifiesta como un hecho entre las dos formas de acumulacin enfrentadas. Los gobierno regionales y locales deben disponer de ingresos propios, tener un porcentaje sustantivo de las rentas generadas en su mbito, e incrementar los ingresos con participacin en lo que deben ser impuestos a las ganancias extraordinarias en la minera. Es necesaria y urgente una nueva distribucin de competencias entre los niveles de gobierno. Sobre la base de las capacidades autonmicas, deben considerar competencias compartidas entre el gobierno nacional y las regiones, en asuntos de gestin de cuencas e infraestructuras mayores, debiendo ser la junta interregional macro-sur el espacio para concertar. Es necesario establecer competencias compartidas entre regiones, municipios y autoridades comunales y de cadenas productivas, reconociendo las funciones especficas de estas. Es indispensable un plan urbano-regional que reordene el territorio en una nueva jerarqua de integracin y promocin. El transporte intermodal debe proyectarse y articularse con el IIRSA Sur y la conexin Per - La Paz - MERCOSUR, las redes nacionales transversales y horizontales, con ejes ordenadores transversales (como costanera-Arequipa-Juliaca), y horizontales (como costanera, Abancay-Cusco-Puno-Desaguadero). En las jerarquas urbanas-rurales debe afirmar las urbes metropolizadas, promover ciudades intermedias como nodos de servicios y

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conexiones, y afirmar en servicios los diversos centros poblados menores de dos mil habitantes. Deben ampliarse las diversas formas de participacin ciudadana, poniendo acento en las responsabilidades de innovacin, valor agregado y asociatividad.

3. Perspectivas y desafios para la macro-regin sur peruana

Existe la paradoja que pese al deterioro creciente de los niveles de vida de la poblacin del sur, existe un pujante esfuerzo de crecimiento que se hace evidente en la existencia de infraestructuras y capitales sociales que abren una va distinta de desarrollo. Este es el sustento de los nuevos ejes socioterritoriales emergentes que hemos presentado. Vale la pena enumerar sus perspectivas. Crecimiento de ciudades regin que lideran espacios territoriales desarticulados, con capital social amplio, pero sub-utilizado y con infraestructura urbana colapsada. Limitada infraestructura de riego, conflictos en relacin a su uso, ampliacin y gestin del agua. Ejes viales transversales interocenicos IIRSA Sur con Bolivia y Brasil, formando con el norte de Chile la mega-regin amaznica-altiplnica-martima, en situacin de asimetra con el sur peruano. Creciente transitabilidad entre ciudades regin y sus espacios de abastecimiento y de servicios a la produccin. Proyeccin de formacin de mercado elctrico regionalcontinental y potencialidad en discusin de las centrales hidroelctricas Per-Brasil, en su impacto ambiental y como fuente de energa.

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Gas de Camisea y el desafo del gasoducto sur peruano con el complejo petroqumico, para la integracin productiva e industrializacin del sur peruano. Limitada infraestructura de riego en valles interandinos, altiplano y mesetas, e impulso de nuevos proyectos de ampliacin de frontera agrcola como el de Majes-Siguas II. Ampliacin del transporte intermodal (carretera, puertos, ferrocarril, aeropuertos) de amplia cobertura en relacin a la produccin. Crecimiento del circuito turstico sur con centro en Machu Picchu y la creciente ampliacin con la diversificacin de destinos. Son mltiples los factores locales y regionales que sustentan en estas condiciones las posibilidades de desarrollo y constituyen sus principales desafos, formando parte sustantiva de un proyecto nacional y regional de desarrollo descentralizado. Estos son: El aprovechamiento de los escasos recursos hdricos entre Puno, Tacna, Moquegua y Arequipa, y su adecuado balance entre su uso agrcola, urbano y minero, con una articulacin de complementariedad de prioridad agropecuaria, uso urbano poblacional, y de abastecimiento industrial y minero, en los proyectos de irrigacin de los departamentos del sur. El desarrollo y diversificacin de su oferta agropecuaria para el mercado regional, nacional, continental y mundial, asumiendo como ncleo dinmico las complementariedades macro-regionales, de la mega-regin continental suramericana, y de la exportacin, para reestructurar las actividades productivas. La integracin efectiva de la minera al desarrollo macroregional, debiendo pagar impuestos a la sobre ganancia;

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ampliar sus compras en el mercado macro-regional; coordinar las infraestructuras con las del desarrollo regional; cumplir las normas ambientales; e incrementar el valor agregado. La articulacin de esquemas elctricos macro-regionales en el mercado elctrico nacional, ante la entrada de Camisea, propiciando el gasoducto macro-sur y el complejo petroqumico en la costa sur Ilo-Matarani. Las cadenas de integracin productiva de las economas agro exportadoras, de carne y fibras de camlidos, lcteos, agroindustriales, tursticas, de pequea empresa, artesanas e hidrobiolgicas. La ampliacin y diversificacin de servicios modernos y de logstica avanzada en el rea de la mega-regin continental, y su conexin con el MERCOSUR y el Asia Pacfico. El desarrollo del comercio con alcance a todo el mbito de la mega-regin continental, formalizndolo y potenciando las destrezas y habilidades en servicios comerciales y de logstica de las nuevas condiciones del desarrollo. El desarrollo de las ciudades y centros poblados en sus usos de suelos, equipamientos, vivienda, dotacin de servicios, y organizacin de sistemas bsicos. La diversidad cultural como oportunidad de un desarrollo plural y verdaderamente descentralizado en la gestin del territorio, as como de su riqueza de biodiversidad y otros recursos naturales. Diferentes formas de ver el mundo pueden plantear distintas soluciones a un mismo problema. Oportunidad para un dilogo y poltica verdaderamente interculturales. De la capacidad de afrontarlos concertadamente depender el desarrollo del macro-sur en los prximos aos.

Selva central, una regin para construir

Luis Garca Caldern

Introduccin
Desde la capital de la repblica, recorriendo poco ms de trescientos kilmetros de carretera, se avizora la selva central, donde el folleto turstico ofrece naturaleza y aventura, as como expresiones culturales de indgenas y colonos. Chanchamayo y Satipo en Junn, junto con la provincia de Oxapampa en la selva pasquea, comparten la oferta de ese folleto, pero con una realidad poltico administrativa que a pesar de su cercana a Lima, es poco conocida y todo indica que tampoco ha sido correctamente comprendida. Junn y Pasco, al igual que las dems circunscripciones regionales, fueron creadas desde la demarcacin departamental preexistente, considerando realidades andinas y de selva que en muchos casos no tenan conexin social, econmica y/o vial, situacin que ya arrastraba problemas de integracin. Muchos de los analistas coinciden en sealar que iniciar un proceso de descentralizacin desde los departamentos ha sido tal vez el mayor error del proceso pero, por otro lado y sin razn valedera, se minimiza el hecho de que a pesar de todos los problemas de desconexin territorial y de asignacin presupuestal, algunos departamentos hasta cierto punto venan construyendo una identidad gracias a sus tradiciones y su historia. Por su parte, la selva de Pasco y Junn, como

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Selva central, una regin para construir

producto de su diversidad tnica, tena un proceso de composicin sociodemogrfica muy particular, ajeno a lo que aconteca en el resto de las provincias de ambos departamentos, razn por la cual no se identificaban plenamente con ellos. La pluriculturalidad del espacio geogrfico, las etnias indgenas (Yaneshas, Ashninkas, Nomatsiguengas, Piros, Kakintis, Amewakas), los migrantes andinos y los descendientes de colonos europeos, han engendrado un caracterstico sentido de pertenencia y de demanda del derecho de administrar y decidir sobre el desarrollo integral de un territorio diferente al de los pueblos andinos, que desde las administraciones regionales no ha podido ser traducido en expresiones propositivas que favorezcan la integracin regional. Segn la afinidad sociocultural y las dinmicas econmicas, la selva central estara comprendida por las provincias de Chanchamayo y Satipo, pertenecientes a la regin Junn, y la provincia de Oxapampa, de la jurisdiccin regional de Pasco, con lo cual estaramos considerando unos 43 616 km2 y una poblacin de 444 752 habitantes1. Algunos lderes de los distritos de la provincia de Jauja que se hallan en ceja de selva tambin reclaman el derecho de integrar esta propuesta de regin, pero no cuentan con respaldo social. Cuadro N 1. Provincias de la selva central
Provincia Satipo Chanchamayo Oxapampa Total km2 19 219 4723 18 674 42 616 Habitantes 193 872 168 949 81 929 444 750 Distritos 6 8 7 21

Dos veces el nmero de habitantes de la regin Tumbes y once veces su dimensin.

Mapa N 1 La selva central como espacio geogrfico

POZUZO

PALCAZU

PUERTO BERMUDEZ

HUANCABAMBA CHONTABAMBAVILLA RICA OXAPAMPA SAN LUIS DE SHUARO PERENE CHANCHAMAYO PICHANAQUI

( !

( !

MAZAMARI

SAN RAMON VITOC

SAN MARTN DE PANGOA

SATIPO

LEYENDA
Capital_Provincia Vas nacionales Ros Provincias

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Desde el punto de vista econmico, los principales productos agrcolas de la selva central han demostrado una evolucin favorable. Estos se hallan vinculados con el comercio nacional (madera, ganado, ctricos, entre otros) e internacional (caf, cacao, entre otros), pero para su consolidacin, requieren de una atencin preferente que permita la creacin de ventajas competitivas para insertarse mejor en un mercado cada vez ms exigente y globalizado. Por otro lado, la atencin de salud y la educacin, as como los programas sociales, son precarios e ineficaces. En la situacin actual, ante la ausencia de una estrategia subregional, la atencin llega a cuenta gotas, alterando la sensibilidad de un sector importante de la poblacin. Las polticas estatales de desarrollo agrario no alcanzan a la selva central en su totalidad y las prcticas regionales mayormente se hallan desarticuladas con su realidad. Esto se hace evidente cuando las inversiones provenientes del gobierno central y las que tienen como origen al gobierno regional no son complementarias, lo que no demuestra un coherente programa de inversiones en servicios e infraestructura complementaria. Son estas razones por las cuales las localidades rurales principalmente perciben un letargo para su desarrollo y las unidades econmicas de selva central se hallan en seria desventaja para lograr consolidarse en el mercado. Los gobiernos regionales incluidos Junn y Pasco no han podido convertirse en protagonistas del desarrollo regional, porque sus gerencias enfrentan una dualidad de poder frente a las direcciones regionales. Formalmente estas dependen de los gobiernos regionales, pero en la prctica no se desligan de Lima y continan funcionando como parte de los ministerios, convirtindose en instancias intermedias innecesarias. Los ministerios transfieren funciones privilegiando a las direcciones regionales y sin una coordinacin estrecha con las gerencias de los gobiernos regionales, provocando descoordinacin y duplicidad de esfuerzos. Mencin aparte merece la Gerencia de Desarrollo

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Social de la Regin Junn, que a travs del Programa de Estimulacin Temprana (PICED) y el Programa de Seguridad Alimentaria Nutricional (PROSAN), ha logrado articular sus actividades con el Ministerio de Salud, las municipalidades distritales y los programas sociales, aunque sus resultados positivos no han sido debidamente difundidos, lo que podra promover estrategias de replicabilidad en otros espacios territoriales. Se estima necesario fortalecer el rol de las gerencias regionales para convertirlas en verdaderas instancias formuladoras, ejecutoras y evaluadoras de polticas pblicas regionales, no slo restringidas a proyectos de inversin, generalmente aislados y vinculados a obras de infraestructura, sino orientadas a promover el desarrollo de su jurisdiccin. Por otro lado, se requiere mayor concurso de las diversas entidades pblicas que actan en la regin y la bsqueda de una mayor racionalidad y eficiencia del gasto pblico. Existe un desconocimiento y descoordinacin de actividades entre las diversas entidades y programas2. Lo que ocurre a nivel regional se reproduce en el nivel subregional, es decir, las gerencias regionales descentralizadas tienen muy poca capacidad resolutiva que les permita articularse con los agentes del desarrollo de nivel provincial y distrital, razn por la cual la gran mayora de ciudadanos desconoce cul es el rol que cumplen estas oficinas dentro del territorio y les reconocen slo la funcin de trmite documentario, independientemente del esfuerzo que puedan hacer sus funcionarios por demostrar sus capacidades y compromisos. Sumado a esto, la coordinacin interregional entre Junn y Pasco es escasa, a pesar de que ello favorecera el desarrollo y la prestacin de servicios para las tres provincias de la selva central. Como ejemplo de esta falta de coordinacin podramos sealar el proyecto de Fortalecimiento de la competitividad de
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Plan de Desarrollo Concertado de la Regin Pasco.

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la cadena productiva del caf en la Regin Junn, que beneficia al eje cafetalero de Chanchamayo y Satipo, que inexplicablemente no considera a los sectores cafetaleros de la vecina Oxapampa, quienes han ganado innumerables premios de calidad de producto3. Tenemos exitosas experiencias que podran ser complementarias al proyecto y no de rivalidad productiva. Uno de los casos ms crticos se presenta en el sector salud. Los hospitales y puestos de salud de Oxapampa no pueden transferir pacientes graves hacia las cercanas ciudades de Junn, al ser su jurisdiccin la regin Pasco, debiendo hacer las transferencias hacia esa localidad. Para evitar que los pacientes estn sujetos a difciles trances de estos traslados, optan por enviarlos directamente hacia nosocomios de Lima. El sector educacin tambin sufre las consecuencias de esta falta de coordinacin, ya que los programas de capacitacin y actualizacin podran tener mejores resultados si se aplicaran en simultneo para toda la selva central, independientemente de la regin a la que pertenezcan. Ms funcional ha resultado la decisin del Jurado Nacional de Elecciones, que ms all de la demarcacin territorial, opt por desconcentrar la inscripcin de candidatos de la provincia de Oxapampa hacia sus dependencias de Chanchamayo, aprovechando la conexin vial existente. En esta realidad regional, todo indica que es el centralismo y la concentracin poltico-administrativa en las capitales andinas, as como la incomprensin de una realidad diferente, lo que se convierte en una pesada ancla que retrasa el despegue de las provincias de la selva central. Desde esta perspectiva, se requiere de un concienzudo anlisis para disear y aplicar estrategias de desarrollo regional equitativo, para lo que es necesario aplicar mecanismos y herramientas de intervencin diferenciada, acordes
3 El distrito de Villa Rica en Oxapampa ha ganado reconocimiento internacional y nacional, y se adjudica el derecho de ser reconocida como la tierra del caf ms fino del mundo.

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a la realidad del escenario. En los intentos por descentralizar el pas en la dcada de los ochenta, esta situacin fue aprovechada por algunos lderes locales para proclamar el derecho a la autonoma administrativa, con la conformacin de una regin selva central.

