Vous êtes sur la page 1sur 442

Rapport public annuel 2012

Tome II Les suites

Sommaire
Pages rponses Introduction................................................................................................................ 5 Premire partie - La Cour constate des progrs .................................................... 11 1 - Les inspecteurs de lacadmie de Paris : la fin tardive dune drive.............. 13 2 - La lutte contre le cancer : une cohrence et un pilotage largement renforcs...... 25 3 - Les juridictions administratives : une gestion sensiblement amliore................. 49 4 - Le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques : une rforme ralise ......................................................................................................... 59 5 - Licenciements conomiques : la fusion bienvenue de deux contrats de reclassement............................................................................................................... 69 6 - Le syndicat intercommunal vocation multiple eau et dchets Voh-KonPouembout en Nouvelle-Caldonie : la facilitation dun projet par la chambre territoriale.................................................................................................................. 81 Deuxime partie - La Cour insiste.......................................................................... 91 Chapitre I - Des rformes structurelles insuffisantes ............................................ 93 1- Les dpenses fiscales : des rductions encore modestes ........................................ 95 2 - La rforme portuaire : une mise en uvre marque par des compromis........... 119 3 - Lutilisation des crdits du fonds social europen : des amliorations mais toujours une grande dispersion des actions ............................................................ 159 4 - La prise en charge des personnes ges dans le systme de soins : des progrs trop lents .................................................................................................................. 179 5 - Les industries darmement de lEtat : un point de vigilance............................... 211 Chapitre II - Des remises en ordre hsitantes ...................................................... 229 1 - Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire .................................. 231 2 - France Tlvisions : au milieu du gu ................................................................ 281 3 - Le passage aux responsabilits et comptences largies de sept universits parisiennes : une mise en uvre difficile.................................................................. 317 4 - Les contrats de professionnalisation : un impact conforter face la crise..... 331 5 - Le redressement de la commune de Pont-Saint-Esprit (Gard) : le suivi encore partiel des avis de la chambre rgionale.................................................................. 347 Troisime partie - La Cour alerte ........................................................................ 367 1 - Le rgime des intermittents du spectacle : la persistance dune drive massive 369 2 - La politique de prinatalit : lurgence dune remobilisation ........................... 395 3 - La prime lamnagement du territoire : une aide devenue marginale, peu efficace et mal gre................................................................................................. 429 4 - La gestion des pensions des fonctionnaires de lEtat : le risque dune rforme tronque ................................................................................................................... 455 Index ...................................................................................................................... .467 381 415 447 463 259 301 327 339 353 115 141 175 193 219 19 39 55 65 77

87

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Introduction
Le prsent tome II du rapport public annuel 2012 de la Cour des comptes est consacr aux suites donnes, par les destinataires concerns, aux observations et aux recommandations que leur a adresses la Cour les annes prcdentes, conformment aux dispositions de larticle L. 143-10-1 du code des juridictions financires. Pour prparer ce tome II, la Cour a poursuivi dans la voie exprimente lors de llaboration de son rapport 2011 : dune part, en sattachant suivre systmatiquement les effets de ses observations et des ses recommandations antrieures ; dautre part, en utilisant, pour mesurer ces effets, une chelle trois degrs : un premier degr constitu des cas o, depuis lintervention de la Cour ou des chambres rgionales et territoriales, les progrs observs sont avrs et substantiels ; un deuxime degr, intermdiaire, o de relles amliorations ont t engages, mais la ralit et lampleur du changement restent confirmer ; un troisime degr, form des cas o, linverse, la situation na pas ou peu volu, voire sest dtriore ;

enfin, en traitant la vingtaine de cas voqus tantt sous la forme dune analyse approfondie, tantt de faon plus synthtique.

Pour le premier degr (1re partie), des progrs avrs ont t constats dans six cas : les inspecteurs de lacadmie de Paris (chapitre I), dont la suppression est en bonne voie ; la lutte contre le cancer (chapitre II), dont le pilotage a t largement renforc ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

les juridictions administratives (chapitre III), dont la gestion a t sensiblement amliore ; le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques (chapitre IV), dont les rformes attendues ont t menes bien ; les deux types de contrats de reclassement en cas de licenciements conomiques (chapitre V), dont la fusion propose a t ralise avec profit ; le syndicat vocation multiple eaux et dchets de Voh-Kon-Pouembout, en Nouvelle-Caldonie chapitre VI), qui, sur une saisine par son prsident de la chambre territoriale des comptes, a suivi la dmarche de progrs prconise par la chambre.

Pour le deuxime degr (2me partie), o la rforme a besoin encore dune forte impulsion pour devenir vraiment tangible, les dix exemples voqus sont rpartis en deux catgories : des rformes structurelles insuffisantes (chapitre I) caractrisent encore : les dpenses fiscales, dont la rduction nest toujours pas la hauteur des enjeux ; la rforme portuaire, dont la mise en uvre ptit de nombreuses drives ; lutilisation des crdits du fonds social europen, qui, malgr des progrs, continue souffrir dune excessive dispersion des actions ; la prise en charge des personnes ges dans le systme de soins, qui tarde samliorer ; les industries darmement relevant de lEtat, pour lesquelles la prennit du contrle de lEtat reste un point crucial de vigilance ;

des remises en ordre encore hsitantes (chapitre II), pour ce qui concerne : les grands chantiers culturels, soutenabilit budgtaire problmatique ; dont la apparait

France Tlvisions, dont la rforme interne reste au milieu du gu ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2012

le passage aux responsabilits et aux comptences largies de sept universits parisiennes, qui seffectue avec des difficults ; les contrats de professionnalisation, dont limpact doit tre confort face la crise ; le redressement de la situation financire de la commune de Pont-Saint-Esprit (Gard), dsormais bien engag depuis que les avis budgtaires de la chambre rgionale des comptes sont, dans lensemble, suivis, mais la procdure applicable en cas de dsquilibre budgtaire reste insatisfaisante.

Pour le troisime degr (3me partie), quatre exemples illustrent des situations o les observations et les recommandations de la Cour sont largement restes lettre morte ou risque de le demeurer. le rgime des intermittents du spectacle (chapitre I), dont la drive financire massive persiste ; la politique de prinatalit (chapitre II), dont les mauvais rsultats appellent une remobilisation urgente ; la prime lamnagement du territoire (chapitre III), dont le maintien ne se justifie plus ; la gestion des pensions des fonctionnaires de lEtat (chapitre IV), dont la rforme risque dtre tronque.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

Les magistrats, conseillers matres en service extraordinaire, rapporteurs extrieurs1 et experts2 dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome II) est fond.
Premire partie : La Cour constate des progrs Mme Chapuis-Nenny, rapporteure extrieure, Mme Cornette, prsidente de chambre maintenue en activit, M. Durufl, rapporteur extrieur, M. Gillette, conseiller matre, Mme Mattei, conseillre rfrendaire, M. Pont, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Vermeulen, conseiller matre.

Deuxime partie : La Cour insiste M. Andrani, conseiller matre, M. Brunner, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Dubois, conseiller matre en service extraordinaire, M. Duwoye, conseiller matre, M. Ecalle, conseiller rfrendaire, M. Elshoud, rapporteur extrieur, M. Gautier, conseiller matre, Mme Girard, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, M. Leclercq, conseiller matre en service extraordinaire, M. Malcor, rapporteur extrieur, M. Montarnal, conseiller rfrendaire, M. Saleille, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire, M. Vivet, conseiller matre.

Troisime partie : La Cour alerte M. Alix, expert, Mmes Arcade et Assous, rapporteures extrieures, MM. Machac et Malcor, rapporteurs extrieurs, M. Rolland, auditeur, M. Strassel, conseiller rfrendaire.

Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur. 2 Les experts sont des collaborateurs contractuels de la Cour uvrant notamment dans le domaine de la certification des comptes.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2012

Indicateur de suivi des recommandations


Le tableau ci-dessous prsente lvolution de lindicateur de suivi des recommandations formules par la Cour et les chambres rgionales et territoriales dans les rapports publics de la Cour et dans ses communications aux ministres. Cet indicateur est lun des sept indicateurs de performance du programme du budget de lEtat ddi aux juridictions financires3. Il y est associ lobjectif 2 contribuer la performance de la gestion publique . Ce taux de suites donnes aux recommandations couvre les trois annes antrieures : pour 2011, les trois annes 2008, 2009 et 2010. Il est dfini comme la part, dans les recommandations les plus significatives formules au cours de la priode, de celles qui ont t suivies dune rforme effective, entendue comme une rforme soit totale, soit partielle, soit en cours.
2010 Nombre de recommandations formules prises en compte (1) Dont : recommandations ayant donn lieu une rforme (2) Taux (2/1) 825 583 71, 0 % 2011 772 560 72,5 %

En 2011, plus prcisment, sur les 772 recommandations ayant donn lieu une rforme, 192 ont fait lobjet dune rforme totale et 368 dune rforme partielle.

Programme n 164 Cour des comptes et autres juridictions financires , relevant de la mission budgtaire conseil et contrle de lEtat rattache au Premier ministre.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

10

COUR DES COMPTES

Pass de 73 % en 2009 71 % en 2010, le taux remonte 72,5 %, en 2011. Ce suivi sappuie sur des outils renouvels en 2011, avec un nouveau systme dinformation notamment. Toutefois, la prcision des apprciations formules partir de lindicateur est voue rester relative et, par nature, ne pas rendre compte de toute la complexit de la ralit quil vise reflter. Cest l une limite que rencontrent, en Europe et dans le monde, les autres institutions suprieures de contrle qui, pour la plupart, calculent, elles aussi, ce type dindicateur. Pour autant, la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes continuent uvrer activement afin datteindre la cible de 75 % en 2013.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Premire partie La Cour constate des progrs

1- Les inspecteurs de lacadmie de Paris : la fin tardive dune drive 2- La lutte contre le cancer : une cohrence et un pilotage largement renforcs 3- Les juridictions administratives : une gestion sensiblement amliore 4- Le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques : une rforme ralise 5- Licenciements conomiques : la fusion bienvenue de deux contrats de reclassement 6- Le syndicat intercommunal vocation multiple eau et dchets Voh-Kon-Pouembout en Nouvelle-Caldonie : la facilitation dun projet par la chambre territoriale

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

1 Les inspecteurs de lacadmie de Paris : la fin tardive dune drive


_____________________ PRESENTATION ____________________ Dans son rapport public annuel de 2010, la Cour des comptes a examin la situation particulire de vingt-deux inspecteurs de lacadmie de Paris (IAP), qui dpendaient du ministre de lducation nationale. Les inspecteurs de lacadmie de Paris ont t crs en 1810. Leur effectif tait lorigine de quelques units. Ils ont t chargs pendant un sicle et demi de linspection des enseignants et des tablissements scolaires du second degr dans lacadmie de Paris. Au fil du temps, les conditions de nomination et demploi de ces personnels ont t progressivement dconnectes de toute fonction dinspection au sein de lacadmie de Paris. La Cour a constat le triplement du nombre des inspecteurs en dix ans, le dvoiement de leur utilisation, pour permettre des nominations de collaborateurs dautorits politiques, et des irrgularits dans la nomination et le suivi de lactivit effective de ces inspecteurs. Dans un arrt du 13 juillet 2011, la Cour de discipline budgtaire et financire a sanctionn pour ces irrgularits un ancien directeur de cabinet de ministre de lducation nationale et un recteur. A la suite de lintervention de la Cour des comptes, la suppression des inspecteurs de lacadmie de Paris a t engage. Le ministre de lducation nationale a choisi dintgrer les intresss dans le corps des inspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux (IA-IPR), sous rserve de leur russite un concours de recrutement sur titres. Lexamen des suites donnes aux recommandations de la Cour a permis de constater la mise en uvre dune partie dentre elles. La Cour recommandait que le concours prvu pour lintgration des inspecteurs de lacadmie de Paris dans le corps des inspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux ne soit

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

14

COUR DES COMPTES

pas rduit une simple formalit. Elle prconisait galement quune formation approfondie, suivie dune validation, soit organise leur intention. Un dcret du 26 octobre 2009 a supprim les emplois dinspecteur dacadmie de Paris compter du 29 octobre 2011. Le ministre de lducation nationale avait donc deux ans pour le mettre en uvre. Dans ce laps de temps, sur un total de 22 inspecteurs, quatre sont partis la retraite, douze sont devenus inspecteurs pdagogiques rgionaux (dont un a dmissionn depuis), un a t rintgr dans son corps dorigine et cinq font lobjet dune procdure de licenciement.

I - La cration dun concours sur titres : douze reus


Une procdure de concours sur titres pour laccs au corps dinspecteur acadmique-inspecteur pdagogique rgional (IA-IPR) a t institue par un autre dcret du 26 octobre 2009. Ce texte a prcis que la modalit de recrutement tait ouverte des candidats titulaires dune licence et justifiant de huit annes dexprience professionnelle dans les domaines soit de lducation, de lenseignement ou de la formation, soit dans ceux de linspection, de lexpertise ou de laudit . Dans ce cadre, trois concours sur titres ont t organiss en 2009, 2010 et 2011 dans la spcialit administration et vie scolaire , accessible des personnes ne disposant pas de comptences particulires dans une discipline denseignement : le choix de cette spcialit ne visait pas seulement diversifier les profils des inspecteurs dacadmieinspecteurs pdagogiques rgionaux, mais galement faciliter la rgularisation de la situation des inspecteurs de lacadmie de Paris. Quatre inspecteurs de lacadmie de Paris sur vingt-deux ayant fait valoir leurs droits la retraite, cette procdure concernait potentiellement dix-huit inspecteurs. En fait, dix-sept inspecteurs se sont prsents au moins une fois lune des trois sessions : un seul, qui ne remplissait pas les conditions de diplme, a d y renoncer. A ce jour, douze inspecteurs ont russi le concours : dix dentre eux ont t titulariss en tant quinspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux, un autre a dmissionn en mars 2011, et la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INSPECTEURS DE LACADEMIE DE PARIS

15

dernire, laurate en 2011, effectue actuellement son anne de stage en acadmie. Cette voie du recrutement sur titres ntant pas rserve aux inspecteurs de lacadmie de Paris, dautres personnes ont pu se prsenter au concours et ont t admises : tel a t le cas en 2009 pour deux laurats sur huit, en 2010 pour quatre laurats sur neuf, et en 2011 pour quatre laurats sur cinq. Toutefois, ainsi que le montre le tableau suivant, les inspecteurs de lacadmie de Paris apparaissent fortement surreprsents, tant parmi les candidats admis passer loral que parmi les reus. Proportion des IAP dans les concours sur titres dinspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux
Anne du concours 2009 2010 2011 % dIAP sur le nombre dinscrits 19 % 14 % 4% % dIAP sur le nombre dadmissibles slectionns par le jury 36 % 33 % 18 % % dIAP sur le nombre de reus 75 % 56 % 20 %

Source : direction gnrale des ressources humaines du ministre de lducation nationale

Pour autant, si ce concours sur titres a t conu pour faciliter lintgration des inspecteurs de lacadmie de Paris, il na pas constitu une simple formalit pour plusieurs dentre eux. Ainsi, tous les inspecteurs nont pas t retenus par le jury pour loral dadmission. En 2009, seize inspecteurs se sont inscrits au concours sur titres, huit ont t admissibles loral et six ont t admis. En 2010, onze inspecteurs se sont inscrits au concours, huit ont t admissibles loral et cinq ont t admis. En 2011, deux inspecteurs se sont inscrits au concours, deux ont t admissibles loral et un a t admis. Ces concours de recrutement sur titres ont donc permis une slection, certes limite, mais relle. Au total, la Cour prend acte du fait que le ministre a supprim les emplois dinspecteurs de lacadmie de Paris. Toutefois, lensemble des inspecteurs de lacadmie de Paris admis aux concours de recrutement sur titres a suivi la mme formation que tous les autres inspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux stagiaires, avec une alternance pendant une anne entre des temps de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

16

COUR DES COMPTES

formation lcole suprieure de lducation nationale (ESEN) et des temps dactivit en acadmie, Or certains dentre eux navaient ni les comptences professionnelles, ni lexprience pralable indispensable pour remplir certaines des missions dvolues aux inspecteurs pdagogiques rgionaux. Pour autant, aucune formation spcifique na t organise pour eux.

II - La cessation de fonctions de six inspecteurs de lacadmie de Paris : une rintgration et cinq procdures de licenciement en cours
Des dcrets du Prsident de la Rpublique du 27 octobre 2011 ont mis fin aux fonctions de six inspecteurs dacadmie compter du 29 octobre 2011. Ces dcrets concernaient, selon les informations fournies par le ministre : un professeur agrg, appel rintgrer son corps dorigine ; un inspecteur qui navait pas les diplmes requis pour se prsenter au concours de recrutement sur titres, deux inspecteurs dont les dossiers navaient pas t slectionns par le jury et deux autres qui avaient chou lpreuve orale du concours. Ces cinq agents doivent faire lobjet dune procdure de licenciement non disciplinaire, en application du dcret n 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions gnrales applicables aux agents non-titulaires de l'Etat. A ce titre, ils auront droit au versement dindemnits calcules selon les modalits prvues par ce dcret4. **** La Cour soulignait que rien ne garantissait pour lavenir que les conditions de contrle de lactivit des inspecteurs de lacadmie de Paris seraient dsormais assures de faon plus effective. Elle recommandait que des sanctions fussent prises en cas de manquement aux obligations de service. Si des lettres de mission ont t tablies pour certains laurats des concours sur titres, notamment pour ceux qui ont t affects en tant
Article 54 : L'indemnit de licenciement est gale la moiti de la rmunration de base dfinie l'article prcdent pour chacune des douze premires annes de services, au tiers de la mme rmunration pour chacune des annes suivantes, sans pouvoir excder douze fois la rmunration de base. Elle est rduite de moiti en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle .
4

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INSPECTEURS DE LACADEMIE DE PARIS

17

quinspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux dans lacadmie de Paris, la Cour na pu obtenir dlments justifiant de faon probante lactivit de lensemble des inspecteurs de lacadmie de Paris avant leur russite au concours de recrutement sur titres ou, pour ceux qui ont t touchs par un dcret de cessation de fonctions, jusqu la fin octobre 2011. La Cour est donc amene ritrer sa recommandation. Le contrle de lactivit des agents de lEtat par leur suprieur hirarchique nest pas seulement un impratif de bonne gestion, mais engage galement la responsabilit des ordonnateurs : larrt prcit du 13 juillet 2011 de la cour de discipline budgtaire et financire a ainsi sanctionn un chef de service pour navoir attribu aucun travail ses subordonns et, en labsence de service fait, pour ne pas avoir constat que ceux-ci avaient perdu le droit au traitement et aux indemnits auxquels ils pouvaient prtendre. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Conformment aux recommandations de la Cour, le ministre de lducation nationale a mis fin aux emplois dinspecteurs de lacadmie de Paris. Deux points doivent nanmoins tre souligns : lorganisation dune procdure spcifique de recrutement dans le corps des inspecteurs dacadmie-inspecteurs pdagogiques rgionaux aurait d saccompagner dune formation renforce ; les autorits hirarchiques devront par ailleurs sassurer lavenir du service fait par les inspecteurs intgrs dans le corps des inspecteurs dacadmieinspecteurs pdagogiques rgionaux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

20 23

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

20

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LEDUCATION NATIONALE, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE

Ce projet appelle de ma part les observations suivantes. Dans un premier temps, je note que, dans ce projet, la Cour prend acte du suivi, par le ministre de l'ducation nationale, des recommandations formules dans son rapport public au sujet des inspecteurs de l'acadmie de Paris. Le suivi de ces recommandations s'est en effet traduit par l'diction, ds le mois d'octobre 2009, de dispositions rglementaires labores par les services de mon dpartement ministriel. Ainsi, le dcret n 2009-1302 du 26 octobre 2009 a modifi le dcret n 90-675 du 18 juillet 1990 portant statuts particuliers des inspecteurs d'acadmie - inspecteurs pdagogiques rgionaux en ouvrant la possibilit de recrutement dans ce corps, par la voie d'un concours sur titres, dans la limite de 5 % des nominations prononces l'anne prcdente l'issue des concours -. Ce pourcentage tant port 15 % pendant une priode transitoire de deux ans compter de la date de publication dudit dcret. Concomitamment, le dcret n 2009-1303 du 26 octobre 2009, fixant l'chelonnement indiciaire applicable certains corps relevant du ministre charg de l'ducation nationale, a, dans son article 5, limit une priode de deux ans compter de la mise en uvre du dcret prcit du 26 octobre 2009 le maintien de la mention des inspecteurs de l'acadmie de Paris dans l'annexe du dcret du 10 juillet 1948. Ce dispositif juridique avait pour objet d'autoriser l'administration ouvrir aux personnes occupant les fonctions d'inspecteur de l'acadmie de Paris, pendant une priode transitoire de deux annes, une voie de sortie desdites fonctions par l'accs, sous la rserve de l'admission un concours de recrutement, au corps des inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques rgionaux rgi par le dcret susmentionn du 18 juillet 1990. Par suite, les inspecteurs de l'acadmie de Paris qui n'ont pas prsent leur candidature au dit concours, notamment parce qu'ils ne justifiaient pas de la possession des titres requis cet effet, ou qui n'ont pas satisfait ses preuves ne pouvaient plus, passe la date du 27 octobre 2011, continuer exercer les fonctions correspondantes ni percevoir de rmunration ce titre. Pour ces motifs, la cessation de fonctions de six inspecteurs de l'acadmie de Paris a t prononce par des dcrets individuels publis au Journal officiel du 28 octobre 2011. En ce sens, il m'apparat plus conforme de mentionner, au 7me paragraphe du propos de prsentation du projet que vous m'avez

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INSPECTEURS DE LACADEMIE DE PARIS

21

communiqu, que Le ministre de l'ducation nationale a choisi d'ouvrir aux intresss une voie d'accs au corps des inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques rgionaux (IA-IPR), sous rserve de leur russite un concours de recrutement sur titres , plutt qu'il a choisi d'intgrer les intresss dans ce corps de fonctionnaires. Dans un second temps, je reviendrai plus particulirement sur les deux recommandations formules en conclusion du projet d'insertion. En ce qui concerne, tout d'abord, la recommandation selon laquelle le recrutement d'inspecteurs de l'acadmie de Paris dans le corps des IAIPR par la voie du concours sur titres aurait d s'accompagner d'une formation renforce , j'observe qu'elle trouve d'ores et dj une rponse dans la dmarche mise en uvre par l'administration en matire de formation professionnelle des inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques stagiaires. Il est vrai que le projet d'insertion se fonde sur une affirmation, selon laquelle certains [des anciens inspecteurs de l'acadmie de Paris laurats des concours sur titres organiss entre 2009 et 2011] n'avaient ni les comptences professionnelles, ni l'exprience pralable indispensable pour remplir certaines des missions dvolues aux inspecteurs pdagogiques rgionaux . Pour autant, et alors mme que l'administration n'y tait tenue ni par la rglementation, ni par les dispositions statutaires applicables l'ensemble des inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques stagiaires, ceux d'entre eux qui ont t laurats des concours sur titres organiss en 2009, 2010 et 2011 ont pu bnficier d'une formation adapte. En effet, dans le cadre de la comptence partage entre l'Ecole suprieure de l'ducation nationale et de l'enseignement suprieur (ESEN) et les services acadmiques comptents sur les lieux d'affectation des inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques rgionaux stagiaires, le cahier des charges de la formation de ces personnels, tabli par l'ESEN, service comptence nationale qui intervient dans la formation initiale et continue des personnels d'encadrement du ministre, a vis en dvelopper l'individualisation. Ainsi, les laurats du concours sur titres ont bnfici de cette volution de la dmarche de formation, destine leur faire connatre et apprhender les missions attendues dans leurs nouvelles fonctions, en reprant, compte tenu de leur parcours professionnel antrieur notamment, les besoins de chacun d'entre eux en termes de connaissance du fonctionnement du systme ducatif et des grands chantiers ministriels. Ces actions ont t prolonges par des rencontres particulires en acadmie et l'accompagnement par un tuteur. Il en est rsult, localement, une individualisation du parcours de formation de nature mettre en vidence les situations professionnelles requrant une concentration de l'effort de formation, nonobstant la circonstance que, comme le relve

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

22

COUR DES COMPTES

d'ailleurs le projet d'insertion que vous m'avez communiqu, la spcialit administration et vie scolaire dans laquelle les concours sur titres ont t organiss de 2009 2011 est accessible des personnes ne disposant pas de comptences particulires dans une discipline d'enseignement . En ce qui concerne, ensuite, la recommandation visant ce que l'administration s'assure, l'avenir, de la ralit du service fait par les anciens inspecteurs de l'acadmie de Paris recruts et titulariss dans le corps des inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques rgionaux l'issue des concours sur titres organiss entre 2009 et 2011, l encore, elle reflte la pratique dj mise en uvre par l'administration. Comme le rappelle le projet d'insertion, les inspecteurs d'acadmie, inspecteurs pdagogiques rgionaux reoivent une lettre de mission pluriannuelle tablie par le recteur ou le suprieur hirarchique direct, dont, en vertu de l'article 28-1 du dcret du 18 juillet 1990, la ralisation des objectifs qui y sont fixs constitue l'un des critres d'apprciation de leur valeur professionnelle, au mme titre que leurs activits et leurs comptences. L'effectivit et la qualit du travail accompli par les anciens inspecteurs de l'acadmie de Paris qui ont accd au corps des IA-IPR sont donc apprcies selon les rgles et modalits prvalant pour l'ensemble des autres membres de ce corps, sans qu'il puisse valablement tre fait de distinction entre eux selon le mode de leur recrutement. La Cour a d'ailleurs obtenu, conformment sa demande, les lments d'information sur les missions effectivement confies par les recteurs d'acadmie d'anciens inspecteurs de l'acadmie de Paris devenus inspecteurs pdagogiques rgionaux aprs leur russite aux concours sur titres. Enfin, dans un souci de prcision des donnes portes au tableau figurant en page 3 du document transmis, j'indiquerai que : - ce sont 17 IAP qui ont prsent leur candidature un concours sur titres et non pas 16 ; - la proportion des IAP sur le nombre d'inscrits a t calcule, pour la session 2009, sur la base de l'ensemble des candidats inscrits. En revanche, pour les sessions 2010 et 2011, la base de calcul retenue a t le nombre de candidats inscrits et recevables. En consquence, la part d'IAP sur le nombre d'inscrits en 2009 est de 20 % et non de 18 % (17 IAP/83 candidats inscrits et recevables).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INSPECTEURS DE LACADEMIE DE PARIS

23

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je tiens tout d'abord faire part de ma satisfaction l'gard de la suppression des emplois d'inspecteurs de l'acadmie de Paris, qui met fin un processus de nomination dnu de base lgale et statutaire. Je partage l'essentiel des constats faits par la Cour mais souhaite apporter les prcisions suivantes. Les ministres chargs du budget ont, avec constance, l'occasion des nominations d'inspecteurs de l'acadmie de Paris ralises par dcret du Prsident de la Rpublique, demand aux ministres de 1'ducation nationale de procder la rgularisation de la situation gnrale des inspecteurs de 1'acadmie de Paris au regard du statut de la fonction publique et du code des pensions civiles et militaires. C'est la suite de l'un de ces courriers que le directeur de cabinet du ministre de l'ducation nationale a mandat le secrtaire gnral de son dpartement ministriel, afin qu'il fasse examiner par un groupe de travail runissant la direction gnrale des ressources humaines du ministre, la direction gnrale de 1'administration et de la fonction publique et la direction du budget, un projet d'intgration des inspecteurs de 1'acadmie de Paris dans le corps des inspecteurs d'acadmie - inspecteurs acadmiques rgionaux (IA-IPR). Il en est rsult le dcret n 2009-1302 du 26 octobre 2009, qui cre un concours sur titre et prvoit les dispositions particulires d'intgration des inspecteurs d'acadmie dans le corps des IA-IPR. Le Gouvernement avait pris la dcision de mettre fin au corps de IAP avant que ne soient connus les travaux de la Cour - travaux qui sont venus conforter cette dcision. Je partage galement les observations de la Cour relatives la ncessit, d'une part d'une formation renforce pour les inspecteurs de l'acadmie de Paris admis dans le corps des IA-IPR, et d'autre part d'un contrle effectif l'avenir, par leurs autorits hirarchiques, du service effectu par ces agents.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

2 La lutte contre le cancer : une cohrence et un pilotage largement renforcs


_____________________ PRESENTATION ____________________ Deux des principaux instruments de la lutte contre le cancer5 avaient t examins par la Cour en 2008. Dune part, la mise en uvre du Plan cancer 2003-2007 avait fait lobjet dun rapport public thmatique6. Ce dernier concluait que si ce plan avait permis de rels progrs, notamment dans la coordination pluridisciplinaire des soins, les objectifs quil stait fixs demeuraient trs incompltement atteints, en particulier en matire de diffusion des donnes pidmiologiques, de prvention de divers facteurs de risque, daccs linformation et dorganisation des dpistages ou encore de rduction des ingalits daccs aux soins et dharmonisation de la qualit des prises en charge. La Cour avait par ailleurs soulign que si lune des mesures les plus symboliques du plan consistait dans la cration, sous forme de groupement dintrt public, dun nouvel oprateur de lEtat, lInstitut national du cancer (INCA), charg dune mission dimpulsion, de coordination et dvaluation des actions de lutte contre le cancer, le suivi de lexcution du plan avait t insuffisamment rigoureux. Dans la perspective dun nouveau plan cancer, la Cour avait formul 26 recommandations de nature en renforcer la cohrence et l'impact et en affermir le pilotage. Dautre part, la gestion de lINCA avait t plus spcifiquement analyse et avait donn lieu une insertion au rapport public annuel7. La Cour avait relev de graves dfaillances, tout en constatant quavait t engag un effort damlioration significatif, mais encore inabouti, et formul six recommandations pour amplifier le redressement en cours de ltablissement. Elle avait notamment prconis de clarifier les relations
5

Selon lInstitut national de veille sanitaire, le cancer est depuis 2004 la premire cause ( hauteur de 30 % en 2010) de dcs en France. 6 La mise en uvre du plan cancer, juin 2008, 177 pages. 7 LInstitut national du cancer : une remise en ordre parfaire, rapport public annuel 2009, pp 107-124.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

26

COUR DES COMPTES

avec les administrations, lINSERM, ou encore les entreprises au regard de la prvention des conflits dintrt. Depuis lors, lEtat a mis en uvre un nouveau Plan cancer qui couvre la priode 2009-2013 et a sign un contrat dobjectifs et de performance pour les annes 2011-2014 avec lINCA. Alors mme que la France sest engage, en septembre 2011, par ladoption de la dclaration politique de lONU sur la prvention et la matrise des maladies non transmissibles, accrotre la prvention et le dpistage du cancer, la Cour a cherch mesurer dans quelle mesure ses constats et ses prconisations avaient t pris en compte dans la conduite de cette politique de sant publique particulirement importante. Son enqute fait apparatre que ses recommandations ont t suivies deffet, mme si certains progrs demeurent incomplets.

I - Le Plan cancer 2009-2013 : la recherche dune cohrence renforce


Le ministre charg de la sant a veill ce que la quasi-totalit des recommandations formules par la Cour soient prises en considration dans le nouveau Plan cancer 2009-2013, structur en 5 axes, 30 mesures et 118 actions. Si le nouveau plan sest inscrit largement dans la continuit du plan 2003-2007 auquel il succdait, la volont de remdier aux difficults qui avaient t soulignes a t manifeste, mme sil est encore trop tt pour procder une valuation exhaustive - la plupart des mesures et actions concernes tant toujours en cours8.

La mise en uvre des mesures est en effet chelonne : 2 en 2009, 9 en 2010, 21 en 2011, 15 en 2012, et pas moins de 80 en 2013.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

27

Les principales recommandations de la Cour (2008)


Epidmiologie, prvention et dpistage

- amliorer la collecte des donnes pidmiologiques, rendre obligatoire leur transmission, renforcer lanalyse des causes de cancer ; - renforcer la lutte contre lalcool, mieux prendre en compte les cancers professionnels ; - examiner lopportunit de mettre fin au remboursement du dpistage individuel du cancer du sein, faire valuer rgulirement les nouveaux tests et moyens de dpistage, optimiser le dispositif de gestion des dpistages et inciter les professionnels de sant gnraliser leur prescription.
Organisation des soins

- veiller la cohrence de lexprimentation du dossier cancer communicant ; - valuer la pertinence de la rgionalisation des rfrentiels mdicaux, tablir des rfrentiels de bon usage des mdicaments et dispositifs onreux ;
- rexaminer le seuil dagrment des soins en cancrologie, amliorer le taux dutilisation des quipements onreux ; - sassurer de la cohrence des formations au regard des priorits de la lutte contre le cancer. Pilotage et financement - mettre en uvre un dispositif de coordination et de suivi prcisant les responsabilits, le calendrier des actions, les financements affects et prvoir des indicateurs de moyens, de produits et de rsultats ; - dresser un bilan priodique des plans rgionaux traitant de la cancrologie ; - prendre en compte les missions de lINCA dans lvolution de lorganisation rgionale de la sant.

Les donnes publies par l'INCA ou communiques par la direction gnrale de la sant indiquent que cette mise en uvre est en bonne voie.

A - Des faiblesses en cours de correction


1 - Vers une meilleure connaissance des facteurs de risques
Un renforcement des dispositifs de suivi pidmiologiques est mis en uvre comme lavait souhait la Cour. Elle avait prconis la transmission obligatoire des donnes pidmiologiques par les tablissements et les professionnels, avec sanctions en cas de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

28

COUR DES COMPTES

manquement. La phase pilote pour la mise en uvre de la dclaration obligatoire des msothliomes a t lance par lInstitut national de veille sanitaire (InVS) dans six rgions en janvier 2011, son dploiement national tant prvu au deuxime semestre 2011, aprs publication des textes rglementaires. En ce qui concerne lamlioration souhaite de la collecte de donnes pidmiologiques, notamment des certificats de dcs nominatifs aux registres du cancer, le dlai de production a t rduit dune anne pour les trois-quarts des registres (19 registres sur 26 mi-2011)9.

Donnes pidmiologiques
Selon l'InVS et l'INCA, le nombre de nouveaux diagnostics de cancer en France mtropolitaine a t en 2011 de l'ordre de 207 000 chez lhomme et de 158 500 chez la femme, et celui des dcs de respectivement 84 500 et 63 000. Chez lhomme, le cancer de la prostate est le plus rpandu, suivi du cancer du poumon (27 500 cas) et du cancer colorectal (21 500 cas), ces diffrents cancers provoquant respectivement 8 700, 21 000 et 9 200 dcs. Avec 53 000 nouveaux cas en 2011, le cancer du sein est le plus frquent chez la femme avant le cancer colorectal (19 000 cas) et le cancer du poumon (12 000 cas). Il demeure la premire cause de mortalit lie au cancer, avec 11 500 dcs, mais le taux de mortalit diminue. Chez la femme, le cancer du poumon est en constante augmentation (8 100 dcs, presque autant que le cancer colorectal, 8 300 dcs).
10

Pour mieux connatre les causes de cancers, les facteurs de risque, les expositions ces facteurs, et mieux analyser les liens de causalit, le Haut conseil de la sant publique a t charg didentifier des indicateurs dingalits de sant dans le domaine des cancers. Des groupes de travail sur les ingalits sociales de sant et les systmes dinformation ont t constitus en 2011, aprs un sminaire avec les services producteurs de statistiques sanitaires, dans lobjectif dmettre des recommandations avant la fin de la mme anne.

Cette rduction des dlais a t obtenue malgr les difficults daccs aux donnes, notamment aux donnes danalyses biologiques (anatomocytopathologie) qui perdurent. 9 Institut de veille sanitaire, Projection de lincidence et de la mortalit par cancer en France en 2011, Rapport technique, juin 2011. Les sites Internet de l'InVS et de l'INCA fournissent des donnes dtailles et actualises.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

29

2 - Le renforcement de la prvention
La lutte contre la consommation dalcool, deuxime cause de mortalit vitable par cancer, a t intensifie. Diverses dispositions de la loi Hpital, patients, sant, territoires du 21 juillet 2009 ont vis encadrer plus fortement loffre dalcool : la vente dalcool aux mineurs a t en particulier interdite, de mme que la mise leur disposition gratuitement de boissons alcoolises dans les dbits de boissons et lieux publics ; la vente dalcool emporter a t strictement encadre dans certains lieux (points de distribution de carburants) ou certains moments (entre 20h et 8h par arrt municipal) ; les consommations quantit majore ou prix rduit ( happy hours ) ont t rglementes ; la publicit sur Internet pour les boissons alcoolises a t limite. Laide distance a t renforce en 2010 par la mise en place un dispositif tlphonique et Internet, accompagne dune campagne dinformation en 2011. Limpact dun alcoomtre en ligne a t valu en 2011. Une nouvelle fiche-repre alcool et cancers a t publie par lINCA en fvrier 2011. Le Plan sant travail 2010-2014 et le Plan national sant environnement 2009-2013 ont vis mieux identifier, comme la Cour lavait recommand, les causes de cancers professionnels, de manire les prendre pleinement en compte et mieux cibler prvention et dpistage. Linspection du travail a men deux campagnes de contrle en 2010, lune sur la radioprotection, lautre sur la matrise des risques chimiques dans les secteurs de lautomobile (2 880 contrles effectus) et du nettoyage (1 049 contrles effectus). Un dispositif rglementaire spcifique relatif la protection des travailleurs contre les risques lis aux rayonnements optiques artificiels a t mis en place par le dcret n 2010-750 du 2 juillet 2010. La recommandation de donner aux autorits sanitaires le droit daccs aux anciens sites industriels non reconnus comme installations classes est, en revanche, reste sans suite.

3 - Une stratgie de dpistage progressivement complte


Comme la Cour lavait prconis, la stratgie de dpistage organis est progressivement complte au regard des types de cancers concerns. De mme, le dispositif de gestion est en cours dvaluation, et limplication des mdecins de ville recherche pour remdier linsuffisance du taux de participation des populations concernes. Pour valuer rgulirement les nouveaux tests et moyens de dpistage, notamment pour le dpistage du cancer colorectal, un rapport

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

30

COUR DES COMPTES

comparatif des tests au gaac et des tests immunologiques a t finalis, avec retard, en 2011. De faon assurer le strict respect des cahiers des charges relatifs la ralisation des dpistages du cancer colorectal, un guide dorganisation et de procdures a t diffus aux centres de lecture des tests de dtection de sang dans les selles. Pour le dpistage organis du cancer du sein, la dmatrialisation de la transmission et de larchivage des donnes a t reporte dans lattente de la mise aux normes, nouvelles, de contrle de qualit des mammographes. La formation des radiologues aux techniques numriques se poursuit. Pour ce qui est de lexamen de lopportunit de mettre un terme au remboursement du dpistage individuel du cancer du sein dans la tranche dge concerne par le dpistage organis, un rapport de la Haute autorit de sant (HAS), saisie ds 2008, est attendu fin 2011. Des recommandations sur le dpistage organis du cancer du col de lutrus ont t publies par la HAS fin 2010 : il fait lobjet de 9 exprimentations, avec un rapport intermdiaire prvu fin 2011. Les recommandations sur le dpistage du cancer de la prostate chez les sujets risques sont par ailleurs en cours dlaboration par la HAS et lINCA. Un rapport sur les questions thiques que peuvent soulever les dpistages est en cours de publication ainsi quun guide juridique. Afin doptimiser, conformment la prconisation de la Cour, le dispositif dpartemental de gestion des dpistages, une valuation des structures a t lance par l'INCA et est en voie de finalisation, de manire ce quil puisse tre rexamin par la direction gnrale de la sant avec lensemble des acteurs concerns. Pour inciter gnraliser la prescription des dpistages, lassurance maladie a cherch mieux impliquer les mdecins traitants par 45 000 visites de ses dlgus. Elle a aussi intgr dans les contrats damlioration des pratiques individuelles (CAPI), conclus avec 16 000 praticiens, des objectifs de dpistage du cancer du sein des femmes de 50 74 ans.

4 - Une rorganisation des soins en voie damlioration


Les recommandations de la Cour portaient notamment sur lorganisation du suivi des patients, la ncessit de renforcer lvaluation des prises en charge au regard de la qualit des soins et de leurs cots, la facilitation de laccs aux nouvelles thrapies et aux quipements lourds de diagnostic et de traitement tout en tant attentif la charge qui en rsultait, et la dmographie des diffrents professionnels concerns.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

31

Lamlioration du suivi des patients na que peu progress. Le dossier communicant cancer, espace partag entre les professionnels de sant destin optimiser les prises en charge, continue de faire lobjet dexprimentations htrognes, mme si un cadre national a t adopt par lAgence des systmes dinformation partags de sant, matre d'ouvrage, et lINCA en 2010. Llaboration du cahier des charges pour la gestion des runions de concertation pluridisciplinaire, qui ont constitu un apport majeur du prcdent plan, a t reporte mi-2013. Si aucune mesure spcifique na t engage pour valuer la pertinence de la rgionalisation des rfrentiels mdicaux au regard des risques dingalits dans la qualit et le cot des soins, une tude est en cours dans huit rgions sur les dlais de prise en charge de certains cancers (sein, colorectal, poumon et prostate). Sagissant des mdicaments et dispositifs onreux, une circulaire du 12 novembre 2010 portant sur la matrise des produits de sant des listes "en sus", cest--dire pris en charge par lassurance maladie en dehors de la tarification lactivit, prcise les actions de rgulation conduire par les agences rgionales de sant (ARS), tout en veillant maintenir laccessibilit aux nouvelles molcules dans le respect du bon usage. Les tests molculaires permettant la juste prescription des thrapies cibles sont en augmentation, avec un soutien financier important allou par lINCA (9,5 M) et l'assurance maladie aux 28 plateformes de gntique molculaire des cancers rparties sur lensemble du territoire. Un programme de dtection prospective des biomarqueurs11 vise rendre disponibles le plus rapidement de nouvelles thrapies. Les travaux sur quinze groupes de cancers rares sont dsormais structurs autour de centres experts qui bnficient de financements de lassurance maladie en progression sensible. Afin de faciliter le diagnostic et la surveillance des cancers, l'augmentation du parc d'IRM, notamment dans les rgions ayant la mortalit par cancers la plus leve, a t intgre comme un axe structurant dans le guide d'laboration des schmas rgionaux de lorganisation des soins. Afin d'amliorer et surveiller le taux dutilisation des quipements onreux (imagerie, radiothrapie, notamment) pour rduire les dlais dattente, un dispositif de suivi concert a t mis en place et une tude sur les dlais d'accs aux examens par IRM pour les cancers du sein, de l'utrus et de la prostate a t renouvele en 2011.

11

Un biomarqueur peut notamment tre une protine recherche dans le sang, dont la prsence permet de confirmer le diagnostic, voire dorienter la thrapie.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

32

COUR DES COMPTES

En revanche, le rexamen, qui devrait tre la hausse, des seuils dagrment de soins en cancrologie nest pas prvu avant fin 2012. Cette procdure dagrment en fonction de la composition des quipes soignantes et de seuils dactivit a t lune des innovations majeures du plan prcdent, dans une perspective de qualit et de scurit des soins. Elle a dores et dj entran des rorganisations de grande ampleur : le nombre dtablissements autoriss traiter les malades du cancer a t rduit 881, un quart de ceux qui en traitaient en 2008 n'ayant pas reu dautorisation. Pour autant, dans certains tablissements autoriss les seuils minima dactivit ne sont pas atteints, en particulier dans le domaine de la chirurgie du cancer o ils avaient pourtant t fixs relativement bas. Paralllement, la dmographie des professionnels de sant concerns a volu de manire permettre une meilleure prise en charge : entre 2008 et 2010, le nombre d'internes en oncologie a, selon l'INCA, augment de 2 % et celui de ceux inscrits en anatomopathologie de 70 %. Laugmentation des postes de chefs de clinique-assistants a t de 16 % en oncologie mdicale et en radiothrapie entre 2008 et 2009. Un arrt du 12 juillet 2010 a prvu que cette dynamique se poursuive dans les annes 2010-2014, en fixant respectivement 309 et 577 le nombre dinternes former sur cette priode en oncologie mdicale et en anatomocytopathologie. Le nombre de radiophysiciens forms a, quant lui, doubl entre 2008 et 2010 et une rflexion est engage sur la formation des dosimtristes.

B - Un suivi structur
1 - Un pilotage solide
La Cour avait recommand de mettre en uvre pour la lutte contre le cancer, et pour tout plan de sant publique, un dispositif cohrent et durable, dot de moyens de coordination, prcisant notamment les responsabilits de chaque oprateur, les chances respecter, les modalits de suivi des aspects budgtaires et conomiques. Le comit de pilotage du nouveau plan se runit trimestriellement et a t restreint aux administrations, lINCA, lUnion nationale des caisses dassurance maladie, un collectif dassociations et une personnalit qualifie. Les agences et oprateurs nationaux copilotant des actions y sont convis une fois par semestre. Un colloque annuel (900 participants) et un sminaire des instances de lINCA (conseil dadministration, comit consultatif des professionnels de sant, comit

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

33

des malades, des proches et des usagers) contribuent la cohrence de ce dispositif. Le suivi du calendrier, des lments budgtaires et conomiques et des indicateurs du plan 2009-2013 est, dans son principe, exemplaire. LINCA publie sur Internet un tableau de bord dtaill. Un rapport dtape semestriel12 rend compte de lexcution budgtaire et des indicateurs. Une alerte se dclenche ds quune tche na pas t entreprise ou acheve la date prvue. Au 15 juin 2011, lINCA ne dnombrait que 20 retards mineurs et 3 retards majeurs, dont la publication dun rapport sur la curiethrapie et lactualisation par la HAS des bonnes pratiques en radiothrapie. Le nouveau dcret relatif au radon restait publier, alors que lacuit de ce problme avait t souligne par la Cour en 2008. Sur le plan financier, les mesures nouvelles (0,73 Md sur la priode) sont prcisment distingues du financement total affect au plan (1,97 Md), pour une partie des actions. Le suivi conomique a t limit quelques aspects de la valorisation de la recherche : les outils ont fait dfaut, et un ventuel partenariat avec la CNAMTS est dfinir.

2 - Des indicateurs encore partiels


A la suite de la recommandation daccompagner tout plan de sant publique dindicateurs de situation initiale, dobjectifs, de moyens, de produits et de rsultats qui soient mesurables, lINCA produit, pour le plan actuel, avec laccord de la tutelle, 82 indicateurs. Toutefois, ces indicateurs ne couvrent que moins de la moiti des actions du plan. Il ne sagit pas au demeurant dindicateurs de rsultats 13, contrairement ce quindiquent tort les rapports d'tape. Le dispositif de suivi des taux de ralisation adopt par le comit de pilotage du plan cancer en juin 2011 est plus partiel encore. Six mesures et dix indicateurs phares ont t dsigns. Certains risquent dtre peu ou tardivement clairants : ainsi, pour le dpistage des cancers du sein et du cancer colorectal, suivre la croissance du taux de participation pourrait ntre plus suffisant lheure o se font jour des interrogations grandissantes sur les risques rsultant de surdiagnostics. Toutefois, des indicateurs de prvalence ont t inclus, qui constituent des
Cf. ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, ministre du travail, de lemploi et de la sant, Plan cancer 2009-2013, 3me rapport dtape au Prsident de la Rpublique, juin 2011, 132 pages. 13 Le rsultat peut tre valu en termes, notamment, dimpact sur ltat de sant et la longvit du patient, notamment en gain de dficience ajuste par anne de survie , mais ces donnes ne peuvent tre collectes et analyses qu moyen et long termes.
12

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

34

COUR DES COMPTES

indicateurs de rsultats intermdiaires: ainsi le 3me rapport semestriel de juin 2011 a-t-il not que, avec 33,6 % de fumeurs en 2010, la France est encore loin de l'objectif gnral du Plan cancer ciblant une rduction de la prvalence du tabagisme de 30 % 20 % 14. Par ailleurs, les agences rgionales de sant (ARS) doivent suivre, dans le cadre des plans rgionaux de sant publique, deux indicateurs inscrits dans leurs contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens, relatifs aux taux de dpistage des cancers du sein et du colon. Malgr toutes ces limites, les autres plans de sant publique mis en uvre depuis 2009 nont toutefois pas t dots dun dispositif aussi labor, qui repose lINCA sur un emploi temps plein.

II - LInstitut national du cancer : une dynamique de progrs


Sign le 7 janvier 2011, le contrat dobjectifs et de performance de lINCA pour les annes 2010-2014 - le premier dont est dot ltablissement cr pourtant en juillet 2005 - a expressment15 entendu donner suite aux analyses et prconisations de la Cour sur son positionnement comme sur sa gestion. Principales recommandations de la Cour (2009)
- Prciser contractuellement les relations avec les administrations centrales et clarifier larticulation avec lINSERM ; - tendre lINCA le dcret du 25 Mars 2007 relatif aux conventions et aux liens unissant certaines professions de sant aux entreprises ; - finaliser la grille de rmunration des salaris ; - renforcer le contrle interne et la synergie entre lagence comptable et les services de lordonnateur.

Op. cit., page 76. Le prsent contrat dobjectifs et de performance est tabli sur la base des principales recommandations formules par la Cour des Comptes, lors des contrles sur lINCA (), ainsi que du rapport thmatique consacr la mise en uvre du Plan cancer 2003-2007 (page 5 du contrat). Les objectifs de performance sont fixs, sur la dure du prsent contrat, conformment aux recommandations des rapports de la Cour des comptes sur la gestion de lInstitut (page 22 du contrat).
15

14

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

35

A - Une clarification de positionnement tardive et encore inacheve


La Cour recommandait de prciser sans plus tarder , par un contrat, les responsabilits stratgiques des administrations centrales et les fonctions oprationnelles de lINCA. Le contrat dobjectifs et de performance (COP) prvoit, tardivement, l adoption de protocoles de coordination entre les directions dadministration centrale (direction gnrale de la sant, direction gnrale de loffre de soins, direction gnrale de la recherche et de linnovation) et lINCA fin 2011 . La priorit accorde llaboration du nouveau plan cancer expliquerait ces retards, de mme au demeurant que celui, trs anormal, pris dans llaboration du COP lui-mme dont la Cour avait relev en 2008 labsence prjudiciable. Il et t plus logique que le plan soit lanc dans un cadre stratgique et oprationnel fermement tabli. Un mme dlai affecte la prise en compte sur le terrain des missions de lINCA dans lvolution de lorganisation rgionale de la sant. Le ministre poursuivait fin 2011 la rflexion sur ce point. Un correspondant cancer a t dsign dans chaque agence rgionale de sant (ARS), mais pas officiellement pour lINCA. Ce dernier est toutefois associ des runions avec les ARS, quil consulte sur des projets qui lui sont soumis, et il indique quune structuration de ses relations avec elles constitue un fort enjeu venir. Elle est inscrite au contrat dobjectifs et de performance de lINCA sign en janvier 2011 et devra faire lobjet dune discussion ad hoc avec le secrtariat gnral des ministres chargs des affaires sociales et le conseil national de pilotage des ARS . Lopportunit de cette tardive initiative est confirme par lhtrognit des interventions en cancrologie des ARS, telle quelle ressort dun sondage effectu auprs de ces dernires par la Cour. Larticulation entre lINCA et lINSERM na t galement prcise quaprs de longs dlais, alors mme que la Cour avait soulign ses enjeux. Une convention-cadre, sous-titre plan cancer 2009/2013 , na t signe quen juillet 2011, alors que les autres partenaires de lINCA en avaient conclu avec ce dernier de longue date. Elle la t pour la dure du plan , couvrant rtroactivement 2009 et 2010, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche indiquant que sa signature a t retarde jusqu ce que son plan triennal 2011-2013 alloue des moyens nouveaux lINSERM. De fait, lINSERM sest vu finalement attribuer 19,7 M de crdits supplmentaires en 2011, dont le plan cancer avait initialement prvu laffectation lINCA. Il est dsormais charg de la formation des chercheurs et des mdecins par la recherche, des quipements

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

36

COUR DES COMPTES

stratgiques pour les laboratoires de cancrologie, et des cooprations scientifiques. LINCA garde seulement la responsabilit des appels projets destins la communaut scientifique pour lesquels il dispose dune enveloppe de 40 M. Un tel partage remet en cause les orientations stratgiques adoptes entre lInstitut du cancer, dont l'INSERM a la charge,16et lINCA, ainsi que celle de contrat dobjectifs et de performance 2011-2014 sign entre l'Etat et lINCA. Il met en lumire la vivacit permanente du dbat entre institution organise autour dune pathologie dans toutes ses dimensions, y compris de recherche, et une autre spcialise dans la recherche en sant. Un tel partage souligne galement la fragilit du compromis qui avait consist, en 2008, faire du directeur gnral adjoint de lINCA charg de la recherche le directeur de lInstitut du cancer pilot par lINSERM. Si, au-del de la raffectation dj dcide, lensemble des crdits de recherche de lINCA tait transfr lINSERM, l'ensemble de sa mission serait de fait remise en cause. Le ministre charg de la recherche prcise, toutefois, que cette hypothse nest pas envisage.

B - Une gestion plus rigoureuse


La gestion des ressources humaines de lINCA a t complte par la dfinition dune grille de rmunration des salaris, entre en vigueur en 2009, comme la Cour lavait prconis. LINCA a largement tenu compte du constat en 2008 de ltat alors embryonnaire de son service informatique. Ce service a t structur et professionnalis, sans toutefois atteindre encore une pleine conformit aux bonnes pratiques. LInstitut se met cependant en mesure de combler ses retards significatifs en matire de cartographie des applications, de

16

Lun des dix instituts thmatiques multi-organismes (ITMO) est consacr au

cancer depuis 2008 au sein de lAlliance pour les sciences de la vie et de la sant (AVIESAN) dont le prsident est celui de lINSERM. Coordonnant les choix de programmes de recherche, il ne doit pas enlever quoi que ce soit chacun des organismes , selon le site Internet de l'INSERM, et est virtuel, ne disposant que de trois emplois. Il est dirig par le directeur gnral adjoint de lINCA charg de la recherche, et son document dorientation stratgique fait lobjet dun avis des instances de lINCA, ce qui assure leur complmentarit. Il ntablit aucun rapport dactivit, mais depuis 2011 un compte-rendu dexcution des actions dont le financement et la gestion au titre du plan cancer lui sont confis figure dans le rapport semestriel au prsident de la Rpublique.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

37

gestion des risques informatiques, de mthode de dveloppement de projets, de scurit et de continuit dactivit. Un protocole de modernisation financire et comptable adopt en 2009 a permis le renforcement du contrle interne ainsi que de la synergie entre lagence comptable et les services de lordonnateur. Cette question fait au demeurant lobjet pour lensemble des agences sanitaires dun groupe de travail constitu par le service du contrle budgtaire et comptable ministriel, dont lINCA est membre. La cartographie des risques non informatiques a t ractualise fin 2009. Un auditeur interne, poste cr en 2009, a supervis la ralisation externe dune quarantaine daudits dorganismes subventionns17. Le contrat dobjectif et de performance (COP) prvoit quau moins 5 % des subventions verses feront lobjet dun tel audit en 2011-2014. Toutefois, les audits internes ont, deux exceptions sommaires prs, port uniquement sur les organismes subventionns, mme si leurs conclusions ont contribu au renforcement des contrles internes. Un comit de suivi du contrle interne est ainsi runi chaque trimestre. La Cour avait, par ailleurs, recommand dtendre lINCA la mise en uvre du dcret du 25 mars 2007 relatif aux conventions et aux liens unissant certaines professions de sant aux entreprises, par analogie avec la transparence accrue alors exige par le lgislateur en matire de liens entre lindustrie pharmaceutique et le secteur de la sant. L'tablissement avait, sans attendre, publi sur Internet depuis 2009 les dclarations publiques d'intrts (DPI) des membres de ses instances ou de ses experts (valuation d'appels projets, de projets de recherche, d'tudes cliniques, mdico-pharmaceutiques). Mais, lautomne 2011, il se heurtait encore la rsistance de certains dentre eux, en labsence dobligation lgale. Il navait pas encore de traabilit complte des dcisions rsultant de conflits dintrts, potentiels et identifis ; linformatisation de la gestion de ces dcisions est programme pour 2012. Du 1er janvier 2009 au 31 aot 2011, linstitut a renonc 191 fois faire appel, pour lexamen doffres sur appel projets, des experts sur la base de leurs dclarations dintrts ; un prsident de comit dvaluation et un rapporteur ont rcemment t carts de ce fait. Malgr les difficults rencontres en ce domaine par lINCA en labsence dune disposition juridique spcifique, le ministre de la sant considrait, dbut 2011 que la recommandation de la Cour tait sans
17

Ces audits ont fait apparatre des dysfonctionnements majeurs dans un seul cas auquel lINCA a tardivement donn suite lors de lenqute de la Cour.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

38

COUR DES COMPTES

objet. L'INCA finance la recherche, mais ce sont les organismes de recherche qui assurent la construction, le suivi des projets et les conventions affrentes . En dfinitive, cependant, la loi du 29 dcembre 2011 relative au renforcement de la scurit du mdicament et des produits de sant a intgr lINCA dans la liste des oprateurs dont les dirigeants, personnels de direction et dencadrement et les membres des instances collgiales, des commissions, des groupes de travail et conseils sont tenus dtablir une dclaration dintrts ______________________ CONCLUSION _____________________ Le ministre charg de la sant et lINCA ont t attentifs prendre en considration les recommandations nombreuses formules par la Cour en 2008 et 2009 pour amliorer lefficience du dispositif de lutte contre le cancer. Malgr leur caractre parfois ingalement abouti, notamment en matire didentification et de rduction des facteurs de risque, les progrs constats par la Cour dans la structuration et le suivi du nouveau plan cancer 2009-2013 apparaissent, ce stade, importants, mme si le degr de ralisation des mesures et des actions prvues ne pourra tre prcisment valu quaprs son achvement. Mme plus tardives quil naurait t souhaitable et encore incompltes, la clarification du positionnement de lINCA et la poursuite de la remise en ordre de sa gestion constituent des atouts pour latteinte des objectifs ambitieux que le plan sest fixs pour mieux rpondre limportance et la diversit des enjeux de sant publique que constitue la lutte contre le cancer. Dans le prolongement de cette enqute et de celle quelle avait ralise en 2008, la Cour cherchera en apprcier les rsultats lexpiration de la priode couverte par le plan en cours et par le contrat dobjectifs et de performance de son principal oprateur.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Prsidente de lInstitut national du cancer (INCA) Prsident directeur gnral de lInstitut national de la sant et de la recherche mdicale (INSERM) Directrice de lInstitut de veille sanitaire (INVS) Directeur gnral de la Caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) 40 41 43 45 46 47 48

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

40

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT

Je note en premier lieu que les observations mises par le ministre charg de la sant dans le champ de l'organisation des soins ont t intgres dans l'laboration de ce rapport. Je me flicite par ailleurs du constat pos par la Cour d'une large prise en compte par les administrations centrales et l'Institut national du cancer des recommandations qu'elle avait mises dans ses rapports de 2008 sur la mise en uvre du premier plan cancer et de 2009 sur 1'Institut national du cancer. Comme le note la Cour dans la premire partie de son rapport, la rorganisation des soins en cancrologie (est) en voie d'amlioration . Au travers de plusieurs de ses mesures, le plan cancer 2009-2013 impulse effectivement des volutions significatives de l'offre de soins en cancrologie en visant notamment mieux adapter les prises en charge aux spcificits des publics, amliorer les informations transmises entre professionnels et renforcer la surveillance du taux d'utilisation des quipements onreux. Ces volutions, dont la ralisation mi-parcours du plan est dj bien engage, donneront leur pleine mesure son chance, fin 2013. Nous en suivrons attentivement les rsultats dans le cadre du comit de pilotage du plan cancer. La Cour souligne par ailleurs le pilotage trs structur dont le second plan cancer fait l'objet tout en rappelant l'intrt, not dans son rapport de 2008, de dvelopper ce type de suivi au profit de l'ensemble des plans de sant publique. Je souhaite rappeler que le suivi mis en place au bnfice du plan cancer, qui repose en grande partie sur l'Institut national du cancer, est trs li aux enjeux spcifiques ports par ce plan et l'impulsion forte que le gouvernement a souhait donner l'amlioration de la prise en charge en cancrologie. Il ne saurait constituer un modle systmatique pour des plans de sant publique anims par des problmatiques trs diverses.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

41

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Je partage naturellement vos remarques sur les progrs importants raliss dans la structuration, le pilotage et le suivi en excution du Plan Cancer. L'Institut National du Cancer (INCa) assure ainsi un suivi rgulier et prcis de l'avancement des actions, de l'excution budgtaire et des indicateurs. Les mthodes de pilotage du Plan Cancer pourraient tre tendues l'ensemble des plans. Concernant le volet performance, le taux de couverture du plan par des indicateurs est certes encore insuffisant mais il convient de souligner l'effort de mise en place d'indicateurs de rsultat visant mesurer la prvalence du tabagisme et de la consommation d'alcool (mesures 10 et 11). En outre, je partage le constat du manque de donnes pidmiologiques, commun l'ensemble des plans de sant publique, mme si les actions menes dans le cadre du Plan Cancer vont dans le bon sens. Par ailleurs, la Cour relve que le dossier communicant cancer a peu progress. Si ceci est factuellement exact, je note cependant que l'agence nationale des systmes d'information partags de sant (ASIP), cre mi-2009, a lanc ses travaux ds le dbut de l'anne 2010. Sept rgions ont t retenues par 1'ASIP Sant et 1'INCa pour lancement de la phase pilote dbut 2011. Le cahier des charges de la phase pilote a t remis ces sept quipes pour leur permettre de finaliser leur projet en respectant les exigences de l'ASIP Sant et de l'INCa et d'initier leurs travaux prvus pour durer 18 24 mois. Sur la pertinence d'une stratgie s'appuyant sur des rfrentiels rgionaux, je prends acte du risque d'htrognit des prises en charge soulev par la Cour. Cependant, je tiens souligner que, pour amorcer le processus, I'ASIP a fait le choix pragmatique d'une optimisation des moyens existants en s'appuyant sur des dispositifs informatiques expriments et fonctionnels dans les rgions plutt que de rechercher une centralisation qui aurait retard davantage le dploiement, l'aurait rigidifi, et aurait induit des cots bien suprieurs. Je partage pleinement vos remarques sur l'amlioration de la gestion de l'INCa depuis 2009 avec la construction d'un dispositif de gestion des emplois (grille de classification, rfrentiel de comptences, parcours de professionnalisation), la mise en place du contrle interne comptable, la refonte des circuits et des procdures et l'laboration du projet d'tablissement en cours de finalisation.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

42

COUR DES COMPTES

S'agissant du retard pris dans l'laboration du contrat d'objectifs et de performance (COP), dans la structuration des relations avec les agences rgionales de sant (ARS) et dans l'articulation avec l'INSERM, je souhaiterais apporter quelques nuances en vous rappelant que la cration des ARS est rcente (1er avril 2010) et que l'exercice 2011 constitue la premire anne pleine pour les agences. Ds la cration des ARS, des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens ont t labors afin de dfinir les orientations stratgiques au niveau rgional. La structuration des relations entre l'INCa et les ARS a t amorce ds la cration des agences en 2010. En parallle, le contrat d'objectifs et de performance a t construit sur la priode 2011-2014 afin d'orienter les actions stratgiques de l'INCa en 2014 et d'anticiper l'achvement du Plan Cancer fin 2013. Concernant l'articulation avec l'INSERM, il existe effectivement un dbat rcurrent entre le choix d'un oprateur organis autour d'une pathologie dans toutes ses dimensions, notamment la recherche, et une agence spcialise dans la recherche en sant. En 2011, le rquilibrage des dotations du Ministre de la Recherche entre l'INCa et l'INSERM a permis de clarifier la situation en confiant prs de 20 M supplmentaires l'INSERM (initialement affects l'INCa) pour la formation des chercheurs et des mdecins par la recherche, le financement des quipements stratgiques pour les laboratoires en cancrologie et des cooprations scientifiques.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

43

REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE Sagissant de larticulation entre lINCa et IINSERM, prconise par la Cour dans son rapport public annuel 2009, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a men, compter de 2008, une rflexion visant clarifier le rle des diffrents acteurs dans le domaine de la recherche et de linnovation en sciences de la vie et de la sant afin daboutir une programmation plus efficace. Cette rflexion a dbouch sur : - la constitution, en avril 2009, de lAlliance nationale pour les sciences de la vie et de la sant (AVIESAN) organise en 10 Instituts Thmatiques Multi-Organismes (ITMO) ; - la restructuration simultane de IINSERM en instituts thmatiques correspondant aux ITMO dAVIESAN afin de prsenter une vision stratgique autour de grands enjeux de la recherche biomdicale en France et de proposer une programmation pour la mise en uvre. Par ailleurs, dans le cadre du rapprochement entre lINSERM et la partie recherche de lINCa prconis par le 5me conseil de modernisation des politiques publiques, le contrat dobjectifs et de performance entre lEtat et lINCa, pour la priode 2011-2014, a prvu : - que le directeur de recherche de lINCa serait es qualit dsign comme directeur de lITMO cancer de lAlliance AVIESAN, - et que cet ITMO et lINCa adopteraient un rapport dorientation stratgique de recherche contre le cancer qui amliore la synergie entre INCa et INSERM puisque lINCa constitue une rponse des enjeux concernant une pathologie qui a de nombreuses intersections avec des axes de recherche fondamentale et de recherche clinique par organes que lon retrouve dans les orientations stratgiques de IINSERM. Ce rapport a t adopt en dcembre 2010 par le conseil dadministration de lINCa. Comme le souligne la Cour, dans son rapport public annuel 2009, la signature de la convention, dont lobjet tait de clarifier larticulation entre lINCa et linstitut cancer de IINSERM, nest effectivement intervenue quen juillet 2011. Cette date tardive de signature est lie au fait que les moyens nouveaux allous IINSERM au titre du plan cancer 2009-2013 ont t attribus dans le cadre du triennal 2011-2013. Cette convention-cadre intitule plan cancer 2009-2013 dfinit les modalits de collaboration entre les deux organismes pour une mise en uvre coordonne de laxe recherche du plan cancer et pour une rpartition concerte des moyens budgtaires relatifs la recherche sur le cancer,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

44

COUR DES COMPTES

notamment des nouvelles missions attribues par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche IINSERM.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

45

REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LINSTITUT NATIONAL DU CANCER (INCA)

Je nai pas dobservations apporter ce rapport qui mapparat fidle la situation actuelle de la politique de lutte contre le cancer en France et celle de lINCa. Je peux, en tout tat de cause, vous assurer de mon engagement et de celui des quipes de lINCa pour continuer mettre en uvre les recommandations de la Cour et rpondre lenjeu essentiel pour tous nos concitoyens que reprsente la promotion de la politique de lutte contre le cancer.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

46

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT-DIRECTEUR GENERAL DE LINSTITUT NATIONAL DE LA SANTE ET DE LA RECHERCHE MEDICALE (INSERM) Ce texte nappelle pas dobservation de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA LUTTE CONTRE LE CANCER

47

REPONSE DE LA DIRECTRICE GENERALE DE LINSTITUT DE VEILLE SANITAIRE (INVS) A la lecture de l'insertion intitule La lutte contre le cancer destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes, je n'ai pas de remarques particulires formuler sur ce document.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

48

COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA CAISSE NATIONALE DE LASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES (CNAMTS)

En effet, l'Assurance Maladie participe cet enjeu majeur de sant publique en menant des actions d'accompagnement et de sensibilisation pour mobiliser les mdecins traitants dans le suivi de leurs patients et les assurs se faire dpister. Concernant l'incitation des professionnels de sant, comme vous l'indiquez dans le pr-rapport, nous avons cherch mieux impliquer les mdecins traitants dans le dpistage du cancer du sein avec le CAPI instaur en 2009. Nous avons renforc cette dmarche en 2011, dans la nouvelle convention mdicale puisque celle-ci intgre dans la rmunration sur objectifs de sant publique, outre le dpistage du cancer du sein, celui du col de lutrus. De plus, afin de favoriser le dveloppement de ce dpistage, la convention autorise dsormais les mdecins coter l'acte de frottis ( 50 %) ralis au cours d'une consultation, ce qui n'tait pas faisable auparavant. Concernant les assurs, dans le cadre de la convention d'objectif et de gestion signe avec lEtat pour la priode 2010-2013 nous nous sommes engags mener des actions particulires pour sensibiliser les femmes bnficiant de la CMUC recourir au dpistage organis du cancer du sein. Comme vous, j'estime qu'il est ncessaire d'optimiser le dispositif de gestion des dpistages et cet objectif a t inscrit dans notre Convention d'objectif et de gestion. Aussi, je pense que lvaluation mene par lINCA pourra alimenter le travail que nous avons entrepris avec la DGS pour amliorer l'efficience des programmes de dpistages organiss des cancers en confiant lAssurance Maladie les campagnes d'invitation. Cette nouvelle organisation qui devrait tre teste en 2012 permettrait d'optimiser paralllement 1'organisation des structures de gestion appeles devenir des centres de coordination des cancers dans le plan Cancer II.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

3 Les juridictions administratives : une gestion sensiblement amliore


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le Conseil dEtat, ct de sa double fonction, juridictionnelle et de conseil, a aussi pour responsabilit dadministrer la juridiction administrative. Il assure ainsi la gestion des huit cours administratives dappel (CAA), des 42 tribunaux administratifs (TA), dont 11 outre-mer et de la cour nationale du droit dasile (CNDA). La Cour des comptes avait procd en 2000 un contrle approfondi des cours dappel et des tribunaux administratifs. Elle avait dress un constat svre et, aprs contradiction, adress le 4 janvier 2001 un rfr au ministre de la justice18. Les principales critiques formules lpoque portaient sur les points suivants : la gestion des crdits budgtaires, la gestion administrative, la cellule immobilire ; la gestion des personnels magistrats et greffiers et en particulier les problmes statutaires, indemnitaires et de rmunration, mais surtout dactivit, avec une incitation une meilleure efficacit ; les rsultats de lactivit des juridictions et leur suivi : dlais moyens trop longs de jugement des dossiers, engorgement des cours administratives dappel, faiblesses des outils statistiques, malgr laugmentation des moyens en personnels.

A lissue dun nouveau contrle men en 2010 et dbut 2011, la Cour a constat un redressement trs significatif, dans tous les domaines critiqus, par rapport la priode prcdente mme si leffort engag doit tre poursuivi et quelques points amends ou suivis avec attention.

Depuis la mise en place de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2006, le budget du Conseil dEtat et des juridictions administratives a t rattach au Premier ministre - programme 165 Conseil dEtat et juridictions administratives et il ne relve plus du ministre de la justice.

18

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

50

COUR DES COMPTES

Au cours de la dcennie 2000-2010, les juridictions administratives ont, dans un contexte de progression constante du volume du contentieux, (6 % en moyenne par an), ramen onze mois en moyenne le dlai de traitement des dossiers que ce soit dans les cours administratives dappel ou dans les tribunaux administratifs. Certes, les effectifs tant des greffes que des magistrats ont t renforcs19, de nouveaux tribunaux ont t crs (notamment en rgion parisienne), mais ces lments ne sauraient eux seuls expliquer ce changement profond qui touche tant les modes de gestion que lefficacit des juridictions administratives.

I - Des modes de gestion performants


Au cours de la dernire dcennie, les juridictions administratives ont largement revu et amlior leurs modes de gestion.

A - Les ressources humaines


Par-del la croissance des effectifs, des efforts significatifs ont t engags pour amliorer la gestion des moyens humains. Les travaux du Conseil suprieur des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel tmoignent dune gestion attentive et dynamique du corps des magistrats administratifs et du soin apport au droulement de leurs carrires. Le dveloppement des actions de formation permet de garantir au moment de leur prise de fonction lgale prparation des magistrats issus de diverses filires. Une attention particulire est porte aux perspectives de mobilit, notamment avec la mise en place dun conseiller mobilit-carrires. Les effectifs des greffes ont augment, au demeurant par un dpassement de leffectif thorique qui devra tre rsorb, de mme que les effectifs des personnels daide la dcision, notamment des assistants de justice, dont les conditions dutilisation pourraient tre optimises par la dfinition de bonnes pratiques.

19

Entre 1999 et 2010 les effectifs budgtaires de magistrats sont passs de 827 1 052 soit une progression de 27 % sur la priode ou 2,5 % en moyenne par an dont, entre 2007 et 2010, 65 magistrats, ce qui correspond 2 % en moyenne dans la priode rcente.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

51

B - Les instruments de pilotage


Au cours des annes rcentes, le pilotage des juridictions est devenu une proccupation constante et a t conu comme lun des moyens de dynamiser laction et damliorer les rsultats. Les services administratifs du Conseil dEtat ont t organiss de telle sorte que les tribunaux administratifs et cours administratives dappel disposent dinterlocuteurs bien identifis. Un secrtaire gnral adjoint est plus particulirement charg des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel. Par ailleurs, alors que le prcdent contrle de la Cour avait relev labsence dindicateurs chiffrs permettant le pilotage des travaux des juridictions, le Conseil dEtat a labor, en 2008, au-del de lapplication INFOCENTRE dj ancienne, des tableaux dindicateurs statistiques mensuels, qui donnent une image complte de lactivit de la juridiction, de sa productivit, du rapport entre les charges et les moyens en personnels, avec une comparaison entre juridictions et sur les annes antrieures. Les juridictions ont tabli des projets de juridiction triennaux dont les premiers concernent la priode 2009-2011. Ils servent de rfrence pour les discussions budgtaires annuelles et sont centrs sur les principaux objectifs de performance : dlais moyens de traitement des dossiers, rsorption des stocks. Ces divers lments servent de support un dialogue de gestion bien intgr la prparation du budget, qui, par-del la rpartition des moyens, contribue la mobilisation sur des objectifs communs. Ce dialogue sopre sur la base dindicateurs chiffrs (sous forme de ratios) qui permettent des comparaisons dans le temps entre tribunaux classs par catgories homognes. Les limites de ce type dindicateurs sont prises en compte dans la discussion budgtaire. A cela sajoute la mise en place doutils pour sassurer de la scurit juridique des dcisions rendues (taux de contestation des dcisions, taux dannulation ou de rformation des jugements ou arrts contests, analyse par sondage des ordonnances rendues).

C - Le systme dinformation
Les juridictions administratives ont dvelopp, depuis une quinzaine dannes, une organisation informatique qui a permis damliorer la fois la productivit des rapporteurs, le suivi des dossiers,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

52

COUR DES COMPTES

la production de statistiques, ainsi que, plus gnralement, la qualit du service rendu aux usagers. Le dploiement dARAMIS, logiciel informatique intgrant la chane de traitement des dossiers, devrait permettre de franchir une tape supplmentaire et dacclrer la gnralisation de la dmatrialisation des procdures et des mthodes de travail.

D - La gestion immobilire
De nombreuses oprations ont t engages pour amliorer les locaux, souvent anciens et inadapts, des activits juridictionnelles. Par ailleurs, des tribunaux ont t crs, notamment en rgion parisienne, pour rpondre laccroissement des contentieux. Ces oprations se sont rvles souvent complexes sur les plans soit technique, soit juridique. Le Conseil dEtat a su les mener bien, mme si certaines dentre elles peuvent ne pas tre exemptes de critiques sagissant de la conduite des oprations20.

II - Des rformes orientes vers lefficience


A - La modernisation des procdures
Depuis lanne 2000, plusieurs sries de rformes ont eu pour objectif dallger et de simplifier des procdures en vigueur dans les juridictions administratives. Elles ont notamment largi les cas o le juge peut statuer seul. Si lon inclut les rfrs, les ordonnances et les affaires traites en juge unique, les audiences collgiales reprsentent moins de 40% des affaires, 36,8 %, selon les statistiques 2010, pour les tribunaux administratifs de mtropole. Pour les cours administratives dappel, la collgialit demeure majoritaire, avec 70 % des dossiers traits en formation collgiale, 12 % en juge unique et 18 % par ordonnances. Le dveloppement rcent des procdures dordonnances et de juge unique rend indispensable leur valuation.

20

Rdaction des baux, travaux complmentaires et dpassement des devis initiaux lis la complexit des travaux sur des btiments anciens.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

53

Ce mouvement de rforme sest poursuivi avec la loi du 17 mai 2011 qui prvoit que, dans certaines matires, le prsident de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, dexposer laudience ses conclusions sur une requte. La mise en uvre de cette disposition, qui a suscit des inquitudes chez les magistrats, pourra tre lorigine dconomies de temps et de moyens, tout en restant strictement encadre.

B - Une efficience accrue


La rduction des dlais de traitement a t importante : ainsi, le dlai moyen prvisible est pass de 1 an 7 mois et 20 jours en 2002 10 mois et 27 jours pour les tribunaux administratifs et de 2 ans 10 mois et 21 jours 11 mois et 16 jours pour les cours administratives dappel. La charge de travail par magistrats a galement notablement progress : + 30 % entre 2002 et 2009, tous magistrats et tous types daffaires confondus. Cependant, ces moyennes cachent des disparits importantes, surtout dans les tribunaux administratifs, les juridictions de la rgion parisienne tant particulirement surcharges. Le redressement ne sest pas accompagn, dans un premier temps, dun effort comparable de diminution des stocks de dossiers anciens. Le dlai de traitement demeurait anormalement long pour certains dentre eux. Si, fin 2009, la moiti des dossiers en stock datait de moins dun an, la situation pouvait tre difficile dans certains tribunaux. Les statistiques au 31 dcembre 2010 font apparatre que la rduction moyenne des stocks au cours de lanne (- 8,71 %) a profit davantage aux dossiers anciens. Avec 23 300 dossiers de plus de deux ans au 31 dcembre 2011 dans les tribunaux administratifs, le stock des affaires anciennes a diminu de plus de moiti par rapport au 31 dcembre 2008, ne reprsentant plus que 13,8 % du stock global contre 25 %. Dans les cours administratives dappel, sur la mme priode, ce dernier reprsente 4,4 % du stock global contre 10,5 %. Leffort rel en vue de rsorber les stocks anciens doit tre poursuivi, mme sil conduit une dgradation optique du dlai de traitement moyen. Enfin, les disparits du stock par magistrat ne peuvent qutre sources de tensions. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Les amliorations constates rsultent, certes, dun renforcement des effectifs et des autres moyens, mais il naurait pu, lui seul, permettre de faire face laccroissement et la complexit croissante des contentieux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

54

COUR DES COMPTES

Une politique dynamique des ressources humaines, la qualit du dialogue de gestion, la pertinence des outils informatiques et statistiques ont contribu ce redressement, qui sest appuy galement sur une modernisation des procdures. Cette volution a aussi t porte par une volont collective. Ce constat positif ne mconnat pas pour autant atteintes en termes de progression de la productivit. les limites

Il convient encore de rquilibrer la rpartition des effectifs et la charge de travail entre les juridictions et entre les magistrats, ce qui facilitera la rsorption du stock des dossiers anciens. La qualit de la gestion du parc immobilier doit tre renforce. Lobjectif de dmatrialisation doit tre poursuivi de manire attentive, afin de susciter ladhsion de lensemble du personnel. Une particulire attention doit tre porte la perception, en interne, de ces changements. Le Conseil dEtat, conscient des enjeux, sest dj engag dans une dmarche en ce sens. Enfin, au-del des juridictions administratives, comme le rappelle frquemment le Conseil dEtat, il serait souhaitable de dvelopper, rformer ou introduire, quand il y a lieu, des procdures de rglement alternatif des litiges, par exemple, grce aux recours administratifs pralables , afin de limiter la croissance des contentieux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Premier ministre Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Vice-prsident du Conseil dEtat

56 57 58

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

56

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PREMIER MINISTRE

Ce rapport nappelle pas dobservation de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

57

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je souhaite vous soumettre en retour plusieurs remarques. Vous constatez des amliorations dans tous les domaines critiqus lors de votre contrle des juridictions administratives en 2000. Ces amliorations rsultent d'un renforcement des effectifs et des autres moyens, mais aussi d'une politique dynamique des ressources humaines, de la qualit du dialogue de gestion, de la pertinence des outils informatiques et statistiques et d'une modernisation des procdures. Malgr ce constat positif, vous relevez des limites en termes de progression de la productivit pour lesquelles vous formulez plusieurs recommandations. La premire recommandation mise vise rquilibrer la rpartition des effectifs et la charge de travail entre les juridictions et entre les magistrats, afin de faciliter la rsorption du stock des dossiers anciens. A ce titre, je souhaite mentionner que pour donner les moyens la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) de rduire significativement ses dlais de jugement, dans un contexte de progression du contentieux, le Gouvernement a accept la mise e n uvre d'un plan d'action vigoureux qui renforce la capacit de jugement de la Cour. Ce plan d'action, qui prvoit notamment d'affecter la CNDA 50 emplois supplmentaires en 2011 et 15 en 2012, alors que la programmation prvue dans le budget triennal 2011-2013 tait de 20 crations d'emplois en 2011, 20 en 2012 et 10 en 2013, devrait permettre cette juridiction d'atteindre l'objectif de 6 mois de dlai prvisible moyen de jugement des affaires en stock avant la fin de l'anne 2012. Enfin, conscient de la ncessit de poursuivre la rduction des dlais de jugement dans les juridictions administratives, le Gouvernement a exonr les juridictions administratives de l'application de la rgle du non-remplacement d'un dpart la retraite sur deux : les juridictions administratives bnficient de crations nettes d'emplois (+ 25 ETP) en 2012. Vos autres recommandations n'appellent aucune observation de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

58

COUR DES COMPTES

REPONSE DU VICE-PRESIDENT DU CONSEIL DETAT

Cette insertion, positive sur la gestion de la juridiction administrative, met particulirement bien l'accent sur ses points forts et ses faiblesses. Il n'appelle qu'une observation de ma part, relative la rsorption des stocks anciens. La Cour des comptes juge avec raison que l'effort en vue de rsorber les stocks anciens doit tre poursuivi . Tel est bien aujourd'hui la politique du Conseil d'Etat, mene avec vigueur mme si, comme cela est trs justement signal, cet effort peut conduire une dgradation optique et provisoire du dlai de traitement moyen

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

4 Le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques : une rforme ralise
_____________________ PRESENTATION ____________________ Le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques, est un organisme charg, par la loi du 10 juillet 2000 mettant fin au monopole des commissaires priseurs, dagrer les socits de vente volontaires de biens meubles aux enchres publiques, de sanctionner les manquements par ces socits aux lois et rglements et de participer la formation des personnes habilites diriger les ventes. A lissue de son contrle, la Cour avait adress au ministre de la justice, le 26 novembre 2010, un rfr dont les principales observations concernaient les incertitudes existant sur le statut et les pouvoirs du Conseil. Elle dnonait le fait que le Conseil tait gnralement considr comme une autorit de rgulation sans que la loi lui ait effectivement confr cette qualit. Une clarification tait indispensable, ces incertitudes entrainant de nombreuses difficults. La Cour relevait galement des lacunes dans la gestion du Conseil. Depuis lors, une volution lgislative et des mesures internes prises par ses instances dirigeantes ont largement rpondu aux recommandations de la Cour.

