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Contenido
1. Presentacin 2. Problema de investigacin... 2.1 2.2 2.3 Problema central: debilidad del sistema de evaluacin. Corrupcin: la otra cara del problema................... Organizacin del sector pblico.... 3 5 6 6 10 12 12 12 14 14 14 15 18 19 19 25 31 31 31 31 33 33 34 37 38 40 43

3. Objetivos de la investigacin.. 3.1 3.2 Objetivo general...... Objetivos especficos.....

4. Justificacin de la investigacin: resultados esperados. 4.1 4.2 4.3 4.4 Prioridades nacionales...... Enfoque de presupuesto por resultados. Qu es el presupuesto por resultados?.......................................................... Antecedentes del presupuesto por resultados

5. Estado del Arte. 5.1 5.2 Perspectiva de la evaluacin programtica..... Perspectiva del control superior....

6. Hiptesis de investigacin 6.1. 6.2 6.3 6.4 6.5 Enfoques de evaluacin y control................................................................. Enfoques de planeamiento y presupuestacin... Procesos de evaluacin y control.................................................................. Instrumentos de control..................................................................................... Tecnologas y sistemas de informacin............................................................

7. Metodologa de la investigacin..... 8. Plan de trabajo..... 9. ndice tentativo de la tesis.......... 10.Publicaciones del Doctorando.. 11.Bibliografa y referencias...

1.

PRESENTACIN

El presente documento constituye el plan de investigacin destinado a evaluar el grado de influencia de los mtodos de evaluacin en el desempeo de las entidades pblicas en Amrica Latina y el Caribe. La evaluacin es entendida en su sentido mas amplio: como evaluacin programtica o de resultados y como control o auditoria financiera; como evaluacin ex ante, concurrente y ex post; como evaluacin interna y externa; como evaluacin en el marco de la gerencia interna y como evaluacin independiente destinada a estimar el impacto social de la labor de las intervenciones pblicas. La calidad de la gestin en las entidades pblicas slo puede evaluarse tomando como referencia el rol del Estado. En palabras de Vito Tanzi1, un sector pblico eficiente debera poder alcanzar los objetivos del Estado con la menor distorsin posible del mercado, con la carga tributaria ms baja posible sobre los contribuyentes, el menor nmero posible de empleados pblicos y con la menor absorcin posible de recursos econmicos por el aparato pblico. Los procesos y resultados del sector pblico deben ser transparentes, evitando que la corrupcin erosione la legitimidad de la accin pblica. A su vez, los recursos en manos del sector pblico deberan dedicarse a usos que maximicen su rentabilidad social. Es en este contexto que se debe entender la relacin entre gestin y control2, pues ambos constituyen aspectos mutuamente interdependientes. La gestin, aqulla actividad que llevan a efecto principalmente los titulares de las instituciones pblicas con carcter de pliego presupuestal3 y que en forma amplia podra definirse como la accin de tomar decisiones de gobierno y ejecutar el gasto fiscal, necesita del control para resistirse a la tentacin siempre latente de aprovechar la funcin pblica para obtener beneficios privados y necesita de la evaluacin permanente para mantener adecuados niveles de eficiencia. El sector pblico en Amrica Latina y el Caribe es afectado, en trminos generales, por dos grandes problemas: de un lado, se tienen bajos niveles de eficiencia; y de otro, altos niveles de corrupcin. El primero atae a los rganos encargados de efectuar acciones de evaluacin, incluyendo a la propia entidad o unidad de gestin, pero sobre todo a las entidades vinculadas a la evaluacin de los entidadess, programas y planes estratgicos institucionales4; en tanto que el segundo atae a los rganos de control, especficamente a los integrantes de los sistemas nacionales de control o auditoria. En este contexto, la tarea esencial y permanente de los rganos de evaluacin y control es ayudar a los Estados a gastar sabiamente, orientando el gasto pblico hacia el logro de los objetivos fundamentales, tales como la reduccin de la pobreza, el incremento de la competitividad internacional del pas y la descentralizacin, entre otros.

Una sntesis conceptual comprehensiva sobre el rol de estado y la calidad de la gestin pblica puede encontrarse en Vito Tanzi, Calidad del sector pblico. CEPAL, 2005. 2 A lo largo del presente documento se utilizarn indistintamente los trminos evaluacin y control como sinnimos o equivalentes. 3 En la mayora de los pases latinoamericanos, el termino pliego presupuestal es asignado a las entidades pblicas que cuentan con autonoma administrativa; es decir son personas jurdicas de derecho pblico. 4 En la literatura oficial de los rganos rectores de los sistemas administrativos pblicos suele establecerse una divisin entre dos conceptos de evaluacin: evaluacin programtica y evaluacin financiera. La evaluacin programtica se refiere al cumplimiento de los resultados previstos (metas fsicas); la evaluacin financiera se refiere a la evaluacin de la ejecucin del presupuesto (metas financieras). Por su parte, las auditorias financieras se refieren a la legalidad en la ejecucin del gasto y, por ende, tiene por objetivo evitar prcticas corruptas.
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Existen evidencias, por otra parte, de que los pases latinoamericanos invierten en evaluacin y control montos menores a los niveles promedio a nivel internacional. Segn estudios empricos ampliamente documentados a nivel internacional, un pas puede perder hasta un 5 % de la inversin potencial bajo un clima de alta corrupcin, lo que a su vez determina la prdida de medio punto en la tasa anual de crecimiento del PBI per capita potencial.5 Esto revela la medida en que un incremento de la inversin en acciones de evaluacin y control puede ser redituable para un pas en el terreno estrictamente econmico y especficamente fiscal, sin mencionar la importancia desde la perspectiva tica y social general. El presente trabajo pretende contribuir a establecer un sistema que combine el desarrollo de acciones de evaluacin ex ante, incluyendo acciones de control preventivo, la deteccin precoz de posibles actos de corrupcin a travs del uso de indicadores de riesgo, el control posterior rpido y efectivo, la promocin del autocontrol, as como la realizacin de acciones de evaluacin ex post de resultados y de impacto, a los distintos niveles de gobierno. De este modo, se elevara la probabilidad de lograr niveles superiores de eficiencia en la gestin pblica y, al mismo tiempo, se contribuira a superar el problema de corrupcin pblica. La investigacin propuesta incluye el desarrollo de aspectos que consideramos indispensables para reformar los sistemas de evaluacin en el sector pblico, incluyendo a aquellos mtodos de evaluacin que se encuentran dentro del mbito de los sistemas nacionales de control gubernamental. Al respecto, el estudio parte de algunas premisas:

En primer lugar, la necesidad de reforzar control de carcter preventivo, pues, conforme lo establece la estadstica nacional e internacional, por lo general el Estado nunca puede recuperar ms del uno por ciento del capital perdido por actos de corrupcin. Este slo hecho ameritara la realizacin de un riguroso proceso de evaluacin ex ante, sin considerar las perdidas fiscales debido al emprendimiento de actividades y proyectos de dudosa rentabilidad social. En segundo lugar, la necesidad de que las acciones concretas de control deban llevarse firmemente hasta su conclusin en una sancin severa, lo que implica una mayor coordinacin con los rganos del poder judicial, de modo que el castigo no slo haga justicia en la persona del funcionario involucrado, sino que tambin acte como el ms poderoso instrumento de disuasin respecto de potenciales nuevos actos de corrupcin. En tercer lugar, la importancia del concepto de control consejero, de modo que los rganos de control evalen la gestin de las entidades pblicas mas all de la razonabilidad de los estados financieros presentados y acompaen a los funcionarios en su empeo por mejorar los niveles de eficiencia y gobernabilidad de sus respectivos sectores, los ayuden a evitar faltas administrativas involuntarias y, desde luego, contribuyan a minimizar las perdidas econmicas subsecuentes.

En general, la presente investigacin busca determinar hasta que punto los mtodos de evaluacin y control influyen en la calidad resultante de la gestin publica. Como parte de la investigacin, sin embargo, el trabajo incluye un anlisis de las estructuras predominantes en los sectores pblicos de Amrica Latina y el Caribe, as como la elaboracin de un mapa de los distintos enfoques, mtodos y practicas de evaluacin y control, a cargo no slo ni
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Vase al respecto los trabajos publicados por Mauro sobre el impacto de la corrupcin en la tasa de crecimiento del PBI, especialmente Corruption and Growt, publicado en The Quaterly Journal of Economics, August 1995.
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necesariamente en forma principal de los rganos de control superior, sino del conjunto de entidades y rganos involucrados.

2.

PROBLEMA DE INVESTIGACIN

La investigacin busca determinar el efecto de las metodologas de evaluacin en la calidad de la gestin de entidades pblicas en Amrica Latina, con nfasis en los pases andinos y ms especficamente tomando como referencia principal el caso del Per, con la finalidad de formular un sistema integral de evaluacin y control de la gestin pblica. Ahora bien, para determinar el problema central o el rango de problemas susceptibles de ser abordados por la presente investigacin es necesario analizar en forma conjunta la gestin y el control, pues, ambos constituyen aspectos mutuamente indispensables. En la estructura administrativa del Estado, por lo general, los sistemas nacionales de control constituyen el sector que tiene a su cargo la vigilancia del uso de los recursos pblicos, hecho que genera una gran divisin de funciones en la estructura del sector pblico.

Por una parte, se encuentra la funcin de gestin de los recursos pblicos, que se expresa a travs de las distintas funciones especificas del Estado, tales como las de educacin, salud, infraestructura de saneamiento, transporte, administracin de justicia, defensa nacional y otros. En el caso peruano, por ejemplo, esto involucra a 26 sectores institucionales, los que a su vez comprenden aproximadamente 2501 entidades pblicas, y que en conjunto hacen una fuerza laboral de cerca de un milln y medio de personas. Por otra parte, se encuentra la funcin de control de los recursos pblicos, que est a cargo primariamente de la Contralora General de la Republica (CGR), los rganos de Control Institucional (OCIs) y las Sociedades de Auditoria (SOAs). Tambin participan organismos que tienen el carcter de rganos rectores de los sistemas administrativos pblicos, tales como los ministerios de economa y finanzas, los consejos superiores de contrataciones y adquisiciones y los rganos de coordinacin intersectorial. Finalmente, deben ser incluidos en este rubro a los organismos de financiacin de proyectos y programas de inversiones pblicas, tales como los bancos de fomento internacional y las agencias de cooperacin internacional, las cuales por lo general comisionan evaluaciones de las intervenciones que financian parcial o totalmente6.

En el marco de la presente investigacin, debe tenerse en cuenta que la intervencin del Estado en el proceso de desarrollo y, por ende, la configuracin del aparato estatal obedece a dos grandes razones. En primer lugar, la necesidad de establecer y proteger los derechos de propiedad, as como determinar las reglas para la distribucin del ingreso y la riqueza. En segundo lugar, la necesidad de ofrecer un mecanismo de solucin a los problemas derivados de la existencia de imperfecciones en el sistema de mercado.

Todas las acciones sustantivas del Estado que dan forma a la estructura del sector pblico tienen su origen o bien en la necesidad de proveer derechos de propiedad y redistribuir los
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En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, actan predominantemente tres organismos financieros internacionales: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Corporacin Andina de Financiamiento (CAF) y el Banco Mundial (BIRF). Con una inversin menor tambin acta el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA). Todos ellos tienen establecidos sendos sistemas de evaluacin ex ante y ex post de las operaciones que contribuyen a financiar y que, por lo general, constituyen los proyectos de inversin publica mas importantes de los pases de la Regin.
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ingresos, o bien en la necesidad de corregir determinadas fallas en el funcionamiento del mercado. Dicho de otro modo: las entidades del Estado existen y actan con la finalidad de cumplir las funciones genricas antes sealadas. in embargo, no todas actan correctamente y por trmino medio no existe per se la garanta de que dichas funciones sean desempeadas correctamente. La presente investigacin busca, precisamente, indagar sobre la importancia de la evaluacin y el control en el desempeo de las entidades pblicas.