Oxapampa, adentro y afuera de la regin Pasco

Cuando se alude a la regin Pasco, habitualmente en el imaginario mental se reproduce la altura de la ciudad de Cerro de Pasco, la actividad minera y el intenso fro andino de los ms de cuatro mil metros de altura, omitindose (sobre todo por quienes no conocen la demarcacin regional) que tres cuartas partes del territorio est conformado por selva alta y baja. Son las circunstancias geogrficas las que acentan el aislamiento de Oxapampa y su escasa identificacin con el resto de la regin, pero por otro lado, la exigua inversin regional mantiene a sus habitantes disconformes con sus autoridades en la capital andina. La provincia representa el 73% del territorio regional, tiene una densidad demogrfica de 4.3 habitantes por km2, siendo la gran mayora de ellos habitantes de zonas rurales, con una dispersin poblacional que hace costosas las prestaciones de servicios bsicos4, as como de salud y de educacin. Demogrfica y electoralmente, la poblacin de Oxapampa constituye el 29% del total regional, razn por la cual los habitantes consideran que son de poco inters para las autoridades regionales. Sin embargo, la fluidez del trnsito de personas y mercaderas, as como la oferta de servicios complementarios de la vecina Chanchamayo, la ha identificado e integrado a la difusa intencin de conformacin de una regin selva central autnoma.
Slo el 11.4% de la poblacin de la provincia cuenta con red pblica de servicio de agua dentro de su domicilio, el 8.2% con red pblica de desage dentro del domicilio y el 51.3% energa elctrica. Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).
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Selva central, una regin para construir

Para comprender el caso de esta provincia pasquea, se hace menester realizar un anlisis del proceso histrico del asentamiento poblacional. Los primeros pobladores fueron los pueblos originarios de las etnias Yanesha y Ashninka. Durante la poca colonial se realizaron algunas expediciones de evangelizacin hacia sus ros y valles, pero es durante los albores de la repblica cuando la atraccin por sus riquezas forestales y el auge cauchero la hacen cobrar notoriedad. La colonizacin de la provincia se produjo hacia mediados del siglo XIX, promovida por el gobierno de Castilla. Los migrantes europeos (tiroleses) llegaron a travs de trochas y rutas de acmilas, y el 25 de julio de 1859 fundaron Pozuzo. Tres dcadas despus, desde este poblado sale un grupo de colonos y funda la ciudad Santa Rosa de Oxapampa (30 de agosto de 1891)5. A pesar de las limitaciones viales propias de la poca, la conexin administrativa con la zona andina del departamento de Pasco era aceptada por los colonos. En 1919 se inaugura la carretera central que une Chanchamayo con la capital de la repblica, y a partir de all se inicia la vinculacin de Oxapampa con esta provincia. Desde esta nueva ruta se inicia la colonizacin del Bajo Entaz y el Palomar6. La construccin de la carretera central obedeca a las necesidades de ese momento y por su importancia econmica desplaz cualquier otra va de comunicacin. Los productores y la poblacin queran esa carretera y no demandaron otra (Huacho-Cerro de Pasco-Oxapampa) que hubiera podido servir para integrar social y econmicamente al departamento. En 1943 se abre la carretera a Oxapampa y aunque no existen estudios especficos al respecto, es posible que la migracin andina procedente de la sierra central, que se produjera desde esta ruta que est enlazada con la carretera central, sea la base de la filiacin con Chanchamayo. Mientras que una va se consolidaba y se haca
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Fuente: Plan de Desarrollo Concertado de Oxapampa. Jurisdiccin del actual distrito de Villa Rica.

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indispensable para el aprovisionamiento de alimentos, medicinas y enseres, la otra ruta que conectaba con el ande pasqueo qued descuidada y se hizo literalmente intransitable. Sin una adecuada conexin vial con su capital, la dinmica econmica y social de Oxapampa se identific fuertemente con la vecina provincia de Chanchamayo, en el departamento de Junn, que sin proponrselo empez a consolidar su liderazgo geopoltico. Oxapampa est severamente distanciada de las polticas de desarrollo de su respectiva regin, situacin que genera tensiones entre las administraciones municipales de nivel provincial y distrital y la presidencia regional. En la ltima dcada, la presencia de la administracin regional dentro de la provincia evidencia fallas en la gestin de inversiones, tanto en cantidad como en calidad. Los oxapampinos argumentan que el sistema administrativo regional no les es favorable, sin embargo, con la plena vigencia de los mecanismos de participacin y de democratizacin del presupuesto regional, este planteamiento no tendra asidero, ya que en los espacios de decisin del presupuesto se han priorizado obras de inters provincial, pero la escasa capacidad tcnica y gerencial del equipo profesional de la administracin regional actual7, ralentiza la aprobacin de los expedientes tcnicos por el incumplimiento de las especificaciones del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Hasta el mes de julio del 2010, Pasco slo haba ejecutado el 17% de su presupuesto, situacin que perjudica a los oxapampinos tanto como a los pobladores de las provincias andinas, pero es la acumulacin de varios aos de descuido regional lo que afecta ms la fidelidad de Oxapampa con su regin. De los ocho distritos que conforman la provincia, son Puerto Bermdez y el recientemente creado distrito de Ciudad Constitucin (constituidos mayoritariamente por comunidades ashninkas), los que acumulan el mayor nmero de necesidades bsicas
Segn la encuesta realizada por el Consejo Nacional para la tica Pblica (Protica), el 81% de la poblacin desaprueba la gestin del presidente regional.
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insatisfechas, y a pesar de la existencia de programas sociales, la vulnerabilidad social es bastante alta, posiblemente porque estos programas no estn adaptados a las caractersticas culturales de las etnias amaznicas. Por otro lado, no se puede negar la existencia de algunos cultivos ilegales de coca en este mbito, que posiblemente buscan su justificacin en los altos niveles de pobreza extrema8.

Satipo, al filo de la hoja de coca

Satipo es la provincia ms grande de Junn, ocupando el 51% del territorio regional, con una densidad poblacional de 10 habitantes por km2. La poblacin mayoritariamente est afincada en zonas rurales, dispersin demogrfica que hace costosa la prestacin de servicios bsicos. Es una de las pocas provincias de la selva que cuenta con una visin de desarrollo que ha sido construida tomando como eje la cuenca del Ene. Su historia es bastante similar a la de las provincias de la selva central. En el siglo XVII llegaron a Satipo las misiones franciscanas de evangelizacin. En 1674 el cacique Ashninka Mangor expulsa temporalmente a los religiosos franciscanos, quienes retornan unos aos ms tarde. Sin embargo, los levantamientos indgenas y los retornos se sucedieron hasta 1742, ao en que Juan Santos Atahualpa arrasa con todas las misiones de evangelizacin de la selva central. Las misiones no se abriran nuevamente hasta 1814. Posteriormente, en las primeras dcadas del siglo XX, llegaron 400 colonizadores de origen andino9, y hacia 1930 llegaron al pas inmigrantes europeos (suizos, rumanos, hngaros, espaoles, entre otros) por los incentivos que el gobierno peruano les otorgaba,
8 Este distrito se halla en el quintil 1 del Mapa de Pobreza del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (Foncodes) 2006. http://www.foncodes.gob. pe/mapapobreza/docs/Foncodes2006_mapapobreza_PRES.pdf 9 En 1919, el gobierno peruano dispuso que los terrenos entre los ros Satipo y Pangoa quedaran reservados para la colonizacin.

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instalndose en Puerto Ocopa (Ro Tambo) y en la colonia de origen austraco10 Villa Flavia (hoy Mazamari)11. De las provincias referidas en este texto, Satipo es la nica que, adems de los descendientes europeos y migrantes de origen andino, alberga en su territorio hasta seis etnias indgenas: Yaneshas, Ashninkas, Nomatsiguengas, Piros, Cakintis y Amewakas, lo que le otorga una singularidad cultural un poco ms compleja. Reconociendo que en los ltimos aos ha logrado avances importantes, sus carencias siguen siendo crticas y bastante visibles. El 80% de las localidades no cuenta con vas de comunicacin, siendo el medio fluvial el de mayor importancia a nivel provincial. Aspectos como la desnutricin, las precarias condiciones de salud, el rezago educativo, aunado a los escasos servicios en las viviendas, son factores que evidencian la situacin vulnerable de sus pobladores. El 95% de sus localidades carece de servicio elctrico, siendo slo el 38.8% de viviendas las que cuenta con este servicio. A nivel provincial, el porcentaje de viviendas que cuentan con servicio de agua potable dentro de la vivienda es de 19.4%12. En esta realidad no es difcil suponer cul es el grado de insatisfaccin social que se percibe en sus localidades. Al igual que las otras provincias de la selva central, la actividad agrcola es preponderante, pero de las tres provincias a las que nos referimos en este documento, Satipo es la que tiene el mayor impacto de la violencia producto del cultivo ilegal de la hoja de coca para el narcotrfico, sumndose as a la insatisfaccin social la inseguridad ciudadana.
10 De los 151 austracos que llegaron al territorio, slo 19 soportaron las condiciones del lugar y se asentaron de manera definitiva. 11 En 1933, Satipo se transform en una colonia penal de presos polticos (mayoritariamente apristas). Fuente: Martnez-Flener, Milagros. Villa Flavia: Informe sobre la colonia austraca en Satipo. Diciembre 2005. http://www.satipo.com/pdf/ Austriacos.pdf 12 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

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La Merced, puerta de ingreso a la selva central

La Merced es tal vez la ciudad ms emblemtica de la selva central, all se asienta la Municipalidad Provincial de Chanchamayo. Por su ubicacin estratgica esta ciudad ha logrado convertirse en el eje social y comercial de la subregin. Eso se evidencia en la intensa movilidad de personas y mercaderas, as como en la prosperidad que demuestran sus negocios y centros de servicios complementarios. Chanchamayo concentra casi el 100% de la actividad comercial de ingreso y salida del corredor econmico, abasteciendo y siendo paso obligado de las mercancas que se dirigen a los distritos de las vecinas provincias de Satipo y Oxapampa. El turismo hacia toda la subregin genera ingresos importantes a esta ciudad, tanto por consumo de servicios de hospedaje y alimentos, como por la comercializacin de productos artesanales. Por el movimiento econmico, es uno de los pocos centros urbanos de la selva central donde se encuentran las agencias de casi toda la banca privada, adems de oficinas descentralizadas de la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP), del Ministerio de Agricultura (MINAG), del Instituto Nacional de Recursos Nacionales (INRENA), del Banco Agropecuario (AGROBANCO), entre otras. Sin embargo, adolece de dependencias estatales estratgicas que favoreceran la promocin empresarial, la formalizacin y la industrializacin de los productos de la selva central, tales como la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), que se halla en Tarma; el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), cuya sede regional est en Huancayo; y la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA), que est en la capital de la repblica. No sera errado suponer que de establecerse oficinas descentralizadas de estas dependencias estatales, se reduciran los costos de gestin y muchas de las

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iniciativas artesanales de transformacin primaria de frutos locales, entre otros, hallaran los canales para convertirse en competitivas microempresas. El titular aparecido en la edicin de julio de una revista subregional13, Chanchamayo se prepara para ser la capital de la regin Selva Central, nos muestra claramente la pretensin provincial. La idea no es propiedad de unos pocos, por el contrario, se haya consolidada en el imaginario local y la aspiracin se manifiesta en su visin concertada de desarrollo al 2015.

Visin de la Provincia de Chanchamayo al 2015

Una provincia acogedora e integrada a la regin autnoma de la Selva Central, con una agroindustria tecnificada y competitiva, un alto nivel de recepcin turstica, articulada y comunicada con sus centros poblados, con una economa autosostenida. Un gobierno con autonoma econmica, poltica y administrativa. Una poblacin con un alto nivel de vida y servicios bsicos de calidad, con autoridades lderes y participacin ciudadana plena. Con respeto a las culturas tnicas. Con profesionales calificados, competentes y reconocidos por preservar el ecosistema. Ciudad limpia con infraestructura moderna.

A pesar de que Chanchamayo, debido a su importancia estratgica de nivel regional, est relativamente bien atendida desde la administracin andina y la conexin con las otras provincias de su regin es fluida, muchos de sus lderes estn capitalizando los descontentos de las provincias vecinas, para proponerse como la capital de una posible administracin territorial autnoma.

13 Titular aparecido en la revista Selva Central con ocasin de la inauguracin del Centro cvico de la Provincia de Chanchamayo, en la ciudad de La Merced.

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Historia comn y problemas compartidos

Como ya hemos visto anteriormente, los departamentos que dieron origen a las actuales regiones venan construyendo una identidad en base a su historia y sus tradiciones. Si esa fuera en s misma una razn valedera para convertirse en regin, la selva central, que se mantuvo al margen de sus pares andinas, tambin ha estado construyendo su identidad. Se tiene una historia en comn, desde los pueblos originarios hasta su proceso de colonizacin realizado por migrantes europeos y andinos, lo que tambin le ha significado una composicin social muy parecida, adems de una tradicin gastronmica caracterstica basada en sus productos locales. A pesar de que la administracin de ambas regiones son diferentes, ya que Junn, a diferencia de Pasco, ha alcanzado mejores niveles de atencin de demandas, todas las provincias de la selva central tienen problemas similares: infraestructura vial que encarece el traslado de personas y mercaderas, dficit de redes de energa elctrica, alto ndice de desnutricin crnica infantil, alto ndice de analfabetismo, dbil nivel organizativo, insuficiente cobertura de educacin y salud, etc. Lderes polticos y sociales de la selva central aceptan que existen pretensiones de fragmentacin subregional, que implican la fusin poltica y administrativa de las provincias de Oxapampa en Pasco y Satipo y Chanchamayo en Junn, sin embargo, son conscientes de que existen factores econmicos y polticos que hacen poco viable esta propuesta. En la selva central no hay grandes contribuyentes, por eso los recursos propios que se generan en las municipalidades son exiguos y estas dependen de las transferencias del Fondo de Compensacin Municipal y del canon minero. A diferencia de sus pares andinas, las provincias de la selva central no cuentan con explotacin minera en su jurisdiccin14 y una
14 En Oxapampa existen treinta y tres concesiones mineras y dos lotes petroleros (lotes 107 y 108), donde se estn haciendo prospecciones pero todos ellos sin explotacin.