I - Un statut prcis, des pouvoirs renforcs


La loi du 10 juillet 2000 avait reconnu au Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques la personnalit morale, mais navait prcis ni sa nature juridique, publique ou prive, ni sa fonction vis--vis des professions concernes (ces dernires se composent de prs de 400 socits de ventes volontaires reprsentant un volume de transaction de deux milliards deuros). Le silence des textes avait conduit le Conseil considrer que sa gestion relevait du droit public, notamment quil pouvait recruter des agents de statut public, bien que la plus grande partie de son personnel soit soumise au droit priv et une convention collective.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

60

COUR DES COMPTES

Le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques ne disposait par ailleurs daucun des attributs dune autorit rgulatrice, que ce soit un pouvoir de contrle ou un pouvoir normatif. Pour pallier la faiblesse de ses prrogatives lgales, le Conseil avait, depuis quelques annes, dvelopp son activit au-del de sa mission stricto sensu, dans le domaine du contentieux et de lobservation des marchs, en leur consacrant un budget significatif. Les vnements intervenus lhtel des ventes de la rue Drouot, fin 2009, au cours desquels des professionnels indlicats avaient dtourn des objets destins la vente, ont mis en vidence la ncessit dun pouvoir rgulateur fort. Compte tenu des pouvoirs dont il disposait lpoque, la Cour avait donc recommand un renforcement des pouvoirs du Conseil. La loi du 20 juillet 2011 rpond la ncessit de libralisation dans le cadre de la directive services de lUnion europenne (2006/123/CE du 12 dcembre 2006). Elle substitue lagrment des oprateurs une dclaration pralable dactivit. La loi prcise que le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques est une autorit de rgulation et un tablissement dutilit publique dot de la personnalit morale. Le caractre de personne morale de droit priv du Conseil est ainsi affirm, ainsi que son statut dautorit de rgulation, mme sil ne sagit pas dune autorit publique de rgulation. Les oprateurs doivent dsormais fournir toutes prcisions utiles sur leurs locaux, les oprations de vente et les infrastructures utilises en cas de vente par voie lectronique. Le dernier alina de larticle 9 permet au Conseil de se faire communiquer toutes prcisions utiles relatives leur organisation ainsi qu leurs moyens techniques et financiers , pouvoir dont il ne disposait pas auparavant. Les missions du Conseil concernent dornavant, en plus de lenregistrement de dclarations des oprateurs, lidentification des bonnes pratiques et la promotion de la qualit du service en lien avec les organisations professionnelles. Lobservation de lconomie des enchres se voit ainsi reconnatre un support lgal. Le Conseil est surtout charg dlaborer, aprs avis des organisations professionnelles reprsentatives des oprateurs, un recueil des obligations dontologiques de ces mmes acteurs, soumis lapprobation du garde des sceaux et rendu public.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE CONSEIL DES VENTES VOLONTAIRES DE MEUBLES AUX ENCHERES PUBLIQUES 61

Cette dernire mission, qui reprend une recommandation forte de la Cour, confre au Conseil un pouvoir important en matire normative. Avant le vote de la loi, il avait engag, avec lensemble de la profession, une rflexion sur les rgles dontologiques et a t en mesure dlaborer un pr-projet reposant sur des bases consensuelles.

II - Des procdures disciplinaires clarifies, des rgles dontologiques affiches


La Cour avait relev que le Conseil, qui disposait dun pouvoir de sanction sur saisine de son commissaire du gouvernement, en usait de manire peu active et relativement clmente. Elle constatait galement que labsence de procdures claires rgissant lactivit disciplinaire, notamment de rgles relatives aux dports des membres du Conseil exerant lactivit doprateur, faisait peser un doute sur limpartialit de ses dcisions. La Cour avait formul des recommandations pour y remdier. Larticle 23 de la loi du 20 juillet 2011 rpond la critique sur labsence de dports, en disposant que les membres du Conseil exerant au cours de leur mandat lactivit doprateurs de ventes volontaires aux enchres publiques ne participent pas aux dlibrations relatives la situation individuelle des oprateurs . Larticle 24 dicte des rgles prcises relatives la prvention des conflits dintrts, qui faisaient dfaut auparavant. Il prvoit notamment que les membres ne peuvent participer aucune dlibration, mme non disciplinaire, concernant une affaire ou un organisme dans lequel ils ont, ou ont eu, des intrts directs ou indirects. Tout membre du Conseil doit dclarer les intrts ou mandats quil dtient ou est amen dtenir.

III - Une gestion mieux encadre et plus rigoureuse


Pour exercer ses missions, le Conseil peroit une cotisation professionnelle acquitte par les oprateurs. Sous le rgime de la loi de 2000, il en fixait lui-mme le taux. Il avait ainsi pu se constituer des excdents significatifs, que des ajustements la baisse oprs depuis 2005 navaient pas suffi rsorber.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

62

COUR DES COMPTES

Les fonds propres du Conseil atteignaient, fin 2009, 3,4 M et reprsentaient prs de deux ans de charges de fonctionnement. Paralllement, les dpenses augmentaient fortement (+ 63 % entre 2005 et 2008) du fait du dveloppement des activits de communication, de rception, de publication et de la cration dun observatoire conomique. La Cour avait recommand de prendre les mesures ncessaires une gestion plus conomique et rigoureuse. La loi du 20 juillet 2011 prvoit que le montant de la cotisation professionnelle est dsormais fix par arrt du garde des sceaux aprs avis du Conseil et des organisations professionnelles. La Cour estime que cette disposition permettra un meilleur ajustement des ressources, donc un meilleur encadrement des dpenses. Lquipe dirigeante en place depuis lt 2009 a repris en main la matrise des dpenses. Si lon exclut des oprations exceptionnelles indispensables (constitution de provisions et rgularisation de la comptabilisation des dpenses lies au site Internet), les charges de lexercice 2009 taient infrieures de 1,5 % aux charges 2008. En 2010, les charges courantes ont diminu de 5 %. Cette diminution a principalement port sur les postes communication et relations publiques (-75 % entre 2009 et 2010) et observatoire conomique (-23 % au cours de la mme priode), postes dont lvolution avait t particulirement critique par la Cour. De mme, les dirigeants du Conseil se sont appliqus mettre un terme aux autres drives de gestion constates. Les personnels sont maintenant tous dots de contrats de travail crits. Il a t mis fin aux contrats de droit public. Les relations avec le gestionnaire du site Internet ont t normalises, et les activits de formations sont maintenant retraces dans les comptes. Dans ce domaine, la rgularisation effectue la suite de lintervention de la Cour a permis de rintgrer des rserves non comptabilises pour un montant de 150 000. ______________________ CONCLUSION _____________________ Aprs dix annes de fonctionnement, le Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques a t profondment transform. Les nouveaux textes prcisent son statut et ses missions, et lui confrent de nouveaux pouvoirs.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE CONSEIL DES VENTES VOLONTAIRES DE MEUBLES AUX ENCHERES PUBLIQUES 63

La remise en ordre de sa gestion ne peut que contribuer au renforcement de sa lgitimit. Il lui reste maintenant, pour parvenir exercer une vritable mission de rgulation du march des ventes volontaires aux enchres publiques, tablir des relations de confiance avec les professionnels intervenant dans ce secteur dactivit.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Garde des sceaux, ministre de la justice et des liberts Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsidente du Conseil des ventes volontaires de meubles aux enchres publiques

66

67 68

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

66

COUR DES COMPTES

REPONSE DU GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTES

Je vous informe que cette insertion n'appelle pas de remarque particulire de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE CONSEIL DES VENTES VOLONTAIRES DE MEUBLES AUX ENCHERES PUBLIQUES 67

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Cette insertion nappelle aucune observation particulire de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

68

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CONSEIL DES VENTES VOLONTAIRES DE MEUBLES AUX ENCHERES PUBLIQUES

Cette insertion nappelle de ma part aucune observation.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

5 Licenciements conomiques : la fusion bienvenue de deux contrats de reclassement


_____________________ PRESENTATION ____________________ La Cour a adress, le 26 novembre 2010, au ministre charg du travail et de lemploi et au ministre charg du budget, une communication portant sur deux dispositifs d'accompagnement des restructurations conomiques : les conventions de reclassement personnalis (CRP), cres sous la responsabilit de l'assurance chmage, et les contrats de transition professionnelle (CTP), mis en place de faon exprimentale par lEtat dans certains bassins d'emploi. Ces conventions et contrats ont bnfici 140 000 personnes en 2009 et entran des dpenses de l'ordre de 100 M pour le budget de l'Etat et de 300 M pour la scurit sociale, en plus des cots supports par l'assurance chmage. Tout en critiquant l'absence de critre objectif dans le choix des 33 bassins demplois ligibles au contrat de transition professionnelle, la Cour dplorait le caractre de plus en plus concurrent de ces deux parcours de retour l'emploi21, et constatait que les rsultats de retour l'emploi staient dgrads depuis le dbut de la crise. Par ailleurs, le cot unitaire lev du contrat de transition professionnelle pour lEtat22, qui participait non seulement au financement de l'accompagnement des bnficiaires mais aussi lallocation qui leur tait verse, tait galement soulign.

140 000 personnes en 2009 (dont 15 000 contrats de transition professionnelle (CTP)) et 110 000 en 2010 (dont 17 000 CTP) ont adhr ces parcours de reclassement d'une dure maximale de 12 mois, proposs tous les salaris viss par un licenciement conomique dans une entreprise de moins de 1000 salaris, ou en situation de redressement/liquidation judiciaire, assurant un revenu brut indemnis de 80 % du salaire de rfrence antrieur, moyennant l'abandon de l'quivalent de deux mois de l'indemnit de pravis. 22 Le cot moyen consolid pour l'Etat d'un parcours de contrat de transition professionnelle s'est lev 8 000 .

21

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

70

COUR DES COMPTES

La Cour prconisait donc : la fusion des deux dispositifs et le ciblage sur les salaris les plus fragiles ; la clarification du rgime juridique du nouveau contrat fusionn et la dissolution de la socit de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) ; un meilleur quilibre des contributions des financeurs (Etat, assurance chmage, scurit sociale, entreprises).

La loi du 28 juillet 2011 et laccord national interprofessionnel du 31 mai 2011, qui lavait prcde, ont apport des rponses positives la plupart des recommandations de la Cour.

I - Un dispositif unique : le contrat de scurisation professionnelle


La loi n 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de lalternance et la scurisation des parcours professionnels a cr le contrat de scurisation professionnelle (CSP), qui se substitue la convention de reclassement personnalis et au contrat de transition professionnelle. Les conditions de mise en uvre du nouveau contrat sont renvoyes un accord national interprofessionnel. Le nouveau contrat est entr en vigueur le 1er septembre 2011, comme le prvoyaient l'accord des partenaires sociaux du 31 mai 2011 et sa convention d'application du 19 juillet 2011, pour une dure expirant le 31 dcembre 2013. Le lgislateur a ainsi clairement fait le choix dun statut conventionnel, alors que, si le rgime juridique de la convention de reclassement relevait galement de l'assurance chmage, le contrat de transition professionnelle tait dune nature hybride avec des effets juridiques mal dfinis. Les textes prcisent que, dans les entreprises de moins de 1000 salaris (champ identique celui de la convention de reclassement personnalis et du contrat de transition professionnelle), le contrat de scurisation professionnelle doit tre propos tout salari ayant au moins un an danciennet, dont lemployeur envisage de prononcer le licenciement pour motif conomique. Le seuil dun an rsulte dun compromis entre les dispositions de la convention de reclassement

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LICENCIEMENTS ECONOMIQUES

71

personnalis, selon lesquelles deux ans danciennet taient requis, et le contrat de transition professionnelle, qui sappliquait sans condition de prsence dans l'entreprise. Comme c'tait le cas pour la convention de reclassement personnalis, les salaris ne runissant pas les conditions requises pourront toutefois bnficier du nouveau contrat sur la base d'une allocation limite au montant de l'aide au retour l'emploi (ARE), indemnit de chmage de droit commun laquelle ils peuvent prtendre. Le contrat de scurisation professionnelle organise un parcours d'accompagnement renforc d'une dure maximale de douze mois, comme le contrat de transition professionnelle et, dans sa dernire version, la convention de reclassement personnalis. Prolongeant une exprimentation engage durant lt 2010 pour les conventions de reclassement personnalis et les contrats de transition professionnelle, l'accompagnement du nouveau contrat est galement ouvert, titre exprimental, aux demandeurs demploi en fin de contrat dure dtermine, de mission dintrim ou en fin de contrat de chantier, dans un bassin demploi donn et dans la limite dune enveloppe annuelle de 2 3 M, sous le contrle du comit de pilotage national compos des partenaires sociaux signataires de laccord et de reprsentants de lEtat. Le niveau de revenu garanti par le contrat de scurisation professionnelle est identique celui des dispositifs prcdents : soit 80 % du salaire de rfrence antrieur. Toutefois, ce salaire est plafonn quatre fois le plafond de la scurit sociale, comme dans le rgime d'assurance chmage. La Cour avait critiqu le fait que l'assiette de calcul des allocations verses n'tait pas limite dans le dispositif du contrat de transition professionnelle. La Cour avait galement relev que la convention et le contrat antrieurs taient favorables aux salaris bnficiant de revenus et d'indemnits conventionnelles de rupture levs, notamment en raison de l'absence des diffrs d'indemnisation23 appliqus aux autres demandeurs d'emploi. En portant la contribution des salaris au financement du dispositif de deux trois mois de l'quivalent de l'indemnit de pravis, la modification introduite par le contrat de scurisation professionnelle, qui

23

Le versement des allocations au titre de l'allocation daide au retour lemploi dbute l'issue de la dure de pravis, d'un dlai d'attente de 7 jours et d'un diffr d'indemnisation li aux congs non pris indemniss par l'employeur, ainsi qu'au montant des indemnits de rupture qui excde le niveau des indemnits lgales.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

72

COUR DES COMPTES

va concerner pour l'essentiel les personnels d'encadrement24, attnue ces disparits de traitement.

II - Un oprateur unique : Ple emploi


Alors que la Cour avait critiqu le fait que la gestion des deux anciens dispositifs nait pas t confie Ple emploi, laccord dsigne clairement Ple emploi comme loprateur unique du nouveau contrat. Les conseillers de Ple emploi doivent vrifier, au moment de linscription dun demandeur demploi licenci pour motif conomique, que le salari a bien t inform de lexistence et du contenu du contrat de scurisation professionnelle et de la possibilit den bnficier. A dfaut, il revient aux conseillers de le faire en lieu et place de lemployeur. Ple emploi peroit, pour le compte de lUndic, la double contribution des entreprises : lindemnit de pravis (y compris lensemble des charges patronales et salariales) et les sommes correspondant aux heures non utilises au titre du droit individuel la formation, celles-ci tant affectes aux prestations daccompagnement. Il recouvre aussi les ventuelles pnalits dues par les entreprises qui ont omis de proposer le contrat de scurisation professionnelle (soit deux mois de salaire brut, ports trois mois lorsque Ple emploi a d se substituer lemployeur dfaillant pour proposer le contrat). Par ailleurs, Ple emploi verse, pour le compte de l'assurance chmage, lallocation spcifique de scurisation aux bnficiaires. Ple emploi est aussi charg de laccompagnement des bnficiaires. Il peut le dlguer dautres oprateurs choisis par appel doffres. Tout salari qui accepte un contrat de scurisation professionnelle doit bnficier, dans les huit jours de son adhsion, dun entretien individuel de pr-bilan, qui peut tre suivi dun bilan de comptences. Puis doit se drouler un plan daction de scurisation professionnelle comprenant un suivi personnalis de lintress par un rfrent, des mesures dorientation et daccompagnement, des actions de validation de lexprience et, si ncessaire, de formation.

24

La loi fixe 1 mois la dure du pravis pour les salaris justifiant d'une anciennet de 6 mois 2 ans, et 2 mois pour une dure de prsence suprieure. Dans la plupart des conventions collectives, le pravis des personnels non cadres a une dure limite la dure lgale de 2 mois.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LICENCIEMENTS ECONOMIQUES

73

La loi prcise que l'ordonnance n 2006-433 du 13 avril 2006, qui avait institu l'exprimentation du contrat de transition professionnelle, sera abroge compter du 31 dcembre 2012. Ce faisant, elle met fin, cette date, la mission de la socit de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP), - EURL - filiale de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), dont la Cour avait demand la dissolution. Ds lorigine, le rgime juridique de cette socit de droit commercial n'tait pas adapt la mission de service public qui lui avait t confie dans les sept premiers bassins demploi retenus en 2006 pour lancer une action initialement conue par lEtat comme une exprimentation limite dans le temps et dans lespace, puis proroge et tendue plusieurs reprises. Soulignes par la Cour, les difficults de gestion et d'indemnisation lies cette situation ne justifiaient pas le maintien de cet oprateur. Or, lAFPA, qui en est l'associ unique, souhaite le conserver pour dvelopper les interventions propres lAFPA dans le domaine des restructurations conomiques. La Cour sera attentive aux conditions dans lesquelles se fera le transfert Ple emploi des dossiers grs par la socit de gestion du contrat de transition professionnelle25, ainsi qu'aux modalits financires d'apurement des comptes lis la mission qui lui avait t confie par la loi.

III - Un financement restant quilibrer


La Cour avait souhait une rpartition plus quilibre du financement entre lassurance chmage, lEtat, la scurit sociale et les entreprises. Les partenaires sociaux ont accept un surcot annuel pour lUndic de 150 M par rapport lancienne convention de reclassement personnalis : au-del de ce montant, une nouvelle concertation devrait avoir lieu pour revoir les paramtres du dispositif.

25

Un arrt du 1er septembre 2011 prcise que le contrat de scurisation professionnelle peut tre conclu avec la socit de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) sur les sept bassins initiaux d'exprimentation du contrat de transition professionnelle dans l'attente de la mise en uvre des marchs que Ple emploi va conclure avec certains oprateurs de placement.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

74

COUR DES COMPTES

LEtat, qui contribuait pour prs de 40 % au financement de lallocation verse aux bnficiaires du contrat de transition professionnelle, ne participera pas aux revenus des titulaires du nouveau contrat, sauf pour les salaris entrs avec une anciennet comprise entre un et deux ans. Il a accept de prendre en charge la moiti du surcot, par rapport l'indemnisation au niveau de l'allocation daide au retour lemploi, que reprsente l'allocation verse au titre du nouveau contrat cette catgorie de bnficiaires. LEtat continue, par ailleurs, supporter la moiti du cot spcifique de l'accompagnement, valu 1 600 par bnficiaire. Ce cot devrait cependant diminuer par rapport l'accompagnement du contrat de transition professionnelle, dans la mesure o le ratio d'un rfrent pour 30 adhrents, que la Cour avait jug excessif, est abandonn au profit du taux d'encadrement d'un rfrent pour 50 adhrents, appliqu prcdemment pour les conventions de reclassement personnalis. En revanche, les modalits de mise contribution de la scurit sociale demeurent inchanges : lallocation verse aux bnficiaires nest pas soumise au prlvement de CSG-CRDS, contrairement aux allocations des autres demandeurs d'emploi26. Les cotisations sociales salariales et patronales, dues sur les indemnits de pravis dans la limite de trois mois, sont affectes au financement du dispositif et non la scurit sociale, tant prcis que le relvement de deux trois mois de la contribution des salaris conduit accrotre les pertes de recettes, estimes 400 M par an pour 100 000 bnficiaires. _________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ________ Le nouveau contrat de scurisation professionnelle rpond aux recommandations de la Cour en matire de simplification et dunit de gestion. De mme, la quasi-suppression de la participation de l'Etat aux revenus est cohrente avec le fait que les bnficiaires relvent du rgime d'assurance et non dun rgime de solidarit. Toutefois, la charge financire non compense la scurit sociale reste inchange. Le nouveau contrat demeure limit aux licencis conomiques, enregistrs sous le statut de stagiaires de la formation professionnelle et, comme tels, non comptabiliss dans les statistiques du chmage, alors
L'allocation daide au retour lemploi est soumise un taux de CSG-CRDS de 6,7 % sur 97 % des allocations (sauf taux rduit ou exemption pour les personnes non imposables, selon le niveau du revenu fiscal de rfrence et le nombre de personnes charge).
26

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LICENCIEMENTS ECONOMIQUES

75

qu'ils accomplissent un parcours de reclassement et des actes de recherche d'emploi. Compte tenu de la diversit des formes de rupture de contrats lies aux mutations conomiques, la Cour avait, pour sa part, souhait que le dispositif soit cibl sur les personnes qui ont le plus besoin de reconversion professionnelle, en retenant donc comme critre leur distance l'emploi et non leur seul statut juridique. En consquence, la Cour renouvelle les trois recommandations suivantes : 1. - rserver le nouveau contrat aux cas de ruptures de contrats de travail des personnes les plus loignes de l'emploi ; 2. - ne plus considrer les bnficiaires comme des stagiaires de la formation professionnelle, de telle sorte que les allocations soient redevables des contributions CSG-CRDS ; 3. - restituer la scurit sociale les recettes de cotisations sociales applicables aux indemnits compensatrices de pravis.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

78 79

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

78

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE Dans ce rapport, vous notez que la loi n 2011-293 du 28 juillet 2011 et 1'accord national interprofessionnel du 31 mai 2011, qui ont mis en place le contrat de scurisation professionnelle (CSP) ont tenu compte des recommandations formules par la Cour sur la mise en uvre du contrat de transition professionnelle (CTP) et de la convention de reclassement personnalis (CRP), notamment sur : la fusion de la CRP et du CTP en un dispositif unique ; la programmation de l'arrt de la mission de la socit de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) ; le plafonnement des allocations perues par les bnficiaires ; l'augmentation des contributions conventionnelles de rupture ; lies aux indemnits

la mise en place d'un ratio d'accompagnement des adhrents de un rfrent pour cinquante bnficiaires contre un pour trente dans le cadre du CTP. Vous formulez galement certaines recommandations relatives au ciblage du dispositif sur les publics les plus loigns de l'emploi et l'quilibre des financements entre l'Etat, le rgime d'assurance chmage et la scurit sociale. Je partage votre souci d'un ciblage du dispositif sur les publics fragiliss sur le march de l'emploi. La mise en place d'une exprimentation du CSP aux anciens titulaires de contrats dure dtermine, d'intrim ou de fin de chantier est d'ailleurs en cours d'laboration avec les partenaires sociaux. Il a en effet paru ncessaire que le CSP, en tant qu'outil d'accompagnement des mutations conomiques, puisse tre ouvert sur ce public qui, s'il n'a pas les mmes caractristiques que les licencis pour motif conomique, est directement concern par les restructurations en cas de retournement de conjoncture. Hormis le cas particulier des salaris touchs par des restructurations, la convention tripartite 2012-2014 entre l'Etat, l'Unedic et Ple emploi prend galement en compte cette considration et devrait garantir une meilleure personnalisation de l'offre de service de Ple emploi. Concernant l'quilibre des financements, l'exonration de cotisation sociale gnralise (CSG) et de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les allocations perues dans le cadre du CSP permet aux adhrents de bnficier d'un revenu de remplacement net quasiment quivalent au revenu qu'ils percevaient auparavant. En leur assurant ainsi une relle scurisation financire, elle est un des facteurs de succs du dispositif.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LICENCIEMENTS ECONOMIQUES

79

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Vous indiquez dans cette insertion que la mise en place du contrat de scurisation professionnelle (CSP) au 1er septembre 2011 rpond aux recommandations mises 1'occasion de votre prcdente communication sur deux dispositifs d'accompagnement des restructurations : les conventions de reclassement personnalis et les contrats de transition professionnelle. De fait, le nouveau dispositif tire les enseignements des prcdentes expriences et rpond la majeure partie des recommandations mises dans votre prcdente communication. J'ajoute qu'il apporte une rponse au besoin prioritaire exprim tant par l'Etat que par les partenaires sociaux, d'accompagnement renforc des demandeurs d'emplois, en prvenant, par des formations individualises, leur basculement dans le chmage de longue dure. En ce qui concerne le champ des bnficiaires du contrat scurisation professionnelle dont vous regrettez qu'il ne soit pas ouvert l'ensemble des chmeurs les plus loigns de l'emploi, j'observe qu'il rsulte d'un accord national interprofessionnel du 6 juin 2011, repris par la loi du 28 juillet 2011, ainsi que de l'volution de deux dispositifs conus en premier lieu pour les licencis conomiques. Par ailleurs, le nouveau CSP est ouvert aux ex-salaris d'entreprises de moins de 1 000 salaris ayant moins d'un an d'anciennet s'ils justifient des conditions ouvrant droit au bnfice de l'allocation de retour l'emploi (ARE). Il est galement prvu, titre exprimental, d'en largir encore le champ aux demandeurs d'emploi en fin de CDD, de mission d'intrim ou de contrat de chantier dans certains bassins d'emploi. Le bilan qui sera dress de cette exprimentation, s'il tait constat un besoin d'largir le champ du dispositif ces nouvelles populations, conduira des volutions dans la direction que vous indiquez. En ce qui concerne votre observation relative la situation des bnficiaires de CSP, stagiaires de la formation professionnelle et non redevables des contributions CSG-CRDS sur les allocations qu'ils reoivent, aucune volution spcifique du statut de stagiaire de la formation professionnelle n'est ce stade prvue. En revanche, votre observation formule sur 1'ligibilit de leurs allocations aux prlvements CSG-CRDS pourra tre prise en compte dans les volutions ultrieures du dispositif. De mme, vous proposez de rendre ligibles aux cotisations sociales applicables aux indemnits compensatrices de pravis, la fraction de ces indemnits, dans la limite de trois mois, reverses par les employeurs Ple emploi au titre du financement du dispositif. Je prends acte de la piste suggre, mais vous indique que cette fraction permet de faire participer les ex-employeurs aux cots du CSP et qu'une modification des quilibres de financement n'est a priori pas l'ordre du jour, mme si elle pourra tre

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

80

COUR DES COMPTES

examine dans le cadre d'une volution ultrieure du dispositif. Enfin, j'ajoute que des cotisations sociales sont perues sur la fraction de l'indemnit compensatrice de pravis suprieure trois mois de salaire, reverse aux bnficiaires de CSP.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

6 Le syndicat intercommunal vocation multiple eau et dchets Voh-Kon-Pouembout en Nouvelle-Caldonie : la facilitation dun projet par la chambre territoriale
Lintercommunalit en Nouvelle-Caldonie
Lintercommunalit caldonienne gographiques et juridiques. comporte des spcificits

La Nouvelle-Caldonie comprend une population denviron 246 000 habitants, concentre pour les deux-tiers sur les quatre communes de lagglomration de Nouma. Le fait que les 33 communes caldoniennes soient dune superficie moyenne trs largement suprieure celle de la mtropole (583 km contre 15 km) ne favorise pas, la cration dorganismes de coopration intercommunale qui demeurent en nombre rduit, environ une quinzaine. La loi organique modifie du 19 mars 1999 relative la NouvelleCaldonie prcise que le dispositif lgislatif et rglementaire rgissant lintercommunalit locale relve toujours de la comptence de lEtat. Pour autant, le code gnral des collectivits territoriales nest pas applicable en Nouvelle-Caldonie et le territoire possde son propre code des communes. Ce dernier a peu volu ces dernires annes. Seule est prvue la formule du syndicat ou du syndicat mixte pour organiser la coopration intercommunale, et les syndicats ne disposent ni dune fiscalit propre, ni dune dotation dintercommunalit. Par ailleurs, les textes en vigueur ne prvoient pas les modalits des transferts de comptences pour le personnel, le patrimoine ou les contrats.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

82

COUR DES COMPTES

Sagissant du grand Nouma, mme si une rorganisation des syndicats existants est dj intervenue, la cration dune communaut dagglomration, pourtant prvue par le contrat 2006-2010 sign entre lEtat, la province Sud et les 4 communes concernes ,na pas encore abouti. La mise en uvre de cet important projet ncessitera des volutions lgislatives et rglementaires, notamment pour dfinir le mode de financement des intercommunalits, comme cela a t fait en Polynsie Franaise. A cet gard, la Nouvelle-Caldonie accuse un certain retard par rapport cette autre communaut du Pacifique.

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le syndicat intercommunal vocation multiple eaux et dchets Voh-Kon-Pouembout (SIVOM VKP), cr par ces trois communes de Nouvelle-Caldonie en janvier 2008, est situ dans la rgion o est actuellement construite une importante usine de production de nickel. Cette usine, reprsentant un investissement de 3,4 Md, constitue le principal lment du rquilibrage conomique de la NouvelleCaldonie au bnfice de la province Nord, tel que le prvoit laccord de Nouma. Pour accompagner le doublement prvu, en dix ans, de la population actuelle de 12 000 habitants, le syndicat exerce des comptences essentielles, notamment pour lapprovisionnement en eau, particulirement difficile, avec des priodes de pnurie dans certaines communes. La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie a examin la gestion de ce syndicat intercommunal vocation multiple, la demande du prsident du syndicat. Elle a accompagn ses constats de neuf recommandations qui ont t mises en uvre par le syndicat, ou sont en passe de ltre. Cet exemple montre quun dialogue constructif entre un excutif local et son juge des comptes peut dboucher sur des suites rapides et tangibles, propres amliorer la gestion publique. Dans le contexte spcifique la Nouvelle-Caldonie, il tmoigne galement de lattention porte laccompagnement du processus institutionnel sui generis dans lequel est engag le territoire, ici en encourageant le dveloppement matris de la coopration, encore balbutiante, entre communes.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SYNDICAT INTERCOMMUNAL A VOCATION MULTIPLE EAUX ET DECHETS VOH-KONE-POUEMBOUT EN NOUVELLE-CALEDONIE 83

Au-del, cest aussi une illustration de lintrt manifest par la Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales des comptes, pour lvolution de lintercommunalit27.

I - Un transfert des comptences parachever


Les constats de la chambre territoriale ont, tout dabord, rvl limprparation qui a prsid la constitution de cette intercommunalit, associant trois communes. Le syndicat na pas bnfici immdiatement des moyens ncessaires lexercice de ses missions. Ds lors, les communes ont continu exercer les comptences transfres pendant prs dun an et demi aprs la cration de la structure de coopration. A la demande de la chambre territoriale, les oprations juridiques et comptables de transfert ont t lances sans tarder par le syndicat et les communes. A la dcharge du syndicat, force est de constater que la coopration intercommunale est encore assez peu dveloppe en Nouvelle-Caldonie. Le syndicat y est dailleurs la seule structure juridique intercommunale prvue par le code des communes. La chambre a donc dcid dappeler paralllement lattention du reprsentant de lEtat dans le territoire sur labsence de dispositions prcises rgissant le volet patrimonial du transfert des comptences. Limprparation constate a galement entran des retards regrettables dans la gestion du service de leau et de lassainissement. Ainsi, en un peu plus de deux ans, pas moins de quatre procdures diffrentes ont t lances pour confier la gestion de ce service public un prestataire extrieur. La rsiliation de deux contrats, du fait dirrgularits majeures, a mme oblig le syndicat indemniser la socit attributaire dans le cadre de transactions, pour un montant significatif denviron 754 000 euros. Le syndicat est dsormais plus vigilant sur lapplication des rgles relatives la commande publique.

27

Lintercommunalit en France , rapport public thmatique, novembre 2005. Bilan dtape de lintercommunalit en France , rapport public annuel 2009, tome 2, chapitre 3, p. 213.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

84

COUR DES COMPTES

II - Des progrs poursuivre en matire de gestion


Les participations des communes au financement du syndicat ne correspondaient pas aux cls de rpartition prvues par les statuts. La chambre territoriale des comptes a donc invit le syndicat clarifier cette situation. Lorganisme sest, l encore, rapidement excut, assurant ainsi une meilleure transparence vis--vis de ses membres. La gestion budgtaire du syndicat tait galement peu fiable, ce qui a entran le retrait de certaines dlibrations la demande du reprsentant de lEtat. La sincrit de ses comptes sest depuis fort heureusement amliore. Ainsi, sur recommandations de la chambre territoriale des comptes, le syndicat sest dot doutils budgtaires plus adapts aux enjeux qui lattendent. Il a entirement revu sa comptabilit des engagements et de ses restes raliser. Le montant des redevances des services publics est dsormais vot ds le budget primitif et le syndicat a maintenant mis en place une programmation plus cohrente de ses oprations dinvestissement en ayant recours, au moins pour les plus importantes, la gestion en autorisations de programme et crdits de paiements. En outre, il a rengoci le rgime davances financires qui le pnalisait dans les contrats de mandat le liant avec une socit dconomie mixte locale.

III - Un largissement des comptences envisager


La chambre territoriale des comptes a observ que les comptences attribues au syndicat par les communes taient plus restreintes que celles initialement envisages dans le schma directeur damnagement et durbanisme de la zone Voh-Kon-Pouembout. Alors que lobjectif assign lintercommunalit dans ce schma visait une vritable coopration de projet, les comptences attribues au syndicat ne portent, par exemple, ni sur la gestion des quipements ni sur le transport interurbain.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SYNDICAT INTERCOMMUNAL A VOCATION MULTIPLE EAUX ET DECHETS VOH-KONE-POUEMBOUT EN NOUVELLE-CALEDONIE 85

A linvitation de la chambre territoriale, les communes et le syndicat ont engag une rflexion sur llargissement des comptences dautres domaines. Une rvision du schma directeur est actuellement en cours, qui devrait permettre de fixer prochainement de nouvelles orientations stratgiques et amliorer les rgles de gouvernance. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ En Nouvelle-Caldonie, lintercommunalit connat un bien moindre dveloppement quen mtropole. Pourtant, lexemple de lamlioration rapide du fonctionnement du jeune syndicat de coopration intercommunale de Voh-Kon-Pouembout montre, une nouvelle fois, lutilit et lintrt pour les collectivits locales de mutualiser leurs moyens pour rpondre au mieux aux attentes des usagers de leurs territoires respectifs, notamment, comme ici, dans les domaines de leau et des dchets. Il faut dire que les textes applicables en Nouvelle-Caldonie sont anciens, puisquils ne prvoient, ce jour, que la formule du syndicat, seule structure juridique figurant dans le code des communes, et parfois trop imprcis comme cest le cas sur le volet patrimonial du transfert des comptences entre les communes membres et le syndicat. Dans ces conditions, pour faciliter le dveloppement de ce mode de gestion publique moderne, la Cour et la chambre territoriale des comptes recommandent aux autorits caldoniennes : - denvisager, avec lEtat, une refonte du code des communes de la Nouvelle-Caldonie pour y introduire une possibilit de dvelopper dautres formes de coopration que le syndicat.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident du Syndicat intercommunal vocation multiple eau et dchets Voh-Kon-Pouembout

88 89 90

Destinataire nayant pas rpondu Haut commissaire de la Rpublique en Nouvelle-Caldonie

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

88

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

La Cour relve que l'intercommunalit est moins dveloppe qu'en mtropole. Ce constat s'explique en partie par les caractristiques du territoire de la Nouvelle Caldonie qui se distingue de celui de la mtropole. A titre d'exemple, quand la superficie moyenne d'une commune mtropolitaine est de 15 km celle des communes caldoniennes est de 573km. Aussi, en cette matire comme dans d'autres, les dispositions juridiques de droit commun ne peuvent tre tendues sans adaptation. La prise en compte des particularismes locaux s'est traduite par l'insertion dans le code des communes, applicable localement, des seules dispositions relatives au syndicat de communes. Celles relatives aux communauts de communes et aux communauts d'agglomration ne sont pas, ce jour, applicables notamment parce que l'Etat n'a pas comptence en matire de fiscalit locale sur le territoire caldonien et qu'il n'est donc pas possible de crer des intercommunalits fiscalit propre. Afin d'encourager le dveloppement de la coopration intercommunale au-del de la cration de syndicats, au nombre de dix-sept au 1er janvier 2011, la Cour recommande aux autorits caldoniennes d'envisager, avec l'Etat, une refonte du code des communes. Une premire tape vers cette refonte a t franchie par la loi du 3 aot 2009 relative l'volution institutionnelle de la Nouvelle-Caldonie et la dpartementalisation de Mayotte qui a modifi l'article 22 de la loi organique n 99-209 du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie. Il appartient, dsormais, la Nouvelle-Caldonie de crer les impts, droits et taxes au bnfice des communes et des tablissements publics de coopration intercommunale. Ds lors que la cration de cette fiscalit locale sera acheve, le ministre charg de l'outre-mer accompagnera les autorits caldoniennes dans le dveloppement de 1'intercommunalit fiscalit propre.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE SYNDICAT INTERCOMMUNAL A VOCATION MULTIPLE EAUX ET DECHETS VOH-KONE-POUEMBOUT EN NOUVELLE-CALEDONIE 89

REPONSE DELA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Jai lhonneur de vous faire savoir que cette insertion nappelle pas dobservation de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

90

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL A VOCATION MULTIPLE EAU ET DECHETS VOH-KONE-POUEMBOUT Jai lhonneur de vous informer que linsertion relative au SIVOM Eaux et Dchets VKP nappelle pas de rponse de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Deuxime partie La Cour insiste

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Deuxime partie La Cour insiste

Chapitre I Des rformes structurelles insuffisantes


1- Les dpenses fiscales : des rductions encore modestes 2- La ncessaire rforme portuaire : une mise en uvre marque par des compromis 3- Lutilisation des crdits du fonds social europen : des amliorations mais toujours une grand dispersion des actions 4- La prise en charge des personnes ges dans le systme de soins : des progrs trop lents 5- Les industries darmement : un point de vigilance

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

1 Les dpenses fiscales : des rductions encore modestes


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le cot des dpenses fiscales recenses dans les rapports annexs aux projets de lois de finances sest lev 72,7 Md en 2010 et, dans son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a not quil avait augment de plus de 60 % entre 2004 et 2010. La multiplication des dpenses fiscales a notamment permis de contourner la norme de croissance zro en volume des dpenses budgtaires applique depuis 200428. La situation proccupante des finances publiques et lutilit limite de nombreuses dpenses fiscales ont conduit la Cour recommander de rduire leur cot de 10 Md (hors effet de la disparition des mesures de relance). Elle avait simultanment soulign labsence dune dfinition prcise des dpenses fiscales et les incohrences de la liste figurant en annexe aux projets de lois de finances. Dans son rapport public annuel 2011, la Cour a repris ces observations et les a compltes, notamment par une analyse des mthodes de chiffrage des dpenses fiscales, des rgles, inscrites dans les lois de programmation des finances publiques, visant limiter leur croissance, ainsi que des mesures contenues dans la loi de finances initiale pour 2011. Elle a recommand, en particulier, de clarifier la dfinition des dpenses fiscales et den revoir la liste, damliorer lestimation et la prvision de leur cot, de poursuivre leffort de rduction de ce cot, dajuster les rgles qui en encadrent lvolution et de procder des valuations systmatiques. Le rapport de la Cour sur les finances publiques de juin 2011 a donn des exemples de dpenses fiscales pouvant tre rduites ou supprimes.

28

La cration de dpenses fiscales se traduit, en effet, dans les comptes de lEtat, par une diminution du produit des impts et non par une augmentation des dpenses.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

96

COUR DES COMPTES

Lexamen des suites donnes ces recommandations montre que certaines dentre elles ont t suivies deffets. Les lois de finances votes en 2011 incluent de nouvelles mesures de rduction du cot des dpenses fiscales. La dfinition qui en est donne dans le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012 est plus prcise. Un rapport prsentant une valuation de nombreux dispositifs a t publi. Ces amliorations, qui sinscrivent dans un mouvement denrichissement croissant des informations fournies en annexe des projets de lois de finances, sont toutefois encore insuffisantes. Des progrs restent faire pour mieux connatre les dpenses fiscales et, surtout, en rduire le cot. Les dpenses fiscales, appeles aussi niches fiscales , correspondent des pertes de recettes pour lEtat. Elles rsultent de mesures drogatoires par rapport des normes fiscales de rfrence. Ces mesures drogatoires peuvent prendre des formes diverses : exonrations, abattements sur lassiette du prlvement, dductions de charges, rductions et crdits dimpts, application de taux rduits. Les rductions et crdits dimpts sont plus particulirement substituables aux dpenses budgtaires telles que les allocations et les subventions. Environ 500 dpenses fiscales sont recenses dans le deuxime tome du rapport sur les voies et moyens annex aux projets de lois de finances. Leur cot total pour 2010 est estim 72,7 Md, soit 29 % des recettes fiscales nettes de lEtat. Elles concernent principalement limpt sur le revenu ( hauteur de 35,1 Md, dont 15,9 Md pour les rductions et crdits dimpts), les dispositifs communs limpt sur le revenu et limpt sur les socits (7,4 Md), le seul impt sur les socits (3,1 Md) et la TVA (17,5 Md). Le cot de seulement 17 dentre elles, ou encore le cot de celles rattaches trois des missions budgtaires (solidarit, insertion et galit des chances ; travail et emploi ; ville et logement), reprsente plus de la moiti du cot total.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

97

I - Des progrs amplifier dans la dfinition des dpenses fiscales


A - Une dfinition imprcise et un inventaire incertain dans la loi de finances pour 2011
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, la Cour a soulign que les normes fiscales de rfrence, par rapport auxquelles les dpenses fiscales drogent, ntaient pas dfinies dans les rapports annexs aux projets de loi de finances (PLF). En consquence, les dpenses fiscales ntaient elles-mmes pas dfinies et la liste annexe aux projets de lois de finances ne pouvait pas tre considre comme satisfaisante. Interroge par la Cour sur les raisons pour lesquelles telle ou telle mesure figurait ou non sur cette liste, ladministration fiscale avait apport des rponses qui manquaient de cohrence29. Lenjeu budgtaire est important car de nombreuses mesures ont t retires de la liste depuis 2005, alors mme quelles existent toujours et que leur cot slevait 62 Md en 201030. Toutes les mesures retires de la liste ne doivent pas ncessairement tre considres comme des dpenses fiscales. En sens inverse, ce montant de 62 Md nintgre pas le cot des mesures drogatoires qui nont jamais figur sur la liste des dpenses fiscales ou qui en ont t retires avant 2005. Il ne doit donc pas tre ajout sans prcaution au cot de 73 Md figurant en annexe du projet de loi de finances. Il atteste seulement que lenjeu financier de la dfinition des dpenses fiscales est considrable. La Cour a, en consquence, recommand, dans son rapport public annuel 2011, de prciser la dfinition et de revoir la liste des dpenses fiscales, tout en notant la difficult de cet exercice que peu de pays ont men bien. Constatant que figurent seulement sur cette liste les dispositifs se traduisant par une perte de recettes fiscales pour lEtat, ce qui inclut les remboursements et dgrvements dimpts locaux sa charge, la Cour
29 30

Par exemple, sur le classement des mesures de rduction des taux de TVA. Il tait de 75 Md en 2009. Sa diminution en 2010 tient deux dispositifs, le rgime dintgration fiscale et celui des socits mres et filiales, dont les cots (respectivement 15 et 23 Md en 2010) voluent comme le produit de limpt sur les socits.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

98

COUR DES COMPTES

avait aussi recommand den tendre le champ lensemble des mesures drogatoires relatives aux impts locaux et aux impts affects dautres organismes publics (hors administrations sociales31).

B - Un progrs rel dans la loi de finances pour 2012, mais encore insuffisant
Le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012 donne une dfinition, impt par impt, des normes de rfrence retenues pour apprcier le caractre drogatoire ou non des dispositions fiscales. Il sagit dun progrs certain qui met la France au niveau des bonnes pratiques internationales. Ces normes sont toutefois, pour certaines, discutables et ne semblent pas avoir t vraiment utilises en pratique par le ministre des finances pour dterminer quelles mesures doivent ou non figurer sur la liste. Quelques exemples, non exhaustifs, des questions souleves par ces normes et leur application peuvent tre donns. En matire de taux rduits de TVA, sont considres comme des dpenses fiscales, dans le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012, les rductions de taux qui ont pour objet de soutenir un secteur particulier (entretien du logement, restauration, notamment). Les taux rduits qui sappliquent des produits de base avec un objectif de redistribution entre les mnages sont, en revanche, considrs comme conformes aux principes gnraux de la TVA. Lapplication pratique de cette norme par le ministre des finances aboutit des rsultats surprenants : les taux de 5,5 % sur les uvres dart, objets de collection et antiquits, ou encore sur les gains raliss par les entraneurs pour les chevaux de course dont ils sont propritaires, ne figurent pas sur la liste des dpenses fiscales. Leur caractre de produits de base nest pourtant pas manifeste. En revanche, les taux de 5,5 % sur les appareillages pour handicaps, les campings ou les cantines sont considrs comme des dpenses fiscales, bien que leur impact en termes de redistribution soit probablement plus important. Lapplication de cette norme supposerait de mesurer limpact des taux rduits de TVA sur la distribution des revenus, avant et aprs impts
Les mesures drogatoires relatives aux impts affects aux administrations sociales constituent, en effet, des niches sociales . Sa liste en est donne en annexe des projets de lois de financement de la scurit sociale, liste dont la Cour a aussi critiqu le contenu dans ses rapports sur lapplication des lois de financement.
31

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

99

indirects. Elle est galement subordonne la dfinition dun seuil audessous duquel ces dispositifs sont considrs comme des dpenses fiscales parce que leur impact redistributif est trop faible. Ce seuil na jamais t dfini et ses effets redistributifs nont jamais t mesurs. Par ailleurs, il nest pas certain que la redistribution doive tre considre comme un objectif de la TVA. Comme la Cour lavait not dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, les aides sociales cibles sur les mnages aux revenus modestes sont plus efficaces et moins coteuses que les taux rduits de TVA pour redistribuer les revenus. La norme de rfrence retenue pour les revenus de capitaux mobiliers est limposition au barme ou au prlvement libratoire. Si des arguments conomiques peuvent tre avancs pour justifier leur imposition un taux infrieur celui du barme, notamment le fait pour les dividendes davoir dj t soumis limpt sur les socits, il peut aussi tre soutenu que la norme de rfrence en matire dimpt sur le revenu consiste appliquer le barme tous les revenus. Limposition au prlvement libratoire serait alors une dpense fiscale, ventuellement justifie. La norme retenue pour les plus-values nest pas suffisamment prcise et laisse penser que chaque catgorie de plus-value peut se voir appliquer un rgime exceptionnel sans figurer parmi les dpenses fiscales, parce quelle constitue un revenu exceptionnel. Ainsi, labattement par anne de dtention des plus-values immobilires des particuliers ne figure pas sur la liste des dpenses fiscales. Pourtant, sa suppression vient en tte, par son rendement (2,2 Md), des mesures de rduction des niches fiscales prsentes par le Gouvernement le 24 aot 2011. La norme de rfrence relative aux mutations titre gratuit nest pas claire et ne permet pas de dterminer si une disposition est ou non drogatoire. Les dispositions fiscales qui rsultent de la qualification juridique de certaines oprations (exclusion des contrats dassurance vie des successions) ou dobligations internationales (exonration des carburants pour avions au titre de la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques) sont considres comme relevant de la norme de rfrence.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

100

COUR DES COMPTES

Une approche plus conomique conduirait, cependant, les classer parmi les mesures drogatoires32. Enfin, alors que la liste des dpenses fiscales avait fait lobjet de nombreux ajouts et retraits de mesures au cours des annes prcdentes, elle na pas t modifie loccasion du projet de loi de finances pour 201233. Les normes retenues et leurs conditions dapplication sont assez souples pour justifier une liste dont la cohrence nest toujours pas manifeste. Cette liste demeure trop restreinte et le Gouvernement a lui-mme une approche plus large des dpenses fiscales. La lettre rectificative du Premier ministre modifiant le deuxime projet de loi de finances rectificative pour 2011 prcise que les mesures fiscales proposes sinscrivent dans une stratgie de rduction des niches. Or aucune de ces mesures ne figure sur la liste des dpenses fiscales. Des progrs sont encore ncessaires pour clarifier la dfinition des dpenses fiscales et en fiabiliser la liste. Certes, la dfinition de normes de rfrence en matire fiscale et leur application renvoient des questions de principe sur les objectifs de la fiscalit et seront toujours assez largement conventionnelles. La liste des dpenses fiscales est actuellement tablie par la seule administration fiscale sous lautorit du ministre. Elle devrait ltre au terme dune procdure ouverte sur des consultations extrieures au ministre charg des finances. Les mthodes suivies et les avis recueillis devraient pouvoir tre identifis et les procdures de classement des dispositifs sur la liste devraient tre traables. Enfin, la recommandation de la Cour visant tendre le champ des dpenses fiscales aux mesures drogatoires relatives aux impts et taxes affects dautres organismes publics34 na pas t suivie.

La dtaxation du carburant utilis sur les vols intrieurs ne rsulte pas dune obligation internationale et devrait, en tout tat de cause, figurer parmi les dpenses fiscales. 33 Seule une mesure, dun cot infrieur 0,5 M, a t retire de la liste. 34 Au-del de celles concernant les impts locaux et prises en charge par lEtat qui figurent sur la liste depuis plusieurs annes.

32

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

101

II - Une estimation encore fragile du cot des dpenses fiscales


Le rapport annex au projet de loi de finances dpos lautomne dune anne donne indique le cot des dpenses fiscales pour lanne prcdente, qui devient alors dfinitif, et une prvision de ce cot pour lanne en cours et lanne suivante. Les prvisions sont naturellement plus fragiles que le chiffrage des cots pour lanne prcdente.

A - Des mthodes de chiffrage du cot qui samliorent progressivement


Dans son rapport public annuel 2011, la Cour a dabord rappel que, conformment une pratique suivie par lensemble des pays de lOCDE, le cot dune dpense fiscale est estim sans tenir compte des changements de comportement qui pourraient rsulter de sa disparition. Le supplment de recettes induit par leur suppression est donc gnralement infrieur au cot affich dans le rapport annex au projet de loi de finances. Tout en notant la difficult que reprsente le chiffrage du cot de beaucoup de dpenses fiscales, souvent faute dinformations suffisantes, la Cour a ensuite recommand damliorer les mthodes suivies pour raliser ces estimations. La fiche de prsentation de chaque mesure fiscale dans le rapport annex au PLF comprend, en principe, la mention dun ventuel changement de mthode de chiffrage. Toutefois, lexpos des motifs de larticle 1 du PLF, qui prsente depuis quelques annes une analyse gnrale de lvolution des dpenses fiscales compltant le rapport annex au PLF, signale, dans celui de 2012, des changements de mthode de chiffrage dont le rapport annex au projet de loi de finances ne fait pas mention. En revanche, ce rapport comporte des fiches individuelles de prsentation des dpenses fiscales qui font cette mention alors mme que le changement de mthode a eu lieu loccasion des projets de loi de finances des annes antrieures. Les documents budgtaires ne permettent donc pas de mesurer limportance des changements de mthode intervenus loccasion du PLF pour 2012. Les informations apportes par ladministration montrent cependant que la mthode retenue a t modifie pour cinq mesures, ce qui a conduit relever de 0,7 Md le cot total des dpenses fiscales (pour 2010 et, par effet de base, pour les annes ultrieures). Ces modifications rsultent des travaux du comit dvaluation des dpenses

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

102

COUR DES COMPTES

fiscales et des observations de la Cour sur le chiffrage de la prime pour lemploi (relev de 0,3 Md). Selon le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012, la fiabilit du chiffrage est bonne ou trs bonne pour 50 % des dpenses fiscales. Pour lautre moiti, soit le cot affich est un ordre de grandeur , soit aucune estimation nest donne. Ces deux dernires catgories reprsentaient 54 % des dpenses fiscales dans le PLF pour 2006 (en nombre de mesures35). Lamlioration de la qualit de ces chiffrages sinscrit ainsi dans une dmarche progressive qui doit tre poursuivie.

B - Une sous-estimation du cot en prvision


Les cots des dpenses fiscales prvus pour 2010 et 2011 dans le PLF pour 2011 ont t relevs, respectivement, de 1,0 Md et 2,2 Md dans le PLF pour 2012. Or dans son rapport public annuel 2011, la Cour a not un biais tendant une sous-estimation du cot des dpenses fiscales prvu pour lanne en cours et lanne suivante. Si la prvision est trop difficile pour quun chiffrage suffisamment fiable soit possible, et si aucune modification lgislative ou rglementaire na t apporte, ladministration fiscale reconduit conventionnellement le dernier cot connu, alors mme que la croissance spontane de beaucoup de dpenses fiscales est trs significative. Limportance du biais, qui a ainsi affect la prvision de cot pour 2011 inscrite dans le PLF pour 2011, peut tre apprcie en examinant les dpenses fiscales dont le cot a t maintenu constant de 2010 2011 dans ce projet de loi de finances. Leur cot total augmente de 700 M de 2010 2011 dans le PLF pour 2012, ce qui explique donc le tiers de la rvision de 2,2 Md opre pour 2011 entre les deux PLF. Le biais est sans doute encore plus important car le cot des dpenses fiscales pour 2011 sera probablement nouveau relev dans le PLF pour 201336. La Cour ritre donc la recommandation formule dans le rapport public annuel 2011 : si aucune autre mthode napparat plus fiable, faire voluer le cot des dpenses fiscales en prvision comme le produit de limpt concern ou comme le PIB en valeur.
Le cot total des dpenses fiscales indiqu en annexe des projets de loi de finances nest que la totalisation des cots de celles qui sont chiffres. 36 Le cot de certaines mesures tant encore stabilis entre 2010 et 2011 dans le projet de loi de finances pour 2012.
35

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

103

III - Une rduction programme du cot des dpenses fiscales partir de 2011
Bien que la liste des dpenses fiscales annexe aux projets de loi de finances soit discutable, leur cot total fait lobjet de rgles visant en limiter la croissance, dans les lois de programmation des finances publiques. Lexamen des volutions de ce cot doit toutefois tre complt par celui des mesures nouvelles relatives des dispositifs ne figurant pas sur cette liste mais pouvant tre assimils des dpenses fiscales.

A - Une baisse du cot des mesures inscrites sur la liste des dpenses fiscales
Dans son rapport public annuel 2011, la Cour a not une inflexion de la croissance du cot des mesures figurant sur la liste des dpenses fiscales en 2010, hors mesures de relance et primtre constant, et une lgre rduction de ce cot en 2011. Elle a aussi rappel quelle avait recommand, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, une diminution de 10 Md de ce cot par rapport son niveau de 2010. Le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012 prvoit une rduction significative de ce cot, qui passerait de 72,7 Md en 2010 67,5 Md en 2011 puis 65,9 Md en 2012. Ces montants doivent toutefois tre corrigs pour tenir compte de limpact des mesures de relance, des changements de primtre, des amendements au projet de loi de finances pour 2012 et des mesures annonces le 7 novembre 2011 par le Premier ministre37. Le plan de relance a eu un impact trs important sur le cot du crdit dimpt recherche (CIR). Son remboursement anticip en 2009, avec une prolongation pour certaines entreprises en 2010, entrane une hausse de son cot en 2009 et 2010 puis une baisse les annes suivantes38.

Parmi les mesures annonces relatives des dpenses fiscales (nouveau coup de rabot , suppression du dispositif Scellier , recentrage des prts taux zro, notamment), la seule qui a un impact en 2012 est la hausse de la TVA de 5,5 7 % sur les produits pour lesquels lapplication du taux rduit figure sur la liste des dpenses fiscales annexe au PLF (le taux a aussi t remont sur des produits ny figurant pas). 38 Les autres dpenses fiscales relevant du plan de relance ont un cot trs faible aprs 2009.

37

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

104

COUR DES COMPTES

Daprs les rapports sur les prlvements obligatoires annexs aux PLF, le plan de relance a augment le cot du CIR de 3,8 Md en 2009 et de 1,8 Md en 2010, puis le diminuerait de 1,5 Md en 2011 et 2,2 Md en 2012. Les mesures de primtre concernent surtout lexonration de taxe sur les conventions dassurance (TCA) en faveur de certains contrats dassurance maladie complmentaire. Cette exonration est sur la liste des dpenses fiscales pour un cot de 2,2 Md en 2010 mais, comme la Cour lavait not dans son rapport public annuel 2011, elle ny figure plus pour lanne 2011 au motif que la taxe sur les conventions dassurance a t transfre aux collectivits territoriales39. Il pourrait donc sembler justifi de rajouter le cot de cette mesure pour 2011 et 2012, mais il a en fait t rduit de moiti en 2011, puis cette mesure a t supprime en 2012. En consquence, la correction apporter ce titre consiste seulement ajouter 1,1 Md au cot des dpenses fiscales en 2011 tel quil apparat dans le PLF 2012. Enfin, parmi les mesures annonces le 7 novembre 2011, seule la hausse de 5,5 7,0 % du taux de TVA appliqu certains produits (figurant sur la liste des dpenses fiscales) rduit ce cot en 2012. Le cot des dpenses fiscales de 2010 2012 (Md)

PLF 2012 Correction relance Correction TCA Amendements au PLF 2012 Mesures du 7/11/11 Cot corrig

2010 72,7 - 1,8

2011 67,5 + 1,5 + 1,1

2012 65,9 + 2,2 < 0,1 - 1,2 66,9

70,9

70,1

Source : Cour des comptes sur la base des rapports annexs au PLF 2012

Le cot ainsi corrig des dpenses fiscales diminuerait de 0,8 Md en 2011 puis de 3,2 Md en 2012, soit de 1,1 % puis 4,6 %. Les mesures nouvelles prises depuis lt 200840 expliquent cette rduction du cot des dpenses fiscales hauteur de 3,4 Md en 2011 et de 4,5 Md de plus en 2012, mais leur effet est en partie compens par la croissance spontane
La Cour avait donn cet exemple pour appuyer sa recommandation visant tendre le champ des dpenses fiscales aux impts affects dautres organismes publics. 40 Date du dbut de lapplication de la rgle de gage inscrite dans la premire loi de programmation et partir de laquelle les mesures nouvelles peuvent tre facilement rcapitules (le ministre charg du budget tenant un compteur de gages ).
39

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

105

de ce cot : + 2,6 Md en 2011 et + 1,3 Md en 2012. Cette croissance spontane risquant dtre sous-estime, la baisse du cot des dpenses fiscales pourrait finalement savrer plus faible. Elle pourrait tre quasiment nulle en 2011, mais resterait importante en 2012. Si ces prvisions se rvlent exactes, ce sera la premire fois que ce cot diminuera depuis 2004. Cette rduction de 4,0 Md, par rapport au cot de 201041, est infrieure au montant de 10 Md recommand par la Cour, mais certaines mesures nauront deffet quaprs 2012. En 2013, les mesures nouvelles, y compris celles annonces le 7 novembre 2011, rduiront le cot des dpenses fiscales de 3,0 Md supplmentaires. Cet impact sera en partie compens par la croissance spontane de ce cot, qui peut tre estime 2,0 Md en considrant que son taux est gal celui de la progression du PIB en valeur42. Au total, sur les annes 2011 2013, les mesures nouvelles rduiraient le cot des dpenses fiscales de 10,9 Md43, mais leur croissance spontane serait dau moins 5,9 Md44. Le rsultat net serait donc une baisse denviron 5 Md. Au-del de 2013, les mesures annonces le 7 novembre 2011 permettront des conomies supplmentaires (environ 1,5 Md), certaines dentre elles ayant un impact progressivement croissant, mais elles ne feront, pour une grande part, que compenser lvolution spontane du cot de ces dispositifs et la croissance du cot dautres dpenses fiscales due des mesures antrieures. Les incertitudes relatives lvolution de certains des dispositifs concerns sont telles que la croissance du cot total des dpenses fiscales partir de 2014 est encore trs incertaine.

B - Une rduction du cot des dispositifs assimilables des dpenses fiscales


La ncessaire rduction du dficit public peut aussi tre obtenue, avec des avantages semblables, en supprimant ou en rduisant le cot de dispositifs qui ne figurent pas sur la liste annexe aux projets de loi de finances mais qui sont assimilables des dpenses fiscales. Le recensement de tels dispositifs suppose toutefois de fixer dautres normes de rfrence que celles prsentes dans le rapport annex

41 42

0,8 Md en 2011 puis 3,2 Md en 2012. Soit 3,0 % selon les prvisions de la Commission europenne. 43 3,4 Md en 2011, puis 4,5 en 2012 et 3,0 en 2013. 44 2,6 Md en 2011, puis 1,3 en 2012 et 2,0 en 2013.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

106

COUR DES COMPTES

au PLF pour 2012, ou de les appliquer diffremment, ce que la Cour na pas fait dans le cadre du prsent rapport. A titre seulement indicatif, et sans se prononcer sur ce que pourraient tre de nouvelles normes de rfrence, les dispositifs suivants, dont la modification a un impact budgtaire en 2011 ou 2012, ont t retenus dans le prsent rapport : reports, en avant et en arrire, des dficits des entreprises ; abattement drogatoire pour dure de dtention sur les plus-values immobilires ; quote-part pour frais et charges applique aux dividendes et aux plus-values de long terme sur les titres de participation ; rduction des droits de donation ; seuil de cession pour limposition des plus-values de cession de valeurs mobilires ; taux rduit de TVA sur les offres dites triple play . La modification ou la suppression de ces dispositifs se traduirait par un gain budgtaire de 2,4 Md en 2011 puis de 2,5 Md supplmentaires en 2012. A lhorizon de 2012, les recettes fiscales de lEtat seraient donc accrues au total denviron 13 Md, du fait de ces mesures (4,9 Md) et de celles qui concernent les dpenses fiscales au sens strict (7,9 Md45).

IV - Des rgles dencadrement des dpenses fiscales renforcer


La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 prvoyait une rgle de gage selon laquelle les crations et extensions de dpenses fiscales, partir de lt 2008, devaient tre compenses, au titre de chacune des annes de cette priode, par des suppressions ou diminutions dun montant global quivalent. Cette rgle de gage na pas t respecte. La loi de programmation pour les annes 2011 2014 comporte deux nouvelles rgles. La premire concerne lensemble des prlvements obligatoires et prvoit que les mesures nouvelles adoptes partir de lt 2010 les augmentent dun montant suprieur un minimum fix pour chacune des annes de la priode de programmation. La deuxime concerne les dpenses fiscales inscrites sur la liste annexe aux projets de lois de finances et prvoit la stabilisation de leur cot en valeur primtre constant. Lanne de rfrence nest pas prcise, mais cest 2010 pour les autres dispositions de la loi de programmation.
45

3,4 Md en 2011 et 4,5 Md en 2012.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

107

Les prvisions de cot des dpenses fiscales pour 2011 et 2012 qui figurent dans le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012 laissent penser que cette rgle sera respecte en 2011 et 2012, condition que leur volution spontane ne soit pas beaucoup plus rapide que prvu en 2011. Dans son rapport public annuel 2011, la Cour a, toutefois, observ que cette rgle est insuffisante dans la mesure o elle prvoit seulement une stabilisation du cot des dpenses fiscales alors quune rduction est ncessaire. Elle a recommand de complter la rgle relative lensemble des prlvements obligatoires en prvoyant que les mesures nouvelles concernant les seules dpenses fiscales aient un rendement minimal. Celui-ci devrait tre nettement suprieur laugmentation spontane du cot des dpenses fiscales, de sorte que leur cot total diminue sensiblement. La croissance spontane du cot des dpenses fiscales devrait elle-mme tre estime plus prudemment quaujourdhui. Cette recommandation ne pouvant tre prise en compte que dans une nouvelle loi de programmation, elle na pas encore t suivie deffet. La Cour avait aussi not dans son rapport public annuel 2011 que le respect dun objectif dvolution des dpenses fiscales est rendu difficile par les faiblesses de leur pilotage. Les responsables des programmes budgtaires auxquels elles sont rattaches nont en effet gure de prise sur ces mesures qui relvent souvent dune autre administration. Les enqutes menes par la Cour au cours de lanne 2011 sur la gestion de quelques dpenses fiscales (en faveur du logement ou de lemploi, par exemple) montrent quil na pas t remdi ces dficiences. Elle rappelle enfin que la porte des rgles dencadrement des dpenses fiscales serait en cause si leur liste ne prsentait pas toutes les garanties de pertinence.

V - Des mthodes de rduction du cot des dpenses fiscales amliorer


Dans son rapport public annuel 2011, la Cour notait que deux mthodes pouvaient tre utilises pour diminuer le cot des dpenses fiscales. La premire consiste rduire dun mme pourcentage les taux et/ou les plafonds de toutes les dpenses fiscales. Cest le coup de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

108

COUR DES COMPTES

rabot 46 et il a lavantage dviter des choix difficiles, en labsence dvaluations incontestables de lefficacit des dpenses fiscales. Celles-ci peuvent toutefois tre justifies par leurs effets conomiques et sociaux. Elles peuvent en effet favoriser des comportements favorables lintrt gnral ou contribuer une meilleure distribution du revenu disponible des mnages. La deuxime mthode, consistant rduire ou supprimer les dpenses fiscales dont une valuation aura montr que leur utilit est insuffisante au regard de leur cot, est donc prfrable.

A - Renforcer leffet du rabot


La Cour a not quil est difficile dappliquer un coup de rabot aux dpenses fiscales autres que les rductions et crdits dimpts47. Elle a aussi observ que le coup de rabot prvu par la loi de finances initiale pour 2011 concerne seulement 22 crdits et rductions dimpts sur les 48 recenses dans le rapport annex au projet de loi de finances. Elle a recommand de ltendre lensemble de ces dispositifs. Un deuxime coup de rabot est prvu dans le projet de loi de finances initiale pour 2012, et un troisime a t annonc le 7 novembre 2011, mais ils concernent les mmes dispositifs et leur porte nest donc pas suprieure. Cette recommandation na donc pas t suivie, mais les progrs raliss dans lvaluation des dpenses fiscales devraient dsormais permettre de privilgier la seconde mthode.

B - Approfondir et mieux exploiter les analyses de lutilit des dpenses fiscales


Comme la Cour lavait not dans son rapport public thmatique de fvrier 2011 sur les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, la France se distingue par des taux dimposition levs sur des assiettes troites. Llargissement des assiettes, travers la rduction du cot des niches fiscales et sociales, devrait donc tre prfr laugmentation du taux des prlvements pour rduire le dficit public.

Une variante de ce coup de rabot peut consister rduire le plafond global des crdits et rductions dimpts obtenues par chaque contribuable (actuellement fix 20 000 majors de 8 % du revenu imposable). 47 Les exonrations, par exemple, ne comprennent gnralement ni taux ni plafonds sur lesquels donner un coup de rabot .

46

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

109

En outre, les dpenses fiscales se substituent souvent des dpenses budgtaires, alors quelles ont plus dinconvnients en termes de pilotage des finances publiques : leur cot est plus difficile mesurer et prvoir ; le montant inscrit en loi de finances nest jamais limitatif et peut tre largement dpass ; elles sont moins souvent rexamines. Certains dispositifs donnent droit des avantages fiscaux pendant plusieurs annes (rductions dimpts en faveur dinvestissements, par exemple) et il est alors difficile den rduire rapidement le cot. Beaucoup de dpenses fiscales ont cependant une utilit conomique et sociale, en modifiant les comportements dans un sens conforme lintrt gnral ou en aidant certaines catgories de la population supporter des dpenses quelles ne peuvent pas totalement prendre en charge. Il est donc souhaitable de les valuer et la Cour a recommand de mener bien lvaluation systmatique des dpenses fiscales qui taient prvue par la loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009 et den tirer les consquences pour le projet de loi de finances pour 2012. Elle a aussi formul des propositions de rduction ou de suppression de dpenses fiscales dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011.

1 - Le rapport du comit dvaluation


Le Gouvernement a remis au Parlement, au cours de lt 2011, le rapport dvaluation des dpenses fiscales prvu par la loi de programmation de 2009. Il a t tabli par un comit rassemblant les reprsentants des services concerns du ministre des finances sous la prsidence dun inspecteur gnral des finances. Ces valuations couvrent 315 mesures inscrites sur la liste annexe au PLF 2011 (sur 449) dont le cot total est de 56 Md. Les dispositifs crs ou tendus aprs fvrier 2009, comme lapplication dun taux rduit de TVA la restauration, nont en particulier pas t examins, la loi de programmation ne prvoyant leur valuation que trois ans aprs leur cration ou leur extension. Elles concernent aussi 24 mesures ne figurant pas sur la liste, dont le cot est de 4,5 Md. Les rapporteurs du comit se sont attachs caractriser les dispositifs, examiner le chiffrage de leur cot, apprcier leurs effets directs sur les contribuables concerns et en valuer lefficacit conomique, sociale et environnementale ainsi que lefficience. Des changes ont eu lieu avec quelques administrations en-dehors des ministres financiers et, exceptionnellement, avec des organismes

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

110

COUR DES COMPTES

privs. Dans la plupart des cas, les reprsentants des bnficiaires de ces dispositifs, ainsi que des autres personnes ou entreprises concernes, nont pas t entendus formellement, ce qui constitue une limite cette dmarche dvaluation. La trs grande htrognit des informations disponibles et le manque de temps pour procder des analyses statistiques lourdes ne pouvaient que limiter la qualit de certaines valuations. Les niches pour lesquelles les enjeux financiers sont les plus importants ont cependant fait lobjet dtudes plus approfondies qui ont parfois t confies des centres de recherche. En dpit de lhtrognit des donnes disponibles, les rapporteurs ont utilis des mthodes harmonises et les rsultats sont prsents sous une forme standardise. En particulier, lefficience de chaque mesure a t note sur une chelle de 0 (mesure inefficiente) 3 (mesure trs efficiente). Le cot des dpenses fiscales notes 0 ou 1, cest--dire peu ou pas efficientes, slve 40 Md. Parmi les dpenses fiscales considres par le comit comme ayant un objectif social, dont le cot total est de 24 Md, celles qui sont notes 0 ou 1 ont un cot de 18 Md. Il a, en effet, surtout pris en compte la redistribution verticale des revenus, cest--dire entre mnages de revenus diffrents, et beaucoup moins la redistribution horizontale, cest--dire entre mnages de caractristiques diffrentes (ge, nombre denfants, prsence dune personne handicape, dun ancien combattant, etc.). Or, lexception des crdits dimpts, les avantages accords au titre de limpt sur le revenu noprent quasiment aucune redistribution verticale, puisque les mnages les plus modestes ne sont pas imposables, et ils ont donc t souvent considrs comme inefficients. Comme le note le rapport du comit, une plus forte pondration attache la redistribution horizontale conduirait rvaluer lefficience de ces dispositifs. Parmi les mesures ayant un objectif conomique ou environnemental, dont le cot total est de 36 Md, celles qui sont notes 1 ont un cot de 18 Md. Or elles ont un certain impact sur les comportements et leur suppression rapporterait un montant plus faible. La rduction dimpt en faveur des investissements productifs outre-mer, qui est note 1, devrait tre supprime mais, comme la Cour le recommande dans le prsent rapport, elle devrait alors tre remplace par des interventions directes permettant, si besoin est, dapporter les mmes aides aux conomies doutre-mer pour un cot budgtaire sensiblement moindre. Lconomie nette ne serait donc pas gale au cot actuel de la dpense fiscale. Sous ces rserves, les marges de rduction des dpenses fiscales mises en vidence par ce rapport sont trs importantes et elles ont t peu

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

111

utilises. En effet, les mesures nouvelles de rduction des dpenses fiscales reprsentent, on la vu, 10,9 Md lhorizon de 2013 et sont donc nettement infrieurs 40 Md. Il serait donc souhaitable dapprofondir lvaluation de certains dispositifs, dtendre ces travaux aux mesures prises aprs fvrier 2009 et den tirer toutes les consquences. Au vu des conclusions du comit, la rduction des dpenses fiscales pourrait dpasser les 10 Md recommandes par la Cour dans ses prcdents rapports.