2.1 Problema central: debilidad del sistema de evaluacin


El problema central que la investigacin abordar esta referido a la debilidad del sistema de evaluacin en el sector pblico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, respecto de sus tareas de fiscalizacin y control necesarios para asegurar niveles apropiados de desempeo en las entidades pblicas. Este problema tiene su expresin ms importante en la reducida cobertura de las acciones de evaluacin, as como en las siguientes dificultades:

Reiterado incumplimiento de los plazos programados de ejecucin de los principales programas y proyectos. Limitado conocimiento de las entidades a controlar, debido principalmente a la carencia de estudios sectoriales, regionales y locales; y a la falta de informacin de base que oriente la realizacin de acciones de evaluacin ex ante, deteccin precoz, acciones rpidas o acciones regulares de control posterior, guiadas por sistemas analticos de control. Bajo nivel de seguimiento de las medidas correctivas y de recomendaciones generadas a partir de las auditorias. Segn el Sistema de Auditoria Gubernamental de la Contralora General de la Repblica (SAGU), las recomendaciones pendientes de ejecucin para los aos 2001, 2002 y 2003 representaron el 26%, 34% y 62%, respectivamente. Sin embargo, la implantacin de las recomendaciones de control muestra un avance lento por la ausencia de medios legales que obliguen a los titulares de las Entidades a cumplir con la normativa de control. Informacin inexacta sobre el monto del presupuesto nacional asignado a las entidades sujetas a control.

La experiencia acumulada durante gran parte de la dcada pasada ha demostrado que la debilidad o simple ausencia de los principios de responsabilidad y transparencia en la estructura jurdico-institucional y en la gestin gubernamental, facilita el terreno para el desarrollo de altos niveles de corrupcin. De igual forma, la existencia de corrupcin ha demostrado ser uno de los principales obstculos para poder consolidar institucionalmente la vigencia de estos principios bsicos de modernizacin del Estado. En su lugar, emerge una institucionalidad perversa que, como un crculo vicioso, al tiempo que alienta las prcticas de corrupcin, impide el desarrollo de mecanismos efectivos de responsabilidad y transparencia pblica.

2.2

Corrupcin: la otra cara del problema

La corrupcin en la gestin pblica tiene mltiples expresiones. En las adquisiciones de bienes y servicios, la modalidad tpica de corrupcin es la colusin entre el proveedor y funcionario responsable, mientras que en la contratacin de obras pblicas prevalecen la concusin, peculado y corrupcin de funcionarios dentro de procesos de adjudicacin irregulares. Son frecuentes, asimismo, el fraccionamiento, la sobre valuacin de los precios o
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del presupuesto base, la calidad adulterada de los suministros o el incumplimiento de las especificaciones tcnicas; as como las compras directas por emergencia simulada. Respecto a la concesin de licencias y permisos, se han dado prcticas ilcitas para conseguir la expedicin irregular de licencias de funcionamiento, permisos provisionales, categoras de establecimientos, cesin en uso de terrenos de propiedad del Estado y la adjudicacin de terrenos de propiedad municipal; en tanto que en materia de personal son frecuentes las prcticas de nepotismo, irregularidades en los contratos de servicios no personales, incumplimiento de contratos laborales y el pago indebido de anticipos remunerativos. En general, las prcticas de corrupcin se han visto alentadas por la falta de adecuados sistemas de control interno en las entidades pblicas, que permitan disminuir los riesgos para la comisin de ilcitos, y por la falta de una slida formacin tica y moral en los funcionarios y servidores pblicos, aunado a las bajas remuneraciones percibidas en el sector pblico. La cuantificacin de los niveles de corrupcin es una tarea compleja pues aparte del secreto en el que sta opera- no existe un indicador que sirva de denominador comn para hacer comparaciones en el tiempo o entre pases. Las Tablas 1 y 2 presentan la informacin sobre la corrupcin en Amrica Latina a nivel de pases. Como se puede observar existe heterogeneidad en el nivel de corrupcin de los pases latinoamericanos. Slo algunos pases estn en el rango de los pases desarrollados, mientras que en otros la corrupcin alcanza proporciones epidmicas slo comparable a la de los pases africanos. Los ndices de corrupcin de Chile y Costa Rica se encuentran dentro del rango de los pases desarrollados, mientras que los niveles de Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela estn entre los ms altos del mundo.

TABLA N 1 NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN 2005

Fuente: Transparencia Internacional. Annual report 2005

La corrupcin es uno de los asuntos que ms inters ha tenido para la opinin pblica en la regin latinoamericana en los ltimos aos. La organizacin internacional Transparency International, con sede en Alemania, para medir los niveles de corrupcin (definida esta como "abuso de un cargo pblico para un beneficio privado"), elabora anualmente el ndice de Percepcin de Corrupcin (CPI, Corruption Perception Index), a partir de una serie de encuestas independientes, realizadas a empresarios, ejecutivos, analistas polticos y acadmicos. Los pases latinoamericanos incluidos en este ndice son, sobre los diecinueve totales, aquellos para los que se cuenta con datos comparables: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, y Venezuela.
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TABLA N 2 NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN 2005 (CONTINUACIN)

Fuente: Transparencia Internacional. Annual Report 2005

En el 2005, los pases latinoamericanos presentan en general resultados decepcionantes en la materia, con la aislada excepcin de Chile, y los resultados no parecen mejorar sino que se muestran estancados. Algunos pases, como Honduras (-0,4 puntos), Argentina y Per (0,3 puntos) han presentado un importante retroceso respecto a los resultados arrojados por el ndice el ao anterior, mientras que algunos otros han presentado ostensibles mejoras, como Panam y Uruguay (0,4 puntos). En general, pese a los esfuerzos hechos en los
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ltimos aos en varios pases, el saldo global es de estancamiento. Segn el anlisis de Transparencia Internacional, los niveles de corrupcin estn vinculados con los niveles de ingreso (medidos en este caso, segn la paridad del poder adquisitivo) y tal resultado no es fruto de una situacin casual: los altos niveles de corrupcin en el Estado representan un obstculo para el desarrollo del sector privado, a la vez que significan una importante prdida de recursos. Argentina y Chile, sin embargo, se separan de la tendencia general, al presentar, un muy alto y un muy bajo nivel de corrupcin, respectivamente, con respecto a sus propios niveles de ingreso por habitante. La dimensin ms grave de la situacin latinoamericana es la ausencia de respeto a las leyes y la falta de medidas de control de la corrupcin. Cinco pases se encuentran entre aquellos donde es ms grave la situacin a nivel mundial (Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay), en tanto que slo tres pases presentan indicadores aceptables, pero no buenos, en ambas categoras (Chile, Costa Rica y Uruguay). Es notable que los pases con mayores niveles de riqueza Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela- se encuentren entre aquellos con problemas profundos de respeto a las leyes. Otras fuentes de informacin confirman que este panorama sombro se arrastra por un largo perodo de tiempo. Mauro (1995) reporta datos para el perodo 1980-83 en los que la corrupcin en 55 pases se asocia con altos niveles de tramitacin burocrtica e ineficiencia de los sistemas legales. Las reas ms afectadas por la corrupcin son los servicios pblicos, las licitaciones y adquisiciones pblicas, la recaudacin de ingresos fiscales (impuestos, aduanas), los nombramientos de funcionarios y la administracin de gobiernos locales. La correlacin entre los ndices de corrupcin y tramitacin burocrtica alcanza en Amrica Latina a 56%, en tanto que a nivel mundial alcanza al 85%. Por el contrario, la correlacin entre los ndices de corrupcin y la ineficiencia del sistema legal en Amrica Latina es virtualmente nula (2%), en tanto que a nivel mundial sta alcanza a 80%. Este es un elemento distintivo del caso latinoamericano, que podra ser reflejo de la tradicin legalista espaola y que sugiere que una fuente posible de control de la corrupcin y mayor eficiencia econmica radique en reformar el sistema legal.

2.3 Organizacin del sector pblico


La intervencin gubernamental, en particular la necesidad de implementar las distintas polticas pblicas, ha dado origen a un conjunto de instituciones que, grosso modo se clasifican en dos tipos generales7.

A. B.

Entidades de gobierno general, organizados en tres niveles jerrquicos: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local. Empresas pblicas, ya sean de carcter productivo general o de carcter financiero. Estas ltimas, a su vez, pueden ser empresas financieras monetarias (como es el caso del Banco Central de Reserva del Per) y empresas financieras no monetarias.

Esta clasificacin obviamente amplia y hecha en un nivel elevado de generalizacin, se realiza tanto para pases en desarrollo, como para pases desarrollados. Vase por ejemplo, en Mochn (2006), el caso del sector pblico espaol.
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GRAFICO N 1 SECTOR PBLICO: MBITO

Sector Pblico (*)

Gobierno general Gobierno nacional Gobierno regionales Gobierno locales

Empresas pblicas

Empresas pblicas financieras

Empresas pblicas no financieras

Empresas pblicas monetarias, Banco Central Empresas pblicas financieras no monetarias


Fuente: FMI, Manual de Finanzas Pblicas.

En gran parte de los pases de Amrica Latina, el sector pblico se encuentra organizado atendiendo a dos criterios complementarios:

Criterio funcional programtico8.


Criterio sectorial - institucional. As por ejemplo, de conformidad con el criterio funcional-programtico, en el Per existen 16 funciones, 58 programas y 163 sub programas. Cada sub programa, a su vez, se subdivide en actividades (o proyectos), componentes y metas. Por otro lado, de conformidad con el criterio sectorial- institucional el sector pblico se clasifica en 26 sectores y ms de 2500 instituciones que tienen la categora de pliegos presupuestales. En el marco de la presente investigacin, dada la necesidad de situar en contexto el problema de investigacin, se realizara un anlisis de la organizacin y funcionamiento de los sectores pblicos en Amrica latina y el Caribe. Particular nfasis ser puesto en dos aspectos clave: la determinacin de objetivos estratgicos (lo que remitir al estudio de las metodologas de planeamiento estratgico) y la asignacin de recursos presupuestales (lo que remitir al estudio de las metodologas de presupuestacin). Todo ello, en razn del hecho que las metodologas de evaluacin y control, que son la materia central de investigacin, se utilizan precisamente para evaluar y controlar -valga la redundancia- los objetivos y los recursos asignados a las entidades pblicas.
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Una descripcin amplia de esta metodologa se encuentra en Juan Pablo Guerrero Amparn/ Mariana Lpez Ortega, Manual sobre la Clasificacin Funcional del Gasto Pblico, Centro de Investigacin y Docencia Econmica, AC, Mxico 2004.
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3.

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN

3.1 Objetivo general


Formular y proponer un sistema integral de evaluacin y control de la gestin pblica en pases de las caractersticas polticas, sociales y econmicas observables en Amrica Latina y el Caribe, con la finalidad de elevar los niveles de eficiencia del sector pblico, generando condiciones de desarrollo institucional que coadyuven a logro de mayores niveles de competitividad9 y bienestar en la Regin.

3.2 Objetivos especficos


En trminos concretos, la investigacin busca responder a las siguientes interrogantes: A. B. Que metodologas de evaluacin y control son utilizadas actualmente en el sector publica en Amrica Latina y el Caribe? Cules son los efectos de la evaluacin y el control sobre el desempeo de las intervenciones gubernamentales, a nivel de proyectos, programas y planes estratgicos institucionales? Cules son las caractersticas que debieran tener los sistemas de evaluacin y control en el sector pblico de Amrica Latina y el Caribe?

C.

Las preguntas precedentes configuran los objetivos especficos de la investigacin, que pueden ser reexpresados del modo siguiente: Objetivo especifico 1: Investigar las metodologas de evaluacin y control utilizadas actualmente en el sector pblico de Amrica Latina y el Caribe. El principal producto de este objetivo ser la construccin de un mapa de metodologas de evaluacin y control. Objetivo especifico 2: Investigar los efectos en el desempeo de las instituciones pblicas atribuibles a las acciones de evaluacin y control en Amrica latina y el Caribe. El principal producto de este objetivo ser una estimacin cuantitativa de la relacin entre gestin y control. Objetivo especifico 3: Proponer un conjunto de metodologas de evaluacin y control que permitan elevar sustancialmente el desempeo del sector pblico en Amrica Latina y el Caribe. El principal producto de este objetivo ser el diseo de un sistema de evaluacin y control de la gestin pblica10.

