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Urbanisme

Introduction
Le droit de lurbanisme est une branche spciale du droit administratif, et prsente la caractristique dtre la fois appuy sur un socle de droits communs (dlais de recours identique tous les actes administratifs), et un socle de droits spcifiques qui peuvent tre envisags sous deux points de vue : rgles spciales et constructions particulires. Si on conteste le permis de construire du voisin, on doit prendre en compte le dlais de recours, mais aussi notifier ce recours lintress et la commune (dans un dlais de 15 jours), sanctionn par lirrecevabilit. Quest ce que lurbanisme ? Lurbanisme nest pas uniquement un corps de rgles qui sarrte au Code de lurbanisme, il relve aussi des sciences sociales. Il sappuie sur un socle qui est le Code de lUrbanisme (CU) et sur dautres rgles comme le droit des transports. Lurbanisme est une matire qui ne se laisse pas saisir comme les autres matires du droit administratif. Cette tension entre le gnral et le particulier permet de rflchir sur les sources. Ces sources sont la fois multiples, coordonnes et en mme temps trs accessibles (matriellement). En effet, le droit de lurbanisme est constitu par des sources classiques du droit administratif mais galement par un certain nombre de sources spcifiques. Les sources crites : o Le Code de lurbanisme et textes priphriques o La jurisprudence et la doctrine o Les revues juridiques : JCP d de la semaine juridique immobilire et notariale ; revues Dalloz AJD immobilier (AJDI) et RD immobilier (RDI) ; le bulletin juridique du droit de lurbanisme (BJDU) ou le recueil annuel publi par le GRIDAUH (groupe de recherche inter disciplinaire du dveloppement du droit de lamnagement de lurbanisme et de lhabitat). o Les manuels dont voici les trois grands : AUBY droit de lurbanisme et droit de la construction ; COUTEAUX (le plus intelligent) droit de lurbanisme ; Prcis Dalloz (le plus mthodique). Egalement, le manuel LEBRETON (1995) nest pas jour, mais trs bien ; et le SAVY (1981) na pas t mis jour non plus, et qui est le premier manuel durbanisme. Les sources numriques doctrinales : lexis Nexis, Dalloz, site Internet du ministre de lquipement, site du GRIDAUH (des fiches), et le blog du droit de lurbanisme. Les sources locales : Point important. Le droit de lurbanisme est aussi lensemble des rgles que localement la collectivit territoriale ou lEtat dcide. Ces sources sont un outil de concrtisation mais aussi comme un outil de conceptualisation par le bas (Une commune influence une autre commune). Le droit de lurbanisme est donc un droit o les rgles spcifiques viennent du terrain, du bas et qui sont donc concrtes.

Exemple : volont de la ville de Paris dans le POS de 1977 de prserver les espaces verts intrieurs protgs (EVIP) car les espaces verts sont rares si on ne prend pas en compte les bois de Boulogne et de Vincennes. Le CE a t saisi de la question de la validit de la cration de cette notion dEVIP. Aujourdhui la notion despace vert se retrouve dans de nombreux PLU de villes. On est parti dune base locale pour conceptualiser la notion de faon plus gnrale. De la mme faon, les PLU ne sont pas rdigs par les services de la mairie mais par des bureaux dtudes, qui prennent en compte les suggestions des services municipaux, des groupes de 1

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pression politique Ces bureaux dtude ont des habitudes de rdaction. Or si le TA annule un PLU pour des raisons de forme, cela signifie a forceriori que les autres PLU rdigs de la mme faon sont susceptibles dtre annuls. Aller regarder les PLU de ma ville, aller sur le site de la rgion IDF pour trouver le schma directeur actuel et le schma souhait, ainsi que les dbats autour du grand Paris.

Section 1 - Lurbanisme dans lhistoire. 1 - Lhistoire du mot urbanisme


Le mot urbanisme ( urbs la ville en latin ; isme traduit sa gnralisation) est un nologisme n au dbut du 20me s (1910), attribu un sociologue suisse appel CLERGEAIS. Il tait trs sgrgationniste et le mot urbanisme lui permettait de sparer la ville en deux, pour ne pas mlanger les populations. Lurbanisme tait alors la science de la localisation des espaces, qui permet de discriminer les espaces.

2 - Lhistoire de la notion durbanisme


Cest lhistoire de la manire dont on a essay dassurer la matrise des espaces publics et des espaces au sens large. A) Les manifestations de la matrise publique des espaces a. La priode Romaine Lide quil faille organiser les espaces de manire rationnelle par le biais dautorit publique extrieure aux acteurs est une ide ancienne (comme lide de cit ) : il ne peut pas y avoir de ville, de cit, sans un accord sur les rgles de gestion de cette cit. Il y a eu de lurbanisme ds quil y a eu des cits, des villes. Quand on pense lurbanisme ancien, on pense la Cit de Rome. la Cit romaine a t un vecteur trs fort de la construction publique des espaces (bien plus que les cits grecques). Lurbanisme romain tire son mode dexpansion, sa prennit, de deux facteurs essentiels : Il appuie lurbanisme sur des donnes ou des structures arithmtiques et gomtriques qui sont perptuellement reproductibles (le CARDO : dcoupes perpendiculaires de voies qui forment des carrs auxquels on donne des fonctions : forum, thermes). Ce modle romain est reproduit dans toutes les cits romaines, et mme Paris, la Lutce romaine. La structure reste mme si la matire change , lurbanisme est comme le corps humain. Par exemple Paris a encore une structure romaine. Lurbanisme a une influence intellectuelle car Rome tait la Cit par excellence. Lide de base repose sur le fait que tout tourne autour du centre et cette ide va influencer toute lpoque romaine.

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b. Le Moyen Age Aprs la disparition de lEmpire romain et pendant le Moyen Age, la notion durbanisme na pas disparu mais elle a perdu sa notion gnralisante. Lurbanisme est devenu particulier, soit il sattache des espaces spcifiques soit il sattache des champs de proccupations spcifiques. Dans la ville mdivale, les proccupations durbanisme vont tourner autour de la salubrit et de la scurit. Lurbanisme est lensemble des rgles dfinies par les autorits publiques pour viter la contagion lors des pidmies (maisons construites accoles pour viter les inter espaces humides entre les maisons), pour viter les incendies. Le Moyen Age est marqu par une forme de dsinvestissements des autorits publiques et par la naissance des institutions fodales et religieuses : apparition des chteaux et des monastres. Dans ces deux espaces spcifiques, des nouvelles proccupations de gestion des espaces vont se dvelopper. Exemple : le monastre prsente une triple caractristique : il est fond sur des problmatiques dorigine romaine, il dveloppe des problmatiques originales, il est un lieu considr comme un modle. Le monastre reproduit la structure mme du CARDO romain mais une chelle diffrente : il est construit autour du clotre, espace carr qui distribue lensemble des btiments. Lide de construction de btiments pour la circulation et le rassemblement des hommes est un nouveau modle de gestion conome de lespace, nouvelle problmatique qui est dveloppe. Lurbanisme monastique doit tre un modle car la cit des hommes doit tre limage de la cit de Dieu. Les premires tentatives des urbanistes mdivaux (sous Saint Louis notamment) vont reprendre les modles monastiques (ex : la ville de Villeneuve le Comte en Seine et Marne). c. La priode moderne la priode moderne, les choses vont voluer dans les ides mais partiellement dans les faits. partir du XVI, on redcouvre lhritage romain en Italie (plus tard en France), et on veut recrer lurbanisme romain. Sur le plan idologique, on retrouve lide que lautorit publique dispose dune prrogative lorganisation de lespace. En France, on observe un dveloppement de la monarchie absolue en mme temps que le dveloppement de la matrise des espaces. Lurbanisme classique repose aussi sur 3 aspects diffrents : Volont de faire modle : volont de rflchir autour de lurbanisme. Ex : les fortifications autour de Paris nont pour but que de dlimiter lespace urbain : les impratifs du commerce et de la fiscalit lexigent. Parallle avec la dlimitation conomique actuelle avec la construction dimmeubles la priphrie de Paris qui marque la frontire entre Paris et sa banlieue. Ide de rseau : il faut quil y ait de leau dans la ville, il faut quil y ait des voies de circulation au sein de la ville : la ville se dfinit par sa fluidit intrieure. Cette ide est un enjeu majeur. Ex : 1er canalisations deau propre de Paris date de Louis 13, le rseau napparatra que plus tard. Volont dexpansion qui ne sera pas beaucoup suivie deffet pour des raisons conomiques. Sous Louis XIV, il y a eu peu de dveloppement de lurbanisme public de la monarchie absolue Paris (ce qui nest pas le cas Versailles). Les plus grands succs de lurbanisme classique sont situs en dehors de Paris : Versailles, Richelieu Techniques de lotissements, par exemple la place des Vosges est une opration financire : vente des appartements publics des personnes prives pour financer la construction de la place publique. Idem pour la place Dauphine : lEtat se fait oprateur immobilier pour financer ses projets, laspect conomique et financier des oprations durbanisme est considrable. 3

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d. La Rvolution Industrielle Le XIX sicle est marqu par des ides originales et par une rfrence forte au pass. Les ides originales : lurbanisme devient le rceptacle denjeux beaucoup plus nombreux. Lurbanisme ne sert plus uniquement la scurit et la salubrit mais sert aussi la circulation des populations. Lhyginisme a une influence de plus en plus importante. Rfrence forte au pass : on a beaucoup dmoli mais avec une envie de reconstruire la ville ancienne mais sous une nouvelle forme (ex : Haussmann)

Lurbanisme est marqu par le changement dchelle : cause de la rvolution industrielle qui induit des flux de personnes et de marchandises beaucoup plus importants. Toutes les oprations de restructuration de lespace urbain du XIX s auront une composante financire importante. Exemple : le style Haussmann : cration dun type dimmeubles standardiss avec beaucoup dtages : 6 tages + 1 tage de chambre de bonne. Il fallait tenir compte de la largeur des avenues pour quil y ait une harmonie esthtique et arithmtique et ne pas oublier que ce style dimmeubles succde des immeubles 3 tages et donc on augmente les revenus. Le style Haussmann a fait une rgulation par le droit de la construction immobilire. Cest grce la rflexion sur lurbanisme que celui-ci a pu slever. Lurbanisme est devenu un corps de doctrine dont on se sert. LEtat est un stratge de lorganisation de lespace public. B) Les justifications de cette matrise publique de lespace. La matrise publique de lespace se justifie par la progression historique des enjeux contemporains. Lurbanisme est n au XX sicle. La conception contemporaine du droit de lurbanisme date de cette poque. Avec la rvolution industrielle on a fini de subir les lments non matriss de lvolution conomique, ce qui nous permet de rflchir sur la manire de grer ce dveloppement conomique et les consquences quil a sur la gestion des espaces. On applique les mmes problmatiques que celles du dveloppement industriel : rationalisation pour plus defficacit. Une des 1re volution est lapplication du Taylorisme : on va dterminer les fonctions et rduire loccupation des sols des fonctions lmentaires. En effet, la vocation planificatrice de lEtat suppose de rgler la question des rapports entre les pouvoirs de la puissance publique et le droit de proprit. En principe le droit de proprit tel quil est issu de la RF (droit inviolable et sacr) nest pas susceptible datteinte par la puissance publique, or le droit de btir ou non et le droit de choisir ce quon va btir est videmment un des attributs essentiels du droit de proprit. La contradiction entre la volont de planification durbanisme et le droit de proprit, nest-elle pas une forme dexpropriation des volumes suprieurs au sol qui font partie du droit de proprit. Alors cette expropriation doit tre prcde dune juste et pralable indemnisation. La vocation planificatrice de lEtat suppose donc lindemnisation des propritaires du fait des servitudes. Le cot pour la collectivit devient insupportable, car elle ne peut pas indemniser chaque propritaire pour chaque limite porte son droit de proprit. Il y a une tension entre le droit de proprit et le pouvoir de puissance publique de rglementer la construction sur un terrain. Lurbanisme est un des lieux o va sexprimer les principes de mutualisme et de la coopration. La 2me partie du XIX est marque par la naissance dentreprises qui ont pour but la mise en commun des moyens pour raliser des oprations au profit de leurs membres : mouvement coopratif. Le domaine de la construction a t touch par ce mouvement avec lide que la classe moyenne devait accder des habitations dcentes. Vont se crer des socits visant crer des habitations loyer modr, et des socits visant assurer la commercialisation de logements individuels et pavillonnaires (les cits jardins). 4

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Dans lurbanisme contemporain on va assister une tension entre trois ples : La promotion immobilire qui est une activit du secteur priv concurrentiel ; la tentation dune matrise entre les mains des collectivits publique ; et entre les deux, un secteur non public ou marchand, un secteur mutualiste et coopratif qui essaiera de trouver une place, quil perdra aprs la IIWW. On retrouve cependant quelques place du mutualisme dans limmobilier. En ce qui concerne les cits jardins (voir commune de Draveil avec le chteau de Paris-Jardin). cest un des rares cas o le cadre originel a t conserv. Cest en achetant des parts de cette socit que lon obtient le droit dhabiter une maison. Cest typiquement le principe du mutualisme. Le premier des textes qui fondent le droit de lurbanisme moderne est la loi du 14 mars 1919 loi CORNUDET (rvis en 1924), qui invite les communes de plus de 10 000 habitants se doter dun plan damnagement dquipement et dembellissement . On invite les communes se doter dune forme de planification durbanisme. Cest la 1re caractrisation de cette volont de planification urbaine. On cherche par l faciliter les conditions de circulation, matriser lurbanisme de lotissement qui dvore des espaces considrables mais on nest pas encore dans une logique de PLU. Cette loi naura quun succs limit car elle ne met pas en place une obligation pour les communes, et cette loi ne rgle pas la question de lindemnisation des propritaires dont elle rduit les droits. Pour viter toute quivoque, les communes qui ont mis en place ce plan damnagement vont donc souvent se limiter au domaine public. En revanche, cette loi a eu un grand succs au Maroc avec le marchal Lyautey qui a mis en place cette planification sous le protectorat franais. Le commerce traditionnel a t plac dans un primtre dtermin, question du stationnement, primtre des zones dhabitations, hauteur des constructions, zone culturelle, lalignement... A lpoque, on ne se proccupe pas de latteinte au droit de proprit et non plus de la volont des gens. Le pouvoir de lpoque se permet dimposer les nouvelles rgles durbanisme. Le modle de lurbanisme colonial a t source dinspiration lors de la rflexion sur les nouvelles villes en IDF vers les annes 1990. Lexprience amricaine est lintermdiaire entre la situation europenne (avec des droits) et la situation coloniale (population indigne dont on ne prend pas les droits en considration). Question de rationaliser les villes des USA. Par exemple New-York a connu un essor important au XIX sicle mais est reste une ville de type anglaise. Or au XX sicle on se rend compte quon va pouvoir construire de manire beaucoup plus leve et de maximiser les espaces. Mais cette construction en hauteur ncessite dadapter les rgles de circulations, les espacements Question de dmolir la ville ancienne pour construire la ville nouvelle face aux problmes du cots et du respect des droits des propritaires ? Loi en 1916 qui invente la technique du zonage : zone rglementaire avec une nature de construction dans chaque zone (parc, parking, habitations, service public). Cette technique na t rendue possible que par la conjonction de deux facteurs. Dabord, lEtat amricain a reconnu le droit de construire plus lev quauparavant. Mais lautre facteur majeur est larrt de 1917 de la Cour Suprme des USA qui va admettre que la rglementation durbanisme ne suppose pas lindemnisation des propritaires. Cette dcision va lgitimer le droit de lintervention de la puissance publique sur loccupation des espaces sans indemnisation des propritaires. A New-York on a compens cela par laugmentation des espaces construire. En France par la suite beaucoup de tentatives dorganisation du droit durbanisme, dcret loi de 1935 sur les lotissements, en 1924 dcret loi sur les plans rgionaux durbanisme. En 1926 le CE affirmera le principe de lindemnisation des servitudes durbanisme. Cet avis du CE va empcher le dveloppement dun urbanisme rglementaire efficace en France avant la IIWW. On trouve encore aujourdhui les stigmates de cette faiblesse des annes 20 et 30 dans les espaces priphriques des grandes agglomrations. Comme consquence, la construction horizontale et le dveloppement anarchique de lotissement a eu des cots importants pour la collectivit. Il faudra sen remettre au pouvoir public : aprs la IWW, lEtat va librer lensemble des servitudes militaires qui occupaient cette zone, et qui empchait toute constructibilit. Cet espace va donc tre ouverts lurbanisation, mais ces terrains sont publics, ce qui va permettre de raliser des 5

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oprations durbanisme usage dhabitation, des constructions de services publics (stades, hpitaux), des siges dadministration, la cit universitaire que lon connat aujourdhui Des projets plus ambitieux que les lotissements de banlieue. On voit se dvelopper des projets durbanisme public qui sont une russite pour la plupart. La puissance publique est contrainte de limiter lurbanisme ces espaces. On constate 3 lments qui ont frein lurbanisme : La rsistance des propritaires qui entravent toute tentative durbanisation Lmergence des techniques modernes de rglementation Lmergence dinitiatives publiques de qualit, contraintes par lespace dont elles disposent

Sur ce plan l le rgime de Vichy va avoir un effet trs bnfique. Lors de la mise en place du rgime de Vichy, il va y avoir deux tendances : Une tendance politique ractionnaire avec le retour lordre ; et une tendance dun autre Vichy nourri par des rflexions technocratiques des annes 30. Bouillonnement intellectuel. On va assister une floraison de textes considrables dans cette priode, dont il faut citer deux lments contenus dans une loi du 15 juin 1943 : Linvention du permis de construire qui prsente 3 caractristiques o Toute construction doit faire lobjet dune autorisation administrative o Le permis de construire se substitue toutes les autorisations prexistantes. Il est vu comme une autorisation de synthse. o Le permis de construire devient une autorisation administrative relle, elle appartient la chose et non a la personne. Ainsi, elle acquiert une valeur patrimoniale. LEtat peut tablir des plans durbanisme avec en contrepartie la mise en place du principe de la non indemnisation des servitudes durbanisme (article L160-5 du code de lurbanisme). Grce Vichy et la disparition des assembles parlementaires, on a pu remettre en cause la logique de protection du droit de proprit avec le principe de la non indemnisation des servitudes durbanisme. Une atteinte au droit de construire ne donne pas droit indemnisation.