2 - Les recommandations dj formules par la Cour


Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011, la Cour a mis en avant des dpenses fiscales dont le cot total atteint 13 Md et dont une partie pourrait tre diminue ou supprime : - le bnfice mondial consolid et certaines dispositions particulires du rgime dintgration fiscale des socits ; - la rduction dimpts en faveur des investissements outre-mer, dont lefficience est limite et dont la rentabilit pour les contribuables en bnficiant, souvent trs fortuns, est excessive ; - la rduction et le crdit dimpt pour lemploi dun salari domicile, dont les plafonds pourraient tre abaisss, et le champ des services ligibles rduit, en dosant ces mesures pour en limiter leffet sur lemploi ; - les dispositifs en faveur des investissements locatifs, dont lefficacit est trs limite ; - lapplication dun taux rduit de TVA la restauration, dont les effets favorables sur les prix et lemploi sont faibles ; - la demi-part supplmentaire accorde aux personnes isoles et la part supplmentaire accorde aux contribuables vivant seuls et ayant eu un ou plusieurs enfants charge, qui bnficient plus particulirement aux mnages plus aiss ; - labattement de 10 % sur les pensions et lexonration des majorations de pension en faveur des contribuables ayant eu ou lev au moins trois enfants, qui donnent un avantage dautant plus important que ces pensions sont leves. La Cour avait aussi soulign que la convergence fiscale entre la France et lAllemagne suppose de relever les taux rduits de TVA et den restreindre le champ en France.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

112

COUR DES COMPTES

Dans son rapport public annuel 2011, elle avait aussi not que la prime pour lemploi et le revenu de solidarit active visent des objectifs trs proches et quune meilleure articulation entre les deux dispositifs, passant ventuellement par la suppression de lun deux et ladaptation de lautre, est ncessaire. La deuxime loi de finances rectificative pour 2011 a supprim le rgime du bnfice mondial consolid, dont le cot est de 0,3 Md. Parmi les mesures annonces le 7 novembre 2011, figurent la suppression de la rduction dimpt dite Scellier en faveur de linvestissement locatif et le relvement 7 % du taux de TVA sur une partie des produits jusque l taxs 5,5 %48. Les dispositifs mis en vidence par la Cour ont donc t assez peu modifis et il subsiste dimportantes marges de baisse du cot des dpenses fiscales. Dans le prsent rapport, la Cour montre enfin que cest une suppression de la rduction dimpt pour investissements outre-mer quil conviendrait de procder. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les dpenses fiscales sont mieux dfinies dans le rapport annex au projet de loi de finances pour 2012, ce qui constitue un progrs certain dans la continuit de la dmarche denrichissement de ce rapport engage il y a quelques annes. Cependant, cette dfinition et lutilisation qui en est faite pour dterminer quels dispositifs doivent figurer sur la liste des dpenses fiscales sont discutables. Les procdures suivies pour tablir cette liste devraient tre amliores pour que sa pertinence soit garantie. Les mthodes destimation du cot des dpenses fiscales sont progressivement amliores, mais la croissance prvisionnelle de ce cot continue tre sous-estime. En effet, le cot observ dans le pass de nombreuses dpenses fiscales est seulement reconduit lidentique. A dfaut de mthodes de prvisions plus sres, il conviendrait de faire progresser ce cot comme le PIB ou le produit de limpt concern. Les mesures nouvelles prises depuis 2008 pourraient rduire le cot des dpenses fiscales denviron 11 Md lhorizon de 2013, mais sa croissance spontane serait de lordre de 6 Md et le rsultat net serait donc seulement une diminution denviron 5 Md de ce cot par rapport son niveau de 2010. La rgle inscrite dans la loi de programmation pour encadrer lvolution des dpenses fiscales sera probablement respecte en 2011 et,
48

Le taux rduit de TVA en Allemagne est de 7 %, mais beaucoup plus de produits y sont imposs au taux normal.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

113

plus srement, en 2012. Elle est cependant insuffisamment contraignante car elle impose seulement une stabilisation de leur cot alors quil conviendrait de le rduire fortement. En effet, si de nombreuses dpenses fiscales ont une utilit conomique et sociale suffisante au regard de leur cot, ce nest pas le cas de beaucoup dentre elles, comme le montrent nouveau les analyses les plus rcentes. Elles doivent tre approfondies, mais elles montrent dores et dj que les marges de rduction du cot de ces dispositifs sont encore trs importantes. La possibilit existe donc de relever lobjectif prcdemment prconis par la Cour dune diminution de 10 Md du cot des dpenses fiscales, dici 2014 par rapport son niveau de 2010, et de le fixer au-dessus de 15 Md. Les efforts de rduction du dficit public doivent porter prioritairement sur les dpenses publiques. De nouvelles hausses des prlvements obligatoires tant cependant invitables, il est prfrable den largir lassiette, en supprimant des niches, plutt que den augmenter le taux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Rponse commune du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et de la ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

116

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

116

COUR DES COMPTES

REPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT En prambule, le Gouvernement note avec satisfaction que la Cour place la France au niveau des bonnes pratiques internationales la suite de la publication dans le Tome II des Voies et moyens annex aux projets de loi de finances de la dfinition de la norme des dpenses fiscales. La Cour conteste cependant lapproche retenue pour dfinir le primtre des dpenses fiscales, sans pour autant livrer une mthode plus prcise ou plus satisfaisante que celle qui prside actuellement leur classement. Les dpenses fiscales sapprcient par drogation une norme fiscale. De ce point de vue, en 1absence de dfinition explicite et intangible de cette norme, la distinction opre par le Conseil des impts dans son rapport de 2003 sur la fiscalit drogatoire entre les allgements structurels vocation avant tout fiscale et les instruments de politiques publiques , a fond les classements oprs dans le Tome II des Voies et moyens depuis lors. Le Conseil des impts prcisait galement quon ne peut viter quun classement dpende pour partie des conventions quon se donne . Il convient par consquent de sinterroger sur la nature de chaque mesure et la volont du lgislateur pour dterminer si elle relve de lune ou lautre catgorie, tant entendu que la norme, se dduisant elle-mme de lintention du lgislateur, est par dfinition susceptible dvoluer. Ainsi labattement pour dure de dtention applicable aux plus-values immobilires constitue-t-il par exemple une modalit de calcul de limpt ds lors quil permet de respecter le souhait du lgislateur dassurer limpt sur ces revenus exceptionnels une extinction temporelle. Le caractre redistributif des taux rduits de TVA, qui ont pour objet de favoriser laccs de tous certains produits et services, notamment les produits alimentaires ou les livres, justifie galement que leur application ne constitue pas une dpense fiscale. La mise en place dune procdure de validation de la norme des dpenses fiscales au terme de consultations extrieures au ministre charg des finances, telle quelle est suggre dans le prsent rapport, neffacerait pas le caractre ncessairement conventionnel de celle-ci mme si elle permettrait une rflexion partage sur les choix normatifs tout en poursuivant leffort de transparence dj entam ; par ailleurs, le contrle de la liste semble devoir revenir au Parlement. Il est surprenant de constater que la Cour pointe, en la critiquant, la stabilit du primtre des dpenses fiscales en PLF 2012, aprs avoir pralablement regrett les nombreux reclassements et dclassements oprs lors des prcdents PLF. En outre, la rforme de labattement pour dure de dtention applicable aux plus-values immobilires et le plafonnement du

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES DEPENSES FISCALES

117

report en arrire des dficits, adopts dans la deuxime loi de finances rectificative pour 2011 sur proposition du Gouvernement montrent, si besoin tait, que le classement en modalits particulires de calcul de limpt nest pas de nature conduire le Gouvernement sanctuariser un dispositif. Au demeurant, il ne parat pas cohrent de tout la fois tirer grief de labsence dexhaustivit de la liste des dpenses fiscales et de donner acte au Gouvernement davoir cibl, pour poursuivre lobjectif de redressement des comptes publics, des mesures qui ne comptent pas uniquement au nombre de ces dernires. En matire de chiffrage, le Gouvernement se flicite de lamlioration note par la Cour, mais souhaite apporter des nuances certaines considrations. En particulier, pour estimer en anne n+l des dpenses fiscales en labsence de prvision fiable, la Cour suggre de substituer la convention actuelle reconduire le montant connu lapplication du taux de croissance du PIB nominal ou du produit de limpt concern. Ces deux mthodes supposent une lasticit unitaire des dpenses fiscales lvolution du PIB ou au produit de limpt concern. Or, ces lasticits sont infrieures 1 pour certaines catgories et par consquent, cette nouvelle convention pourrait contribuer surestimer le cot des dpenses fiscales. Les conventions actuellement adoptes sont certes plus conservatrices, puisquelles privilgient les donnes fiscales constates et une volution des comportements paramtres constants, mais elles sont conformes aux mthodes gnralement pratiques au sein de lOCDE. Elles correspondent galement la mthode retenue pour dfinir les normes votes dans le cadre des lois de programmation des finances publiques. En les appliquant, le Gouvernement respecte donc lintention du lgislateur. Dans un contexte de rduction des dpenses fiscales, il peut paratre surprenant destimer, comme le fait la Cour, leur croissance spontane 5,9 Md entre 2011 et 2013. Ainsi, les nombreuses rductions et suppressions de niches adoptes ces dernires annes ne permettent pas de se fonder utilement sur leurs volutions antrieures pour estimer celle des annes venir. En particulier, un certain nombre de dpenses fiscales sont en extinction et le stock correspondant nest plus susceptible de croissance spontane (par exemple, le crdit dimpt sur le revenu au titre des intrts demprunts immobiliers). La Cour souligne lintrt de la dmarche dvaluation et la qualit des travaux produits par le Comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales. Nous souhaitons souligner qu notre connaissance, cette initiative est sans quivalent dans les tats de lOCDE, ce que la Cour pourrait mettre en vidence. Le calendrier de publication du rapport et le fait quil sagissait dun document dexperts expliquent que toutes les conclusions quil appelle nen aient pas encore t tires. Le Gouvernement soutient lide que cette dmarche doit tre poursuivie et amplifie.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

118

COUR DES COMPTES

La Cour recommande galement dans son rapport daller plus loin que la LPFP et le gel en valeur du cot des dpenses fiscales, en introduisant un montant minimum annuel de rduction de dpenses fiscales. Cette volution de la rgle de la LPFP ne semble pas souhaitable, dans la mesure o un objectif similaire existe dj dans la LPFP sur le champ des prlvements obligatoires. Cette enveloppe annuelle dfinissant un minimum de mesures nouvelles de prlvements obligatoires avait dailleurs t introduite car elle permettait de contourner la difficult de dfinition des dpenses fiscales, avec un champ plus large. De plus, dans les faits, une grande partie des mesures relatives la LPFP a t concentre sur les dpenses fiscales, niches sociales et les dispositifs drogatoires. La Cour met enfin en avant certaines dpenses fiscales dont une partie pourrait tre diminue ou supprime, notamment les rductions et crdits dimpt pour lemploi dun salari domicile, ou encore la rduction dimpt pour investissements outre-mer. Il y a lieu de rappeler que ce Gouvernement a t le premier se fixer un objectif de rduction des niches fiscales et que cest sous cette lgislature que le premier dispositif de plafonnement des dpenses fiscales des particuliers a t cr. La combinaison de ces mcanismes conduit chaque anne rduire le montant des dpenses fiscales. Tels sont les lments que nous souhaitons communiquer la Cour.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

2 La rforme portuaire : une mise en uvre marque par des compromis


_____________________ PRESENTATION ____________________ La rforme portuaire, inscrite dans la loi du 4 juillet 2008, rnove la gouvernance des sept grands ports maritimes de mtropole et dcide le transfert des outillages - portiques et grues - et des personnels les manuvrant vers les entreprises de manutention. A la moiti de lanne 2011, ce transfert tait effectu. Dans une premire phase, o laction a t rapide, les textes majeurs de la rforme ont t adopts, la nouvelle gouvernance a t installe et les projets stratgiques ont t arrts. Une nouvelle phase sest ensuite ouverte, beaucoup plus difficile : le transfert des outillages et des terminaux, puis celui des personnels. Elle a t marque par une drive des cots et de nombreux compromis par rapport aux ambitions initiales de la rforme. Il est vrai que sa mise en uvre est intervenue dans le contexte de la crise conomique internationale, dont les consquences ont t aggraves par les conflits sociaux qui nont cess de laccompagner. Malgr lengagement de leurs responsables, qui ont consacr un temps et une nergie considrables la rforme, les ports franais ont t particulirement prouvs dans cette priode. Ils ont enregistr un recul de leur trafic et, pour deux des trois principaux dentre eux, la perte de positions par rapport leurs concurrents europens. La ncessit de la rforme avait t souligne par la Cour dans son rapport public thmatique de juillet 2006, intitul Les ports franais face aux mutations du transport maritime : lurgence de laction . Beaucoup des observations alors faites, ainsi qu loccasion des contrles successifs des tablissements publics grant les ports, ont t prises en compte dans les textes de la rforme.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

120

COUR DES COMPTES

Un premier suivi49, dont il a t rendu compte dans le rapport public annuel 2010 de la Cour, la relev, tout en soulignant que les enseignements tirs de la rforme du statut des dockers invitaient la prudence et en recommandant que la mise en uvre de la rforme soit guide par la mme volont que celle ayant inspir llaboration des rgles nouvelles. Dun nouveau contrle de suivi effectu par la Cour en 2011, il ressort que, si son impact dfinitif nest pas jou aujourdhui, la rforme peut terme se rvler positive pour les grands ports franais, condition quelle se traduise rellement par une amlioration de leur comptitivit et surtout de leur fiabilit. La rforme portuaire de 2008 complte celle de 1992. La loi du 9 juin 1992 avait, en effet, conduit au transfert des dockers, jusqualors agents des ports, vers les entreprises de manutention50. En revanche, les portiqueurs et les grutiers taient rests salaris des ports. La nouvelle rforme vise unifier la manutention horizontale, assure par les dockers, et la manutention verticale, opre par les portiqueurs et les grutiers, de faon mettre fin des dysfonctionnements pesant sur la comptitivit des ports franais, comme labsence de commandement unique, la non-conformit des horaires de travail des dockers et des conducteurs dengins, lorganisation mme du travail de ces derniers. Elle a galement pour objectif de moderniser la gouvernance des grands ports franais, devenus grands ports maritimes (GPM), et de recentrer leurs missions sur leur dimension rgalienne, ainsi que sur la gestion et lamnagement du domaine portuaire, avec la prise en compte des exigences du dveloppement durable. Un plan de relance portuaire, dot dune enveloppe spcifique de crdits, a t dcid par le gouvernement pour accompagner la rforme. Celle-ci doit permettre aux grands ports franais de mtropole de relever le dfi de la concurrence internationale, en leur faisant atteindre le niveau de performance de leurs homologues trangers.

Les ports franais face aux mutations du transport maritime , tome 2 du rapport public annuel 2010, pp. 185 et suivantes. 50 Ce transfert na pas toujours eu lieu, comme prvu, vers les entreprises de manutention. Ainsi, dans le premier port franais, celui de Marseille, lessentiel des dockers est employ par deux groupements demployeurs - lun pour Marseille mme, lautre pour Fos -, qui sont de fait cogrs avec le syndicat dominant.

49

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

121

Entre 1989 et 2006, tout en connaissant une croissance de leur trafic (de 239 Mt 296 Mt), ils ont vu leur part de march au sein du trafic maritime en Europe rgresser de 17,8 % 13,9 %, principalement en raison dun important recul de leur place dans le trafic des conteneurs, qui sest dvelopp beaucoup plus vite chez leurs concurrents. Attendue depuis de longues annes par certains acteurs du monde portuaire, la rforme a t mise en place au moment o est survenue la crise mondiale. A Dunkerque, le trafic a baiss de 22 % en 2009, Marseille il a recul de 13 %. De surcrot, des vnements locaux, comme la fermeture de la raffinerie Dunkerque, ont parfois accompagn lassombrissement du climat conomique. Le syndicat dominant dans les ports a montr sa rserve, voire, sur certains sites, sa franche hostilit la rforme. Des mouvements de grve nont cess de laccompagner : en 2008, lorsque le texte de loi tait en prparation, puis en 2009 lorsque se posait concrtement la question des changements sur certains terminaux, enfin en 2010 et 2011 autour du sujet de la pnibilit et de celui de la prretraite, qui lui est li. Crise conomique et crise sociale se sont conjugues pour peser sur la mise en uvre de la rforme et affecter les ports, particulirement les premiers dentre eux. Au total, le trafic dans les sept grands ports maritimes a rgress de prs de 10 % entre 2007, anne prcdant la rforme et la crise conomique, et 2010, en passant de 304 Mt 274 Mt. Parmi les trois premiers ports franais51, seul celui du Havre a su conserver son rang, le sixime, dans le classement europen des ports selon leur trafic ; celui de Marseille a recul, entre 2007 et 2010, de la quatrime la cinquime place, celui de Dunkerque de la dixime la quatorzime. Des quatre autres grands ports maritimes, situs dans des positions plus modestes, seuls deux sont parvenus progresser : NantesSaint-Nazaire de la vingtime la dix-huitime position, Rouen de la vingt-neuvime la vingt-troisime.

51

Ils reprsentent en 2010, avec un tonnage global de 199 Mt, prs des trois quarts (73 % exactement) du trafic global des grands ports maritimes franais.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

122

COUR DES COMPTES

I - Une gouvernance rnove et des stratgies ambitieuses


A - Une nouvelle gouvernance
Les textes dapplication de la loi du 4 juillet 2008 sont intervenus dans des dlais brefs : dcret dapplication du 9 octobre 2008, dcrets du mme jour transformant en grands ports maritimes les ports autonomes de Marseille, Le Havre, Dunkerque, Nantes-Saint-Nazaire, Bordeaux et La Rochelle, puis dcret du 6 novembre 2008 relatif Rouen, accord cadre interbranches du 30 octobre 2008. De mme, la gouvernance nouvelle a t rapidement installe. Elle sappuie sur un directoire et un conseil de surveillance. Les milieux professionnels, sociaux et associatifs, ainsi que les collectivits territoriales et leurs groupements, sont reprsents dans un conseil de dveloppement, qui est consult sur le projet stratgique et la politique tarifaire. Un comit daudit mane du conseil de surveillance. Enfin, deux conseils de coordination interportuaire sont chargs dassurer la coordination des ports de la faade atlantique et de ceux de la Seine. Les directoires, avec leur prsident qui est le directeur gnral du port, et les conseils de surveillance taient tous en place la mi-fvrier 2009 ; les conseils de dveloppement ltaient dbut mars. Les comits daudit ont t dsigns lors de la premire sance du conseil de surveillance. Les dcrets crant les deux conseils de coordination interportuaire ont t pris avant fin aot 2009. La nouvelle gouvernance marque un progrs par rapport lorganisation prcdente. Sagissant notamment des conflits dintrts, frquents au sein des anciens conseils dadministration, lamlioration semble relle dans les conseils de surveillance. Les reprsentants de la place portuaire ne sigent pas dans ces conseils, mais font dsormais partie des conseils de dveloppement. Quelques exceptions apparaissent toutefois, les prsidents de lunion maritime ou portuaire locale sigeant au sein du conseil de surveillance La Rochelle, au Havre et Rouen. Les directeurs gnraux des ports, se sont engags avec dtermination dans la mise en uvre de la rforme, en ayant tabli une relation de confiance avec les prsidents des conseils de surveillance. Des conseils de dveloppement ont su prendre leur vraie place dans le fonctionnement du port. Les comits daudit ont contribu lamlioration de la gestion du port. Le conseil de coordination de la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

123

Seine sest attel sa tche, afin darrter avant la fin de 2011 le document de coordination portuaire prvu par la loi. Sans que des conclusions dfinitives ne puissent tre arrtes ce stade, les premires constatations sur la gouvernance nouvelle apparaissent encourageantes. Toutefois, des ombres demeurent : le fonctionnement des comits daudit, et plus encore des conseils de dveloppement, est htrogne et dpend beaucoup de la personnalit de leur prsident ; le conseil interportuaire de lAtlantique na pas vritablement commenc son travail avant le transfert des personnels. Par ailleurs, le rle dvolu par les textes au prsident du directoire apparat rducteur, alors quil est de donner limpulsion densemble la comptitivit et au dynamisme commercial du port, sans exonrer les entreprises grant les terminaux de leurs responsabilits.

B - Des projets stratgiques aux ambitions contraries


La loi impose chaque grand port maritime dlaborer un projet stratgique , afin de dterminer les grandes orientations de sa stratgie pour la priode 2009-2013, avec les financements correspondants, et afin darrter le primtre des terminaux, des ouvrages et des personnels transfrer aux manutentionnaires. Ce dernier aspect a constitu, en quelque sorte, le deuxime volet de la rforme, aprs la rnovation de la gouvernance. Il a exig que les projets stratgiques soient arrts dans des dlais trs contraints, ce qui a t le cas : lexception dun seul, tous ont vu le jour entre la fin mars et la mi-avril 2009. Les stratgies portuaires se traduisent par des hypothses de trafic volontaristes, des projets dinvestissements lourds et des perspectives de financement plus ou moins prcises. Chaque grand port dveloppe ses ambitions propres, celles-ci, une fois additionnes, ne constituant toutefois pas un ensemble cohrent, voire raliste. La crise conomique, jointe aux troubles sociaux lis la rforme, a rendu obsoltes les prvisions de trafic dans les plus importants des ports. Ainsi dans le projet stratgique de Marseille, un trafic de 120 Mt est envisag en 2013 ; dans la ralit, il a recul de 96 Mt en 2007 86 Mt en 2010 et les prvisions stablissent dsormais 108 Mt en 2013. Pour les grands projets dinvestissement, diverses difficults, administratives, environnementales et autres, ont entran leur report ou

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

124

COUR DES COMPTES

une modification de leur contenu, si ce nest leur abandon : tel est le sort du projet de terminal mthanier au Verdon - qui est considr comme majeur dans la stratgie du grand port maritime de Bordeaux - la suite dune dcision gouvernementale, admise avec difficult par les autorits portuaires. Du fait de ces volutions, les trajectoires financires inscrites dans les projets stratgiques ne sont plus dactualit : Nantes-Saint-Nazaire, un volume dinvestissement de 302 M tait prvu entre 2009 et 2013 ; la rvision faite dans le cadre du projet dentreprise, arrt depuis lors, conduit un total de 179 M dans cette priode, soit un montant moindre de 44 %. Les actualisations faites se traduisent pareillement par des prvisions infrieures celles envisages dans le projet stratgique, de 44 % au Havre et de 29 % Marseille. En dfinitive, les changements intervenus depuis ladoption des projets stratgiques rendent ncessaire leur refonte. En outre, un suivi annuel et une actualisation correspondante, selon une procdure simplifie, sont mettre en place ct de la refonte priodique de ce document, auquel la loi a donn une valeur quinquennale. La loi impose, par ailleurs, la conclusion dun contrat pluriannuel entre lEtat et chaque grand port maritime. Aprs des discussions initiales, la procdure a t interrompue par ladministration centrale, la priorit apporte la ralisation des transferts ne lui paraissant pas permettre la poursuite parallle de ces ngociations. Un tel contrat a vocation dcliner prcisment des objectifs lis la rforme et contribuer lamlioration de certains indicateurs, notamment en matire de gestion des ressources humaines, de politique dinvestissement, de dveloppement de la multimodalit et dans le domaine, majeur pour certains ports, de la fiabilit. Il doit permettre au port davoir une vision plus claire des aides de lEtat aux investissements, ainsi que de la politique de dividende de celui-ci. Lobjectif du ministre est dsormais de mettre au point lensemble de ces contrats pour la fin de lanne 2011. Les contrats pluriannuels doivent effectivement tre conclus le plus rapidement possible, en cohrence avec la rvision des projets stratgiques.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

125

II - Les conditions dsquilibres du transfert des quipements


A - Un transfert des outillages onreux pour les ports
Le port doit cesser lexploitation des outillages dans un dlai qui ne peut dpasser deux ans compter de ladoption du projet stratgique. Cette exploitation est effectue par un oprateur, auquel les outillages sont vendus par le port et avec lequel celui-ci conclut une convention de terminal, qui vaut autorisation doccuper le domaine public. Les salaris du port employs lexploitation ou la maintenance de ces outillages sont ensuite transfrs loprateur. La loi dfinit la procdure de vente des outillages. Elle prvoit des ngociations de gr gr avec les manutentionnaires en place ; celles-ci doivent aboutir dans un dlai de trois mois aprs ladoption du projet stratgique. A dfaut, le port lance un appel candidatures, puis ngocie librement avec les candidats, slectionns dans le cadre dune procdure transparente et non discriminatoire. Enfin, si lappel candidatures est infructueux et lorsque le projet stratgique le prvoit, le grand port maritime confie lactivit une filiale pour une priode nexcdant pas cinq ans, au terme de laquelle il procde un nouvel appel candidatures. Une commission nationale dvaluation a t cre pour veiller au bon droulement et la transparence de la procdure. Elle a mis un avis public sur lvaluation des biens avant leur cession. Les conditions dans lesquelles les outillages ont t cds se sont avres, au final, onreuses pour les ports.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

126

COUR DES COMPTES

1 - Une vente des outillages bas prix


Les outillages ont t vendus un prix trs bas, souvent en-de mme de leur valeur nette comptable. Lvaluation et le prix des outillages cds (en M) 52
Ports Premire expertise, ralise par le port 45,9 42,8 11
41,2 (pour les quatre terminaux), dont 30,8 (pour les trois terminaux o il y a une contreexpertise)

Contreseconde expertise 24,7 29

ou

Valeur nette comptable 22,7 15,1 5,5 22,3

Prix de cession des outillages (HT) 23,9 13,9 7,4 16,6

Marseille 53 Le Havre Dunkerque Nantes-SaintNazaire

12,9

13 (pour les trois terminaux avec contre-expertise)

Rouen Bordeaux La Rochelle


54

36,2 16,8 9,3

De 22,4 28,4

22,5 16,7 6,5

20,5 7,5 2,5

Source : Cour des comptes, partir des rponses des ports et des actes de mutation concerns

Le tableau ci-dessus rend compte de la vente des outillages. A titre dexemple, au Havre, les outillages taient estims lors dune premire expertise 42,8 M, puis lors dune seconde expertise 29 M, leur valeur nette comptable tant de 15,1 M, et ils ont finalement t cds pour 13,9 M ; Bordeaux, lexpertise donnait une valeur de 16,8 M, la valeur nette comptable tait de 16,7 M, le prix de vente a t de 7,5 M. Les discussions entre les grands ports maritimes et les acqureurs ont t serres.
Le tableau a trait la cession des outillages, portiques et grues, et de leurs accessoires. Il ne prend pas en compte la cession dautres biens mobiliers (comme des quipements lectriques de transformateurs au Havre) ou de biens immobiliers, comme des terre-pleins, des btiments, des hangars, des rseaux, etc. 53 Ne sont pris en compte que les grues et portiques, pour lesquels une expertise et une contreexpertise ont t ralises et qui avaient une valeur nette comptable. Ne sont notamment pas compts les outillages neufs du terminal cralier cds leur valeur neuf. 54 Donnes relatives onze grues vendues, avec leurs apparaux. Deux grues, cdes sous conditions suspensives de remise en tat et dont ltat naurait pas permis une valorisation, ne sont pas prises en compte.
52

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

127

Gnralement, des expertises la juste valeur ont t ralises en dbut de processus. Ensuite, une seconde expertise a souvent eu lieu, tantt linitiative de loprateur (ainsi Marseille), tantt celle du port (ainsi Rouen). Finalement, laccord sest fait un prix fort diffrent de la premire expertise et plus en rapport avec la valeur issue de la contreexpertise, travers la prise en compte de divers lments : le dficit du terminal montr par la comptabilit analytique du port ; la surcapacit en engins de levage (le manutentionnaire a accept parfois de les reprendre tous, mais au prix des seuls outillages dont il estimait avoir besoin) ; le sureffectif dagents transfrs ; le march dprim de loutillage ; dans un cas au moins et de faon extrmement critiquable, la prise en considration, au bnfice de loprateur, des subventions reues par le port pour lacquisition des outillages. Laccord sur le prix est intervenu dans le cadre dun quilibre global, dans la discussion, incluant les transferts doutillages et de personnel, ainsi que lvaluation, travers un plan daffaires, des rsultats prvisionnels de lexploitation future du terminal. De faon gnrale, la situation de crise conomique, dans laquelle est survenue la rforme, tait invoque par les entreprises pour justifier un prix conomiquement raisonnable . Un autre facteur est intervenu : la contrainte temporelle. Les directeurs gnraux des ports disposaient de trois mois aprs ladoption du projet stratgique pour trouver un accord avec les oprateurs habituels des terminaux. Faute de cet accord ou si celui-ci, pour divers motifs, tait remis en cause, la procdure de lappel candidatures tait ouverte. Les offres faites dans ce cadre savraient encore moins positives pour le port que celles obtenues dans la discussion de gr gr. Enfin, faute daboutir dans cette seconde procdure, le port devait continuer exploiter le terminal, avec ses outillages et ses personnels, dans le cadre dune filiale, ce qui signifiait lchec du transfert et donc de la rforme. Il tait, par consquent, souhaitable pour le directeur gnral daboutir dans ses discussions avec les manutentionnaires. Beaucoup dobservateurs estiment que laddition de tous ces lments a mis les manutentionnaires, attentifs par ailleurs une conjoncture difficile, en position de force. La commission nationale dvaluation des cessions doutillages portuaires, prenant en compte le contexte conomique et lquilibre gnral du terminal avec ses perspectives de dveloppement, a gnralement valid laccord obtenu entre le port et les oprateurs, aprs avoir demand parfois des lments complmentaires.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

128

COUR DES COMPTES

Lorsque les conditions de cession venaient en discussion devant le conseil de surveillance, ce qui tait rare, le dbat suscitait de fortes ractions des dlgus syndicaux. A Nantes, lors dune telle runion55, le reprsentant du personnel en est venu parler de bradage des outillages. Les ventes conclues en-de de la valeur nette comptable, qui initialement tait considre par certains comme une valeur plancher , ont contraint les ports concerns oprer les dprciations ncessaires dans leur bilan.

2 - Des conditions de crdit favorables pour les oprateurs


Gnralement, les outillages ont t acquis par les oprateurs de terminaux grce un crdit vendeur consenti par le port. Cette solution de financement, apparue au cours des discussions, est inhabituelle pour des tablissements publics comme les grands ports maritimes. Elle sest traduite pour la plupart des cessions par loctroi dun crdit des taux de 3 % ou 3,5 %. Ces taux ont gnralement t rehausss la demande de la commission nationale dvaluation, par rapport ceux issus des discussions entre le port et les manutentionnaires. Ils sont demeurs cependant infrieurs ceux du march. Les consquences financires de ce crdit peuvent tre gnantes pour les ports. Ainsi, celui de Nantes-Saint-Nazaire, qui avait initialement escompt une rentre dargent grce la vente de ses outillages, a d, dfaut, recourir des emprunts dont le taux est suprieur celui du crdit vendeur.

3 - Une compensation des dficits dexploitation prvisionnels de certains terminaux


Plusieurs ports ont accept de compenser le dficit dexploitation prvisionnel de certains terminaux. Lanalyse des plans daffaires produits par les manutentionnaires a fait apparatre pour ces terminaux un dsquilibre financier prvisionnel, li notamment la reprise par lentreprise dun personnel plus important que celui jug ncessaire leur exploitation. Dans quelques cas, il a t convenu que le port compenserait, sur une priode limite et sous certaines conditions, ce dsquilibre. Il en a t ainsi Marseille, Nantes, Bordeaux et La Rochelle. A Marseille,
55

Runion du conseil de surveillance du 28 mai 2010.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

129

certes dans la plus mauvaise des hypothses, lengagement du port pourrait slever jusqu 46 M pour les terminaux transfrs. A La Rochelle, cet engagement, plus faible, se chiffre nanmoins 2,5 M pour deux des cinq terminaux transfrs. Il est vrai que leffort financier ainsi consenti, dans la mesure o il est limit dans le temps, pourrait finalement se rvler plus avantageux pour le port que son exploitation dficitaire des terminaux, mise en vidence par la comptabilit analytique. En tout cas, un suivi attentif doit tre effectu de ces engagements des grands ports maritimes, dans le cadre des points de vigilance de la rforme.

4 - Dautres aides
Pour compenser le cot de mouvements de grves lis la rforme ou les effets de la crise conomique, la plupart des ports ont accord diverses aides. Celles-ci prennent notamment la forme de rductions de redevances domaniales ou de remises sur les prestations doutillages. Par exemple, au Havre, une rduction de 15 % a t accorde sur les prestations doutillage en 2009 pour faire face, selon lexpression du grand port maritime, la baisse de charge, violente et brutale, survenue du fait de la crise ; un dlai de paiement de six mois a t consenti sur les factures non acquittes des prestations doutillage et domaniales, mises entre le 1er octobre 2010 et le 28 fvrier 2011, en raison de la baisse brutale de trafic occasionne par les grves ; un rabais de 13,3 % la t sur les prestations de sret, au prorata des jours de grve de la priode.

B - Des risques de fermeture la concurrence


La procdure de cession des outillages instaure par la loi de juillet 2008 a, de faon pragmatique, privilgi les ngociations avec les manutentionnaires dj en place. Elle a confort des positions acquises. Elle a galement donn lieu des affrontements devant ce qui est apparu certains acteurs de la place portuaire comme un risque dabus de position dominante. A Bordeaux, le bnficiaire de la convention de terminal, qui concerne les trois sites o le trafic est manutentionn, est une socit constitue en vue du transfert. Elle regroupe une filiale du premier groupe europen de manutention de pondreux, pour 65 % du capital, un oprateur local, pour 15 %, et enfin le grand port maritime de Bordeaux

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

130

COUR DES COMPTES

lui-mme, pour 20 %. La convention de terminal est conclue pour une dure de 35 ans. Par lorganisation ainsi donne au transfert des terminaux, le port prend un risque srieux de se fermer larrive de nouvelles entreprises de manutention et donc la concurrence. A La Rochelle, des dissensions sont apparues lors du transfert des terminaux, un manutentionnaire minoritaire mettant en cause, devant le tribunal administratif et la justice europenne, lattribution de trois terminaux aux entreprises dun groupe de dimension internationale, qui, tout en ne traitant pas la majorit du trafic, assure les neuf diximes de celui qui est manutentionn56. Ce manutentionnaire a dnonc la cration dune situation monopolistique. Aprs appel candidatures, les deux terminaux restant transfrer ont alors t attribus une structure constitue par un oprateur manant du monde agricole et par ce manutentionnaire minoritaire. La question ntait pas dfinitivement rgle et dautres incidents sont survenus, par exemple en avril 2011, autour du dchargement dune cargaison de pte papier sur le quai traditionnellement ddi cet usage et dsormais sous le contrle du manutentionnaire le plus important. Sous limpulsion de la direction du grand port maritime, un accord a enfin t conclu entre les titulaires des conventions de terminal. Les difficults rencontres La Rochelle montrent, dans un port dont le nombre de quais est limit, les risques et les conflits potentiels lies une possible situation de position dominante. Ils soulignent aussi limportance de lexistence dune autorit portuaire capable de faire prvaloir lintrt densemble du port et dviter que celui-ci, la suite notamment de la rforme, ne se divise en entits autonomes, contrles par les oprateurs de terminaux. Au sein du grand port maritime de Marseille, lors du transfert du terminal conteneurs de Fos, les deux manutentionnaires qui y sont simultanment actifs ne sont pas parvenus sentendre, lun des deux considrant quun accord assurerait une position dominante au groupe de dimension internationale dont dpend lautre et qui contrle dj dautres terminaux. Une solution a fini par merger grce un rquilibrage des forces, chacun des deux manutentionnaires tant adoss un puissant groupe, et un partage est intervenu dans le transfert des principaux
Le trafic manutentionn ne reprsente quune partie du trafic total des ports, pour lessentiel celui des conteneurs et des pondreux ; par ailleurs, une partie du trafic manutentionn peut ntre pas ralis par les outillages publics et les agents du port. A Rouen, par exemple, le trafic manutentionn reprsente 17 % du trafic total en 2010 et celui manutentionn par de loutillage public, appartenant au port, en constitue 12 %. A La Rochelle, en 2008, 13 % du trafic est manutentionn et le terminal cralier dispose dun outillage priv, exploit par des agents de loprateur.
56

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

131

outillages du terminal, qui vont servir lexploitation des deux nouveaux terminaux adjacents de Fos 2 XL. LAutorit de la concurrence, qui estime que le droit de la concurrence sapplique l'ensemble des activits conomiques dun port, quelle que soit la qualit de l'oprateur, se montre attentive lvolution de la situation. La rforme met en vidence, ici et l, des risques dabus de position dominante et de fermeture de nouveaux arrivants, contrairement lexercice dune saine concurrence, elle-mme souhaitable pour le dveloppement des ports. Elle montre galement lattention qui doit tre prte, grce lexercice dune vritable autorit portuaire, faire prvaloir lintrt global du port face des tendances la division en units autonomes.

III - Un transfert difficile des personnels


A - Un accompagnement social coteux
Laccord-cadre interbranches national du 30 octobre 2008, conclu en application de la loi de juillet 2008, traite notamment des garanties sociales individuelles des salaris transfrs. chacun dentre eux doit tre remise une convention tripartite individuelle de dtachement liant le grand port maritime, le salari et lentreprise dans laquelle celui-ci va travailler. Au terme transfert a donc t prfr celui de dtachement . Le contrat de travail se poursuit dans lentreprise daccueil. Lagent dtach bnficie dune garantie de rmunration, assure par le port. Par ailleurs, lui sont garantis son anciennet et un ensemble de droits acquis.

1 - Une prise en compte extensive de la pnibilit


La convention-cadre prvoyait aussi lengagement de ngociations relatives la pnibilit. Celles-ci devaient se drouler paralllement aux travaux de conclusion de la nouvelle convention collective unifie . Celle-ci, conformment la loi, doit sappliquer la fois aux dockers et aux portiqueurs-grutiers transfrs, ainsi quaux autres salaris des ports. Tout en ayant pris un important retard par rapport au calendrier fix par la loi, les ngociations taient quasiment conclues au dbut du mois de mai 2010, mais elles ont but sur la difficile question de la pnibilit.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

132

COUR DES COMPTES

Les organisations syndicales demandaient, en effet, la mise en place dun dispositif de prretraite, pouvant aller jusqu 5 ans danticipation. Finalement, lautomne 2010, les ngociations se sont heurtes au dbat sur la rforme des retraites, au cours duquel les perspectives taient plus celles dun relvement de lge de dpart la retraite que dun abaissement. En fait, ds lt 2010, le transfert des personnels tait bloqu, le syndicat majoritaire exigeant que laccord sur la pnibilit ft dabord conclu. A la rentre, les mouvements sociaux se sont durcis, notamment Marseille. Un conflit national, commun aux dockers et aux personnels des ports, a clat le 3 janvier 2011 et na pris fin que le 18 fvrier suivant, un accord tant en vue. La convention collective nationale unifie ports et manutention a enfin t signe le 15 avril 2011. Un dispositif anticip de cessation dactivit de deux ans a t cr pour les catgories demplois portuaires prsentant des critres de pnibilit. Une anne complmentaire de dpart anticip peut sajouter ces deux ans. Il a ainsi t largement donn satisfaction aux demandes syndicales, nonobstant la contradiction avec la rforme densemble du rgime des retraites intervenue paralllement. Les dernires projections actuarielles, dates du 9 mai 2011, estiment les droits totaux des 1 739 agents concerns (dtachs et non dtachs) des grands ports maritimes 137 M au 1er janvier 2011. En dfinitive, la difficile ngociation autour de la question de la pnibilit a ainsi donn naissance un rgime spcifique de prretraites, qui est en discordance avec la loi du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites et qui prsente un cot considrable pour les ports. Ce cot est encore alourdi par les ngociations propres chaque port, qui se sont conclues par des accords paritaires locaux, tels quils taient prvus dans laccord-cadre national interbranches. Dans cinq ports sur sept, ces accords ont abouti partir davril 2011, cest--dire aprs que la situation de blocage lie aux discussions relatives la pnibilit a t leve. Laccord local prvoit, sauf une exception ( La Rochelle), une possibilit de dpart anticip la retraite, sous la forme dun cong de fin de carrire ou dune cessation anticipe dactivit. Ce mcanisme se cumule avec la cessation anticipe dactivit amiante , ainsi quavec le dispositif instaur par la nouvelle convention collective.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

133

Toutefois, alors que la nouvelle convention collective a prvu un cumul des dispositifs dans une limite de cinq annes de dpart anticip la retraite, laccord local va parfois plus loin : ainsi, Marseille, pendant les quatre annes douverture possible des droits, les deux annes du cong de fin de carrire peuvent sajouter cette limite, portant sept le cumul possible des annes de dpart anticip. Des ngociations vont encore avoir lieu localement pour dcliner la convention nationale et sont susceptibles de conduire dans plusieurs ports llargissement des mtiers concerns par la pnibilit, dj dfinis de faon extensive. Des risques financiers lourds sattachent ces dclinaisons.

2 - Un rgime favorable de dtachement


Parmi les dispositions visant garantir les droits des salaris dtachs , une possibilit de retour au sein du grand port maritime est prvue dans laccord-cadre national du 30 octobre 2008 : un droit de retour permet lagent de demander sa rintgration dans les trois premires annes de son dtachement, pour difficult dadaptation dans sa nouvelle entreprise ou pour problme physique ou psychologique. La garantie en cas de licenciement conomique prvoit la rintgration, la demande de lagent, en cas de licenciement conomique et en labsence de reprise de lactivit par une autre entreprise. La loi du 4 juillet 2008 fixe une limite de sept ans suivant le dtachement pour la mise en uvre de cette garantie. Laccord-cadre national a arrt celle-ci quatorze annes. Les accords-cadres locaux vont au-del : cinq accords sur sept portent cette limite vingt ans et plus. Dans les trois premiers ports franais, Marseille, Le Havre et Dunkerque, elle est tablie vingt-cinq ans. Lors des ngociations locales est apparue, par ailleurs, la revendication dune prime de dtachement pour chaque agent transfr. A la suite de celui de Nantes-Saint-Nazaire et lexception de celui de Rouen, lensemble des ports y a donn satisfaction. A Nantes, la prime, qui schelonne de 7 000 15 000 , est module selon lge de lagent. Ailleurs, elle revt un montant fixe, qui va de 10 000 (net), La Rochelle, 18 000 (brut), au Havre. Au total, les grands ports maritimes ont provisionn en 2010, au titre du volet social de la rforme, un peu plus de 100 M, en tant fort loin dtre exhaustifs dans lvaluation de son cot. A Marseille, les charges directement lies au processus de la rforme sont values prs de 61 000 par agent concern.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

134

COUR DES COMPTES

B - Un transfert partiel vers les entreprises de manutention


Contrairement lambition initiale, le transfert des personnels de conduite dengin et de ceux de maintenance vers les entreprises de manutention, o ils devaient rejoindre les dockers transfrs la suite de la rforme de 1992, nest pas le cas le plus frquent. Sur environ 890 agents transfrs, moins de 410, soit 46 % du total, le sont dans un schma peu prs conforme lobjectif de la rforme. Des solutions57 de filiales ou de socits avec une participation des ports ou encore de groupement demployeurs ont t trouves en maints endroits pour accueillir les agents transfrs. A Marseille, plus de la moiti des agents transfrs 215 sur 411 le sont dans une filiale du port, Fluxel58. A Rouen, prs des deux tiers des agents transfrs 26 sur 44 rejoignent la filiale affecte la maintenance ; dans le projet stratgique, une telle structure a t envisage dans un partenariat avec une entreprise du secteur de la maintenance industrielle, mais ce projet ayant chou, le grand port maritime dtient en quasi-totalit le capital de la filiale. Dautres solutions sont inventes, qui conduisent le port rester partenaire de lexploitation des terminaux, mme s'il ne dirige pas oprationnellement la structure cre. A Bordeaux, le port dtient une participation de 20 % au sein de loprateur qui a t constitu. Sur le terminal conteneurs des bassins marseillais, les agents sont transfrs dans une socit dont le port a acquis 34 % des actions. A Nantes, cest la formule du groupement
Les solutions impliquent souvent une participation du port dans lexploitation des terminaux, contrairement au principe qui interdit aux ports de poursuivre cette exploitation. La loi a, en effet, prvu des exceptions ce principe. titre exceptionnel, si le projet stratgique le prvoit et aprs accord de lautorit administrative comptente, le port peut exploiter les outillages : en rgie ou travers des filiales, condition quil sagisse dactivits ou de prestations accessoires dans lensemble des activits doutillage prsentes sur le port ; par lintermdiaire dune filiale, aprs lchec dun appel candidatures pour le transfert de lexploitation dun terminal ; en dtenant des participations minoritaires dans une personne morale de droit priv ; par lintermdiaire de filiales pour un motif dintrt national, dans le cadre de lamendement dit ptrolier (cf. note suivante). 58 Cette filiale a t cre pour lexploitation des terminaux ptroliers de Fos-Lavera, conformment la loi du 4 juillet 2008, la suite de lamendement dit ptrolier , directement issu de la conclusion dun rude conflit social de la fin 2008.
57

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

135

demployeurs, avec la participation du port, qui a t retenue, aprs des discussions difficiles avec les manutentionnaires et les syndicats ; ce groupement, qui gre environ 130 salaris, inclut plus dune trentaine dagents du port, qui nont pas pu tre transfrs et vont exploiter les terminaux de Nantes et de Saint-Nazaire destins rester dans son giron ou, pour une douzaine dentre eux, tre disponibles pour ses besoins propres ou ceux des manutentionnaires. A La Rochelle, les agents ne sont pas transfrs vers les entreprises mmes, mais sont regroups dans un groupement demployeurs, dont le port nest pas partie et qui sajoute au groupement grant les dockers, avec lequel il devrait finalement tre fusionn. Mme pour les 46 % de transferts effectus en direction dentreprises de manutention conformment aux objectifs de la loi, des lments discordants se font jour. Ainsi, au Havre, 210 agents de conduite ont t transfrs dans des entreprises de manutention, mais 117 salaris sont affects au sein du port un dpartement de maintenance des outillages , constitu en attendant laboutissement de la rflexion sur la maintenance. A Fos, les agents de conduite et ceux de maintenance ont t transfrs vers les entreprises opratrices des terminaux ; la majorit des dockers reste, toutefois, gre par un groupement demployeurs, dans le cadre dune cogestion de fait avec le syndicat dominant, et lon peut se demander si les agents qui viennent dtre transfrs ne vont pas, pour une partie dentre eux, finir, dans quelque temps, par intgrer ce groupement. Cest Dunkerque que le transfert des personnels est le plus conforme la lettre de la loi : il concerne 23 agents, qui ont rejoint les dockers dans des entreprises de manutention. Certaines solutions, inventes en fonction des circonstances, ne vont pas manquer de soulever de difficiles questions pour les ports. Les structures cres pour la maintenance dans leur orbite ou leur sein vont devoir conqurir leurs contrats auprs des manutentionnaires privs dans un contexte concurrentiel. Cette dmarche est loin dtre assure de succs : ainsi, au Havre, elle a chou. Il convient de se demander si les ports seront capables de grer ces structures dans un esprit dentreprise ou si elles ne risquent pas de devenir progressivement des sources de dficit et de trouble pour eux. Par ailleurs, la coexistence de structures spares dans beaucoup de ports pour la gestion des dockers et celle des conducteurs dengins ne

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

136

COUR DES COMPTES

va pas dans le sens du regroupement de ces catgories et de lunit de commandement souhaite. Ainsi, les transferts de personnel nont t raliss, dans lurgence de la mise en uvre de la rforme, que de faon minoritaire selon un schma rellement fidle aux ambitions de la loi de juillet 2008. Il convient que les situations, en marge de lesprit, voire de la lettre, de la loi, soient suivies avec attention par les directoires des ports et les tutelles de lEtat, et fassent lobjet dune rvaluation rgulire, dans lobjectif dun retour, chaque fois que possible, au schma prvu, savoir : pas dexploitation des outillages par les ports ; runion au sein des entreprises opratrices de terminal des agents de conduite, de maintenance et des dockers.

IV - La comptitivit des ports : un dfi restant relever


A - Un gain de productivit confirmer
Sur 122 portiques et grues transfrer, 92 ont t acquis par les manutentionnaires, pour lessentiel lissue des discussions de gr gr. Un engin sur quatre na pas trouv acqureur. Certes, dans une nouvelle phase, certains des engins restant aux ports seront achets, au prix le plus intressant pour eux, par les manutentionnaires, qui ont calcul au plus juste leurs besoins ; une autre partie des engins finira par tre ferraille ou servir comme rserve de pices dtaches. Quoi quil en soit, la rforme met en relief un surquipement des quais, accompli dans le pass par les tablissements publics grant les ports, sous les diverses influences sexerant sur eux : celle des manutentionnaires, prompts exprimer le besoin dun engin quils navaient pas payer ; celle du syndicat dominant veillant au remplacement, un pour un, des outillages, alors mme que lvolution technique ne justifiait pas un tel ratio ; celle de responsables politiques nationaux, voulant satisfaire une demande locale. Le mme travail est accompli dornavant avec moins dengins : titre dexemple, Rouen, 20 engins suffisent la tche, au lieu de 25 auparavant ; dans le bassin flots de La Rochelle, trois engins sacquittent de louvrage de cinq.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

137

Les agents transfrs sont, gnralement, en nombre infrieur aux prvisions initiales inscrites dans les projets stratgiques ou celles prcises par la suite. Des diffrences relativement importantes sont apparues notamment Nantes-Saint-Nazaire, au Havre, Rouen, Dunkerque : Nantes, le projet stratgique envisageait 210 transferts, qui ont t ramens en un deuxime temps 128, pour finir 116 dtachements effectifs ; Dunkerque, 44 transferts taient prvus dans le projet stratgique, 23 sont raliss. Toutefois, le vritable gain de productivit rsultera de la rorganisation du travail des conducteurs dengins au sein des structures de manutention qui les accueillent. La rorganisation doit tre ralise grce, notamment, lunit de commandement et lharmonisation des horaires avec ceux des dockers, ladaptation des horaires de travail aux besoins des chargement et dchargement des navires et du dveloppement de la polyvalence pour le conducteur dengin qui ne conduit pas et forme quipe avec son collgue qui conduit. Cette rorganisation a t engage, avec plus ou moins de difficults, selon les ports : de faon assez encourageante Dunkerque, o la polyvalence continue se dvelopper et o existait dj le systme de trois grutiers pour deux engins (au lieu de deux pour un) ; plus durement Bordeaux, o sest exprime une forte opposition du syndicat dominant lgard dhoraires la commande, selon le passage, qui est irrgulier, des bateaux. La rorganisation du travail des conducteurs dengins se situe, en tout cas, au cur des objectifs de la rforme et conditionnera son succs. Un effort reste galement raliser pour le personnel qui demeure au sein des grands ports maritimes. Ceux-ci continuent grer un effectif non ngligeable de cols bleus , notamment pour lentretien de leurs infrastructures, la gestion des cluses et des formes de radoub, lexploitation des dragues dans des ports destuaire, sans omettre les effectifs ncessaires la conduite des engins sur les terminaux non transfrs et ceux de la maintenance, quand elle reste en leur sein. Certains ports, comme celui de Marseille, disposent aussi de services de restauration, importants et coteux. La question de ladaptation de leurs effectifs propres demeure pose dans les grands ports maritimes et une gestion prvisionnelle reste mettre en place.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

138

COUR DES COMPTES

B - Une fiabilit dvelopper


Plus encore que la productivit de la manutention, la fiabilit est essentielle dans la russite dun port. Les armateurs souhaitent en effet, pour leurs navires, un service de qualit, qualifi parfois de juste temps, juste qualit . Ils ne veulent pas voir leurs navires bloqus ou inutilement retards. Les mouvements sociaux lis la rforme ont, cet gard, entran des dtournements de lignes, qui ne reviendront pas tous vers le port dlaiss. Dans les annes rcentes, les mouvements de grve ont plus t le fait des personnels des ports que des dockers dj transfrs. Une volution positive est galement possible du ct des agents transfrs la suite de la rforme actuelle. A ce stade, une certaine prudence reste, toutefois, de mise : des soubresauts ont encore lieu, lis aux conditions de travail et de rmunration nouvelles de ces agents. Par ailleurs, des services qui restent au sein du port, comme ceux de la maintenance ou de la restauration, sont susceptibles dengendrer des conflits sociaux.

C - Un dynamisme commercial affirmer


Le dynamisme dun port est fortement li la qualit de sa promotion commerciale. Celle-ci relve en trs grande partie des oprateurs de terminaux, auxquels la rforme confie une responsabilit minente dans le dveloppement conomique et commercial des ports. Elle doit galement tre lun des premiers sujets de proccupation des directeurs gnraux des grands ports maritimes et faire clairement partie de leurs missions. Cette promotion commerciale suppose notamment une politique tarifaire, tant du port que des oprateurs, adapte, voire dynamique, dans certains secteurs. La question du dynamisme commercial des grands ports maritimes, outre la responsabilit des oprateurs de terminaux, engage celle de leur directoire. Elle est dcisive pour lavenir et mrite, par-del les initiatives individuelles, un effort collectif, ainsi quune valuation rgulire.

D - Une stratgie portuaire arrter par lEtat


En mme temps quil a transfr des terminaux, lEtat a augment son pouvoir dans la nouvelle gouvernance des ports. Cette volution

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

139

justifie quil arrte une vritable stratgie portuaire et sy tienne. Celle-ci ne saurait se rsumer au plan de relance portuaire de 174 M, qui, au demeurant, enregistre un srieux retard dans sa mise en uvre. Il sagit notamment, dans une telle stratgie, de veiller, dun ct, la ralisation des investissements majeurs rellement ncessaires et qui ne sont pas de la comptence ou la porte des oprateurs de terminaux, comme la construction de certains terminaux adapts lvolution des trafics maritimes ou la ralisation des liaisons ferroviaires et fluviales ncessaires aux dessertes terrestres des ports. Il sagit, dun autre ct, dviter des investissements inutiles ou redondants, sources de dpenses discutables et sans efficacit conomique relle. Il convient aussi de clarifier la question du dveloppement durable. En effet, ses exigences inscrites dsormais dans les missions du port, peuvent correspondre aux demandes de la comptitivit, particulirement en matire de report modal dans les dessertes terrestres. Toutefois, elles peuvent aussi faire peser sur le dveloppement industrialo-portuaire de vritables contraintes lies la gestion des espaces disponibles, comme Fos ou Dunkerque. Afin de clarifier les choix stratgiques, il est souhaitable que, sur ce sujet dlicat, les tutelles conduisent une rflexion avec les directoires, ainsi quavec les conseils de surveillance et de dveloppement des grands ports maritimes. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La mise en uvre de la rforme portuaire sest traduite par une drive des cots et de nombreux compromis par rapport aux principes initiaux. Malgr ses difficults et insuffisances, la rforme peut cependant produire terme des effets positifs, sous certaines conditions. En sattachant ces conditions, recommandations suivantes : la Cour formule les

concernant les grands ports maritimes eux-mmes : 1. - se dgager, le plus rapidement possible, des sources de cots supplmentaires pour eux : les aides, sur une dure borne, certains terminaux, les filiales ou socits dans lesquelles ils se sont engags pour faire aboutir la rforme, les structures accueillant la maintenance, qui devait tre transfre ; 2. - adapter leurs effectifs leurs besoins rels, ce qui suppose que les dparts anticips, favoriss par les mesures daccompagnement de la rforme, ne soient pas systmatiquement remplacs et quune gestion prvisionnelle des effectifs soit mise en place ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

140

COUR DES COMPTES

3. - rviser les projets stratgiques, labors dans une hte excessive et assortis dobjectifs de dveloppement manifestement irralistes et incohrents entre eux ; concernant les grands ports maritimes et les places portuaires : 4. - suivre avec soin, spcialement dans les ports o le retard en la matire est patent, les mesures prises pour une organisation du travail plus efficace sur les terminaux et pour une meilleure fiabilit densemble ; concernant lEtat : 5. - fixer par un contrat pluriannuel les engagements rciproques entre lui-mme et les grands ports maritimes, en prcisant les objectifs assigns ceux-ci, ainsi que son appui aux investissements et sa politique de dividende ; 6. - reconnatre, dans les textes, aux directeurs gnraux des grands ports maritimes une mission densemblier dans le domaine du dveloppement conomique et de la promotion commerciale des ports, sans videmment exonrer les oprateurs de terminaux de leurs responsabilits accrues en la matire ; 7. - laborer de vritables orientations stratgiques pour les ports et sy tenir ; 8. - dans le domaine du dveloppement durable, clarifier les choix, aprs une rflexion avec les instances de la nouvelle gouvernance des ports.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident du directoire du grand port maritime de Bordeaux Prsident par intrim du directoire du grand port maritime de Dunkerque Prsident du directoire du grand port maritime du Havre Directeur gnral du grand port maritime de Marseille Prsident du directoire du port Atlantique Nantes Saint-Nazaire Directeur gnral du grand port maritime de la Rochelle Directeur gnral du grand port maritime de Rouen

142 144 145 146 147 154 155 156 157

Destinataire nayant pas rpondu


Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

142

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE Je souscris pleinement lanalyse de la Cour des comptes et souhaite insister plus particulirement sur certains des points de lanalyse qui me semblent essentiels. La rforme portuaire constitue une avance majeure et structurante pour les grands ports maritimes (GPM) et, au-del, pour les infrastructures nationales. Elle doit permettre de renforcer la comptitivit des ports franais et, plus globalement, lattractivit du territoire. Elle est intervenue dans un contexte conomique particulirement dgrad et dans un climat social dlicat qui en confirment, en creux, limprieuse ncessit. A terme, le succs de la rforme portuaire repose sur plusieurs conditions. Les ports franais devront en particulier rapprocher leur gestion des meilleurs standards appliqus par leurs concurrents. Le rtablissement de la comptitivit des GPM suppose une stratgie commerciale ambitieuse et une politique tarifaire plus dynamique, sappuyant sur des adaptations plus fortes aux attentes des clients et des outils de comptabilit analytique. Le cot des mesures daccompagnement social de la rforme ne pourra, en outre, tre justifi que si elles permettent damliorer lorganisation du travail, notamment par la mise en place dune gestion prvisionnelle efficace des effectifs. Le redressement de la comptitivit des ports franais passe galement par un pilotage plus fin des projets dinvestissement des GPM, qui renvoie notamment la prise en compte de lefficacit conomique de ces investissements, sur la base dune analyse financire rigoureuse. Cette approche, qui permettra une meilleure hirarchisation des projets dinvestissement des ports et contribuera prserver la solidit financire de ces tablissements, doit tre encore dveloppe. Elle devra tre renforce dans le cadre de la refonte des projets stratgiques et de la prparation des futurs contrats pluriannuels entre lEtat et les ports, que la Cour appelle de ses vux. Sagissant de la gouvernance des GPM, la rforme a effectivement permis un certain nombre damliorations trs notables visant ce que les ports soient en mesure de mieux dfendre leur intrt social . La refonte de la composition des conseils de surveillance et le renforcement du rle de lEtat, de mme que la cration des comits daudit - qui jouent un rle essentiel dans lamlioration de la gestion des ports - participent de cet objectif. Ces avances doivent dsormais tre consolides et la capacit des GPM dfendre leur intrt social encore renforce. La modernisation de la gouvernance des ports repose galement, de manire essentielle, sur le renforcement du rle des prsidents de directoire des GPM dans le domaine du dveloppement conomique et de la promotion commerciale des ports. Je massocie pleinement, ce titre, la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

143

recommandation de la Cour sagissant du rle d ensemblier et danimation commerciale quil convient de confier aux prsidents de directoire afin de permettre ces derniers de dfendre lintrt social de leur tablissement, y compris dans le cadre de leurs relations avec des oprateurs de terminaux qui peuvent souvent sappuyer sur des groupes internationaux de taille considrable. Lautorit portuaire doit, en effet, prvaloir et garantir les conditions dune saine concurrence entre les oprateurs privs. Le rle central du prsident du directoire suppose naturellement une attention toute particulire au recrutement de personnalits disposant dune comptence reconnue.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

144

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je partage dans leur ensemble les conclusions de la Cour. Malgr les difficults, la rforme pourra produire des effets positifs condition qu'elle soit mene son terme. Le rapport public souligne notamment raison que les ports doivent se dgager des sources de cots inutiles et adapter leurs effectifs leurs besoins rels afin d'amliorer leur comptitivit. Par ailleurs, j'estime comme la Cour essentiel que les projets stratgiques des Grands ports maritimes soient rviss et que des contrats pluriannuels liant les tablissements portuaires 1'Etat soient signs. Je souhaite en particulier que le rexamen des projets stratgiques des tablissements publics portuaires soit l'occasion d'tablir une stratgie d'investissement ambitieuse mais compatible avec une trajectoire financire soutenable. Il me parat important que chaque grande dcision financire des ports fasse l'avenir l'objet d'une analyse approfondie en termes de rentabilit financire, de rentabilit socio-conomique et de compatibilit environnementale. J'appelle galement de mes vux, ds que possible, la signature de contrats pluriannuels entre l'Etat et les tablissements qui assigneront aux ports des objectifs prcis tout en formalisant la stratgie de l'Etat. Avec la mise en place d'indicateurs associs ces objectifs, une dmarche d'valuation pourra tre mise en place permettant de mesurer rgulirement les rsultats des tablissements notamment en termes de comptitivit et de fiabilit, de respect des normes juridiques ou environnementales, de qualit de service ou de matrise des dpenses.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

145

REPONSE DU PRESIDENT DU DIRECTOIRE DU GRAND PORT MARITIME DE BORDEAUX

Jai lhonneur de vous faire connatre que je nai aucune observation formuler sur le rapport.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

146

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT PAR INTERIM DU DIRECTOIRE DU GRAND PORT MARITIME DE DUNKERQUE

Jai lhonneur de vous informer que linsertion nappelle aucune observation de ma part et que je ne souhaite pas publier de rponse.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

147

REPONSE DU PRESIDENT DU DIRECTOIRE DU GRAND PORT MARITIME DU HAVRE

Vos commentaires sont svres, mais trs souvent justifis, aussi nous nous empressons de vous dire que nous navons pas de commentaires apporter vos conclusions et, tant concerns au premier chef, nous allons nous appliquer tenir compte de vos recommandations. Pour ce qui est du corps du texte, nous oserons quelques commentaires gnraux et vous proposerons de corriger quelques inexactitudes par des commentaires particuliers Commentaires gnraux Il faut en premier lieu bien vouloir noter que le port du Havre, parce quil ralise une grande part de son trafic dans le domaine du conteneur (20 Mt de marchandises conteneurises - 2me trafic du port - contre 30 Mt de tonne de ptrole brut - 1er trafic), notre port donc, est soumis une concurrence extrmement intense et en tous cas beaucoup plus forte et immdiate que pour lensemble des autres ports franais. Nous nous devons dtre extrmement sensibles et ractifs ces aspects sous peine de pertes importantes potentielles de trafics. Quand on parle de perte de 5 % de trafic conteneurs Nantes Saint-Nazaire on parle de 10 000 EVP, au Havre on parle de 100 000 EVP soit plus de la moiti du trafic conteneurs du port de Nantes Saint-Nazaire. Tout cela pour dire combien, au-del de la rforme, les annes de crise que nous vivons ont t prouvantes et combien il faut ramener les choses et notamment les ncessits et leviers dactions et de raction leur juste proportion. Ainsi en 2009 nous aurions pu subir un vritable cataclysme si nous navions pas ragi immdiatement sur les diffrents tarifs. Le port de Hambourg a refus toute baisse de ses tarifs (tant pour les droits de ports que les manutentionnaires pour leurs services). La sanction a t terrible : Hambourg a perdu prs de 30 % de son trafic conteneuris principalement au profit de Rotterdam (qui a eu une politique tarifaire agressive) et peine le retrouver. Il nous semble donc quil convient de ne pas mlanger les amnagements tarifaires raliss pour faire face la crise et ceux, inexistants au port du Havre, offrant des formes de compensation aux effets de la rforme portuaire. Par ailleurs, mais je vous remercierais de ne pas publier ce point, nous avons tout de mme russi maintenir sur la priode 2009/2011 les droits de port navires ramens la tonne dans une volution comparable celle de linflation. De plus notre activit conteneurs est globalement bnficiaire au sens de notre comptabilit analytique, ce qui selon nos sources est le seul cas en

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

148

COUR DES COMPTES

France. Il faut cependant noter que le GPMH na pas dautre choix compte tenu de limportance de ce trafic. Dans un tout autre domaine, il ne faut pas, nous semble-t-il, vouloir enfermer le nouveau rle des ports un seul recentrage sur le rgalien . Cest malheureusement un propos qui est souvent tenu (et crit). On peut donc penser quil y a une ambigut. Elle ne nous semble pas dans le texte de la loi, mais effectivement certains propos frquents des responsables de lexcutif, lors de linstallation de la rforme, sont souvent revenus sur ce recentrage sur le rgalien . Il conviendrait donc de lever maintenant clairement lambigut, car, notre lecture de la loi, les grands ports maritimes ont bien, en plus de leurs responsabilits purement rgaliennes, un rle damnageur et de dveloppeur avec de fortes incidences conomiques et financires auxquelles la Cour ne peut tre insensible. Sur les projets stratgiques : Effectivement la mise en cohrence des projets stratgiques des GPM na pas t faite (sans doute par manque de temps) et bien souvent la somme des ambitions crites dpasse trs largement le potentiel du march franais, nous lavions remarqu. Ceci dit, nos tutelles ne disposent peut tre pas (plus) des lments permettant de juger de ce potentiel franais total. Il sagit du rsultat dtudes longues, prcises, coteuses et actualiser en permanence. Ceci nest, de plus, pas facilit par une forte dgradation de la disponibilit de statistiques nationales ce sujet suite louverture douanire intra-europenne. Par ailleurs sil doit y avoir un arbitrage de nos tutelles entre les projets stratgiques des ports, cet arbitrage doit-il tenir dun plan quinquennal ou dune mise en concurrence raisonnable mais laissant apparatre une somme excdant le potentiel ? Le statut et la refonte des projets stratgiques sont pour nous, qui avons fermement soutenu cette dmarche, un vrai problme. Dun cot certains voudraient que le plan stratgique dfinisse tout pour les 5 annes venir afin que nos diffrentes autorits puissent donner chacune de leur point de vue un accord clair, voire une autorisation. Il convient notre avis de se garder de cette tendance, les ports agissent dans un contexte concurrentiel extrmement mouvant et il serait dangereux de les enfermer dans leur propre projet stratgique. Dun autre cot la stratgie dun port dans ses grands quipements doit aussi voir loin (jusqu 30 ans pour le master plan du Port de Rotterdam) et un projet stratgique qui ne serait que le plan daction accept et financ pour les 5 ans venir serait totalement insuffisant notre avis : il faut imprativement dpasser lchelle de la mandature. A notre sens, le projet stratgique doit donc rester un document dorientation souvent rediscut (tous les deux ou trois ans). Il doit aussi prsenter diffrents scnarii possibles en sattachant dcrire et se prparer aux consquences des plus marquants dentre eux que ce soit dans

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

149

le sens du succs, trop souvent mis en valeur, ou de lchec, trop souvent oubli. Par ailleurs le processus dapprobation des projets stratgiques se complexifie, notamment avec lentre en scne des comits dtablissement dans le cadre gnral du droit du travail et maintenant de lAutorit Environnementale suite aux lois dites Grenelle. Par ailleurs la chose se complexifie, encore plus dsormais avec la mise en place effective des conseils de coordination interportuaire et des obligations faites de suivi de leurs documents de coordination. La ralisation et la modification des projets stratgiques sont donc devenus un processus long que beaucoup peuvent bloquer ou freiner et malheureusement au dtriment dune vision globale et partage de l o le port veut et doit pouvoir aller. Le maniement des projets stratgiques dont nous soutenons totalement lexistence savre donc dlicat lusage. Sil nous est permis de faire part de nos attentes, les voici : il convient de dfinir plus exactement la nature de ce document et plus prcisment le mode de consultation devant prcder son tablissement. Par ailleurs nous recommanderions un tablissement de ce document un an aprs linstallation des nouveaux Conseils de Surveillance et de Dveloppement (de manire permettre une bonne prise de connaissance des problmatiques globales par leurs diffrents membres) et une rvision mi mandat plus un an dans une version allge dapprobation (information et nil obstat). Nous ajouterions enfin lexigence en fin de mandature, dun compte rendu dexcution du projet stratgique vot par le Conseil de Surveillance, le Conseil de dveloppement et le Comit dtablissement. Les contrats Etat port Certes les contrat Etat port manquent ce jour, mais ont-ils un sens et une utilit ? Lactionnaire Etat ne peut sengager sur des projets noncs, forcment succinctement, dans un projet stratgique et attendra toujours la dfinition prcise des projets et de leur justification pour sengager. Compte tenu de cette position, somme toute raisonnable, de lactionnaire Etat, il nous semble peu probable que lEtat lui-mme se prononce dans ces conditions. A nouveau, comme pour les projets stratgiques, tout le monde craint de se trouver enferm dans des choix qui savreraient inappropris par la suite, car dans un monde extrmement concurrentiel et mouvant, la vitesse dexcution est capitale et ce nest pas ce par quoi brille tout notre systme aujourdhui. Par ailleurs quel sens a le mot contrat ici ? LEtat peut se voir engag sur des montants ou des pourcentages de dividendes, sur des dotations aux investissements mais quoi sengagent les ports en contrepartie ? Quel est leur engagement rel ? La question des dividendes qui fait couler tant dencre et de salive nen est pas une notre avis. LEtat comme tout actionnaire avis doit garder sa libert de fixer les dividendes en fonction des circonstances. Et si

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

150

COUR DES COMPTES

les projets stratgiques avaient un tel degr de prcision quils dpendraient crucialement de cette incertitude que devrions-nous dire des simples incertitudes sur les trafics futurs ? Commentaires dtaills Vous indiquez : les conditions dans lesquelles ont t cds les outillages se sont avres, au final, onreuses pour les ports Le GPMH a cd des terminaux dans leur intgralit, lexception des infrastructures maritimes qui sont restes sa proprit. Pour lactivit conteneurs, ces cessions ont permis de dgager une plus-value totale de 11 M, dont 2 M pour les seuls outillages. Pour les terminaux conteneurs, aucun soupon de relchement quant la dfense de ses intrts ne devrait notre avis tre sous-entendu dans le rapport. En tous cas nous navons aucun lment au GPMH permettant un tel soupon. Pour lactivit vracs solides, (dans le tableau il ny a que le Terminal MC6), ces cessions (MC6, +MTV +Cralier) ont dgag une moins-value totale de 11,5 M, (dont de lordre de 3,5 M pour les seuls outillages MC6, 2 M pour le portique cralier et 3,9 M pour la totalit du Terminal MTV aprs appel doffres) mais intgralement couverte par les dprciations dactifs qui avaient t constates sur ces trois terminaux depuis 2006 dans les comptes du GPMH en application des nouvelles normes comptables relatives aux immobilisations (unit gnratrice de trsorerie et valeurs des immobilisations). Dans ces dprciations deux sur trois (cralier et Terminal MTV) ont t ralises sur des bases de prix de march totalement ouvertes puisquil y a eu appel doffres. La situation des ventes dans le domaine vraquier dnote donc beaucoup plus derrements dans les choix antrieurs des investissements que derrements dans le processus de cession. Pour le troisime terminal MC6, le rsultat de la ngociation de gr gr, ralis effectivement entre deux tablissements publics - GPMH et EDF Trading -, ne nous satisfait pas dans le cadre de la dfense des intrts du GPMH, mais nous lavons accept. Dailleurs la commission nationale dvaluation sest penche longuement sur ce cas. Restent deux portiques conteneurs dont la cession est en cours pour un prix de 10,8 M aprs appel doffres, dgageant une moins-value de 3,3 M couverte par dprciation dactif constate concurrence de 3,2 M dans les comptes du GPMH en application des mmes normes comptables sur la valeur des immobilisations. La vente de ces deux portiques, qui nest pas acquise ce jour, dnote donc elle aussi beaucoup plus derrements dans les choix antrieurs des investissements que derrements dans le processus de cession. Cette cession

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

151

si elle se fait ou se fera bien dans le cadre dun appel doffres ouvert pour lequel le GPMH avait fix un prix de retrait. Le prix offert par le candidat retenu est au-dessus de ce prix de retrait Vous indiquez, tableau et commentaire Les valeurs de Galtier 2 tiennent compte de corrections qui devaient tre apportes compte tenu des dispositions de certains contrats (ex : entretien des surfaces de terre-pleins transfres aux oprateurs par titres domaniaux) ou la suppression trs court terme de certains outillages (ex : le portique conteneurs 712 Europe) ou encore le refus de certains oprateurs dacqurir certains biens (ex : les jeteurs au MC6). La valorisation Galtier 2 est de 29 M, dont 14 M pour les terminaux conteneurs et 15 M pour le Terminal MC6. Le cumul des prix de cessions pour le conteneur est de 12,8 M (soit 91,5 % de la valorisation Galtier 2) rapprocher dune VNC totale de 10,6 M, soit donc une plus-value pour les seuls outillages conteneurs de 2,2 M. Pour le Terminal MC6 (seul vrac intgr dans le tableau), ces chiffres sont respectivement de 1,1 M (soit 7 % de la valorisation Galtier mais la mcanique de valorisation a t dcrite par mail du 23 juin 2011 adress la Cour), pour une VNC de 4,5 M, soit une moins-value de 3,4 M. Les prix nont jamais t dtermins en tenant compte des lments lists dans le 1er paragraphe de la page 9 (dficit analytique, surcapacit, sureffectif ). Pour le Terminal MTV, dans la phase de gr gr, la mthode du plan daffaires avec rsultats prvisionnels de lexploitation ou encore mthode des free cash-flow a t retenue mais la cession en gr gr na pas t conduite son terme et le terminal sera vendu par appel doffres (dans des conditions financires encore plus mauvaises). Pour le Terminal MC6, la mthode retenue est celle dune valuation du cot de linvestissement quil faudrait faire au jour de la vente pour rpondre au trafic, le tout amput de lobsolescence relle du terminal.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

152

COUR DES COMPTES

La CNE a valid la totalit des cessions intervenues dans la phase de gr gr. A notre sens, votre tableau devrait donc tre rempli de la manire suivante :
1re Galtier Galtier 2 Valeur nette comptable 15,1 10,6 4,5 Prix de cession outillages 13,9 12,8 1,1

Le Havre (cumul) Dont conteneurs (oprateurs privs) Dont Terminal MC6 A EDF Trading

42,8

29 14 15

Concernant les conditions de crdit Au Havre, une consultation de quatre banques (BNP, SG, LCL, CRCA) a t opre en septembre 2009 afin de connatre les conditions auxquelles elles prteraient au GPMH. Cette consultation a permis de dterminer un taux fixe moyen de 2,86 % sur 3 ans, 4,64 % sur 10 ans et 4,85 sur 20 ans. Cest sur cette base quont t dtermines les modalits de paiement accordes dans le cadre des cessions : - Outillage et quipement lectrique associ 3 ans 3 % (crdit-vendeur avec augmentation du prix de 9,5 %) (SETN Asie) 10 ans 4,6 % GMP et TNMSC (SETN pour les Reggiane) - Terre-pleins et quipements associs 10 ans 4,6 % 15 ans 4,7 % 20 ans 4,8 % - NB : CNM et STMC6 ont pay cash. SMEG va payer cash. Le portique cralier a t pay cash. Les taux appliqus au Havre ntaient pas compris entre 3 % et 3,5 % et ntaient pas infrieurs aux conditions de march, puisque dtermins par ces conditions de march. Les taux appliqus correspondent donc au propre taux de refinancement du GPMH de lpoque. EAT et GMP

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

153

Concernant : Les remises qui ont t accordes au Havre lont t pour contrer les effets de la crise conomique (voir les commentaires gnraux) Les chiffres sont exacts. Ces remises ont reprsent 2,2 % du chiffre daffaires du GPMH en 2009 et de lordre de 0,05 % du chiffre daffaires en 2010 et 2011. Les cessions ont eu lieu en 2010. En 2009, 3,9 M sur (178,8 + 3,9) = 2,23 % En 2010, 82 K sur 187 M = 0,04 % En 2011, 103 K sur 180 M = 0,06 % Concernant le volet social Les dtachements raliss au Havre ont port sur la totalit des effectifs transfrable de MCE et directement dans des entreprises de manutention. Le sort du dpartement de maintenance est en cours de ngociation, dans un contexte plus dlicat puisque chaque oprateur a par dfinition sa politique de maintenance, l o pour les MCE le mtier concern tait identique quelle que soit lentreprise. De l dire que la dmarche a chou au Havre est un peu htif puisque la ngociation est actuellement en cours, en ncartant pas le dtachement dune bonne partie des personnels exerant lassistance exploitation (60 personnes environ).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

154

COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU GRAND PORT MARITIME DE MARSEILLE

Je vous informe que le grand port maritime de Marseille ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

155

REPONSE DU PRESIDENT DU PORT ATLANTIQUE NANTES SAINT-NAZAIRE

Je vous informe que ce projet nappelle pas de rponse de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

156

COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU GRAND PORT MARITIME DE LA ROCHELLE

Je vous confirme que le grand port maritime de La Rochelle, n'a pas de rponse complmentaire apporter ce rapport.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA REFORME PORTUAIRE

157

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DU GRAND PORT MARITIME DE ROUEN

Je n'ai pas d'observations formuler sur ce rapport, mais qu'il me soit permis de saluer la qualit du travail ralis ainsi que son objectivit par rapport une rforme peine acheve, voire en cours d'achvement au moment des entretiens de la mission.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

3 Lutilisation des crdits du fonds social europen : des amliorations mais toujours une grande dispersion des actions
_____________________ PRESENTATION ____________________ Le Fonds social europen (FSE) constitue, avec le Fonds de cohsion et le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER), lun des trois instruments financiers de la politique de cohsion de lUnion europenne. Institu par le trait de Rome, il soutient les politiques des pays membres dans les domaines de lemploi, de la formation professionnelle, de la lutte contre lexclusion et de la rduction des ingalits territoriales. Laction du fonds sest inscrite au cours de ces dernires annes dans la stratgie europenne de Lisbonne adopte en 2000 et, depuis 2010, dans la stratgie Europe 2020, qui lui a succd. Les principaux objectifs de la stratgie de Lisbonne visaient, dans le domaine de lemploi, la hausse du taux demploi global, ainsi que celui des jeunes, des femmes et des seniors. La stratgie Europe 2020 comporte plusieurs objectifs chiffrs en relation directe avec les actions du FSE : un taux demploi de 75 % pour les 20-64 ans (au lieu de 69 % en 2010) ; un taux dabandon scolaire ramen moins de 10 % (contre 15 % actuellement); une rduction d1/4 du nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvret. Les crdits affects par lUnion europenne la politique de cohsion, et en particulier au FSE, sont fixs par cycle de sept ans. Au sein de lactuel cadre financier (2007-2013), la politique de cohsion constitue, avec 35 % des crdits, le deuxime poste budgtaire de lUnion, peu aprs la politique de gestion des ressources naturelles, qui inclut la politique agricole commune. Les trois fonds structurels, consacrs la politique de cohsion - le FEDER, le FSE et le Fonds de cohsion -, reprsentent au total, pour lactuelle programmation 2007-2013, 347,5 Md, dont 76 Md sont affects au FSE.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

160

COUR DES COMPTES

En raison de llargissement de lUnion europenne, le volume global des crdits du FEDER et du FSE affects la France59 a diminu dun quart entre les programmations 2000-2006 et 2007-2013. La France reoit, pour lensemble de la priode 2007-2013, une enveloppe de crdits de 14,3 Md reprsentant 4,1 % de lensemble des allocations financires de la politique de cohsion . A titre de comparaison, les crdits affects lAllemagne slvent 26,3 Md et au Royaume Uni 10,6 Md. Chaque pays dcide, au sein de cette enveloppe globale de crdits, de la part quil consacre au FSE. Dans le cas de la France, cette part reprsente 5,4 Md, au lieu de 7 Md pour la programmation prcdente. Dans son rapport public annuel 2006, la Cour mettait en exergue plusieurs aspects proccupants de la gestion par la France des crdits du FSE : le risque de perte de crdits europens li la lenteur de leur consommation, les difficults persistantes respecter les rgles europennes, pouvant entraner un refus de versement de crdits par la Commission europenne, les efforts poursuivre dans lorganisation administrative de la gestion du fonds social europen, les progrs raliser dans la mesure des cots de gestion et de limpact des actions finances. Depuis ce rapport, la Cour a largi son champ dinvestigation pour examiner, non seulement les suites donnes ses observations mais aussi la doctrine demploi des crdits et les conditions dvaluation des actions finances. Elle a constat que, malgr les amliorations apportes aux modalits de gestion, les actions finances restent marques par une grande dispersion et une absence de priorits prjudiciables laction du fonds.

I - Une stratgie de dispersion


A - Une absence de priorits
Depuis 1988, les principes organisant la mise en uvre des fonds structurels sont inchangs. Les crdits europens doivent intervenir en complment des financements nationaux (principe dadditionnalit). Ils sont dfinis pour une priode de 7 ans (principe de programmation) et
59

La France nest pas ligible au Fonds de cohsion. Il concerne pour lessentiel les nouveaux Etats membres.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

161

sont mis en uvre de faon partenariale entre lUnion, les Etats membres, les autorits rgionales et locales ainsi que les partenaires conomiques et sociaux (principe de partenariat). Enfin, leur intervention doit tre concentre sur les territoires et les publics les plus en difficult (principe de concentration). Ces principes ont t rappels par les documents de programmation des priodes 2000-2006 et 2007-2013. Ainsi le document unique de programmation de lobjectif 360, labor par la France et approuv par la commission europenne par dcision du 18 Juillet 2000 souligne limportance de la visibilit de lintervention du FSE, la volont de concentrer les financements sur un nombre limit de mesures, et la recherche de la valeur ajoute du fonds social europen. Or, alors que les diagnostics dresss de la situation franaise dans ces mmes documents montrent les faiblesses spcifiques de notre pays, en particulier en ce qui concerne le taux demploi des jeunes, des femmes et des seniors, ainsi que linsuffisance de la formation au bnfice des salaris les moins qualifis, aucun choix vritable na t fait entre les multiples domaines dactions possibles. La grande diversit des oprations finances a nuit la visibilit de laction du FSE et lvaluation de la valeur ajoute de son intervention. Pour la programmation 2000-2006, six axes dintervention ont t dfinis : axe 1 : actions finanables au titre des demandeurs demploi. Il pouvait sagir aussi bien de laccompagnement par le service public de lemploi des publics jeunes de moins de 25 ans que des adultes demandeurs demploi, ou de lappui aux actions de formation qualifiante conduites par les conseils rgionaux et du renforcement du rseau des missions locales ; axe 2 : actions de lutte contre les exclusions, pouvant concerner les migrants, les travailleurs handicaps, les dtenus, les jeunes sous protection judiciaire, les habitants des zones urbaines sensibles, les bnficiaires du RMI ;

60

Les crdits du FSE de la programmation 2000-2006 taient rpartis entre trois objectifs, lobjectif 1 concernant les rgions les plus en difficult (les DOM pour la France), lobjectif 2 concernant (certaines rgions en difficult de mtropole), lobjectif 3 concernant lensemble des rgions de mtropole. Lobjectif 3 reprsentait lessentiel des crdits affects la France, soit 4,9 Md sur un total de crdits FSE de 7 Md.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

162

COUR DES COMPTES

axe 3 : apprentissage, renforcement de lenseignement professionnel, lutte contre le dcrochage scolaire, validation des acquis de lexprience, orientation des publics et individualisation des formations ; axe 4 : mesures dans les domaines de la promotion du dialogue social, du soutien la cration dentreprises, de lexploration de nouveaux gisements demploi ; axe 5 : financement de mesures spcifiques pour dvelopper la participation des femmes au march du travail ; axe 6 : soutien aux initiatives locales et assistance technique.

Pour la priode 2007-2013, la prsentation des actions ligibles a t regroupe en trois axes principaux : axe 1 : actions en faveur des salaris et des entreprises ; axe 2 : actions en faveur des demandeurs demploi ; axe 3 : action en faveur du renforcement de la cohsion sociale. Le programme a gagn en lisibilit. Cependant lintrieur de ces axes, la liste des mesures finanables reproduit lparpillement des actions et des publics de la priode prcdente. Cest ainsi que la plupart des politiques actives du march du travail et daccompagnement vers lemploi de ceux qui en sont les plus loigns ont t dclares ligibles un soutien du FSE. Cette forte dispersion des objectifs assigns au fonds social europen par la France est limage de lclatement des comptences et des structures intervenant dans les domaines de lemploi, de la formation professionnelle et de linclusion sociale. Pour la programmation future 2014-2020, le ncessaire resserrement de la stratgie devrait conduire de dgager une vision claire des mesures financer et effectuer des choix dans le nombre dacteurs pour lesquels le FSE constitue un soutien financier leurs actions. -

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

163

B - Une gestion clate


Pour les deux priodes de programmation 2000-2006 et 20072013, la France a confi la responsabilit de la prparation et de la mise en uvre du programme oprationnel concernant la mtropole la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP), qui en est lautorit de gestion. Ce choix sest accompagn dune dconcentration renforce des crdits vers les prfets de rgion et de loctroi de subventions globales aux rgions, aux dpartements, aux collectivits locales support des plans locaux pour linsertion par lemploi (PLIE61), et aux organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle (OPCA). 85 % des crdits ont t dconcentrs vers les prfets de rgion contre 65 % lors de la programmation prcdente. Sur les crdits qui leur taient dlgus, les prfets de rgion avaient eux-mmes la possibilit den affecter jusqu 60 % aux collectivits rgionales et dpartementales, aux PLIE et aux OPCA, qui pouvaient tre dots du statut dorganisme intermdiaire62. Cette possibilit, ouverte par la circulaire du Premier ministre du 13 avril 2007, sans que des critres suffisants ne soient poss, sest traduite par la multiplication des chelons de gestion du programme. Au dbut de la programmation 2007-2013, plus de 300 organismes intermdiaires ont t agrs en mtropole, dont 22 rgions, 57 dpartements, 38 OPCA, 171 PLIE et une trentaine dautres organismes. Cet clatement de la gestion entre de multiples organismes est une spcificit franaise en Europe. Il fragilise la scurit de la gestion du fonds social europen et en rend le pilotage difficile. Pour un volume de crdits comparable, lAngleterre ne dispose que de 50 organismes intermdiaires et le Portugal nen a que dix.