El termino competitividad se emplea en su acepcin macro y se encuentra determinada, en trminos amplios, por tres factores: calidad del ambiente macroeconomico, calidad de las instituciones pblicas y capacidad tecnolgica. Vase al respecto: El Motor del Crecimiento: Progreso Econmico y Social en Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 2001. 10 Alternativamente este producto podra denominarse: Sistema de auditora de gestin en el sector pblico.
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TABLA N 3 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION

Objetivo General Formular y proponer un sistema integral de evaluacin y control de la gestin pblica en pases de las caractersticas polticas, sociales y econmicas observables en Amrica Latina y el Caribe, con la finalidad de elevar los niveles de eficiencia del sector pblico, generando condiciones de desarrollo institucional que coadyuven a logro de mayores niveles de competitividad y bienestar en la Regin. Objetivos Especficos 1. Investigar las metodologas de evaluacin y control utilizadas actualmente en el sector pblico de Amrica Latina y el Caribe. 2. Investigar los efectos en el desempeo de las instituciones pblicas atribuibles a las acciones de evaluacin y control en Amrica latina y el Caribe. 3. Proponer un conjunto de metodologas de evaluacin y control que permitan elevar sustancialmente el desempeo del sector pblico en Amrica Latina y el Caribe. Preguntas de Investigacin A. Cules son las metodologas de evaluacin y control utilizadas actualmente en el sector pblico de Amrica Latina y el Caribe? B. Cules son los efectos en el desempeo de las instituciones pblicas atribuibles a las acciones de evaluacin y control en Amrica latina y el Caribe? C. Cules son las metodologas de evaluacin y control que permitiran elevar sustancialmente el desempeo del sector pblico en Amrica Latina y el Caribe? Producto Principal P1: Construccin de un mapa de metodologas de evaluacin y control.

P2: El principal producto de este objetivo ser una estimacin cuantitativa de la relacin entre gestin y control.

P3: Diseo de un sistema de evaluacin y control de la gestin pblica.

Fuente: elaboracin propia

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4.

JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN: RESULTADOS ESPERADOS

La investigacin se enmarca en la perspectiva de modernizacin del sector pblico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, que en opinin de la casi totalidad de los organismos internacionales constituye una prioridad para el desarrollo de esta regin11. La presente propuesta, en la medida que comprende acciones encaminadas a modernizar los mtodos de evaluacin y control, as como fortalecer la capacidad tcnica y operativa de los rganos especializados en materia de evaluacin y control, constituye por lo tanto una intervencin integral que contribuir de modo amplio al logro de los objetivos estratgicos de los pases de la Regin, dando como resultado una mayor efectividad en la funcin del control gubernamental y, en consecuencia, una tendencia a la disminucin de los niveles de corrupcin en el sector pblico.

4.1 Prioridades nacionales


La propuesta constituye una alternativa de intervencin pblica que se enmarca dentro de las prioridades nacionales de desarrollo que vienen siendo apoyados por el Banco InterAmericano de Desarrollo (BID)12 y, en particular, dentro de los objetivos estratgicos de los sistemas nacionales de control. As, dentro de las prioridades nacionales de desarrollo apoyadas por el BID destacan los objetivos siguientes: (1) Lucha contra la pobreza; (2) Consolidacin de las reformas econmicas estructurales; y, (3) Modernizacin y descentralizacin del Estado. La presente propuesta contribuir directa e indirectamente a los tres objetivos, aunque el nfasis reside en su contribucin a la modernizacin del Estado.

4.2 Enfoque de presupuesto por resultados


En los ltimos aos, los sistemas de evaluacin y control vienen siendo revalorizados en su calidad e instrumentos de gestin pblica, de la mano con la adopcin de un nuevo enfoque de presupuesto conocido como presupuesto por resultados. En efecto, en congruencia con lo que viene ocurriendo en otras latitudes, en varios pases de la Regin se ha iniciado la implantacin del enfoque de presupuesto por resultados, mediante el cual se busca reorientar toda la operatividad presupuestaria en torno a un elemento clave: los resultados. Este enfoque propone concentrar la atencin de los que programan, formulan, aprueban, ejecutan y evalan el gasto pblico en los resultados de su accionar y en la forma que este redunda en beneficio de la poblacin a la que sirve. A la base de este enfoque existe la conviccin de que la implementacin adecuada del presupuesto por resultados deber permitir una mejora significativa en la calidad de la intervencin del Estado y, en consecuencia, una elevacin sustancia de la calidad e vida de la poblacin.

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Existen varios informes de los organismos internacional que corroboran esta afirmacin. Vase, entre otros, A Better Investment Climate for Everyone, The World Bank, 2005. En lo que se refiere al BID, vase Competitividad: El Motor del Crecimiento, 2005. 12 La mayor parte de los programas de modernizacin del estado de los pases de Amrica Latina y el Caribe cuentan con el apoyo del BID, a travs de una amplia gama de actividades. Tales actividades comprenden la reforma fiscal, la reforma y la descentralizacin del Estado, la reforma del sector financiero, la reforma del sector pblico, la administracin de la justicia y el fortalecimiento de las legislaturas. En 2004, el Banco aprob 24 prstamos para la modernizacin del Estado, por un total de US$ 883,9 millones.
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Los resultados13 son los cambios generados por un proyecto o actividad determinada, orientados a alcanzar determinados objetivos relacionados de manera directa o indirecta con el bienestar de la poblacin. Los resultados se pueden darse en tres niveles:
Acciones estratgicas. Referidos a los bienes y servicios entregados a la poblacin

para el logro de determinados cambios en sus condiciones de vida. Por ejemplo: asistencia tcnica forestal. Programas estratgicos. Estrategias para el logro de los objetivos que, por lo general, comprenden varias acciones, las cuales pueden ser escogidas por una o ms instituciones. Por ejemplo: promocin de las exportaciones. Objetivos estratgicos. Cambios en las condiciones de vida de la gente, de las instituciones o del entorno para el desarrollo. Por ejemplo: mejoramiento de los niveles de empleo e ingreso.

En el Grfico N 2 se muestra la lgica que subyace al enfoque de presupuesto por resultados, mbito conceptual dentro del que se ubica la programacin estratgica.
GRAFICO N 2 RESULTADOS: CADENA DE EVENTOS

Fuente: Elaboracin propia

4.3 Qu es el presupuesto por resultados?14


El presupuesto por resultados es un sistema de planificacin, ejecucin y evaluacin que enfatiza la relacin entre el dinero presupuestado y los resultados esperados. Se busca de este modo garantizar una mayor efectividad y eficiencia en el uso de los recursos pblicos, al tiempo que permite un mayor grado de transparencia y responsabilidad en la gestin publica. Tiene las siguientes caractersticas:
nfasis en los resultados. Las unidades ejecutoras estn sujetas a un proceso de

rendicin de cuentas sobre la base de ciertos estndares de desempeo. De este modo,

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Basado en ponencia: Programacin Presupuestal Estratgica, Periodo Fiscal 2007-2011. Direccin Nacional de Presupuesto Pblico. Ministerio de Economa y Finanzas. 14 Basado en: Performance Budgeting Government. Alberta, Canad.
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se arraiga una mayor conciencia respecto de los servicios que reciben los contribuyentes por los impuestos que pagan. Es flexible. El dinero es a menudo asignado en sumas agregadas relacionadas a ciertos objetivos ms que por categoras o partidas, dando a los gerentes la flexibilidad para determinar cmo lograr mejor los resultados deseados. Es inclusivo. Involucra a los encargados de elaborar las normas de poltica, especialistas y la ciudadana en general, en la discusin sobre el presupuesto a travs del desarrollo de planes estratgicos, la identificacin de prioridades de gasto y la evaluacin de desempeo. Perspectiva de largo plazo. Reconociendo la relacin entre la planificacin estratgica y asignacin de recursos, el presupuesto por resultados centra mayor atencin en horizontes ms amplios de tiempo.

Las caractersticas comunes en la elaboracin de los presupuestos por resultados son: La identificacin de la institucin de la misin y los objetivos; La vinculacin de informacin estratgica de planificacin con el presupuesto; El desarrollo y la integracin de medidas de desempeo en el presupuesto; Desagregacin de gastos en los rubros de gran amplitud (como empleados, gastos operativos, y desembolsos de capital) ms que en insumos especficos. El presupuesto por resultados es una parte integral de un proceso continuo, que enfoca la atencin la responsabilidad del gobierno y la mejora del desempeo. La informacin sobre resultados puede ser incorporada en el proceso presupuestal en tres formas primarias:
Asignar recursos basados en resultados. Mejorar la gestin interna de un nivel determinado de recursos. Usar indicadores de resultado conjuntamente con la informacin financiera, a los efectos

de evaluar el desempeo de las entidades pblicas. El enfoque de presupuesto por resultados, por otra parte, resulta congruente con los nuevos enfoques de gestin vigentes en el sector privado, como el cuadro de mando integral. En efecto, desde inicios de la dcada de los noventas, tal como lo sealaran Kaplan y Norton, los ejecutivos de las ms importantes empresas fueron tomando conciencia del hecho que los sistemas de informacin financiera tradicional no proporcionaban una base adecuada para medir y gestionar el valor creado. Esta informacin conduca a los ejecutivos a centrarse demasiado en los resultados financieros de corto plazo y los alejaba de la gestin en los activos intangibles que proporcionaban la base de la competitividad futura de sus organizaciones. A travs del balance scorecard, los mencionados autores propusieron que junto con los indicadores financieros se construyeran indicadores de resultados en tres perspectivas adicionales a la estrictamente financiera: clientes, procesos internos y aprendizaje organizacional, que representan los indicadores del desempeo futuro de las organizaciones 15. El presupuesto por resultados representa un cambio significativo respecto de los mtodos de presupuestacin tradicional. Un presupuesto por partidas especficas es primordialmente una herramienta para controlar gastos que desglosa el nivel de gasto permitido para los propsitos especficos. Como el ao fiscal progresa, el gasto por institucin debe estar dentro de estas cantidades a menos que las enmiendas formales de presupuesto sean aprobadas. Un gasto menor en una categora automticamente no puede ser utilizado automticamente para cubrir gastos en otra categora. Si bien los insumos especficos pueden ser tiles para ayudar a los gerentes en el control interno, en cambio no son mayormente tiles como herramienta de
15

Robert Kaplan y David Norton, Mapas Estratgicos. Gestin 2000, Barcelona, 2004.
17

poltica o de toma de decisiones. Ellos brindan a los servidores pblicos elegidos y administrativos la seguridad de que el dinero est siendo gastado slo para propsitos aprobados, pero no muestran que est siendo logrado con los recursos. Otros de los inconvenientes principales de los presupuestos por categoras especficas incluyen:
Favorecen la inercia con la atencin centrada en hacer cambios marginales ao a ao. Pueden devenir en actividades ineficientes y poco rentables porque la gestin no

permite suficiente flexibilidad para encargarse de cambiar situaciones y a menudo "se usa o se pierde" a finales de ao. Favorecen la micro administracin animando preguntas tales como por qu estamos gastando tanto en suministros? en vez de cmo han incrementado nuestros esfuerzos las exportaciones de manufactura este ao? En contraste, el presupuesto por resultados permite abarcar ms de una direccin, lo que se expresa en los siguientes beneficios para la gestin de una institucin pblica:
Asocia planes, medidas, y presupuestos. Fuerza a los departamentos y los hacedores de poltica a pensar en un contexto ms

amplio. Provee mejor informacin acerca del impacto de decisiones del presupuesto en las personas. Da a las instituciones mayor flexibilidad presupuestaria e incentivos para generar ahorros en el presupuesto. Tiene en cuenta el monitoreo constante para verificar que las instituciones se muevan en la direccin correcta. Fortalece toma de decisiones legislativa y fortalece adems frente a los errores. Realza responsabilidad financiera para con los ciudadanos, las personas que toma las decisiones, y agencias gubernamentales de monitoreo. Provee una mejor administracin y evaluacin. En la Tabla N 4 se muestra en forma sinttica las diferencias entre los sistemas de presupuestacin alternativos.
TABLA N 4 PRESUPUESTO ACTUAL VS. PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Presupuesto en la actualidad

Presupuesto por resultados

o Predomina el incrementalismo;
reducida flexibilidad para el cambio de estrategias. Asignacin centrada en insumos.