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escisin independentista repercutira en la ausencia del beneficio del canon y regalas mineras, lo que traera como consecuencia inmediata una seria limitacin de recursos para poder ejecutar planes y estrategias de desarrollo. Todas las municipalidades de la regin tienen una alta dependencia de esta fuente de financiamiento, pues los ingresos propios son escasos y no son suficientes para atender las necesidades locales. Este es tal vez el punto neurlgico que impide que quienes albergan el anhelo de una regin selva central, tomen la iniciativa de elaborar propuestas ms concretas. Antes de iniciarse el proceso de descentralizacin y de democratizacin de la gestin del Estado, a travs de los presupuestos participativos y los planes de desarrollo concertados, la respuesta de las localidades que se perciban desatendidas por las instancias estatales inmediatas era la lucha por la independencia poltica y administrativa. Con la implementacin de los mecanismos de concertacin y participacin ciudadana, se han reducido considerablemente estas iniciativas a nivel nacional, pero no sera extrao suponer que la falta de capacidades locales en la aplicacin de estos mecanismos terminen desprestigindose y se reavive la proliferacin de iniciativas independentistas. En teora, la descentralizacin es una reforma institucional para reducir las desigualdades y divergencias econmicas regionales y locales, en otras palabras, una reforma para reducir la pobreza e inequidades. En el caso de la selva central, las desigualdades y divergencias no han variado de manera notoria. Desde un punto de vista poltico, la descentralizacin debera ser el medio para reconstruir los mecanismos de representacin y participacin social. Los mecanismos del presupuesto participativo y los planes concertados seran las herramientas idneas para lograrlo, pero la falta de capacidades de muchos de los funcionarios de los gobiernos regionales ha generado desconfianza en estos espacios. El presupuesto participativo regional est maquillado, no se

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respeta lo que se aprueba15, testimonios de esta naturaleza han lapidado el inters de muchos dirigentes e incluso de alcaldes por presentar propuestas en el nivel regional. En el caso de Oxapampa, hay quienes incluso sealan que las autoridades y funcionarios de Pasco se dan maa para favorecer la priorizacin de obras por intereses polticos. Lo real es que muchos de los proyectos priorizados no llegan a cumplir con los requisitos tcnicos que requieren los proyectos de inversin pblica y aparentemente culminan archivados en alguna gaveta burocrtica. A pesar de los cuestionamientos, en definitiva se ha mejorado en la priorizacin de las obras pero no se ha fortalecido la credibilidad en el proceso de descentralizacin, ni se ha favorecido la integracin de la zona andina y la zona selvtica. Ello se refleja en la percepcin local de una inadecuada gestin de los recursos regionales para atender las demandas y necesidades de los habitantes de la jurisdiccin amaznica. Las diferencias en la inversin regional no estn delimitadas solamente por las condiciones topogrficas y/o climticas distintas, sino que aparentemente obedecen a la dualidad de la densidad demogrfica regional. Mientras que en las reas andinas existe una mayor concentracin poblacional (que adems de tener el mayor peso decisorio en los momentos electorales, tambin demanda bienes y servicios en base al canon y regalas del sector minero afincado en sus territorios inmediatos), en las reas de selva no existen contribuyentes importantes, lo que deriva en una evidente limitacin de recursos y en la poca capacidad de los gobiernos locales para la prestacin de bienes y servicios. A la falta de recursos se le agrega la preponderante dispersin demogrfica, lo que hace costoso brindar servicios elementales de energa elctrica y agua segura, as como cobertura educativa y de salud. Por otro lado, el aislamiento al que
15 Entrevista a un dirigente de la provincia de Oxapampa que manifiesta que los proyectos que llegan a esta instancia de participacin regional, tienen pocas posibilidades de ser ejecutados.

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terminan sometidos los profesionales de la educacin y la salud de las zonas rurales de la selva, la ausencia de condiciones mnimas para desarrollar sus funciones, adems de los sueldos poco atractivos que perciben, se traducen en profesionales con pocas posibilidades de actualizacin, disconformes y, a partir de ello, en una mala calidad de atencin y cobertura. De todas formas hay lderes y personalidades locales que opinan que la selva central tiene potencialidades econmicas suficientes para sobreponerse a la ausencia de las transferencias del canon minero. La selva central tiene como producto bandera al caf, mientras que otros cultivos como el cacao, sumado a otras actividades como la ganadera y el turismo, ofreceran posibilidades de desarrollo econmico hacia el futuro pero sin recursos inmediatos para su administracin, equipamiento e infraestructura, es virtualmente seguro que en el corto plazo colapsaran los intentos de consolidacin. Los costos de mantenimiento de las carreteras de la selva son altos, debido al deterioro que causan las intensas lluvias y los deslizamientos que se producen en los meses de noviembre a marzo. Sin recursos, las rehabilitaciones seran imposibles, aislando a poblaciones y fincas productivas, haciendo que el sueo de la autonoma en el corto plazo se transforme en una terrible pesadilla. Las acciones colectivas por una integracin poltica administrativa tuvieron su mejor momento en diciembre de 1999, cuando veintids municipalidades constituyeron la Asociacin de Municipalidades de la Selva Central (AMSELCE), varios aos antes que se promulgue la Ley 29029 (Ley de Mancomunidades Municipales). El propsito de esta asociacin es fortalecer los gobiernos locales para el desarrollo econmico y social de la selva central. La presidencia es alternada entre los alcaldes de los distritos asociados. Aparte de integrar a las municipalidades de Oxapampa, Chanchamayo y Satipo, en esta organizacin tambin se hallan asociadas municipalidades de ceja de selva de la provincia de Jauja.

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Ms all de las buenas intenciones, sus actividades no han tenido resultados notorios, tal es as que la gran mayora de dirigentes de la selva central desconocen de su existencia.

Conclusiones
La selva central debe ser entendida no slo como una unidad territorial, sino como una realidad social y econmica diferente a las reas andinas de sus respectivas regiones, lo cual no significa que la solucin a su problemtica se traduzca en la creacin de una regin autnoma. Todo indica que no es necesaria una escisin regional para implementar estrategias de desarrollo que reduzcan las inequidades. Ms all de cualquier evaluacin de resultados de algunas intervenciones, como el Programa de Desarrollo Alternativo en las reas de Pozuzo y Palcazu (PRODAPP), as como el Proyecto Especial Pichis Palcazu, entre otras, nadie puede negar que ese tipo de programas de dedicacin especfica han servido para mejorar las condiciones de muchas localidades de la selva central, que hasta hace pocos aos se consideraban ignoradas por las instancias y programas del Estado. Se han fomentado cultivos como el cacao y el achiote, se ha incentivado a las poblaciones para la mejora de las condiciones de salubridad de sus viviendas, se han construido puentes, instalado paneles solares en viviendas rurales de extrema pobreza, se han iniciado emprendimientos de piscicultura, etc. Una adecuada concertacin birregional (Junn-Pasco) generara las condiciones adecuadas para disponer de los financiamientos necesarios, tanto de los recursos propios como del gobierno central, de la empresa privada, as como de la cooperacin internacional, para implementar programas de desarrollo. Desde el punto de vista social, las polticas pblicas tendran mejor capacidad y calidad de cobertura, y en lo econmico, las polticas sectoriales articuladas permitiran la promocin de los sectores productivos

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locales y el turismo, con el objetivo de incrementar la produccin, la productividad y el empleo. El Instituto Regional del Caf, impulsado por la regin Junn, bien podra servir de experiencia piloto de concertacin birregional en beneficio de los productores de la selva central. Con un adecuado plan de inversiones en infraestructura vial y en cobertura energtica, se fomentara la agroindustria y la manufactura, y se mejorara sustancialmente las condiciones de las localidades de la selva central. Los esfuerzos por integrar las reas andinas con los territorios de selva, no pasan por resolver los problemas de conectividad vial, ni por instalar oficinas descentralizadas de atencin regional, ya que ello no resuelve la sensacin de abandono ni incrementa la capacidad de atencin de las demandas. El planeamiento concertado entre ambos gobiernos regionales, las dependencias estatales, las municipalidades y las organizaciones sociales y econmicas, ser decisivo para alcanzar resultados. Si ello no se logra anteponiendo las necesidades comunes antes que los intereses particulares, la insatisfaccin se puede traducir en renovados intentos de independizacin subregional, o peor an, en disturbios sociales con consecuencias trgicas.

Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

Gissela Ottone / ngela Dionisio

Introduccin
En el Per, como en general en toda la regin latinoamericana, el dinamismo econmico no se logra convertir en bienestar generalizado. La impaciencia lleva a la desesperacin y esta puede conducir al conflicto social y a la ingobernabilidad, si no se logran cambios en los mecanismos e instituciones de los que depende una distribucin equitativa de la riqueza y de los ingresos1. Si bien en los ltimos cincuenta meses el Per ha mantenido un crecimiento econmico significativo2, este an no ha podido ser trasladado a regiones como Huancavelica, Apurmac, Hunuco, Ayacucho, entre otras, en las que la mayora de la poblacin sigue siendo considerada como pobre. Entre el 2001 y el 2007, el Producto Bruto Interno (PBI) del pas se ha incrementado en un 29%, pero la pobreza ha disminuido tan slo de 54.3% a 44.5%, es decir, en un 9.8%. Bajo esa lgica, reducir la pobreza a un 20% del total de la poblacin requerira
1 Gonzales De Olarte, Efran. El desafo del crecimiento con calidad y equidad: la agenda econmica y social del prximo gobierno. Blog Economa Peruana, Lima, 19 de abril de 2006. http://blog.pucp.edu.pe/item/2116/el-desafio-del-crecimientoeconomico-con-calidad-y-equidad-en-el-peru 2 Matuk, Farid. Crecimiento econmico ha registrado 50 meses de expansin continua. Nota de Prensa del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), n. 208. Lima: octubre 2005.

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Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

de un crecimiento promedio de 6% durante 25 a 30 aos, con una inversin que debera aumentar a razn de 10% al ao, lo que sera casi imposible slo con el ahorro interno3. Sin embargo, concluida la sesin de alto nivel sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el 65o periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, se difundi la idea de que tenemos el rcord mundial en la disminucin de la pobreza4, la cual promediar el 30% al final del actual gobierno. Esto se explicara por el fuerte crecimiento del PBI, la reduccin del desempleo y la eficiencia en los programas sociales. No obstante, qu pasara si contrastamos estas proyecciones econmicas con las percepciones de los miles de productores agropecuarios asentados en la sierra del pas, los pobladores de los asentamientos humanos, los peruanos de la amazona, y otros sectores que no parecen estar beneficindose de este significativo crecimiento macroeconmico? Si tomamos el caso de Huancavelica, seguramente veremos un desfase ms agudo que el presentado por otras regiones pobres, en tanto mantiene un patrn persistente de pobreza en el cual cerca de la mitad de sus pobladores se encuentran en situacin de extrema pobreza. De esta manera, aun cuando el Per es considerado por el Banco Mundial como un pas de renta media, esta denominacin no permite visibilizar las grandes desigualdades existentes en el pas, pues tiende a esconder los importantes espacios de pobreza y marginacin, entre ellos, Huancavelica. En efecto, el ingreso promedio de un huancavelicano 154.4 nuevos soles mensuales,
3 Gonzales De Olarte, Efran. El desafo del crecimiento con calidad y equidad: la agenda econmica y social del prximo gobierno. Blog Economa Peruana, Lima, 19 de abril de 2006. http://blog.pucp.edu.pe/item/2116/el-desafio-del-crecimientoeconomico-con-calidad-y-equidad-en-el-peru

Portal Radio Programas del Per (RPP). Per logr rcord mundial en reduccin de pobreza. Andina, Lima, 22 de setiembre de 2010. http://www.rpp.com. pe/2010-09-22-peru-logro-record-en-reduccion-de-pobreza-segun-presidente-garcianoticia_297288.html

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es decir, cerca de 657 dlares al ao, no alcanza ni siquiera la lnea de la renta baja. Entonces, es necesario que la mirada sobre el pujante crecimiento econmico considere a departamentos como Huancavelica, el cual sigue en el ltimo puesto de los 24 departamentos del pas, con un ndice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.4924. El presente trabajo no pretende profundizar sobre las numerosas y complejas variables que componen la pobreza histrica de Huancavelica. Ms bien, propondremos una reflexin acerca de la relacin entre el incremento de la inversin pblica en la regin Huancavelica y la persistencia de la pobreza. Finalmente, se presentarn algunas propuestas dirigidas a la promocin del desarrollo local, a partir de las potencialidades e ingentes recursos naturales de la regin.

Huancavelica: pobreza que persiste

La incidencia de la pobreza en el departamento de Huancavelica no ha variado significativamente durante los ltimos aos. En la actualidad, slo 103 694 personas superan la lnea de pobreza, lo que equivale al 22.8% de la poblacin departamental y, a su vez, la cantidad de pobres es significativa (138 258 personas, que representa al 30.4% de la poblacin). Pero el dato ms significativo es que la mayora de la poblacin (212 845 personas, es decir, el 46.8% de la poblacin) se encuentra en pobreza extrema. Entonces, la existencia masiva de una poblacin que est fuera de la economa de mercado (de la vida civilizada la llamaban hace un siglo5), constituye no slo un problema en s mismo, sino sobre todo para la marcha del pas en su conjunto.
Contreras, Carlos. La idea del desarrollo econmico en el Per del siglo XX. En: Efran Gonzales de Olarte y Javier M. Iguiz Echeverra, ed. Desarrollo Econmico y Bienestar, Homenaje a Mximo Vega Centeno. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2009.
5

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Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

Una manera de ilustrar la situacin sera la siguiente. Si el desarrollo humano se pudiera resumir en cuatro escalones que agrupen a los 6000 millones de habitantes que aproximadamente alberga el mundo, tendramos que 1000 millones de los habitantes de la tierra se encuentran por debajo del primer escaln del desarrollo humano; son los pobres entre los pobres que no han llegado siquiera al primer peldao del desarrollo. Luego, en este primer peldao del desarrollo denominado renta baja, se encuentran 1500 millones de habitantes de la tierra, quienes son los llamados pobres. Si reunimos a estos ltimos con los que integran el primer contingente tenemos al 40% de la poblacin mundial. En el segundo escaln del desarrollo se ubican 2500 millones de habitantes, que son la mayora de habitantes de las grandes ciudades del mundo, con ingresos de renta media. Finalmente, en el escaln superior se encuentran los ltimos 1000 millones de habitantes, conformados por los habitantes de los pases desarrollados y las pocas familias que poseen las ms grandes riquezas, an en pases llamados pobres o de renta baja6. Bajo este esquema podemos distribuir a los habitantes de Huancavelica: el 46.8% se encuentran en pobreza extrema, en otras palabras, no llega an al primer escaln del desarrollo; el 30.4% se encuentran en situacin de pobreza, es decir, se ubica en el primer escaln del desarrollo humano mundial. En el segundo escaln del desarrollo, donde se ubica la mayora de habitantes de las grandes ciudades del mundo, slo se encuentra el 22.8% de los huancavelicanos. En el grfico N1 se aprecia la diferencia entre el porcentaje de incidencia de pobreza a nivel nacional y el regional. La comparacin entre ambas nos permite distinguir, adems de las brechas existentes entre la regin y el resto del pas, sobre todo, la diferencia porcentual constante que se mantiene. En 2005 el
Sachs, Jeffrey. El fin de la pobreza. Cmo conseguirlo en nuestro tiempo. Buenos Aires: Debate, 2006.
6

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porcentaje de incidencia de la pobreza a nivel nacional (48.5%), era poco menos de la mitad del porcentaje regional (90.3%). Esta diferencia se repite tambin en 2009, donde a nivel nacional se registra 34.8%, mientras que en Huancavelica llega al 77.2 %. Grfico N 1. Incidencia de la pobreza total 2004-2009 (En porcentaje)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Nacional
48.6 48.7 44.5 39.3 84.4 90.3 88.7 85.7