Dans la priode de laprs guerre, on va voir trs vite se dvelopper un urbanisme trs proche de celui quon connat aujourdhui. On va avoir une Rglementation du Zonage dUrbanisme avec dans un dcret de 1955 relatif la cration dun Rglement National dUrbanisme qui tablira notamment les rgles de la constructibilit limites (anctre du dveloppement durable). En vertu de ce principe on ne peut pas construire en dehors des espaces urbaniss. Par une loi de 1967, on a galement crer des Plans dOccupation des Sols (POS) lchelle communale, qui vont tre le lieu privilgi de la prise en charge locale des destins durbanisme. Ide que lurbanisme est un droit territorialis. On va aussi voir merger dans laprs-guerre la notion durbanisme oprationnel, c'est-dire lurbanisme qui vise permettre la ralisation dopration durbanisme et de construction. On trouve dans ces proccupations, la mmoire de lurbanisme colonial et des premires ralisations publiques des annes 30. Cela va donner limpression que lEtat ne peut mal faire. Entre le passage des annes 30 50, on va avoir une volution quantitative majeure : la crise du logement montre quon ne construit pas assez en France. Or la ncessit de procder au rapatriement des populations franaises dAlgrie et laccueil des familles immigres vont exiger beaucoup plus de constructions. On va se rendre compte quon ne peut pas se contenter de construire que ce dont on a besoin : si on construit des logements, il faut construire des commerces, des emplois, des entreprises, des services publics. On assiste lmergence de lide que lurbanisme oprationnel doit tre un urbanisme 6

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concert et coordonn. Elles ncessitent la conjonction de nombreux facteurs. Plusieurs exemples de textes durbanisme oprationnel : Une loi cadre de 1957, qui abouti sur la construction des ZUP (zone durbanisme prioritaire) Une loi de 1962 fait apparatre les SAD (zone damnagement diffr) qui servent de rserve foncire au profit des oprations futures durbanisme. En bloquant les permis de construire dune zone dtermine, on rduit les cots dacquisition ventuelle du foncier. En 1967 on passe des ZUP aux ZAC (zone damnagement concert). Ex : quartier de Rueil 2000 et de la BNF Paris. La cration du quartier de la dfense, qui est une opration durbanisme dcide en 1958 afin de rsorber des habitats insalubres. On a cr un tablissement public damnagement de la dfense (EPAD) qui est le plus riche tablissement public de France. La cration des villes nouvelles qui a t un phnomne trs fascinant dans lHistoire administrative franaise. Lide est trs ancienne, reprise par la commission ATTALI, qui proposait de crer des villes nouvelles cologiques ct des grandes villes. Sous de Gaulle, il sagissait de redployer la rgion parisienne autour dun certain nombre de ples autour de Paris pour dcentraliser. Le gnral confie Paul DELOUVRIER le soin de dfinir des villes nouvelles, de dterminer o elles seront implantes et de sassurer de la rserve foncire et de lancer le projet. Le projet abouti en 3 ans la cration dun programme complet de construction de villes nouvelles autour de Paris, adopt par lAN en 1967. Le geste autoritaire de lEtat. Un urbanisme trs ambitieux et avant-gardiste par rapport aux ralisations passes. La liaison entre urbanisme, amnagement, politique de la ville, dcentralisation Autrement dit le fait que les villes nouvelles sont biens des villes et quon dpasse les simples problmatiques dhabitation : lurbanisme devient multipolaire (politique, emploi, services publiques, services sociaux). Question aujourdhui de savoir si on na pas atteint la limite des enjeux de lurbanisme, qui peuvent paratre parfois contradictoires. Les communes vont tre incites trs fortement mettre en place les POS. Si elles se dotent de ce POS, cela leur confre le pouvoir de dlivrer les permis de construire. Le dveloppement de la prise en compte de lenvironnement dans les stratgies durbanisme. Emergence des textes spciaux dabord dorigine interne puis relay par le droit communautaire : loi Montagne (1985) et Littoral (1986), qui crent des rgles durbanisme spcifiques dans ces secteurs. Par exemple, impossibilit de construire en dehors des parties urbanises sur le littoral. On doit arrter la production durbanisation du littoral. De fait, si on observe les ctes bretonnes, les programmes de lotissement sont interrompus. Pour la loi Montagne, la protection est moins stricte, mais lurbanisation suppose dobtenir lautorisation touristique.

A ces instruments gnraux sont venus sajouter des lments particuliers : -

Ce qui caractrise ces villes nouvelles : -

Mouvement des annes 80 caractris par la dcentralisation de lurbanisme : -

Section 2 - Les enjeux contemporains de lurbanisme 1 - Le renouvellement des enjeux traditionnels


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Question du cot de lurbanisme et des enjeux sur la valorisation des terrains : Une certaine remise en cause du principe de la non indemnisation sous linfluence de la Convention EDH, art 1er protocole additionnel, qui prvoit le respect du droit de la proprit. La CEDH a nonc quil ne devait pas y avoir datteinte excessive et arbitraire sans indemnisation. La jurisprudence a oblig le CE redfinir au contentieux les limites du principe de non indemnisation. En termes danalyse conomique du droit : influence des mcanismes juridiques sur les dveloppements conomiques. Question de lintrt de la restriction la constructibilit des terrains. Elle pose la question de savoir si nos difficults construire des logements et dgager du foncier, ne sont pas lies au fait de crer une raret de la construction, et donc daugmenter les cots du logement.

La question de la gestion de lurbanisation : qui doit avoir le pouvoir et comment doit-il tre organis : est ce que lurbanisme est une comptence locale, rgionale, partage Depuis 1995 on a vu lEtat essayer de revenir sur la selle de lurbanisme. Cette anne a t cr la Direction Nationale de lAmnagement qui tabli un contrle de lEtat sur les collectivits locales. LEtat a essay de se redonner des pouvoirs dans le domaine de la prvention des risques naturels et technologiques (inondation, incendie). Ce pouvoir revient dsormais exclusivement lEtat. Renforcement des comptences locales en matire durbanisme rglementaire, les schmas de cohrence territoriale ont remplac les schmas directeurs. Lintercommunalit devient un acteur de lurbanisme, avec des PLU intercommunaux ce qui fragilise le pouvoir de lEtat. Conflits autour de la rgion parisienne. On comprend que lurbanisme est aussi un enjeu de pouvoir. Depuis que la rgion IDF a cherch renouveler son schma directeur, lEtat navait plus les moyens de refuser lentre en vigueur du schma directeur de lIDF (vu le travail que cela demande), il a du mettre en place une nouveaut : le Grand Paris. LEtat a cr une nouvelle politique publique qui rentre en conflit avec la rgion IDF. Avec cela on met de ct le schma directeur. Mise en place du droit de premption qui entourerait le primtre du Grand Paris (qui est un ensemble de projet). Le problme est que ce droit de premption nest valable que si les gens vendent. Soit on en reste linstitution dun droit de premption, auquel cas le Grand Paris naboutira pas Ou on repart sur des instruments plus brutaux type expropriation, et il faut alors un budget de milliards deuros.

2 - Les enjeux nouveaux


Les questions tonalit environnementales. Depuis la loi SRU de 2000, on a vu merger dans le droit de lurbanisme la problmatique du dveloppement durable, notamment avec la ncessit pralablement dadopter un PLU, et de rflchir sur llaboration dun plan damnagement conome de lespace. Deux phases : Phase positive : incontestablement, lintroduction des problmatiques de dveloppement durable emporte des rflexions sur la consommation despaces 3 points de vue : - Restriction de louverture lurbanisation de nouvelles zones naturelles ou urbaniser - Rflexion sur les relations entre les zones durbanisation. Il faut crer des zones en 8

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corrlation avec les emplois. Il y a donc de nouvelles manires de voir le zonage : le zonage doit tre dynamique, il faut penser en termes de flux, et il faut mettre en relation les logements, les emplois. Cela oblige des re-conceptualisations de lurbanisme. - La relation entre le dveloppement durable et les objectifs sociaux. Il y a des techniques nouvelles qui visent favoriser les communes qui rpondent aux exigences du dveloppement durable. On voit apparatre en urbanisme les concepts de politique du crdit de droit construire. Ex : construction dun immeuble qui fait des conomies dnergies abouti une augmentation de 20% de droit construire. Phase ngative - Le dveloppement durable est un instrument dappropriation du pouvoir. On passe du POS au PLU et cela abouti ce que certaines zones urbaines passent en zone naturelle donc la zone devient inconstructible. Le dveloppement durable est un outil de reprise en main du pouvoir de lEtat sur lurbanisme. Le dveloppement durable justifie la suppression de la constructibilit sur le fondement de lutilit de la construction. - Le dveloppement durable a cr dautres tensions. Il induit ncessairement une densification des espaces centraux, au dtriment des zones pavillonnaires Les question tonalit sociales. Depuis les annes 90, on sest rendu compte que les politiques durbanisme navaient pas assez pris en compte les proccupations sociales (accs un logement, sgrgation sociale et zones homognes dfavorises). Aujourdhui on voit se dvelopper des questions sociales et lurbanisme a pour objectif dassurer la mixit ou la cohrence sociale. Cela recouvre les enjeux du dveloppement durable. Par exemple une zone dhabitation loin des transports et des emplois va se dgrader progressivement. On sent la volont dassurer des objectifs sociaux dans les programmes durbanisme. Le meilleur exemple est la loi SRU qui a cr lobligation de cration de logements sociaux dans toutes les communes sauf payer une sorte de pnalit au profit du trsor public. On a favoris les constructions des bailleurs sociaux. Plusieurs limites : ces politiques ne visent que les programmes nouveaux. Il est trs difficile de revenir en arrire dans les quartiers o la pauprisation sest accrue. De plus, le droit de lurbanisme nest efficace que quand il est concentr sur quelques objectifs. Il est probable quon revienne une vision plus auto centre de lurbanisme.

Partie 1 - Le systme gnral des normes en droit durbanisme


Section 1 - La valeur juridique des normes applicables en droit de lurbanisme
La question de lexistence dun droit constitutionnel de lurbanisme. Il y a deux manires pour le droit dorigine constitutionnel dapprhender le droit durbanisme : directe et indirecte.

1 - Lapprhension directe du droit de lurbanisme


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Il faut examiner deux points : peut-on considrer que lurbanisme a t protg ou consacr par le droit constitutionnel, et sinterroger sur linfluence du droit de lenvironnement. A) La protection de lurbanisme par le droit constitutionnel La notion de droit de lurbanisme ne figure pas dans la constitution et mme pas larticle 34 de la constitution qui distingue les matires rglementaires et lgislatives. Par consquent, lorsquon a fait le partage entre ces matires, on ne considrait pas que lurbanisme ft suffisamment important pour le mentionner. On ne trouve pas non plus la notion durbanisme dans les textes constitutionnels par rattachement, tel que le prambule de 1946, rattach la constitution. Il faudra attendre que le juge constitutionnel se prononce pour que lon ait les lments dune reconnaissance. Dabord, la dcision du 7 dcembre 2000, (DC-2436) : les restrictions apportes par larticle L.123-1 du Code de lurbanisme aux conditions dexercice du droit de proprit sont justifies par lintrt gnral qui sattache la matrise par les collectivits publiques de loccupation des sols et du dveloppement urbain . Cest larticle qui dfini les PLU. Le mot droit de lurbanisme nest pas prononc par le texte. Il est frquent que le conseil constitutionnel dsigne une branche du droit par une terminologie diffrente : les principes fondamentaux, les rgles gnrales de telle ou telle matire Cela sexplique par le fait que cest en gnral les termes utiliss larticle 34. Or pas davantage, le Conseil constitutionnel nnonce quil y aurait des principes fondamentaux de lurbanisme. Il nemploi que la terminologie dintrt gnral qui sattache . Le conseil constitutionnel range le droit de lurbanisme dans la catgorie des intrts gnraux, qui sont des sources dinspiration pour le lgislateur, sans pour autant tre protg par une valeur constitutionnelle. Ainsi dans cette dcision, le Conseil constitutionnel dit bien que le droit de lurbanisme na pas de valeur constitutionnelle. Il remplit nanmoins une fonction dintrt gnral, qui peut porter atteinte aux conditions dexercice du droit de proprit. Cela signifie que le droit de lurbanisme porte atteinte aux conditions dexercice du droit de proprit mais pas la substance du droit de proprit. Cest dire que le droit de proprit ne contient pas le droit de construire. La vieille conception civiliste de la proprit (usus, fructus, abusus) est remise en cause puisquil est acquis que le droit de construire nest pas une composante du droit de proprit. Pourquoi : il y a sans doute la volont de faire voluer la conception du XIX sicle du droit de proprit. Mais il y a aussi le dbat dindemnisation des servitudes durbanisme. Si le droit de construire est une composante de la substance mme du droit de proprit, alors la suppression du droit de construire est une expropriation. Or lexpropriation implique une juste et pralable indemnit. Cette dcision permet donc de remettre en cause le principe dindemnisation. Chaque mot est pes, sauf la fin. En effet, les notions doccupation des sols et dveloppement urbains, ne paraissent pas puiser la matire du droit de lurbanisme. Il nest pas seulement loccupation des sols et du dveloppement urbain. La loi SRU contre laquelle le Conseil Constitutionnel avait t saisi, comprenait plusieurs objectifs importants : elle introduisait des proccupations de dveloppement durable et elle essayait de replacer les enjeux interventionnistes au cur de la mixit sociale. Or le Conseil constitutionnel nvoque pas ces objectifs. Cette utilisation de ces deux notions manifeste le caractre conservateur du Conseil constitutionnel, qui se refuse dutiliser les termes voulus par le lgislateur. Il qualifie dintrt gnral loccupation des sols alors mme que le lgislateur dans la loi SRU remplace les POS par les PLU.

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Une dcision un peu plus ancienne concernait les problmatiques du droit de lurbanisme. Dcision de 1985 (85-89DC), qui va reconnatre que lon peu protger dans un but dintrt gnral, un certain nombre de sites. Le principe dgalit ninterdit pas que lon traite diffremment des situations diffrentes. Cette dcision admet que laffectation des sols des fins diffrentes et la protection des sols ne porte pas atteinte au principe de lgalit.

B) Les incidences de la charte de lenvironnement du 1er mars 2005 Le droit de lurbanisme nest pas mentionn dans la charte de lenvironnement. Dans la dcision du Conseil Constitutionnel on tait dans une logique conservatiste, mais dans la Charte de lenvironnement, le droit de lurbanisme est considr comme dpass. Mais il y a deux rfrences indirectes qui vont englober le droit de lurbanisme : larticle 6 et larticle 7. Article 6 : les politiques publiques doivent promouvoir le dveloppement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de lenvironnement, du dveloppement conomique et du progrs social . Ce texte nous dit que lorsquon exerce une action en droit de lurbanisme on doit concilier les exigences de protection de lenvironnement, de dveloppement de lconomie et de progrs social. Cet article assigne toutes les politiques publiques, donc aussi au droit de lurbanisme, ce triple objectif. On peut se poser une question : Est-il possible dassurer un quilibre de trois objectifs ? Si cest possible cest en tout cas trs difficile. Plus une activit administrative est complexe moins il sera possible au juge dexercer un contrle sur le respect de cette exigence. En effet, lorsquon construit des logements sociaux et des bureaux dans un espace naturel, le juge sera bloqu dans sa dcision puisque le projet rempli bien deux objectifs de larticle 6. Larticle 7 cre un droit daccder aux informations relatives lenvironnement et un droit de participer aux dcisions publiques ayant des incidences sur lenvironnement. Ce droit sexerce dans les conditions poses par la loi. Cest un droit constitutionnel qui doit tre organis lgislativement. Mais cet article 7 produit une vritable efficacit, parce que la loi ne peut pas supprimer le principe, elle peut simplement lorganiser. Loi de simplification de lurbanisme. On a t oblig de prvoir un mcanisme de consultation des populations avant que la modification du PLU entre en vigueur. Or on voulait justement viter la lourdeur du mcanisme de lenqute publique. On va mettre en place une consultation de la population, qui va mettre au final le mme temps. On a contrevenu au principe de simplification.