Presupuestacin que responde a cambios en estrategias intertemporales.

o o

Asignacin orientada por productos y resultados. nfasis en control de productos y resultados.

o nfasis en control de legalidad del


proceso presupuestario.

18

o Lmites a la discrecionalidad para


la toma de decisiones de gerentes pblicos.

Los gerentes rinden cuentas por sus logros (resultados) y tienen mayores mrgenes de discrecionalidad para la toma de decisiones.

Fuente: Elaboracin propia

4.4 Antecedentes del presupuesto por resultados16


El presupuesto por resultados constituye un esfuerzo sistemtico que integra informacin del desempeo con los objetivos y propsitos de los programas para proveer informacin al proceso de toma de decisiones. Se propone cambiar el foco de atencin de los presupuestarios y hacedores de poltica del control de insumo al de resultados y eficiencia de los programas. Se plantea que la informacin de desempeo es utilizada para mejorar la calidad del proceso de presupuesto y la decisin de cmo los recursos son asignados en el mismo, de manera ms adecuada. Durante la dcada de 1990 se observ una significativa difusin y aplicacin de los principios del presupuesto por resultados en diversos pases. Los Estados Unidos son un claro ejemplo de esto. Efectivamente, en 1990 aprob una Ley sobre el Desempeo del Gobierno y los Resultados, estableciendo las bases para la implantacin generalizada del presupuesto orientado a resultados en todo el pas. En otros pases desarrollados, particularmente aquellos pertenecientes a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), como Nueva Zelanda, Reino Unido, Canad y el propio Estados Unidos, la aplicacin del instrumento ha visto un rpido desarrollo. En pases asiticos como India, Filipinas, Sri Lanka y Tailandia tambin se han introducido, con variantes, los principios del Presupuesto por Resultados. En estos casos la motivacin central fue la aspiracin de tener un Estado ms eficiente y una poblacin ms satisfecha con la provisin de bienes y servicios pblicos. Aunque, en algunos casos, tambin la aplicacin ha sido consecuencia de la presin de los organismos multilaterales por la introduccin de reformas en la presupuestacin en estos pases. En Latinoamrica tambin se ha visto un creciente inters por su aplicacin. Quizs la experiencia que tiene un mayor tiempo y presenta una mayor y ms slido desarrollo es la chilena. No obstante, tanto los pases de la comunidad andina, como los de Centroamrica han iniciado la aplicacin de instrumentos como los indicadores de desempeo para presentar y exigir informacin de resultados en sus procesos presupuestarios. En la mayora de estos casos la motivacin parece ser la necesidad de mejorar la calidad del gasto pblico.

16

Niu, Meili, A. Ho y J. Ma. Performance Budgeting in China. A case study of Guangdong.


19

5.

ESTADO DEL ARTE

Los avances terico-metodolgicos en torno al problema de investigacin se han venido desarrollado por dos carriles paralelos. En efecto, existe, por un lado, una creciente oferta de anlisis y metodologas de evaluacin de resultados, que han sido introducidos en la Regin a travs de los proyectos y programas financiados por los organismos internacionales de ayuda. Un amplio resumen de estas metodologas puede encontrarse en los trabajos de los autores vinculados al Instituto latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES)17, destacando el trabajo seminal de Cohen y Franco18. Y por otro lado, existe una ms bien tradicional literatura sobre las metodologas de control gubernamental. Existe, sin embargo, un punto de interseccin en lo que se denomina evaluacin de resultados (desde la perspectiva de la evaluacin programtica) o auditoria de gestin (desde la perspectiva del control). En este caso existe una casi plena coincidencia respecto al enfoque y metodologa aplicable, aunque no existe una adecuada distribucin de responsabilidades entre los distintos actores institucionales. As, desde la perspectiva programtica se define como evaluacin de resultados como el anlisis de los niveles de eficacia y eficiencia en relacin al logro de determinados objetivos; en tanto que desde la perspectiva de la auditoria gubernamental, se define a la auditoria de gestin como el examen objetivo, sistemtico y profesional de evidencias, realizado con el fin de proporcionar una evaluacin independiente sobre el desempeo (rendimiento) de una entidad, programa o actividad gubernamental, orientada a mejorar la efectividad, eficiencia y economa en el uso de los recursos pblicos, para facilitar la toma de decisiones por quienes son responsables de adoptar acciones correctivas y mejorar la responsabilidad ante el pblico19. En otros documentos del rgano superior de control en el Per, se afirma que la auditoria de gestin tiene como objetivo evaluar el grado de economa, eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos pblicos, as como el desempeo de los servidores y funcionarios del Estado, respecto al cumplimiento de las metas programadas y el grado en que se estn logrando los resultados o beneficios previstos por la legislacin presupuestal o por la entidad que haya aprobado el programa o la inversin correspondiente. (Resolucin de Contralora N 162-95-CG, Marco Conceptual). A continuacin se ofrece una breve resea de las metodologas predominantes, tanto desde la perspectiva de la evaluacin programtica y desde la perspectiva de los rganos de control gubernamental.

5.1

Perspectiva de la evaluacin programtica

En el idioma espaol el trmino evaluacin se usa en tres contextos distintos20: la evaluacin ex-ante o previa, (appraisal en ingles), el seguimiento o evaluacin de la ejecucin (monitoring) y la evaluacin posterior, expost o de resultados (evaluation). En la
17

El ILPES ha publicado recientemente varios trabajos que podran considerarse de vanguardia, en la medida que desarrollan por primera vez el difcil tema de la medicin del impacto social de las polticas pblicas, incluyendo la descripcin de las tcnicas estadsticas aplicables. Entre estas publicaciones destacan el texto de Hugo Navarro, Manual para la Evaluacin de Impacto de Proyectos de Lucha contra la Pobreza (ILPES, Santiago, 2005). 18 Existen un trabajo notable de estos autores: Evaluacin de Proyectos Sociales (Ernesto Cohen, Rolando Franco, Siglo Veintiuno Editores, Cuarta Edicin, Madrid 1997) y 19 Vase, Contralora General de la Repblica del Per, Manual de Auditora Gubernamental MAGU, 1998. 20 Una amplia discusin sobre las distintas formas de evaluacin en le marco de la promocin del desarrollo puede encontrarse en: Evaluacin: Una Herramienta de Gestin para mejorar el Desempeo de los Proyectos. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 1997.
20

presente investigacin nos referimos principalmente a la accin de seguimiento o monitoreo del proyecto y en menor medida a la evaluacin ex post21. En trminos generales, la evaluacin ex - post es la comparacin de lo planificado con lo realizado, de lo previsto con lo que efectivamente ocurri. En palabras de Cohen y Franco22, la evaluacin es la pretensin de comparar un patrn de deseabilidad (imagen-objetivo hacia la cual se orienta la accin) con la realidad (la medida potencial en la cual esta va a ser modificada, o lo que realmente sucedi como consecuencia de la actividad desplegada). La evaluacin es la disciplina que se ocupa del anlisis de eficacia: el centro de su atencin es la comparacin de los efectos de un proyecto o programa con las metas que se propuso alcanzar. La evaluacin mide hasta que punto un proyecto alcanza ciertos objetivos23. En esta definicin hay dos tipos de riesgos:

En primer lugar, puede existir una sobre estimacin de las metas y ello implica que, independientemente de la calidad del diseo y de la implementacin, se consideren fracasados aquellos proyectos que no las han alcanzado, aun cuando desde otra perspectiva, pueden haber sido exitosos. Tambin existe el riesgo contrario: la subestimacin de las metas. En este caso, proyectos mal concebidos y ejecutados, podran tener una evaluacin inadecuadamente positiva, debido a que sus formuladores cautos en el momento de planearse las metas.

Segn Cohen y Franco, la evaluacin es una actividad que tiene por objeto maximizar la eficacia de los proyectos en la obtencin de sus fines y la eficiencia en la asignacin de recursos para la consecucin de los mismos. Las evaluaciones, por otra parte, establecen un vnculo entre los resultados obtenidos en los proyectos y las ventajas que aportan al desarrollo. Para la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), por ejemplo, la medicin del rendimiento que emerge de una evaluacin es un elemento esencial para lograr el xito de los proyectos sociales. Las lecciones que se aprenden con la experiencia contribuyen a tomar decisiones bien fundamentadas, lo que a su vez favorece la adopcin de polticas, estrategias y practicas de desarrollo mas eficaces y efectivas.24 Las evaluaciones nicamente son tiles si los resultados que generan aportan un valor agregado, en trminos de lecciones aprendidas que son incorporadas en el diseo de intervenciones futuras. El sistema de monitoreo y evaluacin es, en esencia, un sistema de informacin25 sobre la marcha del proyecto que conduce a decisiones destinadas a mejorar la calidad de la ejecucin y, por ende, el impacto de la intervencin sobre el proceso de desarrollo. El monitoreo implica el seguimiento peridico de la informacin referida a la implementacin de las actividades, con el objeto de establecer en que medida los planes previstos se vienen cumpliendo de manera de hacer las correcciones necesarias a tiempo. En algunos proyectos, el monitoreo tambin es til para registrar sistemticamente la evolucin de las condiciones que se quieren afectar mediante las actividades del proyecto. La evaluacin es un proceso que busca determinar de la manera ms precisa y objetiva posible, la relevancia,
21

Vese, Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty. A Handbook for Practitioners, BAKER, Judy. World Bank. Washington, s/f. 22 Cohen y Franco, Evaluacin de Proyectos Sociales. ILPES, Santiago de Chile, 2001. 23 Vease al respecto: Hector Sann, Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica. CEPAL. 1999 24 Gua de Evaluacin de la ACDI, Enero 2000. 25 Juan Bonnefoy y Marianela Armijo han elaborado uno de los textos mas importantes sobre el diseo de sistemas de informacin tomando como base los indicadores de desempeo. Vase al respecto: Indicadores de desempeo en el sector pblico, CEPAL 2005.
21

efectividad, eficiencia y/o impacto de las actividades desarrolladas, a la luz de los objetivos especificados para el proyecto. Aunque la evaluacin suele ser retrospectiva, su objeto es esencialmente de planeamiento hacia el futuro. En los casos en que el monitoreo tambin incluye el seguimiento continuo de resultados o impactos del proyecto, se le conoce como evaluacin continua. Tanto el monitoreo como evaluacin son herramientas de gestin, que responden a necesidades distintas. En el caso del monitoreo, se establece una rutina de recojo de informacin que registra los avances con a relacin a lo programado. Las discrepancias entre lo planeado y lo ejecutado que se identifican a travs del monitoreo sirven para evaluar la adopcin de posibles acciones correctivas sobre la marcha del proyecto26. La evaluacin, en cambio, es ms episdica. Aunque utiliza la informacin recolectada por el sistema de monitoreo, utiliza fuentes adicionales de informacin. La evaluacin se centra en preguntas especficas referidas a su efectividad e impacto, para influenciar la toma de decisiones en el futuro. De manera general, y con el objeto de ilustrar el concepto, se podra decir que el monitoreo corresponde a la gerencia, en tanto que la evaluacin al directorio. O bien, que el primero tiene que ver con la administracin del proyecto, mientras que la segunda esta vinculada al planeamiento estratgico. El monitoreo y evaluacin constituye una actividad apreciada cada vez ms apreciada como un instrumento indispensable de gestin de proyectos. Segn el Banco Mundial, la reconocida necesidad de mejorar los resultados de la asistencia para el desarrollo lleva a prestar atencin ms estrecha al suministro de informacin gerencial tanto para respaldar la ejecucin de los proyectos y programas, como para brindar informacin de retroalimentacin para el diseo de nuevas iniciativas. La labor de monitoreo y evaluacin tambin sirven de base para hacer efectiva la responsabilidad en el uso de los recursos destinados al desarrollo. Dada la mayor transparencia que ahora se espera de la comunidad del desarrollo, los gobiernos y los organismos que los asisten tienen que responder a las exigencias de un mayor xito sobre el terreno, proporcionando ejemplos del impacto en materia de desarrollo y demostrando que disponen de sistemas que respalden un aprendizaje logrado a travs de la experiencia. Utilizado cuidadosamente en todas las etapas del ciclo de los proyectos, el monitoreo y la evaluacin pueden ayudar a reforzar el diseo y la ejecucin de los proyectos y estimular la formacin de asociaciones de esfuerzos con las instituciones interesadas en los mismos. Esas actividades pueden27:

Influir sobre la estrategia de asistencia sectorial. A travs de anlisis pertinentes que surjan de la evaluacin de proyectos y polticas se pueden destacar los resultados de medidas de intervencin anteriores, as como las virtudes y defectos de su ejecucin. Mejorar el diseo de los proyectos. La utilizacin de instrumentos de diseo de proyectos tales como el marco lgico, da lugar a una seleccin sistemtica de indicadores para el seguimiento de los resultados del proyecto. El proceso de seleccin de indicadores para el

26

Ver: Marco de Orientacin para el Monitoreo de Impacto en Proyectos de Fomento de la Economa y del Empleo con Especial Consideracin del Impacto en la Reduccin de la Pobreza. VAHLHAUS, Marina y KUBY, Thomas. Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana GTZ Eschborn, 2000.
27

Vase Metodologa de Evaluacin de la Cooperacin Espaola. Ministerio de Asuntos Exteriores. Madrid. 2001.
22

seguimiento pone a prueba la solidez de los objetivos del proyecto y puede mejorar el diseo de los mismos. Tener en cuenta las opiniones de los interesados. Se comprende cada vez con mayor claridad que la participacin de los beneficiarios de un proyecto en su diseo y ejecucin logra que dichos beneficiarios se comprometan en mayor medida con los objetivos del proyecto y aumenta la sostenibilidad de los beneficios en una etapa incipiente. Asimismo, la deteccin temprana de problemas que se presentan permite adoptar medidas correctivas antes de que los costos sean mayores. Revelar la necesidad de correcciones. Una corriente de informacin confiable durante la ejecucin permite a los administradores realizar el seguimiento del avance logrado y reajustar las operaciones teniendo en cuenta la experiencia.