82.1

77.2

36.2

34.8

2009

2010

Huancavelica

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

Si queremos explicar esta situacin debemos remitirnos al hecho de que la mayor parte de la poblacin de Huancavelica reside en zonas rurales (68.3%), siendo la agricultura la principal actividad de la poblacin econmicamente activa. Adems, esta agricultura es esencialmente de autosubsistencia. Estas caractersticas socioeconmicas contribuyen a mantener las cifras como estn, pues la inversin en zonas rurales es mnima y la que se realiza se destina fundamentalmente a pequea infraestructura social como por ejemplo aulas o locales comunales, lo cual no est mal, pero no es una inversin prioritaria cuando existe gran

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Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

incidencia de necesidades bsicas insatisfechas, e inexistencia de infraestructura productiva para los ms de seis mil hogares rurales diseminados en el campo huancavelicano. Asimismo, debe considerarse que el 40% de la poblacin regional se dedica a la crianza de alpacas, siendo este el sector que menos crece en trminos de ingreso, ya que estos se basan en la venta de materia prima y no de productos procesados y por tanto, no se genera valor agregado. La materia prima (fibra) es vendida a precios tan bajos que el rcord de precio pagado al productor huancavelicano es inferior a lo pagado en Puno. Incluso cuando el precio de exportacin de la fibra aumente, la variacin difcilmente impactar positivamente a los productores por las caractersticas del sector7. De esta manera, el panorama no ha cambiado significativamente en los ltimos aos, pues las condiciones de habitabilidad de ms del 50% de la poblacin son precarias y cerca del 40% no tiene acceso a agua potable, el 66% no accede a servicios de saneamiento y cerca del 43% sobrevive sin electricidad8. Una de las dificultades ms notorias es el acceso de las provincias hacia la capital del departamento, pues existe slo una carretera asfaltada (Huancayo-Huancavelica), siendo este dficit de vialidad una barrera para el desarrollo de actividades econmicas rentables para el resto de las provincias. De otro lado, estn los persistentes ndices de desnutricin, a pesar de los esfuerzos aplicados por algunas polticas especficas, como el programa Juntos, la estrategia Crecer y la creacin de un espacio regional como el Consejo Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricin (CRSAN), los cuales an no han generado
7 Quicao, Isabel. Al margen del poder. Los alpaqueros huancavelicanos. Per Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, 2009, pp. 283-320. 8 Resulta contradictorio el tratar de comprender cmo es que el departamento que provee de cerca del 50% de electricidad a regiones como Junn, Lima e Ica, no prevea a su propia poblacin de este servicio.

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los cambios esperados9. En suma, el grfico N 2 nos muestra la pobreza persistente a nivel de cada provincia de Huancavelica. Grfico N 2 Huancavelica: incidencia de pobreza total, segn provincia (En porcentaje)
Tayacaja Churcampa Acobamba Huancavelica Angaraes Castrovirreyna Huaytar 77.8 78.3
Incidencia de pobreza total
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007

89.2 88.9 88.0 78.1 87.6

Tayacaja muestra los ndices de pobreza ms altos, lo que sin duda se debe a que cinco de sus diecisis distritos tienen los ndices de pobreza ms altos de la regin. Estos distritos son Tintaypuncu, con 97% de ndice de pobreza (slo 3 de 100 pobladores logran llegar al gasto de la canasta familiar); Salcahuasi, con 96% y donde slo 4 de 100 personas pasan la lnea de pobreza; Surcubamba, con 95% de pobreza; San Marcos de Rocchac, con 93%; y Huachocolpa, tambin con 93%; los que, cabe sealar, se encuentran en la zona denominada el VRAE10 (Valle de los Ros Apurmac y Ene).
9 Torres, Henry. Concertacin y poder. Revirtiendo indicadores sociales. Per Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, 2009, pp. 339-357. 10 Programa Sierra Centro. Una regin llamada VRAE, Blog desco opina, Lima, 13 de septiembre de 2010. http://desco-opina.blogspot.com/2010/09/una-regionllamada-vrae.html

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Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

Como se sabe, esta ltima zona ha sido delimitada en funcin a la produccin de la hoja de coca, con el fin de facilitar la aplicacin de polticas gubernamentales de desarrollo que inhiba la siembra de dicho cultivo. Sin embargo, ms all de las buenas intenciones, las estrategias empleadas con nfasis en la erradicacin, no producen los efectos deseados en trminos de desarrollo. A lo dicho, debe agregarse que el predominio de lo rural propone limitaciones al acceso de la informacin pues, tal como muestra el grfico N 3, siguen vigentes altas tasas de analfabetismo regional, as como el mayor ndice en la zona rural comparada con la urbana De igual manera, los mecanismos de concertacin y participacin para el ejercicio de la ciudadana, se dan en espacios donde el debate y acuerdos son desarrollados en el idioma castellano. A continuacin se muestra, en el grfico N 4, los datos sobre lengua materna en Huancavelica, que corroboran lo que venimos afirmando hasta este momento, es decir, la enorme brecha existente entre esta regin y el resto del pas, lo que evidencia su literal desenganche de las dinmicas generadas por el crecimiento econmico. Grafico N 3. Huancavelica: tasas de analfabetismo (En porcentaje)
30.4 24.9 13.8 8.5 25.9 15.5 5.9 15.3 11.2 7.4 29.9 24 16 13.1

Huancavelica

Acobamba

Angaraes

Castrovirreyna

Churcampa

Huaytar

Tayacaja

urbana

rural

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007

Gissela Ottone / ngela Dionisio

283

Grfico N 4. Huancavelica: poblacin segn idioma lengua que aprendi en la niez, 2004 y 2007 (En porcentaje)
Otros 0.3

Castellano

30.7

34.2

Quechua

68.9

65.5

2004
Fuente: INEI (www.inei.gob.pe).

2009

Inversin pblica por huancavelicano y por sectores

As, la realidad social que muestra la regin de Huancavelica debera ser condicin ms que suficiente para establecer un cuadro de prioridades en la intervencin pblica, habida cuenta de la importancia que fue adquiriendo la lucha contra la pobreza en las estrategias del estado peruano durante las ltimas dcadas. En ese sentido, consideramos que la calidad del gasto es muy importante para poder redistribuir adecuadamente en funcin al crecimiento. No est de ms remarcar que los objetivos redistributivos deben estar muy claros y dirigidos a mejorar la calidad de las personas (desarrollo humano), as como a generar una infraestructura favorable a la pequea y mediana inversin, creadora de empleo11.
11 Gonzales de Olarte, Efran. Crecimiento sin equidad: Un desafo para la democracia en el Per. Blog Economa Peruana, Lima, 25 de abril de 2008. http://blog. pucp.edu.pe/archive/193/2008-04

284

Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

Un reciente estudio seala la recuperacin que ha experimentado el ndice de Eficiencia de la Inversin (IEI) durante los ltimos 15 aos en el Per12. No obstante consideramos que ms importante sera ver el comportamiento de la inversin pblica en Huancavelica, para constatar que en los ltimos cinco aos este departamento ha tenido un mayor gasto pblico asignado per cpita que Junn o Lima, dos de sus regiones vecinas. A continuacin, en el grfico N 5, se muestran los montos de inversin pblica dividida por el nmero de habitantes para estas tres regiones en un periodo de cinco aos. Grafico N 5 Inversin pblica en Huancavelica y otras regiones (En nuevos soles per cpita anual)
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Lima

2010

Huancavelica

Junn

Fuente: Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) http://www.cepes.org.pe/sistemapropuesta/Propuesta/mainFrame.php

12 Paredes, Carlos Eduardo. Crecimiento, productividad y eficiencia de la inversin en el Per. Lima: Instituto del Per de la Universidad San Martn de Porres, 2009.

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285

Si bien el presupuesto total destinado a regiones como las de Junn y Lima es mayor, lo que se invierte en un poblador huancavelicano es el doble que en un poblador de la regin Lima, y un tercio ms en relacin a un poblador de Junn. Esto sugiere que el huancavelicano sera el ms favorecido. Sin embargo, la realidad social brevemente expuesta en los prrafos anteriores, contradice de manera evidente este dato. Lo que menos muestra Huancavelica son cambios direccionados a su desarrollo que vayan reduciendo sustancialmente la pobreza, a medida que el Estado invierte ms en ellos. Entonces, qu est sucediendo? Si bien hay un incremento en los recursos pblicos destinados a Huancavelica, parece que estos no son de la magnitud necesaria para enfrentar los problemas de manera adecuada o, en su defecto, estn mal direccionados, disminuyendo sensiblemente su impacto positivo. Sobre lo primero, un indicio que lo corroborara podra ser la poqusima importancia que tiene Huancavelica en el Presupuesto General de la Repblica, llegando su participacin a slo un 1.4% 13. Ms an, de este porcentaje mnimo destinado al desarrollo del departamento con el ndice ms alto de pobreza del pas, faltara saber cunto llega efectivamente al poblador huancavelicano, cul sera el costo de transaccin y cunto no se gasta por entrampamiento o exigencias de un sistema que muestra graves cuellos de botella, que obstaculizan las acciones que buscan la disminucin de las brechas existentes14.

13 Para el ao 2011 se tiene previsto destinar a la regin, para los tres niveles de gobierno, un monto de 887 millones de soles, vase: Ruiz, Mir. Huancavelica y la reduccin de su presupuesto para el ao fiscal 2011. Huancavelica Noticias, Huancavelica, 23 septiembre 2010. 14 El 2007 se present un programa denominado Programa de igualdad de oportunidades para familias campesinas de Huancavelica, basada en experiencias exitosas de cuatro ONG (CARE, desco, , CARITAS y CICDA), que pretenda atender a 62 500 familias, pero que no fue aprobado por la Oficina de Programacin e Inversiones Regional (OPI).

286

Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

Entonces, como primer aspecto a tener en consideracin, est claro que la eficiencia de la inversin pblica no slo debe referenciarse por el nmero de pobladores, tambin debe analizarse el tipo de necesidad que tiene esa poblacin y, en ese sentido, uno de los factores que ms inciden en la ausencia de impacto social de la inversin pblica es la gestin centralizada de los recursos, tanto a nivel nacional como a nivel regional. Para tener una idea de lo ltimo, en el grfico N 6 mostramos la distribucin del presupuesto pblico a nivel de cada provincia. La provincia de Huancavelica15 ha mantenido la hegemona de la distribucin del gasto pblico, alcanzando, en el 2005, ms de la mitad del presupuesto destinado a la regin. En los aos siguientes, la disminucin relativa del gasto pblico en la provincia de Huancavelica se explica en parte por el aumento del monto destinado a la provincia de Tayacaja, la cual alberga el mayor porcentaje de la poblacin (cerca del 23% de la poblacin huancavelicana). Grafico N 6. Presupuesto asignado por cada provincia de la regin Huancavelica (En porcentaje)
55.0 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

HUANCAVELICA TAYACAJA OTRAS PROVINCIAS

Fuente: Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) http://www.cepes.org.pe/sistemapropuesta/Propuesta/mainFrame.php

15 La provincia de Huancavelica acoge a cerca del 30% de los pobladores de la regin, segn INEI-Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

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En las cinco provincias restantes, los montos de inversin casi no han variado en el transcurso de los ltimos cinco aos. Castrovirreyna es la provincia que menor presupuesto recibe del gobierno, incluso despus del terremoto de agosto de 2007, cuyas consecuencias en la regin fueron evidentes. Dicho fenmeno natural afect no slo parte de la costa sur, sino tambin gran parte de la zona norte de la provincia de Castrovirreyna, donde la poblacin de al menos dos cuencas quedaron en el desamparo. Se supona que la gravedad de la situacin debi significar la priorizacin en la asignacin de recursos, pero no ha sido as, al menos hasta 2009. Grfico N 7. Presupuesto asignado a 2 distritos de Tayacaja (Millones de soles)
35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2005 2006 2007 2008 2009

Tintay Puncu

Pampas

Fuente: Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) http://www.cepes.org.pe/sistemapropuesta/Propuesta/mainFrame.php.

El hecho referido puede servir para sugerir la vigencia de una actitud centralizadora ms amplia de lo que suponemos, pues no slo se manifiesta a nivel nacional o regional, sino incluso en dimensiones provinciales. En el grfico N 7, por ejemplo, se

288

Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

muestra la diferencia de inversin entre la capital de provincia de Tayacaja (Pampas) y Tintay Puncu, uno de sus distritos. Como se muestra, la capital de la provincia de Tayacaja recibe mayor inversin respecto a uno de sus distritos que, a su vez, se ubican entre los ms postergados del departamento. De esta manera, se formula una paradoja: en Huancavelica la mayora de la poblacin es rural pero la inversin est concentrada en slo dos ciudades del departamento, Pampas y Huancavelica.

Programas sociales
Tomando como referencia el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza16, en donde se establecen los tres ejes transversales de la poltica social del pas17, podemos dar una mirada al funcionamiento de los diferentes programas sociales que se aplican en zonas como Huancavelica, especialmente al programa Juntos. A pesar de los muchos esfuerzos por disminuir los indicadores de pobreza a travs de polticas sociales nacionales e incluso regionales, estas no han obtenido resultados alentadores, sin embargo, es necesario sealar que fuera de la amplia lista de programas a favor de las poblaciones menos favorecidas, no puede soslayarse el esfuerzo que se realiza a travs de Juntos. El Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres Juntos, pretende en el corto plazo, atenuar la pobreza extrema; y, en el largo plazo, desarrollar capacidades humanas para prevenir la transmisin intergeneracional de la pobreza18.

16 El Plan Nacional de Superacin de la Pobreza se aprob por Decreto Supremo N 064-2004-PCM, el 8 de setiembre de 2004, y se encuentra vigente. 17 Eje 1, desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales; eje 2, promocin de oportunidades y capacidades econmicas; y eje 3, establecimiento de una red de proteccin social. 18 www.juntos.gob.pe

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Han pasado ya cinco aos del inicio de dicho programa19 y la interrogante que nos planteamos es cunto ha contribuido esta intervencin para la superacin de la pobreza extrema. En Huancavelica el programa llega a intervenir en 76 de los 95 distritos existentes, es decir, tiene una cobertura en ms del 80% de la regin, siendo el nmero de beneficiarios alcanzados de 39 08620; cifra superada slo por los departamentos de Cajamarca, Hunuco y La Libertad. As, si tenemos un total regional aproximado de 69 412 hogares en extrema pobreza y si cada uno de estos albergara slo una beneficiaria del programa Juntos21, entonces el programa estara cerca de atender a ms del 50% de los hogares en situacin de extrema pobreza. Continuando con el mismo ejemplo, tendramos que este hogar necesitara ms de 560 nuevos soles para estar por encima de la lnea de la pobreza. El programa aportara un 20% del monto mnimo que gasta un hogar en estas condiciones, lo cual debiera haber permitido a estos hogares disminuir la brecha de la pobreza. Sin embargo, parece que no hay un cambio sustancial en las condiciones de las familias que participan en el referido programa, lo que puede estar ligado a las condiciones que se exigen para efectivizar las transferencias, es decir, si el beneficiario recibe el monto asignado 100 soles tiene que cumplir con la asistencia de sus hijos a las escuelas, conducir a los nios menores de cinco aos a los controles de crecimiento, vacunas, asistir a los controles de nutricin, identidad, entre otros, lo que para la mayora de ellos implicara un mayor costo por el tiempo que debe emplearse en el cumplimiento de estas obligaciones, as como el tiempo productivo del trabajo infantil que deja de usarse para dedicarlo a la escuela.
Fue creado mediante el decreto supremo N032-2005-PCM en abril del 2005. Evolucin mensual de beneficiarios por regiones y distritos, periodo febrero 2009. www.juntos.gob.pe
20 21 19

En algunos casos se presentan ms de una beneficiaria en un hogar.