Mis en place la suite dinitiatives communales dans les annes 1990, les PLIE regroupent 5 400 communes reprsentant 25 millions dhabitants. Leur vocation est de mobiliser et de renforcer les moyens concourant laccompagnement des publics les plus loigns de lemploi. 62 Lorganisme intermdiaire a la responsabilit de la gestion des crdits qui lui sont attribus par voie de subvention globale et quil peut utiliser, soit pour assurer le financement de ses propres actions, soit pour cofinancer des actions dautres organismes. Il exerce les responsabilits de lautorit de gestion en particulier dans le domaine du contrle du service fait.

61

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

164

COUR DES COMPTES

Les exemples anglais et portugais.


Le dpartement de lemploi est lautorit de gestion des crdits du FSE en Angleterre. Le programme oprationnel 2007-2013 est resserr autour de deux axes dinterventions principaux : - les actions au bnfice des demandeurs demploi (et en particulier les personnes sans qualification, les seniors, les minorits ethniques, les travailleurs handicaps, les parents isols) ; - les actions au bnfice de la formation des salaris qui nont pas les comptences de base ou les qualifications suffisantes. La dotation du FSE (2,3 Md) est rpartie entre les 12 rgions anglaises. Les crdits sont grs par les services gouvernementaux (governement offices) qui les confient des organismes publics de cofinancement qui jouent le rle dorganisme intermdiaire. Le nombre dorganismes intermdiaires est de moins de 50 pour un pays (hors Ecosse, Pays de Galles et Irlande du Nord) de cinquante millions dhabitants. Dans le cadre de la programmation 2007-2013, le Portugal mobilise 6,5 Md. Les interventions du FSE sont concentres sur deux priorits : l'amlioration des qualifications initiales et la formation tout au long de la vie. Le systme de gestion et de contrle des fonds FSE se caractrise par un pilotage centralis de la gestion et une structure support unique pour la certification, les contrles d'opration et les systmes d'information. Le nombre d'organismes intermdiaires est peu lev, de moins de dix.

Confronte cette situation, la DGEFP a t mise dans lobligation de rduire le nombre dorganismes intermdiaires, en regroupant les PLIE et en fdrant laction des OPCA. Le nombre de PLIE ayant le statut dorganisme intermdiaire est ainsi pass de 171 en dbut de programmation 99 en 2011, et ce mouvement devrait se poursuivre. Par ailleurs, des subventions globales avaient t accordes une quarantaine dOPCA. La DGEFP a mis un terme cette situation en confiant au Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels (FPSPP), cr en 2009, la mission de cofinancer, avec laide du FSE, laction des OPCA en matire de formation des publics les plus loigns de lemploi. Cet effort de rduction du nombre dorganismes intermdiaires doit tre poursuivi au cours de la prochaine programmation et saccompagner en particulier dune rationalisation de lintervention des plans locaux dinsertion par lemploi et des conseils gnraux en matire

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

165

dinsertion. La complmentarit de laction des uns et des autres devra tre mieux organise de faon viter quils ne soient, comme cest souvent le cas aujourdhui, concurremment organismes intermdiaires de gestion du FSE dans le mme domaine des politiques dinsertion.

C - Des milliers dorganismes bnficiaires


Au niveau national, en particulier pour la priode 2000-2006, la liste des principaux organismes bnficiaires illustre le poids du service public de lemploi (Ple Emploi, AFPA), celui des grandes ttes de rseau associatives agissant dans le domaine de linsertion (France Initiative, France active, ADIE), et celui des organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle (OPCA). Au niveau territorial, les grandes catgories dorganismes bnficiaires sont les rgions, pour leur action en faveur de lapprentissage et de la formation des demandeurs demploi, les dpartements, notamment pour leur action en faveur des bnficiaires du RMI-RSA, les communes ou les intercommunalits support des plans locaux pour linsertion par lemploi (PLIE). Sur lensemble de la programmation 2000-2006, plus de 9 000 organismes ont t aids, au titre de lobjectif 3, qui reprsentait lessentiel des crdits FSE affects la France. 50 % de ces organismes ont reu une aide infrieure 50 000 . Dans le cadre de la programmation actuelle, ce nombre sest encore accru et atteint prs de 10 000 organismes dont 54 % ont reu une aide infrieure 50 000 . Cette multiplicit des organismes financs reflte galement lclatement des intervenants dans les domaines de lemploi, de la formation professionnelle et de la lutte contre lexclusion. Elle fragilise la scurit de la gestion compte tenu de la complexit et de la lourdeur des rgles de justification des crdits europens, notamment pour les multiples bnficiaires de petites subventions, et elle augmente le cot global de gestion et de contrle du programme.

II - Un meilleur pilotage de la consommation des crdits


A - Lorganisation de la gestion et du contrle du FSE
La gestion des crdits europens repose sur la distinction des autorits de gestion, de certification et daudit.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

166

COUR DES COMPTES

Dans son rapport annuel 2006, la Cour avait relev trois carences : le dpartement FSE de la DGEFP navait pas russi saffirmer dans son rle de pilotage du programme oprationnel ; les fonctions de gestion et de certification ntaient pas suffisamment spares ; le dispositif national de contrle prsentait de nombreuses faiblesses. Dans la programmation actuelle, chacune des fonctions de gestion, de certification et daudit a gagn en organisation et en efficacit. La DGEFP, autorit de gestion de lactuel programme oprationnel comptitivit rgionale et emploi63 , a restructur, conformment aux recommandations de la Cour, son service de gestion du FSE. Il est devenu une sous-direction part entire de la DGEFP ; ses quipes ont t largement renouveles. Un pilotage prcis de la mise en uvre de la programmation a t mis en place, sappuyant sur le rseau des directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE) et faisant du FSE un des lments du dialogue de gestion entre la DGEFP et les prfets, assists des DIRECCTE. La fonction de certification des dpenses dclares par lautorit de gestion vise garantir la rgularit et lligibilit des dpenses dclares la commission europenne. Elle a t confie la direction gnrale des finances publiques (DGFIP).Celle-ci a mis en place Nantes un ple national de certification, charg de la certification des dpenses dclares au plan national ainsi que de lanimation des cellules rgionales de certification places au sein des directions rgionales des finances publiques. Les missions de lautorit daudit, assures par la commission interministrielle de coordination des contrles (CICC), ont t significativement largies. Indpendante de lautorit de gestion et de lautorit de certification, la CICC audite les systmes de gestion et de contrle des fonds structurels. Elle dtermine, selon une mthode statistique, lchantillon des oprations contrles qui doit tre reprsentatif de la diversit des projets financs comme de leur importance. Elle veille au bon avancement annuel des programmes de contrle. Elle donne un avis sur la dclaration de clture des programmes.

63

Le programme oprationnel comptitivit rgionale et emploi a pris la suite du programme Objectif 3 pour les rgions de mtropole.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

167

B - Une consommation des crdits acclre


La Cour avait relev les difficults de programmation et de consommation des crdits europens, qui faisaient craindre des annulations dfinitives de crdits lies la procdure europenne en cas de dclaration de dpenses insuffisantes. Au 1er mai 2005, soit cinq annes et demi aprs le lancement de la programmation, les dclarations de dpenses ne portaient, en effet, que sur 36,7 % des crdits. Le retard des instructions envoyes aux prfets de rgion explique la lente monte en charge de la consommation. Lessentiel des instructions na t mis en place quen 2004, alors que la priode de programmation tait dj largement engage. Grce la mobilisation, en fin de priode, de lensemble des gestionnaires, le taux de ralisation du programme correspondant lobjectif 3, qui mobilisait lessentiel des crdits du fonds social europen affects la France, slve en dfinitive 94 %. La France se situe ainsi lgrement au dessus de la moyenne europenne et na pas subi dannulation de crdits pour cet objectif. Pour la priode 2007-2013, les instructions ont t plus rapides, la publication de la circulaire du Premier ministre tant intervenue ds le 13 avril 2007. De plus, un suivi de la programmation est effectu par la DGEFP, qui a procd des rallocations de crdits, en fonction du taux de programmation par les diffrents prfets de rgion. Ces rallocations ont port sur prs de 70 M en 2009 et en 2010 et se sont traduites par des transferts de crdits entre les rgions et entre le volet national et le volet rgional du programme. Au 1er juin 2011, le taux de programmation atteint 61 % et se situe un niveau qui peut tre considr comme satisfaisant.

C- Des risques persistants de correction financire


La programmation 2000-2006 a fait lobjet, au titre de lobjectif 3, dune dclaration de clture par la DGEFP le 29 septembre 2010. Cette dclaration sest accompagne dun avis favorable de la CICC. 11,26 Md de dpenses ont t dclares ligibles et le solde du paiement a t sollicit. Il sagit en loccurrence dun trop peru, par la DGEFP de 9,3 M, qui tient la lgre sous-ralisation du programme par rapport aux crdits dj verss par lUnion europenne. Toutefois, cette somme de 9,3 M pourrait tre dpasse. Dune part, la Commission europenne peut ne pas suivre lavis de la CICC et procder un calcul diffrent du solde. En particulier, des

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

168

COUR DES COMPTES

insuffisances dans le systme de gestion et de contrle ont t identifis en Ile-de-France, conduisant des suspensions de paiement par la Commission portant sur 50 M. Dautre part, la DGEFP a t dans lobligation de procder en 2005 une minoration de 118,1 M du volume des dpenses dclares la Commission entre 2000 et mi 2005, la suite de lensemble des contrles effectus. La Commission europenne avait, en effet, diligent des audits qui avaient rvl des carences systmiques dans les procdures de contrle de service fait et de certification des dpenses. Cette correction financire, qui a pour lessentiel un caractre forfaitaire, porte sur 59,4 M de crdits FSE pour le volet dconcentr de la gestion et 58,7 M sur le volet national du programme. Le montant imputable la correction financire sur la gestion dconcentre na, pour lessentiel, pas pu tre recouvr, les conventions de financement conclues ne prvoyant pas de dispositions permettant de se retourner contre les bnficiaires en cas de correction forfaitaire. En ce qui concerne le volet national du programme, les crances de 58,7 M de la DGEFP sur dautres administrations nont t rcupres qu hauteur de 28,7 M, et plusieurs ministres restent dbiteurs vis vis de la DGEFP, en particulier le ministre de lducation nationale pour 27 M et le ministre charg de la cohsion sociale pour 1,6 M. Si le besoin total de financement qui restera la charge de lEtat ne pourra tre dfini qu la clture du programme par la Commission europenne, cette incertitude tmoigne des difficults de rcupration de crdits europens attribus aux organismes bnficiaires, faute de dispositions conventionnelles adquates. Elle illustre galement la responsabilit de lEtat en cas de correction financire, alors que les crdits europens, qui sont grs en compte de tiers, napparaissent pas, pour leur plus grande part, dans le budget de lEtat.

III - Des efforts pour faciliter les projets et leur valuation


A - La simplification des procdures
Les aides du FSE permettent de rembourser des dpenses effectues, correspondant des mesures ligibles aux financements du FSE et rpondant aux conditions de rgularit fixes par les rglements europens, notamment en ce qui concerne le respect des rgles de concurrence.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

169

Les subventions europennes ntant pas jusqu prsent forfaitaires, le dcompte des dpenses est plus exigeant que pour les procdures de subvention nationale. Les porteurs de projet doivent, en effet, dtailler lensemble des cots rels quils ont engags pour raliser laction finance par le fonds social europen. Cette justification est souvent dlicate pour la prise en charge des cots indirects engags par un organisme. Si celui-ci ne dispose pas dune comptabilit analytique, il aura du mal tablir lensemble des cots complets dune opration. La Commission europenne a introduit en 2006 et en 2009 plusieurs mesures de simplification pour remdier certaines de ces difficults. Leur mise en uvre en France commence seulement voir le jour : la forfaitisation des cots indirects, dans la limite dun plafond de 20 % des cots directs, a t introduite par le rglement europen du 5 juillet 2006 relatif au FSE. Elle est oprationnelle en France depuis le 1er janvier 2011. Elle sapplique toute opration mise en uvre par voie de subvention, dun montant par tranche annuelle dexcution gal ou infrieur 500 000 , hors cas spcifiques. Elle facilitera la justification des charges indirectes pour beaucoup de porteurs de projets ; la mise en place de cots standards unitaires, prvue par le rglement europen du 6 mai 2009, a t rendue possible par la modification du dcret relatif aux dpenses ligibles, intervenue le 21 janvier 2011. Cette simplification permet de valoriser les actions sur la base dun barme-type, par exemple dans le domaine de la formation professionnelle. Le rgime des cots standard unitaires vient dtre mis en uvre, par arrt du 1er septembre 2011, pour les dpenses acquittes par les OPCA au titre des priodes de professionnalisation et des contrats de professionnalisation ; la mise en place de cots forfaitaires pour les oprations dun montant infrieur 50 000 , prvue par le mme rglement, devait faire lobjet dune instruction de la DGEFP fin 2011. Il sagit de dfinir le cot dune opration sur une base estimative, sans recours aux pices comptables justificatives.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

170

COUR DES COMPTES

B - La rduction des dlais de paiement


Le cheminement des dossiers et des financements europens emprunte un chemin balis, appel piste daudit , dont le respect conditionne le paiement de laide europenne. Les principales tapes, qui doivent tre retraces dans loutil informatique de suivi des crdits PRESAGE , sont linstruction du projet, sa programmation, lengagement des crdits, le contrle du service fait et la mise en paiement. Celle-ci intervient lorsque lorganisme a adress le bilan de son action, que le service gestionnaire a tabli le certificat de service fait, et que lautorit de certification a valid la dclaration de dpenses. Dans le cadre du programme oprationnel gr par la DGEFP, laide europenne nest souvent verse ni dans lanne de ralisation de laction, ni mme dans lanne suivant cette ralisation, les dlais de paiement au bnficiaire compter de la transmission du bilan de laction ralise tant valus prs de 200 jours. La mise en place des crdits est ainsi lie un cycle dinstruction des projets, de contrle du service fait et de mise en paiement dont la longueur globale reste excessive. La DGEFP estime, pour la programmation actuelle, les dlais moyens dinstruction des services de lEtat prs de 5 mois, dengagement juridique prs de 7 mois, de contrle du service fait 8 mois et de mise en paiement deux mois. Cette lenteur sest encore aggrave, de manire conjoncturelle, peut-on esprer, avec la mise en place du nouveau systme dinformation financire de lEtat Chorus partir du 1er janvier 201164. Ces dlais ont, pour une part, leur origine dans la complexit des rgles europennes de justification des crdits et dans la difficult pour les services instructeurs de lEtat de rcuprer, auprs des porteurs de projets, lensemble des pices justificatives de la dpense. Ils apparaissent cependant excessifs, en particulier les dlais dengagement juridique et de contrle du service fait, qui relvent de lautorit de gestion. Ils mettent en difficult la trsorerie des porteurs de projet et dissuadent beaucoup dorganismes de solliciter des crdits du Fonds social europen, comme le
64

Cet allongement tient plusieurs facteurs : une ouverture des crdits dans Chorus reporte la fin du mois de fvrier 2011; une dfinition tardive des procdures de gestion pour les crdits des fonds europens grs hors du budget de lEtat ; des difficults dappropriation de loutil Chorus par les services ; des problmes techniques qui ont ncessit lintervention de lAgence pour linformatique financire de lEtat.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

171

montre lexemple de la CRAJEP (Coordination rgionale des associations de jeunesse et dducation populaire) en Ile-de-France. Un exemple : la dfaillance du CRAJEP en Ile-de-France
Le programme oprationnel comptitivit rgionale et emploi prvoit laide aux petits porteurs de projets associatifs par le biais dun organisme intermdiaire pouvant faire lavance des aides du FSE aux porteurs de projets. Pour la priode 2008-2010, une subvention globale de 3,15 M avait t confie la Coordination rgionale des associations de jeunesse et dducation populaire (CRAJEP), dont 3 M de crdits dintervention attribuer et 150 000 dassistance technique. La CRAJEP a inform le 26 octobre 2010 le prfet de rgion quelle ne souhaitait pas reconduire la subvention globale pour la priode 2011-2013 compte tenu de lalourdissement des tches de gestion et limportance des dlais de paiement. Parmi les difficults rencontres, la CRAJEP mentionne : le calendrier des paiements est plus que flou et les dlais de remboursement si lents que les avances gnreusement consenties dans un premier temps sont vite distancies par les dpenses engages. Ainsi en septembre 2010, nos dpenses dorganisme intermdiaire pour 2008 ne sont pas encore rembourses ; celles pour 2009 nont tout simplement pas encore t valides dans PRESAGE car lun des co-financeurs du dispositif na toujours pas vers sa subvention. Nous nous trouvons ainsi dans la situation paradoxale de grer un dispositif public qui non seulement nous met en danger, mais nous conduit galement mettre en danger les associations que nous souhaitons accompagner .

Pour rduire les dlais de paiement aux porteurs de projet, la DGEFP a dcid, en 2009, dexternaliser une part des contrles de service fait vers lAgence de services et de paiement (ASP), compte tenu de la comptence de lagence dans la gestion des aides europennes, en particulier celles de la politique agricole commune, et du contrle des oprations finances. Les premiers bilans de cette externalisation, qui portent sur lexercice 2010, font tat dun raccourcissement sensible des dlais de contrle du service fait, qui sont compris entre 40 et 90 jours, contre un dlai moyen depuis le dbut de la programmation, de 8 mois, pour les services de lEtat.

C - La monte en puissance de lvaluation


La Cour avait not la faiblesse de la dmarche dvaluation et le caractre insatisfaisant du suivi des actions finances. La saisie des donnes tait lacunaire et lvaluation faite mi-parcours navait port que sur une partie des mesures.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

172

COUR DES COMPTES

Depuis lors, dans le cadre de la programmation 2007-2013, la France a structur sa dmarche dvaluation de limpact des crdits du fonds affects au programme oprationnel concernant la mtropole. Des objectifs quantifis ont t fixs, accompagns dindicateurs de contexte, de ralisation et de rsultats. Les indicateurs de contexte ont t dfinis en fonction du diagnostic de la situation qui avait prcd llaboration du programme et des objectifs de la stratgie europenne. Il sagit notamment du taux demploi global, du taux demploi des femmes, du taux daccs la formation tout au long de la vie. Les indicateurs de ralisation sont communs tous les types daction et concernent en particulier les caractristiques des projets et des personnes participant aux actions (nombre de participants, qualification, ge, sexe, niveau dinstruction, statut sur le march du travail, nationalit etc.). Les indicateurs de rsultat ont trait aux actions cofinances. A titre dexemple sont mesurs le taux de sortie durable de la liste des demandeurs demploi, les taux daccs lemploi et la formation des jeunes de faible qualification, la part des plus de 45 ans dans les actions de formation etc. Un outil informatis spcifique de suivi a t mis en place pour toutes les actions cofinances. Le taux de saisie des informations qui tait faible en dbut de priode est depuis 2010 de plus de 80 %, permettant une meilleure connaissance du profil des participants et de leur devenir. A mi-parcours, le nombre de bnficiaires global est de prs de deux millions, peu prs galement rpartis entre hommes et femmes. Les actions en faveur des seniors, des handicaps et des bnficiaires des minima sociaux sont plus importantes que dans la programmation prcdente. Il reste nanmoins des progrs raliser dans la connaissance du devenir des participants aux actions finances par le fonds social europen. Pour prs de deux tiers dentre eux, leur situation lissue des actions finances nest pas connue ou nest pas vritablement analysable, en particulier pour beaucoup de sorties de formations qualifies de positives , sans autre prcision. Cest notamment le cas pour des formations qui ne dbouchent pas sur une qualification professionnelle certifie et se concluent par une simple attestation de fin de stage, par exemple, dans les domaines de la remobilisation sociale, de lorientation, de laccs aux savoirs de base ou de ladaptation lemploi.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

173

Dans le cadre du pilotage de lvaluation, assur par un comit scientifique autonome, une tude spcifique a dailleurs t dcide sur le devenir des participants aux actions de formation professionnelle cofinances par le fonds. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Cinq ans aprs la publication de son dernier rapport sur le FSE, la Cour a constat que plusieurs de ses recommandations avaient t mises en uvre: une meilleure structuration des fonctions de gestion, de certification et daudit ; la rorganisation du pilotage du FSE au sein de la DGEFP ; lengagement de la simplification des procdures et dune externalisation du contrle du service fait qui devrait permettre une rduction des dlais de paiement ; un meilleur suivi des actions cofinances et des progrs raliss dans lvaluation de leur impact.

En revanche, deux recommandations nont pas t prises en compte : - le cot de gestion du FSE na pas encore donn lieu lenqute approfondie demande par la Cour. Si la DGEFP a procd une valuation des cots de gestion du FSE par les services des DIRECCTE, estims prs de 3 000 par dossier, ce premier rsultat ne donne pas de renseignement sur les cots de gestion globaux, qui comprennent ceux des organismes intermdiaires, des services de contrle et des prestataires retenus pour externaliser certaines tches ; or, cet examen des cots de gestion globaux du FSE serait prcieux pour remdier la dispersion des gestionnaires et des porteurs de projets ; - alors que la Cour avait recommand par ailleurs de mettre un terme au suivi informatis par deux outils distincts, pour le FEDER, dune part, et pour le FSE, dautre part. il y a eu certes, dans le cadre de lactuelle programmation, la gnralisation de loutil PRESAGE pour lensemble des fonds structurels. Nanmoins, la relative inadaptation de PRESAGE la gestion du FSE a conduit la DGEFP dvelopper des outils spcifiques de suivi des actions. Il serait souhaitable que lensemble de ces outils soient refondus au sein dune application commune permettant de rpondre aux

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

174

COUR DES COMPTES

fonctionnalits attendues de programmation, de suivi et dvaluation des actions. Les propositions de la Commission europenne pour la future programmation 2014-2020 prsentes le 29 juin 2011 annoncent une stabilisation du budget europen sur toute la priode 1 % du revenu national brut europen mais aussi la volont de faire passer la politique de cohsion de 35 36,7 % du budget europen. Pour la France, ces propositions pourraient se traduire par une hausse des fonds attribus au FSE qui en imposera dautant plus le meilleur emploi dans le contexte de restrictions budgtaires annonc. A cet gard, les constats de la Cour soulignent la difficult pour la France de prioriser sa stratgie dutilisation des crdits, lparpillement des mesures programmes et des actions finances, certaines dun montant trs faible, le grand nombre dorganismes dlgataires de crdits et en particulier dorganismes intermdiaires et la persistance de procdures complexes de justification des crdits et de contrle. Aussi la Cour formule trois nouvelles recommandations et ritre deux de ses recommandations antrieures: 1. 2. 3. concentrer les actions du FSE sur un nombre rduit de priorits ; simplifier larchitecture de gestion des crdits du FSE, en rduisant le nombre dorganismes intermdiaires ; poursuivre lamlioration des modalits de gestion, par la mise en uvre de la simplification des procdures et le raccourcissement des dlais de paiement ; valuer les cots de gestion globaux du FSE (recommandation ritre) ; unifier les outils de suivi informatis (recommandation ritre).

4. 5.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

176 177

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

176

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE Les recommandations formules par la Cour des Comptes dans son rapport annuel 2006 sur les crdits du fonds social europen (FSE) ont, en effet, t prises en compte et ont servi de fondement une meilleure organisation des fonctions de gestion, de paiement, de contrle et de pilotage du programme, une simplification des procdures permettant notamment de rduire les dlais de paiement et une valuation plus fine de l'impact des crdits de ce fonds structurel en France. Les volutions intervenues ont permis, ainsi que le constate la Cour, une amlioration progressive de la gestion qu'il convient toutefois de poursuivre et de consolider pour la future programmation 2014-2020. A cet gard, je partage l'ide que la multiplicit des mesures finanables par le FSE nuit la lisibilit des choix stratgiques d'intervention en appui des politiques de l'emploi et de la formation professionnelle. En revanche, l'absence de priorits du FSE dont vous faites part dans le titre du projet me semble devoir tre nuance. En effet, en priode de crise, le Fonds social europen, a pu tre mobilis de faon efficace en accompagnement des plans de relance franais et europen. Priorit a alors t donne une mobilisation accrue des moyens et du partenariat sur les problmatiques d'adaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations conomiques en accompagnement des dmarches conduites par les branches, les entreprises, les partenaires sociaux et les acteurs en charge de la formation professionnelle. Face la crise, il a ainsi t possible de concentrer les moyens sur la scurisation des parcours professionnels, l'accompagnement des salaris exposs la perte d'emplois et l'aide l'insertion des publics en difficult. D'autres orientations sont galement envisages pour relever les enjeux court et moyen termes qui constituent autant d'opportunits saisir, comme le vieillissement de la population et les emplois blancs , le dveloppement durable et les emplois verts ainsi que la recomposition de l'emploi sur les territoires autour, notamment d'une industrie comptitive. Tout en souscrivant la plupart des observations mises par la Haute juridiction, il me semblait important d'y apporter cette prcision. J'attacherai une attention particulire ce que les mesures ncessaires soient mises en uvre pour rpondre aux cinq recommandations principales de la Cour.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LUTILISATION DES CREDITS DU FONDS SOCIAL EUROPEEN

177

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Les crdits europens sont rgis par trois grands principes : le principe de l'additionnalit selon lequel les crdits europens viennent en complment des crdits nationaux dpenss, le principe de la programmation pluriannuelle et le principe de concentration selon lequel les crdits doivent bnficier aux territoires et publics les plus en difficults. Je partage la constatation de la Cour selon laquelle, malgr une amlioration constate ces dernires annes, la gestion et l'attribution des moyens du FSE ne satisfont pas totalement ce principe de concentration. En effet, la gestion des moyens du FSE est la fois trs clate et les priorits encore trop larges. Je ne peux donc que m'associer aux recommandations formules par la Cour concernant la ncessaire rduction et hirarchisation des priorits et la poursuite de l'amlioration des modalits de gestion des crdits du FSE, notamment par le regroupement des organismes intermdiaires. La gestion des crdits europens est galement rgie par le principe de la distinction des autorits de gestion, de certification et d'audit. Je prends acte avec satisfaction du fait que ce principe est dsormais respect, ce qui a permis une amlioration du pilotage et de la consommation des crdits. Concernant le risque de correction financire relev par la Cour, je rappelle ce sujet que, compte tenu du mode de gestion des crdits europens, qui s'effectue en compte de tiers c'est--dire hors du budget gnral, le principe est celui de la responsabilit des ministres, oprateurs et collectivits bnficiaires des crdits du FSE et qu'en consquence aucune correction financire n'est susceptible d'aboutir l'ouverture de crdits supplmentaires sur le budget gnral. Enfin, je m'associe aux recommandations formules par la Cour concernant la ncessaire poursuite de l'amlioration de la gestion par la simplification des procdures, l'valuation des cots de gestion globaux et la mise en place d'outils de suivi informatis unifis.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

4 La prise en charge des personnes ges dans le systme de soins : des progrs trop lents
_____________________ PRESENTATION ____________________ Entre 2011 et 2050, la proportion des personnes de plus de 75 ans au sein de la population franaise pourrait passer de 9 % plus de 15 %, soit de six millions prs de onze millions de personnes. Ce vieillissement constitue un enjeu essentiel pour le systme de protection sociale, tout particulirement en matire de retraites ou au regard des problmatiques de dpendance65. La prise en compte du grand ge suppose galement des volutions de notre systme de soins pour mieux accompagner des personnes particulirement fragiles. Dans son rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 200366, la Cour avait ainsi formul douze recommandations afin damliorer la prise en charge sanitaire des personnes ges. Elle prconisait notamment de : - dvelopper les analyses pidmiologiques sur leur tat de sant ; - mieux prendre en considration leurs besoins spcifiques dans les politiques de sant publique ; - mener une action forte de prvention des risques iatrogniques67 lis la prise de nombreux mdicaments ; - renforcer la formation initiale et continue des mdecins en griatrie ;
Auxquelles la Cour a consacr en 2005 un rapport public particulier : Les personnes ges dpendantes, novembre 2005, 437 p. Elle en a assur le suivi dans son rapport public 2009, tome II. La prise en charge des personnes ges dpendantes, pp. 303 319. 66 Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale (RALFSS) pour 2003, chapitre XII, Sant et couverture maladie des personnes ges, pp. 361 403. 67 Etymologiquement, la iatrognie dsigne ce qui est provoqu par le mdecin, comprenant en particulier les effets indsirables dorigine mdicamenteuse.
65

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

180

COUR DES COMPTES

- mettre en place une filire spcifique pour leur prise en charge en urgence. Sur ces diffrents plans, le bilan ralis huit ans plus tard par la Cour fait apparatre des avances significatives, mais aussi lampleur des progrs encore ncessaires pour mieux prendre en compte la spcificit dune population prsentant souvent une poly-pathologie complexe.

I - Un suivi pidmiologique encore insuffisant


La Cour recommandait de dvelopper les analyses et les prvisions sur ltat de sant des personnes ges . Une telle connaissance est, en effet, ncessaire pour mieux anticiper les rponses apporter des besoins de soins qui supposent le plus souvent de sorganiser de manire transversale autour de la personne et donc de construire des approches bien articules entre les diffrents acteurs. Le constat ralis en 2011 est nuanc. Certes, des enqutes existent comme l Enqute Sant Protection Sociale 68 et le Survey of Health Ageing and Retirement in Europe 69 (SHARE), tous deux raliss par lInstitut de recherche et de documentation en sant (IRDES)70, ou encore ltude Handicap Sant Mnage effectue tous les dix ans par lINSEE. Ces nombreux travaux, plus ou moins spcifiques aux personnes ges, ne suffisent cependant pas constituer un systme pidmiologique cohrent qui permette un suivi la fois global et suffisamment prcis de leur situation de sant, mme de permettre une

L'enqute sant et protection sociale (ESPS) est une enqute de rfrence sur la sant, l'accs aux soins et la couverture maladie en France. Elle recueille depuis 1988 des donnes sur ltat de sant, la couverture maladie, la situation sociale et le recours aux soins d'un chantillon de 8 000 mnages ordinaires soit 22 000 personnes. Elle est reprsentative d'environ 96 % de la population vivant en France mtropolitaine. 69 Cette enqute sur la sant, le vieillissement et la retraite en Europe est conduite depuis 2004. Il sagit dune enqute standardise, associant des donnes explorant des dimensions multiples (sant, emploi, conditions de vie, dimension sociale et familiale, etc.), recueillies en face--face tous les deux ans auprs dun chantillon de mnages dont au moins un membre est g de 50 ans et plus. 70 Cette association rpertorie par ailleurs sur son site Internet lensemble des tudes franaises portant sur cette tranche dge : http://www.irdes.fr/EspaceDoc/Dossiers Biblios/Vieillissement.pdf.

68

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 181

ractivit des autorits sanitaires en cas de constat de la dgradation de certains indicateurs. LInstitut national de veille sanitaire (INVS) a, toutefois, mis en place un systme dalerte la suite de la canicule de lt 2003. Cette surveillance syndromique repose, dune part, sur des donnes transmises par les services durgence hospitaliers et par les associations SOS mdecins et, dautre part, sur des informations de lINSEE et de lINSERM sur le nombre et les causes de dcs ; elle porte sur les vnements inhabituels de sant non pris en compte par la veille pidmiologique. Si cette vigilance dpasse la seule problmatique des risques sanitaires des personnes ges, lINVS a pour projet dtablir un tat des lieux des donnes disponibles et dtudier la faisabilit dune surveillance globale permettant de suivre les besoins sanitaires des personnes ges. Un premier travail exploratoire devrait permettre mi-2012 de faire le bilan des donnes existantes et de dfinir les champs dune telle veille (par exemple sant physique, limitation fonctionnelle, dpendance, fragilit) et ses populations-cibles (les personnes de plus de 65 ans, de 75 ans et/ou 85 ans). La mise en uvre de ce projet trs ambitieux, qui suppose des moyens spcifiquement consacrs, constitue un enjeu important.

II - Une politique de sant publique aux rsultats incertains


La Cour prconisait de mieux prendre en compte dans les programmes rgionaux et nationaux de sant le problme spcifique des personnes ges . La loi de sant publique du 9 aot 2004, puis les plans nationaux et les programmes rgionaux de sant publique ont cherch aller dans ce sens. Lassurance maladie a, de son ct, dfini ses propres objectifs de prvention.

A - Les initiatives de lEtat


Plusieurs des cent quatre objectifs que la loi de sant publique du 9 aot 2004 avait fixs pour la priode 2004-2008 concernaient plus particulirement les personnes ges, dans une vise gnrale damlioration de leur sant.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

182

COUR DES COMPTES

Trois thmes, la douleur, la dficience et le handicap et les maladies infectieuses (vaccination antigrippale), comportaient des indicateurs spcifiquement cibls sur cette population. Un autre tait propre aux personnes ges, avec trois objectifs : rduire la dnutrition, diminuer le nombre de chutes et baisser le nombre de prescriptions mdicamenteuses inadaptes, objectif qui donnait suite aux recommandations formules sur ce point par la Cour. Dans son valuation, effectue en 2010, de latteinte des objectifs de la loi de 2004, le Haut conseil de sant publique (HCSP) notait que les six objectifs relatifs au vieillissement sont, pour la plupart, communs dautres thmes, en fonction des pathologies concernes. Seul lobjectif relatif aux chutes est spcifique la sant des personnes ges . Il soulignait par ailleurs la difficult dvaluer leur degr de ralisation, soit par manque de donnes rcentes soit par absence dindicateur . Par ailleurs de nombreux plans nationaux et rgionaux se sont additionns, mais les rsultats en sont imprcis. Trois des 32 plans nationaux de sant publique rpertoris dans le Livre des plans de sant publique 71 concernent directement les personnes ges : le plan Bien vieillir (2007-2009) , le plan Solidarit grand ge (2007-2012) et les plans Alzheimer (2000-2004 et 2004-2007), cette pathologie concernant majoritairement des personnes ges. Dautres plans, conus eux aussi pour une pathologie donne, contiennent des mesures spcifiques aux personnes ges ou intressant particulirement cette catgorie de population72. Leur absence darticulation avec les objectifs de la loi de sant publique, a t releve par le Haut conseil de la sant publique loccasion de lvaluation de celle-ci. Ces plans ont t, en outre, insuffisamment articuls entre eux pour permettre une approche transversale autour des problmatiques particulires de la population ge. Seul le plan Bien vieillir 2007-2009 a fait lobjet dune valuation par le haut conseil de la sant publique. Celle-ci ne permet pas de conclure sur les amliorations qui en sont rsultes pour les personnes
71 72

Mai 2011. Tel est le cas du Programme national nutrition sant (2006-2010), des deux plans cancer (2003-2007 et 2009-2012), du plan pour lamlioration de la qualit de vie des personnes atteintes de maladies chroniques (2007-2011), du plan prvention des accidents de la vie courante (lanc en 2004), ou du plan accident vasculaire crbral (2010-2014).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 183

ges. Dans son rapport de dcembre 2010, le Haut conseil de la sant publique souligne le dfaut de gouvernance du plan, le rapide remplacement des acteurs et labsence de dispositif construit de suivi comme autant de causes de linaboutissement des mesures prconises. Au niveau rgional, la loi de 2004 avait institu notamment un plan rgional de sant publique arrt par le reprsentant de lEtat et valu tous les cinq ans. Lvaluation finale de ces plans rgionaux, qui comportaient pour la plupart des dispositions ciblant les personnes ges, sest heurte, selon le haut conseil de la sant publique, plusieurs obstacles, notamment linsuffisance dobjectifs quantifis et labsence de possibilit de mesure de lefficience des mesures mises en uvre du fait de leur fragmentation de lvaluation entre une multitude de programmes. La sant des personnes ges demeure un axe prioritaire des rflexions conduites par les agences rgionales de sant (ARS) pour llaboration des plans stratgiques et des projets rgionaux de sant73 en application de la loi Hpital, sant, patients, territoires du 21 juillet 2009. La circulaire du 1er aot 2011 valant guide mthodologique dlaboration du schma rgional dorganisation des soins (SROS-PRS) retient le handicap et le vieillissement comme lun des cinq principaux domaines daction.

B - Laction de lassurance maladie


Lassurance maladie ne fait pas des personnes ges une cible privilgie de ses actions de sant publique mme si certains des objectifs ngocis dans le cadre de la politique conventionnelle avec les mdecins concernent plus particulirement cette classe dge. Les contrats damlioration des pratiques individuelles (CAPI) signs entre la caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) et les mdecins conventionns qui le souhaitent ont engag prs de 16 000 dentre eux dans une dmarche de sant publique en contrepartie dune rmunration forfaitaire. Parmi les objectifs atteindre figurent, pour les patients gs de plus de 65 ans, une rgression
73

Le projet rgional de sant est le document stratgique de lagence rgionale de sant (ARS) qui fixe les objectifs et les priorits de sant en rgion et planifie les actions dans les diffrents champs dintervention de lagence : prvention, organisation des soins de ville et dans les tablissements de sant, secteur mdicosocial, accs aux soins, gestion du risque, accompagnement des handicaps et de la perte dautonomie, tlmdecine, dfinition des territoires de sant.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

184

COUR DES COMPTES

des risques de iatrognie mdicamenteuse et une augmentation de la couverture vaccinale contre la grippe saisonnire. Avant mme quun bilan approfondi ait pu tre dress de ce dispositif, la convention signe le 26 juillet 2011 entre les syndicats de mdecins et lassurance maladie a entendu amplifier cette dmarche et prvoit, au titre de ses objectifs gnraux, de valoriser lengagement des mdecins traitants dans la coordination des soins, damliorer la prvention des pathologies chroniques et leur suivi, ainsi que de favoriser lefficience des prescriptions. Plusieurs dispositions visent les personnes ges et notamment, comme pour le CAPI, la couverture vaccinale contre la grippe.

III - Des soins encore insuffisamment adapts


Un bilan nuanc doit tre tir des suites donnes aux recommandations de la Cour en matire de formation des mdecins comme de politique du mdicament ou daccueil hospitalier en urgence.

A - Une formation des mdecins amplifier


Dans ses recommandations de 2003, la Cour invitait amliorer la formation gnrale et continue en griatrie des mdecins gnralistes . Depuis la rentre 2004, un module vieillissement est inclus dans le cursus du deuxime cycle des tudes mdicales. Par ailleurs, le semestre de stage que les internes de mdecine gnrale doivent effectuer dans un service hospitalo-universitaire agr pour la mdecine gnrale peut galement tre ralis dans un service de griatrie. Il sagit toutefois dune simple facult et le nombre des internes concerns nest pas suivi avec prcision. Labsence dobligation constitue actuellement une relle faiblesse dans la formation des futurs mdecins au regard des enjeux du vieillissement. Au 1er septembre 2011, les effectifs des enseignants hospitalouniversitaires de griatrie taient de 57 professeurs des universitspraticiens hospitaliers (PU-PH) (40 en 2006), 4 matres de confrences des universits-praticiens hospitaliers (MCU-PH) et 48 chefs de cliniqueassistants des universits (40 en 2006), soit un total de 109 enseignants dans cette spcialit. Cette progression sensible reste toutefois en de des objectifs du plan solidarit grand ge qui prvoyait, en 2010, 64 professeurs des universitspraticiens hospitaliers et 70 chefs de clinique.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 185

En formation continue, 1 686 mdecins gnralistes ont obtenu une capacit de grontologie au titre de lanne universitaire 2009-2010, destine leur permettre de prendre en charge les personnes ges dans de meilleures conditions. Pour lanne 2010-2011, 1 619 mdecins taient inscrits dans cette formation propose par 29 units de formation et de recherche. Ces chiffres sont non ngligeables, mais comparer aux 53 700 omnipraticiens recenss en 2009.

B - Une action encore inaboutie en matire de mdicaments


Selon le Haut conseil de lassurance maladie, 20 % des hospitalisations des personnes de plus de 80 ans seraient lies aux effets iatrognes des mdicaments. La Cour appelait, de ce fait, dvelopper la connaissance sur la consommation pharmaceutique des personnes ges, sur les comportements des prescripteurs et des patients et sur les risques iatrogniques , inciter les laboratoires pharmaceutiques inclure dans les essais cliniques des patients reprsentatifs de la population cible des mdicaments , dvelopper les tudes post-autorisation de mise sur le march incluant les personnes ges et les analyses mdicoconomiques sur les mdicaments ainsi que la diffusion auprs des mdecins des recommandations et outils daide la prescription aux personnes ges . Ces problmatiques ont t prises en compte dans plusieurs plans nationaux de sant publique, gnraux ou organiss autour dune pathologie. Le plan Bien vieillir prvoyait la diffusion de programmes informatiques daide la prescription mdicamenteuse pour favoriser les pratiques adaptes aux personnes ges. De mme, le plan Alzheimer (2008-2012) a fix comme objectifs la surveillance des accidents iatrognes mdicamenteux et lamlioration du bon usage des mdicaments. Plusieurs initiatives visant au bon usage des mdicaments ont t ainsi concrtement engages. LAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant (AFSSAPS) a publi en 2005 un document intitul Questions/rponses l'attention du public et une mise au point destine aux professionnels de sant Prvenir les effets indsirables des mdicaments chez les personnes ges qui ont t diffuss lensemble des mdecins concerns et notamment aux gnralistes, sans toutefois quune valuation de limpact effectif de cette initiative ait t mene. Elle actualise aussi rgulirement les recommandations figurant sur son site Internet relatives au bon usage du mdicament en cas de vague de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

186

COUR DES COMPTES

chaleur. Il conviendrait de prvoir une analyse de lapport de ces publications. Pour sa part, dans le cadre des plans Bien vieillir (2007-2009) et Alzheimer (2008-2012), la Haute autorit de sant a dvelopp trois programmes-pilotes concernant plus particulirement le bon usage du mdicament chez la personne ge : - le programme Prescription mdicamenteuse chez le sujet g a t mis en ligne en 2005 ; - le programme pilote Prescription des psychotropes chez le sujet g propose depuis 2007 des textes de rfrence, des recommandations de bonne pratique et des outils damlioration des pratiques pour quatre situations cliniques lorigine dune telle prescription (les troubles du sommeil, les troubles du comportement dans la maladie dAlzheimer, les signes anxieux et les signes dpressifs) ; - depuis 2010, le programme AMI-Alzheimer, programme dalerte et de matrise de la iatrognie des neuroleptiques chez le patient dAlzheimer, a mis disposition des prescripteurs des recommandations ou des outils damlioration des pratiques cliniques, fix des indicateurs dalerte et de matrise de la iatrognie qui assurent un reprage des situations risque et un suivi de la matrise du risque74, et mis en place des alertes nationales iatrogniques selon cinq niveaux de gravit. La Haute autorit de sant assure par ailleurs la coordination scientifique de la premire Joint Action europenne en sant publique dnomme ALCOVE avec pour objectif la rduction au sein dun rseau de 19 pays europens des risques lis aux msusages des neuroleptiques dans la maladie dAlzheimer. Ces actions ayant une vise long terme, il est difficile de connatre le degr dappropriation par les professionnels et les tablissements de ces rfrentiels et recommandations de bonne pratique. La Haute autorit de sant (HAS) sest engage dans une dmarche ambitieuse danalyse des bases de donnes de remboursement dans loptique damliorer les prescriptions. Une approche plus quantitative de ces bases permettrait dvaluer si le nombre de lignes de prescription par ordonnance a effectivement diminu. Concernant l'inclusion de personnes ges dans les essais cliniques, les laboratoires pharmaceutiques doivent, dans le cadre de
74

En cours de publication.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 187

lexamen des demandes dautorisation de mise sur le march, justifier que les populations tudies dans les essais correspondent bien la population-cible de lindication revendique. Selon lAFSSAPS, tel a t le cas des mdicaments ciblant la maladie dAlzheimer, les dmences ou la dgnrescence maculaire lie lge. Pour les autres spcialits, la population des personnes ges na pas rglementairement tre spcifiquement prise en compte. Nanmoins, un examen men par la direction gnrale de la sant sur une dizaine de spcialits autorises75 entre 2007 et 2010 et destines au traitement de pathologies dveloppes en particulier par des personnes ges, a mis en vidence que les essais incluaient pour la plupart dentre eux la population-cible vise. Cet examen est demeur, toutefois, limit quelques mdicaments. De faon complmentaire, la commission de la transparence76 qui donne un avis prparatoire ladmission au remboursement des mdicaments par lassurance maladie, vrifie ladquation des patients inclus dans les essais au regard des donnes pidmiologiques de la maladie concerne. Cependant, sil est possible de conduire des essais cliniques sur des mdicaments destins une pathologie lie lge, il est plus difficile de tester des mdicaments sur une population caractrise par des poly-pathologies. Les effets ventuellement ngatifs des nouveaux produits doivent en effet tre isols des autres symptmes constats. Au total, il apparat ncessaire que les efforts de rvaluation des spcialits pharmaceutiques dj autorises et faisant lobjet dune prescription significative chez les sujets gs soient amplifis en tenant compte des risques identifis par le dispositif de pharmacovigilance.

C - Des filires de soins griatriques en cours de mise en place


La Cour avait relev que les atteintes poly-pathologiques des personnes ges exigeaient une prise en charge adapte la vulnrabilit et la complexit de leur situation. Leur fragilit suppose en particulier une troite coordination en amont pour prvenir la dtrioration, parfois brutale, de leur tat de sant
Les classes thrapeutiques dont relvent ces dix spcialits sont respectivement, pour trois dentre elles, lophtalmologie, pour trois autres, la rhumatologie, pour deux autres, la cancrologie (hmatologie), pour une autre lhmostase et le sang et, pour une dernire, la neuropsychiatrie. 76 Rattache la Haute autorit de sant.
75

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

188

COUR DES COMPTES

qui provoque ensuite des hospitalisations en urgence, trs dstabilisantes, mais aussi lors de ladmission aux urgences, pour viter lenclenchement, souvent extrmement rapide, dune spirale de dgradation acclre. La Cour appelait ainsi valuer spcifiquement la prise en charge des personnes ges en urgence .

Les personnes ges reprsentent toujours une part importante des passages aux urgences hospitalires : la proportion de celles de plus de 75 ans atteint 12 %77, soit une frquentation dun tiers suprieure leur part au sein de la population (9 %), le taux de recours des personnes de 80 ans et plus slve 40 %78. De surcrot, les personnes ges font, plus souvent que les autres patients, lobjet dune hospitalisation la suite de leur admission aux urgences : leur part dans les admissions en units de trs courte dure, qui accueillent pour moins de 24 heures des patients en attente dhospitalisation dans un service hospitalier ou de retour domicile, slve 24 %. Sil nest pas anormal que le recours aux urgences augmente avec la complexit de difficults de sant qui, ellesmmes, saccroissent avec le grand ge, la surreprsentation persistante des personnes ges aux urgences hospitalires continue dattester que la prise en charge en amont reste insuffisamment adapte.
A lhpital, pour favoriser un parcours sans perte de chance et rduire les risques dinstallation ou daggravation dune dpendance, le plan solidarit grand ge a prvu la cration de lits de mdecine griatrique et dquipes mobiles de manire amliorer la prise en charge des personnes ges lhpital, plus particulirement dans les services durgence. Le nombre dtablissements siges dun service daccueil et durgence et disposant dune unit de lits de courts sjours griatriques a t multipli par huit et est pass de 50 en 2003 407 en 2010. En 2009, dernire donne connue, les tablissements de soins comptaient ainsi 7 972 lits de court sjour griatrique, soit une moyenne nationale de 1,5 lit pour 1 000 habitants de plus de 75 ans, nettement suprieure la cible fixe de 1 %. La monte en charge des quipes mobiles de griatrie sest galement fortement poursuivie : 96 quipes en 2004, 232 en 2009, 301 en 2010.
En 2010, les services durgences ont accueilli 15,4 millions de personnes, dont 1,9 million de personnes de plus de 75 ans. 78 Rapport entre le nombre de personnes ges de 80 ans et plus passes par les services durgence et le nombre de personnes du mme ge dans la population totale.
77

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 189

Pour autant, malgr ces volutions positives, seuls 13 % des 645 services durgence, tous statuts et toutes catgories dautorisations confondus, dclarent disposer dune filire spcifique complte daccueil et de soins en griatrie. En particulier, la prise en charge dans des services de soins de suite et de radaptation spcialiss doit rester une priorit. Au-del, le bon fonctionnement de la filire griatrique au sein des territoires de sant et la dfinition dun parcours de soins coordonn intgrant lensemble des acteurs, y compris ses composantes mdicosociales comme les services de soins infirmiers domicile ou les tablissements dhbergement de personnes ges dpendantes, reste dterminant pour la qualit et lefficacit des prises en charge. La cration des agences rgionales de sant (ARS) devrait permettre des progrs significatifs cet gard, car les progrs sont rests limits.

D - Une coordination encore limite entre les secteurs sanitaire et mdico-social


En 2003 comme ensuite aussi en 2005 puis en 2009 quand elle avait consacr des travaux la prise en charge des personnes ges dpendantes, la Cour avait insist sur limportance majeure de la coordination du soin autour de chaque personne, combinant les comptences la fois mdicales, mdico-sociales et sociales, de telle manire que chaque acteur connaisse dans sa globalit les lments de contexte et dvaluation indispensables la fluidit des prises en charge et essentielles pour viter des ruptures aux consquences immdiatement trs lourdes. Elle avait soulign la ncessit dans le cadre de la coordination grontologique, (de) clarifier les rles respectifs des centres locaux dinformation et de coordination (CLIC) des quipes allocation perte dautonomie (APA) et des rseaux de sant . Aucune volution importante na pu toutefois tre constate cet gard. Une enqute de lObservatoire de laction sociale dcentralise (ODAS) mene en 2010 auprs des dpartements montrait pourtant quune majorit dentre eux avaient rorganis les centres locaux dinformation et de coordination ou sapprtaient le faire avec pour objectifs de mutualiser les moyens, de mettre en cohrence les services et les territoires et de simplifier les dmarches. La bonne articulation entre les centres locaux dinformation et de coordination et les rseaux de sant a par ailleurs fait lobjet de recommandations ministrielles en 2004 et 2007. Des difficults subsistent pourtant dans larticulation des acteurs.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

190

COUR DES COMPTES

Ainsi, selon lenqute de lobservatoire national de laction sociale dcentralise, si les trois quarts des dpartements disposaient de rseaux grontologiques, seulement 62 % dentre eux travaillaient avec les centres locaux dinformation et de coordination et plus de 90 % estimaient le travail engag peu ou moyennement satisfaisant. Laugmentation du nombre de rseaux grontologiques de 30 en 2004 126 en 2010 rend pourtant impratif un nouvel lan de coopration. Selon la direction gnrale de la cohsion sociale, la mise en place, au sein des agences rgionales de sant, de commissions de coordination des prises en charge et des accompagnements mdico-sociaux devrait faciliter cet gard le rapprochement des dmarches et des institutions sanitaires et mdico-sociales. La loi Hpital, patients, sant, territoires du 21 juillet 2009 invite en effet les agences rgionales de sant (ARS) prendre en compte les schmas grontologiques dpartementaux pour llaboration des projets rgionaux de sant et des schmas rgionaux dorganisation mdico-sociale. Cependant la dconnexion des calendriers de ces diffrents instruments de planification peut rendre dlicate cette coordination indispensable. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ A la suite, en particulier, de la canicule de lt 2003 et du nombre considrable de dcs de personnes ges quelle a provoques, la prise en compte des spcificits de la population du grand ge par le systme de soins sest amliore sur nombre de points, notamment la meilleure organisation des urgences hospitalires et la prvention accrue des risques iatrogniques. Pour autant, limportance persistante du nombre de personnes ges admises en urgence lhpital atteste de dysfonctionnements continus. Loptimisation des soins ncessite une veille pidmiologique plus complte et plus prcise, une approche plus cohrente des pathologies lies au vieillissement, une coordination beaucoup plus pousse des acteurs autour de filires de soins. Il est en effet ncessaire de conjuguer prvention, accompagnement en fonction des besoins, orientation plus efficace vers les dispositifs les mieux adapts chaque situation, concertation entre mdecins de ville et services hospitaliers, et chanage plus construit des interventions sanitaires et sociales qui doivent tre penses ensemble pour faciliter le maintien ou le retour domicile La prise en charge des personnes du grand ge suppose de ce fait des adaptations structurelles majeures dun dispositif organis de manire verticale au bnfice dune approche transversale centre

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 191

autour de la personne et mobilisant les comptences des diffrents acteurs selon une dynamique partage. La cration des agences rgionales de sant constitue, cet gard, dans son principe, un progrs majeur si celles-ci, dans une dmarche globale, combinant la fois lapproche par pathologie et lapproche populationnelle, organisent harmonieusement les complmentarits et les coordonnent activement dans un cadre territorial de proximit. Dans cette perspective, la Cour recommande de : 1- renforcer les connaissances pidmiologiques sur la population ge selon les axes prvus par lInstitut de veille sanitaire (INVS) ; 2- mieux articuler les plans de sant publique tablis au niveau national qui concernent directement les personnes ges, et leur donner des indicateurs communs sur cette cible particulire ; 3- poursuivre activement le redploiement des lits de spcialits mdicales vers les lits de mdecine griatrique et vers les services de soins de suite et de radaptation orientation grontologique ; 4- valuer les effets des initiatives prises par lAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant et la Haute autorit de sant pour amliorer la prescription mdicamenteuse ; 5- veiller ce que la coordination exerce par les agences rgionales de sant avec les conseils gnraux soit ralise pour apporter une rponse globale et adapte aux besoins de soins du grand ge.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre des solidarits et de la cohsion sociale Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Prsident de la Haute autorit de sant Directeur gnral de lagence franaise de scurit sanitaire de produits de sant (AFSSAPS) Directrice gnrale de lInstitut de veille sanitaire (INVS)

194 196 199 205 207 208 209

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

194

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT

Je note que les observations mises au long de llaboration de ce rapport ont t largement prises en compte et tmoignent de la collaboration fructueuse entre mes services et les magistrats de la Cour. Je souscris pleinement aux objectifs poursuivis par la Cour. Certaines prconisations de la Cour formules en 2003 ont t suivies deffet. En premier lieu, la mise en place de filires griatriques inities par la circulaire DHOS/02/DGS/SD5D-n 2002-157 du 18 mars 2002 relative l'amlioration de la filire de soins griatriques sest poursuivie. Le Plan de solidarit grand ge (PSGA) 2007-2011 a renforc cette politique en prconisant dans chaque territoire de sant une filire comprenant toutes les units ncessaires la prise en charge des patients gs (court sjour griatrique, soins de suite et radaptation griatrique, quipe mobile et unit de soins de longue dure). En 2009, les taux dquipement prconiss pour la filire griatrique par le PSGA taient nationalement atteints, voire dpasss dans certaines rgions tant pour lactivit de court sjour griatrique que pour celle de soins de suite et de radaptation griatrique. Le redploiement des lits de spcialits mdicales La recommandation de la Cour de redployer plus activement les lits de spcialits mdicales vers les lits de mdecine griatrique et vers les services de soins de suite et de radaptation orientation grontologique a t ralise au cours des dix dernires annes ; loffre de soins actuelle tant en mdecine griatrique quen soins de suite et radaptation griatriques correspond aux besoins de prises en charge. En outre, la Cour note une insuffisance de services de soins de suite et de radaptation spcialiss. La rforme des services de soins de suite de radaptation, introduite par le dcret n 2008-376 du 17 avril 2008 relatif aux conditions techniques de fonctionnement applicables lactivit de soins de suite et de radaptation favorise la lisibilit du segment griatrique dans la mesure o elle prvoit une mention personne ge polypathologique, dpendante ou risque de dpendance . Le bilan ralis en 2010 auprs des agences rgionales de sant indique que prs dun tiers des services de soins de suite de radaptation ont t autoriss avec cette mention griatrique et que les personnes ges de plus de 75 ans constituent 42 % des sjours dans lensemble des services de soins de suite et de radaptation. Une formation des mdecins amplifier Cette recommandation de 2003 nest pas reprise au titre des recommandations formules par la Cour en 2011. Toutefois, je souhaite

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 195

proposer des lments complmentaires sur la formation gnrale et continue en griatrie des mdecins. La maquette de formation en mdecine gnrale de 2004 prvoit en effet parmi les six semestres de formation un semestre dans des lieux de stages hospitaliers au titre de la mdecine dadultes soit la mdecine gnrale, la mdecine interne, la mdecine polyvalente ou la griatrie. Il nest donc pas possible, dans ce contexte rglementaire, de garantir que tout interne de mdecine gnrale ralise un semestre en griatrie et nous ne disposons pas ce jour des sources statistiques nous permettant de mesurer la part des internes qui le ralise effectivement sur cette thmatique en tout ou partie (systme dinformation SIRIUS en cours de refonte). Des travaux en cours sous lgide de la Commission nationale de linternat et du post-internat vont permettre de redfinir lensemble des maquettes de spcialit, y compris la mdecine gnrale. A court terme, cela va se traduire par un travail dit de ringnierie des formations sur la base dun rfrentiel mtier-comptences pour chaque spcialit. En fonction de ces lments dvolution du mtier, qui bien entendu doivent tre rvalus par rapport au contexte socital et sanitaire de 2004, une nouvelle maquette de formation correspondant aux comptences, savoir-faire et savoir-tre acqurir sera mise en place. Il convient enfin de distinguer les mdecins spcialistes en griatrie, des mdecins devenus exercice particulier par le biais dune capacit que vous citez, dune troisime catgorie qui est celle des mdecins gnralistes omnipraticiens dont la formation initiale par le Diplme dtudes spcialises (DES) doit garantir quils peuvent jouer leur rle dans le systme de soins pour tous leurs patients, y compris les patients gs. Il y a lieu de rester vigilant ce titre sur la spcialisation par le biais des Diplmes dtudes spcialises complmentaires (DESC) ou des capacits qui permet certains mdecins de quitter progressivement lomni pratique. Alors mme que les systmes de soins et de formation fournissent de gros efforts pour former des mdecins sur des cohortes qui ont doubl en dix ans, dont 50 % sont orients vers la mdecine gnrale, il convient de se prmunir contre la dmultiplication des encouragements se dtourner de la mdecine gnrale. Former mieux et en nombre adquat les futurs mdecins gnralistes de premier recours, reconnus comme pivots du systme de sant par la loi portant rforme de lhpital du 21 juillet 2009, est au cur de nos proccupations. Pour lanne 2011, la Cour a not des chiffres non ngligeables pour la formation continue des mdecins gnralistes qui tiennent compte uniquement des capacits de grontologie. Afin de mesurer la diffusion des connaissances griatriques auprs des mdecins, il aurait t intressant dy ajouter les nombreux diplmes universitaires suivis par les mdecins gnralistes autour de la prise en charge des patients gs.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

196

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Compte tenu de la part croissante des personnes ges dans notre population, cette prise en charge constitue effectivement un enjeu financier majeur et je partage la plupart de vos conclusions. Permettez-moi d'insister plus particulirement sur les points suivants qui me semblent essentiels. * Tout d'abord nous devons renforcer la coordination entre les secteurs sanitaire et mdico-social. Je rejoins votre constat des progrs accomplis mais je partage aussi votre analyse selon laquelle ils ne nous dispensent pas d'uvrer une coordination plus pousse des acteurs autour de filires de soins. C'est ce chanage des interventions sanitaires et sociales qui contribuera de faon significative amliorer les conditions de retour domicile. Pour cela, la mise en place des agences rgionales de sant (ARS) constitue un atout majeur et je souscris votre ambition que ces agences amliorent la rponse apporte aux besoins de soin du grand ge. Plus particulirement, je partage votre analyse s'agissant des inadquations hospitalires. Certaines hospitalisations sont inadaptes, tant pour le patient, que pour nos finances publiques. C'est pourquoi, le Gouvernement a souhait favoriser la continuit des parcours de soins via l'exprimentation de projets pilotes de coordination (art. 70 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2012). Ces projets visent limiter les hospitalisations et prvenir les rhospitalisations des personnes ges travers une rorganisation des soins ; accrotre la collaboration entre professionnels lors de l'hospitalisation ainsi qu' promouvoir un meilleur partage des informations entre ces derniers. Concrtement, je souhaite que ces exprimentations concernent, en amont de l'hospitalisation d'une part, de nouvelles coordinations qui doivent tre confortes par de nouveaux modes de rmunration autres que le paiement l'acte ; en aval de l'hospitalisation d'autre part, l'amlioration de la prparation et la gestion de la sortie et ses suites. Nous recherchons aussi cette coordination entre les secteurs sanitaire et mdico-social avec les maisons pour l'autonomie et l'intgration des malades d'Alzheimer (MAIA) en cours de dploiement dans le cadre du plan Alzheimer (2008-2012).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 197

Ces maisons s'adressent toute personne ge en perte d'autonomie et aident les familles et les proches en renforant l'accessibilit aux services participant au maintien domicile. En 2012, 167 MAlA seront cres. Ces initiatives devront contribuer limiter le recours aux urgences pour les personnes ges, dont le niveau actuel - ainsi que vous le soulignez est lev et traduit une prise en charge insuffisamment adapte en amont. * Pour le secteur sanitaire, je partage galement votre recommandation de redployer plus activement les lits de spcialits mdicales vers les lits de mdecine griatrique ainsi que vers les services de soins de suite et de radaptation orientation grontologique. Mme si vous soulignez les efforts effectus, il s'agit d'adapter notre systme de soins hospitalier aux volutions dmographiques, en amliorant la qualit et l'efficience de la prise en charge des patients tout en rduisant les inadquations hospitalires. Ces redploiements doivent dsormais tre prfrs des crations de lits. En matire de mdicaments, vous considrez que notre action est encore inaboutie, et ce en dpit de la mise en uvre de plusieurs actions en faveur du bon usage du mdicament via l'AFSSAPS, ou encore la mise en uvre de 3 programmes pilotes par la HAS sur le bon usage du mdicament spcifiquement chez la personne ge. Il est noter dans ce contexte que la poursuite de l'exprimentation de la rintgration des mdicaments dans les EHPAD permettra, sur ce champ, de disposer de donnes de consommation mdicamenteuse et d'en prciser ainsi les enjeux. * J'adhre pleinement votre souhait de mieux articuler les plans de sant publique nationaux concernant les personnes ges. La coexistence de deux approches dans llaboration de ces plans (approche par pathologie et approche populationnelle) induit encore de trop nombreuses zones de recouvrement entre ces plans, lesquelles rendent leur pilotage malais, leurs rsultats difficiles interprter et, en consquence, leur efficience complexe valuer au regard des sommes engages. Il convient aussi de leur donner des indicateurs communs. * Je soutiens votre recommandation de renforcer les connaissances pidmiologiques sur la population ge. Un systme de veille pidmiologique cohrent doit en effet permettre de favoriser la ractivit des autorits sanitaires. Le projet envisag par l'Institut national de veille sanitaire (INVS), que vous mentionnez, ncessite toutefois une concertation avec les parties prenantes et que l'INVS y consacre des moyens spcifiques. Il n'a pas pu tre

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

198

COUR DES COMPTES

inscrit au programme de travail 2012 de l'INVS mais pourra tre envisag pour les annes ultrieures. * Depuis 2010, les ARS pilotent des programmes d'actions de gestion du risque avec le concours des organismes locaux d'assurance maladie. Parmi les actions qui doivent permettre de renforcer 1'efficience du systme de soins, figure un programme sur la qualit et l'efficience des soins en EHPAD, lequel porte notamment sur les sujets de dnutrition et de iatrognie mdicamenteuse. Les actions inities en 2011 seront poursuivies et renforces en 2012. * Enfin, je rejoins votre intrt pour certaines initiatives ayant amlior la prise en charge des personnes ges dans le systme de soins : - la rmunration la performance figurant dans la convention de juillet 2011 entre les syndicats de mdecins et l'assurance maladie conforte certains objectifs tels la couverture vaccinale antigrippale, la prescription de vasodilatateurs et de benzodiazpines demi vie longue chez les plus de 65 ans ; - la formation des mdecins gnralistes en griatrie s'amliore, en particulier grce au dveloppement professionnel continu (DPC).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 199

REPONSE DE LA MINISTRE DES SOLIDARITES ET DE LA COHESION SOCIALE

La Cour souligne lenjeu essentiel que reprsente la prise en compte du grand ge dans notre systme de soins. Elle confirme ce faisant, le constat similaire qui a t formul par diffrentes contributions au vaste dbat organis au premier semestre 2011 autour de la dpendance. On relvera tout particulirement ce titre, la contribution adopte le 23 juin dernier par le Haut Conseil pour lavenir de lassurance maladie (HCAAM) qui souligne limbrication troite et linteraction dynamique du soin et de l accompagnement de la perte dautonomie . Cette articulation entre soins et accompagnement de la perte dautonomie dtermine le parcours de soins et de vie des personnes ges. Elle sexprime par ailleurs dans la mobilisation des financements publics qui y sont consacrs. On rappellera ainsi que les dpenses de soins des GIR 1 4 reprsentaient 13,7 Md sur les 24 Md de dpenses publiques recenses en 2010 au titre de la dpendance, dont : 3 Md pour les soins de ville ; 2 Md pour les dpenses hospitalires ; prs de 1 Md pour les Units de soins de longue dure (USLD) ; 7,7 Md pour les tablissements et services mdicosociaux. Le dbat sur la dpendance a fait progresser notre connaissance des besoins des personnes ges et clarifi la feuille de route des rponses mettre en uvre, au nombre desquelles on retrouve les prconisations formules par la Cour, sagissant tout particulirement : - de larticulation renforce des politiques de sant publique destination des personnes ges, tout spcialement dans le domaine de la prvention ; - de la mise en place de filires griatriques combinant les diffrentes dimensions du soin et la coordination avec les institutions mdicosociales pour un parcours de soins et de vie plus fluide; - de lorganisation dune coordination renforce des diffrents intervenants autour de la personne ge. Les constats et prconisations de la Cour portant sur ces trois domaines, auxquels je souscris pleinement, appellent, pour les diffrents chapitres correspondants de son rapport, les remarques et prcisions suivantes relativement aux mesures dj engages ou envisages par le Gouvernement :

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

200

COUR DES COMPTES

II - Une politique de sant publique aux rsultats incertains. A. les initiatives de lEtat Sagissant du bilan du plan Bien vieillir 2007-2009 et de son valuation en 2010 par le Haut conseil de la sant publique, la Cour regrette le dfaut de gouvernance du plan, le rapide remplacement des acteurs et labsence de dispositifs construits de suivi. Les travaux de rflexion prcits mens au cours de lanne 2011, en particulier dans le cadre du groupe socit et vieillissement , ainsi que la contribution pour une politique de prvention au service de lautonomie intgre au rapport dactivit 2010 de la CNSA, ont confirm la ncessit de construire un cadre stratgique national pour rendre la politique de prvention plus efficace et plus visible. Au niveau national comme local, celle-ci est en effet mene par une multitude dacteurs, tous lgitimes en leur domaine, mais dont les actions ncessitent dtre davantage coordonnes. Cest pourquoi jenvisage la constitution prochaine, sous une forme et des modalits qui restent encore affiner, dun comit qui, rassemblant autour de quelques axes structurant les principales institutions concernes, serait charg de coordonner et danimer la politique de prvention de la perte dautonomie au niveau national. III - Des soins encore insuffisamment adapts B. une action encore inaboutie en matire de mdicaments Au-del des programmes et actions voqus dans son rapport, sagissant des prconisations de la Cour visant dvelopper la connaissance sur la consommation pharmaceutique des personnes ges, sur le comportement des prescripteurs et des patients et sur les risques iatrogniques, je souhaite mentionner la contribution que devrait galement apporter une meilleure connaissance des comportements, lexprimentation introduite par la loi 2008-1330 du 17 dcembre 2008 de financement de la scurit sociale pour 2009. Larticle 64 de cette loi a en effet prvu la conduite dexprimentations relatives aux dpenses de mdicaments et leur prise en charge financire sur le budget des tablissements accueillant des personnes ges ne disposant pas de pharmacie usage intrieur (PUI). Lexprimentation a dbut le 1er dcembre 2009 avec 280 EHPAD sans PUI volontaires. La complexit de lexprimentation et de ses modalits de suivi, limpossibilit constate de disposer de lensemble des donnes ncessaires nont pas permis de runir les lments suffisants pour prparer la gnralisation de cette mesure ds 2011, comme il tait initialement prvu. Le Parlement a donc vot la prolongation de lexprience en reportant le terme de lexprimentation au premier janvier 2013 (article 82 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2011).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 201

Cette exprimentation vise rpondre des enjeux lourds en termes de prvention de liatrognie mdicamenteuse, de juste prescription et de bonne administration du mdicament. On estime en effet 20 % les hospitalisations de personnes ges de plus de 80 ans (rsidentes ou non dans un EHPAD) dues une surconsommation ou une prescription inadapte ou dangereuse, taux qui peut tre plus important lorsquon ne considre que les admissions hospitalires en urgence. Les ordonnances en EHPAD comportent en moyenne 14 prescriptions (source DREES), moyenne qui interroge sur les pratiques. Cest pourquoi la prvention de liatrognie mdicamenteuse est devenue laxe prioritaire de la nouvelle politique de gestion du risque mise en place par lassurance maladie et les ARS dans les EHPAD. Une circulaire interministrielle (DSS/DGCS/CNSA/CNAMTS) du 16 novembre 2011 a ainsi explicit aux agences rgionales de sant les conditions de la poursuite de lexprimentation. Un comit national de suivi qui runit les reprsentants des administrations centrales et des caisses, des fdrations de gestionnaires dtablissements et des syndicats de pharmaciens est rgulirement inform du droulement de la seconde phase de lexprimentation et des analyses des remontes denqute ncessaires lvaluation de lexprimentation et la dfinition des modalits de sa gnralisation ventuelle compter de 2013, qui feront lobjet dun rapport au Parlement en octobre 2012. C. des filires griatriques en cours de mise en place On soulignera tout particulirement avec la Cour, le progrs majeur que constitue la cration des Agences Rgionales de sant (ARS) qui, disposant aujourdhui de lapproche et de la maitrise densemble du dispositif de sant, sont en capacit de rendre effectif le dcloisonnement entre les secteurs de la prvention, des soins ambulatoires et hospitaliers et des institutions mdico-sociales en vue de garantir la fluidit des parcours de soins, notamment des personnes ges. Les ARS achvent aujourdhui leur premier exercice de planification dans le cadre de la nouvelle configuration tablie par la loi Hpital, patients, sant et territoires qui promeut la complmentarit entre les diffrents types de schmas (prvention, SROS et SROMS). Par ailleurs, les commissions de coordination des prises en charge et des accompagnements mdico-sociaux places auprs des ARS et qui regroupent les diffrents financeurs, dont les collectivits dpartementales, doivent permettre dassurer la coordination de la planification rgionale avec les schmas dpartementaux pour les personnes ges. Dans le prolongement de cette dynamique et sur la base du rapport Haut Conseil pour lavenir de lassurance maladie (HCAAM) prcit, larticle 70 de la Loi de Financement de la Scurit Sociale pour 2012 a donn une base lgale des exprimentations rgionales, sur la base du volontariat, pour mettre en uvre une plus grande continuit de la prise en

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

202

COUR DES COMPTES

charge des personnes ges, en amont et en aval de lhospitalisation : en prvenant leur hospitalisation en tablissement de sant avec hbergement, en grant leur sortie dhpital et en favorisant la continuit des diffrents modes de prise en charge sanitaires et mdico-sociaux. Ces exprimentations devraient permettre de droger un certain nombre de rgles de facturation et de tarification applicables ces tablissements, afin que les segmentations financires ne bloquent pas ou ne retardent pas le passage des usagers dune structure lautre. Une plus grande fongibilit des enveloppes au niveau rgional doit permettre aux ARS de mieux organiser la fluidit des parcours. Ces exprimentations devront tre mises en uvre par convention entre les agences rgionales de sant, les organismes locaux dassurance maladie ainsi que les professionnels de sant, les tablissements hospitaliers, les tablissements sociaux et mdico-sociaux et les collectivits territoriales volontaires. Sur la base dun cahier des charges national, une dizaine de projets seront slectionns entre janvier et mars 2012. Une valuation annuelle de ces exprimentations devrait tre ralise par la Haute Autorit de sant. Le recours aux exprimentations et les enseignements tirs de leur valuation constitue ainsi lune des mthodes privilgies pour prparer lavenir. En effet, au-del de la rponse aux besoins les plus immdiats, notre politique grontologique doit tre en situation de pouvoir prparer lavenir en se mettant en capacit de reprer, promouvoir et gnraliser les rponses les plus innovantes. D. une coordination encore limite entre les secteurs sanitaire et mdico-social Plusieurs dispositifs ont t mis en uvre pour tenter de rpondre au manque de coordination autour des personnes ges, notamment les Centres Locaux dInformation et de Coordination (CLIC) et les rseaux de sant. Ils ont permis des avances notables mais leurs domaines dintervention restent encore trop cloisonns. Comme le souligne la Cour, ils sont galement insuffisamment articuls avec les quipes mdico-sociales de lallocation personnalise dautonomie (APA) et sans lien systmatique avec lensemble des autres acteurs notamment les mdecins traitants et les hpitaux. La cration des maisons pour lautonomie et lintgration des malades Alzheimer (MAIA), prvu par le Plan Alzheimer, constitue ce titre une initiative particulirement intressante pour fdrer les diffrents acteurs intervenant auprs des personnes ges. Trop souvent en effet, les personnes atteintes de la maladie dAlzheimer et leurs familles ressentent le besoin dtre davantage accompagnes aprs lannonce du diagnostic puis dans les diffrentes tapes de la maladie. Lenjeu est de parvenir mettre fin aux difficults rencontres par les malades et leurs

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 203

familles face une multitude de dispositifs prsents sur les territoires mais insuffisamment articuls entre eux et naboutissant pas une prise en charge coordonne. Le dveloppement des maisons pour lautonomie et lintgration des malades Alzheimer (MAIA) rpond cette difficult majeure de notre systme de soins. Les MAIA ont t lances dans le cadre du plan Alzheimer 2008-2012 pour amliorer laccueil, lorientation et la prise en charge des malades atteints de la maladie dAlzheimer ou dune maladie apparente et plus gnralement des personnes ges en perte dautonomie fonctionnelle, quelle que soit la nature de leurs besoins. Les MAIA ne sont pas de nouvelles structures mais sappuient toujours sur les dispositifs existants (CLIC, rseau de sant, MDPH, hpital). Institutionnellement, les MAIA fdrent sur un territoire les structures dj existantes (sanitaires, sociales et mdico-sociales) amenes se regrouper et travailler ensemble pour crer un partenariat coresponsable de loffre de soins et daides sur un territoire donn. Elles permettent un parcours de prise en charge coordonn et simplifi. Elles mettent en place des mcanismes et des outils de coordination communs les faisant voluer vers un mode dorganisation intgr . Il s'agit de proposer une rponse harmonise, complte et adapte chaque malade. Lobjectif est de parvenir lexistence dun dispositif national correctement implant, parfaitement identifi, prouv et prenne, organisant un maillage cohrent du territoire national partir des chelons locaux et dpartementaux, articul autour des bassins de vie et rpondant aux attentes concrtes de ses usagers : les personnes ges atteintes de la maladie dAlzheimer ou dune maladie apparente et plus largement, les personnes ges en perte dautonomie et leur entourage. Aprs la phase dexprimentation et dobservation conduite au cours des annes 2009-2010, lanne 2011 a inaugur une premire phase de dveloppement du dispositif avec la cration de 40 nouvelles MAIA sur le territoire national dont 35 finances pas le secteur mdico-social et 5 par le Fonds dintervention pour la qualit des soins de ville (FICQS), qui sajouteront aux 15 MAIA labellises fin 2010 la suite de lexprimentation. Pour les personnes en situation complexe, le plan prvoit que les MAIA disposent de professionnels aguerris coordonnateurs ou gestionnaires de cas qui sont les interlocuteurs uniques, responsables de lvaluation multidimensionnelle et du suivi de ces personnes sur le long terme en coordonnant les diffrents intervenants. Les gestionnaires de cas sont forms dans le cadre dun diplme interuniversitaire et un rfrentiel national dactivits et de comptences est en cours de finalisation. Larticle 78 de la loi n 2010-1594 du 20 dcembre 2010 de financement de la scurit sociale a donn une base lgale aux MAIA et

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

204

COUR DES COMPTES

renvoie un cahier des charges approuv par dcret le soin de fixer leurs modalits dorganisation et de fonctionnement. La gnralisation se poursuit par la cration de 100 MAIA supplmentaires en 2012.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 205

REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE Je partage pleinement l'analyse de la Cour sur l'enjeu stratgique que reprsente le vieillissement de la population, compte tenu de son incidence sur notre systme de protection sociale. La prise en compte de cet enjeu peut grandement tre amliore, notamment au travers des rsultats issus de la recherche publique, et trouver une traduction concrte dans le cadre de la politique de recherche coordonne par la direction gnrale de la recherche et de l'innovation (DGRI) du ministre. Mon dpartement ministriel a labor en 2009 une Stratgie nationale pour la recherche et 1'innovation (SNRI), au terme d'une large concertation, qui a permis de fixer les grandes orientations de la France en fonction de choix clairs, d'identifier les technologies cls et de remettre la science au cur de la socit. Deux des trois axes prioritaires de la SNRI concernent directement cet enjeu du vieillissement de la population et de sa prise en charge : le premier recouvre les questions de sant et de bien-tre, le deuxime les questions de linformation, la communication et des nanotechnologies. Progresser dans la connaissance du vivant pour mieux en apprhender la complexit ; dvelopper 1'assistance 1'autonomie des personnes dpendantes, de trs grand ge ou handicapes ; dvelopper des technologies pour une mdecine plus personnalise et des actes de soins moins invasifs, moins coteux qualit au moins gale ; russir la rvolution des nanotechnologies notamment dans le domaine des technologies pour la sant, tels sont les grands objectifs assigns dans ce cadre. Le ministre a galement cr des Alliances, afin de mettre en uvre les orientations de l'Etat, dfinies dans le cadre de la SNRI, et d'amliorer l'efficacit et les performances de notre recherche grce une meilleure coordination et une approche interdisciplinaire sur certaines thmatiques. Deux d'entre elles, l'Alliance des Sciences de la Vie et de la Sant (AVIESAN) et 1'Alliance des Sciences Humaines et Sociales (ATHENA) travaillent directement sur les enjeux lis au vieillissement de la population : du soutien renforc concernant le diagnostic et les analyses pidmiologiques au renforcement des solutions technologiques pour amliorer l'autonomie des personnes ges, en passant par le dveloppement de nouvelles approches concernant la formation en y associant les technologies du numrique. Dans le cadre de la programmation nationale de l'Agence Nationale de la Recherche (ANR), de nombreux appels projets nationaux en biologiesant et en sciences humaines et sociales concernent le vieillissement de la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

206

COUR DES COMPTES

population, 1'exemple du programme TecSan qui soutient de nombreux projets visant amliorer le diagnostic, la rhabilitation, les services la personne pour les personnes ges ou du programme sur la maladie d'Alzheimer, tel que rappel par la Cour. L'ANR soutient galement un programme europen Ambient Assisted Living visant dvelopper des technologies pour l'autonomie et le maintien domicile, ainsi qu'un programme commun sur la maladie d'Alzheimer. Une initiative de programmation conjointe est en cours de mise en place concernant la problmatique du vieillissement dmographique en Europe, dont la France est un des acteurs majeurs. Par ailleurs, dans le cadre du programme des investissements d'avenir, dont 22 milliards d'euros sur 35 sont ddis l'enseignement suprieur et la recherche, un volet spcifique est consacr la thmatique Sant Biotechnologies. Il se dcline en diffrents appels projets (Cohortes, Infrastructures nationales en biologie-sant, Dmonstrateurs, Bioressources, Bio-informatique, Nano-biotechnologies). Un grand nombre de projets slectionns ont un lien avec l'enjeu du vieillissement de la population : Institut Hospitalo-Universitaire (IHU) A-ICM sur les maladies du systme nerveux ; projets en Bio-informatique et Nano-biotechnologies BITUM sur la recherche de nouvelles voies de diagnostic prcoce du cancer de la prostate en combinant diverses techniques d'imagerie et NUCA sur la conception de systmes d'imagerie miniatures trs forte rsolution ; cohorte CANTO sur le suivi des patients l'issue de maladies graves. D'autres projets slectionns dans le cadre d'autres appels projets concernent galement les questions lies au vieillissement de la population : Equipements d'Excellence (Equipex) ULTRABRAIN sur la rhabilitation et l'imagerie, ROBOTEX sur le dveloppement de prothses et PHENOMIX sur l'analyse des pertes de vigilance ; Laboratoire d'Excellence LIFESENSES sur les prothses auditives. Enfin, dans le cadre du programme de soutien l'conomie numrique, un programme spcifique e-sant , mis en place l'initiative des ministres chargs de la recherche, de l'industrie et de la sant, a pour objectif le dveloppement de nouvelles technologies et services favorisant le maintien domicile des personnes ges et leur autonomie.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 207

REPONSE DU PRESIDENT DE LA HAUTE AUTORITE DE SANTE La Haute Autorit de Sant sen tiendra la rponse crite ci-aprs, et nestime pas ncessaire dutiliser la facult qui lui est ouverte par larticle L. 135-4 du Code des Juridictions Financires, dune audition par la Cour lissue de cette phase contradictoire. Globalement, la HAS na pas dobservations sur le document et en partage les principales conclusions.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

208

COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LAGENCE FRANCAISE DE SECURITE SANITAIRE DE PRODUITS DE SANTE (AFSSAPS)

Je vous prie de trouver ci-aprs les observations que je souhaite formuler sur ce rapport. Ces observations portent sur la partie B Une action encore inaboutie en matire de mdicaments du chapitre III Des soins insuffisamment adapts . En premier lieu, le titre de cette partie B pourrait tre rdig comme suit : Une action poursuivre en matire de mdicaments . Un tel libell prsenterait lavantage de replacer les diffrentes dmarches dj entreprises et en projet dans une perspective par essence volutive. La premire phrase du huitime paragraphe devrait tre rdige comme suit : Pour les autres mdicaments, la population des personnes ges doit tre prise en compte . En effet, les lignes directrices de lInternational Conference on Harmonization (ICH) imposent une telle dmarche (ci-joint le document publi en juillet 2010). De plus, sil arrive que les populations de personnes ges ne soient pas suffisamment reprsentes dans les donnes des dossiers de demande dautorisation de mise sur le march (AMM), elles sont alors prises en compte dans les plans de gestion des risques, que ce soit sous la forme dune surveillance spcifique post AMM, ou bien dun engagement du laboratoire raliser une tude aprs la mise sur le march.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES AGEES DANS LE SYSTEME DE SOINS 209

REPONSE DE LA DIRECTRICE GENERALE DE LINSTITUT DE VEILLE SANITAIRE (INVS)

Ce texte nappelle pas dobservation de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

5 Les industries darmement de lEtat : un point de vigilance


_____________________ PRESENTATION ____________________ Les principales industries darmement contrles majoritairement par lEtat sont au nombre de quatre : - SNPE, dtenue plus de 99 % par ltat franais, est une entreprise de chimie fine spcialise dans les matriaux nergtiques : poudres, explosifs et matriaux destins aux blocs propulseurs des lanceurs civils (Ariane V) et des missiles balistiques de la force de frappe nuclaire (M51). Elle est galement prsente dans le domaine des matriaux composites. Employant environ 3 500 personnes fin 2010, le groupe a ralis cette mme anne un chiffre daffaires de lordre de 550 M ; - GIAT Industries est une entreprise publique comptente dans les domaines de la mcanique, de llectronique, des munitions et des systmes darmes. Elle construit et assure la maintenance des matriels militaires terrestres comme le char Leclerc, le canon CAESAR ou le vhicule blind VBCI. Avec environ 2 700 agents en 2010, ce groupe a ralis, la mme anne, un chiffre daffaires lgrement suprieur 1 Md ; - DCNS, entreprise dtenue 75 % par ltat et 25 % par le groupe priv Thales, est spcialise dans larmement naval. Elle fabrique et entretient des navires de combat : porte-avions, frgates, sous-marins nuclaires, etc. Avec un effectif de 12 500 agents la fin 2010, le groupe a ralis cette mme anne un chiffre daffaires de lordre de 2,5 Md ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

212

COUR DES COMPTES

- la quatrime activit industrielle concerne le service industriel de laronautique (SIA), qui est gr en rgie directe par les armes; ce service est notamment charg de la maintenance de la flotte arienne militaire : avions de combat - Mirage, Rafale -, avions de transport et de surveillance, hlicoptres79. Avec un chiffre daffaires de 530 M en 2010, le SIA employait, la fin de cette mme anne, 4000 agents. Dans son rapport public annuel de 2009, la Cour constatait que ces groupes avaient connu des volutions diffrencies, tendant les adapter aux nouvelles contraintes financires, conomiques, commerciales, technologiques et industrielles, et quune premire phase tait en voie dachvement, aprs la transformation en socits anonymes de trois dentre elles (SNPE, GIAT Industries et DCNS). Elle estimait, toutefois, que de nouvelles rformes taient ncessaires, du fait des volutions stratgiques mondiales, des surcapacits industrielles existant en Europe en matire darmement et de la situation des finances publiques qui pesait sur le volume des commandes. Dans ce contexte, la Cour mettait sept recommandations, portant essentiellement sur les restructurations industrielles et les activits dentretien des matriels darmement : trois taient de porte gnrale, quatre concernaient plus spcifiquement chacun des quatre industriels mentionns ci-dessus. Deux ans plus tard, la Cour constate que ses recommandations ont t largement suivies deffet, lexception cependant dun point essentiel, concernant les moyens de protger les intrts nationaux dans les industries darmement.