Por otra parte, segn estudios efectuados por diversos organismos de cooperacin internacional, entre los factores que han contribuido a que exista una mayor preocupacin por la evaluacin de proyectos, destacan los siguientes:

La escasez de recursos financieros, hecho que fuerza, lo que obliga a las entidades de promocin del desarrollo a hacer un uso ms racional de los mismos. El creciente inters por ampliar el abanico de los objetivos de desarrollo que deben ser satisfechos mediante la ejecucin de proyectos, enfocando asuntos tales como la proteccin del medio ambiente, la reduccin de la pobreza extrema y la participacin de las mujeres en el proceso de desarrollo, entre otros. La necesidad de que los beneficios generados por los proyectos sean sostenible en el largo plazo, a fin de evitar el asistencialismo y por ende la dependencia de los pases en desarrollo de la ayuda externa. En breve, el monitoreo y evaluacin contribuyen sustantivamente a elevar la calidad de la ejecucin del proyecto y, en esta medida, contribuyen a elevar el nivel de vida de la poblacin. En el contexto de la gestin publica, por otra parte, se pueden establecer hasta tres tipos de evaluacin ex post: evaluacin de procesos (o monitoreo), evaluacin de resultados (o simplemente evaluacin) y evaluacin de impacto28.

La evaluacin de procesos se centra en el seguimiento de las actividades y de la ejecucin presupuestal, a travs de los indicadores y metas especificadas en el plan operativo. La evaluacin de resultados se interesa principalmente, por el control del avance en el logro de los productos y el propsito, y tiene por objeto evaluar la estrategia del proyecto. Finalmente, la evaluacin de impacto est destinada a revelar la magnitud de los cambios en el bienestar de las personas que se pueden atribuir a un proyecto, haciendo uso de mtodos cuantitativos y cualitativos.

Evaluacin de procesos
La evaluacin de procesos o monitoreo nos permite conocer a fondo la dinmica de implementacin del proyecto, incluyendo:

28

La cantidad de actividades realizadas.

Ver: Pauta Metodolgica de Evaluacin de Impacto Ex-ante y Ex post de Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza. NAVARRO, Hugo - KING, Katiuska - ORTEGON, Edgar PACHECO, Juan Francisco. ILPES, Santiago de Chile, 2006.
23

La calidad del desempeo de las actividades. La reaccin de la poblacin objetivo.

Este tipo de evaluacin esta destinada a responder preguntas como las siguientes: Cunto hemos hecho? Qu tan bien lo hemos hecho? Cmo podramos mejorar?

La evaluacin de procesos se enfoca ntegramente en la implementacin de las actividades del proyecto. Este tipo de evaluacin no investiga cun eficaces fueron estas actividades en producir resultados. La gran utilidad de este tipo de evaluacin es identificar mientras el proyecto est es plena marcha los aspectos exitosos para replicarlos y los aspectos deficientes para mejorarlos. Cuando se realiza a tiempo, los responsables del proyecto pueden hacer modificaciones en la ejecucin de actividades con base en los hallazgos, incrementando as la probabilidad de que el proyecto logre sus objetivos.

Evaluacin de resultados
Todo proyecto se realiza con algn objetivo. La evaluacin de resultados permite determinar en que grado se logra el objetivo o cambio deseado. Generalmente, se busca un cambio en las condiciones de vida de la poblacin, en trminos de ingresos, acceso a servicios o ejercicio de derechos polticos. Este tipo de evaluacin busca determinar en que medida se ha logrado el resultado deseado en la poblacin objetivo. Cabe destacar que, en los proyectos financiados por el Fondo, el cambio deseado se refiere al mejoramiento de los niveles de capacitacin laboral y el incremento de la oferta de empleo. Al evaluar los resultados de un proyecto, para determinar si el diseo y la gerencia del mismo fueron adecuados, se pone nfasis en cinco aspectos importantes:

1.

Pertinencia: grado en el cual el objetivo del proyecto es consistente con las prioridades de desarrollo de la poblacin objetivo y las polticas de la entidad ejecutora y el organismo donante o financiador. 2. Eficacia: grado en el cual se logran los objetivos especficos y el propsito del proyecto. 3. Eficiencia: anlisis de los resultados con relacin al costo. Es un anlisis de cmo los insumos se transforman en productos mediante la realizacin de determinadas actividades. 4. Impacto: valoracin socioeconmica global, incluyendo los efectos positivos y negativos, tanto aquellos que son deseados y estaban previstos, como los no previstos y no deseados. 5. Sostenibilidad: apreciacin de la capacidad para mantener los impactos positivos del proyecto por un largo periodo de tiempo. Anlisis sobre si el efecto global en trminos, por ejemplo, de empleo y condiciones de vida, es positiva tambin en el largo plazo. Estos aspectos de la evaluacin estn estrechamente relacionados al enfoque del marco lgico. As, la pertinencia alude a la relacin del propsito con las prioridades de desarrollo; la eficacia a la relacin entre los productos y el propsito; la eficiencia es una comparacin de los insumos con los productos; el impacto establece relaciones entre las variables controlables por el

24

proyecto y el fin; u, por ultimo, la sostenibilidad analiza la interaccin entre el fin y los supuestos al mismo nivel.29 Cabe reiterar que en la evaluacin ex-post se suele convenir que el concepto de resultado abarca tres niveles de la columna de objetivos del marco lgico: los productos (o componentes), los efectos (o propsito) y los impactos (o fin). En ocasiones se suele diferenciar a la evaluacin de resultados del anlisis de impactos, con la intencin de estimar cualitativamente y cuantitativamente la incidencia del proyecto sobre determinados aspectos o reas del desarrollo.

GRAFICO N 3 CRITERIOS DE EVALUACION DE RESULTADOS

Pertinencia Pertinencia El programa sigue El programa sigue respondiendo aalas respondiendo las necesidades necesidades Sostenibilidad Sostenibilidad Se mantuvieron los Se mantuvieron los resultados despus del retiro resultados despus del retiro del apoyo externo del apoyo externo

Eficacia Eficacia Logro de resultados Logro de resultados

Eficiencia Eficiencia Los resultados respecto de Los resultados respecto de los costos los costos

La evaluacin se interesa principalmente en los resultados obtenidos

Resultados no previstos Resultados no previstos Efectos significativos del Efectos significativos del rendimiento rendimiento

Cambios de largo plazo en Cambios de largo plazo en elel bienestar de la poblacin bienestar de la poblacin
Fuente: Elaboracin propia

Impacto Impacto

Para medir los resultados (detectar un cambio), idealmente es necesario contar con datos antes y despus de la intervencin. Alternativamente, es posible fijar una meta al terminar la intervencin, pero en este caso no sabremos el nivel que tenan los beneficiarios antes de la intervencin.

Evaluacin de impacto
Las evaluaciones de impacto30 permiten determinar con mayor certeza la relacin causa-efecto de un proyecto dado y los resultados. Por lo general, la metodologa de evaluacin de impacto
29

Para una visin comprehensiva del enfoque del marco lgico y su relacin con los mtodos de evaluacin en el sector pblico, puede consultarse: European Comission. Project Cycle Management Guidelines. Marzo 2004. Igualmente tiles son los manuales elaborados por la Agencia Noruega de Desarrollo. 30 Vease: Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty. A Handbook for Practitioners. BAKER, Judy. World Bank. Washington, s/f.
25

consiste en la construccin de un escenario contrafactual, a travs del cual se compara la situacin con proyecto versus la situacin sin proyecto, y de este modo se puede estimar tanto la magnitud de los cambios como la proporcin de dicho cambio atribuible al proyecto. Las evaluaciones de impacto apuntan a medir el grado de cambio que se puede atribuir a una intervencin, eliminando el sesgo de los factores ajenos al proyecto que podran haber influido en los resultados obtenidos. La evaluacin de impacto es la base para dar respuesta a la pregunta: que hubiera ocurrido si no se hubiera ejecutado el proyecto?
GRFICO N 4 METODOLOGIA GENERAL DE EVALUACION DE IMPACTO

Antes del programa

Despus del programa


A: Estado de tratamiento B: Estado de no tratamiento

Beneficiarios

E: Situacin antes del programa

Controles

F: Situacin antes del programa

C: Estado de tratamiento D: Estado de no tratamiento

Situaciones observables

Situaciones no observables
Fuente: GRADE, 2002.

5.2

Perspectiva del control superior

La relevancia del control radica en que si ste no est bien construido su ejecucin se torna inoportuna, ineficiente e ineficaz, y a la postre la posibilidad de existencia normal del Estado de Derecho se ve seriamente amenazada. Todo ello, en la medida que el control y la gestin del Estado estn asociados estratgicamente, siendo ambos indispensables para la viabilidad de la democracia y el desarrollo sostenible. Esta seccin ofrece una revisin del marco conceptual de la gestin pblica, el control gubernamental y trminos relacionados, a fin de contar con una base doctrinal mnima que permita dilucidar el rol, mbito y dems caractersticas esenciales que correspondera a la funcin de control gubernamental.

Doctrina de control
Para la determinacin de la las lneas maestras de una reforma del control gubernamental, es necesario revisar la doctrina de control gubernamental vigente31. Las operaciones de control que se realizan en el marco del funcionamiento del Estado, tanto en la esfera de la gestin pblica como del control de gestin a cargo de los rganos fiscalizadores dentro y fuera del Sistema Nacional de Control, estn sujetas a diversas formas de clasificacin, en
31

En el caso del Per se puede consultar el Manual de Auditora Gubernamental-MAGU. Contralora General de la Republica del Per. Lima, 1998. Existen, como es obvio, manuales similares para otros pases, como el Manual de Auditoria de Colombia. Para el caso del Per, pueden consultarse las siguientes publicaciones: Cdigo de tica del Auditor Gubernamental. Contralora General de la Republica del Per. Lima, 1999; Normas de Auditora Gubernamental. Contralora General de la Republica del Per. Lima, 1995.
26

funcin de la naturaleza de la accin de control, la oportunidad de la misma y la relacin entre el rgano de control y el rgano bajo control, entre otros criterios. Por lo general, el trmino control se asocia a los de auditoria y fiscalizacin. Corrientemente, se suelen utilizar en forma indistinta dichos trminos, aunque sta equivalencia no es totalmente exacta. En realidad, entre los trminos control y fiscalizacin existe una equivalencia bsica; pero, en cambio, existen notables diferencias entre control y auditora que es necesario puntualizar, a los efectos de evitar posibles distorsiones en la interpretacin de los planteamientos del sistema vigente.