290

Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

En todo caso, en donde s se debiera apreciar un cambio es en la dieta alimentaria, que se refleja en los ndices de desnutricin crnica. Pero, parece que este cambio tampoco se ha producido, ya que si en el 2000 tenamos al 53.4% de nios en esta situacin, en el 2007 el porcentaje es de 52.2%22. Entonces, est claro que la desnutricin responde a diferentes causas23. Sin embargo, si hubiera inversin dirigida del mencionado fondo de subsidio a este tema, se hubiera podido mostrar cambios en la situacin, pero esto no ha ocurrido. Aun cuando se puede atribuir algunos resultados al Programa, como el empoderamiento de la mujer, la mayor asistencia de nios a los centros educativos y a los controles en los centros de salud (de los cuales se tienen datos cuantitativos pero no cualitativos24), los montos dedicados a mejorar la dieta alimentaria de las familias, que influyen en los indicadores de pobreza, casi no han variado (53.40% del gasto total en 2000 y 52.2% en 2007)25. La lgica de intervencin del programa Juntos consiste en llegar a la mayora de los distritos, y los montos de inversin varan en funcin del nmero de pobladores y no tanto en funcin del indicador de pobreza de cada distrito. Por ejemplo, en Tintay Puncu, el Programa atiende slo a una tercera parte de los hogares pobres (606 beneficiarias)26, y en Yauli, a cerca de la mitad (3337 beneficiarias)27. Una intervencin ms focalizada en los distritos
Fuente: INEI-Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2000 y 2007. Las causas atraviesan temas sanitarios como practicas de salud, higiene, educacin y promocin nutricional, vase: Torres, Henry. Concertacin y poder. Revirtiendo indicadores sociales. Per Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, , 2009, pp. 339-357. 24 Es decir, se tiene el nmero de nios que se han incorporado al centro educativo, pero este aumento, est significando tambin el incremento del nmero de docentes o la mejora en la calidad de la enseanza? 25 Fuente: INEI-Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) 2000 y 2007. 26 Evolucin mensual de beneficiarios por regiones y distritos, periodo febrero 2009. www.juntos.gob.pe 27 Evolucin mensual de beneficiarios por regiones y distritos, periodo febrero 2009. www.juntos.gob.pe
23 22

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que concentran los mayores porcentajes de pobreza, podra ser una alternativa para atacar ms eficientemente y eficazmente la pobreza extrema de la provincia.

Corredores de desarrollo
Si bien Huancavelica es tipificado como el departamento ms pobre del pas, se reconoce tambin los ingentes recursos con los que cuenta. Es decir, habra un error conceptual cuando se pretende atacar la pobreza a partir de sus problemas y no de las potencialidades y posibilidades con las que cuenta la regin. Frente a ello, hay dos visiones sobre las posibilidades de lograr un significativo desarrollo econmico y social en los andes peruanos: la optimista y la pesimista. Para los primeros, la sierra no es un problema sino una solucin. Si se pudiera potenciar la tecnologa, las formas sociales de produccin autnticamente andinas y las formas de control y mejoramiento en el uso de recursos, la sierra seria una regin desarrollada28. Para los segundos, la obtencin de productos suficientes como para pagar salarios de subsistencia, afrontar los costos de reposicin de capital e incluso producir un excedente, no parece viable. En ese sentido, la clave estara en lograr el aumento de su productividad, es decir, conseguir el desarrollo de sus fuerzas productivas. Se requiere para ello un proceso de cambio tecnolgico y de elevacin en la calidad de sus recursos humanos. A partir de esta premisa, se implementaron estrategias de desarrollo territorial en base a la dinamizacin de circuitos econmicos, tomando en cuenta sus potencialidades, especialmente la movilizacin de recursos locales (familias, gobiernos locales, comunales), el trabajo con
28 Dourojeanni, Marc J. Naturaleza y Hombre. Recursos Naturales, desarrollo y conservacin en el Per. En: Juan Mejia Baca, ed. Gran Geografa del Per. Naturaleza y Hombre. Tomo 4. Barcelona: Manfer, 1986.

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Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

organizaciones locales (reforzamos las existentes), la participacin en los espacios de concertacin y la valoracin de la tecnologa tradicional combinando tecnologas externas. De la misma manera, se hace nfasis en la formacin de recursos humanos locales29, as como en la relacin con la esfera estatal y con actores relevantes. Para el caso, estos circuitos son tres: el de los camlidos (donde est incluido el 40% de la poblacin huancavelicana30), el de los policultivos y el de los frutales (que estn articulados a centros urbanos ms poderosos y con mayor hegemona como son las ciudades de Huancayo, Ayacucho, Ica y Chincha).

Por qu estos circuitos?

Estos corredores econmicos son capaces de ofertar productos con potencial comercial, para lo que deben reunir simultneamente dos condiciones: soporte de recursos naturales, expresado en capacidad productiva territorial, y vocacin productiva, expresada en potencial de especializacin31. Al lado de los citados existen otros circuitos que difcilmente contribuiran a lograr un desarrollo en el largo plazo, como es el caso de la minera, donde slo encontraremos involucrada al 0.9% de la poblacin32. Entonces, el circuito de los camlidos sera el de mayor potencial regional, porque sustenta la mayor parte de los ingresos de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) huancavelicana. La mayora de la poblacin que est integrada a este circuito
29 Agentes Comunitarios de Salud (ACS), lderes tecnolgicos, promotores alpaqueros 30 Quicao, Isabel. Al margen del poder. Los alpaqueros huancavelicanos. Per Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, , 2009, pp. 283-320. 31 Carrillo, Hugo y Rodrguez, Jorge. Capitalizan los pobres?: experiencia de generacin de ingresos de familias altoandinas. Lima, desco-Programa Huancavelica, 2005. 32 Carrillo, Hugo. Recursos naturales y minera. Un encuentro sin dilogos entre sus inversiones sociales y el desarrollo. Per Hoy. Territorio y Naturaleza. Desarrollo en armona, n. 14. Lima: desco, 2008, pp. 291-304.

Mapa de los circuitos de inter vencin circuit cuitos inter erv Prog ogr Huancav desco - Programa Huancavelica
Huachocolpa San Marcos de Rocchac Salcahuasi Salcabamba Pazos Nahuimpuquio Pilchaca Huayllahuara Vilca Huaribamba Quishuar Surcubamba Tintay Puncu

TAYACAJA

Daniel Hernndez Ahuaycha Cuenca PAMPAS Moya Acraquia Conayca Izcuchaca

Colcabamba Chinchihuasi Pachamarca Paucarbamba San Pedro de Coris

Acobambilla

Manta

Laria Nuevo Occoro

Mariscal Cceres Huando Acoria Palca Andabamba Yauli Paucar

CHURCAMPA
La Esmeralda Rosario

HUANCAVELICA

HUANCAVELICA

Locroja CHURCAMPA La Merced Mayocc Anta Callanmarca ACOBAMBA Achonga Huanca Huanca Marcas Ccochaccasa Huayllay Grande Congalla Caja Chincho

ACOBAMBA

Aurahua Chupamarca Tantara Huamatambo San Juan

LIRCAY

Secclla

Arma Huachos

Santa Ana

CASTROVIRREYNA
Cocas Mollepampa Ticrapo

ANGARAES

Julcamarca Antaparco Santo Toms de Pata

Capillas Norte

CASTROVIRREYNA Pilpichaca

San Antonio de Cusicancha Quito Arma Huayacundo Arma

HUAYTAR
Tambo

HUAYTAR Ayavi Santo Domingo de Capillas San Francisco de Sancayaico Santiago de Chocorvos
Laramarca Querco Ocoyo Santiago de Quirahuara

San Juan de Huirpacancha Crdova

LEYENDA
Capital de departamento Capital de provincia Capital de distrito Va asfaltada
Escala grfica 0 20 40 60 km

Va sin asfaltar Circuito econmico de los frutales Circuito econmico de los policultivos Circuito econmico de los camlidos sudamericanos

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Elaboracin digital: Lucia Burneo Hurtado

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Huancavelica, pobreza en un pas de renta media

habita en alturas superiores a los 3800 msnm. Debemos tomar en cuenta adems, que la produccin alpaquera huancavelicana esta posicionada en el cuarto lugar a nivel nacional despus de Puno, Cusco y Arequipa, con el 6.5% de la produccin nacional. En el plano regional, cuatro de las siete provincias estn involucradas en dicho potencial productivo33. Luego tendramos el circuito de los policultivos, donde podemos identificar algunas especializaciones, como el caso del distrito de Paucar (provincia de Acobamba), donde se puede encontrar ms de 500 variedades de papas nativas. Hecho recin visibilizado al desencadenarse el boom de la cocina novoandina. Tambin est la produccin de habas y alverjas en la misma zona, con altos ndices de productividad y condiciones edafoclimticas adecuadas para el desarrollo de estos cultivos. Finalmente, est el circuito de los frutales. Del total de la infraestructura hdrica de la regin, cerca del 90% se encuentra en los valles interandinos, como la cuenca media del Mantaro, la cuenca de Pisco y la cuenca de San Juan, zonas con potencial para la produccin de frutales, especialmente en el cultivo de paltos. Este mercado estar ampliamente respaldado por un tiempo no menor a 30 aos. De esta forma se han generado algunos de los nuevos y exitosos rostros socioeconmicos huancavelicanos, a partir de la especializacin productiva, como es el caso de las habas y las alverjas en Acobamba, la explotacin de ganado vacuno de leche en la zona de Antaccocha, la produccin de maz en la quebraba del Mantaro y la produccin de paltos en la cuenca media del Mantaro, de Pisco y de San Juan.

Quicao, Isabel. Al margen del poder. Los alpaqueros huancavelicanos. Per Hoy. Luces y sombras del poder, n. 16. Lima: desco, 2009, pp. 283-320.

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Gissela Ottone / ngela Dionisio

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Conclusiones
La atencin de las necesidades de la poblacin en extrema pobreza, tratando de revertir su situacin, debe partir considerando que estamos ante un conjunto de personas cuyas condiciones de habitabilidad son por dems precarias, estando en esta situacin ms de la mitad de la poblacin huancavelicana. Asimismo, debe tomarse en cuenta que Huancavelica es un departamento alpaquero, en el que 40% de los que estn dedicados al sector agropecuario se dedican a esta actividad, por ello, urge desarrollar un plan de mayor atencin que incluya la demanda planteada por este sector, que es la creacin de una planta de transformacin que permita que su principal producto, la fibra, se produzca con valor agregado. El presupuesto pblico debera tener una mayor direccin hacia los ejes de desarrollo de la regin, de manera integradora, priorizando los espacios locales con un desarrollo que implique circuitos econmicos, donde el principal medio sea el de la articulacin. Las vas de comunicacin, sobre todo las carreteras, son la prioridad para sentir una incorporacin de las provincias hacia la regin. Por ltimo, las polticas sociales manejadas de forma centralista o con directrices tomadas de un rgano central ubicado en la capital, no respondern a las particularidades de una regin con una pobreza que se niega a dejarla, si no atacamos y priorizamos sus actividades principales, como por ejemplo, el sector agropecuario. El programa Juntos aporta cerca del 20% de la canasta familiar de sus beneficiarios y no por ello dejaron de ser pobres. Es decir, el Programa es necesario pero no suficiente. Adems, debe abordarse agresivamente aspectos como la generacin de empresas, apoyo a micro y pequeos negocios, atencin a los cultivos, entre otros.

Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima*

Teresa Cabrera

Descentralizacin popular: globo de ensayo

A lo largo del gobierno aprista, el proceso de descentralizacin ha sufrido serios reveses. La desactivacin del Consejo Nacional de Descentralizacin, el retraso en la conformacin de las Juntas de Coordinacin Intergubernamental y el virtual congelamiento de los referndum que deban definir la regionalizacin, han sido los hitos ms visibles de un perodo marcado por la permanente tensin entre el Ejecutivo y los representantes de los gobiernos subnacionales. Si bien muchas de estas fricciones se juegan en el terreno meramente presupuestal, las definiciones de fondo apuntan a la limitada autonoma de los gobiernos regionales y municipales frente a las decisiones del gobierno nacional. A pesar de la evidencia de esta contramarcha, el gobierno aprista conserv una retrica descentralista y, en distintos momentos, ha lanzado iniciativas justificadas en la necesidad de superar los cuellos de botella que no permitiran a los gobiernos subnacionales avanzar en sus objetivos de consolidacin institucional
Las entrevistas a dirigentes de Quebrada Santa Mara fueron realizadas por Jorge Meneses, del Programa Urbano de desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy. Carmen Noriega, Daniel Ramrez-Corzo y Marco Rodrguez, atendieron en detalle nuestras consultas sobre los Concursos Participativos de Proyectos, nuevos barrios y Presupuesto Participativo en Lima Sur, respectivamente.
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Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima

y mejora del gasto pblico. En esta lnea, uno de los principales sealamientos hechos desde el Ejecutivo (en particular por el presidente y sucesivos ministros de economa) se relaciona a la baja capacidad de gasto de los gobiernos regionales (GR) y gobiernos locales (GL). An cuando las cifras muestran que muchas veces estos tienen mejor nivel de ejecucin presupuestal que el gobierno central1, el argumento es recurrente cuando se discuten recortes a regiones y municipios o cuando el Ejecutivo lanza iniciativas orientadas a acelerar el gasto pblico. Entre las propuestas que siguen esta lgica (retrica descentralista, crtica a los gobiernos subnacionales, flexibilizacin del gasto) las ms importantes han sido el shock de inversiones enmarcado en el llamado shock descentralista, anunciado por el presidente Alan Garca en la inauguracin de su mandato y la Descentralizacin Popular2, en 2009. Esta ltima iniciativa, agregaba una variable: el gasto deba hacerlo el pueblo organizado3. Para hacer efectivo
Los gobiernos regionales triplicaron los recursos invertidos de s/.500 millones en 2003, a s/.1500 millones en 2006. En el mismo perodo las inversiones del gobierno central crecieron apenas 3% Ver: Cruzado, Edgardo. El que no gasta pierde: shock de inversiones. Blog Actualidad Econmica del Per, Lima, 27 de mayo de 2007. http:// aeperu.blogSpot.Com/2007/05/inverSin-pbliCa.html. En el mismo perodo, Cajamarca y Lambayeque multiplicaron por 10 su gasto de inversin y al menos otros 10 gobiernos regionales lo multiplicaron por 4. Ver: Cruzado, Edgardo. El shock de inversiones y la capacidad de gestin del Estado. Suplemento Participa Per, n. 38 Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2007, pp.7-8. 2 Para un resumen comentado de los planteamientos de la Descentralizacin Popular, vase: ProDescentralizacin (PRODES). La descentralizacin en los mensajes del Poder Ejecutivo. En: Boletn Apuntes Descentralistas, n 3, julio - agosto 2009. Lima: PRODES, 2009, pp. 6 y 7. prodescentralizacion.org.pe/downloads/ documentos/0516372001253047957.pdf 3 Que el pueblo organizado de las comunidades campesinas, asentamientos humanos, comunidades nativas, grupos juveniles y rondas campesinas seleccione una obra, formule un perfil de ella, solicite el financiamiento a los municipios, gobiernos regionales o ministerios y la ejecute directamente. Garca, Alan. Defendiendo los ncleos ejecutores. El Comercio, Lima, 2 de agosto de 2009. En el artculo se refieren los antecedentes del mecanismo de Ncleos Ejecutores, se cita el marco normativo que lo respalda y se responde las crticas que suscit el anuncio acerca del impulso a esta modalidad de gasto.
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ese principio, se acudi a la modalidad de Ncleos Ejecutores (NE), un mecanismo que se haba empleado con relativo xito para obras y mantenimiento en pequea infraestructura, en el marco de entidades como el Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo (FONCODES) y el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHS), entre otras. Los NE son comits locales a los que, mediante convenio, una entidad pblica transfiere recursos y responsabilidades para la ejecucin de un proyecto de inversin pblica. En la propuesta presidencial, los NE seran los actores de la descentralizacin y FONCODES, al mando del dirigente aprista Carlos Arana, la instancia central para su promocin. Al da siguiente del mensaje, Arana y el presidente Garca anunciaron el inicio de un centenar de proyectos por 25 millones de soles, a realizarse en las zonas de mayor pobreza en Lima Metropolitana, en una especie de etapa piloto cuyo diseo no se hizo pblico. La iniciativa presidencial atrajo crticas relativas bsicamente a dos aspectos. El primero, institucional, era el de la tensin con los gobiernos regionales y locales, que a travs de sus instancias de representacin la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red Nacional de Municipalidades del Per (REMURPE), entre otras se mostraron en desacuerdo con la intervencin del Ejecutivo en la orientacin de sus recursos. En este marco, aunque ciertamente de manera marginal, sectores vinculados a la promocin de procesos de planificacin, participacin ciudadana y fortalecimiento de GR y GL bsicamente Organizaciones No Gubernamentales (ONG), mostraron preocupacin por el hecho que el mandato para los NE no estableciera vnculos aparentes con el instrumento que formalmente debe orientar la inversin local el Plan de Desarrollo Concertado o con el canal para la toma de decisiones de inversin: el Presupuesto Participativo4.
Una muestra de los principales cuestionamientos en este sentido figura en el Acta de la Sesin Extraordinaria del Comit Ejecutivo Nacional de la Mesa de
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Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima

El segundo aspecto al que apuntaron las crticas era el electoral. Este aluda a la intencin del partido de gobierno de generar un escenario que le permitiera operar con algunas variables a favor de sus fichas electorales, en la competencia regional-municipal de 2010, particularmente en la apetitosa plaza de Lima Metropolitana. La designacin del ya mencionado dirigente aprista Arana para encabezar el proceso y la apresurada juramentacin de 100 NE al da siguiente del mensaje de fiestas patrias, aparecan como el inicio de campaa de un sector del aprismo5. Otro nivel de crtica, menos mundano pero crucial, sealaba el aire de familia entre el operativo aprista y la prctica de establecimiento de clientelas que en las dcadas pasadas haba afinado el Fujimorismo con los recursos de programas sociales, teniendo como foco en Lima las zonas ms populosas y de mayor pobreza. A partir de la descripcin del funcionamiento del mecanismo de Ncleos Ejecutores (aprobados en 2009) en la Quebrada Santa Mara y en Villa Mara del Triunfo6, el presente texto intenta describir sucintamente las distancias entre la apuesta formal del Ejecutivo por la Descentralizacin Popular, la oportunidad poltica de su lanzamiento y la experiencia real de la participacin y ejecucin comunitaria de proyectos de inversin pblica.

Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza, del jueves 3 y mircoles 9 de setiembre del 2009, en la que representantes de los sectores pblicos y de la sociedad civil analizan el Decreto de Urgencia 085 y sus implicancias. Vea: www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/documentos/doc_01410.pdf 5 Todo esto ocurri antes del remedo de congreso del Partido Aprista (APRA) y el vergonzoso retiro del candidato aprista a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con lo que los mandos medios y los dirigentes barriales apristas se quedaron sin la cobertura necesaria para operar. A fines de 2009, siendo el partido en el poder, el APRA an apareca como una fuerza competitiva. 6 Villa Mara del Triunfo, distrito ubicado al sur de Lima, se divide en 7 zonas (Jos Carlos Maritegui, Inca Pachactec, Cercado, Nueva esperanza, Tablada, Nuevo Milenio y Jos Glvez). La Quebrada Santa Mara se encuentra en el extremo este de Nueva Esperanza, en la parte ms alta y topogrficamente accidentada del distrito.

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Ncleos Ejecutores en Lima Metropolitana y el caso de Villa Mara del Triunfo

Al iniciarse agosto de 2009, los GR y GL tenan en conjunto un saldo no ejecutado aproximado de trece mil millones y medio de nuevos soles (64.4% correspondiente a GR y 35.5% a GL). Mediante el Decreto de Urgencia N 085-2009 se estableci que, de modo facultativo, deban destinar hasta 6% del saldo no ejecutado en el 2009 para financiar proyectos de inversin pblica y mantenimiento de infraestructura a travs de NE. Las disposiciones complementarias a la norma fijaron similares condiciones para el financiamiento por parte de ministerios. La norma no especificaba el papel de FONCODES. Segn esto, el tope de recursos disponibles para NE a nivel nacional sera superior a 809 millones de nuevos soles. En el caso de Lima Metropolitana, el conjunto de saldos a nivel de los GL distritales, sin contar a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) era cercano a los 25 millones de nuevos soles, cifra en la que Villa Mara del Triunfo (VMT) participa con 1 530 531 nuevos soles. Los montos disponibles en la ciudad y la magnitud de los correspondientes a VMT pueden apreciarse en el cuadro 1. Segn datos del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), de los cerca de ocho millones y medio de habitantes de Lima y Callao, 586 mil 300 se contabilizan como pobres y pobres extremos, concentrados en los distritos de Ate, Comas, San Juan de Miraflores, San Martn de Porres, Villa El Salvador, Villa Mara del Triunfo y Ventanilla. El supuesto era que en el caso de Lima, estos territorios seran prioridad en la promocin de la conformacin de NE. El registro a cargo de la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), cierra en 2009 con una cifra de 343 NE a nivel nacional, de los cuales 46 se ubican en Lima-Departamento (Provincia de Lima y Regin Lima Provincias) y de estos, apenas 21 se ubicaban

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Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima

Cuadro 1. VMT y Lima Metropolitana Recursos disponibles para NE -2009*

LIMA-CIUDAD (SIN CALLAO) VMT MML 21 606 705.40 1 530 531.72 7.08% DISTRITOS 24 841 471.32 6.10% TOTAL

46 448 176.74 3.29%

(*) 6% del Presupuesto de Inversiones no ejecutado por los GL a julio del 2009.

en el mbito de Lima Metropolitana. Sin embargo, estas cifras no coincidan con la informacin de campo. Tomando el caso de VMT, especficamente de la Quebrada Santa Mara, los vecinos refieren la realizacin de 13 proyectos bajo la modalidad de Ncleos Ejecutores. Si se toma en cuenta el listado de expedientes recibidos (ver cuadro 2) en la PCM, se encuentra que de los 487 expedientes que se calific como habilitados, 145 se ubicaban en distritos de Lima Metropolitana, 37 en Villa Mara del Triunfo y 12 correspondan al subsector Virgen de Lourdes, donde se encuentra la Quebrada Santa Mara. Aparentemente la diferencia se debe a un problema de actualizacin del registro disponible al pblico.

Quebrada Santa Mara: situacin y participacin comunitaria

La Quebrada Santa Mara (QSM) se encuentra en el extremo este de la zona Nueva Esperanza (sub-zona Virgen de Lourdes), en la parte ms alta y topogrficamente accidentada de Villa Mara del Triunfo. Su progresiva ocupacin corresponde al ciclo que tiene lugar desde inicios de los 90, llamado de Nuevos Barrios: pequeas extensiones de suelo habitadas por un nmero reducido de familias, componiendo un conjunto fragmentado, con baja consolidacin urbana, falta de servicios y equipamiento, viviendas precarias y un entorno de vulnerabilidad ambiental y de riesgo

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Cuadro 2. Ncleos Ejecutores en Lima Metropolitana-2009

DISTRITO Ate Carabayllo Independencia San Juan de Lurigancho Lurn Santa Rosa Villa Mara del Triunfo Rmac Cercado Total NE/1 5 13 0 1 1 20 NE/2 40 3 10 37 5 1 37 1 12 145

NE/1. Registro a diciembre de 2009 NE/2. Atencin de expedientes remitidos a la PCM sobre Ncleos Ejecutores. Fuente: Web PCM / Elaboracin Propia

fsico (pendientes pronunciadas, mala calidad del suelo). En la QSM existen seis Nuevos Barrios (poco ms de mil 300 lotes), formados entre inicios de los 90 y el 2003 aproximadamente. Es una zona crtica para el abastecimiento de agua, dada las dificultades de acceso y factibilidad (zona de pendientes muy pronunciadas). La QSM no est reconocida propiamente como un sector o zona administrativa por el municipio, no obstante, tanto las autoridades locales como la poblacin le reconocen cierta unidad, debido a su ubicacin, acceso univial y la memoria comn de su ocupacin. En estas razones el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) justific su tratamiento como unidad de planificacin en una serie de intervenciones de mejoramiento urbano, marco en el que auspici los Concursos Participativos de Proyectos (CPP)7 entre 2004 y 2006. El objetivo de los CPP era provocar la organizacin
Iniciativa del Programa Urbano de desco con apoyo de Bischofliches Hilfswerk Misereor. La intervencin de desco se prolong hasta 2008, con los
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Cuadro 3. Nuevos Barrios QSM* VMT

BARRIOS Santa Mara de Virgen de Lourdes Hroes del Cenepa Virgen de las Mercedes Rafael Alex Chacn Juan Valer Ampliacin Villa de Lourdes Familias 400 160 60 500 40 150 1310 Poblacin aprox. 1650 656 246 2050 160 600 5352 Lotes 261 235 78 339 40 180 1133

Fuente: desco Programa Urbano/ 2003-2004 (*) Ampliacin Paruro se asienta en el mismo accidente (Quebrada) frente a los otros seis barrios, con los que no comparte acceso. Debido a su ubicacin y cota diferenciada, requiere otra red para el servicio de agua. Por esto no se considera parte del mismo subsistema urbano.

de la comunidad y motivarla a participar de manera directa en el proceso de habilitacin y mejoramiento urbano. El proyecto parti de cuestionarse cmo afrontar el problema del desarrollo barrial en un contexto en el que los espacios organizativos tradicionales ya perdieron vigencia () los pobladores se organizan y participan en funcin a intereses mucho ms concretos8. Se consider que los comits ad hoc eran la forma asociativa ms viable para este propsito. En el caso de la QSM, abonaban en el bajo nivel organizativo los conflictos y el aislamiento entre los barrios, debido a malas experiencias como la venta fraudulenta de lotes, o el poco xito en las gestiones para lograr abastecimiento de agua potable. Se convocaron sucesivamente tres CPP. Los vecinos, asesorados por desco, presentaban al concurso proyectos de infraestructura.
Concursos Participativos de Proyectos Sociales (CPPS), mecanismo similar a los CPP para proyectos de tipo social y productivo, en el marco de un plan de gestin barrial. 8 Llona, Mariana y Saito, Ingrid. Gua: Concurso Participativo de Proyectos. Gestin participativa del territorio y movilizacin social en la mejora del barrio. Lima: desco.Programa Urbano, 2008.

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Tras seleccionarse las iniciativas ganadoras, los vecinos constituan un Comit de Gestin para coordinar con desco, el gobierno local y la comunidad. Por gestin se entenda desde la concepcin del proyecto, la coordinacin de los aspectos logsticos de su ejecucin, el aporte comunal en mano de obra no calificada, la participacin del vecindario mediante acciones de difusin, motivacin, hasta el monitoreo de las etapas del trabajo, de la entrega peridica de materiales, etc. No les corresponda la administracin financiera de la obra y no realizaban pagos9. A travs de este mecanismo se realizaron en la QSM diez obras: seis vas de acceso (escaleras) y cuatro plazas pblicas. En conjunto, el monto invertido bajo esta modalidad fue de 277 mil 974 soles. Cuadro 4. Concurso Participativo de Proyectos - Montos Invertidos
Obra Escalera Escalera Parque Plaza Escalera Escalera Escalera Escalera Parque Parque Total Santa Mara Juan Valer Rafael Chacn Ampliacin Virgen de Lourdes Juan Valer Hroes del Cenepa Rafael Chacn Ampliacin Virgen de Lourdes Santa Mara /Hroes del Cenepa Hroes del Cenepa / Rafael Chacn 3 129 625.66 277 974.01 2 69 406.33 1 78 942.02 Barrio CPP Monto NS

El proyecto, sin embargo, debi destinar un pequeo fondo que el Comit de Gestin administraba para el pago por el uso de agua en la obra.

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Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima

Los Comits de Gestin fueron una forma puntual de organizacin y su vigencia estuvo asociada a las obras que implementaron. Algunos de sus miembros siguieron alrededor de iniciativas de proyectos en las siguientes etapas de la intervencin de desco, o en la continuacin de las gestiones por el agua. En ms de un caso, debido a la experiencia acumulada en el proceso, o a la visibilidad pblica que les dio la participacin en las obras, miembros de estos Comits pasaron a ocupar cargos dirigenciales en sus respectivos barrios.

Los Ncleos Ejecutores en la Quebrada Santa Mara

Villa Mara del Triunfo registra un total de 37 Ncleos Ejecutores declarados habilitados por la PCM10. Segn informacin del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios y Pueblos (PIMBP) realiz en el ltimo trimestre de 2009 un total de 37 transferencias a NE en VMT, de lo que se deduce que para el ejercicio presupuestal 2009, el total de NE en el distrito fue financiado con recursos del PIMBP. El monto de las transferencias realizadas a VMT alcanza el 18.4% de los aproximadamente 22 millones de soles (tercer lugar) transferidos a NE por el PIMPB en Lima Metropolitana.

10 El grueso de los expedientes de NE en VMT fueron ingresados a la PCM al cierre del ao, el 30 de diciembre de 2009. Las resoluciones de registro de estos expedientes fueron emitidas por la PCM recin durante los primeros meses de 2010, por lo que no figuran en el registro cerrado a 2009, en el que se consignan 343 NE a nivel nacional. Por informacin extraoficial se conoce que se espera que las unidades ejecutoras solicitantes de un importante nmero de expedientes, absuelvan las observaciones planteadas por los funcionarios de la PCM, por lo cual el registro podra crecer.

