A nova chance do CADE

CADES new opportunity

Carlos Alberto Bello1

Palavras-chave: CADE; antitruste; economia e direito; defesa da concorrncia. Key words: CADE; antitrust; law & economics; competition policies. JEL: L4, L41

Virtualmente ausente do noticirio desde 2001 (caso Ambev), o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) voltou a ser objeto de polmica por vetar a aquisio da Garoto pela Nestl em fevereiro de 2004 e rejeitar em outubro o pedido de reapreciao apoiado na alienao parcial de ativos2. Alm das questes atinentes aquisio, o artigo discute as perspectivas da poltica antitruste no Brasil, especialmente quanto aos seus possveis significados para a sociedade brasileira. Utiliza-se o termo poltica e no direito antitruste devido ao fato de a aplicao da lei depender de vrios procedimentos, que implicam decises polticas por parte dos legisladores e dos aplicadores da lei. A definio hegemnica mundialmente fala em defesa da concorrncia. Como se sabe, a concorrncia perfeita requer ampla pluralidade de pequenas empresas, oferta composta por produtos homogneos, livre entrada e sada de produtores e que os consumidores tenham completa informao para fazer suas escolhas.
1 Doutor em Sociologia pela USP, pesquisador do Cenedic (Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania) da FFLCH/USP, professor da Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo e do Departamento de Economia da Unesp Araraquara. E-mail: carlosabello@uol.com.br 2 A Nestl comprometeu-se a alienar capacidade produtiva, marcas e tecnologias que representariam 10% do mercado nacional de chocolates sob todas as formas (mais 20% do mercado de coberturas de chocolate).

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De outro lado, estudos de economia industrial mostraram como a evoluo do capitalismo praticamente eliminou a livre concorrncia e desenvolveram o conceito de oligoplio, na qual o grau de concentrao, as barreiras entrada e as coordenaes entre concorrentes demandavam ateno (em Bain 1956, h uma boa sntese a esse respeito). Por outro lado, os adversrios passaram a se apoiar na teoria dos mercados contestveis (Baumol et al. 1982). Para muitos, ficou patente que o objetivo poderia ser apenas a defesa da concorrncia possvel (Santos et al. 1999:305), pela qual a legislao antitruste deixa de ter uma referncia normativa vinculando a operao do mercado promoo do bem estar social (Bello 2005). As teorias de extrao liberal, contrapondo-se s decises restritivas ao poder econmico, postularam a adoo da regra da razo, pela qual a deciso resulta de um balanceamento do conjunto de informaes disponveis em cada caso, ponderadas pelas probabilidades de ensejarem condutas pr ou anticompetitivas (First et al. 1991). As polticas antitruste europias praticam o balano econmico, analisando como as restries concorrncia afetam o crescimento da renda e do emprego, a competitividade e o incentivo inovao, dentre outras questes (Santos et al. 1999). Ao no adotar o enfoque exclusivo na defesa da concorrncia, cumpre discutir os outros sentidos atribuveis a esta poltica (Bello 2005). O debate mais intenso versa sobre a articulao da defesa da concorrncia com as polticas de competitividade, que defendem o relaxamento da primeira como meio para fomentar maior competitividade externa. Alm da eventual articulao entre essas duas polticas, pode-se postular pelo menos sete eixos orientadores - alternativos ou complementares - de polticas antitruste. Por um lado, quatro eixos sugerem polticas para aperfeioar ou corrigir o funcionamento do mercado. 1. Prevenir ou punir prticas anticoncorrenciais; 2. Promover ou garantir a liberdade de iniciativa, visando reduzir as barreiras entrada; 3. Fomentar ou garantir o bem-estar dos consumidores: trata-se de fazer o mercado gerar benefcios, como menores preos e maior qualidade ou variedade de produtos; 4. Visar uma maior disperso do poder econmico: buscar um parmetro de igualdade pelo qual as empresas teriam o tamanho equivalente ao nvel da escala mnima eficiente3, estando assim sob constante presso competitiva.
3 Aquela que necessria para que seja alcanado o menor custo unitrio de produo.