GRAFICO N 5 CONCEPTO DE CONTROL


C n ep o c to s d co tro e n l

A d ria u ito

Cn l o tro

F c lizac n is a i

C n l y fisca ci so e u a n o tro liza n n q iv le tes. L a d ria es a u ito c n l p s rio o tro o te r

Fuente: Elaboracin propia

Concepto de control gubernamental


El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas administrativos, a los efectos de mejorar su funcionamiento a travs de la adopcin de las acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente. Puede ser previo, concurrente y posterior, tanto a nivel macro como a nivel micro. El control, finalmente, puede ser efectuado directamente por un rgano estatal de control (CGR u OCI) o mediante delegacin, va contrato con una sociedad privada de auditoria32. En resumen, el control es un trmino suficientemente amplio, que abarca todas las formas de revisin de los actos de gestin en el marco del funcionamiento del Estado. A los efectos de que la delimitacin conceptual del mbito de fiscalizacin tenga un marco de referencia

32

Para una revisin exhaustiva de los trminos control y auditoria gubernamental puede consultarse el Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU) de la Contralora General de la Republica del Peru.
27

cercano, se ofrece en la tabla adjunta una sntesis de las distintas formas de control vigentes en el Sistema Nacional de Control33.

TABLA N 5 RESUMEN DE LAS ACCIONES DE CONTROL CONTROL PREVIO CGR NIVEL MACRO 1. Evaluacin a la Cuenta General de la Repblica 2. Evaluacin al Programa del Vaso de Leche NIVEL MICRO 3. Autorizacin Previa a la Ejecucin y Pago de Presupuestos Adicionales de Obras 4. Informe Previo sobre Operaciones de Endeudamiento interno). 5. Opinin previa sobre adquisiciones con carcter de secreto militar 6. Examen Especial 7. Auditoria Financiera 8. Control de Gestin 9. Auditoria de Gestin Ambiental 10. Auditoria de legalidad X X
Fuente: Elaboracin propia

CONTROL POSTERIOR CGR OCI SOA

OCI

SOA

X X

X X

Pblico

(externo

e X X X X X X X X X X

Concepto de auditoria gubernamental


La auditora gubernamental se define como el examen profesional, objetivo, independiente, sistemtico, y selectivo de evidencias, efectuado con posterioridad a la gestin de los recursos pblicos, con el objeto de determinar la razonabilidad de la informacin financiera y presupuestal para la presentacin al Congreso de la Repblica del Informe de Evaluacin a la Cuenta General de la Repblica, el grado de cumplimiento de objetivos y metas, as como respecto de la adquisicin, proteccin y empleo de los recursos y, si stos fueron administrados con racionalidad, eficiencia, economa y transparencia, en el cumplimiento de la normativa legal.

33

Vase al respecto la Ley orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Republica, Ley 27785.
28

Segn el Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU) del Per, la auditoria tiene las caractersticas siguientes:

Es objetiva, en la medida en que considera que el auditor debe mantener una actitud mental independiente respecto a las entidades a examinar. Es sistemtica y profesional, por cuanto responde a un proceso que es debidamente planeado y porque es desarrollada por profesionales sujetos a principios de investigacin cientfica y al cdigo de tica profesional. Concluye con la emisin de un informe escrito, en cuyo contenido se presentan los resultados del examen realizado, incluyendo observaciones, conclusiones y recomendaciones.

En resumen, el trmino auditora hace alusin al control que se realiza, en cualquiera de sus formas, despus de realizado el acto de gestin. Es, pues, esencialmente, un control posterior.

Concepto de fiscalizacin
En principio, el trmino fiscalizacin tiene el mismo significado que el de control. As, se habla indistintamente de control superior o fiscalizacin superior al hacer referencia a la funcin bsica de la CGR, en calidad de rgano rector del SNC. Igualmente, es corriente referirse al control interno como sinnimo de fiscalizacin interna, en el mbito de las entidades o unidades ejecutoras del gasto pblico y, en general, a quienes tienen a cargo el ejercicio de la funcin de gobierno. La tabla adjunta muestra las relaciones entre los conceptos de control, auditoria y fiscalizacin.
TABLA N 6 CONTROL FISCALIZACIN Y AUDITORIA

CONCEPTOS Control

SIGNIFICADOS Abarca todas las formas de control: Control interno y externo. Control previo, concurrente y posterior. Control a nivel micro y macro. Auditoria de legalidad, auditoria financiera y auditoria de gestin.

Fiscalizacin

Es sinnimo de control. Por lo tanto, abarca todas las formas de control.

Auditora

Se refiere nicamente al control posterior, en sus distintas variantes: Auditoria financiera. Auditoria de gestin. Auditoria de legalidad.

29

Fuente: Elaboracin propia

Clasificacin de las acciones de control


Las acciones de control que se desarrollan en el sector pblico suelen ser clasificadas en funcin de distintos criterios, siendo los principales los que se desarrollan a continuacin.

Criterio: objeto de control


Segn este criterio, las acciones de control en general, se podran subdividir en tres tipos principales: auditoria de legalidad, auditoria financiera y auditoria de gestin o auditoria operativa.

A.

Control o auditora de legalidad

Conocida tambin como auditoria de cumplimiento o de regularidad legal, consiste en la revisin y comprobacin de la aplicacin de las normas legales generales y reglamentarias y su evaluacin desde el punto de vista jurdico, as como el cumplimiento de las normas de ejecucin del gasto pblico. En los correspondientes informes de auditoria deben sealarse las infracciones legales concretas y los posibles daos causados al inters pblico. En el contexto del Sistema Nacional de Control, esta modalidad es tambin conocida con el nombre de Examen Especial.

B.

Control o auditoria financiera

Es un tipo de accin de control que comprende la Auditoria de Estados Financieros en general y la Auditoria de Asuntos Financieros en particular. Auditoria de Estados Financieros. Tiene por objetivo determinar si los estados financieros del ente auditado presentan razonablemente su situacin financiera, los resultados de sus operaciones y sus flujos de efectivo de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados. Este tipo de auditora es efectuada usualmente por sociedades privadas de auditoria designadas por la CGR. Auditoria de Asuntos Financieros. Se aplica a programas, actividades, funciones o segmentos, con el propsito de determinar si stos se presentan de acuerdo con criterios establecidos o declarados expresamente.

C.

Control o auditora de gestin34

Consiste en el examen objetivo, sistemtico y profesional de evidencias, realizado con el fin de proporcionar una evaluacin independiente sobre el desempeo de una entidad, programa o proyecto, orientada a mejorar la efectividad, eficiencia y economa en el uso de los recursos pblicos, para facilitar la toma de decisiones por quienes son responsables de

34

Una amplia descripcin de la auditoria de gestin puede encontrarse en: Cambio Fortalecimiento Institucional & Modernizacin Tecnolgica. LAFAURIE, Jos Flix. Contralora General de la Repblica de Colombia. Bogot, 2001.
30

adoptar acciones correctivas y mejorar su responsabilidad ante el pblico. Las auditorias de gestin son tambin conocidas como auditorias operativas, auditorias de racionalidad econmica o auditoria de resultados. Aunque no son exactamente lo mismo, estas operaciones de control se asimilan al concepto de evaluacin del desempeo.

Criterio: relacin entre involucrados


Segn este criterio, las operaciones de control en general y las acciones de fiscalizacin vial en particular, se pueden catalogar en dos tipos bsicos: control interno y control externo. Este ltimo es, en el caso de las acciones de la CGR, control externo superior35. Control interno. El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultnea y de verificacin posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad de que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte correcta y eficientemente. El control interno es ejercido por los niveles gerenciales, as como por los OCIs (rganos de Control Institucional), que son rganos que, si bien realizan control interno, dependen funcional y administrativamente de la CGR. Control externo. Se entiende por control externo al conjunto de polticas, normas, mtodos y procedimientos tcnicos que compete aplicar a la Contralora General u otro rgano del Sistema o del Estado, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestin, la captacin y el uso de los recursos y bienes pblicos. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carcter selectivo y posterior

Criterio: oportunidad del control


Segn este criterio, las operaciones de control relativas a la fiscalizacin vial, serian clasificadas en tres tipos: control previo, control concurrente y control posterior. Control previo. Consiste en la evaluacin de las operaciones que las entidades hayan proyectado realizar, antes de su ejecucin. Este tipo de control es efectuado exclusivamente por la Contralora General cuando por excepcin y en forma expresa se lo encomienda la Ley, con el propsito de cautelar su legalidad, eficacia, economa y transparencia. Existen tres casos concretos: aprobacin de presupuestos adicionales de obras pblicas; operaciones de endeudamiento pblico, externo e interno; y, adquisiciones con carcter de secreto militar. Control concurrente. Es realizado o dispuesto por la Contralora General cuando, por razones debidamente justificadas, resulte necesaria la vigilancia de actos u operaciones de las entidades durante la realizacin de los mismos, teniendo carcter preventivo o informativo segn el caso y sin que represente injerencia en el proceso de toma de decisiones a cargo de la administracin de la entidad ni menoscabo del control posterior que corresponda efectuar. Puede realizarse mediante el uso de medios informticos, la participacin de representantes como observadores o veedores, requerimientos inmediatos de informacin u otros mecanismos operativos que se determinen pertinentes para el efecto. Control posterior. Se refiere al control ex post; es decir, a aquellas operaciones de control que se efectan despus de ejecutado el acto de gestin por la entidad.
35

Vese: Auditoria Interna Integral, 2da. Ed. SANTILLANA, Juan Ramn. Thomson Inc. Mxico, 2003.
31

Existen otras definiciones y clasificaciones relacionadas al control gubernamental que, sin embargo, no constituyen propiamente operaciones de control, sino que se refieren ms bien a expresiones que vinculan el control con otras dimensiones de la gestin publica o de la gestin del desarrollo en general, tales como control preventivo, control estratgico, control social, control inteligente o control en tiempo real36. Estas definiciones, por tal motivo, no son tomadas en cuenta a los efectos de delimitar el mbito de control de la DFV.

6.

HIPTESIS DE INVESTIGACIN

En el marco de la presente investigacin, las hiptesis estn referidas a las explicaciones tentativas del problema de investigacin. Por lo tanto, incluyen aspectos relacionados a las causas y efectos de la debilidad de los sistemas de evaluacin y control predominante en la mayora de pases de Amrica Latina y el Caribe, as como a las posibles soluciones de las mismas. En efecto, dado el carcter aplicado y prctico de la investigacin, se ha considerado necesario formular hiptesis referidas tanto ala explicacin del problema, como a su posible superacin.

6.1 Enfoques de evaluacin y control


Los enfoques metodolgicos han sido tradicionalmente sesgados hacia auditoras de legalidad (usualmente bajo la forma de exmenes especiales), conforme al enfoque de control posterior y selectivo establecido en las leyes orgnicas de los sistemas de control. Si bien la estructura est siendo actualizada, es necesario consolidar el proceso de reformulacin de procesos y productos implcitos en la nueva concepcin del control. En lo que se refiere a la evaluacin programtica (a cargo, por lo general, de los ministerios de economa) las metodologas hacen nfasis en las evaluaciones de utilizacin de insumos y de procesos, relegando a un segundo plano la evaluacin de resultados. Por ello, la primera hiptesis est referida a la presuncin de que la debilidad del sistema de control es la predominancia de un enfoque de evaluacin y control ex post, sustentado ms en el anlisis de los procesos que en los resultados de la gestin gubernamental.

6.2

Enfoques de planeamiento y presupuestacin

Los rganos de evaluacin y control no cuentan actualmente con referencias adecuadas respecto de los que deben evaluar. Esta deficiencia se deriva de la ausencia de mtodos de planeamiento y presupuestacin adecuados que impide que las instituciones pblicas cuenten con procesos simples y slidos de fijacin de objetivos e indicadores de desempeo, que luego sirvan como el baremo de contrastacin con los resultados de su actuacin real. Por ello, la segunda hiptesis se refiere al hecho de que los mtodos de planeamiento, actualmente orientados a la asignacin de insumos o recursos presupuestales para las entidades pblicas, antes que en la determinacin de objetivos, indicadores y metas de

36

El conjunto de definiciones se encuentran en principio en la Ley Orgnica del SNC y de la CGR y en las Normas de Auditoria Gubernamental (NAGU) y en el Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU). En trminos de marco terico, la referencia ms importante en el Per es el libro de Juan lvarez Illanes, Auditoria Gubernamental.
32

desempeo, determinan en gran medida la debilidad del sistema de evaluacin y control. Un corolario obvio de esta hiptesis es el que se refiere a la necesidad de vincular estrechamente los mtodos de evaluacin y control a los mtodos de planificacin.