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Cuadro 5. Ncleos Ejecutores en Lima Metropolitana 2009 financiados por Programa Integral de Mejoramiento de Barrios y Pueblos
DISTRITO Ate San Juan de Lurigancho Villa Mara del Triunfo Independencia Lima Lurn Carabayllo Lurigancho Santa Rosa TOTAL NE 41 35 37 10 12 5 3 2 1 146 MONTOS TRANSFERIDOS 6 747 678 5 746 094 4 143 322 1 786 077 1 422 684 1 418 763 649 679 166 451 251 200 22 431 948

Fuente: MVCS-2010/Elaboracin propia.

Como sealamos lneas arriba, los barrios de la QSM se ubican en pendientes muy pronunciadas. A fin de asentar las viviendas y los equipamientos, los pobladores han acondicionado el suelo mediante apircados artesanales que no cumplen las condiciones tcnicas que garanticen su seguridad. El movimiento de tierra para el acondicionamiento o la eventual intensificacin de las lluvias de verano, producen deslizamientos que traen daos a las viviendas y sus habitantes. Los muros de contencin son una necesidad importante. Debido a los montos de inversin y la tecnologa necesaria, no resulta realista pensar que la comunidad pueda hacerse cargo de los costos de su construccin. Las instancias de gobierno local con mandato sobre la zona (la Municipalidad de Villa Mara del Triunfo o la Municipalidad Metropolitana de Lima) no han destinado recursos para este fin, a pesar de las constantes gestiones de los dirigentes. Adicionalmente, el inters de la poblacin en los muros de contencin aumenta por el hecho de ser parte del

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acondicionamiento necesario para la proteccin de las futuras redes de agua y desage11, de las que carece la QSM. En el proceso de gestiones para la dotacin de este servicio, los dirigentes de QSM conocen la posibilidad de financiar muros de contencin a travs de programas del Ministerio de Vivienda. Segn testimonio de los dirigentes, la instalacin del mdulo CRECER en la zona les permiti tener acceso a la informacin sobre las actividades y recursos del PIMBP12, y entrar en contacto con sus funcionarios, logrando que el Jefe del Programa, Javier Morn13, se comprometa a coordinar con la municipalidad de VMT la preparacin de los expedientes tcnicos necesarios para los muros. Con el lanzamiento de los NE se realiz el cambio de unidad ejecutora (es decir, de quien financia los muros), de la municipalidad de VMT al PIMPB, en los casos de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP)14 que se relacionaran directamente con la factibilidad para el servicio de agua y desage15. La presidenta
En 2003, para gestionar de manera conjunta el tema de los servicios de agua y desage, la comunidad genera el Proyecto Integral Santa Mara, que agrupa a las seis directivas vecinales. Para el desarrollo de los proyectos de redes generales, redes secundarias y pistas y veredas, las dirigencias contrataron a la empresa VIVENDI, de Carlos Arana Vivar, dirigente aprista que fuera luego asignado por un breve perodo como director de Agua Para Todos, y que pasara finalmente a conducir FONCODES. 12 En el mdulo feria de informacin, consultorio mdico, legal y de atencin vecina participa el municipio de cada distrito y programas de diversos ministerios. El Estado intervino con estos mdulos en 13 distritos limeos como parte de la Estrategia CRECER, lanzada en 2008 como un intento de organizar los programas de lucha contra la pobreza. Entre junio de 2008 y mayo de 2009 se realizaron hasta seis ediciones del mdulo CRECER en Nueva Esperanza, en los que el PIMBP expuso los beneficios de los programas: Muros de Contencin, Escaleras y Calle de Mi Barrio. 13 Javier Morn es hoy subsecretario general del APRA y ha sido Secretario de Movilizacin. En la funcin pblica ha sido Director de Gobierno Interior (encargado de la designacin de Prefectos y Subprefectos) y desde setiembre de 2008 est a cargo del Programa Integral de Mejoramiento de Pueblos y Barrios (PIMPB) en el Ministerio de Vivienda. 14 Proyecto de Inversin Pblica, nombre genrico de los proyectos en la ficha del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) 15 En las fichas SNIP correspondientes a estos proyectos figuran como principales indicadores de la situacin: viviendas afectadas para la instalacin de las redes de
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de la Junta Directiva del barrio Santa Mara, Marisa Malarn, de filiacin aprista, refiere que a partir de su bsqueda de financiamiento para las obras de su barrio y la relacin de cordialidad que logr establecer con los funcionarios del PIMPB, se comprometi voluntariamente en la tarea de promover la conformacin de NE en la QSM. La entrevistada refiere 13 NE en la QSM, pero a travs de la informacin oficial disponible (ver cuadro 6) para 2009, slo hemos podido establecer data de 12. Teniendo en cuenta que los NE fueron conformados y aprobados en diciembre de 2009, las obras tendran lugar en 2010. Los otros proyectos que poda financiar el PIMPB pistas y veredas, por ejemplo no fueron tomados en cuenta en QSM, puesto que su viabilidad est condicionada a la instalacin de las redes de agua y desage y, esto, a su vez, requera el acondicionamiento del terreno mediante muros de contencin. Los vecinos, y en mayor medida los dirigentes, tienen esta secuencia clara, y los estudios de factibilidad que financiaron comunitariamente en 2006 corroboran la prioridad de los muros. Lograr el servicio de agua es el mvil ms persistente y articulador del esfuerzo vecinal, a pesar de la historia conflictiva de las gestiones para este propsito.

Descentralizacin Popular e inversin local

Para el ejercicio presupuestal anterior al anuncio de la Descentralizacin Popular (2008), la municipalidad de VMT logr ejecutar un 64.2% de su presupuesto de inversiones, ubicndose a media tabla en relacin a los niveles de ejecucin alcanzados por los dems municipios de la ciudad y por encima del promedio del total de gobiernos locales del pas (57.6%). Sin embargo, para el cierre de 2009 su nivel de ejecucin se redujo considerablemente,
agua, accidentes peatonales (cada de nios promedio de 2 al ao), cada de piedras y material suelto en viviendas.

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Cuadro 6. Ncleos Ejecutores QSM-2009 financiados por el PIMPB

BARRIO/NE Rafael Chacn /3 OBRA/ Muro de Contencin Calle Y, lmite MZ H1 longitud 86 m/ altura de 3.5 m, 3 m Calle Z, lmite MZ H Y MZ G longitud 84 m/ altura de 3.5 m, 3 m, y 3 m. Calle N, Calle O, Calle 12, lmite MZ T y T1 longitud 98 m/ altura de 3 m, 2.5 m, y3m Hroes del Cenepa /2 Calle Los Ficus, lmite MZ B longitud 66 m/ altura de 3 m, 4 m. Calle 13, lmite MZ E longitud 73 m/ altura de 3.8 m, 3 m, y 3.8 m. Santa Mara /5 PASAJE A, lmite MZ P longitud 74 m/ altura de 3 m, 3.8 m. Calle Los Viedos lmite MZ P longitud 66.85 m/ altura de 3.7 m Calle Las Palmeras longitud 52 m/ altura de 3.8 m. Calle Los Robles, lmite MZ W longitud 65 m/ altura de 3.7m Calle G y Los Robles, lmite MZ Z y MZ 14 longitud 66 m/ altura de 4 m Virgen de las Mercedes /1 Virgen de las Mercedes** /1 12 Calle Virgen del Chapi, lmite MZ C y MZ J longitud 58.6 m/ altura de 4 m, 3 m, y 3 m. Calle G longitud 93 m/ altura de 3.5 TOTALES MONTO/1 149 980 138 474 142 025 MONTO/2 164 978 -

149 911 149 453

149 824 149 495

164 444

148 735 135 222 149 685 121 685

125 872 -

149 757 1 303 767

(*) De mampostera en piedra con cimiento corrido, asentado de muro de piedra habilitada. (**) La ficha SNIP seala que el proyecto es iniciativa de la Junta Directiva del Barrio Juan Valer /1. Figura en la ficha SNIP original, elaborada por la municipalidad de VMT /2. Figura en Resolucin PCM que aprueba inscripcin del NE con financiamiento del PIMPB/MVCS Fuentes: SNIP/Secretara de Descentralizacin PCM. Elaboracin Propia

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a pesar de haber ejecutado un monto superior al 2008. Ocurri que los recursos crecieron y, como sucede en la mayor parte de GL y GR, la capacidad de gasto no aumenta al mismo ritmo. Para 2010, con la crisis financiera como condicionante, el presupuesto de inversiones se reduce. No obstante los cambios, al comparar los montos ejecutados puede apreciarse que estos crecen de manera progresiva. Cuadro 7. Municipalidad de VMT Niveles de ejecucin en inversiones 2008-2010
Ao Presupuesto de inversiones Monto ejecutado % Puesto/1

2008

25 046 851

16 092 155

64.2

24

2009

39 248 176

18 910 834

48.2

38

2010*

27 535 409

20 589 814

74.8

(*) a junio 2010 /1 En relacin a niveles de ejecucin en distritos Lima Metropolitana

El principio de la Descentralizacin Popular de fortalecer las capacidades (de los GL y GR) para ejecutar inversiones con eficacia y calidad crecientes, y desmontar las trabas administrativas que dificultan esos procesos16 evidentemente no se cumple. Como se ha sealado, fue el MVCS, a travs de uno de sus programas, el que asumi el financiamiento de los NE tanto en QSM como en todo el distrito17, de modo tal que el gasto realizado en el marco de la
Mensaje a la Nacin por Fiestas Patrias. 28 de julio de 2009. En agosto de 2009 FONCODES anunci ocho obras bajo la modalidad de NE en VMT: tres puestos de salud, cuatro guarderas y un proyecto de aulas. Estas obras no constan en el listado de Proyectos de infraestructura social financiados por FONCODES (agosto 2006 a marzo 2010). En marzo de 2010 FONCODES anunci el
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iniciativa de Descentralizacin Popular, no guarda relacin causal con los niveles de ejecucin de los presupuestos de inversin del gobierno local, no obstante se anotan aqu, dado que uno de los supuestos formales de la iniciativa de los NE era mejorar el nivel de gasto de los GL y GR, cosa que no se cumpli. Los promotores de los NE refieren que el PIMPB que tambin realiza transferencias a los gobiernos locales mediante su programa Muros de Contencin18 intent financiar las obras a travs de las municipalidades, pero que al no ajustarse estas a los tiempos de ejecucin planteados, se decidi optar por la va de financiar los NE. La relacin de complementariedad que en el discurso de la Descentralizacin Popular suponan los NE respecto a la capacidad de inversin de los GL, no es tal, puesto que en la prctica es el gobierno central el que moviliza su presupuesto, mientras la municipalidad es liberada de un eventual embalse de expedientes de proyectos y, por consiguiente, de la presin de los vecinos.

Participacin, Presupuesto Participativo y Ncleos Ejecutores

Finalmente, es necesario anotar la evolucin de los recursos municipales que en VMT se someten a programacin por la va del Presupuesto Participativo (PP). Las valoraciones sobre este mecanismo suelen jugarse en los extremos del entusiasmo y la desazn, y por lo general se refieren al nivel de participacin de los ciudadanos, la representatividad de las organizaciones que se inscriben como agentes o la naturaleza de las decisiones de inversin (proyectos sociales o de infraestructura?, cemento
inicio de la cuarta de estas obras: el Puesto de Salud de Ciudad Gosen, barrio conocido como Ticlio Chico por sus bajas temperaturas invernales. 18 Los barrios de QSM cumplen todas las condiciones para que sus obras sean financiadas por este programa (vivienda.gob.pe/pimbp/pag_muros.asp), por lo que la municipalidad de VMT podra solicitar la transferencia de recursos para su ejecucin.

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o capacidades?). Sin intencin de entrar en el detalle de estas cuestiones, la mirada a un caso concreto, hper-local como el de QSM, aporta para problematizar aspectos como la efectividad y la legitimidad del PP, mediante la comparacin de los recursos disponibles para obras va PP y los recursos disponibles para modalidades de ejecucin directa (no deliberativa) por parte de la poblacin. El total de recursos que la municipalidad de VMT destina a que se decida mediante PP se divide entre las siete zonas del distrito. Los criterios para esa asignacin tienen que ver con necesidades bsicas insatisfechas, niveles de tributacin, etc. y en general se definen en una Comisin Tcnica que prepara el proceso. De este modo, el PP se territorializa, lo que por un lado conlleva aspectos positivos de gobernabilidad: los participantes atribuyen esta distribucin a un principio de equidad y consideran que as se hacen ms transparentes los criterios que guan la inversin, adems de que es ms sencillo colocar sus prioridades al estar reducida la escala (y la competencia de otros agentes). Tambin se ve como una ventaja porque las sumas abiertas y para todo el distrito se alejan de la idea bastante extendida de que el PP antes que un proceso de decisin, es un mecanismo para atraer inversin pblica al entorno ms prximo: la construccin de una posta, una va de acceso barrial o un local comunal, antes que la prioridad de una avenida o infraestructura de orden mayor. Las limitaciones de este diseo, por otro lado, se relacionan con la orientacin de la inversin (se tiende a la atomizacin del presupuesto) y al papel que debe cumplir el PP en un proceso de deliberacin y ciudadana, mediante la articulacin de intereses o la agregacin de formas de representacin e interlocucin con el gobierno local. El cuadro 8 muestra los recursos del PP municipal entre 2007 y 2009. Vemos que el monto asignado en 2009 para toda la zona de Nueva Esperanza (donde la QSM es uno de tres

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sectores) es inferior al monto invertido mediante NE en los seis Nuevos Barrios de QSM. Cuadro 8. Presupuesto Participativo VMT Montos asignados a zona Nueva Esperanza
Ejercicio 2007 2008 2009 Presupuesto total 43 919 442 45 014 306 47 748 813 Presupuesto participativo 2 000 000 3 000 000 3 300 000 % 5.9 8.8 13.2 Nueva Esperanza Monto asignado 413 764 399 000

Fuente: MEF/Sistema de Informacin Seguimiento y Evaluacin (SISE) de los PP/desco

Por lo dems, el proceso de PP en VMT es uno de los ms dbiles y defectuosos entre los distritos de Lima Sur. Las condiciones para la legitimidad del proceso no son auspiciosas: el responsable de la Oficina de Participacin Ciudadana variaba constantemente, el municipio no convocaba con la debida oportunidad (en 2009 se convoc el PP 2010 a inicios de julio, cuando el instructivo del MEF sale en promedio en abril) y en general, la municipalidad de VMT incumpli varios acuerdos y no realiz oportunas rendiciones de cuentas en lo que va de la gestin 2006-2011.