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Embora parmetros de igualdade de renda e de riqueza possam orientar esses quatro eixos, eles no levam em conta que objetivos macroeconmicos e sociais podem ser melhor alcanados se forem adequadamente articulados a polticas antitruste, suscitando outros trs eixos de poltica. 5. Apoiar polticas macro-econmicas: quanto maior a necessidade de lutar por parcelas de mercado, maiores devem ser os impulsos ao investimento, inovao e s vendas externas, favorecendo o crescimento da economia, das exportaes e do emprego; 6. Apoiar polticas sociais: o poderio econmico dos grandes capitais afeta a distribuio de renda quanto aos consumidores, aos pequenos capitais (limita sua iniciativa e comprime seus lucros) e aos trabalhadores (diminui seu poder de barganha); 7. Lutar contra a captura do sistema poltico pelo poder econmico: quanto maior o poder das grandes empresas, maior tende a ser a conexo entre as duas rbitas de poder, atravs de lobbies, corrupo e financiamento eleitoral. Cabe ressaltar que os EUA tiveram uma poltica antitruste rigorosa e relativamente coerente, exceto pela permissividade assumida nos anos 1930 e recentemente a partir dos anos 1980 (Fox & Sullivan 1991). O paradigma alta concentrao/reduzida competio orientou a poltica antitruste. Focava-se a manuteno do processo competitivo, com as Cortes pautadas pela promoo da diversidade, oportunidade e acesso dos agentes menos estabelecidos. Assumia-se tambm que essa dinmica levaria queda de preos e promoo dos interesses dos consumidores. No Brasil, o Cade foi praticamente refundado em 1994. De um lado, foi aprovada a Lei 8.884/94, possibilitando ao Cade uma maior autonomia funcional frente ao governo e ao sistema poltico (basicamente porque os conselheiros teriam mandato). De outro, o grande aumento da importncia de atos de concentrao econmica entre empresas, face maior previsibilidade decorrente da queda da inflao, demandou do Cade uma atuao muito mais significativa desde 1994. O tema vem ganhando certo destaque na discusso econmica brasileira, cabendo mencionar Salgado (1997) anlise das polticas nos EUA e Brasil - e Mattos (2003), uma coletnea de artigos sobre anlise econmica antitruste. O relatrio do conselheiro Thompson de Andrade (Andrade 2004), respaldado pelos demais conselheiros ( exceo do presidente do rgo) em fevereiro, e por dois dos quatro conselheiros que votaram em outubro, examina cuidadosamente vrias alegaes feitas pela Nestl e pela

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Kraft (dona da Lacta, ela tomou parte como impugnante da operao), ambas apoiadas em ampla fundamentao tcnica. Ressalta que o elevado grau de concentrao resultante (os dois grupos dominariam 91,5% do mercado de chocolates em 2001, liderado pela Nestl/Garoto com 58,4% - 33,9 e 24,5%) tende a se reproduzir devido s elevadas barreiras entrada de uma empresa que possa disputar grandes fatias do mercado, especialmente os gastos para fixar a marca junto aos consumidores e para garantir presena nas prateleiras do comrcio. Ilustra essa situao mostrando que grandes empresas multinacionais (Mars, Hersheys, Parmalat e Arcor) atuam no Brasil desde 1996, mas detinham em conjunto apenas 5% do mercado em 2001. Cabe acrescentar que a grande instabilidade econmica (baixo crescimento do PIB e desemprego) e financeira (taxas de juros e de cmbio) tm elevado substancialmente o risco dos investimentos no pas, especialmente quanto construo de plantas industriais e introduo de novas marcas. A Nestl argumentou que no tenderia a haver aumento dos preos dos chocolates porque os ganhos de produtividade decorrentes da aquisio reduziriam os custos variveis em cerca de 13%, levando-a a adotar a estratgia de reduzir preos para obter maiores fatias de mercado e assim maximizar os lucros. Caso aumentasse os preos, haveria uma tal queda nas quantidades vendidas (supondo que os concorrentes no reajustariam os preos) que os lucros seriam menores do que os decorrentes da primeira estratgia. O relator discordou por avaliar que os ganhos de produtividade foram superestimados, de maneira que para ele a estratgia mais lucrativa implicaria algum aumento dos preos. Cabe salientar que o relator deixou de examinar a hiptese de a Kraft e os demais concorrentes tambm reduzirem os preos, mesmo que custa de queda da rentabilidade de curto prazo, por temerem perdas de parcelas de mercado que poderiam ser ainda mais prejudiciais aos seus lucros no mdio e longo prazo. Por outro lado, cumpre acrescentar que a ausncia do aumento de preos no significa que a operao deixe de acarretar danos sociedade. Inexistindo repasse da reduo de custos para os preos, os consumidores dificilmente sero beneficiados (pode haver incremento da qualidade, mas isto sempre difcil de apurar) e o aumento dos lucros das empresas implicaria queda das receitas de outros setores, incluindo as pequenas e mdias empresas (PMEs), fornecedoras e clientes, e a reduo dos empregos e da taxa salarial (via desemprego, precarizao e terceirizao), processos que acabam resultando em queda das rendas para outros setores da economia (conforme a discusso sobre os outros sentidos atribuveis poltica antitruste, em Bello 2005). Alm disso o fortalecimento do poder de mercado tende a inibir o reinvestimento dos lucros na expanso da capacidade produti-