I - Les restructurations industrielles


Dans le domaine des restructurations industrielles, la Cour mettait une recommandation dordre gnral : ltat devra poursuivre avec les partenaires industriels franais et internationaux la recherche des restructurations ncessaires et devra veiller, chaque fois que des enjeux stratgiques sont en cause et que cest possible, conserver un bloc de contrle au sein des nouvelles entits restructures .

LEtat est par ailleurs actionnaire important, mais non majoritaire, dautres entreprises qui sont dimportants fabricants darmement (Thals, EADS, etc.). La situation de ces entreprises ne rentrait pas dans le primtre des dveloppements du rapport public de 2009.

79

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

213

A - Les restructurations intervenues


Si aucune restructuration internationale concernant une entreprise publique darmement na t ralise depuis la publication du rapport public de 2009, en revanche une restructuration significative entre groupes franais impliquant une entreprise publique darmement a t effectue. Cette restructuration a affect une filiale du groupe SNPE, spcialise dans les matriaux nergtiques qui assurent la propulsion des missiles balistiques de la force de frappe nuclaire franaise. Lobjectif de la restructuration tait de constituer, au sein de Safran, groupe spcialis dans les moteurs davion et la propulsion spatiale issu de la fusion de Snecma et de Sagem, un ple de rfrence au niveau mondial dans le domaine de la propulsion solide, essentiel pour les lanceurs civils comme pour les missiles militaires.

B - La protection des actifs


La recommandation de la Cour a t suivie deffet en ce qui concerne la restructuration du secteur de la propulsion solide, devenue effective le 5 avril 2011. En revanche, ce nest pas le cas pour le dispositif de protection de lactivit stratgique ainsi regroupe. La Cour avait prcis, compte tenu du caractre minemment stratgique de cette activit : ltat devra veiller, pour la propulsion poudre, seul secteur stratgique de ce groupe, conserver lissue des restructurations actuellement envisages, une participation significative . Dans la pratique, le ministre de la dfense et le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ont estim suffisante une protection reposant, dune part, sur la mise en place dune action spcifique institue par le dcret n 2011-268 du 14 mars 2011 et, dautre part, sur la signature, le 31 mars 2011, dun avenant la convention de protection des actifs stratgiques, signe le 21 dcembre 2004 entre lEtat et Sagem/Snecma, pour les actifs ne pouvant entrer dans le primtre de cette action spcifique80. Or, ce montage peut prsenter une difficult de mise en uvre pour lexercice de laction spcifique, notamment en ce qui concerne le niveau auquel sera exerce laction spcifique, selon le sens dans lequel sera effectue labsorption.
80

Participations de SME dans Pyroalliance (85 %), Structil (80,05 %) et Roxel (50 %) et Regulus (40 %).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

214

COUR DES COMPTES

Laction spcifique tant loge dans la filiale de SNPE : dans lhypothse o, aprs apport Safran, cette filiale absorbe celle de Safran, laction spcifique conserverait toute sa porte ; dans lhypothse inverse, si cest la filiale de Safran qui absorbe celle de SNPE, la porte de laction spcifique suscite, en revanche, des interrogations.

La direction gnrale de larmement indique que, pour cette dernire hypothse, une clarification est actuellement ltude. Ce montage scarte de la recommandation faite par la Cour lEtat de conserver une participation publique significative dans la nouvelle structure de propulsion solide rsultant de la restructuration. La Cour fondait sa recommandation sur deux considrations : dune part, la fragilit, dj constate dans le pass, des dispositifs de protection (actions spcifiques ou de prfrence, conventions de protection des actifs stratgiques) qui rsistent mal aux restructurations, notamment internationales ; dautre part, le fait que lEtat, avec seulement 30,2 % du capital, ne disposait pas de la minorit de blocage quil escomptait dtenir dans le capital de la socit mre Safran81

Toutefois, la Cour note avec intrt que, lors dune rcente rsolution de lassemble gnrale de Safran (du 21 avril 2011), a t adopte, linitiative de ltat, une disposition dissuasive (nouvel article 31 des statuts de Safran), interdisant le franchissement du seuil de 30 % des droits de vote par tout actionnaire (sauf procder une offre publique portant sur la totalit des actions). Cette disposition rejoint, par dautres moyens, la proccupation dune prsence actionnariale significative de lEtat, que la Cour avait manifeste par sa recommandation.

Sappuyant sur une drogation accorde par lAutorit des marchs financiers en dcembre 2004, lEtat pensait pouvoir franchir le seuil de la minorit de blocage, sans avoir lancer une offre publique dachat, par lexercice de droits de vote double. Ayant omis, en 2007, de dclarer dans les dlais lgaux le franchissement de ce seuil, il sest rendu compte tardivement de la porte limite de la drogation obtenue et de limpossibilit, en consquence, de continuer exercer ses droits de vote double.

81

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

215

C - Le rapprochement DCNS/Thales
Sagissant de DCNS, la Cour indiquait, que le rapprochement des cultures avec Thales devrait tre men son terme, notamment dans le domaine de lexportation . Thales, socit de droit priv, est un groupe d'lectronique spcialis dans l'arospatiale, la dfense et les technologies de l'information. Employant 68 000 collaborateurs et ayant ralis un chiffre daffaires de lordre de 13 Md en 2010, Thales est un des leaders mondiaux des systmes d'information critiques sur les marchs de l'aronautique et de l'espace, de la dfense et de la scurit. La socit Thales, dans laquelle lEtat est lactionnaire minoritaire de rfrence avec 27 % du capital, dtient elle-mme 25 % du capital de DCNS. Dans le domaine de lexportation, depuis lentre de Thales au capital de DCNS, les deux entreprises sont restes tenues, en vertu du cadre contractuel qui les relie, de prserver leurs intrts particuliers et dans une certaine mesure, leur indpendance concurrentielle dans la rponse aux appels doffre. Dans le domaine du rapprochement des cultures recommand par la Cour, qui visait mieux diffuser les pratiques commerciales et organisationnelles de Thales vers DCNS, on note un dbut de diffusion de la culture Thales. La dcision de monter 35 % du capital a t prise par le conseil dadministration de Thales le 15 dcembre 2011, ce qui ne peut que renforcer ladossement de DNCS un groupe industriel darmement de taille mondiale.

II - Lentretien des matriels darmement


A - La rorganisation de la maintenance
Dans le domaine de lentretien des matriels darmement, la Cour formulait une recommandation gnrale : ltat devra approfondir sa rflexion sur le caractre stratgique du maintien en condition oprationnelle (MCO)82 des matriels militaires utiliss par larme de terre, la marine et larme de lair.
82

Il sagit de lentretien et de la maintenance des matriels militaires.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

216

COUR DES COMPTES

La Cour avait notamment relev, au dbut des annes 2000, un entretien insuffisant des matriels militaires qui avait abouti dgrader leur taux de disponibilit : elle en dduisait quil conviendrait dobserver un meilleur quilibre entre lacquisition de nouveaux matriels et lentretien du parc existant. Ce rquilibrage passait par une rorganisation du dispositif dentretien des matriels concerns. Sur ce point, deux ans aprs la publication du rapport de la Cour, une rforme, dj mise en uvre, va dans le sens de sa recommandation, la rationalisation du soutien tant engage sur la base dun nouveau concept faisant appel deux niveaux de maintenance : le niveau de soutien oprationnel , effectu au sein des forces : il sagit de procder des oprations de maintenance relativement peu complexes au niveau local (garnison, base arienne et btiment) ; et le niveau de soutien industriel , qui met en uvre des installations plus lourdes pour des oprations de maintenance approfondies qui conduisent dplacer les matriels en cause dans des ateliers spcialiss.

B - La maintenance des matriels terrestres


Concernant GIAT-Industries, spcialis dans les matriels pour larme de terre, la Cour estimait que ltat devrait reconnatre le rle dvolu ce groupe en matire de maintien en condition oprationnelle des matriels terrestres . Le souci de la Cour tait, lpoque, dviter une duplication des moyens de maintenance entre lentreprise publique et larme de terre. Le danger semble avoir t vit : comme indiqu ci-dessus, la rpartition des rles entre lindustriel et larme de terre est aujourdhui plus clairement dfinie. Dans ce cadre, un rle accru est progressivement confr GIAT Industries pour le maintien en condition oprationnelle des quipements, comme en tmoignent les notifications qui lui ont t faites de contrats de soutien pour deux matriels majeurs, le char Leclerc et le vhicule blind VBCI.

C - La maintenance des matriels aronautiques


Sagissant de lentretien des matriels aronautiques, la Cour souhaitait que ltat achve la rorganisation en cours du service industriel de laronautique (SIA) de faon loger en son sein

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

217

toutes les capacits industrielles internes aux armes, puis rechercher un adossement auprs de partenaires industriels du secteur aronautique . Avec la cration de latelier industriel de laronautique de Bretagne, au dbut de lanne 2011, le regroupement des activits caractre industriel au sein du service industriel aronautique a fortement progress. Le ministre de la dfense estime quil ne reste plus que quelques activits dentretien lourd concernant les moteurs et certains quipements transfrer de larme de lair vers le SIA, et il indique que des rflexions ont t inities en ce sens. En revanche, le ministre de la dfense nest pas favorable ladossement de cette activit des groupes industriels de laronautique. Il considre quun tel adossement prsenterait des risques du fait de la taille modeste des activits de maintenance des matriels aronautiques militaire face aux activits civiles du secteur. Cette objection est recevable.

D - Les achats
Par ailleurs, dans le domaine connexe des achats, la Cour recommandait ltat de mieux quilibrer les objectifs contradictoires de prennit des activits industrielles stratgiques face aux objectifs de rduction des dpenses : ltat ne peut en effet pas exiger la poursuite dactivits quil nest pas prt soutenir par ses commandes . Le ministre, tout en souscrivant la recommandation de la Cour, mais, estimant ne plus disposer de moyens budgtaires suffisants pour assurer un flux de commandes continu auprs des industriels, a recours, lorsque cest possible, deux procdures : pour assurer le maintien des comptences des bureaux dtudes les plus sensibles, des contrats portant sur des dmonstrateurs (par exemple, nEUROn , dmonstrateur de drone de combat, confi au groupe Dassault), sans attendre la commande ventuelle des matriels eux-mmes ; pour maintenir les capacits industrielles les plus stratgiques, des contrats pluriannuels qui donnent une meilleure visibilit aux entreprises que des contrats annuels. Ainsi un contrat pluriannuel a t conclu avec GIAT Industries portant sur les munitions de moyen calibre et un contrat pluriannuel concernant les munitions de gros calibre est en phase de finalisation avec cette socit. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ En conclusion, deux points doivent tre souligns :

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

218

COUR DES COMPTES

- les recommandations de la Cour ont t en bonne partie mises en uvre. Toutefois, dans deux domaines, les principales restructurations industrielles, auxquelles les entreprises publiques darmement franaises doivent participer, pour viter dtre progressivement marginalises, restent entreprendre, tant lchelon national qu lchelon europen : elles concernent aujourdhui, pour lessentiel, DCNS et GIATIndustries. Elles supposent, certes, laccord dventuels partenaires dont la dcision chappe lactionnaire public mais elles requirent galement une ouverture du management de ces deux entreprises de tels partenariats : dans ce dernier domaine, ltat actionnaire peut et doit exercer pleinement ses responsabilits ; - sur le point majeur du maintien de la prsence capitalistique de ltat pour conserver des blocs minoritaires de contrle dans les domaines dactivit les plus stratgiques, la Cour ne peut que raffirmer sa position, et constater quelle nest pas encore pleinement partage par les ministres concerns. Nanmoins, la Cour note avec intrt le progrs en ce sens qui est rsult de la rsolution prcite de lassemble gnrale de Safran du 21 avril 2011.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de la dfense et des anciens combattants Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

220 223 226

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

220

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS

La Cour a fait parvenir un projet dinsertion au prochain rapport public annuel qui analyse la situation de quatre acteurs industriels du secteur de l'armement : SNPE, GIAT, DCNS et le Service industriel de l'aronautique (SIA). Ceux-ci sont tous issus des anciens arsenaux et demeurent, sous des statuts diffrents, contrls par l'Etat, ce qui correspond au primtre d'examen dfini par la Cour. Pour autant, ils ne reprsentent aujourdhui quune part modeste de l'ensemble de la base industrielle et technologique de dfense qui entre dans le champ de comptences de la direction gnrale de larmement (DGA) en matire de politique industrielle. Bien entendu, je partage les motivations gnrales exposes par la Cour qui visent adapter la base industrielle nationale l'volution du contexte conomique franais, europen et mondial du secteur de larmement. Cela explique la convergence entre les recommandations de la Cour et les actions inities ou conduites par le ministre pour tendre vers cet objectif. Nanmoins, quelques points exposs dans l'analyse propose par la Cour appellent commentaires et prcisions. S'agissant de la restructuration du secteur de la propulsion solide, que prconisait la Cour dans son rapport public de 2009 et devenue effective en 2011, jestime que les modalits de cette restructuration prservent la capacit de l'Etat assurer la protection des actifs stratgiques de ce secteur. En effet, l'option juridique finalement retenue d'une absorption de Snecma Propulsion Solide (SPS) par SME pour raliser la fusion des deux entits, prserve la porte de l'action spcifique dtenue par l'Etat. La protection des actifs stratgiques de cette activit est assure par la combinaison de cette action spcifique institue par le dcret 2011-268 du 14 mars 2011 et de la convention du 21 dcembre 2004 liant l'Etat, Sagem et Snecma, relative aux actifs et filiales stratgiques de dfense (convention dont la modification par avenant visant ajouter SME la liste des filiales stratgiques a t approuve par le Conseil d'administration de Safran du 15 dcembre 2011). La recommandation de la Cour consistant rechercher, dans toute la mesure du possible, dans les oprations de restructuration, le maintien d'une participation publique significative se heurte la ncessit dadosser les activits stratgiques des synergies fondes sur de la coopration, des exportations, et des activits duales si lon souhaite leur maintien pour un cot acceptable. La voie que doit choisir l'Etat pour la protection des intrts stratgiques ne doit pas obrer la recherche d'une meilleure efficacit industrielle fonde sur la cration de telles synergies. Dans le cas prsent, il a t jug prfrable de faire appel des dispositions rglementaires (action

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

221

spcifique), statutaires (disposition adopte par l'assemble gnrale de Safran du 21 avril 2011 d'une limitation 30 % des droits de vote pour tout actionnaire sauf offre publique, que le projet d'insertion de la Cour mentionne apprcier favorablement) et contractuelles (largissement du primtre de la convention entre l'Etat et Safran pour la protection des actifs stratgiques) produisant un effet quivalent. S'agissant du rapprochement entre DCNS et Thales, je souscris l'analyse de la Cour. Une importante volution de la culture d'entreprise est en cours chez DCNS, entame depuis le dbut des annes 2000 par la transformation de cette entit en service comptence nationale, puis en socit, et accentue depuis l'entre de Thales son capital en 2007. Le rapprochement entre ces deux industriels se poursuit et la dcision prise par le Conseil d'administration de Thales le 15 dcembre 2011 de monter au capital de DCNS hauteur de 35 % (volution capitalistique rendue effective le 22 dcembre 2011) permettra certainement de resserrer encore davantage les liens entre les deux acteurs industriels, en particulier sur le plan du management. En matire de maintien en condition oprationnelle des matriels terrestres, le ministre s'est attach, comme le souligne la Cour, prciser et formaliser le rle confr au matre d'uvre industriel Nexter, comme en tmoignent les notifications qui lui ont t faites de contrats de soutien pour le char Leclerc et pour le VBCI. Ces contrats, qui incluent des objectifs de disponibilit, permettent doptimiser le soutien des systmes d'armes qui sont concerns. La mme volont de clarification et de prennisation du partenariat entre le ministre de la dfense et l'industrie, a conduit llaboration de contrats pluriannuels, notifis NEXTER, portant d'une part sur les munitions de moyen calibre, d'autre part sur les munitions de gros calibre. S'agissant de la maintenance des matriels aronautiques, un travail d'adaptation important a t conduit par le ministre de la dfense depuis plusieurs annes. Le Service industriel de l'aronautique, cr en janvier 2008 par fusion du SMA (Service de la maintenance aronautique) et de diverses entits en provenance des trois armes, a t rattach l'arme de l'air. La pertinence du modle adopt a t confirme lors des travaux de la rvision gnrale des politiques publiques. Comme le relve la Cour, le SIA fournit un cadre favorable une poursuite de la rationalisation du maintien en condition oprationnelle des quipements aronautiques. Lavenir se dessine davantage en direction dun largissement du primtre d'intervention du SIA plutt que dans celle dun adossement des partenaires industriels voque par la Cour. En effet, la proximit entre le maintenancier et lutilisateur, ds lors que ce dernier dispose des comptences requises, est favorable une optimisation du rapport disponibilit oprationnelle/cot alors quun adossement aux constructeurs,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

222

COUR DES COMPTES

pourrait tre prjudiciable au client militaire dans le paysage industriel aronautique global. Une dilution du maintenancier militaire dans un ensemble o la priorit serait trs probablement accorde aux besoins des compagnies ariennes civiles ne garantirait pas forcment des conditions de service, ou de prix, optimales pour l'utilisateur militaire.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

223

REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE En premier lieu, je tiens souligner que lEtat poursuit lobjectif partag par la Cour des comptes de restructuration et de consolidation du secteur de lindustrie de dfense. Les annonces faites rcemment par Thales, DCNS et Nexter marquent une tape supplmentaire dans ce sens. En effet, lissue de leurs conseils dadministration runis respectivement les 14 et 15 dcembre 2011, Nexter et Thales ont annonc engager des discussions en vue de rapprocher leurs activits munitionnaires. Le projet consisterait en un rapprochement au sein du groupe Nexter des filiales munitionnaires des deux groupes, Nexter Munitions et TDA, assorti dune prise de participation minoritaire de Thales au capital de Nexter Systems et accompagn de la mise en place entre les deux groupes dun accord de coopration technologique et commerciale. Le nouvel ensemble sappuierait sur la complmentarit de ses sites de production pour offrir une gamme complte de produits ses clients, accrotre sa comptitivit et conqurir de nouveaux marchs lexportation. Tout en prservant lindpendance de Nexter Systems, lentre de Thales son capital permettrait de dvelopper la coopration entre les deux groupes, en particulier dans les domaines technologique et commercial, et de tirer parti de leurs complmentarits dans ces deux domaines afin de favoriser leurs dveloppements respectifs, notamment linternational. Paralllement, Thales a annonc sa dcision, prise lors de la runion de son conseil dadministration du 15 dcembre 2011 et suivie de la notification lEtat le 16 dcembre 2011, dexercer loption de monte au capital de DCNS hauteur de 35 % dont il dispose depuis son entre au capital de lentreprise hauteur de 25 % en 2007. Cette opration sinscrit dans la continuit du rapprochement des deux entreprises intervenu en 2007 avec le soutien de lEtat et des cooprations menes avec succs entre DCNS et Thales, tant sur le march national que sur les marchs export. Elle saccompagne, conformment aux accords conclus en 2007, dune augmentation des droits de Thales dans la gouvernance de DCNS, permettant le renforcement de la coopration entre les deux socits et une intensification des rapprochements des cultures et des mthodes, ainsi que le souligne la Cour des comptes. Comme le mentionne la Cour des comptes, lopration de cession Safran des actifs de propulsion solide de SNPE est dsormais ralise. Elle visait constituer, au sein de Safran, un acteur de rfrence au niveau mondial dans le domaine de la propulsion solide. En effet, le rapprochement de SNPE Matriaux Energtiques (SME) et de Snecma Propulsion Solide (SPS) permet de mettre en place un modle industriel simplifi et intgr, contribuant la comptitivit de la filire franaise de la propulsion solide. Il contribue ainsi au maintien cot matris des comptences et des savoir-

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

224

COUR DES COMPTES

faire technologiques dans le domaine de la propulsion solide, essentiel pour la force de dissuasion et le maintien de laccs autonome lespace. La protection des actifs stratgiques de cette activit repose sur une action spcifique institue au capital de SME par le dcret n 2011-268 du 14 mars 2011 et, pour les actifs ne pouvant entrer dans le primtre de cette action spcifique , sur un avenant la convention signe le 21 dcembre 2004 entre lEtat, Sagem et Snecma, relative la protection des actifs et filiales stratgiques de dfense. Si la Cour des comptes soulignait les potentielles difficults de mise en uvre de la protection juridique en fonction du sens de fusion-absorption de SME et de SPS, celles-ci ont t leves dans la mesure o, la demande de lEtat, Safran est aujourdhui engag dans la ralisation dune fusion absorption de SPS par SME, prservant laction spcifique dtenue par lEtat au capital de SME. Le dispositif de protection a galement t parachev par un dernier avenant la convention signe entre lEtat, Sagem et Snecma, approuv au conseil dadministration de Safran runi le 15 dcembre 2011. Cet avenant vise ajouter la socit SME la liste des filiales stratgiques dfinies par ladite Convention de faon conserver une protection identique celle pralable la fusion sagissant des actifs de SPS absorbs. Si la Cour des comptes estimait ncessaire le maintien dune participation au capital de lentit fusionne, je considre que le mcanisme mis en uvre apporte une protection satisfaisante en permettant lEtat, via laction spcifique, dtre notamment reprsent au conseil dadministration de lentreprise, de sopposer la cession ou au transfert des actifs stratgiques de la socit et dexercer un contrle sur tout franchissement du tiers ou de la moiti du capital ou des droits de vote par un tiers. Par ailleurs, il convient de rappeler que lEtat est lun des principaux clients de Safran, ainsi que de la filire missilire et spatiale laquelle participe la nouvelle entit issue de lopration. A contrario, le maintien dune participation minoritaire ne permet pas lui seul dassurer la protection des actifs stratgiques dune socit. Le niveau de participation plancher de lEtat pourrait tre en effet franchi la baisse loccasion dventuelles oprations de fusion ralises postrieurement par lacqureur. LEtat pourrait alors tre contraint, soit daugmenter le montant de sa participation pour ne pas tre dilu au capital de la nouvelle entit, soit de sopposer la fusion propose par lacqureur, ce qui pourrait empcher les synergies industrielles qui motiveraient lopration. Je ne partage pas par ailleurs les observations de la Cour sur lexercice par lEtat de ses droits de vote double chez Safran. En effet, sauf devoir lancer une offre publique obligatoire portant sur la totalit du capital de la socit, lEtat est tenu de dtenir un pourcentage des droits de vote

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

225

infrieur au seuil dfini par la rglementation boursire pour le dclenchement des offres obligatoires, compte tenu de linterprtation donne par le collge de lAMF la drogation accorde le 9 dcembre 2004 au moment de la constitution du groupe Safran. Cest pourquoi, en 2007, lEtat navait pas dautre choix que de renoncer linscription au nominatif dune partie de ses actions pour maintenir ses droits de vote en de du seuil du tiers, ce qui a t fait et valid par le collge de lAMF le 18 octobre 2007. LEtat reste aujourdhui le premier actionnaire de Safran, avec 30,2 % du capital et une part des droits de vote de 29,65 %, maintenue juste sous le seuil lgal de dclenchement obligatoire dune offre publique (depuis abaiss 30 %) et conformment la limitation des droits de vote 30 % pour tout actionnaire, mesure adopte linitiative de lEtat lors de lassemble gnrale de Safran du 21 avril 2011 et souligne par la Cour. Enfin, sagissant de lentretien des matriels darmement, je partage lavis de la Cour sur laccroissement du rle dvolu Nexter Systems dans le maintien en condition oprationnelle des matriels de lArme de terre, cette volution ayant notamment t permise par la mise en place de contrats de maintenance pluriannuels.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

226

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Ce rapport, qui se propose de faire le bilan du suivi des recommandations exprimes par la Cour dans son rapport public annuel de 2009, indique que ses recommandations ont, pour l'essentiel, t suivies d'effet. Elles portaient essentiellement sur la restructuration du secteur de l'industrie de l'armement ainsi que la rorganisation du domaine du maintien en condition oprationnelle (MCO) des matriels militaires. Comme le constate la Cour, des progrs notables ont t accomplis, ce qui reflte une communaut de vue entre le Gouvernement et la Cour en ce domaine. Votre rapport appelle de ma part des observations s'agissant de la recommandation de mieux quilibrer les objectifs de prennit d'activits industrielles stratgiques et de rduction des dpenses. Je prends note de la rponse du ministre de la dfense indiquant ne plus disposer des moyens budgtaires suffisants pour assurer un flux de commandes continu auprs des industriels et recourir la commande de dmonstrateurs, sans attendre la commande ventuelle des matriels eux-mmes, ainsi qu' des commandes pluriannuelles. Ces deux techniques semblent acceptables dans les domaines stratgiques. Les commandes pluriannuelles, pour leur part, peuvent prsenter un intrt au-del des seuls secteurs stratgiques, dans la limite o elles restent compatibles avec l'objectif de soutenabilit du budget de la Dfense. En effet, celles-ci reprsentent un levier de ngociation avec les industriels, susceptible de faire baisser le cot des programmes d'armement, et permettent une meilleure visibilit des dpenses sur le moyen terme, quand bien mme elles se traduisent par une certaine rigidification de la dpense. Cette problmatique du maintien des comptences stratgiques renvoie une rflexion qui doit tre mene par l'Etat concernant l'avenir de ses industries d'armement et leur insertion dans l'environnement europen et mondial. A cet gard, une rflexion devra ncessairement tre engage sur une rorganisation du paysage industriel au plan europen. De mme devra tre recherch un partage de financement de certains programmes d'armement avec nos partenaires. Une hirarchisation devra tre ralise entre d'une part, les secteurs les plus stratgiques qui devront tre prservs sous comptence nationale exclusive et, d'autre part, ceux pouvant donner lieu une rorganisation industrielle au plan europen. Enfin, les secteurs les moins stratgiques devront s'affirmer, par leurs propres moyens, dans un contexte de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES INDUSTRIES DARMEMENT DE LETAT

227

concurrence mondiale, sans bnficier comme par le pass d'un dbouch national assur.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre II Des remises en ordre hsitantes

1- Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire 2- France Tlvisions : au milieu du gu 3Le Passage aux responsabilits et comptences largies de sept universits parisiennes : une mise en uvre difficile

4- Les contrats de professionnalisation : un impact conforter face la crise 5- Le redressement de la commune de Pont-Saint-Esprit (Gard) : le suivi encore partiel des avis de la chambre rgionale

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

1 Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire


_____________________ PRESENTATION ____________________ En dcembre 2007, la Cour publiait un rapport public thmatique sur les grands chantiers culturels . Ce rapport soulignait le poids excessif des grandes oprations dans le total des dpenses dinvestissement du ministre de la culture et de la communication. Il dressait surtout un constat svre sur les conditions de ralisation des projets, lancs partir destimations financires souvent sommaires, et avec une programmation des travaux insuffisante, entranant des rorientations coteuses et des dpassements importants de dlais. La Cour concluait la ncessit damliorer substantiellement les performances de la matrise douvrage au ministre de la culture. Elle suggrait de faire voluer le pilotage des chantiers, en prenant en considration lautonomisation de gestion consentie aux tablissements culturels de premier rang. Elle prconisait, en outre, une volution institutionnelle des comptences du centre des monuments nationaux, du service national des travaux et de ltablissement de matrise douvrage des travaux culturels. Le ministre de la culture et de la communication a tenu compte des recommandations de la Cour concernant le suivi administratif et les modalits dexercice de la matrise douvrage et de la matrise duvre de ses projets immobiliers. En revanche, leffet de ces rformes sur lefficience du ministre ou des tablissements placs sous sa tutelle nest, ce jour, pas dmontr, parce que ces rformes sont rcentes, mais surtout parce que la conduite oprationnelle des grands travaux reste toujours soumise de trop nombreux alas. Lenqute de suivi, qui a port sur les trente-cinq plus importantes oprations acheves ou en cours entre 2007 et 2011 - reprsentant un montant total de lordre de 1,9 Md - fait ainsi ressortir des performances mdiocres quant la tenue des devis et des dlais des

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

232

COUR DES COMPTES

chantiers, avec notamment un dpassement moyen des cots dobjectif de lordre de 25 %. Par ailleurs, au vu du montant des besoins de financement dores et dj constats, des prvisions relatives leurs charges de fonctionnement, la Cour attire lattention sur les risques de drapage budgtaire des grandes oprations dinvestissement culturel.

I - Des changements notables dans la gestion immobilire et la direction des travaux


A - La rorganisation de la gestion immobilire
Dans son rapport public thmatique de 2007, la Cour soulignait lenchevtrement des fonctions et des responsabilits qui rgnait au ministre de la culture en matire de gestion des projets immobiliers. Elle dplorait linsuffisance de la coordination par les services centraux de la programmation et du suivi des travaux. Elle indiquait notamment que ni le ministre ni les tablissements placs sous sa tutelle ne disposaient dindicateurs de rsultat permettant de suivre les oprations immobilires et den valuer la ralisation dans le temps.

1 - La simplification de lorganisation ministrielle


Depuis 2007, mme si lenvironnement juridique qui prside aux travaux du ministre de la culture et de la communication reste foisonnant et complexe, le paysage institutionnel a eu une nette tendance se clarifier et se simplifier. La gestion immobilire du ministre de la culture sinscrit toujours dans deux sous-ensembles juxtaposs et relativement tanches entre eux : le premier, constitu de ladministration centrale du ministre et dtablissements publics nationaux, est ddi au pilotage de la politique gnrale de travaux et la conduite des grands projets. Le second, form par le rseau des services dconcentrs rpartis sur lensemble du territoire, est mobilis autour de lentretien et de la restauration du patrimoine monumental. La rationalisation rcente de la gestion des travaux au ministre de la culture emprunte quatre directions : la mutualisation des comptences, la spcialisation des oprateurs en charge de la matrise douvrage, la responsabilisation des tablissements exploitants et la dcentralisation,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

233

avec la dvolution aux collectivits territoriales de la responsabilit et des charges de conservation de certains monuments. Parmi les volutions institutionnelles constates depuis 2007, certaines sont plus ou moins stabilises. La rorganisation en 2010 des structures de ladministration centrale sest traduite par des changements durables et bnfiques dans la programmation et le suivi des projets immobiliers du ministre. La cration de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) et la mise en uvre de la rforme du Centre des monuments nationaux (CMN) partir de 2008, sinscrivent aussi et de faon positive dans la dure. En revanche, il est trop tt pour apprcier les effets de la politique de dcentralisation des monuments historiques sur les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC) dont le domaine daction en matire dentretien, de restauration et de valorisation du patrimoine immobilier du ministre de la culture en rgion se trouve, de ce fait, rduit. A cet gard, la monte en puissance du centre des monuments nationaux et de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture comme matres douvrages spcialiss au niveau ministriel vient souligner, par comparaison, la modestie des moyens techniques dont disposent les directions rgionales des affaires culturelles pour grer les travaux restant placs sous leur autorit. Ce sujet mrite, incontestablement, un approfondissement des rflexions au sein du ministre.

2 - La mise en place dinstruments de programmation et de suivi


Avec la mise en place, systmatique partir de 2004, du suivi global des crdits dinvestissement queffectue la direction de ladministration gnrale (DAG), devenue service des affaires financires et gnrales (SAFG) du secrtariat gnral, le ministre de la culture dispose, depuis plusieurs annes, dune information financire rgulirement actualise en matire immobilire. Depuis 2007 et notamment la suite des observations de la Cour, le ministre et les tablissements qui lui sont rattachs se sont engags dans un important travail de dfinition et de programmation pluriannuelle de leurs projets dinvestissement, en mettant progressivement en place des indicateurs de rsultats et des moyens communs, afin de les grer et de les valuer dans la dure. La mise en uvre du systme dinformation interministriel Chorus devrait en outre, permettre terme de disposer dun instrument informatis utile la programmation et au suivi des travaux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

234

COUR DES COMPTES

Comme lensemble des autres dpartements ministriels depuis 2009, le ministre sest engag dans la ralisation d'un audit physique et financier de son parc immobilier, ainsi que dans llaboration d'un plan stratgique sur cinq ans visant accrotre les performances de sa gestion, en cohrence avec les orientations fixes par le gouvernement. Conformment aux instructions interministrielles, ces travaux ont conduit la dfinition de schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI). Paralllement au niveau central, le ministre a donn naissance par arrt du 13 janvier 2010 la commission ministrielle des projets immobiliers (CMPI), dont la cration tait annonce depuis 2006. Comme le prvoit l'article 2 de l'arrt constitutif, la commission ministrielle des projets immobiliers est notamment comptente pour vrifier la faisabilit de la programmation technique et budgtaire globale du ministre en matire dinvestissement immobilier et pour veiller au respect des objectifs, des cots et des dlais des projets. Des progrs significatifs ont donc t accomplis au ministre pour consolider ses procdures de programmation et de suivi des travaux. Le dveloppement en cours, sous lgide du secrtariat gnral, des schmas pluriannuels de stratgie immobilire par oprateurs, des schmas directeurs damnagement par quipement ou par site, de tableaux de bord ministriels pour les plus grandes oprations et la mise en uvre dindicateurs de programmation et de suivi des projets vont ainsi dans le bon sens. Ces instruments constituent une indniable amlioration des moyens de gestion dont dispose le ministre pour matriser ses choix et ses cots dinvestissement. Encore faut-il attendre les rsultats concrets qui en dcouleront. Ceux-ci sont tributaires de la fiabilisation des donnes techniques et financires en provenance des oprateurs, mais surtout de lusage qui en sera rellement fait pour le pilotage ministriel des projets, alors que la commission ministrielle des projets immobiliers nouvellement cre est encore en rodage.

B - La rforme de la matrise douvrage et de la matrise duvre


La Cour, dans son rapport public thmatique de 2007 soulignait les complications fcheuses rsultant de la coexistence au ministre de deux oprateurs spcialiss, ltablissement public de matrise douvrage des travaux culturels (EMOC) et le service national des travaux (SNT), agissant concurremment, selon un partage des tches problmatique, comme matres douvrage dlgus du ministre et de ses tablissements.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

235

Elle constatait, en outre, que lautonomisation croissante des grands tablissements culturels poussait leur confier de plus en plus la responsabilit de conduire leurs propres travaux. Paralllement, dans le secteur des monuments historiques, elle relevait les difficults lies la lente monte en puissance du centre des monuments nationaux comme oprateur et les problmes poss par le quasi monopole des architectes en chef des monuments historiques (ACMH), au regard des rgles europennes douverture la concurrence des mtiers soumis statut. Elle appelait, en consquence, une rforme de la matrise douvrage et de la matrise duvre au ministre.

1 - La cration de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC)


N de la fusion du service national des travaux (SNT) et de ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels (EMOC), loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) a t institu sous forme dtablissement public administratif par le dcret n 2010-818 du 14 juillet 2010. La cration dun oprateur unique, disposant dune masse critique incontestable ainsi que dune double comptence en matire de restauration et de construction, rpond aux prconisations de la Cour qui salarmait de la perte de consistance des portefeuilles dactivit du SNT et de lEMOC. Dsormais, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture constitue le matre douvrage de droit commun du ministre de la culture et de ses tablissements. Plac sous la tutelle du ministre, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture peut cependant aussi se voir confier des missions par dautres administrations. Ses comptences ont t de surcrot largies par rapport celles, essentiellement axes sur la matrise d'ouvrage, des deux oprateurs quil fusionne. Le cadre juridique de ses interventions a t dfini de manire permettre ltablissement dutiliser la fois le dispositif du mandat (dont le formalisme est bien adapt aux oprations complexes autrefois gres par ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels) et les possibilits ouvertes par les modifications de la loi du 17 juin 2004 relative la matrise douvrage publique (notamment pour les activits hrites du service national des travaux). La mise en place effective de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture est intervenue trs rapidement ds la publication de son dcret constitutif, en juillet 2010. Ses effectifs ont t fixs 114 agents, comparer au total des 122 emplois ouverts ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels (76) et au

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

236

COUR DES COMPTES

service national des travaux (46). Mme si ltablissement a d attendre le vote de la loi de finances rectificative pour disposer de certains crdits, ce qui a t lorigine de lgers retards, dans lensemble, linstallation de loprateur a t ralise dans de bonnes conditions administratives et financires. La continuit des oprations hrites de ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels et du service national des travaux nen a pas pti. Laction de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture est trop rcente pour avoir fait l'objet d'une valuation. On peut seulement constater que le portefeuille de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, ce jour, est 95 % francilien et reste encore principalement centr sur son cur de mtier, la matrise douvrage, sans faire encore apparatre une rorientation dactivits laquelle prdisposent ses statuts. Par ailleurs, pour rpondre pleinement aux recommandations de la Cour des comptes, il importe que loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture finalise un contrat de performance consignant les critres dvaluation de son action, et amliore, par ailleurs, la qualit dune comptabilit analytique aujourdhui dfaillante.

2 - La difficile monte en puissance du Centre des monuments nationaux (CMN)


Depuis le prcdent rapport public thmatique, larticle 48 de la loi de finances pour 2007 a largi les missions du Centre des monuments nationaux la matrise d'ouvrage des travaux de restauration et d'entretien des monuments nationaux qui lui ont t remis en dotation. Cette nouvelle mission a t exerce, partir de 2007, par le biais dun dispositif d'organisation transitoire. La fin de ce rgime transitoire avec le passage un mode de fonctionnement prenne du centre tait prvue au 1er janvier 2010. Cette phase transitoire se prolonge encore aujourdhui. Le centre a en effet les plus grandes difficults faire face aux nouvelles responsabilits, qui lui ont t confies, en matire de matrise douvrage des 80 monuments nationaux dont il a la responsabilit, directement par remise en dotation, ou indirectement par contrat. Par des conventions de mandat mises en place en 2007, 2008 et 2009, beaucoup de chantiers concernant les monuments du centre sont encore pris en charge par les directions rgionales des affaires culturelles et le service national des travaux, ou par substitution loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, en attendant que le centre soit en mesure dassurer la matrise d'ouvrage de ses immeubles. Ces conventions vont se clturer au fur et mesure de la rception des

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

237

travaux en cours. A partir de 2010, aucune nouvelle opration du centre na fait lobjet dune convention de ce type. Engage en 2003, la rorganisation interne du centre ntait donc toujours pas acheve fin 2010. L activation de la nouvelle direction de la matrise douvrage nest intervenue qu lt 2010. La capacit du centre laborer une programmation et raliser les travaux reste encore problmatique. Des difficults diverses, notamment de recrutement de personnels qualifis, expliquent que lanne 2010 nait pu tre, comme prvu, lanne de plein fonctionnement du nouveau rgime de la matrise d'ouvrage. Faute de recul, il n'est donc toujours pas possible de tirer un premier bilan sur la capacit relle du Centre des monuments nationaux absorber la charge des oprations qui lui sont confies, veiller correctement la qualit et au suivi des travaux, enfin assurer la cohrence entre la politique d'investissement et la politique culturelle et commerciale de l'tablissement pour ce qui est des monuments qui lui ont t remis en dotation.

3 - La rforme du statut des architectes en chef des monuments historiques (ACMH)


Dans le cadre des amnagements apports au droit des monuments historiques, en sus des modifications appliques la matrise d'ouvrage, un deuxime axe de rforme a concern la matrise duvre avec la remise en cause du quasi monopole dtenu par les architectes en chef des monuments historiques pour les travaux de restauration effectus dans les immeubles classs, dont la matrise d'ouvrage est assure par l'Etat ou finance par lui. Cette remise en cause sinscrit dans un contexte marqu par la normalisation du droit franais par rapport aux rgles douverture la concurrence, dictes dans ce domaine par lUnion europenne. L'ordonnance du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protgs avait dj fait voluer la donne en raffirmant la qualit de matre d'ouvrage des personnes publiques ou prives, propritaires ou affectataires de monuments classs. Elle prcisait, en outre, quils ntaient plus tenus de faire systmatiquement appel un architecte en chef en cas de travaux, mais pouvaient recourir un matre d'uvre, rpondant aux critres professionnels dfinis par dcret en Conseil d'tat. A partir du moment o l'Etat n'assumait plus la matrise d'ouvrage sur lensemble des monuments historiques, il n'tait en effet plus possible que les architectes en chef des monuments historiques,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

238

COUR DES COMPTES

qui sont des fonctionnaires, conservent leurs prrogatives sur les autres monuments que ceux de l'tat. Les textes rglementaires prcisant les contours de cette rforme, dont lincidence juridique et conomique sur la profession darchitecte en chef est forte, ont t plusieurs fois contests. Ce nest quavec le dcret - n2009-749 du 22 juin 2009 relatif la matrise duvre sur les immeubles classs au titre des monuments historiques que les rgles fixant les conditions d'intervention des architectes pour les travaux sur les monuments historiques ont t stabilises. A la suite de l'entre en vigueur dudit dcret, larrt du 1er fvrier 2011 fixant les conditions de rmunration des architectes en chef des monuments historiques a modifi les conditions de paiement de leurs prestations en les rapprochant du barme prvu par la loi du 12 juillet 1985 relative la matrise d'ouvrage publique. Cet arrt prvoit qu'une valuation sera faite l'issue de deux ans d'application. D'ores et dj, sur cinq cent quatre-vingt-trois oprations de restauration lances depuis juin 2009 par des propritaires autres que lEtat, quatre cent soixante-douze ont t confies des architectes en chef des monuments historiques (77 %) et cent-huit des architectes libraux (23 %), pourcentage encore modeste mais qui devrait, lavenir, logiquement augmenter.

II - Un bilan insatisfaisant de la programmation et de la conduite des oprations


Pour apprcier si des progrs ont t accomplis, depuis 2007, dans la programmation et la conduite des chantiers culturels, lenqute de suivi a tabli, avec le concours du secrtariat gnral du ministre, un bilan statistique portant sur toutes les oprations dinvestissement du ministre suprieures 10 M, soit un ensemble pertinent de 35 oprations et 66 sous-oprations. La Cour sest intresse ensuite neuf projets en cours ou en phase de lancement : la rnovation du Grand Palais des Champs Elyses ; les ramnagements du muse dOrsay ; la restauration de la salle Favart ; la modernisation du muse Picasso ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

239

la restructuration du Carr Richelieu de la Bibliothque nationale de France (BNF) ; la cration dun nouvel espace ddi aux arts de lIslam au Louvre ; la construction de la grande salle Philharmonique la Villette ; la ralisation du muse des civilisations dEurope (MUCEM) Marseille ; la programmation de la Maison de lHistoire de France.

Chacune de ces neuf oprations a fait lobjet dun examen allant de la phase de dfinition initiale la vrification des rsultats obtenus par rapport aux objectifs physiques et financiers affichs au lancement du projet et au dbut des travaux. Enfin, pour mesurer la soutenabilit de leffort financier la charge de lEtat, lenqute de suivi a cherch mettre en relation les donnes statistiques et comptables, ainsi recueillies, avec la prvision budgtaire trois ans.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Oprations au 31/12/2010

Etat du projet au 31/12/ 2010

Sous-opration

Montant initial TDC TTC de l'opration en euros constants

Montant initial TDC TTC actualis (indice BT) la date prvisionnelle dachvement du projet 34 850 000 182 540 000 51 373 498

Cot de l'opration TDC TTC au 31/12/2010 final ou actualis (*) actualisation au 30/09/2011 46 850 000 211 000 000 82 484 000 87 306 000 (*) (90 958 000)

Ecole d'architecture de Paris Belleville Quadrilatre Richelieu Cit de l'architecture et du patrimoine (CAPA)

achev en cours achev

Transfert des locaux Ramnagement Clos et couvert Faade Ralisation du centre de Chaillot (CAPA) Arts de l'Islam (travaux des salles des Arts de l'Islam + restauration des faades Visconti + travaux des Trois Antiques) Amnagement des salles de l'aile Sully nord pour les collections du mobilier XVIIIme Construction du centre des Archives

31 000 000 149 800 000 44 820 011

Louvre

en cours

61 010 000

67 600 000

Louvre Centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine

en cours

14 549 000

17 200 000

25 500 000 194 730 000 (*) (195 480 000) 45 500 000 (*) (54 103 000 dont 9 700 000 dacquisition immobilire en juin 2011)

en cours

119 000 000

158 305 700

Muse Picasso

en cours

Travaux de rnovation de l'Htel Sal et d'extension du muse

24 800 000

nd

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS


Muse d'Orsay en cours

241
Tympan Est Pavillon amont Construction du btiment Ricciotti et amnagements du Fort SaintJean Restauration MH du Fort Saint Jean Construction Paris d'un quipement musical centr sur une grande salle de concert dans le parc de la Villette Paris. Travaux de restauration du Grand Palais Travaux de restauration et amnagement (Salon d'honneur, Galerie Sud-est I Rotondes Sud, circulations et hors galerie Sud-est II) 8 950 000 99 800 000 10 087 975 13 770 000

MUCEM Marseille

en cours

144 087 800

160 767 000

Philharmonie de Paris

en cours

173 115 000

204 140 000

336 530 694

Grand Palais

1re tranche acheve

60 000 000

nd

106 050 000

Grand Palais

en cours

26 118 659

23 595 957

Source : Cour des comptes.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

242

COUR DES COMPTES

A - La prpondrance des chantiers franciliens et des oprations de moyenne envergure


Lanalyse de lchantillon comme ltude de cas soulignent quau cours des cinq dernires annes, le dsquilibre entre Paris et la province, en matire de ralisation de grands quipements financs par ltat, na pas t rduit et que le nombre doprations denvergure exceptionnelle est rest limit.

1 - Un dsquilibre Paris/province persistant


Parmi les trente-cinq oprations de ltude, cinq seulement concernent des chantiers ouverts en province : les coles darchitecture de Nantes, Clermont-Ferrand et Strasbourg, qui font partie dun plan national de modernisation, et les deux oprations relatives au projet du MUCEM (muse et centre de conservation), Marseille. Les projets sont donc, une crasante majorit, situs en rgion Ile-de-France. Ce sont, la fois, les plus nombreux et les plus importants en montant, notamment pour la ralisation dquipements nouveaux83 : philharmonie de Paris (336,5 M) ; centre darchives de Peyrefitte (195 M), dpartement des arts de lIslam au Louvre (103,5 M). Par rapport au prcdent rapport public thmatique de la Cour, le mouvement de dcentralisation des grands quipements culturels caractris par la cration des antennes du Louvre Lens et du centre national dart et de culture/ Georges Pompidou Metz ne sest pas amplifi. Au-del de 2013 et de la ralisation du muse des civilisations pour lEurope et la Mditerrane, aucune grande opration nouvelle nest dailleurs programme en rgion. On observe, toutefois, un certain effort de rquilibrage des projets en Ile-de-France au profit de la banlieue, comme en atteste la cration du centre darchives de Pierrefitte-sur-Seine et, demain, la ralisation Cergy du centre national de conservation, de restauration et de recherche du patrimoine (CNC2RP), lanc par le Louvre et le ministre de la culture.

83

Tous les montants sont donns toutes charges et taxes comprises, sauf pour la Philharmonie qui rcupre, comme association, le montant de la TVA sur ses travaux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

243

2 - De trs grands projets moins nombreux


Par rapport aux annes 1980 et 1990, marques par la multiplication des quipements neufs de trs grande envergure, la priode rcente comporte beaucoup moins de projets culturels de cette nature. Cette volution tait dj note dans le rapport public thmatique de 2007. De fait, dans les annes 2000 et 2010, au titre des projets autour de 300 M, tels le muse des arts premiers ou la philharmonie de Paris, tous deux confis larchitecte Jean Nouvel, font figure dexception. Si lon met de ct le financement au long cours du schma directeur de Versailles et celui de la maison de lhistoire de France (non encore budgt en 2011), les projets compris entre 100 et 250 M sont au nombre de quatre : la restauration du Grand Palais, la ralisation du MUCEM, la restructuration du quadrilatre Richelieu, et la construction du centre darchives de Pierrefitte. Il faut toutefois aussitt faire remarquer que la plupart de ces projets, comme dautres un peu moins importants, sont dsormais le plus souvent co-financs, par des collectivits locales, linstar de la philharmonie ou du muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane, ou mobilisent en financement une part trs significative de mcnat (Arts de lIslam au Louvre) ou, pour certains, font lobjet dun autofinancement significatif (Grand Palais, Muse Picasso).

B - Le pilotage mdiocre des grands projets


La Cour nignore pas le caractre complexe de certaines des trentecinq oprations de ltude, ni les contraintes spcifiques qui psent sur certains chantiers culturels, notamment en raison de la technicit des quipements mis en uvre ou du caractre historique des btiments qui les accueillent. Lenqute de suivi fait cependant ressortir des performances gnralement mdiocres quant la programmation des oprations, la tenue des devis et le respect des dlais. Le pilotage oprationnel des grands travaux culturels reste, en effet, toujours soumis aux mmes alas que ceux antrieurement constats. A cet gard, si lefficience du ministre de la culture, ou des tablissements placs sous sa tutelle, ne sest pas notablement amliore pour la ralisation de grands travaux depuis 2007, il est juste de souligner quil est encore trop tt pour mesurer le plein effet des rformes rcentes mises en uvre au ministre en matire de matrise douvrage.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

244

COUR DES COMPTES

1 - La programmation et la conduite des travaux


Les neuf oprations faisant lobjet dun examen particulier dans le panel dtude mettent en vidence la diversit des schmas en vigueur pour le pilotage des chantiers culturels, puisque parmi elles, trois sont ralises sous la matrise douvrage de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Orsay, Favart, Richelieu), quatre autres sont places directement sous la direction des tablissements ou associations de prfiguration concerns (Grand Palais, Picasso, Louvre, Philharmonie), une est en partie effectue dans le cadre dun partenariat public/priv (MUCEM), enfin le statut de la dernire nest toujours pas tranch (maison de lhistoire de France). Si lon largit le champ danalyse aux trente-cinq oprations dun montant suprieur 10 M, on constate que le mouvement de dconcentration organique de la gestion des projets immobiliers du ministre, amorc avant 2007, sest nettement amplifi depuis : seize chantiers relvent directement du ministre et dix-neuf des tablissements. On constate aussi que dans leur quasi-totalit, les oprations directement suivies par ladministration centrale du ministre et finances sur son budget (quinze sur seize) font lobjet dune dlgation de matrise douvrage loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (et avant 2010, au service national des travaux ou ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels). Le rle de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture se trouve, en revanche, relativis quand la gestion des projets est dconcentre vers les tablissements de la culture : quatorze projets sur les dix-neuf qui relvent de ces tablissements font lobjet dun mandat de matrise douvrage attribu un oprateur autre que loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, oprateur qui, dans la plupart des cas, relve du secteur priv. Sur le seul primtre de ltude, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture assure donc la matrise douvrage de vingt oprations sur trente cinq, ce qui correspond 65 % de la masse financire globale. Parmi les divers schmas de ralisation possible des quipements culturels, le recours aux partenariats public/priv (PPP) semble rencontrer des limites, si lon en juge labandon du partenariat public/priv, prvu lorigine pour la construction de la grande salle philharmonique de la Villette, ou aux questions que peut susciter la ralisation du centre de recherche et de conservation du MUCEM. Le cot complet de cette dernire opration (cot dacquisition et de maintenance) slve

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

245

93,8 M84 avec 33,06 M pour l'investissement et la provision pour ddit, 26,7 M pour les charges financires et 34,06 M pour la maintenance, montants mettre au regard du seul cot de la construction du btiment estim au dpart 21,1 M et aujourdhui de lordre de 30 M. Renvoyant aux svres critiques de la Cour en 2007 sur linsuffisance des travaux prparatoires en amont et sur les dfaillances de la programmation des travaux ensuite, lenqute de suivi rvle les hsitations, les atermoiements et les imprcisions dont ptissent certaines oprations depuis leur lancement. Ainsi, il aura manqu jusqu fin 2011, un schma directeur pour les travaux du Grand Palais. Cette situation a pour consquence de masquer limportance des financements mobiliser pour un projet qui a dj cot 130 M environ et pourrait en coter plus du double dans les prochaines annes. Par ailleurs, faute dune programmation en amont des activits, la restauration lidentique de la grande verrire qui se rvle insuffisamment tanche et la climatisation du btiment nont pas t penses en fonction des salons et manifestations de prestige que la nef abrite dsormais. Le muse dOrsay a, en cours de route, profondment modifi son programme de travaux. Quoique programms depuis 2006, les travaux de rparation du tympan-est et damnagement du pavillon amont du muse dOrsay nont toujours pas commenc pour les premiers et viennent juste dtre achevs pour les seconds. Engages pour respecter lenveloppe globalement alloue au muse, certaines rvisions la baisse du programme de restauration du tympan-est, qui portent sur des lments importants, posent un problme de validation au plan technique et de chiffrage final. Considre comme indispensable ds 2006 et dcide formellement en 2008, la rnovation du muse Picasso a connu depuis lors bien des vicissitudes qui se traduisent par des rvisions de programme, de dlai et de cot. Les travaux qui ont effectivement dbut en octobre 2011 doivent sachever au printemps 2013. Les doutes que lon peut avoir sur la matrise de lopration au vu dun calendrier aussi contraint redoublent quand on observe que le muse assure dsormais, sans grande exprience et avec des moyens techniques limits, la matrise douvrage du projet. Le projet du muse des civilisations de lEurope et la mditerrane, dcid en 2001, a pti dun faible niveau de priorit jusquen 2008, anne
84

La construction du btiment Ricciotti, la restauration et lamnagement du Fort Saint-Jean slvent 160 767 M.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

246

COUR DES COMPTES

partir de laquelle il a t relanc et rorient. Objet musal mal identifi, quand sa perspective se rsumait la dcentralisation Marseille de la collection des arts et traditions populaires, tourn dsormais vers toutes les cultures de la Mditerrane, le projet du MUCEM se dploie sur les deux sites du Vieux port et du quartier de la Belle de Mai et dans trois btiments. Les atermoiements et les modifications de la programmation depuis 2002 ont entran une lvation importante du devis initial du fait mme des dlais, puisque le montant du projet (hors partenariat public/priv) a quasiment doubl par rapport lenveloppe initiale annonce au lancement de lopration. Le projet de construire sur le site de la Cit de la musique la Villette une grande salle de concert remonte la fin des annes 1990. Il a donc fallu attendre 2006 pour que lopration sorte des limbes et soit officialise. lissue dun concours international, la ralisation du lquipement a t attribue, en avril 2007, aux ateliers Jean Nouvel. Toutefois, ce stade, ni lorganisation de la matrise douvrage ni le financement du projet ntaient encore finaliss. Outre les incertitudes sur sa viabilit qui en marqurent les prmisses, le projet a connu, depuis 2006, de nombreux retards lis aux fluctuations des arbitrages publics, au caractre infructueux de lappel doffres constructeurs, la ncessit de substituer un improbable partenariat public/priv un nouveau tour de table difficile boucler avec les collectivits partenaires. Ces dlais ont videmment influ sur le cot dobjectif de lopration, sans tre pour autant les seuls en cause dans lvolution financire du projet entre 2006 et 2010 (204 M en 2006, 276,25 M en 2009, 336 M en 2010)85.

2 - Les carts de cot


Depuis 2007, sept oprations peuvent tre considres comme intgralement ou quasiment acheves, si lon retient comme critre louverture du btiment au public : les trois coles nationales suprieures darchitecture (ENSA) de Paris-Belleville (juillet 2009), de Paris-Val de Seine (avril 2007), et de Nantes (fvrier 2009), ainsi que de la Cit de larchitecture et du patrimoine (CAPA) (septembre 2007), de la cit
85

Cette augmentation de prs de 65 % du montant de lenveloppe initiale aprs actualisation inclut, en effet, de notables amnagements du programme de base ; si lon prend en compte les modifications du primtre de lopration et certains cots non intgrs au devis initial, la hausse du cot prvisionnel dobjectif, entre 2006 et 2011, est de 45,2 % ; si lon intgre, enfin, la charge des assurances, les provisions pour alas ainsi que le financement de certains quipements (orgue, etc.) seulement prvus depuis 2009, le cot dobjectif crot de 22 %.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

247

nationale dhistoire de limmigration (octobre 2007), des galeries du Grand Palais (octobre 2010), du centre europen de musique de chambre de Fontainebleau (2009). On peut donc pour ces projets rapporter les cots dfinitifs aux cots dobjectifs initiaux. 86 Sur sept oprations termines, cinq prsentent un cart suprieur 30 % entre le cot initial en euro constant et le cot dfinitif. Lcole darchitecture de Paris-Belleville et la cit de larchitecture et du patrimoine ont en particulier connu, en cours de ralisation, des dpassements trs importants de leur enveloppe - respectivement valus 51 % et 84 %. Si lon calcule lcart entre le cot final et le cot rvis en euro constant pour tenir compte non seulement de linflation montaire mais aussi de lactualisation des facteurs, fonction de lindice du btiment, ces deux oprations enregistrent encore des carts de 34 % et 60,5 %. Mme si les bases de lanalyse sont ncessairement moins solides pour les oprations qui sont toujours en cours, le cot final estim au 31 dcembre 2010 de neuf dentre connaissent un doublement, en valeur constante, du montant du devis annonc la date du lancement. Il sagit du quadrilatre Richelieu, du dpartement des arts de lIslam, de la rnovation du pavillon Sully au Louvre, du centre darchives de Pierrefitte, du muse Picasso, du muse dOrsay, du MUCEM, et de la philharmonie de Paris. Aprs intgration partielle de complments programmatiques et rvision des prix, la diffrence entre le cot dobjectif initial (actualis la date prvisionnelle dachvement du projet) et le nouveau cot dobjectif fix au 31 dcembre 2010 reste, pour ces neuf oprations, encore suprieurs 25 %. Dans certains cas, lcart ainsi calcul apparat exorbitant (philharmonie : + 65 % ; Louvre-aile Sully : + 48 % ; muse Picasso : + 39 %). Sans perdre de vue les circonstances propres la ralisation de chacun de ces projets, dans lensemble, ces exemples incitent penser que, pour des chantiers complexes, la dvolution, aux tablissements exploitants, de la matrise douvrage de leurs travaux ne se traduit pas, en tout cas pas de faon vidente, par une amlioration des performances de leur gestion. Deux maux semblent, en effet, affecter la conduite par les tablissements de leurs projets :

Cest ce qui a t fait, en homognisant les donnes (actualisation du cot dobjectif initial en euros constants, montant des travaux actualis la date de lavantprojet dfinitif, cot final) de faon viter des distorsions trop fortes, lies notamment au dmarrage lent de certains projets.

86

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

248

COUR DES COMPTES

la sous-qualification, et la faiblesse numrique des services techniques chargs de lexercice de la matrise douvrage en leur sein, surtout pour les moins importants dentre eux ; une programmation de travaux souvent trop ambitieuse et par trop volontariste. Si on ajoute ces drapages les risques qui proviennent de financements extrieurs alatoires (mcnat) ou de lautofinancement dune masse de plus en plus importante de travaux (Louvre, Grand Palais, Picasso), et si lon considre que les causes luvre au cours des dernires annes devraient continuer de produire les mmes effets - c'est-dire des surcots -, les grands chantiers qui restent achever reprsentent un risque financier lev pour le ministre in fine, appel en garantie. Ainsi, alors que le cot global des 35 oprations du panel est estim 1,89 Md, au 31 dcembre 2010, les dpassements par rapport lagrgat des enveloppes initiales de lensemble de ces oprations (1,31 Md) reprsentent 582 M, soit une hausse de 44 %, correspondant une annuit des crdits dinvestissement du ministre. Si lon procde au mme calcul, aprs actualisation, au cot des facteurs, du montant total initial (1,51 Md), cet cart est ramen 380 M, soit cependant une augmentation moyenne de 25 % du cot global dobjectif, en lgre amlioration par rapport au constat du rapport public thmatique de 2007 qui faisait tat dune augmentation moyenne de 30 %. Mme si ces valuations nont quun sens trs relatif tant donn la diversit des dates de valeurs prises en compte (certains programmes tant lancs depuis plus de dix ans), elles demeurent nanmoins fort parlantes.

3 - Les dpassements de dlais


Les dpassements de dlais, qui affectent la ralisation des oprations, apparaissent eux aussi substantiels et systmatiques. Si lon exclut du panel de lenqute les oprations de restauration au long cours comme celles du site de Versailles, le retard moyen entre la date dachvement des projets, telle quenvisage leur lancement, et la date effective ou prvisible des travaux au 31 dcembre 2010 est dune trentaine de mois. Encore faut-il souligner que cet cart moyen constitue une donne approximative dans la mesure o certains projets sont finis,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

249

tandis que dautres sont en cours et des stades davancement divers au regard de leur chancier prvisionnel initial.87 Les importants dlais constats au cours de lenqute sont pour partie imputables des phases de procdure difficilement compressibles (mise en concurrence de la matrise duvre, consultation dentreprise), des imprvus invitables ou des complments dtudes inluctables. Ils nen tmoignent pas moins dune insuffisante prparation des projets lors de la phase qui prlude la prise de dcision, ce qui implique de devoir ultrieurement retravailler leur finalisation scientifique, culturelle et technique et den diffrer dautant la ralisation. Certains projets enregistrent, du fait dhsitations ou de temporisations dans les processus darbitrage, des retards trs importants entre la date de lancement et le dbut effectif des travaux. La rnovation de la grande Halle de la Villette, prvue ds 2002, na t engage quen 2005. Annonce en 2004, la mise en chantier du btiment devant accueillir le dpartement des arts de lIslam au Louvre na dbut quen janvier 2009. Alors que lattribution par voie de concours du projet de construction du muse des civilisations de lEurope et la mditerrane remonte 2005, les travaux nont commenc quen novembre 2009. Dcide en 2006, la construction de la philharmonie na dmarr quen 2011. Ces dlais considrables signalent des dysfonctionnements dans la prise de dcision politico-administrative. Les annonces officielles sont, en effet, souvent en dcalage par rapport ltat dinstruction pralable du dossier au triple plan technique, administratif et financier. Les erreurs ou omissions commises au stade de la prsentation du projet (cot dobjectif, choix du site dimplantation, nature des quipements programms) vont ensuite contaminer les autres tapes du processus (concours darchitecte, choix du matre duvre, montage financier), entranant des recadrages brusques, des retards et des surcots. Si lon veut faire la part entre les dlais pralables louverture du chantier et ceux imputables la conduite des travaux, il faut considrer les sept oprations du panel acheves depuis 2007. La dure moyenne de ralisation de ces oprations depuis la date de leur lancement est de cinq ans.88 Le dcalage moyen entre la date

Pour les sept oprations du panel acheves au 31 dcembre 2010, la dure effective est de 60 mois en moyenne dont 12,7 mois de retard imputable la phase de travaux. 88 A titre indicatif, il a fallu 8 ans pour raliser lcole nationale suprieure darchitecture de Belleville de Nantes, 7 ans pour lENSA de Belleville Paris-

87

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

250

COUR DES COMPTES

prvisionnelle fixe au dbut effectif des travaux et la fin de ceux-ci est de 12,7 mois. Les retards de chantier les plus importants affectent la ralisation de lcole nationale suprieure darchitecture de Belleville (31 mois) et de la cit de larchitecture et du patrimoine (25 mois). Pour les oprations en cours au 31 dcembre 2010, la quantification des dlais est plus difficile. Si lon neutralise la phase de latence entre le lancement du projet et louverture du chantier et si lon part du dbut effectif des travaux89, on constate nanmoins que la plupart des oprations enregistrent dj des retards prvisibles de plusieurs mois, y compris pour certaines qui viennent juste de commencer : 21 mois pour la philharmonie, 20 mois pour la cit des sciences et de lindustrie, 12 mois pour la rotonde du Grand Palais.

III - Un effort financier dsquilibr et difficilement soutenable


Entre 2006 et 2010, les crdits de paiements, inscrits en loi de finances pour les investissements du ministre, ont oscill entre 460 M et 572 M selon les annes. Au cours de la mme priode, les dpenses dinvestissement nettes du ministre ont volu entre 507,5 M et 651 M par an. On constate donc, pour la priode sous revue, une tendance lgre et rgulire la hausse des dpenses dinvestissement, qui contraste avec les profils prcdemment relevs pour la squence 1999-2006, marque selon le rapport public thmatique de 2007, par des -coups importants, non seulement dune anne sur lautre mais aussi dans le cadre de la gestion annuelle, en raison du poids des reports et des autres mouvements de crdits90.
Belleville, 6 ans pour la Cit de larchitecture (CAPA), 5 ans pour lENSA de Belleville Paris-Val de Seine, 4 ans pour la cit de limmigration. 89 Ce qui reprsente un mode de calcul des dlais favorable la matrise douvrage mais beaucoup moins aux donneurs dordre, lexploitant, sans mme parler des usagers. 90 Cette squence budgtaire chaotique a pour origine la tempte du 26 dcembre 1999 qui a entran des rparations importantes sajoutant aux besoins de financement dun patrimoine dans un tat de conservation gnrale dj faible. Dans ce contexte, les lois de finances pour 2000 et 2001 ont procd des ouvertures de crdits en nette augmentation, mais sans que saccroissent paralllement la capacit des services engager effectivement les sommes mises leur disposition, ni celle des entreprises spcialises dmarrer les chantiers correspondants. La thrombose budgtaire qui en est rsulte au tournant des annes 2001 et 2002 fut caractrise par un niveau exceptionnel de reports dune anne sur lautre et une dgradation catastrophique du taux de consommation des crdits dinvestissement du ministre.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

251

Le financement des grands chantiers culturels, par rapport ces volutions budgtaires, pose deux types de questions. La premire porte sur limpact de ces oprations dans la rpartition des crdits dinvestissement de la culture, la seconde sur la rduction des marges budgtaires du ministre. Evaluation des crdits consacrs aux investissements culturels Il est malheureusement impossible de prsenter de longues sries budgtaires homognes car, partir de 2006, avec la mise en uvre de la loi relative aux lois de finances, la nomenclature change et ne permet plus dtablir le mme type dagrgats entre les titres dinvestissement. Lanalyse budgtaire des investissements culturels ne porte donc que sur les exercices postrieurs 2006, les donnes recenses cette fin provenant des programmes patrimoines (programme 175), cration (programme 131), transmission des savoirs et dmocratisation de la culture. Les investissements financs par ces programmes sont distingus selon quils constituent des investissements directement raliss par le ministre de la culture (titre 5) ou des investissements raliss par des oprateurs en charge d'une mission de service public (catgorie 32i) ou par des tiers (catgorie 6i). Pour valuer les montants des investissements relatifs aux catgories 32i et 6i, qui ne sont pas donns par les rapports annuels de performances (RAP), il faut procder une extraction de donnes partir du plan comptable de lEtat (PCE). Les montants prvus en loi de finances initiale et les crdits ouverts tant dfinis au niveau du titre et non de la catgorie, les montants donns pour les catgories 32i et 6i sont donc purement indicatifs. Ces montants ont t tablis par construction avec l'hypothse que la part de la catgorie 32i, ou 6i, au sein des titres 3 ou 6, pour la loi de finances initiale et les crdits ouverts, est gale celle constate pour les dpenses nettes.

A - Le poids des grands chantiers dans les investissements culturels


La politique dinvestissement du ministre poursuit traditionnellement deux grandes orientations : la sauvegarde du patrimoine monumental et la ralisation de nouveaux quipements culturels. Mme si plusieurs grands projets entranent la construction de nouveaux difices, quil sagisse du centre darchives de Pierrefitte et de la philharmonie de Paris, la priode actuelle est surtout marque par la place donne la modernisation de monuments anciens.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

252

COUR DES COMPTES

Il est donc de moins en moins pertinent dopposer la ralisation des grands projets culturels la politique de conservation du patrimoine. Outre que des quipements nouveaux, tels que le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane ou le dpartement des arts de lIslam, obissent en effet une logique mixte, qui conjugue chantier de restauration et de construction, la plupart des projets en cours portent sur la restauration et la transformation dun monument historique aux fins de ladapter aux exigences contemporaines de sa mission. Tel est le cas, par exemple, de la rnovation du thtre de la salle Favart, de la cration de la cit de larchitecture et du patrimoine (CAPA) au Palais de Chaillot, ou des amnagements du Grand Palais. Toutefois, le financement des grands projets culturels nest pas sans impact sur le financement de la politique de restauration du patrimoine monumental. Quoique, dans labsolu, les crdits dinvestissement consacrs aux monuments historiques (hors crdits dentretien) aient t majors de 42 M, entre 2006 et 2010, (passant de 245,2 M 287 M), leur part relative dans le total des dpenses dinvestissement du ministre a eu tendance baisser au cours de la priode contrle. Ils reprsentent 48 % du total de ces dpenses en 2006, 46 % en 2008, 44 % en 2010. Ce flchissement traduit la monte en puissance des paiements relatifs la ralisation de grands quipements, le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane et le centre de Pierrefitte notamment. Moins nette quautrefois, la ligne de partage des investissements culturels entre quipements neufs et restauration continue, cependant, en recouper une autre : celle qui spare les grands projets franciliens des oprations menes en rgion. Au cours de la dernire dcennie, comme le met en vidence le panel de lenqute, la trs grande majorit des nouveaux quipements culturels de ltat ont t installs en Ile-deFrance. En nombre et en poids financier, les programmes franciliens sont prpondrants. Le constat selon lequel la politique dquipements culturels favorise la rgion dle-de-France, plus que toutes les autres rgions, est confort par lanalyse des donnes budgtaires. Sagissant des crdits immobiliers affects aux budgets oprationnels de programmes (BOP), on constate une dcrue des montants dconcentrs tmoignant de la prpondrance des grands chantiers nationaux : 66 % du total des dpenses dinvestissement en 2006, 64 % en 2008, 60 % en 2010. Cette baisse, en valeur absolue et relative, est encore plus accuse si, pour mesurer le montant total des crdits dconcentrs vers la province, lon neutralise certains effets de prsentation des donnes lorigine de distorsions statistiques.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

253

En effet, si lon soustrait des agrgats fournis par le ministre, les crdits transfrs au service comptence nationale des travaux et celui des archives91, si lon enlve en outre ceux affects la direction rgionale des affaires culturelles Ile-de-France, le ratio des oprations sur financements dconcentrs sur le total des investissements du ministre, qui donne une indication sur la rpartition de leffort dquipement culturel entre la rgion parisienne et la province, diminue considrablement. En appliquant ces rfactions aux dpenses du titre 5, dont les donnes dtailles sont seules disponibles, les montants dconcentrs vers lensemble des autres rgions que lIle de France passent en effet de 147, 48 M, soit 57 %, en 2007 124,34 M, soit 51 %, en 2008, 107,88, soit 47 %, en 2009 et 101,03 M, soit 32,5 %, en 2010. Cette diminution nest que trs faiblement compense par laccroissement des subventions dinvestissement du titre 6 territoires (globalement de lordre de 28 M sur la priode). Ces chiffres montrent que les dpenses rellement consacres aux monuments historiques et aux crdits dconcentrs en rgion au mieux stagnent, voire rgressent, au cours des dernires annes92. Ces constatations relatives la consommation des crdits de paiements sont rapprocher de la progression ou de la reprise de certains chantiers au cours des plus rcents exercices, quil sagisse de grandes oprations (Pierrefitte, philharmonie) ou de plus modestes (rnovation des centrales dair du centre national d'art et de culture Georges Pompidou). Au vu des rsultats de la gestion des grands chantiers et de leur surcot, tant donn les contraintes particulires et gnrales qui psent sur les crdits de la culture, la question se pose de savoir comment, aujourdhui et pour lavenir, le budget du ministre de la culture est en mesure de soutenir la fois un effort en faveur de la politique dentretien et de restauration du patrimoine et la poursuite, aux mmes conditions, voire en linflchissant en faveur de la province, de sa politique de grands chantiers.

Service national des travaux/Oprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture et service centralis des archives nationales. 92 Cette situation nest pas vraiment corrige si lon ajoute aux dpenses dinvestissement les dpenses dentretien du patrimoine historique, comptabilises comme des dpenses de fonctionnement. Celles-ci, au cours des dernires annes, ne reprsentent en effet en moyenne quenviron 3,5 % des dpenses dinvestissement immobilier.