6.3

Procesos de evaluacin y control

En el caso de las acciones y actividades de control, stos no se encuentran adecuadamente documentados y sistematizados, mostrando adicionalmente una excesiva serie de re-procesos37 para su cumplimiento y ausencia de sistemas adecuados de control del proceso. Cabe sealar que el actual marco normativo para el ejercicio del control gubernamental, no facilita la labor de las comisiones. Adicionalmente, los informes que se emiten y los procesos de auditora no se encuentran debidamente estandarizados, por lo que quedan sujetos al criterio, experiencia y metodologa particular de cada comisin. Por ello, la tercera hiptesis se refiere a la necesidad de optimizar los procesos mismos de evaluacin y control, en cualquiera de las modalidades existentes, tales como, evaluacin concurrente, evaluacin de resultados, evaluacin de impacto, etc. La investigacin por ende, comprender el desarrollo de instrumentos de evaluacin y control que se enmarquen en la perspectiva del mejoramiento de la calidad de la gestin publica.

37

Ver diagrama de flujo en la Figura N 15.


33

GRAFICO N 6 PROCESO SEGUIDO EN LA EJECUCIN DE UNA ACCIN DE CONTROL


GERENCIA DE ENTIDADES AUTONOMAS ACCI ONES DE CONTROL Proceso Actual
Comisin de Auditora

Auditor
Revisar el Plan y Programa segn situacin encontrada en la entidad Evaluar estructura de Control Interno

J efe de Comisin

Supervisor

E specialista legal

Gerente de Unidad Orgnica (DUEO DEL PROCESO)


Inicio

Gerente de Asesoria Legal

Gerente Central
Revisar Denuncias o pedidos especiales recibidos de Tramite Documentario

Vice Contralora

Contralor

Ajustar el Programa

Elaborar programa individual Solicitar informacin a la entidad (Ambos estn acreditados para hacerlo)

Revisar documentos para identificar la siguiente Accin de Control a ejecutar: PAC, denuncias, pedidos especiales Definir Accin de Control (AC) a realizar Designar Jefe y Supervisor

Evaluar y derivar

Firmar proveido Plan y Programa Tomar conocimiento y visar Plan y Programa

Tomar conocimiento y aprobar Plan y Programa Firmar oficio de Acreditacin

Desarrollar el Programa

Evaluar y analizar informacin Buscar e identificar distorsiones o hallazgos Elaborar hallazgo

Elaborar Plan y Programa, y Oficio de Acreditacin Firmar Plan y Programa Firmar proveido Plan y Programa C Revisar hallazgos NO hay implicancias crticas? SI Revisar hallazgos Revisar hallazgos

Atender observaciones y opiniones en la formulacin de hallazgos Comunicar hallazgos funionarios involucrados Evaluar descargos referentes a cada hallazgo y definir si pasa a ser Observacin Elaborar y suscribir Informe

Disponer actividades previas de preparacin de paquete para remisin Firmar Oficio de Remisin de Informe Resultante de AC SI
Todo conforme??

Determinar responsabilidades en observaciones

Proyecto de Informe Revisar y suscribir Proyecto de Informe B


Todo conforme??

Enviar Oficio e Informes a Trmite Documentario para su envio a OAI, titular de entidad A FIN DEL PROCESO Revisar Informe Revisar Proyecto de Informe NO

NO SI

A SI Revisar y atender observaciones y atingencias


Todo conforme??

Revisar Informe

Todo conforme??

Despachar Informe con Vicecontralora, Gerente de Organo y quienes sean considerados

si
Todo conforme??

Firmar Informe

Firmar Informe SI

NO Emitir observaciones y aportes SI Firmar Informe Emitir observaciones y aportes Emitir observaciones y aportes Firmar Informe Revisar Informe NO

Informe Administrativo revisado y corregido , Oficio de remisin al titular

Todo conforme??

34

Fuente: Contralora General de la republica, 2004

6.4

Instrumentos de control

Pese a que ms del 70% de las entidades sujetas a control son municipalidades, las normas y manuales de auditora gubernamental vigentes, no responden a esta problemtica. Estas normas tampoco son apropiadas para la ejecucin de auditorias a empresas pblicas e instituciones pblicas descentralizadas. Adems, la posibilidad de realizar auditoras de gestin encuentra serias limitaciones derivadas de la carencia de metodologas, estudios sectoriales, regionales y locales sobre la problemtica de la gestin pblica e insuficientes herramientas para la focalizacin de acciones y actividades de control, tales como indicadores de riesgo, sistemas de alerta, costos estndar e indicadores de desempeo, que permitan realizar un control ms eficiente y eficaz. Por ello, una cuarta hiptesis tiene que ver con la subsistencia de instrumentos de evaluacin y control inapropiados para las entidades pblicas correspondientes a los gobiernos subnacionales (tales como municipalidades provinciales y distritales), que por lo general, son de menor tamao que las entidades pblicas de los gobiernos nacionales. Esta hiptesis acarrea una sub hiptesis igualmente obvia: la necesidad de disear instrumentos de control apropiados para las entidades pblicas de menor tamao.

6.5

Tecnologas y sistemas de informacin

Los rganos encargados de la evaluacin y control presentan un marcado retraso en materia de sistemas de informacin, lo cual dificulta la adaptacin de los mtodos de control a los nuevos mtodos de gestin en las entidades pblicas. La labor realizada por dichos rganos se desarrolla en islas de informacin, donde algunos procesos se manejan manualmente, las aplicaciones informticas se encuentran desactualizadas, el equipo no cuenta con un grupo de servidores que ofrezcan alta disponibilidad, seguridad y capacidad de almacenamiento y la red corporativa no es la adecuada para ofrecer servicios mnimos y generales. Asimismo, conviven programas y sistemas desarrollados en distintos perodos de tiempo que dificultan el poder compartir la informacin. Por otra parte, no han sido an explotadas en forma sistmica el acceso a informacin de otros organismos que permita realizar un control ms eficiente, oportuno y costo-efectivo, como por ejemplo los rganos de tributacin, poder judicial, institutos de estadstica, etc. y otros. En concordancia con lo anterior, la quinta hiptesis se refiere a la necesidad de desarrollar los sistemas de informacin empezando por la optimizacin de los recursos informticos disponibles en las distintas entidades pblicas relacionadas con las tareas de supervisin, evaluacin y control de la gestin pblica.

Estas son los principales problemas y limitaciones que presentan los sistemas de evaluacin y control en la Regin, los cuales impiden un mejor ejercicio del control gubernamental en el pas.

35

TABLA N 7 HIPOTESIS DE INVESTIGACION

Hiptesis General La adopcin de un sistema de evaluacin y control de la gestin pblica permitir elevar el desempeo de las entidades pblicas en los pases de las caractersticas polticas, sociales y econmicas observables en Amrica Latina y el Caribe, lo cual contribuir a generar condiciones de desarrollo institucional que coadyuven a logro de mayores niveles de competitividad y bienestar en la Regin. Hiptesis Especficas 1. La debilidad del sistema de control es la predominancia de un enfoque de evaluacin y control ex post y sustentado ms en el anlisis de los procesos que en los resultados de la gestin gubernamental.

2. Los mtodos de planeamiento, actualmente orientados a la asignacin de insumos o recursos


presupuestales para las entidades pblicas, antes que en la determinacin de objetivos, indicadores y metas de desempeo, determinan en gran medida la debilidad del sistema de evaluacin y control. Un corolario obvio de esta hiptesis es el que se refiere a la necesidad de vincular estrechamente los mtodos de evaluacin y control a los mtodos de planificacin.

3. Es necesario optimizar los procesos mismos de evaluacin y control, en cualquiera de las modalidades existentes, tales como, evaluacin concurrente, evaluacin de resultados, evaluacin de impacto, etc.

4. Subsistencia de instrumentos de evaluacin y control inapropiados para las entidades pblicas correspondientes a los gobiernos subnacionales (tales como municipalidades provinciales y distritales), que por lo general, son de menor tamao que las entidades pblicas de los gobiernos nacionales.

6. Es necesario desarrollar los sistemas de informacin empezando por la optimizacin de los recursos informticos disponibles en las distintas entidades pblicas relacionadas con las tareas de supervisin, evaluacin y control de la gestin pblica.
Fuente: elaboracin propia

36

7.

METODOLOGA DE INVESTIGACIN

La presente investigacin se desarrollara mediante la utilizacin de un diseo de tipo cualitativo38. Como se sabe en la teora de la investigacin cientfica, los diseos cualitativos son como piezas artesanales del conocimiento, hechas a la medida pues se realizan a la medida de los requerimientos de cada estudio. A diferencia de la investigacin cuantitativa sus procedimientos no son estandarizados, no se planean con detalle, ni estn sujetas a las circunstancias de cada ambiente o escenario en particular. En el diseo cualitativo se plantea el abordaje general que habremos de utilizar en el proceso de investigacin, tambin conocido como marco intepretativo. Dentro del marco del diseo se realizan las actividades siguientes: inmersin inicial y profunda en el ambiente, estancia en el campo, recoleccin de los datos, anlisis de los datos y generacin de teora. Dentro de los diseos de tipo cualitativo, se reconocen universalmente cuatro categoras principales:

a) Teora fundamentada. b) Diseos etnogrficos. c) Diseos narrativos.


d) Diseos de investigacin accin. Cabe resaltar, que las fronteras entre tales diseos son relativas y la mayora de los estudios toma elementos de mas de uno de estos tipos39.

a)

Diseos de teora fundamentada. Utiliza un procedimiento sistemtico cualitativo para generar una teora que explique en un nivel conceptual una accin, una interaccin, o un rea especifica. Esta teora es denominada sustantiva o de rango medio y se aplica a un contexto mas concreto, pero posee riqueza interpretativa y aporta nuevas visiones de un fenmeno. Las proposiciones tericas surgen de los datos obtenidos en la investigacin ms que de estudios previos. Es el procedimiento el que genera el entendimiento de un fenmeno educativo, psicolgico, comunicativo o cualquier otro concreto. Es especialmente til cuando las teoras disponibles no explican el fenmeno o planteamiento del problema, o bien cuando no cubren a los participantes o muestra de inters.

b). Diseos etnogrficos. Pretenden describir y analizar ideas, creencias, significados, conocimientos y prcticas de grupos, culturas y comunidades. Pueden ser muy amplias y abarcar la historia, geografa, economa, educacin, poltica, cultura y determinados aspectos sociales. Su propsito es describir y analizar lo que las personas de un sitio, estrato o contexto determinado hacen usualmente; as como los significados que le dan a ese comportamiento realizado bajo circunstancias comunes o especiales, y finalmente representan los resultados de manera que se resalten las regularidades que implica un proceso cultural.

38

Ver: Metodologa de la Investigacin para Administracin y Economa. BERNAL T, Csar Augusto. Pearson Education. Santa Fe de Bogota, 2000. 39 Ver: Metodologa de la Investigacin. HERNANDEZ S, Roberto FERNANDEZ C, Carlos BAPTISTA , Pilar. Mc Graw Hill. Mxico, 2006.
37

GRAFICO N 7 PRINCIPALES ACCIONES PARA LLEVAR A CABO LA INVESTIGACIN ACCION

Fuente: Roberto Hernndez (2006).

c)

Diseos narrativos. En este diseo, el investigador recolecta datos sobre las historias de vida y experiencias de ciertas personas para describirlas y analizarlas. Resultan de inters los individuos y su entorno, incluyendo desde luego a otras personas. Pueden referirse a toda la historia de un individuo o grupo, un pasaje o poca de dicha historia de vida o uno o varios episodios.. Martens divide a los estudios narrativos en a) de tpicos, b) biogrficos, o c) autobiogrficos. Diseos de investigacin- accin. Su finalidad es resolver problemas cotidianos e inmediatos y mejorar prcticas concretas. Su propsito fundamental se centra en aportar informacin que gue la toma de decisiones para programas, procesos y reformas estructurales. La investigacin-accin tiene como finalidad propiciar el cambio social, transformar la realidad y que las personas tomen conciencia de su papel en ese proceso de transformacin. Podra decirse que posee las siguientes caractersticas:

d)

38

Involucra la transformacin y mejora de una determinada realidad social, educativa, administrativa, etc. Parte de problemas prcticos y vinculados a un ambiente o entorno. Implica la colaboracin de los participantes en la deteccin de las necesidades (conocen mejor que nadie la problemtica a resolver, la estructura a modificar, el proceso a mejorar y las practicas que requieren transformacin) y en la implementacin de los resultados del estudio.