2 - Lapprhension indirecte du droit de lurbanisme


Le droit de lurbanisme va tre apprhend indirectement de deux manires : dabord dans les problmatiques lies au problme dincomptence ; ensuite lincidence de la charte de lenvironnement et du droit daccs et participation aux dcisions, dans les validations lgislatives. Le CE dans un arrt du mois doctobre 2008 Ville dAnnecy : Le CE en a dduit que sagissant de larticle 7, partir du moment o la charte est mise en place, le droit de laccs au dbat et la concertation est forcment un droit dorigine lgislative, donc incomptence du CE. Ladministration ne peut pas organiser toute seule la manire dont elle va apprhender ce droit. Question de la scurit juridique : le Conseil Constitutionnel en 1994 a jug dans une dcision du 21 janvier 1994 (93-335) que ces restrictions au droit de recours taient justifies par lexigence de la scurit juridique. 11

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De mme, question des validations lgislatives : le lgislateur a toujours tent de donner valeur lgislative des dcisions de justice en les reprenant. Or ces validations lgislatives ont t progressivement remises en cause avec la jurisprudence de la CEDH. Le CConst a valid sa vision restrictive de la validation lgislative propos de la question de la validation du PLU de Strasbourg pour implanter le tram-way. Annulation du CE, validation lgislative, et censure par le juge constitutionnel de cette validation. Dsormais, le CConst estime quil faut un objectif imprieux dintrt gnral pour permettre une validation lgislative. Le CConst a considr que la remise en cause dun PLU ne constituait pas un motif dimprieux intrt gnral permettant la validation lgislative. A) Droit de lurbanisme et droit communautaire Il ny a pas dinstrument juridique communautaire concernant lurbanisme, parce quil ny a pas de comptence communautaire directe sur lurbanisme. Par consquent, le droit de lurbanisme va ntre affect que de manire oblique, par des instruments qui ont dans leur objet tout ou partie du droit de lurbanisme, mme si ce nest pas leur objet unique. Certains instruments vont affecter obliquement lurbanisme comme lurbanisme commercial. Cest le rgime des plans et des autorisations qui les mettent en uvre, louverture de grandes surfaces vocation commerciale. Ce rgime douverture a t considr par les tribunaux communautaires comme contraire au droit communautaire, puisquil ne permettait pas lapplication du droit de la concurrence. Ce rgime de lurbanisme commercial est entrain de cder sous la pression du droit communautaire. De mme pour le droit des concessions damnagement : droit que confie une personne publique une personne prive, le soin damnager une zone, den raliser lquipement public et de se rmunrer par la vente despace. Le droit communautaire remet en cause le fait que ces contrats puissent tre attribus sans mise en concurrence pralable. Les instances communautaires ont considr que les contrats damnagement doivent faire lobjet dune mise en concurrence pralable leur attribution. Les objectifs communautaires caractre environnementaux : une directive du 21 mai 1991 ( natura 2000 ) a impos aux Etats membre dtablir une liste de zones naturelles devant tre transmise avant 2000. Le trait de Maastricht contenait la premire institution communautaire du dveloppement durable. Sans prvoir de systme normatif, de protection juridictionnelle derrire, ce trait a t la source dinspiration ultrieure sur le dveloppement durable. Les instances communautaires ont considr quil y avait dans chacune des politiques communautaires des enjeux environnementaux. Mais le droit communautaire na quune influence limite sur le droit de lurbanisme. B) Droit de lurbanisme Strasbourg) et droit europen (Convention EDH,

La Convention EDH a impact la rgle de non indemnisation des servitudes durbanisme. Dans les protocoles additionnels, le 1er contient un article 1er qui pose un systme dindemnisation conventionnelle en interdisant les restrictions au droit de proprit qui aboutiraient de fait une dpossession. Ce droit pourait paratre trs proche de notre droit constitutionnel. Ce qui fait la force dun droit nest pas son nonc, mais son effectivit. Or cette effectivit passe par la justiciabilit du droit, c'est--dire la capacit invoquer ce droit en justice. Or le droit europen est invocable dans un procs, alors que ce nest pas le cas pour le droit constitutionnel. Non seulement le droit europen est invocable, mais en plus il bnficie dun juge spcifique, ce qui 12

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va lui donner une certaine autonomie vis--vis du droit national. Dans un arrt de 1996 de la CEDH, celle-ci a admis le principe mme de lamnagement urbain, condition dune part quil y ait une juste et pralable indemnisation, mais condition dautre part, quil existe un droit de dlaissement. Cest lide que lorsque la collectivit publique a expropri dans le but de raliser une opration damnagement qui ne se ralise pas ou dans un cadre moindre, ladministration est tenue de rendre ce terrain. Dans laffaire MOTTAIS, la France a t condamne rendre les terrains non utiliss : lexpropriation doit tre ncessaire pour tre valide. On a l une illustration de lvolution de la jurisprudence de la cour aprs lentre dans lUE des pays de lEst sortis du systme sovitique. Ils ont influenc la jurisprudence de la Cour dans un sens plus libral, et plus protecteur du droit de proprit. La jurisprudence de la CEDH a galement invit poser la question de la non indemnisation des servitudes durbanisme. La jurisprudence de la Cour semble considrer que remettre en cause les possibilits de construire se rattache une certaine forme de dpossession qui donne lieu une indemnisation. La cour a oblig la France redfinir sa jurisprudence sur cette question. Ex : dpt dune demande de permis de construire. Dans un arrt de 1998, BITOUZET, le CE a compltement chang sa jurisprudence sans pour autant quil y ait davantage dindemnisation, principe dgalit devant les charges publiques. Depuis 1998, aucun arrt du CE na jamais identifi une seule situation dans laquelle les servitudes durbanisme seraient des charges exceptionnelles. A propos des plans de prvention des risques dinondation. La CAA de Nancy a jug que compte tenu de lobjectif dintrt gnral qui sattachait la prvention des crues, il ny avait pas de rupture dgalit devant les charges publiques imposant une indemnisation. C) Conventions internationales sectorielles Elles peuvent avoir des incidences en matire du droit de lurbanisme. La convention AAHRUS, sur laccs linformation et participation du public dans le droit de lenvironnement. Ou encore, les conventions sur le droit de la mer, sur la gestion des fleuves Sur la convention dAAHRUS, on va considrer quelle ne faisait natre des obligation qu lgard des Etat, et donc non invocable dans un procs. Aujourdhui elle est invocable devant le juge. Cette convention est relaye par la charte de lenvironnement, qui en est la copie conforme. Montre la circulation des droits, construit dans une relation international puis consacr un chelon constitutionnel. D) La place de la loi dans le droit de lurbanisme 1. Le fondement de la place de la loi Article 2 et 17 de la DDHC qui exigent quil ny ait que la loi qui puisse remettre en cause le droit de proprit ou les modalits de mise en uvre du droit de proprit. Article 72 de la Constitution relatif la libre administration des collectivits locales. Ds lors quelle vont tre comptentes titre local, il est ncessaire que les modalits selon lesquelles les plans seront mis en uvre, modifis, soient fixes par la loi. La Charte de lenvironnement nattribue la comptence quau domaine lgislatif et non rglementaire. 2. La caractrisation de la place de la loi Lorsquon examine le corpus des rgles contenues dans le Code de lurbanisme, on constate 13

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que la loi joue un rle central dans la dfinition de la rgle durbanisme. On ne peut pas trouver de branche de droit de lurbanisme qui soit dorigine rglementaire. Tout le droit de lurbanisme a des fondements lgislatifs : tous les rgimes dautorisation sont poss dans un texte dorigine lgislatif. En revanche, ce qui trouve sexprimer est le pouvoir rglementaire dlgu visant prciser les rgles : il va sappliquer dans les procdures des permis de construire. Il va jouer le rle de fonction suppltive des plans locaux. Cest le cas du rglement local durbanisme. Le droit de lurbanisme place la norme lgislative au centre du dispositif. Il ne peut pas y avoir de rforme du droit de lurbanisme sans rforme lgislative. E) La place du rglement dans le droit de lurbanisme Le squelette du droit de lurbanisme est lgislatif, mais sa chair est rglementaire. Importance vient de ce que tous les dispositifs de planification urbaine prvus par le Code de lurbanisme exigent la production dun document rglementaire : ce qui caractrise le droit de lurbanisme est que cest un droit 3 niveaux : partie lgislative, partie rglementaire dexplicitation, et partie rglementaire de mise en uvre. Place considrable aux rglements concrets dapplication. Une des caractristique de ce droit est quil est imprgn de normes locales. Cela induit trois sries de consquences : - Cration de concepts juridiques construits dans des documents durbanismes locaux, qui accdent une juridicit plus large. - Le droit de lurbanisme en tant que droit local est par dfinition ingalitaire. C'est--dire que les choix locaux induisent lingalit des traitements en droit de lurbanisme - Le droit de lurbanisme va tre un droit qui va faire lobjet dune supervision ou dun contrle. Dans le cadre de larticle 72 de constitution, pas de tutelle dune collectivit locale sur une autre. Mais en droit de lurbanisme on oublie ce principe, puisque le PLU devra tre compatible avec le schma directeur damnagement territoriale.

Section 2 - Les relations juridiques entre les normes en droit de lurbanisme


Si la structure de la hirarchie des normes en droit de lurbanisme est particulire en elle mme, le plus grand particularisme tient la nature des relations qui vont exister entre les normes. En principe, chaque norme suprieure contient la validit de la norme infrieure qui doit lui tre conforme. Or en droit de lurbanisme, une tentative a voulu remettre en cause cette hirarchie des normes pour une relation plus souple entre les normes, verticalement et horizontalement.

1 - Les relations verticales entre les normes


Rappel de la thorie de la hirarchie entre les normes. En principe, une norme infrieure doit toujours tre conforme la norme qui lui est suprieure. Ce principe peut recevoir des drogations qui peuvent tre produites par la norme suprieure : elle peut habiliter la norme infrieure ne pas lui tre conforme. Mais surtout la norme suprieure peut supporter la norme infrieure. On a eu un dbat franais qui a montr quon pouvait imaginer trois niveau hirarchique : la conformit, la compatibilit (moins exigeant que conforme), et la non contrarit (la norme infrieure ne doit pas tre contraire la norme suprieure). 14

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Cette logique a t reprise en droit de lurbanisme. On est dans un des lieux o ces dbats sur la structuration des relations entre normes na pas t mene richement. Il a essay de structurer ces normes infrieures et suprieures. Cest le cas dans les relations entre les diffrents types de plan durbanisme prvus par le Code de lurbanisme. Une mme zone est susceptible dtre couverte par une directive territoriale damnagement, un schma de cohrence territoriale, et par un PLU. Question de la relation de ces textes entre eux. Le principe qui avait t pos et ritr dans la version actuelle du Code de lurbanisme, est que ces documents doivent tre seulement compatibles, et non pas conforme. Mais pas si simple : il nest pas certain que conformit et compatibilit dfinissent des natures de lien entre les normes particulires. En effet, la relation hirarchique qui existe entre deux normes nest pas structure par la qualification de la norme, mais plus par le caractre prcis de la norme suprieure. Cest donc la prcision de la norme et le caractre prescriptif de la norme qui dtermine la relation quelle aura avec la norme infrieure. En droit de lurbanisme, supposons un schma de cohrence territoriale qui prvoit que dans telle zone il ne pourra y avoir que des occupations agricoles, alors le PLU qui rvlerait une zone industrielle sera illgal (conformit et compatibilit). Mais en revanche, si le schma de cohrence territoriale prvoit quon pourra y avoir tout type doccupation sur la zone, sauf une occupation usage dhabitation, alors le PLU aura une vraie marge de manuvre. En choisissant trs peu, elle habilite lautorit infrieure faire des choix. Transfert dune partie de la comptence. En revanche, si la norme suprieure puise lensemble du primtre normatif, la norme infrieure na plus qu la transposer son niveau. Malgr cela on reprend dans le code cette thmatique de la compatibilit pour deux raisons : Le terme de compatibilit ne produit pas seulement un effet juridique, mais aussi un effet politique. Lorsquon dit lauteur dun PLU quil devra seulement tre compatible avec le schma de cohrence territoriale, il y a un enjeux politique. Ils sont autonomes. Cest la dcentralisation. Cette notion de compatibilit est une indication donne au juge sur la manire dont il devra interprter la relation entre les normes en cas de litige. On invite le juge faire preuve dune interprtation comprhensive de relation entre les normes. Ce que dsigne le terme de compatibilit est moins une relation souple entre les normes quune immunit juridictionnelle en cas de contentieux. Ex : les arrts dans les annes 1970 et notamment larrt CE dans lequel il avait examiner le trac dune ligne haute tension pour savoir sil tait compatible avec la destination de la zone. Le CE admet pourtant cette compatibilit, car elle nest que pour une petite portion de la zone. Autrement dit, compatibilit ne signifie pas seulement souplesse, mais permet la violation de la norme suprieure. Cette ligne haute tension remet bien en cause cette rgle suprieure, mais tant une atteinte limite, il ny avait pas lieu annulation. On a vu dans les anne 1980 des PLU annuls pour violation des schmas directeurs. Cela est du au fait que ces schmas directeurs taient devenus beaucoup plus prcis quauparavant. Ils contenaient une carte trs prcise chelle quasi identique aux POS. Les rdacteurs des schmas directeur ont modifi leur technique de rdaction en arrtant de dlimiter des zones. Compatibilit qui prsente deux caractristiques supplmentaires : Compatibilit limite : lorsque ce mouvement de durcissement sest produit la fin des annes 80, un moment de rflexion sur le dveloppement du droit de lurbanisme. Un rapport intitul lurbanisme pour un droit plus efficace constatait le dfaut majeur dempilement des 15

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normes et de documents durbanisme (rglementaire, territoriaux). Cela risquait dentraner une spirale de contentieux dannulation importante au moindre bug. Le rapport prconisait quon ne retienne plus que le caractre de compatibilit limite avec la norme strictement suprieure : on ne pourrait pas remonter directement de la norme 3 la norme 1. Mais cest une fiction puisque si le PLU doit tre compatible avec le Schma de cohrence territoriale, et le schma de cohrence territoriale doit tre compatible avec la directive territoriale damnagement, le PLU sera ncessairement compatible avec cette dernire. Concept abandonn par le Conseil Constitutionnel. Compatibilit diffre : le droit de lurbanisme est trs mouvant. On rdige les PLU et schma de cohrence des vitesses importantes. En principe, si la base lgale dune norme change, alors elle devient illgale. Arrt 1999 de Clairefontaine. La loi SRU de 2000 a mis en place larticle L.123-1, ce mcanisme de la compatibilit diffre en donnant au PLU 3 ans pour ce mettre en rgle avec le document suprieur. C'est--dire que le plan local durbanisme continuera dtre applicable alors mme quil sera contraire au schma de cohrence. Le principe de compatibilit diffre dans le texte du Code de lurbanisme, sapplique en principe lexigence de conformit. Le droit de lurbanisme a contenu en son sein des mcanismes drogatoires visant chapper la rigidit de la rgle. Il existe un mcanisme pos L.123-1 du Code de lurbanisme les rgles et servitudes dfinies par un PLU ne peuvent faire lobjet daucune drogation, lexception des adaptations mineures rendues ncessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles, ou le caractre des constructions avoisinantes . Les rgles contenues dans un POS peuvent tre droges dans le cadre dun plan doccupation mineur. Il faut que ladaptation soit mineure, et elle doit tre rendue ncessaire par lun des trois points mentionns. Ces adaptations doivent tre motives. Le caractre des constructions avoisinantes est peut tre le plus contestable, car assez indtermin. La jurisprudence a t amen restreindre cette notion. Il y a un autre rgime dadaptation aux rglements durbanisme, mme sil est plus diffus. Il est arriv que les auteurs dun document durbanisme prvoient dans ce document lui mme quil pourrait y tre drog. Par exemple dans le POS de Paris de 1977, il tait prvu larticle 15 quil pourrait tre drog au COS pour des motifs darchitecture ou durbanisme. Les rdacteurs avaient eux mme prvus dans leur documents que la rgle pourrait tre carte. Le CE a annul ces dispositions du POS en considrant que la ville de Paris en ne dfinissant pas suffisamment prcisment les conditions de drogation aux rgles fixes, avait en ralit permis presque sans condition dcarter la rgle fixe par elle. Cette dcision amne structurer en 3 points la question de la rgle de sa drogation en droit de lurbanisme : - Une rgle peut poser des exigences diffrentes en considration de situations diffrentes. Par exemple, COS pour le logement et bureaux est diffrent. - Une rgle peut contenir en elle le droit dy droger, mais elle doit alors poser des conditions suffisamment prcises. - Le Code prvoit quon peut carter la rgle entirement dans les conditions restrictives vues prcdemment. En revanche, ce qui nest pas possible cest de poser une rgle et simultanment de poser une drogation qui permet dcarter la rgle : lautorit administrative opre un transfert de comptence.