91

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

254

COUR DES COMPTES

B - La rduction des marges budgtaires


Le rapprochement du montant consolid des trente-cinq oprations de ltude finances sur le budget du ministre (1,47 Md sur 1,89 Md) avec les donnes budgtaires disponibles, permet de dgager les enseignements suivants : une annuit de crdits d'investissement inscrits en loi de finances initiale correspond en moyenne 35 % du financement des trente-cinq plus gros projets la charge du ministre de la culture et des tablissements relevant de sa tutelle ; les surcots, constats pour lensemble des trente-cinq oprations la charge du ministre et de ses tablissements (dans l'hypothse d'une prise en charge du surcot proportionnel au financement), correspondent une annuit de crdits d'investissement inscrits en loi de finances initiale au budget du ministre. Les donnes budgtaires corroborent, par ailleurs, le constat relatif la monte des travaux directement pris en charge par les grands tablissements. Tandis que lenveloppe totale des oprations du champ dtude slve 1,89 Md rpartis entre 970 M (51 %) pour le ministre et 920 M (49 %) pour les tablissements publics (avec des financements en provenance dautres ministres), la part des crdits annuels dinvestissement du ministre qui est dconcentre vers les grands oprateurs culturels parisiens se situe autour de 25 %, ce qui correspond environ 55 % des crdits des budgets oprationnels de programmes centraux.93. Limportance prise par cette dconcentration organique des crdits et des dpenses dinvestissement a pour consquence de limiter et de rigidifier tendanciellement les marges de manuvre du ministre pour les petites et moyennes oprations notamment, en rgion. Pour examiner lexcution de la programmation des dpenses et les futurs besoins de crdits au titre des investissements culturels, il nest malheureusement pas possible, faute dun suivi aussi fin par les services du ministre, de faire concider strictement les donnes collectes au cours du contrle avec les tats de suivi budgtaire du ministre. Le secrtariat gnral du ministre ne peut fournir de sries cohrentes, et encore sur les trois exercices de la loi de finances postrieurs 2010, que pour les projets suprieurs 20 M, qui ont vocation tre examins en commission ministrielle des projets immobiliers.
93

Source : donnes des titres 5 et 6 du budget du ministre charg de la culture et catgorie 32i.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

255

Sur ce champ rduit et en fonction des critres danalyse actuellement retenus, notamment par la commission ministrielle des projets immobiliers, le besoin de financement des grands projets ressortissant la mission culture tait estim 966 M au 31 dcembre 2010 et figure pour environ 1,5 Md au PLF 2012. Cet accroissement est principalement li la budgtisation des travaux du thtre de Chaillot, de Versailles et au projet de maison de lhistoire de France. Si aux programmes de la mission culture (131,175, 224), on ajoute les crdits des programmes 334 et 186, respectivement rattachs aux oprations du quadrilatre Richelieu et la cit des sciences, le montant global estimatif des travaux du ministre slve alors environ 1,65 Md. Dans lensemble, avec quelques dcalages invitables entre les donnes, lanalyse budgtaire corrobore donc bien les conclusions tires des tats financiers et des tudes de cas pour les trente-cinq oprations du panel. Le montant et les rythmes dengagement et de mobilisation des crdits font ressortir le caractre problmatique du financement de certains chantiers (retards et surcots dores et dj constats ou simplement estimatifs au 31 dcembre 2010) et la charge budgtaire quils induisent ncessairement lavenir pour le ministre et certains autres ministres co-financeurs de projets (cit des sciences, BNF, etc.). Outre leur poids dans les crdits dinvestissement actuels et futurs du ministre, les grands projets sont aussi consommateurs de crdits de fonctionnement, ce qui psera sur la structure budgtaire du ministre et de plus en plus aprs 2013. Ainsi, titre dexemple, les budgets de fonctionnement en anne pleine pour le centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine, le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane et la Philharmonie94 de Paris ne sont pas encore stabiliss sous prtexte dune monte en puissance tale de 2013 2015. Dans l'attente d'estimations plus prcises et d'arbitrages sur la taille, le nombre et la rpartition des emplois ainsi que sur le mode de fonctionnement de ces structures, les subventions du ministre ont t arrtes 8 M pour Pierrefitte-sur-Seine en 2013 et 12 M pour le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane en 2013. Enfin, la salle n'ouvrant en principe qu'en 2014, le budget triennal ne prvoit rien pour la Philharmonie en 2013, au-del du fonctionnement de l'association de prfiguration. Ltablissement affiche, cependant, un
94

Ce qui implique que soient galement tranchs lavenir et le fonctionnement de la salle Pleyel pour linstant rattache au projet.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

256

COUR DES COMPTES

besoin de financement en 2015 de lordre de 35 M dont 18 M de subvention, 9 M tant la charge de lEtat. Tant en investissement quen fonctionnement, le financement des grands quipements culturels en cours de ralisation exposent donc le budget du ministre des tensions importantes dans les prochaines annes. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Au terme de cette enqute de suivi sur les grands chantiers culturels quatre conclusions principales peuvent tre dgages : Les procdures de suivi administratif et de contrle financier du ministre sur ses grandes oprations immobilires se sont beaucoup amliores par rapport aux constatations faites dans le prcdent rapport de la Cour. Des progrs doivent, cependant, encore tre accomplis, par exemple en revoyant le seuil de saisine de la commission ministrielle des projets immobiliers. La clarification des rgles relatives la matrise duvre et la matrise douvrage, notamment avec la cration de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture et la rforme du Centre des monuments nationaux, doit tre salue. On attend, cependant, de ces rformes quelles produisent pleinement leurs effets dans la gestion des travaux engags par le ministre et ses tablissements. La Cour ne peut, en revanche, que regretter, ce stade, le bilan mdiocre des performances enregistres dans la conduite des grands chantiers achevs ou en cours entre 2007 et 2011, bilan qui traduit notamment des problmes rcurrents darbitrage et de programmation en amont des travaux. Dans un contexte marqu par les exigences de rduction des dficits publics, le caractre difficilement soutenable du financement des grands chantiers culturels conduit souligner les risques de tensions budgtaires inhrents aux crdits affects aux travaux mais aussi au fonctionnement de certains nouveaux quipements. La Cour recommande : 1. damliorer la comptabilit analytique et tablir rapidement le contrat de performance de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture ; 2. dachever la mise en uvre des schmas pluriannuels de stratgie immobilire des 80 oprateurs du ministre ; 3. de dvelopper les schmas directeurs des sites et/ou tablissements suivants : parc de la Villette, Palais de Chaillot, Grand Palais,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

257

4. 5. 6.

7.

Palais Royal, manufacture de Svres, manufacture des Gobelins et Mobilier national, Ecole nationale suprieure des Beaux-arts et Ecole nationale suprieure darchitecture - site de Paris Malaquais, muse de Cluny, Palais de Compigne, chteaux de Fontainebleau et dEcouen ; de raliser ltude dvaluation de la rforme de la profession des architectes en chef des monuments historiques ; dabaisser le seuil de saisine de la commission ministrielle des projets immobiliers 10 M ; de finaliser les budgets de fonctionnement et les statuts du muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane et de la philharmonie ; de dfinir sans tarder les conditions dexploitation de la salle Pleyel aprs 2015.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de la culture et de la communication Prsident de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture Prsident de lassociation philharmonie de Paris Prsident de la Bibliothque nationale de France Prsident de la Cit de larchitecture et du patrimoine Prsident de la Maison de lhistoire de France Prsident de la Runion des muses nationaux (RMN) Prsidente du Centre des monuments nationaux Directeur du muse des civilisations Europe mditerrane Prsident du muse dOrsay Prsident directeur du muse du Louvre Prsidente du muse Picasso

260 262 267 268 269 270 271 272 273 275 276 277 278

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

260

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Cette insertion appelle de ma part les observations suivantes. Tout d'abord, je partage votre constat relatif la poursuite d'une politique de grands projets porteuse de risques sur la soutenabilit budgtaire de la mission Culture en raison, notamment, des cots de fonctionnement futurs qu'elle induit. De ce fait, ces investissements constitueront un enjeu majeur du prochain budget triennal : la question de leur rchelonnement ou du renoncement certains projets devra tre pose. S'agissant de l'oprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), sa mise en place peut tre prsente comme un acquis trs positif de la rvision gnrale des politiques publiques. Par sa forte expertise, sa taille critique et la qualit de son reporting, cet oprateur constitue un atout dans un contexte de ncessaire matrise de la dpense. Je fais part de mon souhait constamment rappel de voir l'OPPIC renforc dans son rle d'oprateur de matrise d'ouvrage de droit commun, y compris sous forme de matrise d'ouvrage dlgue par les oprateurs du MCC. J'aimerais galement insister sur la ncessit de rtablir un processus d'instruction des dossiers et de prise de dcision qui implique l'ensemble des acteurs concerns, et notamment mon ministre. Avant toute annonce, un projet devrait avoir t examin l'aune des critres suivants : justification de la ncessit des projets ; discussions sur les modalits de financement l'aune d'chanciers pluriannuels en recettes et en dpenses ; intgration d'hypothses d'actualisation et de provisions pour alas ; estimation des cots de fonctionnement futurs induits et comparaison au statu quo ; mise en discussion systmatique de scenarii chiffrs. Certains projets font ou ont fait l'objet de discussions interministrielles de qualit. Il s'agit par exemple de la poursuite du schma directeur de Versailles, ou de la dfinition d'un schma directeur pour le Grand Palais labore fin 2011. Vous mettez enfin sept recommandations, auxquelles je souscris dans leur ensemble. Je souhaite toutefois apporter les prcisions suivantes. Le dveloppement de schmas directeurs demand par la Cour concerne un primtre trs large. Si ces schmas constituent des instruments de pilotage utiles, notamment pour des ensembles immobiliers importants (Villette, Versailles, Grand Palais par exemple), ils n'en demeurent pas moins des facteurs de rigidit budgtaire et leur opportunit doit donc tre dbattue.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

261

Pour des sites de taille plus modeste, ils peuvent utilement tre remplacs par des plans pluriannuels d'investissements, qui ncessitent un formalisme moins lourd et sont plus facilement ajustables. En tout tat de cause, leur adoption doit tre prcde d'changes nourris et conclusifs avec la direction du budget. Par ailleurs, la Cour demande de dfinir sans tarder les conditions d'exploitation de la salle Pleyel aprs 2015. Or, l'avenir de la salle Pleyel est intimement li au calendrier de construction ainsi qu'au projet de la future Philharmonie de Paris, encore 1'tude dans sa composante culturelle. Cet avenir devra en outre tre pens dans le cadre d'un arbitrage global sur le financement de la salle Pleyel : la rentabilisation de son exploitation ou le dsengagement du site devront tre recherchs en priorit. Toute dcision ce stade apparatrait prmature sur un sujet qui pourra constituer un point d'arbitrage en vue du budget triennal 2013-2015.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

262

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Je me flicite que la Cour souligne l'ambition des rformes mises en uvre par le ministre de la Culture et de la Communication dans le pilotage des grands projets, dont beaucoup rsultent des recommandations formules par la Cour, et souhaite appeler plus particulirement votre attention sur les points suivants. I. L'ampleur des rformes mises en uvre par le ministre garantit un pilotage renforc des grands chantiers culturels L'organisation de la matrise d'ouvrage a t profondment rationalise. A la suite notamment des recommandations de la Cour, l'Oprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) a t cr en 2010 par la fusion du Service national des travaux (SNT) et de lEtablissement public de matrise douvrage des travaux culturels (EMOC). L'OPPIC constitue dsormais le matre d'ouvrage de droit commun du ministre de la culture et de ses tablissements. Sur le seul primtre de l'tude, il assure la matrise d'ouvrage de 63 % des projets et mme de 97 % des projets qui relvent directement du ministre. Avec un investissement global de 1 578 millions deuros au titre de lensemble projets en cours, l'OPPIC dispose, comme le souligne la Cour, d'une masse critique incontestable. En outre, le Centre des monuments nationaux s'est vu confier de nouvelles attributions avec le transfert de la matrise d'ouvrage des travaux de restauration et d'entretien des monuments nationaux qui lui sont remis en dotation. La nouvelle direction de la matrise d'ouvrage est entirement constitue depuis l'automne 2010. En septembre 2011, 123 oprations de restauration taient programmes en matrise d'ouvrage directe de l'tablissement. Enfin, la matrise d'ouvrage la charge des directions rgionales des affaires culturelles (DRAC) a t rduite aux travaux d'entretien, de rparation et de restauration des 230 monuments historiques appartenant l'Etat non remis en dotation des tablissements publics et ne relevant pas de la comptence de l'OPPIC. Les moyens financiers des DRAC sont proportionns ces missions. Le dispositif de planification stratgique et de pilotage a galement t renforc. Les schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI), mis en place depuis 2010, dfinissent les orientations stratgiques et la programmation pluriannuelle des investissements immobiliers pour chacun des sites du ministre. Ils intgrent un audit du parc immobilier, sur lequel le lancement des grands projets peut s'appuyer. De mme, la mise en place de schmas directeurs permet de prendre en compte les besoins des utilisateurs d'un site, avec pour objectif de garantir, dans la dure, la cohrence des

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

263

interventions sur ce cadre bti et d'expliciter les besoins en financement dans une perspective pluriannuelle. La Commission ministrielle des projets immobiliers (CMPI) assure, depuis 2010, sous la prsidence du secrtariat gnral, le pilotage et le contrle du respect des objectifs, des cots et des dlais pour les grands projets. Pour ce faire, elle a mis en place un dispositif formalis de suivi des 16 oprations les plus importantes et pratique de manire systmatique une analyse par les risques. Active depuis prs de deux ans, la CMPI est dsormais pleinement intgre au processus dcisionnel. Enfin, des tableaux de bord par projet permettent de suivre en temps rel de plus grandes oprations, de prendre la mesure des risques sur les plans immobilier, budgtaire et juridique, ainsi que sur les aspects relatifs aux ressources humaines, et d'identifier les leviers d'action propres les prvenir. II. Cest prsent que les rformes menes par le ministre vont commencer produire pleinement leurs effets sur les performances en matire de cot et de dlai, comme le souligne la Cour Les projets tudis par la Cour ont t lancs avant la cration de l'OPPIC et de la CMPI, qui sont les deux principaux outils du ministre pour matriser des risques en matire de cot et de dlai. 85 % d'entre eux ont mme t lancs avant la publication du rapport de la Cour de 2007. Les rformes mises en uvre n'ont donc pu avoir qu'un impact rduit sur les performances des projets. Celles-ci se sont toutefois amliores, dans la mesure o les surcots en euros courants par rapport aux cots initiaux des projets ont t rduits de 30 % en 2007 25 % en 2010. Cette amlioration est plus marque sur les projets lancs depuis 2007 avec des surcots limits 7,5 %. Labsence de stabilit des cots s'explique en premier lieu par la spcificit et le caractre complexe des grands chantiers culturels. La dfinition des contours d'un projet d'quipement culturel et la dtermination de son cot constituent un processus itratif complexe associant le matre d'ouvrage, le matre duvre et les tutelles. Certains quipements font office de prototype ou reprsentent une complexit technique particulire avec des interventions sur un monument historique ou des travaux en site occup. La prvision des cots est donc par nature moins aise que pour des projets de construction classique. Le faible nombre d'oprations acheves durant la priode (7) limite la porte de l'analyse sur les performances en matire de dlai. Sur des oprations d'une dure de ralisation de cinq ans en moyenne, le retard moyen de treize mois environ observ par la Cour sur la phase de travaux s'explique principalement par les rsultats relevs sur deux oprations. L'cole nationale suprieure d'architecture de Paris-Belleville, acheve en 2009, a, en effet, connu des sinistres et des dfaillances d'entreprise qui ont engendr un retard de 31 mois et la Cit de l'architecture et du patrimoine,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

264

COUR DES COMPTES

acheve en 2007, a donn lieu une rhabilitation complexe du Palais de Chaillot ralise avec vingt-cinq mois de retard. Ces deux oprations particulires mises part, le retard moyen slve 7 mois sur la phase de travaux. La dure de la priode pralable au lancement des travaux constate sur un nombre plus important d'oprations (28) s'tablit trente mois environ. Ce dlai s'explique par lambition culturelle et financire des projets, ainsi que par les contraintes techniques et administratives inhrentes : tudes pralables et diagnostics, concours et tudes de matrise duvre, obtention des autorisations de travaux et consultation des entreprises, avec des dlais contraints chaque tape, notamment par le code des marchs publics. III. Le ministre s'engage poursuivre la rforme du pilotage des grands chantiers culturels, sur le fondement des recommandations de la Cour Le contrat de performance de l'OPPIC pour la priode 2012-2014 sera sign en mars 2012. La mise en uvre de ce document stratgique donne l'occasion de mobiliser l'OPPIC comme acteur essentiel de la matrise des cots et des dlais. Son expertise sera plus systmatiquement sollicite en amont de la prise de dcision. Des outils de pilotage des cots et des dlais distinguant les diffrentes causes de dpassement (changement de programme et volution de primtre, actualisation, alas survenant durant les travaux) seront mis en place pour l'ensemble des projets. De mme, une tude d'impact en termes de cot et de dlai avant chaque changement de programme et un bilan conomique aprs l'achvement de l'opration seront raliss. Enfin, comme le prconise la Cour, une comptabilit analytique sera mise en place, afin de dterminer le cot de la matrise d'ouvrage pour chacune des oprations. La CMPI continuera, comme son arrt de constitution le prvoit, d'examiner des projets dont le cot prvisionnel est infrieur 20 millions deuros, seuil au-del duquel l'examen est obligatoire. L'analyse sera cible sur des oprations prsentant un risque particulier. Ce ciblage permettra un examen approfondi et sur la dure, seul mme de garantir une matrise des risques. Le cot total des schmas directeurs, et non celui des projets qui les composent, sera galement pris en considration. En outre, la CMPI se prononcera systmatiquement sur les conditions d'exercice de la matrise d'ouvrage des grands projets. Elle valuera notamment si l'existence d'une quipe de matrise d'ouvrage interne proportionne la dimension du projet justifie de confier la matrise d'ouvrage du projet l'tablissement public concern, ou, le cas chant, une structure de prfiguration, en lieu et place de l'OPPIC, qui demeure le matre d'ouvrage de droit commun. Chaque oprateur sous tutelle du ministre disposera d'un schma pluriannuel de stratgie immobilire en 2012 : les projets ont tous t

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

265

transmis France Domaine, qui en achve actuellement l'instruction. Les schmas directeurs de site, dont llaboration est recommande par Cour, continueront tre dvelopps. Le Grand Palais dispose d'un schma directeur, prsent par l'tablissement en octobre 2011, et celui du Parc de la Villette sera finalis en 2012. Par ailleurs, l'OPPIC a ralis un plan pluriannuel dinvestissement relatif au Palais-Royal et des schmas directeurs sont en cours d'laboration pour la Manufacture de Svres, la Manufacture des Gobelins et le Mobilier National, le site de Paris Malaquais, le muse de Cluny, le Palais de Compigne, les chteaux de Versailles, Fontainebleau, Ecouen et Malmaison, l'Acadmie de France Rome, le Conservatoire national de musique et de danse de Paris, le quadrilatre de Rohan-Soubise et l'hpital Jean Martial de Cayenne. Prs de la moiti d'entre eux sera acheve ds 2012. La mise en uvre des schmas directeurs sera tendue d'autres sites. Les budgets de fonctionnement des nouveaux quipements, comme le muse des civilisations de lEurope et de la Mditerrane (MuCEM) et la Philharmonie de Paris, seront finaliss au cours du premier semestre 2012 dans le cadre de la prparation du budget triennal du ministre pour les annes 2013 2015. Les statuts sont en cours d'laboration : le MuCEM sera ainsi constitu en tablissement public caractre administratif en 2012. A l'instar de ce qui a t fait pour ces deux grands projets, les futures crations d'quipement donneront lieu systmatiquement une analyse du modle conomique des tablissements avec un recours accru des plans d'affaires et des tudes prcises sur le public et la frquentation. Il sagit ainsi de garantir la soutenabilit globale des projets. Par ailleurs, les conditions d'exploitation de la salle Pleyel seront redfinies, en cohrence avec l'activit de la Philharmonie. Enfin, une premire valuation de l'ouverture la concurrence de la matrise duvre des oprations de restauration sur les monuments historiques n'appartenant pas l'Etat sera ralise en juin 2012. IV. La politique de grands projets n'est pas contradictoire avec l'objectif de restauration des monuments historiques et le rquilibrage des investissements sur l'ensemble du territoire Les grands chantiers culturels ont longtemps t concentrs dans la capitale. Les vastes oprations de rnovation des grands quipements culturels localiss en majorit Paris, qui font partie du primtre de l'tude de la Cour, ne peuvent donc chapper cette logique. Toutefois, pour inverser cette tendance, le choix a t fait d'installer en priorit les nouveaux quipements en priphrie de Paris, dans les espaces o se cumulent ingalits territoriales et sociales. Il en va ainsi, par exemple, du centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine et de la Tour Mdicis, projet artistique et culturel d'excellence situ Montfermeil. En parallle, l'effort en direction des rgions a t maintenu depuis 2007 avec, notamment, le MuCEM, le

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

266

COUR DES COMPTES

Centre Pompidou-Metz, le Louvre-Lens, le centre Pompidou mobile et les oprations portant sur les coles d'architecture de Nantes, Clermont-Ferrand et Strasbourg. Par ailleurs, l'effort financier destination des monuments historiques s'est accru. Comme le souligne la Cour, la ralisation de grands projets ne saurait tre oppose aux objectifs de restauration du patrimoine dans la mesure o l'essentiel des projets, qui concernent des btiments classs ou inscrits au titre des monuments historiques, intgre prcisment cette proccupation. L'effort en direction de la restauration des monuments historiques dans leur ensemble n'a pas diminu ou stagn ces dernires annes : il a, au contraire, sensiblement augment. En effet, les investissements portant sur les monuments historiques sont passs de 245 287 millions deuros entre 2006 et 2010, soit une hausse de 17 % sur la priode. Les crdits inscrits pour 2011 et pour 2012, respectivement 309 et 311 millions deuros (hors crdits d'entretien) confirment cette tendance. De mme, les subventions d'investissement en direction des territoires ont augment de 32 millions deuros entre 2006 et 2010, afin de renforcer l'exercice direct de la matrise d'ouvrage par les collectivits territoriales et les personnes prives sur les monuments historiques dont l'Etat n'est pas propritaire. La planification de la conduite des grands projets et le squenage du lancement des chantiers poursuivent un double objectif : garantir labsence deffet dviction sur dautres oprations dinvestissement, notamment en rgion, et assurer la soutenabilit budgtaire. Le budget annuel consacr aux grands projets est limit 40 % des crdits d'investissement du ministre. Ainsi, le ministre a pu, de front, conduire ses grands chantiers, dvelopper les oprations de restauration des monuments historiques et rquilibrer ses investissements sur lensemble du territoire. Le renforcement du pilotage des grands chantiers culturels, grce aux mesures rcemment adoptes pour assurer la matrise des cots, va contribuer en assurer la soutenabilit et lancer de nouvelles dynamiques d'investissement. 70 millions deuros sont ainsi mobiliss sur la priode 2011-2013 en faveur des muses territoriaux et de certains muses nationaux dans le cadre du Plan muses, qui a pour objectif de dployer une politique dinvestissement sur lensemble du territoire, urbain et rural, mtropolitain et ultra-marin, afin dapporter une rponse culturelle riche et diversifie tous nos concitoyens.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

267

REPONSE DE LOPERATEUR DU PATRIMOINE ET DES PROJETS IMMOBILIERS DE LA CULTURE (OPPIC)

J'ai pris connaissance avec satisfaction de l'apprciation positive porte par la Cour des comptes sur les conditions de mise en place de lOPPIC. Je souhaite par ailleurs informer la Cour que l'laboration du contrat de performance de lOPPIC, dont elle souligne l'importance, est en cours. La premire partie, relative la prsentation de l'tablissement et au diagnostic de ses forces et faiblesses, a t prsente, en plein accord avec la tutelle, au Conseil d'administration du 8 dcembre dernier. La seconde partie, relative aux objectifs stratgiques et aux indicateurs associs est en cours de rdaction. Le projet de contrat de performance sera soumis l'approbation du Conseil d'administration lors de sa runion du 29 mars 2012. Parmi les axes de progrs mis en avant dans le contrat figure le dveloppement d'une comptabilit analytique visant notamment permettre une meilleure apprciation de la charge de travail imputable chaque opration.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

268

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION PHILHARMONIE DE PARIS Jai lhonneur de vous informer que le rapport nappelle aucune observation de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

269

REPONSE DU PRESIDENT DE LA BIBLIOTHEQUE NATIONALE DE FRANCE Jai lhonneur de vous confirmer que je nai pas de remarques particulires apporter au rapport intitul Les grands chantiers culturels .

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

270

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT DE LA CIT DE LARCHITECTURE ET DU PATRIMOINE Je me permets de faire une remarque : Les documents diffuss par la cit font tat dun budget de 80,18 M et non 82,48 M.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

271

REPONSE DU PRESIDENT DE LA MAISON DE LHISTOIRE DE FRANCE Jai lhonneur de vous faire savoir que ce rapport nappelle pas de remarque de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

272

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT DE LA REUNION DES MUSEES NATIONAUX (RMN) Le schma directeur de rnovation du Grand Palais, finalis fin octobre 2011, a mis en vidence la part importante des travaux de prservation et de mise niveau technique et rglementaire au regard des travaux d'amnagement indispensables pour restituer la cohrence fonctionnelle du Grand Palais dans toutes ses composantes. Il prsente un dcoupage, par zone et par phase, des travaux raliser. Ce document structurant a t approuv l'unanimit par le Conseil d'administration de l'tablissement le 15 dcembre 2011. Vous trouverez ci-joint, copie de la rsolution et de ses pices annexes approuves par le Conseil d'administration. Je m'efforcerai de mettre en uvre les premires tapes de ce schma directeur avec la rigueur qui s'impose pour un projet de cette envergure : programmation et concours d'architecture en 2012, ralisation de la premire opration de 2014 2016/17.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

273

REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX

Le chapitre 2 consacr au Centre des monuments nationaux appelle de ma part les remarques suivantes quil me semble utile de porter la connaissance de la Cour. Tout dabord, ltablissement souscrit totalement lobservation de la Cour qui prconise la clture des conventions de mandat mises en place en 2007, 2008 et 2009. Ce point a dailleurs t mentionn dans le rapport daudit provisoire de novembre 2011 N CGEFi 11 04 34. En revanche, permettez-moi de contester trois points qui me paraissent ne pas tenir compte des rsultats de ltablissement au 31 dcembre 2011, savoir : difficults faire face ses nouvelles responsabilits en matire de matrise douvrage ; capacit laborer une programmation et raliser les travaux ; impossibilit de tirer un premier bilan sur cette capacit. La direction de la matrise douvrage (DMO) a t cre le 1er juin 2009, dans le cadre de la rorganisation gnrale de ltablissement, alors que sa tutelle avait mis en place le dispositif transitoire de conventions de mandat susmentionn. Une dmarche de recrutement a t engage ds le printemps 2009, prioritairement en direction des personnels du ministre de la culture et de la communication comme le souhaitait ce dernier. Elle a permis de porter leffectif 43 agents fin 2009 mais ce recrutement incomplet a contraint la DMO ralentir la mise en uvre des tudes et travaux programms. Ds que le ministre de la Culture et de la Communication a bien voulu lautoriser, les 15 postes restant vacants ont fait lobjet de publications au Moniteur, partir de fvrier 2010 (passage du titre II au titre III arbitrage du cabinet du ministre en janvier 2010). Leffectif est quasi complet depuis fin 2010 (54 personnes pour une cible 58). La DMO a bti courant 2010 une stratgie de programmation pour que le Centre des monuments nationaux exerce pleinement sa mission dentretien, de conservation et de restauration des monuments nationaux, travers une approche globale du monument intgrant toutes les dimensions dun projet patrimonial complet. La programmation triennale des tudes et des travaux a t conue selon trois grands axes : la connaissance de ltat sanitaire des monuments, la conservation du patrimoine monumental et quatorze grandes oprations structurantes. Paralllement, la DMO a programm des amnagements, la fois pour amliorer laccueil du public,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

274

COUR DES COMPTES

la frquentation et donc les ressources propres de ltablissement (librairies boutiques et billetteries) mais aussi les conditions de travail des agents. Cette stratgie a donn lieu un plan pluriannuel dinvestissements, titre prospectif, sous rserve de la disponibilit des crdits allous par la tutelle. Elle a t intgre au contrat de performance 2012-2014 de ltablissement qui a t approuv par le conseil dadministration le 30 novembre 2011. Enfin, un bilan comptable et financier peut tre tir de 2011, premire anne pour le Centre des monuments nationaux de plein exercice de cette mission avec une consommation des autorisations dengagement de 39 millions deuros, soit 80 % de la programmation et de crdits de paiement de 21 millions deuros, soit 83 % de la programmation. Il est noter que le choix de rduire le nombre d'oprations vivantes programmes, ainsi que de lancer des consultations sur les travaux importants, par phases et non par tranches permet dj daboutir des offres des entreprises en-dessous des cots d'objectifs. Ces conomies permettent de lancer dautres oprations de conservation en parallle. Telles sont les lments dinformation qui me paraissent de nature modifier le jugement de la Cour sur la capacit du Centre des monuments nationaux exercer pleinement la nouvelle mission de matre douvrage que lEtat a bien voulu lui confier.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

275

REPONSE DU DIRECTEUR DU MUSEE DES CIVILISATIONS DE LEUROPE ET DE LA MEDITERRANEE Jai lhonneur de vous faire savoir que je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport pour ce qui concerne le Muse des civilisations de lEurope et de la Mditerrane (MuCEM).

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

276

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT DU MUSEE DORSAY La Cour apporte dans son analyse un clairage extrmement utile sur la conduite des oprations dinvestissement notamment dans les tablissements publics de la Culture. Comme le souligne le rapport, les circonstances propres la ralisation des chantiers ainsi que la faiblesse ou lincohrence de certaines tudes techniques pralables ont pu conduire des dpassements de dlais. Cest le cas notamment du tympan Est pour lequel le muse a exig des complments danalyse avant de lancer les travaux. On notera que ltablissement, anticipant dventuels retards de livraison, a conduit ses ramnagements tout en laissant le muse ouvert au public.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

277

REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR DU MUSEE DU LOUVRE Le muse du Louvre souscrit pour l'essentiel aux analyses et recommandations formules par la haute juridiction. La cration d'une direction en charge de la matrise d'ouvrage au sein de l'tablissement permet de rpondre aux diffrentes problmatiques releves par la Cour. La mise en place d'une telle structure au sein du Louvre permet, de surcrot, d'harmoniser en permanence les priorits du constructeur et celles de l'exploitant. Pour ce qui le concerne, le muse du Louvre met dj en uvre les recommandations de la haute juridiction puisque l'largissement du champ de la comptabilit analytique de l'tablissement est en cours de ralisation tandis qu'un schma pluriannuel de stratgie immobilire a t tabli en 2008 (sous l'intitul Louvre 2020 ), schma qui est en permanence actualis, notamment en fonction de 1'volution des ressources budgtaires disponibles.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

278

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA PRESIDENTE DU MUSE PICASSO

En application des dispositions des articles L. 136-5 et R. 136-1 du code des juridictions financires, je forme le souhait que la prsente rponse soit publie la suite de ce rapport si les lments quelle contient ne conduisaient pas un inflchissement du projet dinsertion relatif au muse Picasso. Je me permets ici de porter la connaissance de la Cour les lments suivants, qui devraient lui permettre de pleinement lever son inquitude. Comme cela a t rappel dans la rponse au relev provisoire dobservations, le march de travaux confi lentreprise Pradeau et Morin a t notifi le 19 juillet 2011. Lordre de service de dmarrage des travaux a t fix au 1er septembre, avec une priode prparatoire dun mois. Ce dlai a t trs correctement mis profit par lentreprise, notamment pour protger les existants et prendre toute lavance possible sagissant des tudes dexcution, de la sous-traitance et des questions de voirie, de sorte que les travaux ont pu effectivement dmarrer au 1er octobre 2011. Depuis cette date, les lots curage, dmolition, structure et menuiserie progressent normalement, obissant strictement au calendrier prvisionnel. Les runions de chantier hebdomadaires et les situations mensuelles ne font tat daucun retard par rapport au dlai de 18 mois de travaux auquel Pradeau et Morin sest engag. Par ailleurs, le fait quil nait pas t ncessaire dmettre dordre de service formel depuis bientt quatre mois atteste de la bonne intelligence qui prside, ce jour, aux rapports entre la matrise douvrage, la matrise duvre et lentreprise. Le dmarrage effectif des travaux a, de plus, t constat par M. le ministre de la culture et de la communication lors de sa prsentation du chantier la presse le 22 novembre 2011. Nombre de journalistes prsents en ont rendu compte en des termes positifs. Ds lors que manque en fait lunique motif de lanalyse, - le non dmarrage du chantier fin 2011 -, les doutes affichs par le projet dinsertion semblent reposer sur un simple malentendu. J'avais en effet voulu complter l'information de la Cour ds ma rponse du 3 octobre dernier en dtaillant les dcisions qui ont conduit le nouvel tablissement public pallier sa faiblesse en moyens financiers et le retard dans la monte en puissance de ses moyens humains, imputables aux difficults conjoncturelles prouves par le ministre de la culture, en sentourant du mieux possible des comptences externes ncessaires lexercice dune matrise douvrage la fois efficace et efficiente. Au nombre de ces comptences figure notamment un march gnral dassistance la matrise douvrage avec lun des meilleurs cabinets de la place de Paris en

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

279

matire de chantiers culturels, auquel lEMOC/OPPIC a dailleurs eu recours de longue date - et significativement pour le suivi du dossier du muse Picasso de 2006 2010. Depuis la reprise du dossier lt 2010 par le nouvel tablissement public et lacclration sans incident qui sen est suivie partir du 7 dcembre 2010 (date laquelle le directeur de cabinet du ministre de la culture a dcid de confier la matrise douvrage au muse), rien ne saurait mettre en doute le srieux, lengagement et le sens des responsabilits de lquipe du muse Picasso dans la conduite de ses importants et complexes chantiers.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

2 France Tlvisions : au milieu du gu


_____________________ PRESENTATION ____________________ En octobre 2009, la Cour a publi un rapport public thmatique intitul France Tlvisions et la nouvelle tlvision publique . Fond sur lexamen des comptes et de la gestion de France Tlvisions pour les exercices 2004-2008, ce rapport avait mis en lumire les fragilits de ce groupe, dans le contexte de la rforme institue par la loi du 5 mars 2009 relative la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la tlvision globale. Avec la suppression de la publicit sur les chanes publiques initialement prvue pour fin novembre 2011, le modle conomique de laudiovisuel public sest trouv boulevers, tandis que simposait paralllement la ncessit de matriser lensemble des canaux de diffusion lis aux technologies numriques travers lmergence dun mdia global . Face ces enjeux, France Tlvisions sest engage dans la constitution dune entreprise commune reposant sur la fusionabsorption des anciennes chanes (France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO). Exigeant un redploiement des activits du groupe et une modernisation de son fonctionnement, ce processus a t amorc dans un contexte difficile, marqu notamment par une audience en repli et une situation financire proccupante au sortir de lanne 2008. Publi quelques mois avant le changement de prsidence de France Tlvisions - M. Rmy PFLIMLIN ayant succd en juillet 2010 M. Patrick de CAROLIS en qualit de prsident directeur gnral -, le rapport de la Cour avait formul 27 recommandations. Ces recommandations portaient tant sur des enjeux stratgiques que sur des points techniques prcis. Elles concernaient la situation financire de France Tlvisions, la mise en uvre de lentreprise unique, le secteur de linformation et des rdactions et, enfin, les relations avec les socits de production indpendantes. Le bilan des suites qu ce jour, France Tlvisions a donn ces recommandations apparat ingal selon les domaines.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

282

COUR DES COMPTES

I - Un redressement financier consolider


Le rapport de la Cour avait soulign la situation financire proccupante de France Tlvisions, lanne 2008 stant solde par un rsultat ngatif dexploitation de 101,2 M. En vue daider lentreprise surmonter cette situation, deux recommandations taient formules. Recommandation : prciser les conditions dans lesquelles France Tlvisions pourrait financer ses besoins de trsorerie. Les exercices 2009, 2010 et 2011 ont t marqus par lencaissement de ressources de publicit suprieures aux prvisions du plan daffaires de lentreprise95. En outre, France Tlvisions a dcid de diffrer certains investissements, ce qui a rduit ses besoins de financement. Ds lors, la trsorerie de lentreprise est reste positive au cours de la priode et a atteint 190 M en fin danne 2010. Recommandation : affecter la rduction du dficit du groupe tout ala favorable sur le chiffre daffaires publicitaire. Le supplment de recettes publicitaires dgag en 2009 et 2010 a permis France Tlvision de financer sa stratgie de programmes et dassumer les charges lies laugmentation de son chiffre daffaires. En raison du rsultat positif qua galement permis cette ressource non prvue, ltat a pu, lors de ces deux exercices, rduire de 35 M le montant de la dotation budgtaire dite de compensation . Pour la priode 2011-2015, le plan de France Tlvisions est fond sur une croissance annuelle de 2 % de ses ressources, une augmentation de ses dpenses de programmes de 2,8 % par an et une stabilisation en valeur absolue de ses autres dpenses. Par ailleurs, lentreprise escompte que la mutualisation des services support permettra de dgager des moyens qui seront rinvestis dans loffre des diffrentes chanes, en particulier dans les domaines de linformation et de la cration. Elle prvoit enfin que si les futures recettes publicitaires se rvlaient suprieures aux prvisions, le complment de ressources en rsultant serait utilis pour consolider le financement des priorits de lentreprise. Dans un contexte conomique et budgtaire particulirement difficile, toutes ces hypothses sont fragiles.

95

En 2009, 405 M contre 260 prvus au plan daffaires ; en 2010, 441 contre 229 ; en 2011, 410 contre 201.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

283

Comme ladmet France Tlvisions, son niveau de trsorerie pourrait voluer la baisse en 2012 du fait de la croissance des engagements en matire de cration (de 375 M en 2010 420 M en 2012) et de la ncessit de financer les investissements technologiques importants lis la mutation numrique de la tlvision publique. En revanche, si la loi du 5 mars 2009 a prvu la suppression de la publicit durant la journe pour la fin novembre 2011, la loi de finances initiale pour 2012 a dcid de reporter la mise en uvre de cette mesure 2016. Pour autant, il nest pas garanti que les recettes publicitaires se maintiennent un niveau aussi lev quau cours des dernires annes, en raison de la sensibilit de ce secteur la situation conomique gnrale. Compte tenu de la situation actuelle des finances publiques, France Tlvisions ne pourra tabler sur une compensation budgtaire du manque gagner qui en rsulterait Ds lors, tout en reconnaissant le redressement opr au cours des trois dernires annes, la Cour ritre sa recommandation que France Tlvisions soit particulirement attentive la prservation de son quilibre financier. Lentreprise devra donc acclrer ses recherches dconomies et de synergies.

II - La mise en uvre laborieuse de lentreprise commune


Le rapport de la Cour avait soulign les obstacles rencontrs par France Tlvisions pour construire l entreprise commune . Huit recommandations avaient t formules. Deux dentre elles, relatives au conseil dadministration de lentreprise, ont t mises en uvre. Les six autres, concernant la construction de l entreprise commune , nont abouti, ce jour, qu des initiatives dune ampleur limite. Dimportants efforts restent donc accomplir pour mutualiser les moyens et unifier la gestion des ressources humaines. Recommandation : dune part, carter du conseil dadministration les personnalits reprsentant des intrts susceptibles dentrer en conflit avec ceux de France tlvisions ; dautre part, permettre cette instance de dlibrer et dapprouver les contrats - notamment en matire de programmes - au-del dun seuil pouvant tre estim 15 M. Ces deux recommandations ont t mises en uvre par des modifications apportes au rglement intrieur du conseil dadministration.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

284

COUR DES COMPTES

Ce texte prsente dsormais une clause selon laquelle tout administrateur est tenu dinformer le prsident ainsi que, le cas chant, linstance qui la dsign de toute situation le concernant susceptible de crer un conflit dintrts avec la socit ou de nuire aux intrts de celle-ci. Ladministrateur sabstient alors de prendre part tout vote sur la question donnant lieu conflit dintrts . Leffectivit de cette clause sera, selon France Tlvisions, examine dans le cadre dune autovaluation du conseil dadministration et de ses services spcialiss. Par ailleurs, les contrats les plus importants sont dsormais examins soit par le conseil en formation plnire, soit par le sous-comit des engagements , compos de trois administrateurs. Des seuils ont t fixs en fvrier 2010 selon la nature des contrats concerns : le sous-comit examine les contrats de programmes dits de stock et de flux96 suprieurs 10 M, ainsi que les contrats de sports suprieurs 15 M. Le conseil dadministration dlibre en formation plnire sur les autres engagements lorsquils dpassent 10 M. Recommandation : tudier et chiffrer les scnarios d'volution des Tl pays Outre mer. Des volutions notables sont intervenues depuis la publication du rapport de la Cour. Le lancement de la tlvision numrique terrestre (TNT) outremer, fin novembre 2010, sest accompagn de la cration des chanes dnommes Outre-mer 1res . Ces dernires sont constitues de neuf chanes tlvises, de neuf radios associes et de neuf sites Internet. Une enveloppe budgtaire dun montant de 30 M sur trois ans (2010 2012) a t rserve cette opration : 6,5 M sont consacrs laugmentation du volume de la production locale et 8,5 M lacquisition de programmes indits et exclusifs. La monte en charge sopre effectifs constants, ce qui exige des efforts de productivit. Afin de renforcer leur notorit et leur audience, les chanes concernes bnficient de programmes conus et achets spcifiquement pour leurs tlspectateurs, les autres chanes du groupe prsentes sur le bouquet TNT ny ayant pas accs. Les acquisitions de programmes gnralistes seront ralises pour toutes les stations mais programmes librement par chacune delles - ce dispositif exigeant dintensifier les
96

Les programmes de flux ne se diffusent quune seule et unique fois. Les missions de plateau, les journaux tlviss, les jeux ou les bulletins mtorologiques relvent de cette catgorie. Les programmes de stock peuvent tre rediffuss. Les fictions et les documentaires relvent de cette catgorie.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

285

changes entre les diffrentes stations afin que les programmes concerns fassent lobjet dune diffusion en bassin, voire en rseau. Recommandation : prciser la nature et le montant des ressources de diversification associes la mise en place du "mdia global". France Tlvisions sest dot dune direction gnrale dlgue au dveloppement numrique dans le secteur audiovisuel. Une direction de la diversification et du dveloppement des recettes a t galement cre, notamment pour assurer la dclinaison commerciale des offres de programmes. Sagissant des nouveaux supports de diffusion, France Tlvisions a mis en uvre une plateforme dinformations accessible par Internet. Lentreprise entend renforcer ses ressources de diversification, lobjectif tant que ces dernires soient triples horizon 2015 et que leur part dans les recettes globales de lentreprise se rapproche du niveau qu'elles reprsentent pour ses homologues allemands. Cet objectif devrait tre atteint notamment par une croissance des recettes de la publicit diffuse sur Internet, laquelle nest pas concerne par la loi du 5 mars 2009. A ce stade, lobjectif vis est de passer de 7 M par an 25 M en 2015. Recommandation : dtailler en un plan dactions prcis et chiffr les synergies et conomies attendues de l entreprise commune . La mise en uvre de cette recommandation reste limite. A la suite de la publication de la loi du 5 mars 2009 constituant France Tlvisions en entreprise commune , un avenant au contrat dobjectifs et de moyens pour la priode 2009-2012 a t conclu avec lEtat. Lquipe dirigeante actuelle considre que les hypothses et le calendrier des synergies sur lesquels stait fond cet avenant ntaient pas ralistes. La convergence des systmes dinformation na pas pu tre ralise temps, faute de systmes prexistants compatibles entre eux. Les difficults rencontres pour ngocier avec les partenaires sociaux un accord dentreprise unique ont fait obstacle aux redploiements deffectifs lis au regroupement de certains services et la mutualisation des fonctions-supports. Recommandation : traduire sous forme de bilans prvisionnels et de tableaux de financement annuels le plan daffaires de l entreprise commune . Outre lamlioration des documents financiers quelle met la disposition de son conseil dadministration, France Tlvisions a rcemment labor un tableau de financement pluriannuel 2012-2015. Une dmarche de gestion prvisionnelle sera progressivement mise en

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

286

COUR DES COMPTES

place, notamment pour estimer, secteur par secteur dactivits, les besoins humains et financiers. La Cour ne sous-estime pas le travail accompli. Toutefois elle observe que les tats auxquels elle a pu avoir accs restent encore en de des standards auxquels devraient se conformer les documents de gestion prvisionnelle produits par une entreprise publique de limportance de France Tlvisions. Recommandation : acclrer le dploiement au sein de la nouvelle entreprise commune de systmes partags dinformations et de gestion portant sur lensemble de ses mtiers. France Tlvisions sest engag, fin 2009, dans un plan visant assurer la convergence de ses diffrents systmes d'information. Une tude pralable a permis de dterminer si les applications dveloppes par les diffrentes chanes devaient tre conserves ou abandonnes au profit doutils disponibles sur le march. A lissue de cette analyse, seuls quelques projets ont pu tre rapidement raliss. Cest le cas du systme intranet activ en janvier 2010. Selon France Tlvisions, les autres projets, plus complexes, ncessitent des dlais plus longs et leur calendrier de mise en uvre devra staler jusquen 2013 ds lors quils mobilisent actuellement des quipes trop peu nombreuses pour les conduire de front. Ces chantiers sinscrivent dans le cadre dune stratgie globale qui vise, terme, mutualiser lensemble des fonctions support, redployer les ressources humaines en consquence et dgager des moyens qui seront rinvestis dans loffre de programmes des diffrentes chanes. Il sagit donc dun chantier trs lourd dont lavancement devra tre imprativement programm avec un calendrier serr, compte tenu de son importance pour la ralisation des conomies attendues des synergies entre chanes. Recommandation : privilgier un accord collectif plutt quune srie daccords catgoriels dans le cadre de la rengociation ouverte par la loi du 5 mars 2009. Les ngociations rpondant cette recommandation sont en cours depuis septembre 2011, aprs avoir connu des retards. Des procdures contentieuses ont t engages par les partenaires sociaux et ont conduit, en juin 2010, la cour dappel de Paris prolonger les dlais de validit des accords existants, nonobstant leur remise en cause par la cration de l entreprise commune .

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

287

France Tlvisions a soulign les difficults rencontres pour fondre dans un cadre unique des accords sociaux jusqualors trs disparates selon les chanes et les filires. Lentreprise a prcis les enjeux sur lesquels portait la ngociation : redfinir les mtiers en tenant compte du dveloppement de lunivers numrique et dans une perspective de polyvalence des comptences ; revoir le systme de classification et de rmunration afin de mieux reconnatre les niveaux de qualification et dexpertise professionnelle ; en matire de droit syndical et de reprsentation du personnel, redfinir lensemble des modes dexpression pour clarifier la rpartition des rles entre la direction, lencadrement et les reprsentants du personnel ; enfin, reprciser lorganisation du travail en ce qui concerne le temps de travail, les congs ou la cessation dactivit. Les ngociations devraient aboutir un accord collectif unique comportant des dispositions communes lensemble des personnels et dautres concernant respectivement les journalistes et les personnels techniques et administratifs. Dores et dj, France Tlvisions a sign le 15 septembre 2011 un accord concernant les journalistes avec trois des quatre organisations syndicales reprsentatives. Un processus analogue est conduit pour les personnels administratifs et techniques. Des ngociations sont galement en cours pour homogniser le temps de travail des diffrentes chanes. Lobjectif poursuivi est dappliquer lensemble des nouvelles grilles de classification au dbut de lanne 2012, pour ensuite ngocier sur les autres aspects de la gestion des personnels, notamment en ce qui concerne les contrats et les modalits de dialogue avec les partenaires sociaux. Il est impratif que cette feuille de route des ngociations soit tenue. Ainsi les recommandations de la Cour sur la construction de l entreprise commune nont, ce jour, donn lieu qu des mesures partielles au regard de lenjeu stratgique et conomique que constitue cette rforme densemble. Comme celle qui la prcde, lactuelle quipe de France Tlvisions se donne pour objectif la mise en uvre de l entreprise commune . Sign en novembre 2011, le contrat dobjectifs et de moyens pour la priode 2011-2015 explicite le contenu des actions engager en matire de mutualisation des moyens et des services. Cette politique saccompagne dun plan de dparts volontaires la retraite. Lobjectif initial tait de lordre de 900 dparts la fin 2012, mais lentreprise estime quils natteindront que 520 cette date, du fait des retards pris

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

288

COUR DES COMPTES

dans sa rorganisation. Au-del, France Tlvisions prvoit une baisse de 5 % de ses effectifs au cours de la priode 2013-2015. France Tlvisions devra galement tenir compte du contexte trs mouvant dans lequel sinscrit ce processus, marqu par laccroissement du nombre de chanes accs gratuit, le passage la TNT et la diversification des supports de diffusion. Aussi limpact de tous ces facteurs sur laudience de France Tlvisions ne saurait-il tre sous-estim. A cet gard, lentreprise a soulign qu la diffrence des chanes prives dont le modle conomique se traduit par un ciblage de leurs audiences, elle se doit de sadresser tous les publics, ainsi que lexige sa mission de service public. Cet objectif daudience gnrale justifie laccent que lentreprise veut mettre sur son offre dinformation et de cration, en jouant cet effet de la complmentarit entre les diffrentes chanes et de la multiplication des vecteurs de diffusion de son offre. Cette stratgie globale est explicite dans le projet de contrat portant sur la priode 2011 2015 rcemment sign.

III - Le secteur de linformation et des rdactions encore lcart des rformes


Le rapport de la Cour avait constat que, bien que prsente comme un mtier emblmatique de France Tlvisions, le secteur de linformation et des rdactions tait rest lcart des rformes conduites au sein du groupe. En particulier, peu defforts avaient t entrepris pour en rduire les cots. Ce constat avait conduit la Cour formuler huit recommandations. Recommandation : tendre la mutualisation des moyens de linformation au-del des moyens techniques et limiter les exceptions aux seules fonctions contribuant directement la ligne ditoriale des antennes telle que mentionne par la loi du 5 mars 2009. Un secteur consacr aux moyens de fabrication regroupe dsormais lensemble des moyens techniques de reportage et de transmissions. Les efforts ont notamment port sur la compatibilit technique des camras et des serveurs, le groupement des achats et la rationalisation du rseau de correspondants ltranger, ces derniers pouvant dsormais tre mobiliss par les diffrentes chanes. Des rflexions sont galement lances pour viter la multiplication des plateaux de tournage des

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

289

journaux tlviss ou favoriser la polyvalence des agents au sein dquipes modulables de reportage. Outre la mise en place dune coordination des moyens, celle centralise des reportages, et la modernisation des processus de fabrication, est envisage la cration dune direction des reportages commune aux diffrentes rdactions nationales. Le but est, horizon 2012 ou 2013, de mettre en cohrence les rdactions et dviter de multiplier les quipes, notamment lors des confrences de presse. Toutefois, France Tlvisions a indiqu les limites des synergies possibles en matire dinformation : si les moyens dinformation peuvent tre mutualiss lchelle de l entreprise commune , chacune des chanes doit nanmoins conserver son offre spcifique dinformation. Force est de constater que les mesures de mutualisation dores et dj appliques ne concernent que les seuls moyens techniques et seulement certains dentre eux ce stade. Recommandation : veiller linteroprabilit des diffrents portails et sites Internet de linformation en conservant une matrise douvrage technique, a priori issue de France Tlvisions. Lentreprise a confi ce travail une structure spcifique, dnomme France Tlvisions ditions numriques . Lanc en 2010, le projet doffre nationale dinformation en ligne devrait dboucher courant 2012, une fois les volutions techniques menes bien. Ce travail seffectue sous la responsabilit de la direction du dveloppement numrique, France Tlvisions ayant prcis que les dveloppements prvus ncessitent des comptences qui, bien que prsentes dans lentreprise, doivent tre renforces par le recours des spcialistes extrieurs. Recommandation : confier aux trois directeurs centraux de linformation (journaux, magazines et rseau) la matrise des moyens budgtaires et en personnels concourant la ralisation de leurs objectifs. Selon France Tlvisions, la rorganisation de ses services a vis une responsabilisation accrue des divers niveaux dencadrement, ce qui conduit notamment donner aux diffrentes directions la matrise de leurs ressources humaines et de leurs moyens budgtaires. La mise en uvre de ce principe gnral devra tre vrifie lpreuve des faits. Certes, la nomination dun directeur gnral adjoint charg des rdactions et des magazines dinformation permet France Tlvisions de pouvoir disposer dsormais dune vision globale dans ce

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

290

COUR DES COMPTES

secteur jusqualors fortement cloisonn entre les diffrentes chanes. Il reste que des marges de progrs nen demeurent pas moins pour aboutir un pilotage unifi des moyens budgtaires et humains de ce secteur qui mobilise plus de la moiti des effectifs de lentreprise. Recommandation : mener bien la refonte des conventions collectives et accords dentreprise existants afin dunifier les rgles encadrant la gestion des ressources humaines de linformation. Laccord collectif pour les journalistes, sign le 15 septembre 2011, se substitue lavenant audiovisuel de la convention collective des journalistes. Cet accord porte sur les principes professionnels et la dontologie, les filires et les fonctions, les grilles de classification et de rmunration, les retraites et enfin les commissions paritaires. La Cour sest interroge sur les raisons qui ont conduit ngocier en premier cet accord collectif, alors mme que celui-ci devrait dcouler du cadre gnral dfini par une convention collective dont les dispositions seraient communes lensemble des personnels de lentreprise. France Tlvisions a expliqu que cette dmarche rsultait de deux lments. Dune part, la prorogation jusquen octobre 2012 des accords collectifs pour les personnels administratifs et techniques, a conduit repousser les ngociations pour ces catgories dagents. Dautre part, la place importante quoccupent les journalistes au sein de lentreprise, confre leur cadre demploi le caractre dune question prioritaire. Laccord concernant les journalistes reprsente donc, selon lentreprise, une tape dcisive et un signal fort dans la perspective dune convention collective concernant tous les agents dont, toujours selon France Tlvisions, la mise en uvre sera progressive et empreinte de pragmatisme. Lavenir dira si cette vision optimiste est confirme. Recommandation : prserver la spcificit du service public en veillant lapplication par lensemble des personnels de linformation de la clause dexclusivit prvue par larticle 7.4.3 de lavenant audiovisuel public la convention collective nationale des journalistes et par les dispositions types des contrats de travail temps plein. La nouvelle charte des antennes entre en vigueur durant lt 2011 comporte des clauses relatives aux conditions dexercice du travail, touchant notamment cette question de lexclusivit de lemploi. Un comit consultatif de dontologie sera charg dmettre des avis sur

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

291

lapplication de cette charte. Laccord collectif concernant les journalistes sign le 15 septembre 2011 prsente galement des dispositions qui dfinissent les principes professionnels et prcisent les collaborations et les financements extrieurs. Il prvoit, en outre, la mise en place dune commission de suivi de lapplication de ces dispositions. Recommandation : inclure dans le prochain contrat dobjectifs et de moyens une dfinition de loffre dinformation en termes de volumes horaires, de rpartition des genres (journaux, magazines, autres cases) et de partage entre les antennes, dans le respect de lidentit des chanes. Le contrat dobjectifs et de moyens que France Tlvisions a sign pour la priode 2011-2015 ne rpartit pas entre les diffrentes antennes les volumes horaires consacrs linformation car, selon lentreprise, une telle rpartition relve de choix ditoriaux qui sont susceptibles dinflexions au sein de chaque grille annuelle. Lobjectif est de renforcer la complmentarit entre les journaux tlviss des deux principales chanes : France 2, chane vocation gnraliste, devrait donner son traitement de lactualit une tonalit plus tourne vers la politique, lconomie ou linternational, tandis que France 3 devrait accentuer son positionnement de proximit. Sagissant des magazines dinformation, France Tlvisions souhaite proposer une offre diversifie et ractive aux grands vnements : magazines de plateau pour le dbat et la rflexion, magazines d'investigation et de reportage, tout en tirant parti des nouveaux supports de diffusion (Internet, smartphones, tablettes tactiles). Sans mconnatre la pertinence de ces objectifs, la Cour nen considre pas moins que cette dmarche ne saurait, elle seule, permettre daboutir la ncessaire optimisation des ressources affectes ce domaine dactivits. Bien que France Tlvisions se soit dote dune direction des magazines dinformation charge dharmoniser et de coordonner loffre des diffrentes antennes en termes de thmes, d'invits ou d'horaires de diffusion, la mutualisation ou la mise en synergie des moyens ddis linformation reste largement inacheve. Recommandation : procder un chiffrage au premier euro du cot de loffre dinformation dfinie dans le contrat dobjectifs et de moyens, sur le modle de la justification au premier euro pratique dans le cadre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), et en dduire les valeurs cibles moyen terme des budgets allous aux rdactions et aux services concourant linformation. France Tlvisions a indiqu que le cot de loffre dinformation est valu chaque anne en croisant deux types danalyses qui portent sur la nature et la destination des dpenses. Ces donnes servent quantifier

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

292

COUR DES COMPTES

les ressources quil convient de rserver pour couvrir les grands vnements prvisibles de lanne venir. Pour intressante quelle soit, cette mthode demeure loigne de la justification au premier euro suggre par la recommandation de la Cour. En tout tat de cause, France Tlvisions estime que lvolution du cot de la grille de linformation (+1,3 % en moyenne annuelle au cours de la priode 2006-2010) tmoigne dune bonne matrise des dpenses concernes : le contrat dobjectifs et de moyens pour la priode 20112015 postule une progression des cots de linformation infrieure au rythme des glissements salariaux naturels, ce qui exigera des efforts significatifs de productivit. La Cour prend note de cet objectif, mais considre que les modalits de programmation et dorganisation des activits concernes constituent un facteur important quant lvolution des cots en matire doffre dinformation. Recommandation : dvelopper un rfrentiel de qualit sur la base de critres objectifs (dure des reportages, angle international, point de vue dexperts, dbats contradictoires). France Tlvisions estime quau regard de limpratif de qualit qui incombe au service public audiovisuel, il est difficile de fonder une gestion de loffre dinformation sur de seuls indicateurs de cot. Lentreprise invoque lexemple des vnements survenus dans le monde arabe au printemps 2011 avec lambition den assurer la couverture la plus ractive et la plus large, en multipliant les angles sous lesquels ils taient traits. Elle reconnat cependant que des gains defficience sont ncessaires et devront tre obtenus moyen terme, en modifiant progressivement les paramtres de fabrication des missions dinformation, comme le suggrait justement le rfrentiel tabli par la Cour. Dores et dj, des conomies ont t obtenues en limitant, par exemple, le nombre de transmissions par satellite et en accentuant le recours celles par Internet, moins coteuses. En dfinitive, force est de constater que le secteur de linformation et des rdactions na connu, au cours de la priode rcente, que des volutions situes bien en de des enjeux identifis par les recommandations de la Cour. France Tlvisions a, certes, soulign que la dmarche doptimisation des moyens ddis linformation ne pourra tre que progressive. La Cour constate toutefois que leffectif ddi linformation slve prs de 5 000 personnes.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

293

Lobjectif de qualit nexonre pas France Tlvisions dune amlioration sensible de sa performance conomique dans ce domaine.

IV - Les relations dsquilibres avec les socits de production indpendantes


A partir de lexamen des conditions dachat et de production des programmes, le rapport de la Cour avait constat que les mcanismes mis en uvre taient globalement plus protecteurs des intrts des producteurs privs que de ceux des chanes publiques, alors mme que ces dernires mobilisent lessentiel des financements publics en faveur de la production audiovisuelle. Neuf recommandations avaient t formules par la Cour mais leur mise en uvre reste partielle. Recommandation : exprimer les obligations dinvestissements incombant France Tlvisions en matire duvres audiovisuelles en volume horaire, et non en pourcentage de chiffres daffaires ou en valeur absolue. France Tlvisions a indiqu que la mise en uvre de cette recommandation se heurte aux rigidits du dispositif de soutien la production fix par la rglementation publique. Lobligation dexprimer en valeur absolue lengagement en matire de cration audiovisuelle est impose par la loi du 5 mars 2009 qui en renvoie lapplication au contrat dobjectifs et de moyens conclu entre lentreprise et ltat. La Cour ne mconnat pas limportance que revt le principe dune telle disposition pour le soutien la cration, mais elle estime que les conditions de sa mise en uvre ne sont pas favorables une gestion optimise de lentreprise. En dterminant par anticipation un chiffre daffaires garanti au secteur priv de la production audiovisuelle, ce systme obre la capacit de ngociation de lacheteur que sont en lespce les chanes publiques. France Tlvisions a prcis quelle souhaite stabiliser sa contribution la cration audiovisuelle hauteur de 20 % dune assiette tablie partir de son chiffre daffaires prcdent : sa contribution serait alors proportionne la ralit de ses ressources, dfaut dtre fixe en volume horaire. Toutefois, ce mcanisme ne garantit pas contre le risque dune augmentation des cots horaires de la cration. Cest pourquoi lentreprise entend optimiser sa politique de production, notamment en sefforant de matriser les cots et en diffusant les crations sur les

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

294

COUR DES COMPTES

diffrentes chanes, tout en veillant dvelopper des programmes destins aux nouveaux usages numriques. La Cour prend note de la volont affiche par France Tlvisions doptimiser ses cots de production. Elle en mesurera ultrieurement les rsultats. Les obligations dinvestissement dans la cration qui dcoulent des textes en vigueur nexonrent aucunement lentreprise de faire preuve dexigences accrues vis--vis des producteurs, notamment en matire de dtermination des devis, de suivi financier et de reddition des comptes. Recommandation : constituer lchelle du groupe une banque de donnes des diffrents cots lis aux programmes. Ce projet a t engag et doit dboucher sur la mise en place dun rfrentiel sur les cots rels des programmes produits. Sur la base dune mthode conue avec le concours de la direction de laudit interne, les administrateurs et directeurs de production ont t chargs, dans le cadre de leurs objectifs annuels pour 2011, de la mise en place du rfrentiel pour les genres dont ils ont la responsabilit : fictions, documentaires, animations, spectacles vivants. La collecte des donnes utilises dans le rfrentiel se poursuit en exploitant les comptes dsormais systmatiquement remis par les producteurs et les audits de production raliss en interne. Recommandation : exiger que les devis prsents par les prestataires de programmes obissent une nomenclature prcise, qui soit ultrieurement reprise poste poste par les comptes de production. Pour les uvres bnficiant daides du centre national de la cinmatographie, les producteurs utilisent un devis conforme la nomenclature tablie par ce dernier. Toutefois, pour la production dmissions de flux, les devis continuent de revtir des formes varies, selon le type de logiciel de gestion utilis par les entreprises prestataires. Lentreprise a prcis que les prsentations de ces devis sont trs proches les unes des autres et assez dtailles pour permettre une tude approfondie. Sagissant de la remise des comptes, dont la forme navait pas t prcise jusquici, France Tlvisions a, dans le cadre de ses ngociations en cours avec les syndicats de producteurs sur la conception dun contrattype, propos linsertion de la clause suivante dans les prochains contrats : le contractant remettra ses comptes de production dans une prsentation identique au devis initial dans un dlai de six mois.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

295

Recommandation : subordonner le versement du solde des contrats de coproduction ou de prachat, pour un montant significatif (dau moins 10 % du prix), la reddition du compte de production certifi par un expert comptable. Cette recommandation a t partiellement mise en uvre. Si les chanciers des contrats duvres fixent dsormais un dernier versement la remise des comptes de 10 %, il na pas t prvu que les comptes concerns soient systmatiquement certifis par un expert comptable. Pour les contrats des missions de flux, France Tlvisions a fait valoir quun montant de 10 % est considr comme une somme trop importante pour pouvoir tre bloque jusqu la dernire chance. Le montant de celle-ci est donc apprci au cas par cas par ladministrateur et est gnralement de lordre de 5 %. Toutefois, lentreprise estime que le montant concern reste suffisamment important pour inciter les producteurs remettre leurs comptes sans retard. Le prochain contrle permettra de sen assurer. Recommandation : identifier et chiffrer les lments de rmunration des producteurs dans les devis, puis symtriquement dans les comptes de production. Cette recommandation a t mise en uvre. Dans tous les devis, les postes de rmunration du producteur sont dsormais clairement identifis. Pour les programmes de stocks, la rmunration est forfaitaire et a fait lobjet dune ngociation avec les syndicats de producteurs. Les forfaits concerns varient selon les genres et les formats des missions97, une dgressivit tant prvue dans le cas des sries tlvises. Pour les programmes de flux, la rmunration fait lobjet dune ngociation entre le producteur et ladministrateur reprsentant France Tlvisions. Recommandation : systmatiser laudit des comptes de production des programmes achets auprs des socits indpendantes ne procdant pas spontanment la reddition desdits comptes. De manire gnrale, le contrat dobjectifs et de moyens pour 2011-2015 prvoit que 90 % des missions de flux devront avoir fait lobjet dun audit. Un plan daudit renforc a t mis en place en 2011 et pour 2012.

Pour les programmes de stock, les principaux genres sont les documentaires, les fictions, les varits, les programmes pour enfants, etc. Ces missions ont des dures souvent standardises (par exemple, 26 ou 52 minutes) qui sont appeles formats et qui facilitent leur insertion dans les grilles .

97

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

296

COUR DES COMPTES

Par ailleurs, lorsque les comptes ne sont pas produits, il est prvu quun audit soit systmatiquement effectu. Toutefois, France Tlvisions a soulign que cette situation est peu courante dans la mesure o il est rare que les producteurs ne remettent pas leurs comptes, du fait que la reddition de ces derniers conditionne la dernire chance des versements. Dune faon gnrale, lentreprise estime que la ncessit dun audit doit tre apprcie au cas par cas par la direction de la production. Il conviendrait que cette libert dapprciation naboutisse pas saffranchir de lexigence du recours un audit. Recommandation : inscrire la dmarche daudit dans le cadre dune mthodologie fixe pralablement en concertation avec les socits contractantes ou leurs organisations professionnelles, et mettre en uvre une procdure contradictoire. A la suite de cette recommandation, la direction de la production a dfini un cadre mthodologique daudit et de prsentation des rsultats afin de pouvoir accrotre la frquence des audits par le recours des auditeurs externes partageant la mme mthodologie. Cette mthode fait actuellement lobjet dune consultation auprs de cabinets dexperts. Chaque producteur est dsormais convi une runion avec la personne qui a audit ses comptes et la direction de la production concerne. Au cours de cette runion, lauditeur dtaille ses observations et le producteur fait part de ses lments de rponse. Selon la Cour, cette formalit est substantielle et devrait donner lieu une procdure crite formalise. Recommandation : mettre en place lexprimentation demande par le contrle gnral conomique et financier consistant rmunrer le producteur au titre de sa seule prestation artistique et acquitter les charges de fabrication sur factures. Cette exprimentation na pas t ralise. France Tlvisions a fait valoir que le secteur de la production indpendante y est oppos, considrant que les producteurs, ds lors quils sont apporteurs du projet ralis, ne peuvent pas tre considrs comme des prestataires. Par ailleurs, un tel mcanisme pourrait, selon lentreprise, entraner des dpassements de dpenses contraires au principe de limitation des enveloppes financires, et comporte galement des risques juridiques, du fait que le producteur pourrait tre alors considr comme se trouvant dans une situation de dpendance conomique vis--vis de lentreprise. En revanche, France Tlvisions estime recommand par la Cour peut sappliquer sans concept du programme lui appartient. Dans ce production interne lentreprise : le producteur de que le mcanisme problme lorsque le cas, il sagit dune lmission est salari

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

297

et les quipes de production engagent directement les dpenses de fabrication de lmission. Recommandation : dfinir un dispositif de partage des conomies ralises sur le devis et linsrer dans les contrats dachats de programmes. Cette recommandation na pas t mise en uvre. France Tlvisions a fait valoir que ce dispositif de partage des conomies ralises lui parat difficilement applicable dans la production duvres audiovisuelles qui font lobjet de plans de financement diversifis. Lentreprise a, par ailleurs, indiqu que ce dispositif ne serait pas accept par les producteurs dans la production des programmes de flux. Lexamen de la mise en uvre des recommandations de la Cour relatives aux relations avec les producteurs indpendant, aboutit donc un bilan en demi-teinte. Si France Tlvisions a conclu, lt 2011, une charte du dveloppement qui vise clarifier ses relations entre les auteurs et les producteurs en ce qui concerne les uvres de fiction, cette dmarche reste mettre en uvre dans le domaine des productions audiovisuelles. France Tlvisions fait valoir les fortes contraintes qui existent en matire de ngociation avec les producteurs, du fait des obligations rglementaires et lgislatives dinvestissement, mais galement de la concurrence qui se dveloppe avec les tlvisions dites de rattrapage ou les nouvelles plates-formes de diffusion. Lentreprise a galement mis en avant la situation de crise que connat aujourdhui le secteur de la production audiovisuelle, en raison de la multiplication de loffre dans ce domaine. Sans mconnatre ces facteurs, la Cour ritre ses recommandations, prcisment destines conforter les intrts de France Tlvisions dans la ngociation et la gestion des contrats de production audiovisuelle. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Lexamen des suites donnes par France Tlvisions aux 27 recommandations que la Cour avait formules dans son rapport de 2009 aboutit un bilan contrast. La priode rcente a t marque par linitiation de plusieurs mesures qui concident avec les proccupations alors releves par la Cour. Toutefois, leur degr de mise en uvre est ingal et les objectifs poursuivis ne rpondent souvent que de faon partielle aux prconisations de la Cour.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

298

COUR DES COMPTES

Cest notamment le cas du dploiement de l entreprise commune . Bien quamorc au cours des dernires annes, il ncessitera encore un long processus de transformation et de rationalisation, passant par une intensification des efforts de mutualisation des moyens mobiliss et une recherche accrue de gains defficience et de productivit. Sans mconnatre les rigidits internes et externes que France Tlvisions doit surmonter pour y parvenir, la Cour estime que les chantiers engags doivent tre approfondis et largis aux diffrents secteurs dactivit de France Tlvisions. Ce constat vaut en particulier pour le domaine de linformation o la formulation dobjectifs quantitatifs, ladoption de normes qualitatives et laffichage de gains escompts de productivit demeurent insuffisamment prcis, alors mme que lenqute mene par la Cour en 2009 avait abouti au constat, non contest par France Tlvisions, que lenjeu tait majeur pour lentreprise. Au-del des obligations dorigine lgislative et rglementaire auxquelles les relations de France Tlvisions avec les producteurs sont soumises, des exigences accrues en termes de prsentation des devis, de reddition des comptes et de contrle de gestion sur les cots des diffrents programmes constituent des outils qui, aux yeux de la Cour, devront tre renforcs. Lefficacit des avances annonces ou amorces devra tre atteste par les rsultats obtenus par France Tlvisions, notamment dans le cadre de lapplication du prochain contrat dobjectifs et de moyens qui a t sign pour la priode 2011-2015. Dans un contexte incertain, celui-ci a vocation constituer la feuille de route pour les annes venir. Les interrogations portent aussi sur la capacit quaura France Tlvisions prserver son quilibre financier, mme si lentreprise a bnfici ces dernires annes de recettes publicitaires qui lui ont permis damliorer sa situation financire. En tout tat de cause, le contexte actuel des finances publiques exclut un engagement budgtaire supplmentaire de lEtat pour compenser les recettes externes qui pourraient tre perdues par lentreprise. Enfin, France Tlvisions devra galement sadapter aux mutations profondes du secteur audiovisuel franais et international. Laccs de nouvelles chanes et la diversification des supports de diffusion autres que tlvisuels induisent des changements de comportement des usagers de la tlvision publique dont limpact en termes daudience nest pas encore clairement mesurable.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

299

Pour faire face ces enjeux trs volutifs, France Tlvisions entend renforcer lidentit et la complmentarit de ses diffrentes chanes. Si cette orientation stratgique vise mieux rpondre aux attentes diversifies des publics, elle ne doit pas constituer un frein la poursuite de la construction de l entreprise commune et la mise en uvre des synergies quelle implique.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de la culture et de la communication Prsident directeur gnral de France Tlvisions

302 306 308 312

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

302

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE Par courrier en date du 20 janvier 2012, vous mavez transmis le projet dinsertion intitul France Tlvisions : le milieu du gu , destin figurer dans le rapport public annuel 2012 de la Cour des comptes et auquel je souhaiterais apport les commentaires suivants. Sur la priode 2011 2015, le risque financier semble relativement bien matris. Comme cela est rappel en introduction du projet dinsertion, France Tlvisions a connu au cours des dernires annes des volutions trs significatives, qui ont concern tant les modalits dexercice de son cur de mtier, que sa trajectoire de ressources ou son mode dorganisation : monte en puissance des usages numriques de limage, suppression de la publicit en soire sur toutes les chanes de laudiovisuel public, constitution de l entreprise commune , etc. Dans ce contexte dlicat, France Tlvisions a galement d faire face des difficults financires, qui ont notamment dbouch, comme lindique la Cour, sur un rsultat ngatif de 101,2 M pour lexercice 2008. La Cour des comptes note dans ce contexte que lentreprise doit dsormais sattacher consolider son redressement financier . Il est en effet estim que, dans un contexte conomique et budgtaire particulirement difficile , les hypothses sur lesquelles sont fondes son plan daffaires sont fragiles et que lentreprise, appele relever ses engagements en matire de cration et financer les investissements technologiques importants lis la mutation numrique , doit donc rester particulirement attentive sur la prservation de son quilibre financier . Il convient toutefois de mettre en vidence plusieurs lments qui paraissent de nature assurer la soutenabilit de la trajectoire financire de lentreprise. i) Les ressources publiques, qui reprsentent dsormais plus de 85 % des ressources de France Tlvisions, ont tout dabord fait lobjet dun engagement de lEtat sur la priode 2011 2015, qui se traduit par une croissance trs significative dans le contexte budgtaire actuel. La ressource publique connat en effet entre 2011 et 2015 un taux de croissance annuel moyen de 2,2 %. En 2015, avec plus de 2,6 Md, la ressource publique alloue France Tlvisions par lEtat sera ainsi suprieure de plus de 8,5 % ce quelle tait pour lanne 2010. Bien que ncessitant dtre confirms par la loi de finances, ces engagements offrent France Tlvisions une visibilit aussi forte que possible pour les quatre annes venir. ii) Sagissant ensuite des recettes publicitaires, on ne peut que souscrire au constat de la Cour selon lequel leur niveau nest en rien garanti pour les prochaines annes. Plusieurs facteurs sont toutefois de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

303

nature crdibiliser la trajectoire inscrite dans le contrat dobjectifs et de moyens (COM). France Tlvisions se fixe en effet des objectifs daudience ambitieux et continuera ainsi de diffuser sur la priode plusieurs programmes trs fdrateurs qui devraient soutenir son audience et donc ses recettes publicitaires (les programmes sportifs, commencer par les Jeux olympiques de Londres en 2012, en reprsentent un bon exemple). Lexprience des dernires annes montre par ailleurs que France Tlvisions a t capable de prserver ses ressources publicitaires dans un contexte conomique contraint. Ces diffrents lments sont de nature faire de la trajectoire de ressources publicitaires inscrite dans le COM une prvision ambitieuse, mais raliste. iii) La priode 2011-2015 est par ailleurs marque par une trs forte baisse des cots techniques de diffusion, du fait de larrt de la diffusion analogique et de la baisse des charges engages sur le groupement dintrt public France Tl Numrique. Cette volution technique permet de gnrer, notamment entre 2011 et 2012, des marges de manuvre trs significatives pour France Tlvisions, qui peuvent permettre de financer son dveloppement ou de prparer la mise en uvre de projets structurants pour lentreprise commune. iv) Enfin, si les recettes publicitaires de France Tlvisions devaient finalement savrer en de du niveau prvu dans le COM, la clause de rendez-vous inscrite dans le COM permettrait de rviser la trajectoire financire de lentreprise. Lentreprise a dores et dj t invite par le conseil dadministration envisager un scnario dgrad, fond sur une baisse des recettes publicitaires au cours de lanne 2012 et sur la mise en uvre de mesures dconomies correspondantes. Lentreprise commune doit gnrer davantage de synergies, ds 2013. Nonobstant ces lments confortant la solidit de la trajectoire financire inscrite dans le COM, France Tlvisions ne pourra financer son dveloppement que si la mise en uvre des synergies au sein de lentreprise commune est acclre. La Cour des comptes souligne cet gard quen dpit des amliorations apportes la gouvernance de lentreprise commune, dimportants efforts restent accomplir pour faire de celle-ci une ralit oprationnelle dans lensemble des secteurs dactivit de France Tlvisions. Il convient de noter en premier lieu, comme le souligne la Cour, que la cration de lentreprise commune a permis de renforcer utilement la gouvernance de l'entreprise. Le comit daudit a soutenu les progrs accomplis dans diffrents domaines : en matire de qualit de linformation comptable et financire, qui demeure cependant perfectible, comme en matire daudit interne et de matrise des risques, qui ont connu des amliorations trs nettes. Comme cela est rappel, la cration dun souscomit des engagements a permis de renforcer le suivi par le conseil

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

304

COUR DES COMPTES

dadministration des engagements en matire de programmes. Ce souscomit a notamment eu pour effet de porter des demandes de clauses daudience et daudit bien calibres, qui se sont rvles particulirement utiles et ont permis dobtenir des conomies substantielles. Elles devront donc, lavenir, tre systmatises, sur les programmes de flux comme sur les uvres. Toutefois, la Cour constate que la mise en uvre de lentreprise commune nest pas encore acheve. Ce constat se vrifie en effet dans plusieurs domaines tels que les systmes dinformation, dont la convergence ne devrait tre acheve qu lhorizon 2013, ou encore le cot de linformation. Ce sujet fait lgitimement lobjet de dveloppements particulirement nourris dans les travaux de la Cour, et il conviendra de voir si les efforts de mutualisations et dconomies prvus pour la couverture des chances lectorales de 2012 sont raliss.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

305

En outre, il convient de relever que lentreprise commune sest traduite dans certains cas par des surcots. Si des cots de transition sont invitables lors de grandes rformes dorganisation, il convient de surveiller avec attention deux domaines particuliers : limmobilier dune part, o le rapprochement de services jusquici disperss a ncessit des dmnagements et ramnagements despaces sur les diffrents sites du groupe et au total un accroissement du cot des locaux ; et la ngociation des nouveaux accords collectifs dautre part, dont il convient dviter quelle ne donne lieu un alourdissement structurel des charges de personnel. Comme le note justement le rapport, la cration de lentreprise commune doit en effet conduire in fine des conomies de masse salariale, ainsi que sur les frais gnraux. De fait, ce jour, le plan de dparts volontaires mis en uvre par lentreprise na pas donn lieu aux conomies attendues et le taux de remplacement a t plus lev quinitialement prvu. Un suivi attentif des volutions de masse salariale est donc ncessaire, ce qui suppose davoir des outils de gestion plus performants. Sagissant spcifiquement des frais gnraux, il faut souligner quun indicateur ddi ce type de dpenses est en cours de dfinition avec lentreprise et sera renseign dans le cadre des rapports dexcution du COM. Outre la situation financire de lentreprise, sa trsorerie et son niveau de fonds propres, qui continueront de faire lobjet dun suivi dtaill sur lensemble de la priode, lEtat actionnaire exercera donc une vigilance toute particulire sur les questions de synergies et fera de la mise en uvre de gains de productivit une priorit ds le stade de la prparation du budget 2013.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

306

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Invite vous faire connatre les observations que ce relev appelle de ma part, je souhaite vous soumettre en retour plusieurs remarques. A titre liminaire, je vous prcise que le contrat d'objectifs et de moyens (COM) entre l'Etat et France Tlvisions a t sign le 22 novembre 2011. Vous dressez un bilan mitig des suites donnes par France Tlvisions aux 27 recommandations que vous aviez formules dans votre rapport de 2009. Si sur la priode 2009-2011, la sant financire de l'entreprise a pu tre prserve grce des recettes publicitaires plus leves que prvu, vous estimez que les hypothses sur lesquelles repose le plan d'affaires annex au COM sont fragiles. Le niveau de trsorerie devrait voluer la baisse au cours de la priode 2011-2015. A ce titre, je tiens vous signaler que tant les obligations d'investissement en matire de cration qui psent sur France Tlvisions que les volutions technologiques ncessiteront des investissements suprieurs la capacit d'autofinancement de l'entreprise au cours de la priode, ce qui se traduira mcaniquement par une diminution du niveau de trsorerie. Ce dernier fera nanmoins l'objet d'un suivi attentif de la part du comit d'audit au cours de la priode, afin d'en garantir la soutenabilit et de proposer, le cas chant, des mesures correctrices. La trajectoire de recettes publicitaires s'appuie sur une analyse indpendante conduite par le cabinet Analysys Mason et sur le constat selon lequel l'exercice est trs dpendant, la baisse mais aussi la hausse, de quelques hypothses structurantes sur lesquelles il est difficile d'tablir des prvisions fiables. Le niveau de recettes publicitaires prvu pour 2011 a d'ailleurs t atteint. Le scnario figurant dans le COM 2011-2015 est ambitieux mais il reste nanmoins raliste. Face ce constat, l'entreprise, dans un souci de gestion rigoureuse, pourrait tre invite n'engager certaines dpenses que si ces recettes se ralisent. Quant aux surplus de recettes publicitaires, si le COM prvoyait que l'entreprise pourrait en conserver le bnfice, le vote de l'article 133 de la loi de finances initiale pour 2012 prvoit que le montant du versement en provenance du budget gnral puisse le cas chant tre rduit due concurrence du montant des recettes propres excdant le montant inscrit dans le COM ou ses ventuels avenants conclus entre l'Etat et l'entreprise. Les surplus de recettes publicitaires devront donc, s'ils surviennent, faire l'objet d'une discussion entre l'Etat et l'entreprise et donner lieu un avenant au COM qui en explicitera l'affectation.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