La presente investigacin se ubica principalmente dentro de la categora de los diseo de investigacin-accin. Las fases esenciales de este tipo de diseo son: observar (construir un bosquejo del problema y recolectar los datos), pensar, (analizar e interpretar), y actuar (resolver problemas e implementar mejoras). Estas fases se dan de manera cclica, una y otra vez hasta que el problema es resuelto, el cambio se logra, o la mejora se introduce satisfactoriamente. La mayora de autores consideran un espiral que abarca en sntesis los siguientes ciclos40: Detectar el problema de investigacin, clarificarlo y diagnosticarlo. Formulacin de un plan o programa para resolver el problema. Implementar el plan o programa. Retroalimentacin, la cual conduce a un diagnostico y a una nueva espiral de reflexin.

Esta caracterizacin se refleja en las actividades previstas durante el desarrollo de la tesis, tal como se puede apreciar en el plan de trabajo que se ofrece en la siguiente seccin.

40

Ver: Mtodos de Investigacin, 3ra. Ed. SALKIND, Neil. Prentice Hall. Mxico, 1999.
39

8.

PLAN DE TRABAJO
TABLA N 8 CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

N 1 2 3 4 5 6. 7. 8. 9.

Actividad41
Jun. Jul. Ago.

2007
Set. Oct. Nov. Dic. Ene. Feb. . Ma r.

2008
Abr May. Jun. Jul. . Ago . Set. Oct. Nov. Dic

Delimitacin del mbito de aplicacin del estudio. Revisin bibliogrfica. Obtencin de informacin. Afinamiento de la metodologa de investigacin. Entrevistas a funcionarios y expertos. Obtencin, tratamiento y anlisis de datos. Anlisis e interpretacin de la informacin. Elaboracin de informe parcial. Discusin de planteamientos.

10. Redaccin de la tesis.

41

40

9.

NDICE TENTATIVO DE LA TESIS

I.

ANTECEDENTES: EL SECTOR PBLICO EN LATINOAMERICA Definicin del sector pblico. Polticas pblicas. Organizacin del sector pblico. Sistemas administrativos pblicos. Instrumentos de gestin institucional pblica.

II.

JUSTIFICACION: DIAGNOSTICO DEL DESEMPEO GUBERNAMENTAL Calidad de las instituciones pblicas. Mtodos de medicin del desempeo. ndice de Competitividad Global. Problemtica de la corrupcin en Latinoamrica. ndice de Transparencia Internacional.

III.

ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO QUE SE ENTREGA Descripcin del contenido de la tesis, con nfasis en la explicacin de las hiptesis planteadas y validadas, as como de los productos que se entregan.

IV.

OBJETIVOS Y RESULTADOS ESPERADOS Objetivo general. Objetivo especficos. Productos o resultados: a) Construccin de un mapa de metodologas de evaluacin y control. b) Estimacin cuantitativa de la relacin entre gestin y control. c) Diseo de un sistema de evaluacin y control de la gestin pblica.

V.

ESTADO DEL ARTE FUNDAMENTOS DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO PBLICO Concepto de programacin estratgica. Presupuesto por resultados. Presupuesto por resultados y planeamiento estratgico. Experiencia internacional en presupuesto por resultados. Instrumentos metodolgicos de programacin estratgica. SISTEMAS DE CONTROL GUBERNAMENTAL Descripcin de los sistemas nacionales de control. Capacidad del Sistema Nacional de Control. La Contralora General de la Repblica. Los rganos de control institucional. Las Sociedades de Auditora. Otros agentes involucrados: cadena de valor. METODOS DE CONTROL GUBERNAMENTAL Doctrina de control gubernamental: auditora, control y fiscalizacin. Acciones y actividades de control.
41

Clasificacin de las acciones de control. Sistema Nacional de Control. Otros conceptos de control.

VI.

HIPOTESIS Y METODOLOGIA DE INVESTIGACION Y VALIDACION Este capitulo contendr una explicacin de las hiptesis planteadas, as como la metodologa seguida para su validacin y el desarrollo ulterior de los productos comprendidos en la presente investigacin, dado el carcter aplicado de la investigacin.

VII.

CONCLUSIONES Principales conclusiones Aportaciones originales Productos desarrollados: A) DISEO DEL SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACION Concepcin de la evaluacin. Tipos de evaluacin. Sistemas de evaluacin institucional. Sistemas de evaluacin a nivel de pas. Sistemas de evaluacin de programas y proyectos. B) INDICADORES DE DESEMPEO DEL SECTOR PBLICO Definicin e importancia de los indicadores. Indicadores y evaluabilidad de las inversiones. Reglas y errores comunes en la construccin de indicadores. Indicadores de desempeo del Sector Pblico. Elaboracin de lneas de base. C) SUBSISTEMA DE EVALUACION DE PROCESOS Definicin de la evaluacin de procesos. Monitoreo: principales pasos. Adopcin de decisiones operativas. Gestin orientada a resultados. Aplicacin al Sector Pblico. D) SUBSISTEMA DE EVALUACION DE RESULTADOS Definicin de evaluacin de resultados. Evaluacin de resultados y evaluacin de impacto. Diseo de un sistema de evaluacin de resultados. Criterios de evaluacin. Aplicacin al sector pblico. E) SUBSISTEMA DE EVALUACION DE IMPACTO Definicin de evaluacin de impacto. Diseos experimentales. Diseos cuasi-experimentales.
42

Diseos no experimentales. Aplicacin al sector pblico. VIII. LINEAS FUTURAS A SEGUIR Se estima que se marcaran dos tipos de desarrollos futuros. Por un lado, lo relacionado a la evaluacin de resultados e impactos, que se viene trabajando en los ministerios de economa, con el apoyo de la banca internacional de fomento. Y, por otro lado, los estudios sobre metodologa de auditoria gubernamental, que se vienen discutiendo en el seno de los foros internacionales, especficamente la OLACEFS42 y el INTOSAI43.

IX.

LECCIONES APRENDIDAS Se describir las principales lecciones aprendidas durante la investigacin.

X.

ANEXOS Bibliografa. Entrevistas. Participacin en eventos.

10.

PUBLICACIONES DEL DOCTORANDO

Se ofrece un listado de las principales publicaciones del doctorando, Sr. Elpidio David Medianero Burga. No estn incluidos los artculos publicados en diarios y revistas no acadmicas. LIBROS

Productividad Total: Teora Bsica y Mtodos de Medicin. Biblioteca Business, Lima 2004. El enfoque del marco lgico en la gestin de proyectos. Centro de Inversin en Desarrollo Humano-CINDEH. Lima 2001. Teora Econmica Moderna. Elementos de anlisis y poltica. Editorial Horizonte. Lima 1985.

GUAS Y MANUALES

42

Promocin del Desarrollo Humano Sostenible, Glosario de Trminos. Publicado por ALAC-Ca Minera Yanacocha. Cajamarca, Abril 2007. Diseo de Proyectos de Promocin Productiva y Fortalecimiento Empresarial. Publicado por ALAC-Ca Minera Yanacocha. Cajamarca, Abril 2007. Diseo de Sistemas de Monitoreo y Evaluacin de Proyectos de Promocin Empresarial. Publicado por ALAC-Ca Minera Yanacocha. Cajamarca, Abril 2007. Enfoque del Marco Lgico. Manual publicado por FONDOEMPLEO. Lima, Abril 2007.
OLACEF es la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

43

INTOSAI es la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Internacional Organization of Supreme Audit. Institutions, en ingls)
43

Metodologa de Diseo de Proyectos. Manual publicado por FONDOEMPLEO. Lima, Abril 2007. Taller de Diseo de Proyectos. Manual publicado por FONDOEMPLEO. Lima, Abril 2007. Gua de Diseo de Proyectos de Capacitacin Laboral y Promocin del Empleo. Manual, publicado por FONDOEMPLEO, 2005. Curso Taller: Anlisis De Viabilidad Estratgica / Enfoque del Marco Lgico. Manual. Manual publicado por FONDOEMPLEO, 2005. Bases para el tercer concurso de proyectos de Fondoempleo. Documento publicado por FONDOEMPLEO, 2002 Sntesis de la Metodologa del Marco Lgico. Escuela de Proyectos. Centro de Medicin de la Productividad- CEMPRO. Gerencia Orientada a Proyectos. Serie Guas de Consultora N 1. Centro de Medicin de la Productividad-CEMPRO. Criterios de Evaluacin Estratgica de Proyectos. Serie Guas de Consultora N 3. Centro de Medicin de la Productividad-CEMPRO. Conceptos Bsicos de Medicin de Productividad. Serie Guas de Estudio N 5. Centro de Medicin de la Productividad-CEMPRO. Diseo del Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos. Serie Guas de Estudio. Centro de Medicin de la Productividad-CEMPRO. Diseo de sistemas de monitoreo y evaluacin de proyectos. Escuela de Proyectos, Centro de Medicin de la Productividad - CEMPRO. Diseo de planes estratgicos. Guas de Estudio, Escuela de Proyectos. Centro de Medicin de la Productividad. CEMPRO. Metodologa de diseo de proyectos de cooperacin tcnica internacional. Tomos I y II. Documento publicado por la UNMSM. 1997 Gua de diseo de proyectos de cooperacin tcnica internacional. Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima 1997 Mapa de la productividad del Per 1972 1981. Documento privado del Centro Nacional de Productividad (CENIP). Lima 1988 Huancavelica: problemtica y lineamientos alternativos. Libro El problema regional hoy. Carlos Barrenechea, Editor. Lima, 1983. ARTCULOS

Productividad y competitividad: los verdaderos retos de la Nacin. Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNMSM, Ao 10 - N 25. Lima, 2005. Metodologa de planeamiento estratgico en el sector pblico. Revista Moneda, Banco Central de Reserva del Per, N 129. Lima, 2001. Principios bsicos de la evaluacin de impacto en proyectos de inversin pblica. Revista Moneda, Banco Central de Reserva del Per, N 126. 2001. Elaboracin de planes estratgicos nacionales. Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNMSM, Ao 5 - N 17. Lima, 2000. La Funcin de produccin y la medicin de productividad. Revista Alma Mater N 15. Revista de Investigacin de la UNMSM. Lima 1998. Medicin de productividad en funcin de los objetivos de la empresa. Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNMSM, Ao 2-N 4. Lima, 1997. La cooperacin internacional y el sector privado. Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNMSM, Ao 2 -N 6. Lima, 1997. Secretos en la Redaccin de Proyectos. Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNMSM, Ao 1 - N 2. 1996.
44

Ayacucho: Pobreza y Distribucin. Revista Socialismo y Participacin, N 26. 1984.

45

11.

BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS

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Gestin Presupuestaria del Estado Centro Interamericano de Asesora Tcnica CIAT.

ARIAS, Antonio Salamanca, 2000.

Auditora Interna del Sector Pblico: Las Diez Mejores Prcticas Internacionales Universidad de Salamanca.

BAKER, Judy. Washington, s/f

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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Washington, 2000. Desarrollo, ms all de la Economa Banco Interamericano de Desarrollo. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Washington, 2001. El Motor del Crecimiento: Progreso Econmico y Social en Amrica Latina IDB Bookstore. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Washington, 1997. Evaluacin: Una Herramienta de Gestin para mejorar el Desempeo de los Proyectos Oficina de Evaluacin. BANCO MUNDIAL, Washington, 1997.

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BARHAN, P Washington, 1997.

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