2 - Les relations horizontales entre les normes


On se demande quelle relation il y a entre les normes qui ont un champ dapplication proche et qui sont susceptibles dappliquer une mme situation. Ex : vhicule automobile est apprhend 16

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par le droit des assurances, droit de proprit intellectuelle Cest applicable en droit de lurbanisme, puisquune construction est apprhende par lassainissement, par les rglements de voirie, sanitaire, rglementation relative aux risques (amiante), rglementation relative laccession des personnes mobilit rduite On a trs vite t amen dduire un principe trs important en droit administratif qui est le principe dindpendance des lgislations. Ce principe signifie que lorsquun corps de rgle sincarne ou se cristallise ou est mis en uvre dans un rgime dorganisation particulier, sa lgalit de sa mise en uvre ne sera contrle quau regard de ce corps de rgle. On ne pourra pas invoquer la violation de ce corps de rgle lappui dun recours qui ne le met pas en uvre. Exemple, si je veux construire une raffinerie de ptrole, jaurai besoin dun permis de construire, et dune autorisation administrative. Le principe est alors que dans le cas du permis de construire, on nappliquera que le code de lurbanisme, et pour lautorisation administrative, on nappliquera que le code de lenvironnement. Principe dindpendance des lgislations. Cest un principe indispensable puisquon ne pourrait pas faire du droit de lurbanisme si on devait prendre en compte tous les autres rgimes applicables. Cela alourdirait compltement le rgime. Le principe de lindpendance des lgislations qui est fondamentalement contingent reoit des amnagements. Ces barrires peuvent fluctuer selon les poques. Cest spcialement vrai en droit de lurbanisme. Jusqu la IIWW, le droit de lurbanisme et de la construction tait le mme droit. Aujourdhui on a dissoci ces rgles, car complexification. De mme que face certains objectifs politiques juridiques, on a parfois li certaines lgislations. On a enlev cette indpendance entre lgislation, de sorte que la violation de lune peut entraner la sanction. Ex : la violation sur laccessibilit des tablissements aux handicaps, relve du Code de la construction. Or le code de lurbanisme prvoit quun permis de construire doit respecter les exigence lies cette accessibilit sous peine de nullit. Cela est fait pour une raison simple : on renforce leffectivit de ce droit. Cela pose plusieurs problmes : cela signifie que lon peut refuser des permis de construire pour violation de ces dispositions. On largi donc le contrle, et donc source dinstabilit pour le permis de construire. On alourdi le permis de construire. Dans tous les cas, mme si on pratique lindpendance des lgislations, on ne peut pas faire comme si le reste nexistait pas. On a du mettre en uvre un certain nombre de mcanisme visant grer les relations entre diffrentes normes : Lintgration pure et simple : on va appliquer dautres normes que celles du droit de lurbanisme au droit de lurbanisme. Ex : primtre de protection des captages des eaux destination de consommation humaine. Le code de lurbanisme prvoit quune disposition dun autre code soit applicable Des systmes visant coordonner les autorisations : il ne sagit pas de tout rassembler mais dassurer une gestion acceptable dans le temps. Le Code de lurbanisme en prvoit beaucoup : la dlivrance dune autorisation pralable qui conditionnel la dlivrance dune autorisation durbanisme. Ou encore, on ne pourra dposer la demande de permis de construire quaux vues dune dclaration de dpt dune demande dautorisation. Le mcanisme de lindpendance pure et simple : ce nest pas parce quon a obtenu lautorisation durbanisme quon peut construire sans avoir les autres autorisations requises. Par exemple, les permis de construire sont dlivrs sous la rserve du droit des tiers .

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Partie 2 - La planification de lurbanisme (urbanisme rglementaire)


Depuis 1989, on a cr des rgles conventionnelles sur la numrotation du code. Le Code de lurbanisme se prsente en 6 livres et donc des articles de 100 700 (7me livre relatif Mayotte). Les livres les plus importants (dans lordre) sont le livre 1er, 4me , 3me, 6me, 2me, et le livre 5me.

Chapitre 1 - La planification stratgique


Avant que les collectivits locales ne se voient dotes de la comptence pour raliser elles mmes les documents durbanisme, ctait lEtat qui se ddoublait et qui crait la fois des grandes rgles prospectives dans des schmas directeurs et ensuite des rgles dapplication directes et immdiates, les POS. Ces schmas directeurs contenaient lexpression forte des dcisions prises au sommet de lEtat qui vont sappliquer envers et contre tous. Mais ds lors quon donne aux collectivits la matrise de la rdaction des POS et des schmas directeurs (sauf dans la rgion IDF) on na plus un Etat stratge et des collectivits rglementaires, mais des collectivits locales dun cot et de lautre. La loi SRU de 2000 va essayer de redonner une nouvelle lecture, en amenant les collectivits dialoguer entre elles, en rduisant la taille des anciens schmas directeurs. On va intervenir une chelle plus locale. Il faut que lEtat retrouve une partie de sa fonction stratgique.

Section 1 - La planification stratgique relevant de la comptence de lEtat : les directives territoriales damnagement
LEtat a renonc son rle de planificateur gnral mais a merg lide que lEtat devait se concentrer sur des territoires requerrant une dose de direction au dessus des collectivits territoriales. Linstrument pour arriver cette fin son les directives territoriales damnagement (article L.111-1-1), par la loi de 1995.

1 - Le contenu de la directive territoriale damnagement


Ce qui les caractrise par rapport dautres techniques de normativit, cest quelles ont un noyau commun obligatoire et un contenu supplmentaire facultatif. Cest un phnomne habituel. Selon les types de document, le minimum obligatoire sera plus ou moins important. Article L.111-1-1 : Des directives territoriales d'amnagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matire d'amnagement et d'quilibre entre les perspectives de dveloppement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matire de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands quipements, ainsi qu'en matire de prservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent galement prciser pour les territoires concerns les modalits d'application des dispositions particulires aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du prsent livre, adaptes aux particularits gographiques locales . 18

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Cest un texte rdig en 1995 : le mot dveloppement durable napparat pas. On est dans un vocabulaire qui ressemble celui des annes 1980, et on peut penser que ces directives ne sont pas un instrument suffisamment branch sur les problmatiques nouvelles du droit de lurbanisme et que lEtat na pas su les adapter. A) Les aspects obligatoires Sur les aspects obligatoires, le texte est rdig en deux temps : les orientations fondamentales et de lautre les principaux objectifs. Parmi ces principaux objectifs, on trouve les grandes infrastructures de transport, les grands quipements, et les zones protges. On note ici que lEtat renonce cet gard une vision stratgique globale. LEtat se contente de poser sur une carte des projets concrets (autoroute, aroport). Les directives territoriales damnagement vont retranscrire des dcisions qui existent dj ailleurs : elles sont moins une traduction normalise de dcisions prises ailleurs. Si on remonte la fixation des orientations fondamentales, on est frapp par le caractre inutile de larticle L.111-1-1, puisque cest le but de tout document durbanisme de fixer cela. Autrement dit, tout ce quon trouve dans les DAT sont le produit dautres rglementations. Les DAT ne sont pas des documents de planification stratgique, ils sont tout au plus un document de synthse utile, dlments de planifications, dcids par ailleurs. B) Le contenu facultatif La loi littorale et la loi montagne des annes 1990, posent un certain nombre de prescription gnrale. Par exemple, on ne peut pas ouvrir lurbanisation de nouvelles zones dans les espaces proches du rivage. Lide est que toutes les parties proches du littoral sont dsormais entirement figes (estuaires). On a vu partir de 1990, une certaine doctrine contester la loi littorale raison de son imprcision (source dinscurit juridique). Quoi quil en soit le discours de limprcision de la loi a t entendu par les pouvoirs publics et la loi de 1995 a t la rponse propose par lEtat ces critiques : si la loi Littorale et Montagne ne sont pas assez prcises, on pourra alors dans des documents durbanisme ad hoc prciser la manire dont sur chaque partie du littorale, ces rgles pourront sappliquer. Cela est intressant puisque ce nest pas dans la partie rglementaire du Code de lurbanisme quon va trouver lapplication de ces textes, mais dans des documents locaux. On admet que les mesures dapplication dun texte lgislatif doivent avoir une composante localise. Cest territoire par territoire quon dcidera leur application. Le seul territoire pour lequel on a pouss jusquau bout cette spcialisation dun document durbanisme, cest la Corse. Lide est quon ne va pas traiter tous les territoire sous le mme rgime rglementaire. On va accepter la part de spcialit locale. Lide que les territoires ne soient pas traits de la mme manire est intressante du point de vue constitutionnel qui impose lunit nationale.

2 - Llaboration des Directives territoriales damnagement


La DTA se prsente par des documents crits et cartographiques. Elles sont ralises linitiative et par la comptence de lEtat. Mais il est galement prvu que les DTA soient rdiges linitiative dune rgion. Une rgion pourrait donc demander la rdaction dune DTA lEtat, ce dernier disposant seul du pouvoir de daccepter ou non cette demander. Cette sollicitation rgionale na jamais t mise en uvre, mais cest sans doute le 1er texte hormis pour le schma directeur de la rgion IDF, qui donne des comptences la rgion en matire durbanisme. Lchelon rgional 19

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devient lchelon pertinent de la planification stratgique. Linitiative dbouche sur une procdure associative entre lEtat et la collectivit territoriale, qui nest pas du tout galitaire, puisquil sagit simplement de demander un avis. Or un avis ne peut intervenir que sur la base dun document finalis. Autrement il sagit dune proposition. En droit administratif, lorsquon nonce pas expressment quil sagit dun avis conforme, lavis est consultatif, et ne lie pas la collectivit qui doit prendre la dcision. Ensuite, procdure de lenqute publique : on met le projet et les documents disposition du public. Les avis recueillis vont tre synthtiss par le commissaire enquteur, nomm par le prsident du TA du lieu, et sur la base de son opinion personnel dune part, et sur la base des documents des avis des administrs, il va donner un avis sur le projet, favorable ou dfavorable. Lavis peut tre favorable avec rserve. Dans ce cas, pour que cet avis puisse tre regard comme entirement favorable, il faut que ladministration lve les rserves formules. Si elle ne les lve pas lavis sera dfavorable, si elle les lve il sera dfavorable. Le caractre favorable ou dfavorable du commissaire ne lie pas ladministration. Mais par rapport un avis simple, lavis a des effets supplmentaires. Lorsque lavis du commissaire est dfavorable, cela oblige ladministrateur rexaminer la situation. Mais surtout, lavis du commissaire enquteur joue un rle important dans le contrle de lgalit des dcisions prises par ladministration : si ladministration passe outre cet avis, le juge va oprer un contrle plus vigilant de sa dcision. Le commissaire recueille le point de vue des administr qui nest pas compt pour rien par le juge. Aussi, lorsque ladministration essaie de faire passer un mauvais projet, le commissaire enquteur est va dceler les buts plus ou moins avous ou cachs par ladministration, ce qui va peser sur le contrle de lgalit de ladministration. En France on a une grande tradition de ces enqutes publiques (depuis le XVII). Et pourtant cette forme de dmocratie administrative souffre de la part des habitants concerns une grand dsaffection. Paradoxe : pourquoi les franais qui sont tant demandeur dlments dmocratiques, nutilisent pas les instruments quon leur offre ? Les associations expriment beaucoup plus des DTA, et prsentent des observations plus intressants que les particuliers : elles ont plus de lgitimit, de connaissance sur la question, plus de poids aux yeux du commissaire public. Cette parole attribue aux citoyens a t capt par des organisations. Cest peut tre une explication de ce dsintressement des citoyens. Malgr tout, laccs aux documents est mal organis pour les particuliers, ce qui nest pas engageant pour leur participation active. A la suite de lenqute publique, les DTA doivent tre adoptes par dcret en conseil des ministres, ce qui traduit la volont de les inscrire haut dans la structure des dcisions de lEtat.

2 - Les effets juridiques de la directive territoriale damnagement


Ces DTA vont imposer aux documents damnagement infrieurs une obligation de compatibilit. Dans le cas o le mme territoire est couvert par un SCOT, il devra tre compatible avec la DTA. En revanche, dans les territoires dpourvus de SCOT, ce sont les PLU qui devront tre compatibles avec les DTA. Peu de contentieux concernant cette compatibilit car les DTA sont restes un niveau trs gnral : pas de contenu prescriptif fort, et donc peu les DTA sont normatives pour les documents infrieur

3 - Bilan sur les DTA


Lorsquon les a initi en 1995, on a pens que cela marquerait le retour de lEtat sur la scne 20

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normative du droit de lurbanisme. En 1995, les collectivits locales avait fortement contest cette reprise de comptence. En 2003, premire DTA, dicte par dcret. Il aura fallu 8 ans pour quune premire DTA voit le jour. La premire est relative au dpartement des Alpes maritimes. Il faudra attendre 3 ans encore pour que 4 autres DTA soient adoptes en 2006 : une sur lestuaire de la Loire, une sur les bassins miniers lorrains, une sur la mtropole lyonnaise, et une sur les Alpes du Nord. Depuis 2006, plus rien, et plus de projet en cours. Cela signifie lchec profond de la thmatique du retour de lEtat dans la planification stratgique en matire durbanisme. Ensuite, si on analyse les DTA, on constate quelles ont toutes pour but de grer des territoires particuliers (sauf celle relative la mtropole lyonnaise). Exemples : - Lestuaire de la Loire est un espace o la protection de lenvironnement et des espaces naturels est un enjeux majeur. La DTA a jou un rle important dans le maintien des quilibres. - Les Alpes maritimes : Cela vaut galement. La DTA a t un moyen de rinvestissement par lEtat de tous les dispositifs de protection de lenvironnement que les communes narrivaient pas mettre en uvre. - Les bassins miniers, elle a aussi jou un rle trs important, diamtralement oppos celle des Alpes maritimes. On sest trouv face deux types de problmes : on sest trouv face des espaces vacants prcdemment occups : les espaces des entreprises minires et les zones de dversement des dchets dexploitation minires. Dun autre cot, des espaces qui exigeaient une reconversion. La DTA a permis de grer la nouvelle utilisation des espaces devenus vacants et la reconversion des autres espaces. La DTA a eu un rle important dans la tentative de redploiement des espaces. En conclusion, pris dans un instrument gnral de planification durbanisme, les DTA sont un chec. Mais pris comme lun des outils spciaux de lurbanisme, l o elles ont t utilises, les DTA se rvlent un succs. Cest une direction trs intressante : lEtat a su se saisir de cet instrument l o son intervention tait indispensable pour dpasser un certain nombre denjeux locaux pour les chapoter. En revanche, ces instruments nont pas t loutil du retour de lEtat dominant dans la planification de lurbanisme de lensemble du territoire. On pourrait dire quil y a une espce de dcalage entre la prsentation pyramidale du Code de lurbanisme, et la mise en uvre effective des ces instruments qui montre que la territorialisation du droit de lurbanisme suppose elle aussi des pyramides hirarchiques particulires en fonction du territoire, qui nest pas la mme que celle du droit de lurbanisme. A cot des DTA, figurent un certain nombres de documents dont le Code de lurbanisme a fait des documents ayant le mme effet que les DTA, c'est--dire des documents qui sans tre qualifis de DTA, ont les mmes effets sur les SCOT et PLU. Il sagit des schmas damnagement des diffrents DOM, et de la Corse, et le schma directeur de la rgion IDF.

Section 2 - Ltude spcifique du schma directeur de la rgion IDF


Le schma directeur de la rgion IDF est rglement par les articles L.141-1 et suivants du Code de lurbanisme. Lurbanisation de la rgion parisienne est une question qui se pose avec une acuit particulire depuis laprs guerre, qui sest dvelopp de manire considrable les zones dhabitation pavillonnaire, et dautre part une contradiction plus forte entre les zones usage dhabitation, et les zones industrielles. 21

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Il faut attendre la fin de la IIWW pour que naisse la volont de planification durbanisme de la rgion parisienne. Elle prendra la forme des schmas damnagement et de dpartementalisation de la rgion parisienne, ville nouvelles, localisation de trs grands quipements (aroports dOrly et Roissy, le march de Rungis). Les collectivits locales nont pas leur mot dire, tout ce dveloppement sest opr sous la comptence exclusive de lEtat. Certains maires ont mme dcouverts les projets lors de la constructions. Aprs la dcentralisation, a merg lide que la rgion IDF au sens institution rgionale ne devait peut tre pas tre tout fait absente des dcisions relatives lamnagement de la rgion, au sens gographique. On a assist partir de 1988 la tentative de faire merger une comptence ou demi comptence de la rgion, dans llaboration des projets damnagement de la rgion IDF. Cela na t rendu possible quau prix de concessions majeurs : Lorsquon parle de la rgion IDF on occulte Paris On met part certaines institutions qui jouent un rle majeur en matire damnagement : le STIF qui est rest de la comptence de lEtat jusquen 2005, et notamment tablissement publics de coopration intercommunale (traitement de dchets, de leau, de la seine).

Le lancement des premiers travaux na t rendu possible que grce linvestissement fort de lEtat au niveau le plus lev. Ds que lEtat na plus t favorable lattribution dune partie de comptence nationale la rgion, le processus sest gripp. En effet, donner une comptence la rgion, ctait retirer une comptence de lEtat (et donc des tablissements publics). Sauf volont puissante, permanente et ritre des acteurs politiques, la technostructure tait capable de bloquer la comptence du pouvoir rgional. Sest alors mis en place un mcanisme de codcision entre le pouvoir national et rgional. Il est probable que le projet de grand paris se rduise un schma directeur de la rgion IDF adopt par lEtat et non par la rgion (contre projet). Cette codcision voulue ne fonctionne pas et lEtat cherche reprendre la main sur la rgion. Ce qui pourrait peut tre sauver la comptence rgionale serait la victoire de la droite aux lections rgionales : le gouvernement laisserait plus de lest aux projets locaux.