307

Enfin, la Cour relve juste titre que les incidences de la suppression totale de la publicit inscrite dans la loi pour 2016 n'ont pas t intgres dans le plan d'affaires. Je vous rappelle nanmoins que le COM prvoit une clause de revoyure en 2013 ce titre : C'est pourquoi un rendez-vous entre France Tlvisions et l'Etat est prvu avant la mi-2013, afin d'apprcier les ajustements la baisse de la trajectoire publicitaire et d'en prvoir les modalits de compensation par la ressource publique pour assurer la couverture du budget global de France Tlvisions . La Cour constate que la mise en uvre de 1' entreprise commune reste laborieuse. Il est vrai que les synergies prvues initialement reposaient sur des hypothses et un calendrier volontaristes qui n'ont pas t tenus. Dans le COM 2011-2015, celles-ci ont t ajustes et repousses de manire plus raliste 2013, date o la convergence des systmes d'information devrait tre effectue. Concernant le plan de dparts volontaires la retraite, selon les dernires prvisions de 1'entreprise, le nombre de dparts effectifs devrait atteindre 520 fin 2012, pour un taux de remplacement d'environ 3 sur 4. L'objectif initial tait de l'ordre de 900 dparts la retraite la fin du plan (fin 2012), pour un taux de remplacement limit 1 sur 4. Il reposait sur la convergence des systmes d'information (dsormais repousse 2013), l'harmonisation des statuts et accords collectifs (dsormais prvue fin 2012) et sur un pilotage rigoureux des effectifs. S'agissant des relations avec les producteurs, la dernire partie du paragraphe 3.3.1.4 du COM expose les modalits de mise en uvre des recommandations de la Cour en matire de constitution d'une banque de donnes sur les diffrents cots lis aux programmes, de versements conditionns la remise de comptes, et d'identification systmatique de la rmunration des producteurs. Enfin, vos autres recommandations sur le secteur de l'information et des rdactions, et sur les relations avec les socits de production indpendantes n'appellent pas de remarque particulire de ma part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

308

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Je souhaite appeler votre attention sur les points suivants. 1) Sur lquilibre financier du groupe France Tlvisions et les hypothses de construction du contrat dobjectifs et de moyens (COM) 20112015 Comme le rappelle la Cour, France Tlvisions a encaiss en 2009, 2010 et 2011, des ressources publicitaires suprieures aux prvisions. Le Gouvernement a procd des ajustements de la dotation publique, avec comme premier souci celui de l'quilibre financier de la socit. Le retour plus rapide qu'initialement prvu des comptes de France Tlvisions l'quilibre a ainsi t permis, conformment la recommandation formule par la Cour dans son rapport thmatique de 2009. Le nouveau contrat dobjectifs et de moyens 2011-2015 est construit sur des hypothses la fois solides et ambitieuses. En cohrence avec le souci de la Cour d'assurer un suivi prcis des conditions de l'quilibre financier de l'entreprise, le COM prvoit une clause de rendez-vous en 2013. Le ministre ne partage donc pas lapprciation de la Cour quant au caractre fragile de ces hypothses. Afin de ne pas fragiliser l'quilibre financier de France Tlvisions dans un contexte conomique et budgtaire difficile, la date de suppression totale de la publicit a t reporte 2016, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2011. Ainsi, alors que le retour lquilibre financier du groupe France Tlvisions a t atteint plus rapidement que prvu dans le cadre du prcdent contrat dobjectifs et de moyens, le ministre de la Culture et de la communication veillera ce que cet quilibre soit galement atteint dans le cadre du nouveau COM 2011-2015. 2) Sur le projet dentreprise unique : France Tlvisions poursuit ses efforts, afin de parachever le projet d'une entreprise commune . La mise en uvre du projet d'entreprise unique est particulirement complexe, compte tenu des diffrences dans les organisations, les systmes d'information et les mthodes de travail de chacune des socits qui ont fusionn au sein du groupe France Tlvisions. La Cour, qui relve le travail accompli, a pleine conscience du caractre particulirement lourd et complexe de ce chantier. Les efforts se poursuivent pour parachever l'entreprise unique malgr ces difficults, et les premiers rsultats tangibles en matire de convergence des systmes d'information et de synergies

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

309

oprationnelles sont attendus partir de fin 2012, dbut 2013. Le plan d'affaires du COM 2011-2015 est fond sur ce calendrier raliste, qui sinscrit bien en rponse aux proccupations de la Cour de scuriser l'quilibre financier du groupe. S'agissant plus particulirement des ngociations pour un accord d'entreprise unique, des procdures contentieuses ont t engages par les organisations syndicales, comme le rappelle la Cour. Celles-ci ont eu pour consquence de retarder le dbut des discussions sur le fond. Toutefois, l'arrt de la Cour d'appel de Paris du 3 juin 2010 a fix au 8 octobre 2012 le dlai de survie de la convention collective nationale de la communication et de la production audiovisuelle (CCCPA) et au 8 fvrier 2011 celui de l'avenant audiovisuel la convention collective nationale de travail des journalistes (CCNTJ). Aprs avoir prorog l'avenant audiovisuel, France Tlvisions a sign avec les organisations syndicales, le 15 septembre 2011, un accord portant sur les journalistes qui s'est substitu l'avenant audiovisuel la date du 1er janvier 2012, l'exception des stipulations relatives aux principes professionnels et dontologiques, dapplication immdiate. La signature de cet accord portant sur les journalistes reprsente une premire tape importante dans la construction du nouveau statut social de l'entreprise unique. Les ngociations avec les autres catgories de personnel se poursuivent et il est prvu que l'chance fixe par la Cour d'appel de Paris soit respecte. 3) Sur ladoption du COM 2011-2015 de France Tlvisions : Aprs avoir, conformment la loi, t transmis au Conseil suprieur de l'audiovisuel et aux commissions parlementaires charges des affaires culturelles et des finances des deux assembles, et aprs avoir recueilli l'avis favorable des commissions des affaires culturelles et des finances de l'Assemble nationale, le nouveau COM de France Tlvisions, a t sign par les ministres chargs de la culture et de la communication, du budget et de l'conomie, ainsi que par le Prsident-directeur gnral de France Tlvisions, le 22 novembre 2011. 4) Sur les rformes du secteur de l'information et des rdactions : Le COM sign le 22 novembre 2011 prvoit que France Tlvisions propose une offre dinformation largie et diversifie, tant par le nombre dmissions que par leur format (journaux tlviss, missions de dbat, magazines) sur les chanes mais aussi au travers des diffrentes ditions d'une mme chane. Il fixe au groupe l'objectif de modernisation du processus de fabrication de linformation afin daccrotre l'efficacit ditoriale ainsi que son efficience. Il s'agit notamment d'amliorer la couverture de l'actualit par les diffrentes quipes des rdactions au moyen dune plus grande coordination. Celle-ci se traduit notamment par la cration dune direction des reportages et des moyens commune aux diffrentes rdactions nationales, un mcanisme de coordination centrale des

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

310

COUR DES COMPTES

reportages et la modernisation des procds de production de linformation grce la dmatrialisation de la chane de fabrication. L'exigence de qualit a, par ailleurs, fait l'objet de la Charte des antennes labore en 2011. Dans un souci defficacit et de suivi, le COM comporte enfin plusieurs indicateurs nouveaux relatifs l'information - en sus de ceux relatifs au cot de l'information au sein du cot de grille retracs dans le cadre du plan d'affaires et des budgets et comptes de la socit : l'audience des sites d'information ; la perception par le public du traitement par les chanes de France Tlvisions des questions relatives linformation, au dbat citoyen et aux grands problmes de notre temps ainsi que du reflet de la diversit des points de vue ; le cot horaire des programmes rgionaux sera en outre suivi. Le ministre estime que le COM rpond ainsi aux enjeux identifis par la Cour dans ce domaine. 5) Sur les relations entre France Tlvisions et les socits de production indpendantes : Le ministre de la culture et de la communication est attach ce que des obligations d'engagement en matire de cration cinmatographique et audiovisuelle soit fixes, par la loi, aux chanes publiques et prives. Dans un environnement concurrentiel international domin par les majors nordamricains, ces dispositions ont permis et continuent de permettre la cration cinmatographique et audiovisuelle franaise dexercer son influence. Aussi, il convient de trouver un quilibre entre les dispositions de soutien la cration, essentielles, et loptimisation des cots de production des programmes en gnral. C'est pourquoi le nouveau COM 2011-2015 prvoit une srie de mesures qui visent une meilleure efficience dans la production de programmes, parmi lesquelles : la mise en place d'une direction de la production et des moyens qui pilote l'ensemble des investissements et des ngociations avec les producteurs ; la constitution d'une banque de donnes des diffrents cots lis aux programmes ; l'obligation faite aux prestataires de programmes de fournir un devis dtaill selon une nomenclature prdfinie ; l'identification ds le devis des postes de rmunration du producteur conformment une recommandation de la Cour dans son rapport thmatique de 2009 ; ou encore la gnralisation progressive de la dmarche d'audit de production pour les programmes de flux et de stock comme demand par la Cour. Enfin, France Tlvisions a conclu, lt 2011, avec les reprsentants des producteurs audiovisuels une charte du dveloppement qui encadre et clarifie les relations entre les auteurs, les producteurs et le groupe

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

311

France Tlvisions dans le processus de dveloppement des uvres fiction. Il sagit ainsi de prciser les modalits de travail et responsabilits de chacun, en particulier en cas dinterruption dveloppement dun projet. Lobjectif est, entre autres, doptimiser investissements de France Tlvisions dans la fiction.

de les du les

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

312

COUR DES COMPTES

REPONSE DU PRESIDENT-DIRECTEUR GENERAL DE FRANCE TELEVISIONS

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-dessous mes observations en rponse. La Cour relve que le Contrat dobjectifs et de moyens (COM) 2011-2015 est la nouvelle feuille de route de lentreprise dans le contexte mouvant et complexe qui est le ntre. La direction de France Tlvisions entend effectivement respecter lensemble des engagements et accomplir les missions dcrites dans ce document, tout en veillant ses grands quillibres. Ce contrat entre lEtat et France Tlvisions a t sign le 22 novembre 2011 et lentreprise a identifi, ds la fin novembre 2011, 29 projets prioritaires (dj en cours ou engager) qui contribueront la mise en uvre oprationnelle du COM autour de trois axes : fdrer tous les publics autour dune offre innovante et diversifie, conqurir les nouveaux usages de la tlvision, btir une entreprise commune performante et solidaire. La construction de lentreprise commune La Cour reconnat la complexit de la dmarche de construction de lentreprise commune France Tlvisions engage par la prcdente quipe de direction en application de la loi du 5 mars 2009, qui a opr la fusion juridique de la holding France Tlvision avec les cinq socits France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO. Si la Cour relve lautomne 2011 une mise en uvre partielle de cette rforme lance dbut 2010, cest bien parce quelle ne peut tre que progressive. Une transformation de cette envergure requiert plusieurs annes, et celle-ci est rendue plus complexe par la forte divergence initiale des systmes dinformation et par la disparit des statuts sociaux et des organisations du travail. La Cour note cependant lavancement des travaux de convergence des systmes informatiques et des ngociations sociales, lesquelles sont en phase avec le nouveau calendrier dduit de larrt de la Cour dappel du 3 juin 2010, qui avait repouss la date butoir de la ngociation dun nouvel accord collectif. Ainsi, France Tlvisions a sign le 15 septembre 2011 un accord concernant les journalistes et poursuit rsolument les ngociations avec les syndicats concernant les personnels techniques et administratifs, dans lobjectif daboutir un accord courant 2012. Lentreprise partage le constat de la Cour relatif aux contraintes du cadre financier - en recettes publiques comme en recettes publicitaires - de France Tlvisions, dans un contexte de forte mutation du march de laudiovisuel et des modes de frquentation des images tlvises. La direction de lentreprise est donc particulirement vigilante la prservation de ses quilibres dexploitation et de trsorerie et la tenue de ses effectifs. Sous rserve des oprations de clture en cours, elle table ainsi sur un

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

313

quilibre de ses comptes 2011, malgr la diminution en cours dexercice de 28 M de ses ressources publiques. En termes dinstruments prvisionnels, lentreprise tient la disposition de la Cour le tableau de financement pluriannuel 2012-2015, finalis postrieurement aux derniers changes avec les magistrats chargs du contrle, et la tiendra galement informe des tapes de la dmarche de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences qui a t lance. Elle continuera de sattacher lenrichissement des documents prvisionnels de gestion, ds lors que les systmes dinformation et de gestion seront en mesure de fournir des informations analytiques harmonises et fiabilises. Concernant le rle du Conseil dadministration sur les engagements financiers les plus importants, France Tlvisions se flicite que la Cour lui donne acte de la mise en uvre de ses prconisations. Le dispositif retenu et expriment pendant deux ans a t intgr au rglement intrieur du Conseil dadministration par dlibration de celui-ci en sa sance du 5 janvier 2012. Linformation et les rdactions La Cour a not le lancement en novembre 2011 de notre nouvelle offre numrique, lapplication France TV Info, qui totalise en fin danne prs de 600 000 tlchargements sur terminaux mobiles, et participe pleinement de laccomplissement de notre mission de service public sur tous les supports. France Tlvisions confirme, pour rpondre la proccupation de la Cour, la pleine matrise technologique, ditoriale et juridique de cet outil par lentreprise, mme si des expertises extrieures ont naturellement t ncessaires sa mise en place. Une plateforme Sports est par ailleurs en prparation pour un lancement avant les jeux olympiques dt. Concernant plus gnralement les rdactions nationales et linformation, la Cour souhaite le dveloppement d'un rfrentiel de qualit sur la base de critres objectifs (dure des reportages, angle international, point de vue d'experts, dbats contradictoires) et considre qu'au vu des rponses de France Tlvisions, force est de constater que le secteur de l'information et des rdactions n'a connu que des volutions situes bien en-de des enjeux identifis par les recommandations de la Cour . Pour sa part, la direction de France Tlvisions nestime pas que le dveloppement doutils quantitatifs de mesure de la qualit de linformation puisse permettre de planifier et piloter ex ante de manire satisfaisante lactivit des rdactions. Le service public doit en effet avant tout tmoigner de sa ractivit pour tre en mesure de couvrir les grands vnements dactualit, de la capacit de ses journaux tre prsents sur les thtres o elle se joue (ex. Tunisie, Egypte, Lybie, Syrie, Japon...), et de son expertise dans le dcryptage de l'info (paroles d'experts internes/externes), ou encore dans lorganisation des dbats contradictoires de qualit, en fonction de lactualit et dans le respect des moyens dont elle dispose. Pour autant,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

314

COUR DES COMPTES

France Tlvisions ne conteste pas la ncessit de disposer dindicateurs de suivi des moyens affects la collecte et la fabrication de linformation, pour son pilotage interne comme pour en rendre compte son actionnaire (cf. infra). Sagissant de la qualit de linformation, le COM de France Tlvisions prvoit par ailleurs, le suivi sous forme de baromtre, de la perception par le public du traitement par les chanes de France Tlvisions des questions relatives linformation, au dbat citoyen et aux grands problmes de notre temps (dans le cadre du baromtre annuel de limage des chanes, avec les questions suivantes : La chane prsente l'information de manire crdible ? Aide vraiment comprendre l'actualit du monde ? Prsente des journaux d'information qui sont proches de vos proccupations ? ). Lentreprise entend ainsi dvelopper ce type dinstruments dans le domaine de linformation aprs lavoir fait dans le domaine des programmes. Enfin, les journaux tlviss de France Tlvisions sont traits par le baromtre thmatique INA Stat qui tmoigne de la diversit des thmes abords. Lamlioration de la performance conomique de linformation, souhaite par la Cour, est un des objectifs prioritaires poursuivis par la direction de lentreprise, dans le respect de lidentit ditoriale de chaque rdaction. La Direction gnrale adjointe des rdactions a engag plusieurs projets en ce sens : - la mise en place dune direction des reportages et des moyens, commune aux diffrentes rdactions nationales ; - une coordination centralise des reportages (au lieu de deux coordinations jusque l) afin doptimiser les envois dquipes pour couvrir lactualit et notamment viter la prsence dquipes multiples sur des vnements ne le justifiant pas (par exemple : les confrences de presse de personnalits ou certains meetings politiques) ; - la mise en commun dun certain nombre de services techniques en vue den mutualiser les moyens et den accrotre lefficacit par la gnration de synergies ; - la modernisation de ses processus de fabrication notamment au travers de la dmatrialisation de lensemble de la chane de fabrication de linformation (France 2 en 2011 et France 3 en 2012), ce qui inclut en outre la transmission via Internet des images de reportages. La couverture des chances lectorales prsidentielle et lgislatives en 2012 sera loccasion de dployer pour la premire fois un dispositif mutualis. Ce dispositif sest dores et dj traduit par le choix dun institut de sondage unique pour accompagner le groupe et il prvoira galement la couverture de la campagne avec des moyens mutualiss pour des vnements tels que les confrences de presse de candidats, leurs meetings et

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

FRANCE TELEVISIONS

315

dplacements. Ce principe sera galement retenu pour lorganisation des soires lectorales. Conformment aux suggestions de la Cour tendant une meilleure valuation de la performance, France Tlvisions mettra en place, pour linformation nationale, un suivi chiffr des oprations mutualises qui seront menes chaque anne, avec une apprciation des gains lis la mise en commun lorsquelle est pertinente. Des indicateurs de productivit (cot horaire, volume horaire, nombre de sujets) ont t tablis en 2011, notamment pour les bureaux ltranger, et seront dploys au cours de lanne 2012 dans les diffrents services des rdactions. Ils doivent permettre de mesurer ladquation des moyens mis en uvre avec la production dinformation des quipes en charge dalimenter les ditions nationales des journaux tlviss. Les relations entre lentreprise et les producteurs Concernant les relations entre lentreprise et les producteurs indpendants de programmes audiovisuels, la direction de France Tlvisions remercie la Cour davoir pris acte de la dfinition et de la mise en application dune politique ambitieuse daudit de production et doptimisation des ngociations avec les producteurs. Lensemble des recommandations de la Cour en la matire ont t mises en uvre par lentreprise, une exception prs, relative la dfinition des obligations de production, qui relve du pouvoir rglementaire, et hormis les deux exprimentations prconises qui ne paraissent pas adaptes la nature mme des activits de production audiovisuelle (considrer le producteur comme un prestataire et le rmunrer sur facture ; tablir ex ante un dispositif de partage des conomies par rapport au devis). De telles dispositions nexistent dailleurs pas, la connaissance de France Tlvisions, dans les relations entre les autres diffuseurs et leurs producteurs. Un plan daudit renforc a t mis en place en 2011 et pour 2012, sur la base dune mthodologie unifie, applique par les cabinets daudit qui ont t slectionns cette fin. Le rfrentiel des cots, que constitue la base de donnes prconise par la Cour, a t dfini et les cots de production y sont intgrs et peuvent tre compars et analyss. La dmarche daudit de production est ainsi en voie dtre systmatise. Ainsi quil a t indiqu la Cour lors de laudition du 20 octobre 2011, il est prvu dans le COM que, sur sa dure, 90 % des missions de flux existantes devront avoir fait l'objet d'un audit. De mme, le COM fixe lobjectif que des audits de production soient raliss pour les oeuvres audiovisuelles. En ce qui concerne les contrats de production, la prsentation homogne des devis et des remises de comptes, lidentification et le chiffrage de la rmunration des producteurs, et linsertion dune chance de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

316

COUR DES COMPTES

paiement la remise des comptes figurent bien dans tous les nouveaux contrats. Ainsi, dans le respect des obligations fixes par la rglementation et des engagements quantitatifs de cration inscrits au COM, France Tlvisions se donne pour objectif doptimiser les cots unitaires de production et le service rendu aux tlspectateurs.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

3 Le passage aux responsabilits et comptences largies de sept universits parisiennes : une mise en uvre difficile
_____________________ PRESENTATION ____________________ En 2009 et 2010, la Cour a procd au contrle des comptes et de la gestion de sept grandes universits (Paris I, Paris III, Paris IV, Paris VI, Paris VII, Paris VIII et Paris XI) ayant, lexception de luniversit Paris VIII, bnfici du passage aux responsabilits et comptences largies (RCE) prvu par la loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits ( loi LRU ). Elle a centr ses investigations sur la qualit des comptes, les procdures comptables et les dispositifs de pilotage de matrise des risques. Laccs aux responsabilits et comptences largies est insparable du processus de renforcement de lautonomie des universits dont il est une composante essentielle. Peuvent y accder celles qui seront en mesure de produire des comptes fiables susceptibles dassurer une responsabilisation des tablissements. Larticle 18 de la loi dispose, cette fin, que les comptes de luniversit font lobjet dune certification annuelle par un commissaires aux comptes . La loi impose en outre que chaque tablissement se dote dinstruments daudit interne et de pilotage financier et patrimonial . Les universits juges capables de passer aux responsabilits et comptences largies sont dotes de responsabilits supplmentaires : elles assurent la rmunration de lensemble de leur personnel, y compris les enseignants-chercheurs, autrefois rmunrs sur le budget de lEtat ; les crdits correspondants leur sont verss cette fin. Elles pourront, en outre, bnficier, si elles le souhaitent, de la dvolution du patrimoine immobilier universitaire dont lEtat tait jusquici propritaire98. Les investigations auxquelles a procd la Cour confirment que si la fiabilit des tats financiers progresse, des lacunes inquitantes
98

Article 32 de la loi du 10 aot 2007 : LEtat peut transfrer aux tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine proprit des biens mobiliers et immobiliers appartenant lEtat qui leur sont affects ou sont mis leur disposition.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

318

COUR DES COMPTES

demeurent dans les procdures comptables et les dispositifs de matrise des risques. Ces constats sont de nature, sil ny est pas port remde, rduire lexercice dune autonomie relle des universits. Le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche et le ministre du budget en ont t alerts par un rfr qui leur a t adress par la Cour le 21 avril 2011. Aprs avoir rappel les constats et les recommandations faites par la Cour dans son rfr (I), la Cour fait le bilan des progrs constats (II).

I - Lamlioration des comptes et de la gestion : un pralable ncessaire lautonomie


A - Des faiblesses comptables persistantes
1 - Les procdures comptables
Les faiblesses dont souffrent les procdures comptables des tablissements examins portaient sur quatre domaines : la gestion des immobilisations, la fiabilit du calcul des amortissements, le principe de sparation des exercices comptables ainsi que le recensement des risques et des engagements pesant sur les comptes des universits. La Cour recommandait aux ministres dy porter une attention particulire. A lexception de luniversit Paris IV, aucune universit ne dispose dun inventaire physique permettant de garantir la ralit et lexhaustivit des biens repris lactif du bilan. Si les tablissements ont entrepris le recensement de leur parc immobilier et ont reu, en 2010, une estimation de ce parc ralise par France Domaine, les exemples des universits Paris III, Paris IV et Paris VI montrent que des incertitudes demeurent sur le primtre des biens contrls, le statut juridique ou lentit supportant la charge du renouvellement de certains biens. En outre, lestimation de France Domaine tant globale, lapproche par composants, qui na pas encore t adopte par les universits, reste mettre en uvre. La question de la valorisation du patrimoine immobilier, pralable sa dvolution aux universits, nest donc pas encore rgle. Les outils et mthodes utiliss ne permettent pas toujours un calcul fiable des amortissements des immobilisations et des passifs qui les

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE PASSAGE AUX RESPONSABILITES ET COMPETENCES ELARGIES DE SEPT UNIVERSITES PARISIENNES 319

financent : primtre incomplet des biens amortis (universits Paris VIII, Paris XI), taux pratiqus (universits Paris I, Paris IV) et date de dpart du calcul des amortissements (universits Paris III, Paris IV) non conformes la rglementation, absence de suivi de lorigine du financement des immobilisations (universits Paris III, Paris IV, Paris III). Le principe de sparation des exercices est insuffisamment appliqu. Le rsultat ne reflte donc pas fidlement lactivit de lanne et cela dautant plus que les comptes dimputation provisoire prsentent souvent des soldes levs la clture de lexercice (universits Paris I, Paris III, Paris IV, Paris VII, Paris VIII). Il existe des lacunes dans la comptabilisation et le suivi des contrats pluriannuels (universits Paris I, Paris IV, Paris VII, Paris VIII), particulirement pour ce qui concerne les contrats de recherche. Conjugues labsence de comptabilit analytique ( lexception des universits Paris VI et Paris XI), elles sont de nature porter prjudice au pilotage des activits. Enfin, le recensement des risques et des engagements pesant sur les comptes des universits est loin dtre exhaustif. Les provisions pour risques et charges ne sont que partiellement comptabilises, voire inexistantes. Les passifs sociaux (notamment les congs payer et les comptes pargne-temps), dont les enjeux financiers augmentent pourtant sensiblement avec laccs aux responsabilits et comptences largies, ne sont pas retracs dans les comptes.

2 - Les dispositifs de matrise des risques comptables et financiers


Lautonomie de gestion inhrente au passage aux responsabilits et comptences largies augmente les risques comptables et financiers. Le dispositif de matrise de ces risques est cependant aujourdhui loin datteindre un degr de maturit suffisant dans les universits. Lobservation vaut pour lorganisation de cette fonction, la documentation des procdures, la traabilit des acteurs et des oprations, ainsi que pour le pilotage. Rares sont les universits ayant formalis une analyse des risques et un plan dactions correctrices. Llaboration de cartographies des risques ntait engage, au moment des contrles, que dans deux tablissements (universits Paris VI et Paris XI) et seulement sur un primtre restreint de processus.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

320

COUR DES COMPTES

La faiblesse de la politique de formation ne concourt pas la professionnalisation de la fonction comptable et financire. Elle est, au demeurant, trop souvent perue comme se limitant lagence comptable et la direction des affaires financires, ce qui fragilise les procdures et entrave la circulation de linformation. Ces constatations traduisent la faible implication des directions des universits dans la dfinition dune politique explicite damlioration de la qualit des comptes.

B - Deux zones de risque principales


Les faiblesses releves par la Cour rendent difficiles une vritable indpendance patrimoniale des universits et une matrise correcte de leurs ressources humaines.

1 - Le dfaut dindpendance patrimoniale


Une relle autonomie des universits ne saurait se concevoir sans une indpendance patrimoniale qui en constitue un lment essentiel. Cette perspective est en effet lie la dvolution patrimoniale effective propose par la loi du 10 aot 2007, comme la Cour la soulign dans son rapport public annuel 2009. Or cette volution nest envisageable que pour autant que les tablissements bnficieront dune bonne connaissance et dune valorisation fiable de leur patrimoine immobilier, ce qui nest donc actuellement pas toujours le cas. Les commissaires aux comptes de luniversit Paris VI ont dailleurs mis une rserve sur ce point : manque dinformation sur les mthodes et hypothses qui sous-tendent les valuations effectues par France Domaine, incertitudes sur le primtre et la situation juridique des biens concerns, approche par composants non mise en uvre.

2 - La matrise des dpenses de personnel


La matrise des dpenses de personnel et lexercice dun vritable pilotage des ressources humaines sur la dure constituent le second volet de la responsabilisation des tablissements. Ils emportent, en effet, des consquences lourdes pour le contrle de leurs charges, la bonne gestion de leurs moyens humains et limpact de ces politiques sur les comptes de lEtat.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE PASSAGE AUX RESPONSABILITES ET COMPETENCES ELARGIES DE SEPT UNIVERSITES PARISIENNES 321

Or les contrles mens par la Cour ont mis en vidence un certain nombre de carences, galement releves par les commissaires aux comptes, dans les systmes dinformation et les outils de pilotage. Les logiciels de gestion administrative, quand ils sont correctement mis jour, intgrent rarement les informations ncessaires au suivi des emplois affects dans les structures et ne sont que rarement interfacs avec les logiciels de paye. Sensuivent des risques derreurs dans la gestion courante et une faible visibilit sur le respect des plafonds demploi. Or le dveloppement, par lagence de mutualisation des universits et tablissements (AMUE), dun logiciel de gestion administrative et financire intgre na toujours pas dbouch sur un produit oprationnel. Labsence constate doutils permettant la gestion prvisionnelle tant de la masse salariale que des emplois et des comptences constitue, quant elle, un risque de moyen-long terme pour les universits comme pour le budget de lEtat. Dans ce domaine galement, lagence ne semble pas tre au rendez-vous des enjeux lourds de gestion dans le cadre des nouvelles responsabilits dores et dj dvolues aux tablissements, ou qui leur choiront au plus tard en 2012. Au terme des ces analyses, la Cour avait, dans son rfr du 21 avril 2011, invit les ministres : - clarifier les rgles de comptabilisation des contrats pluriannuels et, plus largement, remdier lobsolescence de linstruction comptable applicable aux universits (instruction codificatrice M 9-3) ; - sensibiliser les universits aux enjeux de la qualit comptable et de la matrise des risques ; - veiller la formation de lensemble des personnels de la chane comptable et financire, mais galement des membres des nouveaux conseils dadministration tels quils rsultent de la loi du 10 aot 2007 ; - porter attention aux deux domaines immobilier et personnel o les insuffisances comptables et de gestion prsentaient le plus de risques pour les tablissements.

II - Des actions ministrielles tangibles de sensibilisation et de soutien


Dans leur rponse au rfr de la Cour, les deux ministres ont considr, avec la Cour, que la contrepartie ncessaire de laccession aux responsabilits et comptences largies doit tre le renforcement de la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

322

COUR DES COMPTES

professionnalisation de la gestion et de la transparence comptable des universits. Ils ont soulign que, dune manire gnrale, le passage aux responsabilits et comptences largies, notamment par le biais de la certification, a dclench une dynamique damlioration de la qualit comptable au sein des tablissements. Conscients des points de fragilit qui perdurent et des risques quils font peser sur lindpendance patrimoniale et la matrise des dpenses de personnel, ils se sont engags ce que les actions quils ont dj entreprises pour y remdier se poursuivent dans le sens des prconisations de la Cour.

A - La scurisation du cadre comptable


Une documentation a t mise la disposition des tablissements (notamment, un vade-mecum sur le passage aux responsabilits et comptences largies, un cadre de rfrence de la matrise des risques comptables et financiers des tablissements publics nationaux, un tableau de prsentation et danalyse des rserves des universits passes aux responsabilits et comptences largies 2009 et les recommandations associes). La documentation sera enrichie au fur et mesure des besoins des tablissements comme des constats des commissaires aux comptes. Des travaux associant les services du ministre du budget et la compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) ont notamment permis de prciser les rgles de comptabilisation de certains passifs sociaux. La refonte de linstruction comptable M 9-3 applicable aux universits, dont la publication est annonce pour la fin de lanne 2011, participera galement la clarification des rgles comptables prconise par la Cour. La nomenclature comptable a dores et dj t revue99, afin dy intgrer les innovations introduites par la loi du 10 aot 2007 et ses dcrets dapplication (comptes spcifiques pour les universitaires, resserrement des comptes de dpenses de personnel afin de faciliter le traitement des oprations de paye faon et le suivi de la masse salariale). Enfin, les ministres ont lanc des travaux avec des reprsentants des tablissements pour les accompagner dans la conduite de chantiers
99

Le conseil de normalisation des comptes publics a rendu un avis favorable au projet qui lui a t soumis par la direction gnrale des finances publiques. Cet avis est intervenu le 12 juillet 2011, donc aprs la rponse des ministres.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE PASSAGE AUX RESPONSABILITES ET COMPETENCES ELARGIES DE SEPT UNIVERSITES PARISIENNES 323

particulirement complexes : la comptabilisation des oprations pluriannuelles selon la mthode lavancement et la comptabilisation des immobilisations par composants.

B - Le renforcement des dispositifs de matrise des risques


La dmarche de qualit comptable et de matrise des risques comptables et financiers, qui en constitue la cl de vote, ncessite la sensibilisation et la pleine implication de lensemble des acteurs. Afin de garantir une appropriation relle et durable de cette dmarche, les deux ministres ont adopt une approche pluriannuelle. Des runions de sensibilisation et de formation ont t organises, dont trois sminaires destination des ordonnateurs et des agents comptables des tablissements accdant aux responsabilits et comptences largies. Par ailleurs, les universits ont particip la runion organise par le ministre du budget pour les oprateurs. Il leur a t demand de renforcer le dploiement du contrle interne comptable et financier en 2011 en prsentant au conseil dadministration une cartographie des risques et un plan daction pluriannuel de matrise des risques de ltablissement. Il en est rsult la circulaire date du 1er juin 2011, consacre aux oprateurs et leur matrise des risques comptables et financiers. La qualit comptable des universits est en retrait compare celle des autres oprateurs100. En consquence, afin daccrotre lefficacit de leurs actions conjointes en matire de contrle interne comptable et financier, les deux ministres ont dcid de mutualiser leurs actions de formation dans une offre de services prsente le 30 juin 2011 aux prsidents, directeurs gnraux des services ainsi quaux agents comptables des universits passes aux responsabilits et comptences largies.

Les comptes 2010 des universits certifies font en moyenne lobjet de 3,3 rserves par leur commissaire aux comptes. Pour les autres oprateurs, le nombre moyen de rserves stablit 0,2.

100

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

324

COUR DES COMPTES

C - Le traitement des zones de risque principales


1 - Lindpendance patrimoniale
La dvolution patrimoniale conditionnant la relle autonomie des universits, la juste valuation du patrimoine immobilier, ainsi que llaboration dun schma pluriannuel de stratgie immobilire sont des objectifs importants que les ministres ont fixs aux tablissements. Les changes avec la compagnie nationale des commissaires aux comptes ont permis rcemment de prciser aux commissaires aux comptes les conditions dans lesquelles les valuations ont t effectues par France Domaine. Cette clarification devrait permettre la leve des rserves formules sur la comptabilisation du patrimoine immobilier pour insuffisance dinformations. Pour viter toute prise de risque, une dmarche dexprimentation a t retenue pour le transfert du patrimoine aux tablissements. Pendant les deux ans qui ont prcd la dvolution du patrimoine trois tablissements exprimentateurs (les universits Clermont I, Toulouse I et Poitiers), ces derniers ont bnfici du soutien des services du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche pour acqurir les comptences ncessaires. Les travaux ont port sur llaboration dune stratgie immobilire, le renforcement du pilotage de la politique et de la gestion immobilire, la mise niveau de la comptabilit patrimoniale, la construction dune prvision pluriannuelle des dpenses de gros entretien sur vingt-cinq trente ans et dun budget pluriannuel sur cinq ans, lidentification et la scurisation juridique des biens transfrer. Malgr les incertitudes releves par la Cour sur le primtre des biens contrls et leur statut juridique, limbrication exceptionnelle de limmobilier universitaire parisien na pas t considre par le ministre charg des universits comme un obstacle lvolution patrimoniale des universits franciliennes.

2 - La matrise des dpenses de personnel


Le dveloppement des applications de ressources humaines et de la paye (projet SIHAM), auquel le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche est associ aux cts de lagence de mutualisation des universits et tablissements, dpend du degr davancement des projets de loprateur national de paye (ONP), puisquil doit tenir compte des prescriptions de cet organisme.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE PASSAGE AUX RESPONSABILITES ET COMPETENCES ELARGIES DE SEPT UNIVERSITES PARISIENNES 325

Le ministre assure nanmoins que le produit livr devrait offrir toutes les garanties ncessaires au suivi et au pilotage des emplois et de la paye. En outre, depuis le passage aux responsabilits et comptences largies, les universits, limage de Paris III et Paris IV, travaillent la mise en place de passerelles entre les outils de gestion administrative et de paye. Depuis 2009, loutil OREMS (outil de remonte des emplois de la masse salariale) mis en place par le ministre permet dassurer un suivi des emplois et des crdits partir des retours de la paye faon. Cet outil ouvert aux rectorats a mis en vidence les erreurs dimputation des emplois identifis par la Cour. Sur la base de ce constat partag, un renforcement du contrle qualitatif des donnes dans ce domaine est annonc. Lanalyse par les rectorats des dpenses de personnel en 2010 ne fait ressortir aucune drive majeure tant au niveau de la consommation des emplois que de la masse salariale. Le taux moyen de consommation du plafond dquivalent temps plein travaill (ETPT) vot est infrieur 96 % et celui dexcution des crdits ouverts est de moins de 98 %. Ces rsultats proviennent en partie des efforts de formation et dinformation effectus auprs des tablissements et des rectorats. Sagissant de la gestion prvisionnelle de la masse salariale, la plupart des universits ont mis en place une cellule daide au pilotage de la masse salariale et des emplois. Cette cellule est charge dassurer le suivi infra-annuel de la consommation des crdits mais galement de procder la projection pluriannuelle de lvolution de la masse salariale. Une telle projection ne peut actuellement sappuyer sur une politique globale et cohrente de ressources humaines, que les universits nont pas encore dveloppe. Cependant, les exemples de luniversit Paris I (laboration dun schma directeur des emplois) et de luniversit Paris III (rationalisation de la cartographie des emplois) montrent que des travaux ont galement t engags dans ce domaine. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les deux ministres ont donn suite aux observations et recommandations de la Cour : sur la porte stratgique pour lautonomie des universits de la qualit comptable et de la matrise des risques ; sur la ncessit de mettre la disposition des universits un corpus de rgles comptables modernis et des outils de gestion adquats, notamment en matire de gestion des rmunrations ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

326

COUR DES COMPTES

sur les actions de formation et de sensibilisation des personnels et directions des universits dans ce domaine. La Cour estime cependant que les deux ministres doivent tre davantage attentifs aux enjeux majeurs que sont, pour lautonomie universitaire, limmobilier et la gestion de la masse salariale et des emplois. Les risques, dans ces domaines, ne sont pas diminus de faon suffisante par les actions quils ont entreprises. Elle insiste enfin sur le fait que la matrise par les universits de leurs nouvelles responsabilits exige delles lexercice dun vritable pilotage financier, ce qui suppose la mise en place dun systme fiable danalyse des cots. Or les tablissements ne disposent que trop rarement dun systme dinformation et de gestion adapt. Aussi la Cour ritre-t-elle les deux recommandations suivantes : 1. intensifier les actions de renforcement de la matrise des risques pour la gestion immobilire et salariale ; 2. renforcer prioritairement les systmes dinformation et de gestion.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche

328 329

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

328

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT La Cour note que le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche et le ministre du budget ont donn suite aux observations de la Cour qui leur ont t adresses le 21 avril 2011 sur la porte stratgique, pour l'autonomie des universits, de la qualit comptable et de la matrise des risques, sur la ncessit de mettre la disposition des universits un corpus de rgles comptables modernis et des outils de gestion adquats et sur les actions de formation et de sensibilisation des personnels et des directions des universits dans ce domaine. Ce constat me permet de raffirmer 1'engagement et la mobilisation de mes services, en liaison troite avec ceux du ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche, dans 1'accompagnement des universits, pour le renforcement de la professionnalisation de leur gestion et leur transparence comptable. Les travaux seront naturellement poursuivis, dans le sens des prconisations de la Cour, que je partage, afin d'inscrire la russite de cette dmarche dans la dure. Concernant les enjeux majeurs que sont l'immobilier, la gestion de la masse salariale et des emplois et le renforcement des systmes d'information et de gestion, la Cour estime qu'il convient d'engager des actions complmentaires, afin de mieux en matriser les risques. Les difficults ponctuelles rencontres en fin d'anne 2011 par quelques universits rendent le constat de la Cour particulirement pertinent et justifient la pleine application des dispositions du dcret du 27 juin 2008 relatif au budget et au rgime financier des tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel bnficiant des responsabilits et comptences largies, qui prvoit l'implication du rseau des contrleurs budgtaires rgionaux, en appui des recteurs, auxquels incombe la responsabilit du contrle des universits. Je partage enfin l'analyse de la Cour sur l'importance de clarifier et de simplifier 1'organisation et la rpartition immobilire des universits parisiennes avant de leur confier la pleine et entire responsabilit de leur patrimoine.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE PASSAGE AUX RESPONSABILITES ET COMPETENCES ELARGIES DE SEPT UNIVERSITES PARISIENNES 329

REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE Je note que ce rapportintgre tous les lments et apprciations prcdemment apports la Cour 1'occasion de la rponse du ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche au rfr n 60762 en date du 21 avril 2011. Par ailleurs, dans ses recommandations formules en conclusion de ce rapport, la Cour souligne que le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche en a d'ores et dj suivi trois d'entre elles et je partage entirement avec la Cour l'objectif de poursuivre sans relche les deux dernires : aussi bien intensifier les actions de renforcement de la matrise des risques pour la gestion immobilire et salariale que de renforcer prioritairement les systmes d'information et de gestion. Ce rapport n'appelle donc pas de ma part d'observation particulire.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

4 Les contrats de professionnalisation : un impact conforter face la crise


_____________________ PRESENTATION ____________________ Dans son rapport public annuel de 2010, la Cour a examin un volet de la formation professionnelle en alternance finance par les entreprises : les contrats de professionnalisation, ouverts principalement aux jeunes la recherche dun emploi et les priodes de professionnalisation, destines aux salaris de lentreprise. Ces deux mesures concernent chaque anne environ 600 000 personnes et sont finances hauteur d1,935 milliard deuros en 2010, soit 15% de leffort total des entreprises en faveur de la formation, par une contribution spcifique des entreprises. Conus essentiellement des fins dinsertion durable dans lemploi, les contrats de professionnalisation sont ouverts aux jeunes de moins de 26 ans et aux adultes demandeurs demploi, ils se sont substitus en 2004 aux contrats dorientation, dadaptation et de qualification. En 2010, la Cour avait montr que cette politique navait pas rencontr le succs escompt. En particulier, les contrats de professionnalisation ont connu un dmarrage relativement lent et nont jamais gal les volumes atteints par leurs prdcesseurs au dbut des annes 2000. Pour la Cour, ce dveloppement infrieur aux attentes sexpliquait la fois par la faiblesse des incitations financires en faveur des contrats de professionnalisation et par la carence du pilotage, tant de la part de lEtat que des partenaires sociaux. Ceux-ci ntaient parvenus ni fixer des objectifs quantitatifs ni informer suffisamment les entreprises sur le nouveau dispositif. La Cour recommandait en consquence que des adaptations soient mises en uvre pour dvelopper les contrats de professionnalisation, en amliorant leur pilotage et en allgeant leur cot pour les entreprises. Deux ans aprs cette premire communication, la Cour a souhait examiner de nouveau la formation professionnelle en alternance, loccasion dun contrle de suivi portant sur les seuls contrats de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

332

COUR DES COMPTES

professionnalisation et sur les mesures de soutien prises depuis 2009 pour les promouvoir, notamment en rponse la crise. Les rsultats constats montrent un impact rcent des mesures de soutien mais les faiblesses structurelles du dispositif subsistent.

I - Limpact rcent des mesures de soutien au contrat de professionnalisation


A - Les mesures prises partir de 2009
Le programme durgence pour lemploi des jeunes , annonc au printemps 2009, comportait des mesures de soutien au contrat de professionnalisation. Une prime de 1000 euros a ainsi t attribue partir du 1er juillet 2009 aux entreprises qui concluaient avec un salari de moins de 26 ans un contrat de professionnalisation de plus dun mois ou qui transformaient en contrat de professionnalisation dure indtermine un contrat de professionnalisation dure dtermine conclu antrieurement. Cette prime tait double lorsque le salari embauch avait un niveau de qualification infrieur au baccalaurat. Par ailleurs, la loi du 24 novembre 2009 a cr un contrat de professionnalisation renforc au bnfice de publics identifis comme prioritaires : bnficiaires de certains minima sociaux, personnes ayant bnfici dun contrat unique dinsertion, personnes peu qualifies. Ce contrat renforc prsente plusieurs spcificits par rapport aux contrats de professionnalisation de droit commun : il peut tre port 24 mois sans accord de branche, et la prise en charge des actions de formation et du tutorat par les organismes paritaires collecteurs agrs (OPCA) obit des rgles plus favorables. Ple emploi a conclu avec certaines branches professionnelles (mtallurgie, travaux publics, intrim, commerce et distribution, entreprises de propret et banques) des conventions cadres pour le dveloppement du contrat de professionnalisation . Elles fixaient notamment comme objectif commun un nombre dembauches en contrat de professionnalisation, cibles pour partie sur des personnes sans emploi. Enfin, les diffrents rseaux de financement de la professionnalisation (fonds paritaire pour la scurisation des parcours professionnels, OPCA) se sont mobiliss pour promouvoir les contrats auprs des entreprises.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES CONTRATS DE PROFESSIONNALISATION

333

A partir de 2011, de nouveaux leviers ont t dploys. Des incitations financires renforces ont t mises en place : augmentation des quotas dalternants couple un systme de bonus/malus, rforme de la taxe dapprentissage, exonration des cotisations patronales pour des contrats jeunes supplmentaires dans les PME, Aide Forfaitaire lEmploi (AFE) de Ple emploi pour les demandeurs demploi, complte par une prime forfaitaire pour les 45 ans et plus, crdits du programme investissement davenir . Par ailleurs, les dmarches pour lenregistrement des contrats ont t simplifies et les conditions de lalternance ont t assouplies avec la possibilit de prolonger un contrat de professionnalisation et louverture de lalternance au travail temporaire et aux employeurs saisonniers.

B - Une stabilisation du nombre de contrats en 2010 avant un redressement en 2011


En 2008, le nombre de contrats de professionnalisation conclus dans lanne avait, pour la premire fois, dpass celui atteint en 2004 dans le cadre du dispositif antrieur. En 2009, il a brutalement recul avec la survenue de la crise conomique : 145 950 en 2009 contre 179 043 contrats en 2008. Le niveau est rest stable en 2010 avec 147 990 contrats.
Flux d'entres en contrats en alternance
300000
Contrat de professionnalisation

250000

Contrat de qualification (jeunes et adultes) Contrat d'orientation Contrat d'adaptation

200000

150000

100000

50000

0
1 985 1 986 1 987 1 988 1 989 1 990 1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 201 0 201 1

Source : DARES

Lobservation des volutions semestrielles met en vidence une volution encore plus heurte : en effet, le nombre de contrats conclus sest effondr au cours du premier semestre 2009 (- 41 % par rapport au 1er semestre 2008), avant de connatre une stabilisation au cours du

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

334

COUR DES COMPTES

second semestre. Le premier semestre 2010 marque nouveau une chute, alors que le second semestre 2010 est meilleur que celui de 2009. Les donnes disponibles pour lanne 2011 confirment une reprise avec plus de 173 000 entres en contrats de professionnalisation reprsentant une augmentation de 17% par rapport lanne prcdente.

C - Leffet incertain de la prime lembauche


La remonte du nombre de contrats de professionnalisation partir de juin 2009 a correspondu lentre en vigueur de la prime lembauche dcide dans le cadre du programme durgence pour lemploi des jeunes . Pour autant, une causalit ne peut tre tablie entre cette prime et le nombre de contrats. En effet, alors que ce dispositif de soutien tait en vigueur depuis plus de six mois, le nombre dentres en contrats de professionnalisation est retomb au premier semestre 2010, stablissant mme un niveau lgrement infrieur (- 6 %) celui observ lanne prcdente au cours de la mme priode. Une remonte nette du nombre de contrats nest observe qu partir de 2011, soit un moment o la prime ntait plus verse et o tait instaure une aide plus importante sous la forme dune exonration du paiement pendant un an des cotisations patronales pour lembauche dans les entreprises de moins de 250 salaris dun alternant supplmentaire de moins de 26 ans. Par ailleurs, tout au long de la priode au cours de laquelle elle a t en vigueur (1er juin 2009-31 dcembre 2010), la prime na concern quun peu plus de la moiti des contrats de professionnalisation crs : 118 000 sur 212 000 contrats potentiellement ligibles. Dans une note du 7 septembre 2010, adresse aux directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de lemploi (DIRECCTE), les services dconcentrs du ministre charg du travail et de lemploi, le dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle (DGEFP) expliquent cette mobilisation dcevante des contrats de professionnalisation par un manque de visibilit sur les cots (prise en charge qui peut tre diffrente dun OPCA lautre), la concurrence du contrat dapprentissage ou des contrats aids (CUI) et une certaine mconnaissance du contrat et des incitations financires affrentes . A ces raisons avances par le dlgu gnral, se sont ajoutes des difficults relatives la mise en uvre de la prime, notamment au cours

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES CONTRATS DE PROFESSIONNALISATION

335

des premiers mois. Lorganisme paritaire collecteur agr des industries de la mtallurgie (OPCAIM) indique ainsi que certains employeurs ont signal des difficults daccs ces aides (complexit du circuit financier, appropriation difficile sans accompagnement) . Le montant de laide, peu incitatif pour les entreprises, a particip au manque dattractivit de la mesure. Laide moyenne sest ainsi leve 1 188 euros, un montant qui ne compensait que partiellement le diffrentiel de cot pour lemployeur entre le contrat de professionnalisation et les dispositifs concurrents (notamment lapprentissage). Au total, ont t verses, du 1er juin 2009 au 31 dcembre 2010, 22 266 primes de 2 000 et 95 820 primes de 1 000 , ce qui reprsente un cot budgtaire direct de 140,4 M sur les exercices 2009 et 2010.

II - Les faiblesses persistantes du contrat de professionnalisation


A - De moins en moins de personnes sans qualification parmi les bnficiaires
Les conventions cadres pour le dveloppement des contrats de professionnalisation conclues entre Ple emploi et plusieurs branches professionnelles, qui avaient pour objet dorienter les efforts de professionnalisation vers des publics prioritaires, nont pas t en mesure datteindre cet objectif. Peu suivies par Ple emploi, elles nont pas jou le rle de mobilisation qui en tait attendu. Alors que laccord national interprofessionnel du 5 dcembre 2003 mentionnait les jeunes sans qualification professionnelle au premier rang des bnficiaires potentiels du contrat de professionnalisation, force est de constater que la proportion de ces derniers na cess de se rduire depuis lintroduction de ce dispositif, cette tendance stant encore aggrave loccasion de la crise.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

336

COUR DES COMPTES

Rpartition des contrats de professionnalisation selon le niveau de formation l'entre


50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 I III CQ en 2004 IV (BAC) V (CAP,BEP) CP en 2008 V bis et VI CP en 2010 9,7 9,1 7,7 22,6 28,3 25,2 24,6 22,7 33,5 42,5 38,0 36,1

Source : DARES

Cest ainsi quune forte augmentation de la part des diplms de lenseignement suprieur parmi les bnficiaires de contrats de professionnalisation a t observe: cette catgorie reprsentait 28,3 % des contrats conclus en 2008 ; elle slevait 33,5 % en 2010. Cette situation a eu pour corollaire lviction des salaris les moins qualifis : mme si les bnficiaires de niveaux IV et moins restent trs largement majoritaires, 66,5 % du total en 2010, leur part a diminu puisquils reprsentaient 71,7% en 2008, et une baisse significative est constate pour les personnes de niveau Vbis et VI, qui sont passes de 9,1% du total en 2008 7,7% en 2010

B - La stagnation du nombre de demandeurs demploi bnficiaires


Laccord national interprofessionnel du 5 dcembre 2003 a affirm le principe dune ouverture du contrat de professionnalisation deux types de bnficiaires : les jeunes de moins de 26 ans et les demandeurs demploi, lorsquune professionnalisation savre ncessaire pour favoriser leur retour vers lemploi . Dans son rapport public de 2010, la Cour avait constat le faible succs des contrats adultes qui ne reprsentaient que 15,8 % des flux annuels en 2008. Cette situation a peu volu : en 2010, la part des contrats de professionnalisation adultes slevait 16,5 % du total des entres dans le dispositif (24 389 bnficiaires). Les causes de ce dveloppement insuffisant restent les mmes que celles soulignes par la Cour en 2010 : elles tiennent la faiblesse des incitations financires, la difficult pour les publics concerns denvisager un retour la formation professionnelle, et la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES CONTRATS DE PROFESSIONNALISATION

337

mconnaissance du contrat par les entreprises et les diffrents prescripteurs. Toutefois, partir de mai 2011, un nouveau dispositif dincitation financire a t mis en place : prenant la forme dune aide forfaitaire lemployeur (AFE) de 2 000 , il a pour objet de soutenir le recrutement de demandeurs demploi de plus de 26 ans. Il peut ventuellement tre complt par une aide de 2000 supplmentaires aux employeurs embauchant un demandeur demploi de 45 ans et plus. Les donnes disponibles pour lanne 2011 font apparatre une reprise des contrats adultes avec plus de 32 000 entres en contrats de professionnalisation, reprsentant une lgre augmentation de leur part (18,8%) dans le total des flux annuels.

C - Un pilotage renforcer
La mobilisation des contrats de professionnalisation en rponse la crise a permis une clarification des principes de pilotage des contrats de professionnalisation : lEtat a ainsi affich un objectif de 170 000 contrats jeunes conclus entre juin 2009 et juin 2010. Les ralisations ont toutefois t infrieures de 50 000 contrats environ lobjectif initial (120 893 contrats conclus entre juin 2009 et juin 2010). Lobjectif fix pour le second semestre 2010 a t mieux respect : 91 828 entres effectives en contrat de professionnalisation, soit un rsultat trs proche des 92 000 entres attendues. Au-del de laffichage dobjectifs quantitatifs, les instruments dont dispose lEtat pour piloter cette politique sont rests modestes et quasiment inchangs par rapport ceux dont la Cour avait dnonc les carences dans son rapport public de 2010. Lentre en vigueur, partir de 2012, des conventions dobjectifs et de moyens (COM) passes entre lEtat et les organismes paritaires collecteurs agrs (OPCA) et de nouveaux mcanismes financiers destins favoriser laugmentation du pourcentage dalternants dans les entreprises, pourraient amliorer cette situation, si les pouvoirs publics sen saisissent pour inciter au dveloppement des dispositifs de professionnalisation. Par ailleurs, lvaluation de lefficacit des contrats de professionnalisation en termes dinsertion dans lemploi demeure insuffisante. Si, en effet, de premires tudes ministrielles tendent montrer que linsertion des contrats de professionnalisation serait proche de celle

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

338

COUR DES COMPTES

des contrats dapprentissage, ces donnes demandent tre confirmes par le dispositif dvaluation permanent de linsertion des bnficiaires des contrats de professionnalisation que les pouvoirs publics nont mis en place que rcemment. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le choix fait en 2009 de mobiliser les contrats de professionnalisation dans les politiques de rponse la crise ne sest accompagn que tardivement de la mise en uvre des moyens correspondants : - les outils de pilotage n'ont pas t suffisamment renforcs ; - les incitations mises en place par les pouvoirs publics ont peu frein le recul du nombre de contrats pendant la crise ; - lexercice 2011 tmoigne dun redressement, la suite du dploiement de nouveaux leviers pour le dveloppement des contrats de professionnalisation ; - les faiblesses structurelles du contrat de professionnalisation, dj soulignes par la Cour en 2010, subsistent. En consquence, la Cour recommande : de prserver la finalit des contrats de professionnalisation : permettre une population nayant pu trouver directement un emploi, du fait, le plus souvent, dune formation initiale insuffisante, de bnficier au sein de lentreprise dun complment de formation adapt ; 2. - d'utiliser les nouveaux outils disponibles (les conventions avec les organismes paritaires collecteurs agrs ainsi que les mcanismes financiers destins favoriser laugmentation du pourcentage dalternants dans les entreprises), pour que les contrats de professionnalisation trouvent leur plein dveloppement ; 3. de veiller ce que les conventions dobjectifs et de moyens renforcent, pour le recours aux contrats de professionnalisation, la cohrence de loffre de services au regard des besoins des adhrents tant au plan quantitatif que qualitatif. 1.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Directeur gnral de Ple emploi

340 345 346

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

340

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT

Ce rapport appelle plusieurs observations de notre part. En premier lieu, le nombre d'entres en contrat de professionnalisation ralis en 2011, proche de celui enregistr en 2008, nuance le constat du rapport. Le projet de rapport observe galement que la mise en place des contrats de professionnalisation s'est accompagne d'une priode de recul du nombre des embauches par rapport aux outils en alternance prcdents (contrats de qualification, d'orientation et d'adaptation). Ce recul, qui me semble davantage li au ncessaire temps d'adaptation pour les entreprises qu'aux caractristiques du nouvel outil en tant que tel, s'est rapidement rsorb. Le nombre de contrats de professionnalisation a ainsi rapidement augment jusqu'en 2008, anne au cours de laquelle ce nombre a dpass celui du cumul des contrats de qualification, d'orientation et d'adaptation de 2004. Le contrat de professionnalisation prsente, en effet l'avantage indniable d'tre unique et la fusion des trois contrats prcdents provenait, en premier lieu, d'une demande forte des usagers. Le projet de rapport souligne la baisse brutale du nombre d'entres en contrats de professionnalisation intervenue en 2009 (page 3, I-B) au plus fort de la crise. Les contrats de professionnalisation concernent avant tout un public jeune ( plus de 80 %). Ce public, c'est malheureusement un fait contre lequel le Gouvernement s'est engag lutter, a donc t touch de manire forte par les variations de la conjoncture conomique et a t particulirement impact par la crise. En second lieu, l'inventaire des mesures de soutien dress par le rapport ne traduit pas l'exhaustivit des mesures mises en uvre depuis 2009. L'inventaire que dresse le rapport des aides mises en place depuis 2009 doit tre complt. Surtout, la loi de finances rectificatives pour 2011 du 29 juillet dernier rend plus juste et plus ambitieux le systme des quotas alternance relevant de l'article 230H du Code gnral des impts, par lequel les entreprises de 250 salaris et plus taient soumises une contribution supplmentaire l'apprentissage (CSA), quivalente 0,1 % de leur masse salariale annuelle brute, lorsqu'elles ne comptaient pas au moins 3 % de jeunes en alternance dans leur effectif : - le quota d'alternants est dsormais fix 4 % ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES CONTRATS DE PROFESSIONNALISATION

341

- le taux de la CSA est modul en fonction de l'effort de l'entreprise : il augmente de 0,1 % 0,2 % pour les entreprises employant moins d'1 % de jeunes en alternance (0,3 % pour les entreprises de 2 000 salaris et plus), reste 0,1 % pour celles qui sont entre 1 % et 3 % et est tabli 0,05 % pour celles qui sont entre 3 % et 4 % ; - les entreprises qui dpasseront la nouvelle obligation lgale, soit 4 % d'alternants dans l'ensemble des effectifs, bnficieront d'une aide de l'Etat, par l'instauration d'un mcanisme de bonus en contrepartie du malus reprsent par la CSA. Le Gouvernement cherche galement dvelopper 1'offre de formation en contrat de professionnalisation et amliorer la qualit de vie des alternants au moyen de deux leviers : - le programme d'investissement d'avenir prvoit une enveloppe de 500 M ddie 1'alternance (contrats de professionnalisation et d'apprentissage) visant 1'amlioration des conditions de vie des alternants et l'adaptation de l'appareil de formation. Les porteurs ont la possibilit de soumettre leur projet sur une priode de 4 ans (2011-2014). L'objectif vise la mise en uvre d'une cinquantaine de projets lis la formation des alternants et de crer environ 10 000 places d'hbergement supplmentaires. A ce jour, le comit de slection a retenu 17 projets pour un montant total de 90 M, qui reprsentent prs de 3 000 places de formation en alternance supplmentaires ; - la loi du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de l'alternance et la scurisation des parcours professionnels institue une carte d'tudiant des mtiers pour certains jeunes en contrat de professionnalisation (dure du contrat d'au moins une anne pour un titre ou diplme inscrit au Rpertoire national des certifications professionnelles [RNCP]. Ce statut permettra ces jeunes de bnficier des mmes rductions que les tudiants et avoir accs aux restaurants universitaires au tarif social. L'ouverture du logement universitaire sera possible dans les zones o l'offre n'est pas dj sature par la demande des tudiants. Par ailleurs, le gouvernement a mis en uvre un certain nombre de mesures dans le cadre de la loi du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de l'alternance et la scurisation des parcours professionnels susmentionne : - la cration d'une carte d'tudiant des mtiers (cf. supra) ; - un portail de l'alternance mis en place progressivement depuis la rentre 2011 afin de : mettre en relation des employeurs et salaris potentiels travers la bourse en ligne de l'emploi en alternance, actuellement disponible sur le site suivant : www.alternance.emploi.gouv.fr. ;

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

342

COUR DES COMPTES

simplifier les dmarches et les procdures administratives dans le recrutement des jeunes en contrat d'alternance, avec notamment une aide au choix du contrat et un simulateur de calcul de la rmunration ; permettre 1'employeur de remplir en ligne le formulaire CERFA et de le transmettre sous forme dmatrialise son organisme paritaire collecteur agr OPCA. Le salari pourra suivre en temps rel l'volution de l'instruction de son contrat ; - deux employeurs dont l'activit est saisonnire pourront procder l'embauche d'un alternant (contrats de professionnalisation et d'apprentissage). Une convention tripartite rgle les modalits prcises d'organisation de l'excution du contrat ; - il est dsormais possible d'effectuer deux contrats de professionnalisation en CDD successivement avec le mme employeur, ds lors que la seconde qualification vise est suprieure ou complmentaire la premire ; - les particuliers employeurs pourront recourir au contrat de professionnalisation titre exprimental. Un accord de branche tendu doit fixer certains lments de cadrage de cette exprimentation. Par ailleurs, la loi du 28 juillet avait t prcde le 17 mai 2011 par un dcret visant supprimer l'enregistrement des contrats de professionnalisation par les DIRECCTE. La dcision finale sur la conformit des contrats de professionnalisation repose dsormais entirement sur les OPCA (qui taient dj chargs de rendre un avis sur la rgularit des contrats au-del de leur dcision relative la prise en charge des frais de formation du contrat) vitant ainsi toute redondance dans le processus d'instruction et diminuant l'inscurit juridique des employeurs et des salaris induites par des temps d'enregistrement trop levs. La mesure a t bien accueillie par les usagers et a conduit une forte baisse du temps de traitement des dossiers, aujourd'hui gal 25 jours au plus, dlai au-del duquel lenregistrement est rput accompli et la prise en charge financire acquise. Pour mmoire, ce dlai s'tablissait auparavant plus de 50 jours, auxquels s'ajoutait le dlai d'instruction par la Direccte d'au maximum 30 jours. En troisime lieu, le pilotage du dispositif relve avant tout des orientations dfinies par les partenaires sociaux. Vous voquez la ncessit de renforcer le pilotage du dispositif. Il doit tre rappel que les contrats de professionnalisation reposent sur des politiques dfinies par les partenaires sociaux au sein des OPCA ou par accord de branche. En effet, en application de la loi, il leur appartient de dfinir les priorits, les conditions de prise en charge et donc les financements associs mais aussi l'information des entreprises.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES CONTRATS DE PROFESSIONNALISATION

343

L'Etat n'a donc pas la comptence pour dfinir ces politiques et les partenaires sociaux sont soucieux de conserver leurs prrogatives sur le sujet. Ils ont ainsi dcid avant tout de former plutt que licencier , dans une priode o de nombreuses entreprises n'taient pas prtes embaucher. C'tait le cas en 2009 et 2010. Pour autant, le Gouvernement et 1'administration ont en permanence rappel la ncessit de la formation en alternance pour notre pays. Le Prsident de la Rpublique a, ainsi, fix un objectif de 800 000 contrats en alternance d'ici 2015, dont au moins 200 000 contrats de professionnalisation. Pour ce faire, les nombreuses mesures introduites au cours de 1'anne 2011, qui concernent aussi bien l'information des entreprises et des usagers et leur accs au dispositif que des mesures plus larges de simplification juridique et administrative, mritent d'tre davantage soulignes dans le rapport. Enfin, le pilotage des contrats de professionnalisation peut donc prendre des formes trs varies et ne peut se limiter des accords institutionnels entre les branches et 1'Etat ou Ple emploi, mme si le Gouvernement a poursuivi fin 2011 la mobilisation des acteurs, en demandant, notamment des engagements sur 1'alternance aux branches professionnelles et aux grandes entreprises du CAC 40. Le Gouvernement ne souhaite cependant pas utiliser les conventions d'objectifs et de moyens (COM) passes entre l'Etat et les OPCA pour fixer des objectifs quantitatifs concernant le volume de contrats de professionnalisation. En effet, la COM entre l'Etat et chaque OPCA vise surtout inscrire l'activit de l'OPCA dans une dmarche transparente de performance et de qualit. La convention d'objectifs et de moyens ne recherche, ni interfrer dans la gestion paritaire du dveloppement de la formation professionnelle, ni diminuer les frais connexes de l'OPCA, mais inscrire son activit dans une dmarche de progrs et garantir, en particulier, la cohrence de l'offre de services au regard des besoins de ses adhrents, un niveau de frais adapt. Il appartient l'OPCA de formaliser ses priorits en matire de formation, de fixer des objectifs oprationnels et mesurables sur la base du diagnostic ralis et, en particulier, de dfinir les priorits, les critres et conditions de prise en charge des demandes prsentes par les employeurs. L'Etat module les frais d'information et de gestion, et de mission en fonction des engagements pris par l'OPCA dans le cadre de la COM. Le diagnostic, les indicateurs et l'valuation sont partags entre l'Etat et l'OPCA. Comme le souligne le projet de rapport, le contrat de professionnalisation est avant tout un outil aux mains des branches professionnelles.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

344

COUR DES COMPTES

A la diffrence des contrats uniques d'insertion (CUI), voire de l'apprentissage, l'Etat ne dispose pas de moyens financiers pour dvelopper la demande le contrat de professionnalisation, comme il est possible de le faire, par exemple, par le biais des COM apprentissage (conventions conclues entre l'Etat et les conseils rgionaux relatives au dveloppement de l'apprentissage) pour lesquels prs de 350 M issus de la taxe d'apprentissage sont disponibles chaque anne. Un travail constructif est dj ralis avec les OPCA et les branches sur les soutiens juridiques et l'information aux entreprises, notamment dans le cadre de la mise en place du portail de l'alternance et de la rforme de la procdure d'instruction des dossiers : les rsultats, en termes d'entres, montrent que cette coopration porte ses fruits. De la mme faon, je comprends le souhait de la Cour des comptes de voir le contrat de professionnalisation se dvelopper davantage en direction des publics sans qualification ou des demandeurs d'emploi en grande difficult. L'Etat s'est ainsi attach favoriser certains publics jugs prioritaires pour l'accs au contrat de professionnalisation, notamment via certaines mesures de la loi du 24 novembre 2009 sur 1'orientation et la qualification, il ne peut toutefois contraindre des entreprises dans leurs choix de recrutement sous peine de dfavoriser les autres bnficiaires potentiels. L'Etat s'est galement engag dans une dmarche partenariale : ainsi, la convention cadre signe entre l'Etat et le FPSPP le 15 mars 2010 permet d'orienter l'action des OPCA vers la mise en uvre d'actions de formation en faveur de publics spcifiques dans le cadre d'appels projets. Le contrat de professionnalisation doit rester un outil de la formation professionnelle continue gnraliste gr par les entreprises et les branches en fonction de leurs besoins en comptence. Comme vous le voyez, le gouvernement a t particulirement actif dans l'objectif de dveloppement des contrats en alternance en gnral et des contrats de professionnalisation en particulier. Les rsultats obtenus, dans un contexte trs difficile depuis trois ans, attestent des efforts raliss.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES CONTRATS DE PROFESSIONNALISATION

345

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Vous indiquez dans ce projet d'insertion que la crise conomique, conjugue un pilotage et des incitations financires insuffisants, a amplifi les dfauts structurels des contrats de professionnalisation qui bnficient de moins en moins aux demandeurs d'emplois et aux personnes les moins qualifies. Je prends acte de ces remarques, ainsi que de celles relatives 1'amlioration ncessaire de 1'valuation des rsultats de ce dispositif en matire d'insertion dans l'emploi. J'observe cependant qu'une partie de vos constats, compte tenu des dlais de mise disposition des donnes, sont fonds sur les contrats conclus en annes 2009 et 2010, et ne prennent pas compltement en considration les contrats conclus en 2011, en nette augmentation par rapport ceux de 1'anne 2010 (+ 25 000 contrats sur les 11 premiers mois). Ce redressement est un des premiers lments de bilan du plan pour 1'alternance annonc par le Prsident de la Rpublique le 1er mars dernier Bobigny, qui doit permettre de relever le nombre d'alternants de 600 000 800 000 la fin 2015 (600 000 apprentis et 200 000 contrats de professionnalisation). Ces lments nouveaux viendront complter le constat que vous dressez et traduisent la priorit que le Gouvernement entend apporter l'insertion dans l'emploi des jeunes et la formation des demandeurs d'emplois les moins qualifis.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

346

COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE POLE EMPLOI

Je vous informe que ce projet dinsertion nappelle pas de rponse de notre part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

5 Le redressement de la commune de Pont-Saint-Esprit (Gard) : le suivi encore partiel des avis de la chambre rgionale
_____________________ PRESENTATION ____________________ Dans son rapport public de 2009101, la Cour avait voqu les multiples procdures de contrle budgtaire mises en uvre par la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon pour la ville de Pont-Saint-Esprit, commune du Gard de 10 000 habitants dont le dficit budgtaire a atteint plus de 13 M en 2008. Les travaux de la chambre rgionale avaient rvl la situation financire trs dgrade de cette commune dont les difficults financires ne sont pas encore surmontes ce jour. Ce cas avait fait aussi apparatre les limites de lefficacit des procdures prventives de rtablissement de lquilibre budgtaire, comme de celles relatives linscription doffice des dpenses obligatoires. La Cour avait formul en consquence un certain nombre de prconisations visant renforcer la fois la prvention des difficults et lencadrement des procdures de redressement financier, lorsque cellesci sont longues et complexes. Aujourdhui, le redressement budgtaire est en bonne voie, malgr les obstacles rencontrs dans le droulement des procdures de contrle budgtaire.

I - Un redressement budgtaire encore fragile


Depuis 2009, la chambre rgionale des comptes a poursuivi la mise en uvre du plan de redressement de la commune en rendant 9 avis supplmentaires de contrle budgtaire, portant 24 le nombre total des avis rendus depuis 2007 sur la situation de cette commune.
101

Cour des comptes, rapport public annuel 2009, chapitre 3, pp. 347 362.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

348

COUR DES COMPTES

A - Un retour progressif lquilibre budgtaire


Le dsquilibre budgtaire, qui avait atteint 13,6 M en 2008, soit lquivalent de prs dun an de produits de la fiscalit directe locale, a perdur jusquen 2011, anne o le budget primitif a t de nouveau en quilibre aprs cinq annes de dficit (-5,6 M en 2010). Cet quilibre na pu tre obtenu quau prix de rductions draconiennes des dpenses, notamment par la suppression de tout programme majeur dinvestissement, et daugmentations trs fortes de la fiscalit. Celle-ci atteint deux fois la moyenne des communes comparables.

B - Une trsorerie fragilise par de nombreux impays


Les avis budgtaires successifs rendus par la chambre rgionale des comptes la demande du prfet ont alert la commune sur le montant des impays et sur la pratique systmatique des reports de charge dun exercice lautre. Limpasse de trsorerie a reprsent jusqu 14,1 M la fin de lexercice 2008, pour tre ramene en juillet 2011 10 M environ. Aujourdhui, lapurement des seuls impays identifis reprsente une dpense mensuelle de 300 000 environ, correspondant aux diffrents moratoires ngocis par la commune avec ses principaux cranciers : lURSSAF pour 2,6 M, la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL) pour 4 M, le service dpartemental dincendie pour 1,3 M, le syndicat intercommunal de traitement des ordures mnagres et dautres fournisseurs. En octobre 2011, une nouvelle crance dun montant de plus dun million deuros, correspondant des pnalits dues la CNRACL, a t dcouverte par la nouvelle municipalit et sest ajoute aux montants restant payer. Son intgration dans le budget va inluctablement conduire un dficit du compte administratif de la commune pour 2011.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 349

II - Les obstacles rencontrs dans la mise en uvre de la procdure de contrle budgtaire


Les procdures de contrle budgtaire
Les procdures de contrle budgtaire dfinies par les articles L. 1612-5 (budget vot en dsquilibre) et L. 1612-14 (dficit du compte administratif) du code gnral des collectivits territoriales (CGCT), prvoient que la chambre rgionale des comptes, saisie par le prfet, propose la collectivit territoriale les mesures ncessaires au rtablissement de lquilibre budgtaire, dans le dlai dun mois compter de la saisine. La nouvelle dlibration demande lorgane dlibrant (conseil municipal, conseil gnral, etc.) de la collectivit pour quil rectifie le budget initial doit intervenir dans le dlai dun mois partir de la communication des propositions de la chambre rgionale des comptes. Si lorgane dlibrant ne sest pas prononc dans le dlai prescrit, ou si la dlibration prise ne comporte pas de mesures de redressement juges suffisantes par la chambre rgionale des comptes, qui se prononce sur ce point dans un dlai de quinze jours partir de la transmission de la nouvelle dlibration, le budget est rgl et rendu excutoire par le prfet. Le budget primitif pour lexercice suivant celui au titre duquel des mesures de rtablissement de lquilibre budgtaire ont t proposes est transmis par le prfet la chambre rgionale des comptes. Si, loccasion de son examen, cette dernire constate que la collectivit na pas pris de mesures suffisantes pour rsorber ce dficit, elle propose, dans le dlai dun mois, les mesures ncessaires. Dans tous les cas, le budget est rgl et rendu excutoire par le prfet. Si ce dernier scarte des avis rendus par la chambre rgionale des comptes, il doit alors motiver explicitement sa dcision. A compter de la saisine du prfet, les pouvoirs budgtaires du conseil municipal sont suspendus jusqu la notification de larrt prfectoral de rglement du budget.

Au cas despce, la municipalit a presque systmatiquement remis en cause les arrts prfectoraux pris aprs avis de la chambre rgionale des comptes, tout en persistant pratiquer une gestion dispendieuse.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

350

COUR DES COMPTES

A - Des dcisions budgtaires successives non conformes aux avis budgtaires


Les budgets arrts par le prfet en 2009 et 2010 ont t conformes aux propositions formules et aux avis successifs de la chambre rgionale des comptes, mais la municipalit sest dlibrment carte de la plupart des recommandations proposes, notamment en ce qui concerne les taux de la fiscalit. En effet, la commune, ds quelle avait recouvr ses pouvoirs budgtaires, a chang plusieurs fois, par des dcisions modificatives successives, les budgets arrts par le prfet, en aggravant leur dsquilibre. Par ailleurs, la municipalit de Pont-Saint-Esprit a us dartifices comptables pour dissimuler certaines dpenses, notamment par des imputations errones. Ainsi, au cours de lanne 2009, une premire dcision modificative a conduit un excdent de 1,4 M , alors que la chambre rgionale des comptes, aprs vrification de la sincrit, concluait un dsquilibre aprs prise en compte des arrirs de dpenses non mandates. Une deuxime dcision modificative augmentait encore le dsquilibre en le portant 7,2 M . Larrt prfectoral, pris conformment lavis de la chambre, le rtablissait finalement 6,4 M . En 2011, la nouvelle municipalit, lue en fvrier, a enfin vot un budget primitif prsent en quilibre, tout en baissant les taux de la fiscalit. La chambre rgionale des comptes, saisie en application de larticle L. 1612-14 du code gnral des collectivits territoriales, a accept une diminution des taux de fiscalit fixs les annes prcdentes, mais un niveau moindre que celle vote par la commune, ceci pour lui permettre dapurer ses dficits antrieurs cumuls, valus 5,6 M dans le compte administratif de lexercice 2010. Le prfet na pas suivi, sur ce point, lavis de la chambre et a valid la baisse des taux vote par la commune.