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va, posto que a aquisio aumenta a capacidade ociosa das empresas do grupo suo. Fuses e aquisies (F&A), como o caso em pauta, tambm impactam significativamente nosso grave problema externo, j que em sua maior parte elas tm implicado aumento do poderio das multinacionais. Como em sua maioria elas visam explorar o mercado interno, as importaes e as remessas de lucros podero crescer, a depender das estratgias globais dessas empresas e da instabilidade econmica e financeira da economia brasileira. As F&A tambm influem muito sobre a evoluo das taxas de inflao. Setores exportadores altamente concentrados (como ao e papel/celulose) e outros nos quais houve aumento dos preos internacionais puderam exigir reajustes de preos nos ltimos anos. Um Cade mais atuante poderia ter limitado que tais setores impulsionassem a inflao, instaurando processos e/ou recomendando reduo de tarifas de importao, alm de buscar evitar perdas de segmentos prejudicados por aqueles setores, mas incapazes de repassar os maiores custos para os preos finais. Outra importante causa da elevao da inflao tem sido a escalada dos preos administrados, que tambm poderia ser refreada por um Cade mais atuante. Os reajustes de preos foram autorizados pelas agncias reguladoras de servios pblicos e por outros rgos estatais (casos da Petrobrs e das passagens areas) com base na alegada necessidade de preservar a rentabilidade dos investimentos realizados, colocando em segundo plano o combate ao abuso de poder econmico que o atendimento de tal necessidade permite. Isto porque as agncias aprovam reajustes que muitos outros setores no conseguiram obter nos ltimos anos, j que o baixo crescimento, as perdas salariais e a concorrncia os impediram de repassar seus aumentos de custos para os preos. Mais grave ainda; os reajustes nos servios pblicos (incluindo petrleo) geram um forte e generalizado aumento de custos para a produo e o consumo, tornando ainda maior o privilgio concedido s empresas de servios pblicos. Argumenta-se que os contratos no devem ser desrespeitados, porm cabe lembrar que vrios partidos encaminharam aes declaratrias de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal desde 1997, o que poderia levar ao cancelamento de certas clausulas dos contratos. Portanto, a poltica antitruste pode voltar-se a objetivos muito mais abrangentes do que ser apenas um meio para impedir efeitos prejudiciais sobre alguns setores ou grupos de consumidores. A represso e a preveno (controle prvio) utilizao do poder econmico podem assumir um novo carter, ainda mais se o governo mudar seu entendi-