1 - Le contenu du schma directeur de la rgion IDF


Avant 1995, on parlait de SDORIF, maintenant on parle de SDRIF. Article L.141-1 du Code de lurbanisme est particulirement mal rdig. Intressons nous aux alinas 1, 2 et 5 : - Al 1 : La rgion IDF labore avec lEtat un schma directeur sur lensemble de cette rgion - Al 2 : Le schma directeur de la rgion dIDF a pour objectif de matriser la croissance urbaine et dmographique et l'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette rgion. Il prcise les moyens mettre en oeuvre pour corriger les disparits spatiales, sociales et conomiques de la rgion, coordonner l'offre de dplacement et prserver les zones rurales et naturelles afin d'assurer les conditions d'un dveloppement durable de la rgion. - Al 5 : Ce schma dtermine notamment la destination gnrale de diffrentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l'environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands quipements. Il dtermine galement la localisation prfrentielle des extensions urbaines, ainsi que des activits industrielles, artisanales, agricoles, forestires et touristiques. A) Les objectifs du SDRIF

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Les objectifs sont au nombre de 2 : un objectif de matrise de la croissance urbaine et un objectif de correction des disparits. Il est rare que dans un texte lgislatif on dfinisse lobjet trait en fonction dun diagnostic dfavorable. En effet ces deux objectifs assigns au schma directeur sont des remdes : matriser la croissance urbaine, et corriger la disparit de toute nature. La loi prsente le schma directeur comme un outil visant remdier au caractre insatisfaisant de la situation actuelle. Il nest plus un plan trac pour le futur, mais un document qui se prsente comme un moyen de rparer une situation. 1. Matriser la croissance urbaine et dmographique et lutilisation de lespace Il y avait une croissance urbaine au moment de la rdaction mais pas de croissance dmographique. Depuis 15 ans il ny a pas de croissance dmographique en IDF. Il y a mme une rgression. Ce texte est en retard sur la ralit. Il y a en revanche une croissance conomique. La croissance conomique entrane des effets exponentiels en terme de consommation de lespace. En effet, le cot et loccupation du foncier augmentant, la rentabilit des quipements ne peut tre assur quen les dlocalisant plus loin des centres o ils seraient normalement utiles, de sorte que chaque localisation dquipement va gnrer des besoins en infrastructure de plus en plus considrables. Deux enjeux : soit on arrte de consommer lespace dans lIDF, et on ne pourra pas rivaliser avec les grandes mtropoles europennes, soit on continue de consommer de lespace et il faut amliorer lamnagement urbain et poursuivre le dveloppement via le SDRIF. 2. Les objectifs de correction des disparits Dabord, il faut distinguer deux aspects : - Rgler les disparits spatiales, sociales et conomiques. Disparit spatiale ne veut rien dire. Sur les disparit sociales et conomiques. On a une tentative de procder au rquilibrage de la rgion IDF. Rquilibr lIDF a toujours t un objectif. La disparit de richesse est un phnomne qui existe au moins depuis le XIX sicle. Mais cest un objectif qui a parfois t confront dautres objectifs, qui ont souvent pris le dessus. Par exemple, la mise en valeur de laxe monumental de louest parisien (Louvre, Arc de triomphe, porte maillot, Dfense, terrasses de Saint Germain) rivalise trs bien avec lobjectif de rquilibrage et la emport. Du coup, on met Disney lEst. On est tiraill entre deux enjeux : o Renforcer la masse critique des richesses que constitue louest parisien, puisquil est important de concentrer les richesses afin de rivaliser avec les grandes mtropoles internationales, et dans ce cas on tente de rquilibrer la population ailleurs et donc mettre plus de transports. o Rquilibrer la rpartition des richesses dans lOuest et lEst, et l on contraint par diffrents moyens la population mieux se rpartir. - Coordonner loffre de dplacement et prserver les zones rurales : Lorsque le texte a t vot, la rgion ne matrisait pas le STIF ce qui signifie quelle ne pouvait que la coordonner. Aujourdhui elle en a la matrise. Quant prserver les zones rurales et naturelles, cela signifie prserver certaines dentre elles et rserver dautres de lurbanisation future. Les zones rurales sont des zones durbanisation diffre. Ex : le plateau de Saclay. B) Les outils Par quels moyens le schma directeur va-t-il remplir les schmas ambitieux ? Il y a trois outils voqus L.141-1 al 5 : une dtermination de la destination gnrale des diffrentes parties du territoire, la localisation des quipements et localisation de zones de diffrentes natures. 23

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1. La dtermination de la destination gnrale des diffrentes parties du territoire Ladverbe notamment de lalina 5 de larticle L.141-1 : question de savoir si cela est une numration ferme ou ouverte. Est ce quil vise dautres possibilits de rglementation au schma directeur, ou doit il tre lu de manire stricte et ferme. La notion de notamment donne une structure ouverte, avec une liste non exhaustive. Mais cette analyse smantique est errone, et conduit frquemment des erreurs danalyse. Il faut rflchir en termes de comptences : est ce que les autorits dsignes (lEtat et la rgion) seraient comptent pour faire ce que cet article leur permet de faire ? La rponse est NON : En droit administratif, aucune comptence ne peut tre dtermine sans texte. Cela vaut pour les collectivits territoriales mais aussi pour lEtat. Ex : La comptence rglementaire du ministre ne peut pas aller au del de la comptence rglementaire. Il ny a pas de comptence implicite. On pourrait rattacher le droit de lurbanisme une police administrative. Mais mme en matire de police, lorsque les circonstances lexigent, il faut un texte. Sans le secours de larticle L.141-1 du CU, ni la rgion ni lEtat nont comptence pour laborer le schma directeur. Lorsque la disposition prcise notamment , partir du moment o on ne trouve pas dautres dispositions qui viennent rglementer les points non dfinis cet alina, lalina na aucune porte. Les outils numrs cet alina sont les seuls pouvoir pouvant tre mis en uvre pour le SDRIF. Lecture ferme. Cette numration, quoi quen dise le texte, est bien limitative.

Ce schma dtermine notamment la destination gnrale de diffrentes parties du territoire : Le schma nest donc pas oblig de dterminer la destination gnrale de lensemble de la rgion, mais pour certaines parties. On peut parfaitement avoir la carte de destination gnrale des sols avec des blancs sur lesquels ladministration ne se prononce pas. Possibilit de ne pas rglementer lensemble du territoire. Cette phrase fait cho invers avec la suite : les moyens de protections de lenvironnement. Sur ce point, lintervention doit tre complte. On a essay de verdir le schma directeur. Il peut ne pas tre complet sur les thmatiques de lamnagement, mais il doit tre complet sur la thmatique de lenvironnement. LEtat et la rgion doivent puiser leur comptence dans la protection de lenvironnement susceptible dtre appliqu la rgion. Pour la destination gnrale de parties du territoires, question de savoir si le schma directeur doit tre regard comme purement stratgique ou comme un super PLU . Si stratgique, la destination gnrale des parties du territoire pourra tre vague, si cest un super PLU, il devra tre trs prcis. Dun cot, ce quon a voulu faire avec lurbanisation, est de donner aux collectivits locales la matrise de leur destin urbanistique. La planification durbanisme est dabord une comptence du bas, attache aux plus petits chelons. Mais dans un espace durbanisation continue, dans un espace aussi interdpendant que lIDF, cette comptence communale a t-elle un vrai sens ? NON, les enjeux de la planification durbanisme de lIDF ne se joue pas lchelon communal. Cest laire urbaine qui est comptente. Question de savoir si le schma directeur soit sorienter ver une planification de plus en plus prcise (super PLU), ou si elle droit rester un outil de planification stratgique, laissant aux communes le soin de dterminer leur planification durbanisme propre. Linclination irait vers la premire hypothse (grand Paris), mais pourtant le choix qui a t fait en 1994, 1995, et 2002, 2003, cest lautre hypothse qui a t retenue : un schma directeur de moins en moins contraignant 24

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qui laisse aux collectivits locales (les communes) la part essentielle de la planification durbanisme. Lironie est que les collectivits (souvent les plus riches) qui se sont opposes ce renforcement de la planification de la rgion sur les communes, sont les mmes qui aujourdhui prnent le dveloppement du grand paris. Lorsque lon parle aujourdhui de destination gnrale de certaines parties du territoire, il sagit de destination prise dans un sens souple avec des chelles rduites et donc moins prcises quavant, sauf pour ce qui concerne les zones naturelles et moyens de protection de gestion. Ce qui caractrise le SDRIF est quil est dabord le moyen de protection des zones vertes avant dtre le moyen durbanisation globale lchelon rgional. De fait, les espaces naturels sont biens protges par le SDRIF. A ne pas confondre avec les zones agricoles, qui sont des rserves foncires pour le dveloppement de lIDF, on expropriera volontiers un champ, mais on ne rasera jamais une fort. 2. La localisation des grandes infrastructures de transport et des grands quipements Il faut ici se poser deux questions : - Est ce que le schma directeur dcide de limplantation de ces grandes infrastructures de transport et de ses quipements ? NON. Le schma directeur est certes le lieu dans lesquels sont localiss ces lments de transports mais titre de constatation de dcision prise ailleurs. - Pourrait-on faire du schma directeur lendroit o se prennent les dcision concernant les grandes infrastructures et des grands quipements ? NON. Le schma directeur peut servir orienter les dcisions. Il nest ralis quaprs des tudes et dbats. Cest cette occasion que seront apprcies le mieux les consquences de ces quipements. Moment privilgi pour la dcision durbanisme. Mais un schma directeur nest rvis que tous les 10 ans et a du mal prendre en compte tous les enjeux intermdiaires qui voient le jour. Donc en ralit, ce nest pas un document actuel, il y aura toujours dcalage entre les projets et le schma directeur, il ne sera jamais le lieu de a dcision mais de la rflexion. Cela fragilise donc la porte normative et sa porte gnrale. Cest un document largement affadi et soumis des tensions contradictoires. 3. La localisation prfrentielle dextensions de natures diffrentes La localisation prfrentielle des extensions urbaines ainsi que des activits industrielles, artisanales, agricoles, forestires et touristiques : on va distinguer deux lments. Dabord, la localisation prfrentielle des extensions urbaines, et le reste. On pourrait penser que la notion de localisation est plus stricte que localisation prfrentielle. Mais en ralit ce nest pas a : la localisation prfrentielle est les zones dans lesquelles le schma directeur va prvoir des modalits dextension urbaine. Comme cest lui qui a la matrise des espaces non urbaniss, il suffit quil maintienne en zone non urbanise un espace pour quil ne soit jamais urbanis. La localisation prfrentielle des extensions urbaines est un outil fort du SDRIF. Lobjectif est certes dessayer de consommer moins despaces quavant en les ouvrant moins, et en densifiant davantage. Mais quand on regarde les cartes du schma directeur, la densification se fait trs lentement et conserve pour lessentiel des questions de logement et non pas dactivit. Elle ne ferait lobjet de densification que lorsquon aura renforc les structures de transport de faon trs importante. Paradoxe puisque plus une terre agricole maintient sa destination, plus elle permet linstallation dautres activits, car elle na pas t consomme par lurbanisation. Cest important de comprendre le schma directeur car il a la matrise de louverture des zones lurbanisation. Il a un pouvoir beaucoup plus important que lorsquil ne fait que dterminer la localisation des grands quipements. Lautre partie de la phrase a quelque chose de mystrieux : les activits industrielles artisanales agricoles et touristiques. Il faut lire cette phrase en la mettant en relation avec la 25

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destination initiale tudie linstant. Il ne sagit pas de donner une comptence supplmentaire que celle prvue au dbut de lalina ( extension urbaine ), mais de permettre de dterminer les types dactivits distinguer. Un des grands enjeux est de savoir ce qui est dterminable pour un document durbanisme. On part dune jurisprudence du CE : une commune prvoit dans son POS quil ne pourra y avoir des habitations usage dhabitation individuelle dans une zone pavillonnaire. Annulation par le CE : le POS peut dterminer une nature durbanisation, mais pas la nature de lhabitation. Et ce en application de larticle L.123 relatif aux POS, qui ne prvoit pas cette comptence. Cet article vise dterminer quels sont les types de destination gnrale qui peuvent tre distingus. On voit bien jusqu quel niveau le schma directeur peut aller. Par exemple, on peut distinguer les activits industrielles et artisanales. En revanche il y a un grand absent : les activits de service : le schma directeur nest pas comptent pour dterminer o vont se situer les zones de bureaux. Le schma directeur dtient des pouvoirs, mais cest un document qui nest quun lment partiel de la planification durbanisme stratgique de lespace francilien.

C) La prsentation du SDRIF Il ny a pas de prescriptions relatives la prsentation du SDRIF dans le Code de lurbanisme. Ce signifie deux choses : Dabord, on na pas voulu durcir le document, on veut lui garder son rle stratgique et non pas quil devienne un outil rglementaire. Dautre part, on vite aussi den faire un nid contentieux : document souple. Pour la premire fois, on a fait preuve dintelligence dans les exigences de prsentation. En laissant les auteurs du document libre de cette prsentation, on leur permet de rflchir des techniques de rdaction les plus appropries pour remplir les objectifs du schma directeur mentionnes. Pour les documents de petites taille, cette libert nest pas une trs bonne chose, elles ont besoin dune trame. En revanche pour les grands documents durbanisme, la libert permet daboutir des documents plus proche des enjeux remplir. Cela montre parfaitement la prsentation du SDRIF actuel et futur. Le schma directeur de la rgion IDF est construit autour de 3 objets : Un rapport gnral, un document dorientation dtaill, et une srie de carte Larchitecture de ces documents : le rapport gnral est la fois dans la tradition et dans la modernisation des documents durbanisme. La tradition est quil faut quil y ait une partie de rdaction et une partie dimage : verbalisation et transcription sur la ralit du terrain. Expression partir du terrain et dans les cartes qui se compltent avec le rapport qui est de la thorie, ils sont en relation. On ajoute des documents dtaills dorientation sur certains enjeux particuliers o il y aura du texte et de la carte. Cest linnovation de la prsentation du SDRIF. On aurait pu aller plus loin mais la prsentation comme le contenu ncessite une transaction entre les diffrents acteurs. Le rapport gnral : a lire pour comprendre lespace dans lequel on vit. Il comporte une forte partie dtude, selon les techniques modernes danalyse de lurbanisme Orientations dtailles : autour de trois thmes : environnement, espace urbain et structures. Trois documents spars qui tracent les enjeux de la priorit quils voulaient donner au schma directeur. Ces documents regroupent certes les instruments vus prcdemment, mais pas tout fait. Notamment, on a un document environnement, un document espace urbain dans lequel on ne distingue pas lactivit et habitation entre espace urbain et urbaniser, et un document infrastructure de localisation des quipements. On constate que la logique du document nest pas la mme. Les priorits des auteurs ne sont pas ici structures de la mme manire que dans les 26

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instruments donns par le Code de lurbanisme Les cartes : une grande carte gnrale de la destination des sols, avec 60 cartes thmatiques et sectorielles (espace forestier). On retrouve la thmatique du super PLU. Dans la tension des diffrents objectifs, les auteurs essaient de tirer vers le rglement interne. La CAA de Paris dans un arrt Oxygen de 1998 avait jug que le rapport gnral prvalait sur les indications cartographiques du schma directeur. Cest un dbat rcurrent et contradictoire, puisquen droit de lurbanisme, en principe la carte dtermine la rgle, et le texte ne fait que le prciser. Dans cet arrt, la CAA Paris a clairement affirm le contraire pour le schma directeur. Lchelle retenue pour le SDRIF pour la carte gnrale est celle de 1/150 000, qui est celle des cartes Michelin classique. Pour les POS, on est au 1/50 000. Echelle beaucoup moins prcise pour le schma directeur : moins la cartographie est prcise, moins la normativit est grande. Aujourdhui, une carte est chelle variable.

2 - Llaboration du schma directeur de la rgion IDF


Llaboration du SDRIF est complique et peu rationnelle. On va dboucher sur des doutes, contradictions, incertitudes, et on ne va pas pouvoir noncer clairement le rgime positif de llaboration du SDRIF. On va devoir faire appel des ressources de linterprtation. Mais surtout si ce mcanisme dlaboration nest pas efficient, cest parce quil traduit une efficacit fondamentale quon veut donner chacun des acteurs. Paris est une ville, mais aussi une capitale. LIDF est un ensemble de collectivits locales, mais aussi la rgion capitale, et lEtat narrive pas se dtacher de la surveillance du contrle de la dcision durbanisme de cette rgion si particulire. Les rgimes spcifiques durbanisme part le littoral, montagne, et Corse, concernent pratiquement tous lIle de France. Le terme dlaboration nest pas le bon terme, puisque le schma directeur existe dj depuis longtemps, de telle sorte quil ne sagit plus dlaborer un document durbanisme, mais de rviser un document durbanisme existant (article L.141-1 : on ne doit parler aujourdhui que de rvision dun document existant). On a aujourdhui des questions de plus en plus rcurrentes sur les modes dvolution des documents durbanisme. Traditionnellement on distinguait llaboration, la rvision, et la modification. Aujourdhui, llaboration nexiste plus sauf en matire de SCOT. Cette distinction disparat par le fait que tout est dot dun document et que donc on ne passe que part la rvision. On voit apparatre plusieurs sens et procdures de la rvision : - La rvision laboration, qui est trs lourde car change toutes les pices du document. - La rvision qui consiste rexaminer lensemble des questions de faon savoir lesquelles doivent voluer et celles qui nen ont pas besoin. - La rvision partielles o on ne rvise et modifie quune partie du document. - La rvision acclre, et urgente. Il sagit dadapter dans le temps du document durbanisme et celui du projet pour que document durbanisme suive et anticipe le dveloppement urbain et ses projets, do une rvision acclre ou simplifie. - La modification de dtail afin de corriger ce qui peut entrer en conflit avec dautres dispositions lgislatives. Processus complexe et peu rationnel. Lide apparente au cur de ce processus est celle de lalina 1er de larticle L.141-1 : en association. Cest donc la rgion IDF qui labore avec lEtat un schma directeur. Certes lIDF va faire le travail, mais cest lEtat qui va dcider la fin. On procde en 4 temps.