Conclusiones
Para cerrar esta revisin que, a propsito de los Ncleos Ejecutores, hemos hecho de una experiencia concreta de mecanismos de participacin comunitaria en inversin pblica, caben algunos comentarios. Experiencias como los NE, que en trminos operativos resultan relativamente similares a modelos como los Comits de Gestin ya descritos, responden a lgicas distintas. En el caso que hemos revisado, tanto las obras realizadas va NE (muros de contencin)

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como las realizadas por los Comits de Gestin (escaleras y plazas), respondan a necesidades concretas, bien identificadas y articuladas a la implementacin futura de los servicios, pero la valoracin del papel de la comunidad tiene pesos distintos. En el caso de los Comits de Gestin, la concrecin de la obra tena por propsito generar la movilizacin de los vecinos en torno al conjunto de las necesidades del mejoramiento de sus barrios, adems de trasladar capacidades en formulacin de proyectos y enfatizar la necesidad de la organizacin vecinal (asambleas, acuerdos, etc.)19. En el caso de los NE, la participacin de la comunidad parece limitarse a la ejecucin administrativa y financiera de los proyectos de inversin pblica. En el mejor de los casos, se monta sobre procesos de organizacin previos, pero no los supone, y ciertamente no garantiza que las decisiones sobre los proyectos se articulen a la planificacin distrital. As, la iniciativa de los NE requiere ms de operadores que de dirigentes o de organizaciones vecinales. Las capacidades de organizacin y gestin de los vecinos se instrumentalizan en funcin de la red que establecen quienes controlan el aparato pblico que financia los proyectos. En este sentido, acerca del manejo del aparato de programas de asistencia social, aunque en la tradicin peruana pueden citarse varios antecedentes, cabe una comparacin entre el actual modelo aprista y el clientelismo de la era Fujimori. La similitud principal est en la concentracin de recursos en el gobierno central: si bien existi inicialmente preocupacin en los GR y GL por el uso de sus fondos, la iniciativa de la Descentralizacin Popular se orient ms bien a movilizar los saldos de los ministerios20, entre los que destac el de Vivienda.
Adicionalmente la calificacin de los proyectos inclua criterios que incentivaban la integracin de los barrios y la generacin de espacios pblicos, como en el caso de las plazas. 20 Ver: Monge, Carlos y Viale, Claudia, Descentralizacin Popular para gastar ms rpido y mejor?. Quehacer n 175. Lima: desco , 2009, pp.23-29. http://www.desco.org.pe/quehacer-todas.shtml?x=6063
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El matiz respecto al clientelismo promovido durante el fujimorismo radica en que el aparato aprista no busca en la relacin clientelar la legitimacin ltima del rgimen en la persona del presidente, como ocurra en esa especie de culto popular al Chino Fujimori, que se promova en los barrios y comunidades a travs de la asistencia alimentaria y los programas de empleo temporal. Las clientelas polticas son tanto una forma de relacin entre gobernantes y gobernados, como un espacio de acumulacin para sus operadores. En el caso del APRA, sin congreso interno y sin posibilidad de participacin electoral, los cuadros no cuentan con canales ms o menos organizados y estables para la accin poltica, la competencia interna o la legitimacin pblica. La operacin en el marco del control de la administracin pblica por ejemplo en los programas sociales parece ser una de las pocas vas para la expresin de aparato aprista, tanto el de los mandos medios (alojados en las oficinas de los ministerios) como el de los barrios21. Velsquez Quesqun (PCM), Nidia Vlchez (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), Arana (FONCODES), Morn (Programa de Mejoramiento de Barrios), apristas que empujan el coche partidario por los barrios focalizados por el Estado, ms all de exacerbar la figura del presidente Garca, buscan acumular en un perfil propio basado en su retrica de compromiso popular y su capacidad de intermediacin de los recursos del aparato estatal. Salvo Morn, todos han meditado en pblico la posibilidad de ser la carta del partido, sea para las elecciones de Lima (Arana) o las nacionales (Velsquez Quesqun, Vlchez). Ya hemos visto que la Descentralizacin Popular no descentraliz, sino que concentr la accin del Estado en zonas populares, mediante la movilizacin de recursos de programas sociales a
Puesto que su participacin en espacios de organizacin o movilizacin social resulta poco creble a la luz de la definicin hacia la derecha del espectro poltico que ha tomado la lite aprista, en particular el entorno presidencial y que se refleja en sus propuestas de control y represin de la protesta social.
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cargo de ministerios. Un ltimo comentario tiene que ver con el impacto que la orientacin de los recursos para inversin pblica en barrios populares tiene en la perspectiva del desarrollo urbano y la posibilidad de consolidar ese desarrollo. Los programas de asistencia social y su lgica de focalizacin, suponen que la intervencin estatal est motivada por el principio de lucha contra la pobreza. En este enfoque, la dotacin de agua es importante para superar indicadores de necesidades bsicas insatisfechas y de salubridad y, la poltica de ttulos de propiedad, por dar otro ejemplo, tiene como eje la seguridad en la tenencia y tericamente, propiciar el acceso al crdito. Nadie duda de la importancia de articular acciones que se orienten a estos logros, ms cabe sealar que, en ese nfasis, las intervenciones en mejoramiento de barrios no se centran en la posibilidad de consolidacin de los asentamientos o la generacin de sub-sistemas urbanos que los hagan sostenibles. Es por esta razn, por ejemplo, que las intervenciones en la zona estudiada (Quebrada Santa Mara) no se plantean el escenario de las soluciones impopulares: la reubicacin parcial o total de los asentamientos22, o la eventual expropiacin de lotes en funcin del cumplimiento del plan vial metropolitano, en el que la Quebrada sera atravesada por una de las alimentadoras del Perifrico Vial Sur. En un marco en el que las autoridades locales no tienen claro cmo controlar la expansin de los asentamientos hacia el otro lado de la quebrada (hacia Manchay), intervenciones como las efectuadas a travs de NE no se plantean el efecto que podran tener respecto a alentar dicha expansin, que ya viene ocurriendo. A pesar que los funcionarios de desarrollo urbano o los ingenieros de los servicios de agua y alcantarillado, conocen directamente los problemas y las necesidades particulares que por su ubicacin y fragmentacin tienen los Nuevos Barrios, este pliego
Por ejemplo, una parte del barrio Rafael Chacn se asienta sobre el terreno de un ex relleno sanitario.
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es prcticamente desconocido por las autoridades metropolitanas. Los presupuestos necesarios para afrontar las necesidades de los Nuevos Barrios donde el caso de QSM es apenas una muestra, exceden largamente los recursos de un gobierno distrital. El tipo de accin y la iniciativa que se requiere no tiene que ver tanto con si se hace con ms o menos participacin23, sino con el hecho de que se trata de un asunto de carcter masivo que, gestado en las ltimas dos dcadas, permanece invisible como tal a los ojos de las autoridades, que no generan programas (de muros, de servicios, de espacio pblico, de vialidad) en la escala que esta etapa de la reproduccin de la ciudad requiere. Quiz la nueva gestin metropolitana se anime a afrontar el reto.

El programa de Muros de Contencin para todos los asentamientos humanos de Lima, fue una iniciativa que se prioriz en el Presupuesto Participativo de Lima Metropolitana en 2008. Si bien dicho proceso es casi un remedo de lo que tendra que ser un PP, el proyecto fue aprobado en ese marco, pues se conoca que contaba con un estudio que lo respaldaba y con una proyeccin de recursos. La gestin de Castaeda, especialista en construir bypass, lo desestim.

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Notas sobre los autores

Alberto Adrianzn Socilogo de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Estudi la Maestra de Ciencia Poltica en el Colegio de Mxico. Ha sido asesor del Congreso, del Presidente Valentn Paniagua y del Secretario General de la Comunidad Andina. Asimismo, fue profesor de la PUCP y de la Academia Diplomtica del Per. Es autor de diversos artculos, ensayos y libros. Su ltima publicacin es La Transicin Inconclusa. Actualmente es miembro asociado de desco, del Consejo Editorial del diario La Repblica y Consultor del Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA Internacional). alberto.adrianzen@gmail.com Javier Azpur Analista poltico. Experto en temas de descentralizacin y participacin. Actualmente es Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana. jazpur@desco.org.pe Claudia Bielich Licenciada en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Autora de La Guerra del Centavo. Una mirada actual al transporte pblico en Lima Metropolitana. Ha trabajado temas de sociologa urbana y de movimientos sociales. Form parte de la investigacin Movimientos Sociales y Pobreza realizada desde el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Actualmente es docente en la PUCP

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y en la Universidad del Pacfico (UP). Coautora junto con Anthony Bebbington y Martin Scurrah del libro: Los movimientos sociales y la poltica de la pobreza en el Per, producto de una investigacin sobre movimientos sociales en el Per, realizada entre el 2007 y el 2009 desde el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), en coordinacin con la Universidad de Manchester en Inglaterra. clau27@gmail.com Teresa Cabrera Sociloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Form parte del Observatorio Urbano en el Programa Urbano de desco. En el Grupo Propuesta Ciudadana integr el equipo de Formacin y Participacin Ciudadana y fue responsable de la plataforma virtual de la Red Participa Per. Es autora del blog limamalalima.wordpress. com. Actualmente es investigadora de desco en temas urbanos. teresa@desco.org.pe Descosur Grupo de trabajo del Programa Regional Sur de desco integrado por: Rodolfo Marquina, scar Toro, Atilio Arata, Juan Santa Cruz, Aquilino Meja, Henry Garca y Percy Cceres. arequipa@descosur. org.pe ngela Dionisio Ingeniera Zootecnista de la Universidad Nacional del Centro del Per, con posgrado en Ciencias Ambientales en la Universidad Nacional Agraria la Molina. Especialista en la elaboracin de proyectos ambientales. A la fecha es responsable del componente pecuario en la zona de emergencia de Huancavelica, mbito de trabajo del Programa Sierra Centro de desco. angidi22@hotmail.com Fernando Eguren Socilogo de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Con estudios de posgrado en Sociologa en lcole Pratique des Hautes tudes, Pars, Francia; y estudios de posgrado en Ciencia Poltica en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Investigador y analista sobre problemtica y poltica agraria, desarrollo rural y evaluacin

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institucional. Es autor de diversas publicaciones sobre los temas en mencin y actualmente director de Revista Agraria y Debate Agrario. Miembro fundador y Presidente del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) desde 1999. fegurenl@cepes.org.pe Luis Garca Caldern Diplomado en Gestin Local para el Desarrollo Sostenible. Ex dirigente de Villa El Salvador, con experiencia en procesos de planificacin concertada con organizaciones sociales de base y gobiernos locales. Labor en la Lnea de Desarrollo Econmico del Programa Urbano de desco y actualmente es responsable de la Lnea de Organizacin y Gestin Local para el Desarrollo Sostenible del Programa Selva Central de esta institucin. lgarciacs@gmail.com Peter Bille Larsen Antroplogo ambiental de la Universidad de Copenhague, Dinamarca, y analista de polticas pblicas por la Universidad de Ginebra, Suiza. Ha trabajado con organizaciones internacionales y locales sobre asuntos socioambientales, como la conservacin participativa, evaluacin de polticas ambientales, derechos indgenas y desarrollo social. Actualmente est concluyendo su tesis doctoral sobre la gobernanza ambiental en la Amazona Peruana en el Institut de Haut tudes Internationales et du Dveloppement (IHEID), donde tambin es docente del International Executive Master en estudios del desarrollo (IMAS). peter.larsen@graduateinstitute.ch Gissela Ottone Ingeniera en Industrias Alimentarias de la Universidad Nacional Agraria La Molina, con estudios en Administracin en Negocios y Maestra en Estudios de Desarrollo. Especialista en el acompaamiento a microempresas rurales con habilidades en los negocios de produccin de cereales transformados, carne y fibra de alpaca, as como de productos lcteos. Se ha desempeado como responsable de planificacin y seguimiento de proyectos, luego como administradora, y actualmente se desempea como Jefa del Programa Sierra Centro de desco. gottone@desco.org.pe

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Erick Pajares Abogado, con estudios de especializacin en Derecho Internacional, Polticas Pblicas Globales y Gerencia Poltica por la Universidad de Nueva York, EE.UU. Experto en Derecho Internacional Ambiental y Gestin Socioambiental. Especialista en Investigacin de Futuros (Anlisis prospectivo). Estudios complementarios en Antropologa Cultural y Sociologa Poltica. Ha sido consultor para diversos proyectos del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo Mundial del Ambiente, en temas de institucionalidad ambiental, polticas pblicas ambientales, gestin de la biodiversidad y conocimientos tradicionales, manejo y resolucin de conflictos socioambientales y responsabilidad social corporativa. Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigacin de Futuros Sustentables. Investigador asociado de desco. bgc.pae@gmail.com Sonia Paredes Bachiller en Antropologa con estudios de Maestra en Polticas Educativas de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Experiencia en seguimiento y anlisis de polticas educativas para la atencin en el mbito rural y polticas de aseguramiento de la calidad en educacin superior. Actualmente se desempea en la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales brindando apoyo para el fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales, para el desarrollo de sus polticas en el marco del presupuesto por resultados. sonia.paredes@ angr.org.pe Javier Paulini Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Per, con estudios culminados en la Maestra de Gestin de Polticas Pblicas de la Universidad Continental y la Universidad Autnoma de Barcelona de Espaa. Ha sido consultor de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, miembro del equipo de Presupuesto por Resultados y analista del rea de Vigilancia Ciudadana del Grupo Propuesta Ciudadana. Actualmente trabaja en el Proyecto USAID/ Per/Polticas en Salud como especialista en financiamiento. javier. paulini@angr.org.pe

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Martin Scurrah PhD en Administracin de la Universidad de Cornell. Ha trabajado mayormente como socilogo y politlogo. En los ltimos aos ha estudiado los temas de los movimientos sociales y los conflictos sobre los recursos naturales en el Per y las polticas de transicin a una sociedad post-extractivista. Est afiliado al Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Coautor junto con Anthony Bebbington y Claudia Bielich del libro: Los movimientos sociales y la poltica de la pobreza en el Per, producto de una investigacin sobre movimientos sociales en el Per, realizada entre el 2007 y el 2009 desde el CEPES, en coordinacin con la Universidad de Manchester en Inglaterra. mascurrah@gmail.com Ricardo Vergara Licenciado en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per y en Economa Poltica por la Universit de Pars VIII. Obtuvo en el IEDES-Pars I el Diploma del III Ciclo en Sociologa del Desarrollo. Fue profesor de la Universidad Nacional de Ingeniera en el posgrado de planificacin urbana regional, investigador de desco y actualmente se desempea como consultor. Es Vice-Presidente adjunto de Seguimiento, Anlisis y Evaluacin para el Desarrollo (SASE). rvergara@sase.com.pe Cinthia Vidal Bachiller en Sociologa de la Pontifica Universidad Catlica del Per, con el Diploma en Descentralizacin y Gobiernos Locales. Llev a cobo el curso de verano Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations en la Central European University en Budapest, Hungra. Le interesan los temas de formulacin y planificacin estratgica de polticas pblicas nacionales y regionales para el desarrollo territorial, de gestin descentralizada de educacin, as como de fortalecimiento a la gestin regional. Actualmente es Coordinadora de la Comisin Tcnica de Educacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y Responsable del Programa de Incidencia Poltica del Grupo Propuesta Ciudadana. cvidal@desco.org.pe