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mento acerca das causas da inflao, logo das medidas para combat-la. Ao invs de continuar considerando a inflao primordialmente como um problema de natureza macroeconmica (causada por excesso de demanda e/ou por expectativas inflacionistas), a ser combatido por medidas restritivas sobe o consumo, a produo e o investimento (elevao da taxa de juros e conteno dos gastos pblicos), pode-se avaliar que a inflao resulta de interaes entre processos de mbito micro e macroeconmico, levando em conta que h muitos setores altamente oligopolizados no pas. Sob esta tica, o combate inflao deixaria de ser pautado somente por medidas que restringem a atividade econmica, ao mesmo tempo em que ele buscaria evitar a concentrao de renda que resulta no s das aes dos oligoplios, como tambm das prprias medidas restritivas que reduzem a demanda, prejudicando mais aos mais pobres. Num momento em que as F&A, a incorporao de novas tecnologias e a reestruturao produtiva das empresas (reduo do nmero de empregos, terceirizao e precarizao do trabalho) tendem a reduzir os empregos formais e os nveis salariais, a poltica antitruste poderia evitar as F&A que aumentam o poder econmico de agentes j bastante fortes e combater a utilizao desse poder, que tanto onera as PMEs e os assalariados, de forma a poder simultaneamente combater a concentrao de renda e estimular o crescimento econmico. Isto porque os citados segmentos sociais so a um s tempo os mais prejudicados pelas aes do poder econmico e os grandes responsveis pela gerao de empregos e pela expanso do consumo, maiores sustentculos de um crescimento estvel. Por fim, cabe discutir o Cade no mbito da polmica acerca das agncias reguladoras. Dez anos depois do revigoramento do Cade (mais autnomo a partir da Lei 8.8884/94), pode-se notar que os mais importantes vetos concentrao do poder econmico, decises voltadas ao interesse pblico, foram revertidos no mbito do prprio Cade entre 1994 e 2000, no contexto de fortes presses provenientes de membros do governo FHC e de segmentos empresariais. Nos casos Gerdau/Pains, associaes entre cervejarias (Antrctica/Budweiser e Brahma/Miller) e Ambev, o Cade inicialmente vetou as transaes, mas depois suspendeu o veto de forma pouco fundamentada (Bello 2005). A autonomia do Cade somente poder ser efetiva se vrios segmentos da sociedade se mobilizarem para lutar por uma poltica antitruste atuante. Como as questes antitruste so complexas e o Cade no tem buscado angariar amplos apoios sociais para suas decises, os vetos foram objeto apenas das presses citadas acima. Caso algo semelhante s fortes presses do governo capixaba no caso Nestl/Garoto ocorreu entre 1995 e 1996, quando o grupo Gerdau com apoio de polticos gachos

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- conseguiu que o ento ministro da Justia, o gacho Nelson Jobim (hoje ministro do STF), suspendesse o veto do Cade no caso Gerdau/ Pains. Os conselheiros empossados em 1996 acabaram aprovando a operao, exigindo modificaes que pouco afetaram o poder de mercado da Gerdau (Bello 2005). Cabe discutir as alegaes do governo do Esprito Santo, que prometeu recorrer ao ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos, para que este suspenda o veto. Membros do governo e sindicatos capixabas temem que a Garoto venha a fechar ou a ter grandes dificuldades, se for desfeita sua aquisio pela Nestl. No entanto, parece que eles no se deram conta que, se a empresa for vendida para outro grupo econmico slido que no atua no segmento de chocolates (estrangeiros j se interessaram), a possibilidade de ela crescer e gerar mais empregos muito maior do que na hiptese de ela permanecer sob controle da Nestl, precisamente porque um outro grupo ter todas as razes para procurar tomar parcelas de mercado do grupo suo, como a Garoto vinha fazendo nos ltimos anos. Por outro lado, a Nestl poder diminuir as operaes da Garoto se avaliar que certas marcas Nestl so mais lucrativas - ou transferi-las para outras unidades, se resolver otimizar a utilizao da capacidade produtiva de plantas localizadas fora do Esprito Santo. Ambas as possibilidades so perfeitamente racionais (resultam em ganhos de produtividade) e no revelam preferncia por este ou aquele Estado ou marca so meras expresses da busca pela maximizao de lucros. Desta forma, nota-se como h amplo desconhecimento sobre os provveis efeitos de decises do Cade. Como no houve ntido apoio de polticos ou de amplos segmentos sociais deciso do Cade, h riscos de o governo federal revogar a deciso do rgo ou exercer presses para que ele reaprecie novamente o caso Nestl/Garoto, sinalizando que decises desse tipo so indesejveis. Sem a perspectiva de angariar amplos apoios sociais, um Cade com maior autonomia tender a levar a um estreitamento dos vnculos entre os conselheiros e o empresariado, distanciando-se das demandas de outros segmentos sociais. Aqueles que exerceram autonomia noutra direo no foram mantidos no Cade, caso do conselheiro Thompson de Andrade em 2004. Cleveland Prates tambm vetou a aquisio e assim se manteve (Luiz Scaloppe voltou atrs), mas desistiu de sua reconduo ao Cade, pois ela est parada h seis meses no Senado, ao que parece refletindo uma aliana entre os senadores capixabas e a Nestl, qual o governo ainda no se contraps.

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Referncias
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