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Linitiative de la rvision du schma directeur. Dabord, lEtat. Le 8me al de L.141-1 dispose que la procdure de rvision du schma directeur est ouverte par un dcret en Conseil dEtat. Mais la demande de rvision peut tre faite par la rgion. Ce nest donc pas seulement lEtat qui aura linitiative concrte de la rvision. La conclusion de cette rvision : la rvision du SDRIF se clos par son approbation qui sopre par dcret en Conseil dEtat. Mais entre les deux figure la chaire des documents qui relve de la comptence du Conseil rgional, cest lui qui labore le contenu du document. Llaboration du schma directeur : cest le conseil rgional qui est comptente pour procder la construction. o Le Conseil rgional recueille les propositions des conseils gnraux des dpartements intresss, du Conseil conomique et des chambres consulaires. Avant toute dmarche le conseil rgional doit recevoir des propositions. Cest donc moins quun devoir de proposition car sil ny a pas de propositions, llaboration se poursuit, mais plus quun avis, car il est oblig de les demander avant llaboration du projet et non aprs comme dhabitude. o Ensuite, pour ltude et llaboration au sens concret, il nest pas exig la constitution de groupe de travail dans lequel on retrouverait des groupes de reprsentants des collectivits. Plus de libert. o Une fois quil a termin llaboration le Conseil rgional est la tte dun projet qui doit tre soumis aux mmes collectivits (conseils gnraux, conseil conomique, et chambres consulaires) pour avis consultatif. o Le projet est ensuite soumis enqute publique, dans les mmes conditions que les directives territoriales damnagement. o A lissue de cette enqute, la rgion doit en tirer les consquences, et transmet le projet Matignon afin quil fasse lobjet dune approbation par dcret pris en CE. La rgion a adopt formellement lan dernier le SDRIF, la soumis au gouvernement, et un an aprs, le dcret nest toujours pas pris. Il est possible quil ne soit jamais pris. Ou lEtat ne prend jamais un dcret dapprobation, ou lEtat demande la rgion de modifier sa copie et conditionne lapprobation la modification de la copie, ou encore lEtat change lapprobation du schma directeur ladhsion politique de la rgion IDF au projet du Grand paris. Cela remettrait directement en route la rvision du schma directeur.

La gestion des conflits : o LEtat refuse la demande de rvision de la rgion : La procdure de rvision souvre par dcret en Conseil dEtat, cest lEtat qui la dcide. Si la rgion demande une rvision, mais que lEtat la refuse, il y a deux solutions : soit il ne se passe rien, soit la rgion fait un recours contentieux pour excs de pouvoir. Et ici le CE serait amen donner le sens de la disposition prcise relative louverture de la procdure, et de lensemble des dispositions relatives aux comptences lies au schma directeur. Est ce que lEtat a comptence lie ou est ce un pouvoir discrtionnaire de prendre ou non ce dcret. Sentiment que lEtat ne peut pas refuser dengager la procdure de rvision parce que sil le refuse, il viole les dispositions de lal 1 de L.141-1. Il interdirait llaboration et donc la rvision, et lassociation prvue par cet article. Si on admettait que lEtat avait un pouvoir discrtionnaire, il y aurait un contrle de lerreur manifeste dapprciation, et le CE 28

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serait embarrass quand la dfinition de cette erreur. Il ne pourrait pas donner un pouvoir quasi discrtionnaire de lEtat. o LEtat prend un dcret en CE pour lancer la rvision, mais la rgion refuse dengager la procdure : Situation oppose. Diffrent car lEtat peut contraindre la rgion engager une procdure de rvision. LEtat prend un dcret en CE, et le 10me al de L.141-1 : en cas de refus dexcuter dans lanne du dcret, possibilit de contourner ce refus en prenant un autre dcret en CE. LEtat va se substituer la rgion. Cet alina carte donc lenqute publique, et est donc contraire aux dispositions du droit international. o LEtat nest pas daccord avec la rgion sur le contenu : cest ce qui se passe aujourdhui. Les contestations des collectivits aises ont pes pour beaucoup dans la dcision de lEtat dapprouver le SDRIF. o LEtat ne veut pas approuver la rvision entreprise par la rgion : On va faire appel aux ressources du vieux droits administratif et a lconomie gnrale du texte. Le vieux droit administratif (lapprobation des actes des collectivits locales par les prfet davant 1982) : le CE avait dvelopp depuis le XIX sicle une jurisprudence deux tages. Larrt commune de Nris-les-Bains : la collectivit dont lacte nest pas approuv peut toujours faire un recours contre le refus dapprobation. Il existe ensuite deux types dapprobation : - Lapprobation comptence lie : le prfet tait tenu dapprouver, comptence lie ds que lensemble des conditions lgales taient runies - Lapprobation discrtionnaire : le prfet saisi par une collectivit dun acte pouvait approuver ou non pour les motifs dopportunit. Par exemple, les demandes des collectivits locales de recourir lemprunt. Ici cela signifie quil y a toujours un recours contre le refus de prendre le dcret dapplication. On doit admettre la marge dapprciation de lEtat parce quautrement on viole dans lautre sens larticle L.141-1 qui parle dune laboration en association. Mais qui dit pouvoir dapprciation dit contrle de lerreur manifeste dapprciation. On se pose la question de savoir si les motifs invoqus par lEtat pour refuser lapprobation du SD modifi sont justifis lan dernier, navait aucun motif valable de refuser lapprobation car il faut plus quun dsaccord, mais depuis quest arriv le projet du grand paris, il est lgitime de ne pas approuver le schma directeur qui ne va pas dans le sens de ces projets. LEtat dispose dun motif pour refuser lapprobation de la rvision du SD : lacclration du Grand paris.

3 - Les effets juridiques du SDRIF


Article L.141-1 in fine : Le SDRIF a les mmes effets que les directives territoriales damnagement . On peut penser que le SDRIF a les mmes valeurs que les DTA, mais la 2 me phrase de cet alina continue il doit tre compatible avec cette directive lorsquelle sapplique tout ou partie du territoire . Le SDRIF a les mmes effets que les DTA c'est--dire quil a sans doute les mmes consquences sur les documents qui lui sont infrieurs que les DTA. En revanche cela ne dit rien des rapports juridiques entre le SDRIF et les DTA. Une DTA peut sappliquer sur tout le territoire. Principe que la loi spciale droge la loi gnrale. Lorsquon a deux normes de la mme valeur, il faut savoir quelle est la norme que lon va appliquer, et on considre que celle qui a lobjet le plus prcis sapplique de prfrence la norme gnrale qui a organis les choses de manire moins prcise. On a ici un mcanisme qui ressemble ce principe : les DTA ont pour but de prciser des lments sur une partie du territoire 29

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et ce de faon rigoureuse. On lui donne la prfrence par rapport au SDRIF, qui est plus gnral. Cet alina manifeste la volont de lEtat de garder la main puisque DTA = Etat, et SDRIF = rgion. LEtat, pour garder le contrle de la rgion IDF, naura qu dfinir seul une DTA pour que la rgion et le SDRIF sy soumette. Lapparente rationalit des dispositifs mis en place cde devant des exigences et contraintes qui psent sur la rgion DIF. On ne peut pas traiter tout lurbanisme dun pays comme la France laune des mmes mcanismes, il y a forcment des enjeux de territorialisation de lurbanisme.

Section 3 - La planification stratgique relevant des collectivits territoriales : Les schmas de cohrence territoriale (SCOT)
Le rapport du CE de 1992 lurbanisme pour un droit plus efficace pointait lchec des schma directeur voulus lchelle locale depuis les annes 1970 et qui avaient bnfici de la mme dcentralisation que les POS. Autant les collectivits locales avaient su prendre en main les POS mais pas les SD. Cet chec des SD tenait ce quils devaient avoir un chelon supra communal. Pour avoir une planification stratgique ce niveau, il aurait fallu que les collectivits territoriales se soient coordonnes sur la question. Or jamais les communes ne se sont rassembles pour dfinir un amnagement commun. De telle sorte que les schmas directeurs se sont progressivement prims, au point que on songeait leur appliquer une jurisprudence svre pour empcher quils entravent llaboration de nouveaux POS. On comptait 219 SD au moment du rapport du CE, et seulement 1/3 avait fait lobjet dune rvision dans les 20 ans. Il a fallu refondre cet instrument dans la loi SRU. A la place de SD on les a appel SCOT. On a chang trois choses : - On a inscrit les problmatiques de dveloppement durable - On a amlior les rgles dlaboration - On a essay damliorer larticulation entre SCOT, POS.

1 - Lobjet des SCOT


A) La substance des SCOT Pose larticle L.122-1 du CU. Il faut distinguer entre un contenu minimal et un contenu supplmentaire ou renforc. 1. Le contenu minimal Il sarticule entre 3 points : un diagnostic, un projet et la dfinition daction. Un diagnostic : Les schmas de cohrence territoriale exposent le diagnostic tabli au regard des prvisions conomiques et dmographiques et des besoins rpertoris en matire de dveloppement conomique, d'agriculture, d'amnagement de l'espace, d'environnement, d'quilibre social de l'habitat, de transports, d'quipements et de services . Le SCOT est peru comme un document multifonction. Il repose sur un diagnostic le plus large possible de la situation du territoire. Pour dfinir le SCOT, les enjeux durbanisme et damnagement sont secondaires. On largit les priorits et on vise une analyse globale Le projet : le diagnostic doit concourir llaboration dun projet. Mais le projet est de nature particulire : le SCOT prsente le projet damnagement et de dveloppement durable retenu (PADD) qui fixe les objectifs des politiques publiques durbanisme en matire dhabitat de 30

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loisir, de marchandise, de stationnement de vhicule . On considre que lurbanisme est une politique publique, et est un outil dintervention publique. Cest rompre lgislativement avec la logique de droit de lurbanisme comme police spciale. Dans cette politique publique durbanisme il y a le dveloppement conomique, de lhabitat, de loisir, de dplacement des personnes et des marchandises Trs vaste et vari. On parle du dplacement des personnes et marchandises. La proccupation est celle des flux et non pas la manire dont sont vhiculs les flux. Les SCOT ne vont pas tre comptent pour les outils de transport. La seule comptence de transport sera celle relative lautomobile, non pas pour la circulation, mais pour le stationnement et le trafic. Cest le 1er document qui manifeste que constitue une volont de politique publique la rduction du trafic automobile. La dfinition des actions : les SCOT sont des documents rcents (article L.122-1 al 3). Ils dfinissent notamment les objectifs relatifs l'quilibre social de l'habitat et la construction de logements sociaux, l'quilibre entre l'urbanisation et la cration de dessertes en transports collectifs, l'quipement commercial et artisanal, aux localisations prfrentielles des commerces, la protection des paysages, la mise en valeur des entres de ville et la prvention des risques . Cet alina met laccent sur des points importants : les enjeux essentiels sont pess en terme dquilibre : - Intgrer linterdpendances des ralisations publiques de sorte quaujourdhui on ne peut plus assigner un seul objectif, mais plusieurs, plus sophistiqus. Il faut un quilibre. Il doit y avoir un urbanisme pluridimensionnel. - Le SD nest pas conu comme un document comptence gnrale, mais comptence spciale. Le SCOT ne confie que quelques actions aux collectivits qui en sont charges et laisse dautres actions dautres types de document durbanisme . Sy mlangent des proccupation gnrales (paysage, activit commerciale et artisanales) et conjoncturelles (mise en valeur des entes de villes, apparue fin 70). 2. Le contenu renforc Il concerne donc des lments supplmentaires qui vont pouvoir tre rglements dans les SCOT. Les sites naturels : Ils dterminent les espaces et sites naturels, agricoles ou urbains protger et peuvent en dfinir la localisation ou la dlimitation . Pas certain quil y ait une distinction entre contenu gnral et renforc puisque dterminer, dlimiter ou localiser sont en ralit des oprations similaires. Il faut se rapporter aux anciens SCOT pour savoir ce qui relve du contenu renforc ou non. Les projets dquipement et de services : Ils peuvent dfinir les grands projets d'quipements et de services, en particulier de transport, ncessaires la mise en oeuvre de ces objectifs. Ils prcisent les conditions permettant de favoriser le dveloppement de l'urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs. Ils peuvent, le cas chant, subordonner l'ouverture l'urbanisation de zones naturelles ou agricoles et les extensions urbaines la cration de dessertes en transports collectifs et l'utilisation pralable de terrains situs en zone urbanise et desservis par les quipements . Ide quon va retrouver dans les POS pour les zones urbaniser, de manire inconditionnelle ou de manire conditionnelle. On retrouve ce mme dispositifs : conditionner louverture lurbanisation certains pr requis : - Liaison entre ouverture lurbanisation et dveloppement des transports : on ne peut dvelopper lurbanisation qu la condition quon dveloppe les dplacements collectifs. Ce qui signifie que le SCOT va contraindre les autorits comptentes en matire de transports collectifs. Question de savoir si une remise en cause du transport ne conduirait pas une fermeture de lurbanisation. 31

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- Louverture dune nouvelle zone urbaine se fait sous rserve de lutilisation de terrains urbains dj prsents et dj desservis par les quipements. Remarques : ce conditionnement de louverture lurbanisation nest pas fait rfrence dans le SDRIF. Les SCOT ne sont pas ncessairement soumis cette obligation de conditionnement car on est dans le contenu renforc. Et si le conditionnement sopre, il sagit de lutilisation de terrains autour et non pas de tous les terrains autour. B) La prsentation des SCOT Article R.122-1. En terme de prsentation le SCOT sarticule entre deux documents : un rapport de prsentation et un document dorientation. 1. Le rapport de prsentation Il va contenir les lments de diagnostic voqus, ainsi que ltat initial. Ce document va rester tel quel, de tel sorte quil va y avoir des carts et mme des contradictions entre les nouvelles ncessits et la manire dont le document durbanisme envisage les choses. Il faut donc poser la question de lexistence, re-dterminer o on est. Exemple : les plans de prvention des risques dinondation, le risque dinondation est forcment une analyse rtrospective. Une ancienne analyse ne peut pas sappliquer un plan actuel car les donnes ont chang. Il faut donc rvaluer chaque fois la situation. Lanalyse de lexistant doit galement contenir le PADD, et enfin un phasage. Dans le rapport de prsentation, on doit monter les diffrentes phases de ralisation du document telles quelles sont envisages. Tout le SCOT na pas vocation sappliquer immdiatement et peut suivre un scnario. 2. Le document dorientations gnrales Ce document doit contenir lensemble des objectifs poss dans le SCOT mais surtout il doit contenir des documents graphiques avec en particulier ceux permettant de reprer les zonages que peut dfinir le SCOT. Ladministration dtermine des choix politiques qui navaient pas t arbitrs au niveau politique. Cela montre que la logique 34 de la Constitution fond sur la rpartition des comptence est un peu en retrait.

2 - La facilitation des SCOT


Ensemble des contraintes qui pses sur les acteurs locaux pour inciter les CT se doter de SCOT. Ces incitations sarticulent autour de 2 ides principales : les problmatique de lurbanisation limite et la rationalisation des primtres et des comptences. A) Lurbanisation limite Larticle L.122-2 pose que sans SCOT, pas de zone urbanisable nouvelle : Dans les communes qui sont situes moins de quinze kilomtres de la priphrie d'une agglomration de plus de 50 000 habitants au sens du recensement gnral de la population, ou moins de quinze kilomtres du rivage de la mer, et qui ne sont pas couvertes par un schma de cohrence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut tre modifi ou rvis en vue d'ouvrir l'urbanisation une zone urbaniser dlimite aprs le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle . Cest ce quon a appel la technique de lurbanisation limite qui sapplique aux CT qui ne 32

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veulent pas se doter de PLU : pas de PLU = pas de construction en dehors des zones urbanises. En matire de SCOT, le principe durbanisation limite a t conu de manire nuance. Aussi bien en termes de champ dapplication quen termes de contenu. 1. Champ dapplication de lurbanisation limite Cette technique sapplique pour les communes situes moins de 15km de priphries de plus 50 000 habitants. Cela pose problme parce quune agglomration est une notion floue. Comment dterminer le primtre de lagglomration ? Aucune dfinition juridique. On pourrait en trouver dans dautres textes (code de la route, zone publicitaires). Le texte prcise ici quil faut entendre agglomration au sens du recensement de la population Cest donc lINSEE qui sera comptent pour dterminer le primtre des agglomrations. Pour dfinir le terme priphrie : ex, une ville de province de 60 000 habitants, entoure de communes partiellement urbanises. Priphrie de lagglomration veut-elle dire 15km par rapport aux dernires zones agglomres ou 15km partir de la limite de la commune contenant les derniers lments de lagglomration Le prfet par arrt peut carter la rgle en cas de rupture gographique. Cette rgle vaut aussi pour les communes situes moins de 15km du littoral. 2. Le contenu de lurbanisation limite Le principe est que ces communes qui ne sont pas couvertes par un schma de cohrence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut tre modifi ou rvis en vue d'ouvrir l'urbanisation une zone urbaniser dlimite aprs le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle . Cela signifie que les espaces quon envisageait douvrir lurbanisation avant lentre en vigueur du SCOT restent susceptibles dtre ouverts lurbanisation. Cela ne vaut que pour les nouveaux projets, postrieurs la mise en place du SCOT. Ensuite, mme dans les zones urbaniser dj ouvertes, on ne peut plus crer de centres commerciaux. Influence de Raffarin. Cela vise empcher le commerce de grande distribution de se dvelopper partir du moment o la commission europenne avait la loi Royer de 1970 dans le collimateur (rupture du principe de libre concurrence). On a transfr une rgle de lautorisation durbanisme commercial, dans le droit de lurbanisme classique. Autant le 1er volet tait incitatif, autant ce 2me volet est purement cynique. On peut ainsi empcher le dveloppement de la grande distribution dans les secteurs nouveaux. Le but est de faire adopter les SCOT pour permettre la cration des nouveaux centres commerciaux. Il y a des drogations, qui ncessitent un acte de volont de la part des CT. Il peut tre drog cette rgle avec laccord du prfet (pouvoir entre les mains de lEtat). Ds lors, on peut consommer tous les terrains nouveaux si le prfet ne sy oppose pas. Sans quil y ait besoin de laccord du prfet, il peut y avoir une exception lorsque les CT se sont engages dans llaboration dun SCOT. Dans ce cas, la drogation ne peut tre refuse que si les inconvnients ventuels de l'urbanisation envisage pour les communes voisines, pour l'environnement ou pour les activits agricoles sont excessifs au regard de l'intrt que reprsente pour la commune la modification ou la rvision du plan . En effet, lorsquun primtre pour le SCOT a t arrt, alors le contenu de la rgle peut tre leve par arrt du prfet. Si on doit modifier ou rviser un PLU pour atteindre un objectif important, alors la rgle de lurbanisation limite na plus aucune porte. Ce mcanisme de facilitation des SCOT peut sembler intressant mais il est entirement entre les mains du prfet de part les drogations trop nombreuses. Cest la dtermination du prfet faire appliquer cette rgle qui conduire dans un dpartement des dcisions ou non de mettre en uvre des SCOT. En fonction du prfet, de ses stratgies de carrire, les prfet vont mener des politiques qui vont sappuyer plus ou moins sur certains ou certaines de ces comptences. 33

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B) La rationalisation des primtres et des comptences La loi SRU reprend et prolonge les acquis de lintercommunalit mise en place partir de 1999 sous linfluence de J.P Chevnement. En 10 ans, on arrive une situation o toutes les communes sont en situation dintercommunalit. On a pouss lintercommunalit en posant la rgle de la double continuit territoriale qui lie le primtre dintercommunalit avec celui du SCOT. La rgle de la double continuit territoriale : lintercommunalit ne peut plus tre dcoupe sur une rgion au hasard. Elle doit tre le territoire dun seul tenant et sans enclave, et un territoire comprenant la totalit du primtre des EPCI (EP de coopration intercommunale) comptents en matire de SCOT. Continuit physique et administrative. En cela on facilite la ralisation du SCOT dans la mesure o lon va limiter le nombre dacteurs quelques reprsentants dintercommunalit, et que ces acteurs seront regroups autour dobjectifs similaires. Pour savoir combien dintercommunalit doivent tre rassembles : Le primtre doit tre ralis en fonction des intrts du territoire. Autrement dit il faut quil y ait une double continuit (territoriale et administrative) et que le primtre corresponde un territoire dot denjeux communs. Cest entirement entre les mains du prfet encore une fois, qui peut exclure une ou plusieurs communes. Cela a grandement facilit le dmarrage et dlaboration des SCOT.

3 - La procdure dlaboration du SCOT


Les SCOT sont des documents lourds mettre en uvre compte tenu des multiples interlocuteurs participant. On va voir quil y a 4 phases principales ncessaires. Dabord, la dtermination du primtre ; la cration dun EPCI ; la mise ltude du SCOT ; et enfin lapprobation du projet. C) La dtermination du primtre Le principe est que ce sont les communes et les EPCI qui sont supposs faire partie de ce SCOT qui sont comptents pour en dterminer le primtre. En ralit cest trs diffrent : le primtre dun SCOT se joue autour des grands EPCI et autour du prfet. Le SCOT repose sur une ide urbaine. En cela une des ruptures entre les SD et SCOT, est que les SD ne faisaient pas de place particulire la conception urbaine du territoire. Ide dquilibre et de cohrence, tourn vers une ville centre. Or le SCOT est la gestion dune agglomration et de ses zones pri-agglomres dans lesquelles ont veut assurer cet quilibre. Ce qui signifie par consquent que lEPCI central est ncessairement moteur dans la dcision dengager le processus dlaboration du SCOT. Le primtre du SCOT ne se fera quavec laccord de cet EPCI centre. Il sagit de stratgie politiques. Le prfet joue un grand rle galement : il initie, il incite et dcide de lintercommunalit et donc du SCOT. Si une communaut a les moyens de rsister au prfet, il y a un dbat entre les 2 et il nest pas certain que ce soit le prfet qui gagne, sinon, cest le prfet qui fera un peu ce quil veut. Le texte est ici loin de la ralit. D) La cration dun EPCI Il va tre charg dlaborer et de mettre en uvre le SCOT. Pour quun SCOT fonctionne, il doit tre li une institution. Liaison entre planification et institutionnalisation. On a constat que les anciens SCOT navaient pas fonctionn lorsquils avaient t laisss aux collectivits locales. Il faut quil y ait une personne morale intresse dans llaboration, la mise en uvre et voir la rvision du SCOT. 34

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Avant, lorsquune mission devait tre accomplie par ladministration, on attribuait une comptence une autorit administrative. Depuis quelques annes, on constate un phnomne de personnalisation des comptences. On va crer des personnes morales ou des quasi personnes morales (pour les autorits indpendantes). Cela traduit le fait quon ne raisonne plus en termes de comptences, mais en termes de prrogatives rattaches un patrimoine. Si on crer des personnes morales, on les dotes dun objet social, dun patrimoine, et on escompte de cette cration que la personne morale va grer avec plus dactivit et de vigilance les missions qui lui sont confies par rapport lautorit administrative qui sest vue attribue une comptence. En effet lAA ne perd rien si elle nexcute pas sa comptence, alors quune personne morale qui nexerce pas son objet social est menace dans son existence. Ou bien le SCOT recouvre le primtre dune communaut dagglomration ou communaut urbaine, ou bien il ne recouvre pas celui dun EPCI existant. Sil le recouvre alors lEPCI considr deviendra ltablissement public charg du SCOT. En revanche si le primtre du SCOT ne recouvre pas exactement celui dun EPCI, il faudra crer un EPCI qui englobera les communes membres et les EPCI de ces communes membres. Parfois le SCOT peut tre la prfiguration dun espace institutionnel urbain. Si aprs la cration dun EPCI on dlimite une communaut dagglomration ou communaut urbaine, il absorbera ltablissement cr ad hoc. Lide de faire porter un SCOT par une personne morale EPCI est une bonne chose : lieu de discussion de ses membres. Mais en mme temps mcanisme lourd et compliqu. On pourrait faire concider les communauts et les primtres des SCOT. E) La mise ltude Un certains nombres de RDV procduraux fixs par le code. Mais cette phase est galement marque par une grand libert offerte lECPI qui va grer cette tude. 1) LEPCI va devoir prendre une dlibration qui va fixer les modalits de la concertation qui va sorganiser autour du projet. La concertation est lassociation du public ds le dbut de la procdure. Une intervention du public est dautant plus efficace quelle intervient en amont. Cette concertation prend la forme de runion dinformation, dexposition, de rencontres, dassociations Une concertation de bonne qualit est le gage dun projet qui recevra une forte adhsion. La ville de Paris joue particulirement le jeu de la consultation (voir au pavillon de larsenal prs de la prfecture de Police). 2) LECPI doit galement dfinir la manire dont il va travailler avec les personnes publiques qui souhaitent tre associes llaboration du projet. La diffrence avec lancien droit tient ce quil ny a plus de liste ferme des personnes publiques ncessairement associes llaboration dun SCOT, mais une liste ouverte laissant le choix aux personnes publiques dtre associes ou non. Cependant, lEPCI doit inviter toutes les personnes publiques ventuellement intresses, puisque pour souhaiter tre associ, il faut dabord tre invit formuler ce souhait. Si un EPCI ne saisi pas certaines personnes publiques il pourrait donc en rsulter un vice de procdure. Cela a pour consquence que lEtat ne fera pas forcment partie de cette liste. On aurait alors un SCOT qui soprera sans que lEtat nintervienne. Cela peut permettre une forme pousse de la dcentralisation, mais cest aussi un pige car si lEtat na pas souhait tre associ llaboration du SCOT il aura lissue de son laboration, le choix de laccepter ou non. LEtat prend alors le rle de censeur = dangereux. 3) Lorsque llaboration est suffisamment avance, lorsquon a un projet de projet, il faut procder un dbat gnral sur les orientation PADD et sur le bilan de concertation. LEPCI ne pourra pas arrter un projet dfinitif avant un dlai de 4 mois. Cela permet aux intrts de diverses natures de sexprimer. Dun certain point de vue, ce dlai est une officialisation du rle 35

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de lobbying. Les lus pourront se faire leur opinion sur la base des interventions, sollicitations A la fin de ce dlais, le projet du SCOT est arrt par lEPCI. 4) Phase faisant passer le projet arrt au stade de projet approuv. Il va y avoir une phase de consultation pour avis de toutes les personnes publiques concernes mme celles non associes, avec un dlai de 3 mois pour quelles donnent leur avis. Le projet va galement tre communiqu pour avis aux associations agres pour la dfense de lenvironnement qui en font la demande. En revanche, faiblesse du dispositif : elles doivent en faire la demande contrairement aux personnes publiques. Dmarche active. Il va sagir de purger le SCOT des contestations des communes intresses. Lorsque leurs intrts sont compromis par le schma, la commune peut saisir le prfet pour demander une modification. Ce dernier donne un avis motiv dans le dlai de 3 mois sur les projets de modification donns par la commune. On retrouve lchelon communal et intercommunal, des mcanismes que lon retrouve en matire communautaire. Cela traduit une imperfection de la coopration intercommunale. o On voit galement revenir lEtat qui va jouer le rle de conciliateur entre la commune qui se sent menace et le groupement de commune suppos tyrannique. LEtat conserve sa tutelle sur les collectivits. o La commune garde la place de collectivit primaire et ce qui est au dessus delle sont des artefacts tyranniques. Si le prfet ne souscrit pas aux demande de modification prescrites par la commune, celle-ci a le pouvoir de se retirer du SCOT. Pourtant le primtre sur SCOT se veut par la continuit territoriale. Cette possibilit de contestation est contradictoire avec le reste de la procdure dlaboration du SCOT puisquon va permettre labandon dun certain nombre dintrts essentiels communaux. On permet ainsi aux communes de remettre en cause cette logique au nom de leur intrt propre. 5) Une fois purg ces contestations, le projet ventuellement modifi est soumis enqute publique, puis il est enfin approuv par une nouvelle dlibration de lEPCI. Il entre en vigueur 2 mois aprs que cette dlibration a t transmise au prfet. Le prfet dispose encore un pouvoir dopposition, si celui-ci mconnat gravement les principes fondamentaux du dveloppement durable ou sil mconnat une DTA, loi littorale ou loi montagne. Le refus dapprobation du prfet na pas de vritable porte puisque si le SCOT est contraire la DTA, loi montagne ou littorale, il sera nul. Il suffirait de saisir le tribunal administratif pour parvenir au mme rsultat. Concernant les mconnaissances graves des principes fondamentaux, cest plus un moyen dopposition discrtionnaire du prfet car la dfinition des ces principes fondamentaux nest pas donne et le serait difficilement. Dautant plus que le SCOT est un document relativement vaste. Le TA hsitera dailleurs mettre sa plume contre le prfet, en faveur des collectivits. Cest pourquoi mieux vaut que lEtat soit associ puisquil sera moins susceptible de le rejeter lors de lapprobation. F) Le suivi des SCOT Le gros dfaut des SCOT est quil tait difficile de se mettre daccord plusieurs annes aprs les avoir adopt pour les rviser. Ils devenaient prims, parfois illgaux. La redfinition des SCOT a voulu rompre avec cette problmatique et cela en inscrivant une obligation dvolution. Article L.122-14 CU : si 10 ans aprs lapprobation ou aprs la dernire rvision du SCOT, celui-ci ne fait pas lobjet dune dlibration sur son maintien en vigueur, alors ce SCOT devient caduque . Si rien nest fait pour le rgnrer aprs 10 ans, il devient caduque. La loi urbanisme et habitat de 2003 a attnu les obligations contenues dans la loi SRU en 36

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prvoyant que ce ntait pas 10 ans aprs ladoption, mais 10 ans aprs une modification. Il suffit donc de procder un maigre changement pour que le dlai de 10 ans soit prorog dautant. Cela montre que la procdure tait trop lourde. Lorsquune opration durbanisme nest pas compatible avec un SCOT on a organis une procdure de mise en compatibilit qui permet au prfet de mettre en compatibilit le SCOT avec un autre document. Article L.122-16 du CU : lorsque le SCOT vieilli et que les collectivits communales en viennent vouloir leur POS ou PLU dans des propensions qui ne seraient plus compatibles avec le SCOT, il est alors possible doprer une rvision du SCOT conjointement avec le PLU. Les 2 procdures sont fusionnes, notamment pour lenqute publique. Cela pose une question : est ce quen ralit on navoue pas que le SCOT et PLU soccupent de la mme chose, sur le mme territoire ? Ne serait-il pas plus judicieux de fondre en un seul document le SCOT et PLU, avec un volet rglementaire avec zonage et un volet stratgique avec des perspectives ?

G) Les effets juridiques des SCOT 1. Les actes concerns par lapplication des SCOT Les SCOT simposent : Aux documents de planification urbaine : POS, PLU, carte communale, et ils simposent galement tous les documents de planification sectorielle (plan de dplacements urbains = PDU ; et les plans du logement de lhabitat = PLH). Aux documents durbanisme labors en vue dune urbanisation future : les rserve foncire et les ZAD (zone damnagement diffr) Aux documents relatifs aux zones damnagement : lotissement, remembrement urbain, ZAC (zone damnagement concert). A un certains nombres dactes individuels : les permis de construire qui permettent de construire plus de 5 000 m2 de SHON, et concernant lurbanisme commercial. 2. Les contraintes des SCOT sur ces actes Ces documents doivent tre compatibles avec le SCOT. Arrt de 1974 ADAM relatif la ralisation dun projet autoroutier dont le trac se trouvait plus de 6km de la prvision faite par le SCOT. Le CE estime que ce trac est compatible avec le SCOT. Arrt de 1991 PORTETS le CE constate lincompatibilit dune zone dfinie comme constructible dans le POS et comme zone agricole dans le SCOT. Arrt de 1998 LEROY MERLIN le CE admet la compatibilit dune zone durbanisation future avec une coupure verte dfinie dans le SCOT ds lors quelle ne porte atteinte qu 5% de sa surface.

La jurisprudence du CE nest pas dune rigueur absolue parce quelle ne peut pas ltre. La confrontation de 2 documents rpondant des objectifs diffrents ne peut donner lieu 37

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llaboration de principe de fonds. Il y a une espce de taux de libert par rapport au SCOT. Etre compatible signifie pour le CE ne pas dire le contraire. Pour arriver cette solution, le juge utilise des objectifs photographiques de focal diffrent. Si on suivait cette logique, jusquau bout on pourrait dire que chaque atteinte nest rien que par rapport au SCOT pris dans son ensemble. Le juge va devoir regarder le SCOT dans son ensemble, et une coupure dun espace vert pourra tre compatible ou non selon le cas. Absence dun rfrentiel permanent pour apprcier la compatibilit entre le SCOT et le document situ en dessous, est la meilleure preuve quil ny a pas de contrle de compatibilit, mais simplement un contrle dopportunit. Libre apprciation du juge Pour les grands projets dinfrastructure, le contrle de la compatibilit nexiste pas (voir arrt ADAM). Le CE feint de contrler. Quest ce que lvolution du SCOT va changer dans le contrle juridictionnel ? Les SCOT ont encore t assouplis par rapport aux schmas directeurs en particulier sur les aspects de zonage (cartographique). Plus les zonages sont flous plus le contrle de compatibilit sera gnreux. Mais les SCOT ont t enrichis en contenu par rapport aux schmas directeurs. Question de savoir si les augmentations des enjeux contenus dans les SCOT vont conduire plus de contrle ? Il semble que la nouvelle rdaction favorise une rduction du contrle juridictionnel : moins de normes moins de contrle. Mais aussi une augmentation du contrle administratif et politique : plus de contraintes, plus de contrle. Il va donc y avoir plus de contrle sur le SCOT et moins de contrle sur lapplication du SCOT sur les autres documents durbanisme. Autrement dit, la nouvelle rdaction induit une certaine perte de force juridique de ces documents. Le ddoublement de document entre SCOT et PLU est une logique qui ne sera plus tenable longtemps. Aujourdhui, dfinir pour une commune son destin urbanistique ne peut pas se faire sans regarder les communes voisines. Il y a des flux demplois, de logement, de transport. Il ny a plus que des destins durbanisme communs (et non plus isols). Il est donc souhaitable que les SCOT perdent de leur influence puisquils auront certainement vocation tre la partie rglementaire des PLU, remonts lchelle intercommunale.

Chapitre 2 - La planification rglementaire


Section 1 - Le plan local durbanisme
Les PLU essaient de succder au POS qui constituent avec le permis de construire lossature intellectuelle du droit de lurbanisme. Autrement dit, cest le pivot des normes durbanisme. Cest dailleurs le succs des POS qui en donne une illustration. En 2002 on comptait en France 9 675 POS ou PLU regroupant 55 millions dhabitants. Les communes ne sont pas obliges de se doter dun POS ou PLU. Il en rsulte que dun point de vue juridique ces documents sont soumis une pression bien plus importantes. On est ici dans la rglementation applique quotidiennement sur laquelle le TA, et le lgislateur nont pas cess de statuer et disposer sur le sujet. La loi SRU de 2000 a substitu la terminologie PLU la terminologie POS antrieure. Il y a une relle diffrence de rgime juridique entre les 2. Le problme de la loi SRU a t dessayer de grer le succs des POS. Ce ntait pas vident cause des enjeux importants que le POS contenait et de son large succs. Le lgislateur a trouv une solution en admettant que les POS resteraient applicables tant que chaque commune ne dciderait pas de basculer dans le PLU. Aujourdhui, on a donc 2 sries de 38

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dispositions : articles L.123-1 et suivants. Les unes sappliquent au POS et les autres au PLU. En principe la philosophie de la loi SRU tait que ce basculement devait soprer la prochaine modification du POS. Mais certaines communes nont pas voulu changer leur POS en PLU, ce qui a pos des problmes. Cest pourquoi en 2003 dans la loi urbanisme et habitat, le lgislateur est venu prvoir des possibilits de rviser son POS sans basculer dans le rgime du PLU. Le lgislateur, en favorisant ce conservatisme, a toutefois procd une initiative incitative en ouvrant certaines possibilits uniquement aux communes dotes dun PLU. Il est probable quon parvienne un jour un basculement autoritaire vers le PLU des communes restant dotes de POS.

1 - Le contenu
A) La prsentation du PLU Article L.123-1 du CU et L.123-5 du CU, ainsi que plus gnralement, aux articles L.123 et suivants. Il y a 4 documents obligatoires et 1 facultatif.

i. Le rapport de prsentation

Le statut juridique du rapport de prsentation : il contient un diagnostic juridique de ltat initial de lurbanisme de la commune, notamment ltat initial de lenvironnement. Il explique quels sont les objectifs que sest fixe la commune en rdigeant son PADD, et il contient un rsum non technique du PLU. Le rapport de prsentation nest pas opposable. Deux consquences : il nest pas opposable aux demandes dautorisation durbanisme, mais surtout sil y a une contradiction entre ce rapport et un autre document durbanisme, cela nemporte pas de consquence car pas deffet juridique propre. Mais contrle des juges qui vont vrifier que toutes les rubriques que doivent contenir le rapport ont t remplies par les CT. Le contentieux dun PLU est trs important, notamment sur cette condition de forme.
ii. Le projet damnagement et de dveloppement durable (PADD)

Le PADD nexistait pas dans les POS. Son contenu est dfini par la loi SRU, qui prvoyait que le PADD avait un contenu obligatoire et facultatif. La loi de 2003 urbanisme et habitat est venue rduire sa porte et il ny a plus quun seul contenu exclusif : le contenu obligatoire. Larticle R.123-3 du CU prcise que le projet de PADD dfinit les orientations d'urbanisme et d'amnagement retenues pour l'ensemble de la commune . La rglementation de ce PADD est devenue succincte en termes de contenu puisquil est dsormais un document dorientation sans tre plus prcis quant au contenu. Le PADD a t rduit galement du point de vue de ses effets juridique. Dans la loi SRU, il tait prvu quil soit opposable. La loi urbanisme et habitat a abrog ce principe dopposabilit en posant en contrepartie que les autorisations durbanisme doivent tre fixes en cohrence avec le PADD. On peut se demander si le juge ira jusquau contrle ce point parce que le PADD est trop vague. La loi de 2003 a donc vid de toute porte lobligation de rdiger un PADD dans le PLU.
iii. Les orientations damnagement

Cres par la loi de 2003. Ces orientations ne recouvrent que certaines parties du territoire de la commune. Elles sont infra communales et facultatives. Une commune dote dun PLU nest pas tenue de se doter de ces orientations. Cependant si la commune sen dote, larticle L.123-5 pose 39

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le principe de lopposabilit aux autorisations individuelles. La loi urbanisme et habitat a vid lobligation de respecter le PADD, mais si la commune se dote dorientation damnagement, alors on pourvoit ce manque, puisquelles sont opposables. Les communes se dotent peu de ces orientations damnagement car trop contraignant.
iv. Le rglement

Il constitue lespace privilgi de la normativit du PLU. Il contient lessentiel des PLU. Sur la forme, le rglement nest pas un document unique, mais un document divis en 3 parties. o Un contenu gnral qui va sappliquer au territoire de toute la commune (ex : prescriptions architecturales, stationnement). o Des sries de rgles rparties par zones. o Un vocabulaire du rglement. Le rglement dun PLU utilise des mots techniques quil faut expliquer. Par exemple, lgout du toit est le bas de la gouttire. Il dtermine la hauteur des btiments. Mais des situations particulire : dans les toitures terrasses, lgout du toit nest pas dfinie pareille, de mme que pour les toiture la mansarde. Le contenu de ce rglement est variable. Le contenu obligatoire est trs limit et le contenu facultatif reprsente 90 95% des rgles. Le contenu est galement adaptable parce que les communes peuvent user dune grande libert dans la dtermination des rgles quelles entendent appliquer. Elles ont tous les outils en main pour grer leur destin durbanisme.
v. Les documents graphiques

Ce sont les documents qui rpartissent les zones dfinies par les rglements sur des cartes. La fonction essentielle est bien de procder la dlimitation gographique des zones voulues par le rglement. Mais ces cartes peuvent tre porteuses par elles mme dune normativit : certains lments peuvent tre ports uniquement sur le document graphique sans ltre dans le rglement. Aujourdhui on limite la porte des documents graphiques par rapport au document rglementaire. B) La rglementation territoriale : le zonage

Lide dattribuer un pouvoir administratif sur des zones prdtermines par ladministration a mis longtemps simposer en France. Cela nous vient des USA. Il est plus facile dtablir des zones sur des territoires vierges que sur un terrain dj urbanis, puisquil sagit de reconditionner lespace existant, avec tout ce que cela engendre : indemnisations, caractre prescriptif Cette ide de reconditionner lexistant sera repousse le plus longtemps possible par le lobbying de la proprit. Les pays qui ont un pouvoir administratif forte se soumettent rapidement une rglementation reposant sur le zonage (ex : Allemagne). Ce nest quaprs lexprience urbanistique coloniale (urbanisme rationnel) que lon ira aprs les annes 30 vers lide dun pouvoir administratif capable dimposer des rgles durbanisme territorialises y compris dans les zones dj urbanises. Ce mouvement va stendre dans lensemble des pays dvelopps et preuve par la capacit dorganiser un espace urbain selon des rgles spcialises. Cette ide est devenue une ide gnrale. On ne peut plus laisser aux propritaires le choix de dcider eux mmes la faon doccuper le terrain. 1. Lconomie gnrale des rgles relatives au zonage dans les PLU Le zonage est inhrent au statut du PLU. Il ne peut pas y avoir de PLU sans zonage. Il doit comprendre la rpartition des territoires sous la forme de zone. Le PLU doit couvrir lintgralit du territoire, et ne peut pas carter une partie du territoire de ce zonage. Ide dgalit. Un territoire doit tre soumis intgralement aux mmes rgles. Ce principe est justifi par la rticence des 40

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particuliers au zonage. Les collectivits ne sont pas libres des types de zones quelles veulent mettre en place. Le CU exige que tout le territoire communal soit rparti en 4 types de zones : les zones urbaine (ZU), les zone naturelle (ZN), les zones agricoles (ZA), et enfin les zones urbaniser (ZAU). Le rgime de la loi SRU a partiellement remis en cause le rgime antrieur. Cette nouvelle rpartition rvle 3 proccupations diffrentes : Distinction entre le prsent et le futur : les ZU, ZA et ZN sont des zones dont laffectation existe dj et ne peut pas beaucoup voluer. Les ZAU sont des zones amenes voluer dans lavenir. Donc une ZAU tait une ZN avant. Elle sera une ZU aprs. On isole les activits agricoles. Ce qui caractrise les ZU ou ZN est lindtermination de leurs fonctions (activits industrielles, commerciale, logement, service public. Les ZN peuvent tre des forts, tangs, Au contraire les ZA sont des zones relatives un certain type dactivit. Cette distinction est le produit de lhistoire et dune proccupation dtermine : o La France est lun des pays dEurope qui a la plus forte tradition agricole. La population active concerne par lactivit agricole dpasse celle des autres pays europens, et la surface agricole en France est trs leve. La mise lcart des rgles gnrales durbanisme au profit dune rglementation spcifique aux zones agricoles traduit cette spcificit historique des activits agricoles. o A ces considrations historique sajoute une autre proccupation dtermine dans le temps et dans lespace : le maintien du modle agricole franais au moment o lagriculture intensive commence tre remise en cause. Distinguer les ZA des autres zones, cest justifier que lagriculture na pas les mmes comptes rendre que les activits industrielles, et en mme temps que la ZA nest pas une ZN (on exclu les ZN des ZA). Les ZA traduisent une transaction de lurbanisme par rapport au monde agricole et dont limpact sur le territoire reste essentiel dans lconomie franaise. La libert donne aux collectivits territoriales : Le lgislateur a voulu donner aux autorits locale une vraie matrise de leur destin durbanisme en ne fixant pas plus de catgories. Il ouvre une habilitation aux collectivits locales pour dcider de lensemble de leur destin durbanisme. Plus la norme suprieure est souple, plus le champ souvre pour la norme infrieure. On assiste une rglementation minimale ncessaire (4 types de zones) qui repose sur une diffrenciation faible entre les zones, et enfin, contient des proccupations particulires comme le contrle de louverture lurbanisation ou la protection des activits agricoles. 2. Ltude particulire de chacune des zones
a. Les zones urbaines

La dsignation de ZU suppose la prexistence dune urbanisation. Il ny a de ZU que zone dj urbaine. Le PLU cet sujet a dabord un effet de constatation. Si on veut ouvrir de nouvelles zones urbaine, on doit passer par la ZAU. Cela signifie quun PLU qui placerait en zone U un territoire qui nest pas urbanis serait entach derreur de droit. Mais un territoire urbanis pourrait ne pas tre plac en ZU parce quon pourrait envisager de naturaliser un espace urbain (ex : dans les anciennes rgions industrielles), et certains espaces urbaniss sont qualifis dans dautres types de zones comme les ZA (hameaux dans les exploitations agricoles). Il ny a pas un seul type de zone U, mais un nombre considrable de subdivision. Lide gnrale est que les ZU sont toujours subdivises en fonction dun rfrentiel qui nest pas impos aux collectivits locales mais qui est utilis par toutes : les ZUA sont le centre ville, les ZUI sont les zones urbaine industrielles. Ce nest pas le CU qui impose cette subdivision, mais les conventions de rdaction utilises par lEtat. Mais une commune peut soit ne pas opter pour de subdivision du tout, soit encore les subdiviser en ZUAA, ZUAC 41

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Question de savoir jusqu quel degr de prcision peut on subdiviser un terrain. Peut on subdiviser par immeuble afin dappliquer des rgles diffrentes par immeuble ? Le CE a pendant longtemps t dfavorable cette ide. Il doit donc rester un ct gnral et impersonnel dans la rglementation. Mais lorsque les exigences particulires limposent et notamment dans les zones de centre ville, la collectivit peut imposer en dehors de rglementation historique le maintien de certaines formes de btiments et donc imposer des rgles spciales. Ex : paris, les artres pr Haussmanniennes se voient imposer un maintien de leur forme. Si elles sont dtruites, elles doivent tre reconstruites lidentiques. Cette manire de figer lespace urbain, de vouloir que le paysage de demain soit le mme quhier a t accept par le CE. Mais on est pass dune logique durbanisme une logique de conservation, ce qui est regrettable. Ce nest pas le rle du PLU dtre loutil de la conservation de limage urbaine.
b. Les zones naturelles

La rglementation par le CU de ce que doivent tre les ZN est trs diffrente des ZU. Le CU est beaucoup plus prescriptif. Larticle R.123-8 pose un certain nombre de prescriptions spcifiques. Dabord, les ZN recouvre les espaces naturels et forestiers. On distingue les espaces naturels des espaces forestiers (qui sont souvent des exploitations). Le classement en ZN exige la volont de protger ces espaces. Cela signifie quelle fera lobjet dune protection contre lurbanisation. Les ZN sont des zones presque inconstructibles par nature. Latteinte porte aux attributs du droit de proprit sont plus importants dans une ZN que dans les ZU puisquon peut lui interdire de construire. Cest pourquoi le CU est plus prcis pour les ZN puisquil sagit de grer les consquences dommageables de cette servitude. o Le CU prvoit que pour un terrain qui va tre class en ZN, on peut crer des primtres de transfert des possibilits de construire. Autrement dit, lorsque la commune entend classer de nouvelles parcelles en ZN, elle peut dcider de crer des primtres dans lesquels les droits construire antrieur de ces parcelles seront transfrs. Le droit construire va tre dtach du terrain sur lequel il tait assis et on assiste un phnomne de titrisation du droit construire. Il devient un bien susceptible de transfert. o Les ZN sont en principe inconstructibles mais pas pour tout le monde. Dans les ZN peuvent tre ralises deux types de constructions : Les constructions ncessaires aux exploitations forestires, les constructions ncessaires au service public
c. Les zones agricoles

Article R.123-7 : on ne peut y construire que des constructions ncessaires lexploitation agricole. Question de savoir o sarrte lagriculture ? Est ce quun centre questre est une activit agricole ? On a russi contourner cette difficult, en estimant que oui. Lintrt est de pouvoir construire plus facilement quen ZU. De mme, lorsquon est agriculteur peut-on valoriser son exploitation en chambres dhtes ? En principe non, mais par une fiction on a considr quelles sont ncessaires lexploitation agricole. Enfin, que se passe t-il si on narrive pas vendre lexploitation agricole ? Elle reste en ZA sur le PLU, et nest donc vendable qu un agriculteur. Cest pourquoi dans les PLU on dclasse les btiments agricoles pour les classer en ZU afin de rgler ce problme de succession lexploitation agricole. Seul le terrain restera en ZA. Les btiments deviennent vendables nimporte qui. Le rgime des ZA ne fonctionne plus.
d. Les zones urbaniser

Ce sont des zones qui ont vocation tre urbanises. Les ZAU prsentes plusieurs caractristiques. 42

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Les ZAU ne peut tre prises que sur les ZN et non pas les ZA. Seules les ZN peuvent tre urbanises. Pour les ZA il faudra une rglementation spcifique et une concertation pour quelle soient urbanises. Il existe 2 types de ZAU : les ZAU viabilises et les ZAU non viabilises (zones desservies ou non par les rseaux : lectricit, eaux, assainissement). Si aux abords de la zone figurent dj les rseaux et que la zone est par consquent viable, elle peut devenir une ZAU immdiatement. Si en revanche la zone nest pas viabilise, alors louverture lurbanisation ncessitera une rvision ou modification du PLU : lurbanisation devra tre dcide ultrieurement. Ce sont des rserves foncires. Elles demeurent alors des ZN. 3. La rglementation technique

Quelles sont les rgles pouvant tre inscrites dans un PLU ? Un PLU contient des exigences minimales et des rgles facultatives. Dun certain point de vue, les CT pourraient se permettre de ne rglementer que les exigences minimales et de laisser libre lensemble des exigences. Mais on constate que les CT ont rglement tous les objets dfinis par le CU et mme parfois au del (elles entachent alors dillgalit le PLU). En effet, la liste des objets du PLU fix par L.123-1 du CU est une liste limitative.

C) La rglementation durbanisme : les rgles techniques

2 - Llaboration et la rvision 3 - Les effets juridiques et contentieux

Partie 3 - Les autorisations durbanisme

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Partie 4 - L urbanisme oprationnel techniques dintervention de la puissance publique

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