B - Une drive de certaines dpenses de fonctionnement


Lexamen de gestion de la commune, ralis par la chambre rgionale des comptes en 2011, a montr quau cours des annes 2007 2010, lancienne municipalit avait continu dengager des dpenses non

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 351

prioritaires pour des montants trs levs, alors mme que la commune ne pouvait honorer ses dettes et quelle ne disposait pas de crdits suffisants. En 2007, plus de 2,6 M de dpenses de ftes et de crmonies ont t engags, dont plus dun million deuros pays en 2008, faute de crdits suffisants. Par ailleurs, les dpenses de carburants sous forme de cartes dessence, attribues aux lus de la majorit municipale et certains agents de la mairie, ont atteint 273 000 en 2008, les mmes personnes bnficiant galement dune centaine de lignes de tlphones portables. Au cours de la mme priode, les investissements prioritaires (entretien des btiments, voirie) taient, en revanche, largement diffrs, les seuls crdits dquipement disponibles ayant t pour lessentiel consacrs la vidosurveillance (723 000 de 2006 2010). En votant des budgets insincres et non conformes aux avis de la chambre rgionale des comptes, et tout en continuant dengager, sans crdits suffisants, des dpenses sans rapport avec ses besoins prioritaires, la commune a retard le redressement budgtaire et accumul les arrirs. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le redressement des finances de la commune de Pont-Saint-Esprit sachvera lorsque ses dficits antrieurs auront t entirement apurs et les dettes accumules compltement rembourses. Dans le cas de cette commune, la procdure de contrle budgtaire na pas atteint tous ses effets : les avis de la chambre nont pas t suivis et une gestion dispendieuse a conduit laccumulation des dettes, faute de crdits suffisants. Les prconisations formules en 2009 par la Cour sur les amliorations possibles de la procdure de contrle budgtaire en cas de manquements dans lexcution d'une procdure de redressement gardent ainsi toute leur actualit. Le projet initial de rforme des juridictions financires prvoyait, en effet, de modifier le code gnral des collectivits territoriales pour imposer lorgane dlibrant le conseil municipal pour une commune amen se prononcer nouveau en matire budgtaire aprs que le budget a t rgl et rendu excutoire par dcision du prfet, quil cantonne strictement ses dcisions budgtaires dans les limites des quilibres arrts par le reprsentant de lEtat, section par section, pour lensemble du budget. La Cour demande que cette amlioration, qui parat indispensable dans une situation comme celle de Pont-Saint-Esprit, puisse tre apporte

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

352

COUR DES COMPTES

lors dune prochaine rvision du code gnral des collectivits territoriales.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre auprs du ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration, charg des collectivits territoriales Prfet du dpartement du Gard Maire de la commune de Pont-Saint-Esprit Ancien maire de la commune de Pont-Saint-Esprit (maire de 1971 janvier 2011) Ancien maire de la commune de Pont-Saint-Esprit (maire d

354

355 357 359 361 364

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

354

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Vous relevez que la procdure na pas atteint tous ses effets car les avis de la chambre nont pas t suivis et une gestion dispendieuse a conduit laccumulation des dettes, faute de crdits suffisants. Vous indiquez que les prconisations de la Cour formules en 2009 demeurent dactualit et souhaitez une modification des dispositions du Code Gnral des Collectivits Territoriales, notamment ses articles L. 1612-5 et L. 1612-14. Je vous confirme que mes services et plus particulirement ceux de la Direction Gnrale des Finances Publiques ont exerc un contrle particulirement actif sur ce dossier. Ils ont ds janvier 2002 appel lattention du Prfet sur la situation budgtaire et financire trs dgrade de la collectivit. Trente avis et notes dalerte ont ainsi t tablis entre 2002 et 2008. Comme vous lindiquez, il apparat ncessaire de modifier les dispositions lgislatives relatives au contrle budgtaire. Je veillerai ce que cette reforme puisse intervenir comme vous le proposez lors dune prochaine rvision du Code Gnral des Collectivits Locales.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 355

MINISTRE AUPRES DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTREMER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION, CHARGE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Je souhaite vous informer que je partage les observations de la Cour ainsi que sa recommandation de rformer le code gnral des collectivits territoriales afin que la procdure de contrle budgtaire puisse tre amliore dans les cas o des collectivits font obstacle aux plans de redressement ou reviennent sur les budgets rgls d'office par le prfet. Comme la Cour le prcise le projet de loi de rforme des juridictions financires prvoyait l'introduction d'un article L. 1612-10-1 dans le code gnral des collectivits territoriales pour prciser que l'organe dlibrant de la collectivit locale dont le budget a t rgl par le prfet ne pourrait pas remettre en cause les dispositions de l'arrt du reprsentant de l'Etat. Le Gouvernement reste soucieux d'introduire cette mesure, mais doit trouver un nouveau support lgislatif. Concernant l'arrt de rglement d'office du budget 2011, le reprsentant de l'Etat, comme vous le mentionnez, n'tait pas li par les propositions formules par la chambre rgionale des comptes de la rgion Languedoc-Roussillon. Il a effectivement dcid de s'en carter en assortissant sa dcision d'une motivation explicite comme le lui permet l'article L. 1612-5 du code gnral des collectivits territoriales. Il convient de souligner que cette dcision du reprsentant de l'Etat se justifiait au regard de la possibilit pour ce dernier d'utiliser d'autres mesures permettant la commune de voter son premier budget primitif en quilibre rel depuis 2006 et dans la mesure o les trs fortes hausses d'impositions dcides avaient vocation rester exceptionnelles telle la hausse des impts locaux en 2008 et 2009 (respectivement de 57 % et 56 % en moyenne pour les 3 taxes mnages ). Les modalits de rglement du budget retenues par le prfet permettaient en effet au cas d'espce de conserver la trajectoire de retour l'quilibre valide par la chambre rgionale des comptes, notamment en rduisant certaines charges de fonctionnement plutt qu'en limitant la baisse des taux des impts locaux souhaite par le conseil municipal. L'arrt prfectoral a t dment motiv en ce qui concerne les mesures qui s'cartaient des propositions de la chambre. Le choix fait par le prfet de maintenir inchange la baisse des taux d'imposition adopte par la nouvelle municipalit tait motiv par le fait que sur le plan financier, la diffrence paraissait minime, que cette baisse correspondait une attente forte de la population qui a t lourdement mise contribution pendant plusieurs annes et enfin que ds lors que l'quilibre rel du budget primitif tait assur, il n'y avait pas de raison d'imposer la commune un choix fiscal diffrent de celui qu'elle avait adopt sous peine de

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

356

COUR DES COMPTES

s'exposer la critique d'avoir exerc un contrle d'opportunit dpassant le cadre d'un strict contrle budgtaire. Les dcisions prises par le prfet ont permis, comme le souligne la Cour, la commune d'adopter son premier budget quilibr aprs cinq annes de dficit. La persvrance de l'autorit prfectorale aura t dterminante pour obtenir ce rsultat, alors que la situation de la commune tait particulirement dgrade. Ainsi, l'ensemble des dcisions budgtaires de la commune ont t dfres la chambre rgionale des comptes par les services prfectoraux entre 2006 et 2011 (prs de trente saisines au titre du contrle budgtaire). Ds lors, si je partage votre analyse sur le dficit plus que probable du compte administratif de la commune pour 2011 compte tenu de nouvelles crances dcouvertes par la nouvelle quipe municipale qui s'ajoutent aux restes--raliser en dpenses, je tiens souligner la nette amlioration de la situation de cette commune pour laquelle l'quilibre du budget 2011 n'a pu tre obtenu qu'au prix de rductions draconiennes des dpenses et d'augmentations trs fortes de la fiscalit qui s'inscrivent dans un processus de redressement des finances de la commune. Les services prfectoraux resteront naturellement trs attentifs l'volution de la situation financire de la commune dans le cadre de l'adoption du budget primitif 2012 et du compte administratif 2011.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 357

REPONSE DU PREFET DU DEPARTEMENT DU GARD Le contrle budgtaire de la commune de Pont-Saint-Esprit a t engag en 2008 linitiative du Prfet du Gard en application des articles L. 1612-5 et 14 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT). Ainsi que le souligne la Cour, le redressement de la situation financire de la commune, trs fortement dgrade, a t rendu difficile dune part, par lampleur du dficit lui-mme, et dautre part, par les limites de la procdure de contrle budgtaire dfinie aux articles L. 1612-5 et suivants du CGCT, qui laisse toute latitude aux assembles dlibrantes pour remettre en cause, ds leur notification, les mesures de redressement budgtaires prises par arrt prfectoral sur proposition des chambres rgionales des comptes, conduisant ainsi les priver deffet et retarder dautant le retour lquilibre des finances de la collectivit. Sagissant du budget 2011 de la commune de Pont-Saint-Esprit, je crois utile de prciser que larrt prfectoral de rglement du budget, en reprenant les taux de fiscalit vots par la commune, ne sest que marginalement cart de lavis de la chambre. En effet, la diffrence observe entre le vote de la commune et les propositions de la chambre se limitait un point sur la taxe dhabitation (31,18 % contre 32, 18 % propos par la chambre), lcart sur le foncier non bti tant quant lui plus faible encore puisquil se traduisait par une diffrence de 26 200 euros sur un produit fiscal total de 7,28 millions. Ma dcision se fondait sur le fait que le budget de la commune avait t vot en quilibre rel pour la premire fois depuis de nombreuses annes, et quil ntait ds lors pas ncessaire de remettre en cause les choix fiscaux de lassemble dlibrante. De fait, lexercice 2011 se serait cltur en quilibre si la commune navait pas t oblige de prendre en compte, dans les derniers jours de lanne, lexistence - jusque l dissimule - dune dpense dun million deuros correspondant des factures laisses impayes par lancienne municipalit. Concernant les limites de la procdure de contrle budgtaire, je souscris pleinement aux propositions formules par la Cour visant obliger les assembles dlibrantes respecter lquilibre gnral des mesures de redressement prvues par les arrts prfectoraux de rglement des budgets. Elles me paraissent en effet de nature renforcer lefficacit de la procdure de contrle budgtaire et prvenir les difficults telles que celles qui ont t rencontres dans le cas de Pont-Saint-Esprit. Je crois cependant quil est souhaitable daller plus loin et de rechercher les moyens de prvenir lapparition de dsquilibres trop importants par des mesures permettant de dtecter les drives financires ds leur apparition.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

358

COUR DES COMPTES

Il peut arriver en effet que les collectivits soient tentes de masquer leurs premires difficults par des artifices comptables, le plus frquent tant laccumulation de factures impayes, linsu tant du comptable que des autorits de contrle. Ces derniers nen prennent alors connaissance que trop tardivement, le plus souvent loccasion de rclamations des fournisseurs ou ventuellement, dun changement de majorit au sein de lassemble dlibrante. Ce processus est prcisment lorigine de lengagement tardif du redressement des comptes de la commune de Pont-Saint-Esprit, dont le contrle budgtaire sest exerc pendant de nombreuses annes sur des documents qui ne permettaient pas de connatre le niveau rel des engagements financiers de la commune. Ceux-ci nont en effet pu tre mesurs dans toute leur ampleur que lorsque, la commune ne pouvant plus honorer ses chances, les banques ont cess de lui consentir des prts, rvlant ainsi une situation de quasi-cessation de paiement. Pour prvenir ce type de situation, un moyen simple consisterait en la mise en place dun service facturier auprs des ordonnateurs locaux, linstar de ceux qui se mettent progressivement en place pour le paiement des dpenses de lEtat. Lenvoi direct des factures par les fournisseurs au comptable permettrait en effet ce dernier de dtecter rapidement les engagements de dpenses effectus en dpassement de crdits et garantirait ainsi une meilleure fiabilit des comptabilits locales, sans pour autant porter atteinte la libert dengager la dpense des ordonnateurs locaux, qui constitue un principe essentiel de la dcentralisation, ni mme celle de fixer lordre de priorit des paiements, qui demeurerait la prrogative de lordonnateur. Cette mesure ne bouleverse par ailleurs en rien lconomie gnrale de lexcution des dpenses locales dans la mesure o le comptable est de toute faon obligatoirement destinataire des factures des collectivits, qui constituent lune des principales pices justificatives des paiements quil opre. Il sagit donc l me semble-t-il dune piste explorer afin de prvenir laccumulation de dficits sur de longues priodes, au terme desquelles linvitable ncessit du redressement impose des augmentations de fiscalit dautant plus fortes que la dcouverte du dficit aura t tardive, pnalisant ainsi fortement les contribuables locaux qui peinent comprendre pourquoi les procdures de contrle nont pas t engages plus tt.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 359

REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT

Tout d'abord, il y lieu de corriger quelques chiffres. Le montant du dficit budgtaire 2008 a t estim par la Chambre Rgionale des Comptes de Languedoc-Roussillon 11,8 M dans son avis du 21 avril 2009. D'autre part, la trsorerie de la commune a t assainie en juillet 2011 moyennant la mise en place d'un plan de remboursement des cranciers, principalement l'URSSAF, la caisse de retraites CNRACL et le SDIS du Gard, mais aussi d'autres cranciers privs. A cette mme date le montant des crances restant rembourser s'levait 3,7 M. Il a fallu ajouter 1,07 M de factures de la CNRACL dcouvertes en octobre 2011. Sur le fond du document, je souhaite galement formuler quelques remarques. La premire concerne l'imprieuse ncessit d'intervenir au plus tt dans les dossiers. En effet, suite au rapport de la Chambre Rgionale des Comptes de Languedoc Roussillon (CRC-LR) paru en 2000, concernant les exercices 1993 et suivants et suite son avis paru le 14 fvrier 2007 une action plus diligente de l'Etat, conforme l'application stricte du Code Gnral des Collectivits Territoriales aurait permis d'viter les drives constates en 2007 et 2008. Ces drives ont largement contribu la ruine de Pont-Saint-Esprit. Cette action aurait d tre d'autant plus vigoureuse que, dans cette mme priode, le rapport provisoire de la CRC-LR concernant les exercices 1999 et suivants tait dlibr le 26 mars 2007. Il est d'ailleurs curieux que ce mme rapport ne soit devenu communicable que le 14 avril 2008. C'est pourquoi, je prconise que des mesures de surveillance particulires soient mises en place pour les communes ayant fait l'objet de contrles budgtaires inquitants par les Chambres Rgionales des Comptes. J'approuve donc fortement la proposition d'encadrement des possibilits de dcision budgtaire des collectivits, l'intrieur d'un montant fix par le Prfet au niveau des sections. En effet, les contraintes d'obligation de conduite du budget au niveau de l'article, comme ce fut le cas pour Pont-Saint-Esprit en 2011, nous semblent aller l'encontre d'une libert de manuvre ncessaire au redressement quand celui-ci est conduit avec une volont d'aboutir comme ce fut le cas Pont-Saint-Esprit aprs le changement de majorit municipale. Je souhaite aussi que cet encadrement fonctionne de faon prventive ds que le responsable de la collectivit concerne manifeste, par ses dcisions, la volont de ne pas tenir compte des alertes qui lui sont adresses.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

360

COUR DES COMPTES

En plus de ces remarques, je souhaite ajouter qu'il me paratrait juste qu'une procdure de destitution des maires soit systmatiquement instruite et conduite rapidement, aprs constat d'actions volontaires destines falsifier les comptes. Je pense galement que des procdures disciplinaires doivent tre menes systmatiquement l'encontre des fonctionnaires ayant particip activement ces manuvres sans exercer leur devoir d'alerte.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 361

REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (MAIRE DE 1971 A JANVIER 2011)

Le nom [] du magistrat rapporteur de la chambre rgionale des comptes a t retir par la Cour, car les observations vises sont celles de la chambre et non du magistrat. Ces observations ont t adresses la collectivit par la chambre rgionale dans le cadre de ses contrles et aprs avoir t dlibres collgialement. Les actes du contrle comme les dlibrations de la chambre sont protgs par les secrets de linstruction et du dlibr. 1) - Dans son rapport public 2009, la Cour des Comptes annonait qu'en suivant les prconisations de la Chambre Rgionale des Comptes Languedoc-Roussillon, le retour l'quilibre des comptes de la commune de Pont-Saint-Esprit tait envisageable en 2015. La CRC crivait qu'en suivant ses avis le retour l'quilibre tait prvisible en 2014 ou 2016, bien sr condition de ne pas baisser la fiscalit jusqu' cette date. Dans ce mme rapport public, je dnonais les graves erreurs contenues dans les avis de la CRC LR. J'tais en capacit de prouver que la fiscalit n'avait pas tre maintenue au niveau 2009 jusqu'en 2014, 2015 ou 2016. J'ajoutais que le cas Pont-Saint-Esprit devrait tre 1'occasion pour la Cour des Comptes de rflchir aux mthodes de travail des CRC ! Il ne s'agissait pas des lucubrations d'un lu en difficult, mais du rsultat du travail d'un expert, savoir KPMG, dont la comptence est unanimement reconnue au plan national. Le recours cet expert indpendant avait t fortement recommand par le Directeur Gnral des Collectivits Locales. Malgr cela, la CRC LR, pour des raisons incomprhensibles l'poque, persvrait dans ses errements. Alors question dont la rponse est cruciale : les faits ont-ils donn raison aux institutions ou l'lu stigmatis ? Le retour l'quilibre des comptes de la commune de Pont-Saint-Esprit et la baisse de la fiscalit attendront-ils 2014, 2015 ou 2016, ou ont-ils t possibles en 2010 et 2011 comme annonc par 1'quipe municipale prcdente ? Dbut 2010, l'ancienne municipalit prsentait un budget primitif avec une baisse de la fiscalit et une section de fonctionnement excdentaire (en y intgrant le dficit du compte administratif en 2009). Le 26 avril 2010, le Prfet du Gard dans un communiqu de presse qui fera la une du Midi Libre le lendemain, rfute toute baisse d'impts en 2010. Au cours de l't 2010, grce au travail de la Gendarmerie Nationale et d'un juge d'instruction, la partialit du rapporteur de la CRC tait rvle.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

362

COUR DES COMPTES

Dans un blog anonyme intitul Gilbert. B, ce magistrat la dontologie incertaine, dversait sa haine mon encontre. Le 15 octobre, le Midi Libre annonce en premire page que le Prfet du Gard valide une baisse de la fiscalit pour 2010 plus importante que celle propose par l'ancienne municipalit ! Alors oui, le conseil municipal de Pont-Saint-Esprit a dlibr plusieurs reprises pour tenter de corriger les erreurs collgiales de la CRC LR et ce pouvoir du conseil municipal doit demeurer car en l'espce, il corrigeait les erreurs manifestes du rapporteur [] Rappelons la Cour que ce rapporteur, mis en examen par un juge d'instruction, n'a d son salut qu' une opportune erreur de date du Parquet! Le Prsident du Tribunal Correctionnel n'a pas hsit dire, lors de l'audience publique, ce qu'il pensait des mthodes de ce rapporteur. Le plus surprenant dans cette affaire ne rside pas dans la partialit du rapporteur [] mais dans l'absence de raction de la collgialit qui a toujours valid et couvert les fautes du magistrat blogueur , dont les exactions ternissent encore aujourd'hui l'image de la juridiction financire. Cette attitude est d'autant moins pardonnable que le Prsident de la CRC tait alert par les reprsentants de l'ancienne municipalit et l'expert de KPMG. Bien sr, sans doute dans un souci d'apaisement, la Cour des Comptes omet, dans son projet, de rapporter ces faits, alors qu'ils discrditent, au moins partiellement les crits de la CRC LR repris intgralement par l'institution... 2) - La Cour dans son projet d'insertion annonce des chiffres dont l'incohrence est manifeste : En 2009, le dficit des comptes de Pont-Saint-Esprit s'levait 6,4 millions d'euros. En 2010, aprs baisse des recettes fiscales, le dficit des comptes tait port 5,6 millions d'euros. Enfin, en 2011, aprs une nouvelle baisse des recettes fiscales, le budget tait vot en quilibre, ce qui peut paratre incohrent avec les constats pessimistes produits en son temps par la Chambre. En effet, si le dficit n'avait baiss que de 0,8 million d'euros entre 2009 et 2010 en atteignant le montant de 5,6 millions d'euros, jamais en 2011 le budget n'aurait pu tre vot en quilibre! Cette erreur grossire est peut-tre due la volont de faire croire que la nouvelle municipalit lue en fvrier 2011 a ralis des miracles ! Le dficit des comptes de Pont-Saint-Esprit n'tait pas de 5,6 millions d'euros mais de la moiti. Il s'agissait exclusivement d'un dficit de la section d'investissement. Pour cette mme section d'investissement, la Cour reproche

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 363

l'effort fait envers la vidosurveillance. Je rpondrais que ce choix n'incombe qu'aux lus du conseil municipal d'une ville qui a t traumatise par le lche assassinat d'un major de gendarmerie et la population a souhait par raction plus de surveillance et plus de scurit. Ce choix dmocratique s'impose toutes les autorits de contrle au nom de la libre administration des collectivits inscrites l'article 72 de la Constitution. Enfin, en ce qui concerne les pnalits dues la CNRACL pour 1 million d'euros, il s'agit de pnalits de retard qui auraient d faire l'objet d'une demande de remise gracieuse dans les temps impartis comme pour les autres organismes par la responsable des Ressources Humaines, mais ce dossier a t oubli. Cette demande est en cours appuye, par la prfecture par une lettre du 20/12/2011 et il est prvisible voire certain que cette pnalit fera comme l'a fait l'URSSAF l'objet d'une remise gracieuse et ne grvera pas le compte administratif. 3) - Dans ce mme projet d'insertion, la Cour voque les limites des procdures relatives l'inscription d'office des dpenses obligatoires. Nous avons donc le devoir d'clairer la Cour sur les faits suivants : dans ses propositions relatives au budget 2009 la CRC avait commis 2 nouvelles grosses erreurs (dont l'oubli de l'inscription d'une dpense obligatoire). A 1'occasion d'une runion technique entre les reprsentants de la commune et la Secrtaire Gnrale de la prfecture, cette dernire a reconnu la ralit des 2 erreurs. Elle s'est alors engage appeler le rapporteur de la CRC. Une fois l'appel pass, la Secrtaire Gnrale informera la mairie que la 1re erreur (il s'agissait de l'oubli de la TVA sur les dpenses de tlphone) serait bien corrige dans larrt du Prfet, mais que pour ne pas froisser la Chambre, par contre la dpense obligatoire ne serait pas inscrite ! Ainsi 1'arrt du Prfet valant budget 2009 de la commune reconnatra le caractre obligatoire de la dpense mais refusera de l'inscrire! Cette dpense concernait les honoraires du cabinet d'avocats qui grait la plainte qui allait permettre de rvler la partialit du rapporteur de la CRC ! On peut donc comprendre pourquoi le rapporteur tentait de neutraliser ce cabinet d'avocats. La Cour des Comptes et les Chambres Rgionales constituent des institutions indispensables notre dmocratie. Elles ont pleinement conscience de 1'norme pouvoir que constitue la mdiatisation de leurs crits. Le bon fonctionnement de notre dmocratie exige donc, que ces institutions puissent reconnatre leurs erreurs, quitte ce que l'chelon suprieur, en l'occurrence la Cour, soit amene dsavouer l'chelon infrieur, la Chambre Rgionale, comme la justice administrative le fait frquemment.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

364

COUR DES COMPTES

REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (PREMIER ADJOINT DESIGNE COMME MAIRE POUR LES PERIODES DOCTOBRE 2009 A AVRIL 2010 ET DE NOVEMBRE 2010 A FEVRIER 2011) Je tiens en premier lieu vous signaler que je ne suis pas l'ancien Maire de Pont-St-Esprit . En tant que Premier Adjoint et devant la dmission du Maire : Gilbert BAUMET l'poque, dmission reprise d'ailleurs par l'intress, dmission non confirme par le Tribunal Administratif puis homologue par ce mme Tribunal sur appel du Ministre des collectivits territoriales, je me suis retrouv dsign par le Prfet : Maire par intrim sur deux courtes priodes totalisant 8 mois et demi pour une priode du 01/10/2009 au 09/04/2010 et du 27/11/2010 au 04/02/2011 et sur trois exercices (fin 2009 et fin 2010 et un mois sur 2011). Ces priodes de maire par intrim s'talant sur 8 mois et demi ont t entrecoupes d'appels de notre Maire Gilbert BAUMET et que ces appels devaient tre suspensifs. Je souhaite donc que la notion de Maire de Pont-Saint-Esprit qui me concerne soit claircie sur votre projet d'insertion. D'autre part, en page 2 de votre projet TITRE B - UNE TRESORERIE FRAGILISEE PAR DE NOMBREUX IMPAYES, vous ne faites pas part que sous mes courts mandats de Maire par Intrim j'ai conclu les diffrents moratoires ngocis par la commune. Toujours concernant la page 2 de votre projet d'insertion vous mentionnez que plus d'un million d'euros correspondant des pnalits dues la CNRACL, a t dcouvert par la nouvelle municipalit ... . Vous trouverez ci-joint lettres (pices N 1, 2, 3, 4) que mon groupe d'opposition Pont de Tout Cur ont fait parvenir au Prfet, la CRC et au Maire de Pont-Saint-Esprit pour leur donner les explications ncessaires ma bonne foi dans cette affaire et renouveler mon tonnement du non saisissement de la CNRACL auprs du Prfet pour demander l'intgration d'office de cette dette en dpenses obligatoires concernant des priodes trs lointaines 2006-2007-2008. J'ajoute que ces factures sujettes caution ne comportent PAS TOUTES le CACHET DE RECEPTION MAIRIE, qu'elles ont t dcouvertes plus de 8 mois aprs la prise de fonction de la nouvelle majorit et que, ni le Cabinet d'expertise comptable KPMG que nous avions missionn, ni la Chambre Rgionale des comptes du Languedoc Roussillon qui a d passer au crible tous les comptes, dettes et intrts moratoires de la Commune, n'ont rien remarqu. En page 3 de votre projet, TITRE II LES OBSTACLES RENCONTRS DANS LA MISE EN UVRE DE LA PROCEDURE DE CONTROLE BUDGETAIRE dans le dernier paragraphe -hors cadre- vous ajoutez : Au cas d'espce, la municipalit a presque systmatiquement remis en cause les arrts prfectoraux pris aprs avis de la chambre rgionale des comptes, tout en persistant pratiquer une gestion dispendieuse . Je prcise, l aussi,

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REDRESSEMENT DE LA COMMUNE DE PONT-SAINT-ESPRIT (GARD) 365

que sous mes courts mandats successifs de Maire par intrim j'ai mis en place un contrle efficace de rduction des dpenses et, loin de moi l'ide de la remise en cause des arrts prfectoraux. D'ailleurs vous trouverez ci-joint (pice N 5) le dernier feuillet de l'avis de la CRC Languedoc-Roussillon du 27/01/2011 qui : CONSTATE que la dcision modificative N 3 du 10/12/2010 ne modifie pas l'quilibre gnral du budget, les augmentations de dpenses tant compenses par des diminutions de dpenses ; ESTIME en consquence qu' la date du prsent avis il n'y a pas lieu pour la chambre de proposer des mesures de redressement supplmentaires ; RECOMMANDE la commune de poursuivre en 2011 ses efforts de redressement des comptes. C'est sous mon court mandat de Maire par Intrim (le 2me et dernier) du 27/11/10 au 04/02/11) que la CRC tmoigne ainsi de l'amlioration du redressement des comptes de la commune. POURQUOI VOUS N'EN FAITES PAS MENTION ? Page 4 de votre projet A - DES DECISIONS BUDGETAIRES SUCCESSIVES NON CONFORMES AUX AVIS BUDGETAIRES je tiens rappeler que pour les budgets prcdents et tout particulirement 2009 et 2010, je n'tais pas l'ORDONNATEUR de la commune bien que les ayant vots. Ma proccupation premire tait l'poque de faire rabaisser les taux d'impositions insupportables pour les Spiripontains TOUT COMME L'A FAIT LE PREFET qui n'a pas suivi sur ce point l'avis de la chambre et a valid la baisse des taux vote initialement par la commune. POURQUOI LE PREFET N'A PAS SUIVI L'AVIS DE LA CHAMBRE ? Page 4 de votre projet B - UNE DERIVE DE CERTAINES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT l'examen de gestion de la commune, ralis par la chambre .... a montr qu'au cours des annes 2007 2010 ..... ne disposait pas de crdits suffisants l non plus vous ne mentionnez pas les efforts de la commune partir de 2009 et surtout en 2010. Ces efforts prconiss par la chambre et mis en place par la mairie sont pourtant souligns par la chambre rgionale des comptes LanguedocRoussillon (pice n 6) dans son pr-rapport d'examen de gestion qui stipule : Le dficit qui a atteint le niveau de - 8,5 M en 2008 s'est rsorb, en raison des restrictions budgtaires prconises en 2009 et en 2010 par la chambre rgionale des comptes suite sa saisine par le prfet. Le mouvement de rigueur s'est d'ailleurs largement maintenu en 2011. Avec la diminution des dpenses de fonctionnement, la capacit d'autofinancement (CAF) EST ENFIN DEVENUE POSITIVE EN 2009, pour atteindre le niveau de 3 M en 2010 .

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

366

COUR DES COMPTES

COMME VOUS CITEZ L'EXAMEN DE GESTION DE LA COMMUNE PAR LA CHAMBRE POURQUOI VOUS NE CITEZ PAS CETTE AMELIORATION ? Page 5 - CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS. En ce qui concerne le projet initial de rforme des juridictions financires .... dans les limites des quilibres arrts par le reprsentant de l'Etat, section par section, pour l'ensemble du budget je me permets de vous donner mon avis sur cette rforme ventuelle. JE NE VOIS AUCUN INCONVENIENT -AU CONTRAIRE- POUR QUE CETTE AMELIORATION PUISSE ETRE APPORTEE LORS D'UNE PROCHAINE REVISION DU CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES. En esprant fortement que mes observations soient prises en compte et que ce projet d'insertion au rapport public annuel 2012 soit amend.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Troisime partie

La Cour alerte
1- Le rgime des intermittents du spectacle : la persistance dune drive massive 2- La politique de prinatalit : lurgence dune remobilisation 3- La prime lamnagement du territoire : une aide devenue marginale, peu efficace et mal gre 4- La gestion des pensions des fonctionnaires de lEtat : le risque dune rforme tronque

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

1 Le rgime des intermittents du spectacle : la persistance dune drive massive


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le rgime dindemnisation des intermittents du spectacle au titre du chmage sentend de deux dispositifs distincts : - le premier est financ par lassurance chmage et gr par Ple emploi. Il fait lobjet de deux annexes la convention gnrale dassurance chmage, lannexe 8 relative aux techniciens et lannexe 10 relative aux artistes du spectacle vivant et concerne 100 000 bnficiaires pour un cot annuel denviron 1,2 Md ; - le second a t cr par lEtat en 2004 pour les intermittents ne satisfaisant plus aux conditions daccs aux annexes 8 et 10. Il ne concernait plus en 2010 quenviron 9 000 bnficiaires pour un cot annuel de lordre de 9 M. Au cours des dix dernires annes, la Cour a consacr plusieurs interventions au rgime dindemnisation des intermittents du spectacle, mettant notamment en lumire le dsquilibre financier rcurrent de ce dispositif ainsi quune grande fragilit face aux comportements de fraude. Le contrle de suivi rcemment effectu par la Cour, dont il est rendu compte ici, montre que ces drives se sont poursuivies. Dans un contexte conomique trs dfavorable, le rgime des annexes 8 et 10 a continu de peser lourdement sur la situation financire de lassurance chmage et leur dficit a reprsent en 2010 un tiers de celui de lassurance chmage dans son ensemble. Jouant un rle dsormais marginal, le fonds financ par lEtat a nanmoins t prennis.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

370

COUR DES COMPTES

I - Un dficit chronique dun milliard deuros pour environ 100 000 bnficiaires
A - Le maintien de rgles dindemnisation particulirement favorables
Les rgles gnrales dindemnisation du chmage ont vari frquemment au cours des dix dernires annes loccasion des renouvellements successifs de la convention gnrale dassurance chmage et des ajustements qui les ont accompagnes. En revanche, les conditions dindemnisation des intermittents du spectacle nont pratiquement pas volu. Ces rgles sont aujourdhui fondes sur un protocole du 18 janvier 2006 entr en vigueur au 1er avril 2007, qui a t reconduit sans changement majeur depuis cette date. De ce fait, le rgime des annexes 8 et 10 a acquis une certaine autonomie par rapport aux conventions gnrales dassurance chmage. Depuis 2006, leurs dispositions nont plus suivi le rythme de renouvellement de ces dernires et continuent viser une convention gnrale dassurance chmage (celle du 18 janvier 2006 instituant l aide au retour lemploi ) devenue caduque en 2009. Un droit indemnisation est ainsi ouvert aux artistes et techniciens du spectacle qui peuvent justifier dune dure de travail suprieure 507 heures sur une priode de rfrence qui slve selon les cas dix mois ou dix mois et demi. Cette indemnisation est limite 243 jours (8 mois). Lindemnit verse est proportionnelle aux salaires perus et au nombre dheures travailles. Ce dernier paramtre a t introduit afin de dcourager les comportements tendant sous-dclarer le nombre dheures travailles. La rglementation permet de prendre en compte les arrts maladie, les congs maternit ou les priodes de formation (dans la limite de 338 heures) au titre des priodes de travail. Les artistes peuvent galement, sous certaines conditions, faire valoir des heures denseignement pour louverture de leurs droits indemnisation.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

371

Des rgles dindemnisation trs favorables au regard du droit commun de lassurance chmage
Remontant aux annes 1930, la mise en place dun rgime spcifique dindemnisation des priodes de chmage des artistes et techniciens du spectacle a t justifie par la nature ncessairement discontinue de leur activit. Les rgles et principes rgissant lindemnisation des intermittents du spectacle ne peuvent donc tre compares avec celles applicables aux salaris relevant du rgime gnral. En revanche, certains travailleurs intrimaires peuvent connatre des conditions demploi proches de celles des intermittents, avec une alternance frquente de temps dactivit et de chmage. Une comparaison entre le rgime dindemnisation des intrimaires (annexe 4 la convention gnrale dassurance chmage) et celui des intermittents (annexes 8 et 10) met en vidence le caractre nettement plus favorable du second. Pour un salaire dactivit brut correspondant 1 500 mensuels, lallocation slvera 3 848 ; rmunration mensuelle gale, un technicien du spectacle doit travailler 507 heures sur une priode de 10 mois ; son indemnisation sera alors dune dure de 243 jours et dun montant total de 9 088 .

B - Une progression rgulire du nombre personnes indemnises


En labsence de modification des conditions de fonctionnement du rgime des annexes 8 et 10, la progression des effectifs indemniss sest poursuivie de manire rgulire depuis 2007, un rythme moyen de 1 % par an.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

372

COUR DES COMPTES

Nombre dintermittents indemniss au moins une fois dans lanne

Source : Ple emploi

Le nombre dintermittents indemniss au moins une fois dans lanne est donc pass de 102 223 en 2007 106 619 en 2010. Les intermittents du spectacle : un taux de chmage structurellement lev
Le calcul dun taux de chmage des intermittents se heurte des problmes mthodologiques tenant la difficult de dfinir une population active pertinente. Cette notion peut toutefois tre approche travers le nombre de personnes ayant cotis au titre du rgime des annexes 8 et 10 au cours dune anne (273 000 en 2010). En rapportant cette population active un nombre de personnes indemnises en fin de mois, il est possible de calculer un taux de chmage . Celui-ci slevait 31 % au 31 dcembre 2010. Mme si ce chiffre doit tre considr avec prcaution, il traduit le rythme de travail particulier des intermittents et ltroite imbrication entre chmage et activit qui le caractrise.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

373

C - Un dficit stabilis un niveau lev


1 - Un dficit suprieur un milliard deuros depuis 2007
Le solde du rgime des annexes 8 et 10 fait apparatre un dficit stablissant depuis 2007 un niveau suprieur 1 Md.

Solde financier du rgime des annexes 8 et 10 (M)


2007 Cotisations Prestations Solde Source : Ple emploi 225 1 262 -1 037 2008 225 1 247 -1 022 2009 223 1 277 -1 054 2010 232 1 263 -1 031

Ce dsquilibre financier persistant a un impact trs ngatif sur la situation de lassurance chmage. En 2010, le dficit du rgime des annexes 8 et 10 a reprsent un tiers de celui de lassurance chmage dans son ensemble, alors mme que les intermittents ne reprsentaient que 3 % des demandeurs demploi en fin danne. Sur les dix dernires annes, le dficit cumul du rgime des intermittents sest tabli un montant proche de lendettement total du rgime dassurance chmage (9,1 Md la fin 2010).

2 - Une aggravation du dficit limite par le recul du nombre dheures travailles


Alors que le niveau des indemnits verses aux intermittents avait augment la suite de la rforme de 2003 (lallocation journalire moyenne tait passe de 47,70 en 2003 58,64 en 2005), une stagnation est observable depuis 2008. Aprs avoir culmin 59,93 en 2007, le montant de lallocation journalire moyenne a trs lgrement dcru depuis cette date pour stablir 58,63 en 2010. Cette volution est lie notamment au net recul du nombre dheures travailles dclares au titre des annexes 8 et 10 en 2008 et 2009 (65,9 millions dheures dclares en 2007 ; 59,5 millions en 2009). Des diffrences importantes sont perceptibles entre les indemnisations verses aux artistes et celles verss aux techniciens : lallocation journalire moyenne slve 54,12 pour les premiers

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

374

COUR DES COMPTES

contre 63,73 pour les seconds. Cet cart sexplique la fois par les salaires suprieurs perus par les techniciens et par leur temps de travail plus lev (779 heures par an en moyenne contre 693 heures pour les artistes). En moyenne, les indemnits annuelles verses aux intermittents stablissaient 11 844 en 2010. Une forte dispersion est cependant constate : les 10 % des intermittents ayant les allocations les plus leves peroivent annuellement 39 867 contre 4 812 pour les 10 % percevant les indemnits les plus faibles. A partir des donnes concernant les allocations verses et les salaires dactivit dclars, la Cour a demand Ple emploi de procder une approximation des revenus des bnficiaires du rgime des intermittents du spectacle. Il ressort de cette valuation que le revenu mdian annuel des allocataires du rgime des annexes 8 et 10 slevait 25 832 en 2010. 80 % des intermittents avaient un revenu annuel suprieur 18 110 , soit un niveau proche du salaire annuel mdian net dans la population franaise (19 158 en 2008 selon lINSEE). Encore faut-il souligner que ces revenus sont ncessairement sous-estims : ils ne prennent en compte, en effet, ni la partie des revenus suprieure au plafond de lassurance chmage, ni les autres sources de revenus (droits dauteurs notamment).

Rpartition des revenus des allocataires des annexes 8 et 10 par dcile (2010, )
Rgime Annexe 8 Annexe 10 Ensemble D1 13 765 11 907 12 954 D2 20 104 17 226 18 110 D3 23 790 19 279 20 760 D4 26 783 21 064 23 229 D5 29 438 22 936 25 832 D6 32 137 25 125 28 641 D7 35 017 27 786 31 780 D8 38 723 31 327 35 511 D9 44 636 36 764 41 319

Source : Ple emploi

D - Une inertie face aux abus et aux fraudes


1 - Le phnomne de la permittence reste largement rpandu
La permittence dsigne la pratique selon laquelle des intermittents sont employs de manire permanente ou quasi permanente par un mme employeur. Dans son rapport de 2007, la Cour avait montr que cette pratique, loin dtre marginale, concernait 15 % au moins des bnficiaires des annexes 8 et 10. Si laudiovisuel public, qui tait un important employeur

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

375

de permittents a fait, au cours des dernires annes, des efforts en vue de rduire le nombre de ses permittents, le phnomne reste trs largement rpandu et rsulte de la conjonction de deux facteurs : un cadre juridique favorable, rsultant de la rglementation applicable au contrat dure dtermine, dit CDD dusage . Prvu par larticle L. 122-1-1, 3 du code du travail, ce contrat de travail sapplique dans vingt secteurs (audiovisuel, spectacle, cinma, etc.) dans lesquels il est dusage constant de ne pas avoir recours un contrat dure dtermine en raison de la nature de lactivit exerce ou du caractre temporaire de lemploi. En pratique, la mise en uvre de ces critres est peu restrictive et le caractre temporaire de lemploi est soumis la seule apprciation du juge. Ce cadre juridique est trs favorable au dveloppement de la permittence ; lintrt convergent des salaris et des employeurs utiliser un emploi de permittent de prfrence un contrat dure indtermine. Le recours ce type demploi permet de majorer les revenus des salaris grce des allocations nettement plus favorables que celles rsultant de lapplication du droit commun. Une tude ralise en mars 2008 par lassurance chmage a ainsi montr que lallocation moyenne perue par un technicien dclarant plus de 1 600 h par an tait de lordre de 3 fois suprieure lallocation quil aurait peru sil relevait du rgime gnral dans le cadre dune activit rduite. Cette allocation devenait 9 fois suprieure lorsque le technicien dclarait entre 936 h et 1 600 h . Concernant lemployeur, le versement dallocations peut lui permettre de verser des salaires moindres pour des emplois qui seront malgr tout accepts par les salaris du fait des allocations verses .

2 - Le systme de dtection des fraudes ne couvre pas les risques les plus forts
Fond sur un systme entirement dclaratif, le rgime des intermittents du spectacle apparat particulirement vulnrable la fraude. Des moyens renforcs ont t mis en uvre par Ple emploi dans le cadre dun service de Prvention et lutte contre la fraude cr en 2009.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

376

COUR DES COMPTES

Anim par 21 personnes, ce service a ralis des contrles ayant permis de mettre en vidence pour lexercice 2009 des comportements frauduleux qui ont occasionn un prjudice financier dun montant total de 1,8 M ; cette activit a galement un caractre prventif puisquelle a permis dviter pour 800 000 supplmentaires de prjudice au dtriment de lassurance chmage. Si ces montants ne sont pas ngligeables et tmoignent dun effort rel de contrle, ils nen restent pas moins marginaux au regard du total des dpenses du rgime des annexes 8 et 10. Comme le soulignait la Cour en 2007, la modestie de ces rsultats pourrait provenir du fait que le dispositif de contrle nest pas en mesure de prendre en compte la totalit des risques. Sil permet de tester la cohrence des renseignements respectivement fournis par les employeurs et les salaris, ce systme de contrle reste inoprant dans les cas de collusion entre employeurs et salaris. Rien ne permet en effet de sassurer que les renseignements transmis dun commun accord par un employeur et son salari correspondent la ralit. Or un tel risque ne peut tre cart dans la mesure o les salaris, comme les employeurs, peuvent avoir un intrt commun reporter sur le rgime des intermittents du spectacle le financement pour les uns dune partie de leurs revenus et pour les autres dune fraction de leur masse salariale. Face aux risques de fraude et limportance de la permittence , la Cour recommandait en 2007, une solution consistant rendre le taux de cotisation des employeurs variable en fonction du nombre de journes dindemnisation que leur activit engendre. Ainsi, les employeurs ayant recours de faon abusive au systme dans le cadre de la permittence notamment verraient leurs charges salourdir avec laccroissement de leur recours des salaris intermittents . Une telle mesure nayant pas t mise en uvre, les abus et fraudes rsultant des risques de collusion entre les employeurs et les salaris nont pas t matriss.

II - La persistance dun rgime subsidiaire financ par lEtat


A - Un soutien exceptionnel finalement reconduit
Lintervention financire de lEtat dans lindemnisation du chmage des intermittents a fait suite aux troubles qui ont accompagn en 2003 la rforme du rgime des intermittents du spectacle.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

377

Les conditions daccs au rgime des annexes 8 et 10 ayant t rendues plus restrictives, un rgime financ par lEtat a t cr pour amortir limpact des nouvelles rgles sur les intermittents exclus par les nouvelles rgles de lassurance chmage. Un fonds spcifique provisoire est ainsi entr en vigueur le 1er juillet 2004. Alors que son fonctionnement devait tre limit six mois, ce fonds a t reconduit par lEtat partir du 1er janvier 2005 sous le nom de fonds transitoire . Ce dernier a fonctionn plus de deux ans, avant de laisser place, compter du 1er avril 2007, un nouveau fonds prennisant laction de lEtat auprs des intermittents, appel fonds de solidarit et de professionnalisation (FSP). Ce nouveau fonds a marqu une double rupture en permettant ses bnficiaires daccder une prestation de solidarit, l allocation de fin de droit (AFD) et en compltant le dispositif dindemnisation par un volet ddi la formation et la reconversion afin de permettre des artistes ou techniciens du spectacle en difficult de se rorienter. En dpit des recommandations de la Cour, intervenue deux reprises pour demander quil soit mis fin une mesure initialement prsente comme temporaire, le choix a t fait, au contraire, de prenniser un rgime financ par lEtat.

B - Des dpenses dindemnisation nanmoins en forte diminution


Aprs avoir connu un essor qui la conduit indemniser jusqu 23 323 personnes pour des dpenses slevant 119 M en 2006, le rgime financ par lEtat a connu une forte rduction de son format.
FSP, FT et FPS, dpenses de l'Etat et nombre de mandats (2004-2010)
25 000 23 323 119,60 20 000 17 328 15 000 77,50 64,00 10 000 10 327 9 094 14 435 80 100 20 857 120 140

60

40 5 000 2 328 5,78 2004 (FSP) 2005 (FSP et FT) 2006 (FSP et FT) 2007 (FT et FPS) 2008 (FT et FPS) Dpenses (M) 2009 (FPS) 2010 (FPS) 32,17 18,29 9,29 20

Nombre de mandats

Source : Ple emploi

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

378

COUR DES COMPTES

Le rgime dindemnisation financ par lEtat a reprsent en 2006 jusqu 10 % des dpenses du rgime dassurance chmage en faveur des intermittents. En 2010, il ne concernait plus que 9 094 personnes pour des dpenses slevant 9,3 M. Cette volution sexplique principalement par les modifications mises en uvre lors de la cration du fonds de professionnalisation et de solidarit en 2007. Les prestations verses ont t fortement rduites et la dure de leur versement strictement limite. La dgradation des conditions dindemnisation au titre de ce rgime en a ainsi fortement rduit lattractivit, incitant les bnficiaires solliciter, dans la plupart des cas, leur radmission dans le rgime dassurance chmage lorsquils satisfaisaient aux conditions pour y accder.

C - Un accompagnement professionnel limit


Les moyens consacrs lobjectif de professionnalisation proviennent dune subvention verse par le ministre de la culture un organisme de protection sociale des artistes et techniciens du spectacle. Celle-ci sest leve un montant compris entre 3,2 et 4,2 M entre 2007 et 2010. Elle avait pour objet de financer des entretiens professionnels, des aides professionnelles (aide laccession un emploi, au dmnagement, la mobilit professionnelle, la formation), et des actions de reconversion. Les entretiens professionnels sont rests peu nombreux : entre le 1er octobre 2009 et le 30 septembre 2010, 3 217 artistes ou techniciens du spectacle ont pass un entretien professionnel, soit un tiers seulement des bnficiaires du fonds de solidarit et de professionnalisation au cours de la mme priode. Les aides professionnelles nont concern que 968 personnes de 2007 2010. Faute dun suivi suffisant, les rsultats de ces actions sont mal connus ; il nest donc pas possible de sassurer que les mesures ainsi finances ont soutenu les personnes qui connaissaient les difficults les plus importantes. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ A lissue de lexamen des suites donnes ses recommandations, la Cour constate que les changements intervenus au cours des dernires annes sont rests particulirement modestes. Si lEtat est finalement parvenu matriser ses dpenses au titre du rgime subsidiaire cr en 2004, qui ne reprsentent aujourdhui plus que 1 % de celles mises en uvre par lassurance chmage (10 % en 2006), le rgime dindemnisation des intermittents frappe par son

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

379

immobilisme et la persistance des dsquilibres financiers de grande ampleur quil occasionne (plus dun milliard deuros par an depuis 2007). Dans le contexte actuel des finances publiques, cette situation nest pas soutenable. La Cour appelle les partenaires sociaux gestionnaires de lassurance chmage prendre durgence des mesures correctrices. Elle leur recommande : 1. - daugmenter les cotisations des employeurs et les rendre variables en fonction du recours de chacun dentre eux au travail intermittent ; une telle mesure est de nature accrotre les ressources de lassurance chmage et limiter le phnomne de la permittence ainsi que certains cas de fraude ; 2. - de poursuivre la dmarche, initie en 2003, de diffrenciation du traitement des techniciens et des artistes102 ; en effet, les conditions dactivit et de rmunration des artistes apparaissent sensiblement moins favorables que celles des techniciens et justifient difficilement le maintien au profit de ces derniers de rgles aussi loignes de celles applicables, par exemple, aux travailleurs intrimaires ; 3. En ce qui concerne le fonds de solidarit et de professionnalisation gr par lEtat, la Cour recommande ce dernier de cibler les actions de formation et de reconversion sur les allocataires dont les perspectives demploi dans le secteur du spectacle vivant apparaissent faibles et de mesurer les rsultats obtenus.

La seule diffrence tient aujourdhui la priode de rfrence donnant accs lindemnisation : elle est de 10 mois pour les techniciens et de 10,5 mois pour les artistes. Sur cette priode de rfrence, le bnfice du rgime des annexes 8 et 10 est ouvert aux salaris justifiant de 507 heures dactivit.

102

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de la culture et de la communication Prsident de lUNEDIC Directeur gnral de Ple emploi Prsident du fonds de professionnalisation et de solidarit (FPS)

382 385 386 389 390 391

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

382

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT

Au-del d'un constat global sur la situation dsquilibre du rgime, qui est largement document et partag, je porte votre connaissance les observations suivantes : - Concernant l'activit des intermittents du spectacle dcrite par la Cour comme tant par nature discontinue du fait d'un rythme de travail particulier, et se caractrisant par une troite imbrication entre chmage et activit : Les caractristiques spcifiques aux mtiers du spectacle la cration du rgime des intermittents, sont, comme le souligne la Cour, devenues proches de celles de certains travailleurs intrimaires. Le dcompte des horaires de travail des intermittents prsente galement des spcificits qui doivent tre prises en compte, mme si cette question est indpendante de celle du caractre favorable des droits indemnisation des travailleurs intermittents. - Concernant la progression rgulire du nombre de bnficiaires : Les donnes mentionnes par la Cour mesurent le nombre d'intermittents du spectacle indemniss au moins une fois dans l'anne ce qui peut conduire des difficults d'interprtation. De faon gnrale, le diagnostic de la situation du rgime des intermittents du spectacle, et a fortiori l'valuation de son efficacit, sont extrmement difficiles raliser en raison de la fragilit des donnes physiques ou financires existantes. Il nous semblerait utile que la Cour souligne cette lacune qui n'est lisible qu'en creux dans le rapport (par exemple, s'agissant du nombre de bnficiaires). - Concernant la recommandation de la Cour de cibler les actions de formation et de reconversion mises en uvre dans le cadre du Fonds de professionnalisation et de solidarit (FPS) et de mesurer les rsultats obtenus notamment en termes de reconversion : Des exemples de reconversion russie en dehors du secteur du spectacle vivant sont lheure actuelle connus, mais de manire partielle et sont recueillis auprs des bnficiaires par les consultants chargs de 1'accompagnement. Les rflexions actuellement en cours au sein du comit directeur du Fonds de professionnalisation et de solidarit portent donc sur la mise en uvre d'un suivi systmatique des bnficiaires afin de mesurer dans le temps les rsultats obtenus. Par ailleurs, je tiens souligner que l'inscription des allocations du Fonds de professionnalisation et de solidarit dans le code du travail met fin

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

383

la situation provisoire existant depuis 2004 en confrant ces allocations un caractre prenne. Le dispositif en vigueur depuis 2009 comprend ainsi deux allocations : - l'allocation de professionnalisation et de solidarit (APS) verse pour une dure maximale de 243 jours dans des conditions similaires celles de 1'allocation d'assurance chmage mais avec des amnagements supplmentaires ; - l'allocation de fin de droit (AFD) verse pour une dure de 2, 3 ou 6 mois en fonction de l'anciennet de l'intress dans les rgimes d'indemnisation spcifiques aux artistes et techniciens du spectacle. Le montant de l'AFD est forfaitaire et correspond 30 euros par jour. Ces modalits d'attribution (conditions d'ligibilit, montant, dure d'indemnisation) des allocations du Fonds de professionnalisation et de solidarit ont permis de mieux encadrer le cot du financement de l'indemnisation par l'Etat. En outre, depuis le dbut de 2007, on constate que le nombre de bnficiaires de ces allocations diminue rgulirement, limitant ainsi le cot global pour l'Etat. - Concernant la recommandation de la Cour tendant augmenter les cotisations des employeurs et les moduler en fonction de l'intensit du recours au travail intermittent afin notamment de limiter certains cas de fraude : La recommandation de la Cour visant introduire une modulation des contributions en fonction de l'intensit du recours l'intermittence pourrait tre de nature soutenir les rformes engages en matire de lutte contre la fraude. Cette recommandation doit toutefois s'inscrire dans une rflexion plus large sur le cot du travail, lequel s'il est trop lev peut apparatre comme un facteur favorisant la non-dclaration. Par ailleurs, le fait de circonscrire la mise en place d'un dispositif pnalisant le recours au rgime des intermittents un secteur de taille rduite rendra le dispositif complexe mettre en uvre. En outre, c'est la rcurrence des pisodes de chmage qui fait augmenter le cot du rgime. Si l'on suit la logique de la Cour, c'est donc la frquence de retour en indemnisation (en lien avec la longueur des contrats de travail) qui est pnalisante pour les salaris et le rgime. Il convient donc de chercher allonger la dure des contrats, dans une perspective de scurisation professionnelle.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

384

COUR DES COMPTES

S'agissant plus particulirement de la lutte contre la fraude, les efforts accomplis en la matire depuis 2009, grce notamment la cration au sein de Ple emploi d'une direction ddie la prvention des fraudes, ont t complts en 2011 par un renforcement des prrogatives des agents de Ple emploi en charge de la prvention des fraudes. Les agents de Ple emploi chargs de la prvention des fraudes peuvent dsormais tre asserments et agrs en application de l'article L. 5312-13-1 du code du travail issu de la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (LOPPSI). Un arrt du ministre charg de l'emploi en date du 16 juin 2011 prcise les conditions d'agrment et d'assermentation. Cette assermentation permet aux agents de Ple emploi de disposer de prrogatives comparables celles dont disposent les agents des organismes de scurit sociale. Il leur est en effet dornavant possible de dresser des procs-verbaux en cas d'infractions aux dispositions du code du travail entrant dans le champ de comptence de Ple emploi. Cette nouvelle prrogative participe ainsi d'un renforcement des moyens d'action permettant d'amliorer la lutte contre la fraude et de mieux coordonner dans ce domaine l'intervention de Ple emploi et celle de ses partenaires extrieurs (police, chancellerie...), pour lesquels le procs-verbal constitue le support d'ventuelles poursuites.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

385

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Vous constatez une drive des comptes de 1'assurance chmage dans son volet indemnisation des intermittents du spectacle (annexes 8 et 10) et vous appelez les partenaires sociaux prendre des mesures correctrices urgentes, en proposant notamment une hausse des cotisations ainsi qu'un alignement du dispositif destination des techniciens sur le rgime des intrimaires. Je partage votre constat et prend acte des propositions que vous adressez aux partenaires sociaux. La comparaison du dficit cumul des annexes 8 et 10 du rgime d'assurance chmage et de la dette de l'Undic fin 2010, si elle ne doit pas conduire un raccourci sur l'origine du dsquilibre financier du rgime d'assurance chmage qui comporte l'vidence une composante conjoncturelle lie la crise conomique et financire, souligne l'importance de l'enjeu financier que reprsentent, au sein du rgime, ces filires d'indemnisation. Concernant le fonds de solidarit et de professionnalisation, et au vu des lments fournis, je partage l'inquitude de la Cour quant la faible slectivit du dispositif qui, en outre, parat toucher un nombre peu lev de bnficiaires. Je partage l'avis de la Cour quant la ncessit de rendre les actions de formation et de reconversion plus slectives, d'en amliorer le suivi et de mieux en mesurer l'impact.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

386

COUR DES COMPTES

REPONSE DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Je souhaite vous faire part des prcisions que ce rapport appelle de ma part, afin dclairer la dlibration de la Cour. Je rappelle tout dabord que les annexes VIII et X ont t proroges par les partenaires sociaux interprofessionnels jusquen dcembre 2013 dans le cadre de la dernire ngociation de la convention gnrale dassurance chmage. Si le dficit li aux annexes VIII et X est effectivement lev, il me semble important de souligner quil a t stabilis depuis 2003 et que la progression du nombre de bnficiaires est matrise par rapport la priode antrieure. Aussi le titre de drive persistante du rapport ne me semble-t-il pas rendre compte de lvolution relle du rgime. Le terme de drive me semble inappropri dans un contexte o lensemble des partenaires et lEtat ont assur la maitrise de lvolution de ce rgime. Jobserve par ailleurs que la spcificit des conditions demploi des artistes et techniciens du spectacle, et notamment le caractre discontinu de leur emploi, sont souligns par les rapporteurs. Laffirmation dune inertie face aux abus et aux fraudes ne me parait pas exacte : je rappelle les mesures prises par ladministration du travail en lien avec le ministre de la culture et de la communication et les partenaires sociaux du secteur, et notamment linstruction du 11 mai 2010 du ministre du travail, de la solidarit et de la fonction publique qui a dclin de manire trs prcise pour le spectacle vivant et enregistr les objectifs du plan national dactions contre le travail illgal. Ce volet a t assorti de diverses actions partenariales de prvention, qui ont fortement mobilis les partenaires sociaux du secteur. La lutte contre les abus et les fraudes ne relve en effet pas seulement des services de ple emploi comme pourrait le laisser penser le projet dinsertion. Elle a fait lobjet dune attention constante tout au long des dernires annes de lensemble des acteurs concerns, chacun tant attentif rserver le rgime spcifique de lintermittence aux situations pour lesquelles il est lgitime. Il est par ailleurs indiqu quaucune mesure naurait t prise pour contenir la pratique de la permittence , notamment dans laudiovisuel. Je voudrais rappeler que toutes les socits de l'audiovisuel public ont au cours des dernires annes entrepris des actions pour limiter strictement le recours au contrat dure dtermine d'usage (CDDU) aux cas autoriss par la loi. A Radio France, des accords successifs ont ainsi t conclus dans cet objectif : environ 500 personnes ont t intgres en CDI entre 1999 et 2002, et Radio France accentue depuis ses efforts pour circonscrire strictement l'intermittence aux cas qui le justifient pleinement. Le nombre de pigistes et

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

387

de cachetiers a galement baiss respectivement de 4 % et de 6 % sur la priode 2007-2010. A ARTE France, entre 2006 et 2010, le recours aux intermittents a diminu de 7 % en nombre d'heures annuelles et de 13 % en nombre de jours. A RFI, le recours l'emploi intermittent reprsentait en 2010 22 ETP contre 40 ETP en 2007. A l'INA, le recours l'emploi intermittent reprsente 45,2 ETP en 2010, contre 61,6 ETP en 2007. La proportion de l'emploi intermittent dans les effectifs totaux de l'INA est ainsi passe de 5,5 % en 2007 4,2 % en 2010. S'agissant particulirement du groupe France Tlvisions, le recours lemploi prcaire a diminu anne aprs anne : de 2005 2009, le ratio du recours lemploi prcaire diminu pour s'tablir 16,5 % des ETP (soit une baisse de 23 %), et celui du recours lintermittence de 2,2 points (soit une baisse de 17,7 %). Ce mouvement a concern toutes les antennes du groupe, notamment les deux principales. Sur la mme priode, les emplois non permanents sont passs de 507 419 (- 17 %) France 2 et de 1228 841 (- 32 %) France 3. Le nombre des intermittents est pass de 113 94 (- 17 %) France 2 et de 525 408 (- 22 %) France 3. De plus, aprs une anne de transition en 2010, la concrtisation en 2011 de l'entreprise unique s'est accompagne d'une nouvelle politique de gestion des ressources humaines qui va accentuer cette tendance la rduction des emplois non permanents. On peut notamment citer dans ce cadre la mise en place progressive d'une vritable GPEC (gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences), un nouveau cadre conventionnel avec la re-ngociation de l'ensemble des accords collectifs chance du 8 octobre 2012, et la mise en commun des outils de gestion qui facilitera la mobilit interne et ainsi limitera le recours des contrats dure dtermine. Par ailleurs, je souligne, sagissant du recours lintermittence, que les partenaires sociaux du secteur du spectacle vivant et enregistr ont engag en 2005 avec le soutien de lEtat une dmarche trs active et volontariste de structuration de lemploi, notamment par la ngociation de conventions collectives. Lobjectif de cette vaste opration tait prcisment de faire en sorte que la rgulation de lemploi ne repose plus sur le systme dassurance chmage et que les employeurs et salaris soient responsabiliss dans la dfinition du champ du recours aux annexes. Cest 477 runions de ngociation qui se sont ainsi tenues depuis 2005, prsides par un reprsentant de lEtat. Les partenaires sociaux interprofessionnels, qui ont partag lobjectif ainsi fix, ont t trs attentifs lavancement de ces travaux loccasion de chaque rengociation du protocole et de ses annexes. Je rappelle que les conventions et accords issus de cette dmarche comportent des dispositions visant lencadrement du recours au CDD dusage et pour certains lallongement de la dure des contrats. Jajoute que la plus grande attention a t porte par les mmes acteurs la professionnalisation du secteur, quil sagisse de dvelopper la

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

388

COUR DES COMPTES

formation lentre dans les mtiers ou la scurisation des parcours professionnels, ou dinformer et responsabiliser les employeurs, notamment pour les plus petites entreprises. Cest ainsi notamment quun accord-cadre pour des actions de dveloppement de lemploi et des comptences (ADEC) a t sign pour trois ans entre la branche du spectacle vivant et les ministres chargs de lemploi, du travail et de la culture, en mars 2009, porteur dactions concrtes en ce sens. Sagissant du rgime subsidiaire financ par lEtat, dont la prennisation fait lobjet de rserves de la part des rapporteurs, je souhaiterais rappeler dune part que les fonds provisoire puis transitoire crs aprs la crise sociale de 2003 ont bien rpondu aux objectifs pour lesquels il avaient t conus, savoir constituer un amortisseur des effets de la rforme. Le fonds de professionnalisation et de solidarit cr en 2007 titre prenne et dont le nombre de bnficiaires et le cot sont bien infrieurs aux fonds qui lont prcd, repose essentiellement sur lallocation de fin de droits. Celle-ci vise aider les artistes et techniciens les plus anciens se maintenir dans le rgime des annexes et permet de doter le secteur dun dispositif quivalent lallocation de solidarit spcifique, laquelle les artistes et techniciens ne pouvaient du fait de leurs conditions demploi pas accder. Enfin, je voudrais souligner que le volant professionnel et social du fonds de professionnalisation et de solidarit, destin aux artistes et techniciens les plus en difficult, repose nanmoins sur le principe du volontariat, indispensable la russite dune dmarche qui peut se traduire par une reconversion, dans le champ du spectacle ou en dehors de celui-ci. Jai par ailleurs bien not les recommandations formules sur la mesure des rsultats obtenus et vous assure de mon attention cet gard.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

389

REPONSE DU PRESIDENT DE LUNEDIC

Le rapport appelle de ma part les prcisions suivantes : Deux annexes au rgime gnral dindemnisation rgissent celui des intermittents du spectacle. Ces annexes prennent en compte la particularit de ces mtiers mais sinscrivent bien dans la logique dun rgime dassurance interprofessionnel. Si le constat de la persistance de la drive est fait par la Cour, il convient dobserver que sur la priode de 2002 2010, le ratio "prestations verses sur contributions encaisses" a volu la baisse de faon quasirgulire, passant de 800 % en 2002 547 % en 2010. Ces lments ne permettent pas de qualifier la situation de satisfaisante mais claire le constat ralis par la Cour. A rglementation inchange - hors la revalorisation des contributions intervenue en 2003 - la cause rside dans laugmentation du nombre de bnficiaires. Ainsi, le dispositif peut tre compris comme "attractif" pour une population dont lactivit est trs discontinue par nature. La remise en cause du systme, selon les orientations proposes par la Cour, ncessiterait de runir un consensus pralable qui dpasse celui des gestionnaires du rgime dAssurance chmage. En effet, le dispositif actuel a fait lobjet dune acceptation par les autorits publiques qui, lors de la rforme de 2003, ont institu le "Fonds spcifique provisoire". Sagissant de "linertie face aux abus et aux fraudes", je souhaite particulirement souligner les efforts, encore accrus par Ple emploi, raliss par lAssurance chmage avec la cration du Centre National du Cinma Spectacle et, aujourdhui, le dveloppement de "louverture des droits" par ce service unique, mme de mieux couvrir les risques souligns par la Cour. Les constats dresss par la Cour imposent, lvidence, de renforcer encore, dans ce contexte, lensemble des actions visant la dtection des comportements frauduleux.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

390

COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE POLE EMPLOI

Je vous informe que le rapport intitul La drive persistante du rgime des intermittents du spectacle destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des Comptes nappelle aucune observation de notre part.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

391

REPONSE DU PRESIDENT DU FONDS DE PROFESSIONNALISATION ET DE SOLIDARIT DES ARTISTES ET TECHNICIENS DU SPECTACLE (FPS)

Jai lhonneur de vous informer que ce rapport ma paru appeler les prcisions suivantes : Concernant la volumtrie des entretiens et soutiens professionnels 1 Il y lieu de rappeler que le primtre dintervention du volet professionnel et social du Fonds de professionnalisation et de solidarit est fix par la Convention - cadre entre lETAT et AUDIENS relative au Fonds de professionnalisation et de solidarit pour les artistes et techniciens du spectacle signe le 20 avril 2007 qui indique que lobjet de ce Fonds est dassurer un accompagnement social finalit professionnelle pour les artistes et techniciens fragiliss ou ayant puis leurs doits lindemnisation de lassurance chmage Larticle 2.2.a considre comme, a priori fragiliss, les artistes et techniciens qui : - dans les 5 dernires annes sont sortis au moins une fois du rgime dassurance-chmage ; - ou bien qui ont eu un volume dactivit qui reste durablement fix autour du seuil minimum daffiliation au rgime dassurance chmage ; - ou bien qui peroivent des revenus durablement faibles de leur activit . Par ailleurs, larticle 2.2.b prvoit que cet entretien ainsi que les mesures de soutien professionnel affrentes, peuvent bnficier tous les artistes et techniciens qui en feraient la demande . Par consquent, le lien qui est tabli dans le projet dinsertion de la Cour entre le nombre de sortants du systme dindemnisation de lAssurance chmage et le public ligible au volet social et professionnel du Fonds semble reposer sur une apprciation inexacte (car trop restrictive) du champ daction de ce fonds, au regard des textes qui dfinissent ce dernier. 2 Il est par ailleurs noter que laccompagnement propos par le volet social et professionnel de ce fonds est bas sur le volontariat. La personne contacte dans le cadre des campagnes de dtection est ds lors parfaitement libre de refuser tout accompagnement. Le principe dintervention du Fonds repose depuis sa cration sur cette adhsion libre et responsable des bnficiaires ventuels cette dmarche daccompagnement. Dans ces conditions, il est patent quil y aura toujours un dcalage entre le nombre de bnficiaires potentiels identifis et le

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

392

COUR DES COMPTES

nombre de personnes ayant effectivement choisi de bnficier des prestations du Fonds. 3 Lanc au mois davril 2007, le volet professionnel et social na rellement commenc fonctionner quau dbut de 2008 (temps de mise en place des comits, de slection des consultants, dlaboration des outils, etc.). Il sagit dun accompagnement personnalis et complexe car il assure une prise en charge professionnelle, sociale, voire psychologique globale. Le premier contact, initialement conu comme une simple vrification de lligibilit dans le dispositif, sest transform en un vritable entretien professionnel, visant notamment la clarification du projet professionnel ou encore lorientation vers les organismes comptents (Afdas, Ple emploi, cap emploi). Lorsque le professionnel est porteur dun projet professionnel, il peut accder aux soutiens du Fonds de professionnalisation et bnficier dentretiens trs approfondis, dune dure de 4 heures (valuation des points forts, des points faibles, identification des progressions professionnelles envisageables ou rorientations, laboration dun plan de formation, etc.). Par ailleurs, pendant cette dmarche on peut observer que toute opportunit professionnelle interrompt la dmarche, qui reprendra postrieurement. Laccompagnement professionnel sinscrit donc dans le temps et sa dure stale en moyenne sur six 9 mois. Les aides professionnelles viennent le complter. Leur attribution est, du fait des conditions de mise en uvre, relativement longue. Ainsi, ces aides sont parfois dbloques un an aprs la validation du projet. Leur dmarrage a donc pris du temps mais au 31.12.2011 sur les 3 556 demandes daides effectues, 1 464 ont t attribues (soit 496 en 2011), 1 328 sont en cours dattribution et 764 ont t rejetes pour des critres de ressources ou de demandes non prvues dans le dispositif. Par ailleurs, dans cette prise en charge globale, les fonds sociaux du groupe Audiens sont intervenus pour 619 bnficiaires dont la situation sociale tait critique. Concernant le suivi des actions, recommand par la Cour Le suivi systmatique des bnficiaires du dispositif fait dsormais partie intgrante du processus daccompagnement professionnel. Courant 2011, les premires actions dvaluation ont t effectues auprs des bnficiaires qui taient sortis du dispositif. Lquipe du Fonds de professionnalisation et de solidarit a mis le regret de navoir eu aucun change avec le rapporteur de la Cour avant la transmission du prsent projet dinsertion. Ayant t trs rcemment nomm la prsidence du Fonds, je vous confirme que trois axes damlioration de sa gestion - en phase avec les observations formules par la Cour - ont t identifis et guideront les actions engages en 2012. Ces trois axes sont :

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE REGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE

393

- La programmation systmatique dun suivi des bnficiaires six mois et un an aprs laccompagnement. - Une tude de limpact des actions finances sur la situation conomique et sociale des bnficiaires du dispositif par analyse des dclarations nominatives annuelles effectues auprs des entreprises du secteur. - Une amlioration, grce une coopration renforce avec Ple emploi, de linformation systmatique des bnficiaires potentiels du volet social et professionnel du Fonds, au moment de leur sortie des annexes 8 ou 10 de lassurance chmage.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

2 La politique de prinatalit : lurgence dune remobilisation


_____________________ PRESENTATION ____________________ Les vnements survenant pendant la grossesse, laccouchement et les premiers jours de la vie des nouveau-ns influencent considrablement et durablement ltat de sant de lenfant et de sa mre. La prinatalit, qui englobe lensemble des prestations et actes mdicaux relatifs ces phases de la vie maternelle et infantile, constitue ainsi un enjeu majeur de sant publique. Visant un trs fort recul de la mortalit lie la prinatalit dans un contexte o les performances de la France en ce domaine tout en samliorant demeuraient moyennes, la politique mise en uvre a t structure par trois plans de sant publique successifs depuis les annes 1970103. En 2006, peu aprs le lancement du plan 2005-2007 Humanit, proximit, scurit, qualit , la Cour avait consacr un chapitre de son rapport public annuel104 lexamen des rsultats dj obtenus et avait dress un bilan en demi-teinte des efforts entrepris, qui navaient pas suffi amener notre pays au niveau de ceux qui lui sont comparables. Ses recommandations pour remdier aux difficults releves portaient ainsi sur : la ncessit dun suivi plus fin des indicateurs en ce domaine ; la priorit donner au renforcement de la prvention, au premier chef en direction des femmes en situation dfavorise et dans les dpartements doutre-mer (DOM) ; le caractre indispensable dune meilleure articulation des diffrents professionnels de sant (obsttriciens, pdiatres, sages-femmes, puricultrices) intervenant dans les maternits publiques et prives ;

103 104

Plans 1970-1976, 1995-2000 et 2005-2007. Rapport public annuel 2006, La politique de prinatalit, pp. 367 396.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

396

COUR DES COMPTES

le besoin dune raffirmation du rle et des missions des services de protection maternelle et infantile (PMI) dpendant des dpartements.

Cinq ans aprs ses premiers constats, la Cour a ralis en 2011 une enqute de suivi105. Elle met en lumire que, loin des amliorations espres, la situation a eu plutt tendance se dtriorer et que simpose une remobilisation forte et rapide de lensemble des acteurs.

I - Un constat sanitaire plus proccupant quen 2006


La France peut se prvaloir dun taux de natalit qui la place au deuxime rang aprs lIrlande au sein des pays europens. En 2010, les femmes y ont eu en moyenne 2,01 enfants - soit prs de 833 000 naissances - contre 1,6 en moyenne europenne. Ce taux est le plus lev atteint depuis la fin du baby-boom. Toutefois, selon lditorial d'une publication de lInstitut national de veille sanitaire, ces donnes rassurantes ne doivent pas cacher la ralit beaucoup plus pjorative de la mortalit maternelle, de la morbidit et de la mortalit prinatale 106.
Dfinition des principaux indicateurs de prinatalit Les principaux indicateurs en matire de prinatalit portent sur la mortalit des ftus, des enfants et des mres : - taux de mortalit infantile : nombre denfants dcds avant leur premier anniversaire pour 1 000 naissances vivantes ; - taux de mortalit nonatale : nombre denfants dcds avant 28 jours pour 1 000 naissances vivantes ; - taux de mortinatalit : nombre de morts ftales, aprs la 28me semaine de gestation jusquen 2001, aprs la 22me entre 2002 et 2008, partir de la 15me depuis 2008 mais sans obligation de dclaration pour 1 000 naissances totales ; lOMS recommande denregistrer les dcs ftaux partir de 22 semaines de gestation ou plus de 500 grammes.

La Cour a galement consacr, dans son rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2011, un chapitre au rle des sages-femmes dans le systme de soins (chapitre VI, pp. 173 198). 106 Pr. Gilles Crpin, gyncologue-obsttricien membre de lAcadmie nationale de mdecine, bulletin pidmiologique hebdomadaire n2-3, 19 janvier 2010.

105

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

397

- taux de mortalit prinatale : nombre de mort-ns plus nombre de dcs entre zro et sept jours pour 1 000 naissances totales ; - taux de mortalit maternelle : nombre de dcs pour 100 000 naissances, pendant la grossesse ou les 42 jours suivant sa fin.

En 2006, la Cour notait que depuis 1960, les performances de la France, mesures par les indicateurs prinataux, se sont amliores, tout en restant moyennes compares celles des autres pays europens . Aujourdhui, le constat est plus svre. Les indicateurs de prinatalit ne se sont pas amliors et leur analyse est insuffisante dautant que les systmes dinformation, dj peu performants, se sont dgrads.

A - Une stagnation de la mortalit infantile


1 - Des rsultats dcevants depuis 2005
Depuis 2005, la mortalit infantile stagne en France, avec un taux global denviron 3,8 dcs pour 1 000 naissances vivantes. En revanche, elle poursuit sa baisse dans dautres pays europens. Au classement des plus faibles taux de mortalit infantile, la France est ainsi passe du septime rang europen en 1999 au vingtime (sur 30 pays) en 2009 - lAllemagne se situant au quatorzime rang et le Royaume-Uni au vingt-deuxime107. Lcart avec des pays comme la Sude et la Finlande - qui se situent respectivement au quatrime et au cinquime rang - est significatif : en France, la mortalit au cours des 28 premiers jours de vie est quivalente la mortalit sur lensemble de la premire anne en Sude - rapporte 1000 naissances 108. La mortalit au cours de la premire semaine de vie a augment de 1,6 en 2005 1,8 en 2009 et celle intervenant au cours du premier mois est passe de 2,5 2,6 dcs pour 1 000 naissances. Selon les rsultats de lenqute nationale prinatale (ENP 2010), ralise en 2010 par la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) du ministre de la sant, le score Apgar109 la naissance sest
Ces donnes doivent toutefois tre considres avec une relative prudence compte tenu de la variabilit selon les pays de la distinction entre mort-n et dcs nonatal pour les dcs se produisant au moment de la naissance. 108 En France, le taux de mortalit au cours des 28 premiers jours (2,6 pour 1000) est suprieur en 2009 au taux de mortalit des enfants au cours de leur premire anne de vie en Sude (2,5 pour 1 000). 109 Le score Apgar consiste valuer cinq lments : frquence cardiaque, respiration, tonus musculaire, rponse aux stimulations, coloration cutane.
107

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

398

COUR DES COMPTES

lgrement dgrad entre 2003 et 2010110. Les prmaturs - enfants ns avant 37 semaines - reprsentent 6,6 % des naissances en 2010 contre 6,3 % en 2003. En revanche, la proportion denfants de poids infrieur 2500 g na pas augment, rompant avec la tendance observe depuis 1995111. Alors mme que cette situation de stagnation de la mortalit infantile est particulirement proccupante, ses dterminants demeurent incompltement cerns.

2 - Des causes insuffisamment analyses


Sont souvent invoqus pour expliquer la stagnation de la mortalit infantile laugmentation de lge des mres112, la progression du taux de naissances prmatures, la croissance de la proportion de grossesses multiples, le nombre denfants ns de femmes de nationalit trangre et de femmes en situation de prcarit, les naissances issues de ces groupes de population connaissant un taux plus lev de mortalit. Toutefois, un rcent document de travail de lINSEE113 tend montrer que la stagnation de la mortalit infantile depuis 2005 ne rsulte pas uniquement de ces facteurs. Il souligne notamment que la mortalit infantile des enfants de mres franaises, comme celle des enfants de mres ges de 25 35 ans, a galement cess de diminuer depuis 2005 et que la frquence des naissances multiples naugmente plus (3,5 %). Une part de cette stagnation reste ainsi inexplique. Les rsultats de lenqute nationale prinatale 2010 mettent en vidence, cet gard, de nouveaux facteurs de risque, en particulier la plus grande prvalence de la surcharge pondrale et de lobsit et laugmentation de la part des dclarations de grossesses tardives. A contrario, une politique renforce de prvention a permis une diminution de la consommation de tabac et dalcool chez les femmes enceintes. Selon lINSERM - donnes CpiDc -, les 3 053 dcs denfants de moins dun an intervenus en 2009 auraient pour principales causes une affection dont lorigine se situe dans la priode prinatale (pour 48 %
Daprs lINSERM, cette dgradation pourrait notamment rsulter dune valuation plus prcise de la vitalit des enfants la naissance. 111 Direction de la recherche des tudes de lvaluation et des statistiques, Etudes et rsultats : La situation prinatale en France en 2010 : premiers rsultats de lenqute nationale prinatale , n775, octobre 2011. 112 Selon lINSEE, pour la premire fois en 2010, les mres ges de 30 34 ans sont plus nombreuses que celles de 25 29 ans (32 % contre 31 %). 113 X. Niel : Les facteurs explicatifs de la mortalit infantile en France et leur volution rcente , document de travail F1106, INSEE, juin 2011.
110

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

399

dentre eux), une malformation (dans 22 % des cas) et le syndrome de la mort subite du nourrisson (dans 9 % des situations). Cependant, les analyses relatives la mortalit nonatale souffrent de lindisponibilit des statistiques relatives la mortinatalit : un taux lev de mortalit nonatale peut sexpliquer par un faible taux denfants ns sans vie, qui peut lui-mme tre li une prise en charge plus prcoce des grands prmaturs dont le taux de mortalit est lev114. Une tude mene dans dix rgions europennes sur la mortalit prinatale concluait en 2003 que dans 46 % des cas, la prise en charge navait pas t optimale, la situation tant plus favorable en Finlande et en Sude115. La France na pas particip cette tude et na pas entrepris non plus danalyse spcifique de ce type, ni au niveau national ni au niveau rgional, voire dpartemental, o les disparits sont pourtant importantes. En 2009, les taux de mortalit infantile taient compris entre 2,7 dcs pour 1 000 naissances (Corse) et 5,0 (Alsace) en France mtropolitaine et entre 8,1 et 9,5 dans les dpartements doutre-mer. La mortalit infantile est, de fait, plus leve dans les rgions du nord et de lest de la France, rgions o la mortalit est traditionnellement plus leve. Selon lINSEE, la proportion dtrangers ou de mres habitant les grandes villes nexpliquent pas cette disparit : le Nord-Pas de Calais a par exemple un taux de mortalit plus faible que la moyenne, tandis que la Champagne-Ardenne a le deuxime plus lev 116. Les diffrences entre dpartements sont galement importantes. En lissant les donnes sur cinq ans, les carts entre dpartements mtropolitains vont de un trois : 5,5 en Arige contre 1,9 dans les Hautes-Alpes pour un nombre quivalent de naissances. Ils ne font pas davantage lobjet danalyses approfondies, alors mme que de mauvais rsultats peuvent rsulter de causes diffrentes. Ainsi, sur la priode 2005-2009, le taux de mortalit infantile dun dpartement de lest de la France et celui dun dpartement de la couronne parisienne se sont tablis un mme niveau lev de 5,3 pour
Aux Etats-Unis, o le taux de prmaturs est beaucoup plus lev (12,4 % des naissances en 2004), les nouveau-ns peuvent tre ranims partir de 22 semaines, alors quen France, la ranimation est pratique partir de 24 semaines et/ou un poids suprieur 500g. A partir de 25 semaines, le pronostic en terme de mortalit et de morbidit (squelles neurologiques) est meilleur et la ranimation plus intensive. Selon lenqute EPIPAGE, lge de 5 ans, prs de 40 % des anciens grands prmaturs (moins de 33 semaines) prsentent des troubles moteurs, sensoriels ou cognitifs. 115 J. H. Richardus et al.: Suboptimal care and perinatal mortality in ten European regions , J. Matern Fetal Neonatal Med, octobre 2003. 116 Opus cit, note 11.
114

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

400

COUR DES COMPTES

1000. Toutefois, dans le premier dpartement, 63 % des dcs sont intervenus dans la premire semaine de vie contre seulement 47 % dans le second - soit un niveau proche de la moyenne nationale. Les mauvais rsultats du dpartement de lest, qui peuvent moins sexpliquer par des phnomnes de prcarit, pourraient tre lis un taux infrieur la moyenne denfants mort-ns, dautant que le taux de malformations congnitales lorigine de dcs denfants avant leur premier anniversaire reprsente dans ce dpartement plus du double de la moyenne nationale - 45 % contre 22 %.

B - Des dcs maternels pour moiti vitables


Aprs la forte baisse - transitoire - observe en 2005, le taux dclar de dcs maternels117 stablit environ huit dcs pour 100 000 naissances sur la priode 2006-2008, soit un peu moins de 70 dcs par an. Sur la priode 2000-2006, la dernire pour laquelle des tudes ont t conduites, 46 % des dcs maternels ont t considrs comme vitables . Cette qualification varie beaucoup en fonction de la pathologie considre et des zones gographiques. Selon les experts, 90 % des dcs conscutifs une hmorragie auraient pu tre vits si des soins appropris avaient t prodigus en temps utile118. Dans les pays (Royaume-Uni, Finlande, Sude) ayant appliqu une politique forte de prvention - pratique de la dlivrance dirige, organisation de mises en situation durgence, etc. - les hmorragies narrivent quau second rang des causes de dcs119, ce qui montre que des marges de progression existent. Prs de la moiti (45 %) des dcs identifis de 2001 2006 ont eu lieu dans les dpartements doutre-mer et en rgion Ile-de-France. La mortalit maternelle est trois fois plus leve que la moyenne dans les dpartements doutre-mer et 30 % plus leve en rgion Ile-de-France. De 2001 2006, la proportion de cas, pour lesquels les soins ont t jugs non optimaux, est de 75 % en Ile-de-France, soit significativement plus que la moyenne. A contrario, le profil de la mortalit maternelle (taux et causes obsttricales) des autres rgions de mtropole est trs comparable celui
LINSERM les redresse pour sa part de 17 % pour tenir compte de biais de sousdclaration. 118 M. Saucedo et al. : La mortalit maternelle en France : bilan 2001-2006 , Bulletin pidmiologique hebdomadaire (BEH), janvier 2010. 119 G. Crpin et G. Brart : Mortalit maternelle et mortalit prinatale des enfants ns terme en France , rapport adopt par lAcadmie de mdecine, 2010.
117

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

401

des Pays-Bas ou de la Finlande 120. Si les hmorragies sont la premire cause de mortalit maternelle en Ile-de-France et dans les dpartements doutre-mer, pour les autres rgions de mtropole ce sont les causes obsttricales indirectes qui sont les plus frquentes. Des analyses complmentaires sur des cas de morbidit maternelle svre sont indispensables pour comprendre les dterminants de ces carts. Le projet EPIMOMS (pidmiologie de la morbidit maternelle svre : mesure, dterminants et qualit des soins) pilot par lINSERM devrait y contribuer, de mme que lexploitation des rsultats de nouveaux indicateurs, gnraliss en 2012 par la Haute autorit de sant (HAS) pour amliorer la connaissance de lhmorragie du post-partum. Sans attendre, une circulaire diffuse aux agences rgionales de sant (ARS) en fvrier 2011 a fait, toutefois, de la rduction de la part des dcs vitables une priorit. Elle les incite sassurer de la bonne appropriation par les personnels hospitaliers des recommandations sur la conduite tenir face aux accidents qui peuvent survenir lors de la dlivrance. Au-del, cet objectif doit galement tre pris en compte lors de llaboration des schmas rgionaux dorganisation des soins, de manire que les maternits puissent avoir des relations de coopration troites et autant que possible de proximit avec les tablissements disposant des services mme dintervenir en pareils cas. En effet, mme si la rglementation ne lexige pas, deux maternits aptes prendre en charge les grossesses risque 121 sur dix ne disposent pas, selon les rsultats de lenqute nationale 2010, dun service de ranimation adulte. Dautres nont pas de service de radiologie interventionnelle permettant de raliser sur place une embolisation122, souvent prfre la chirurgie. Les normes relatives aux maternits concernent, en effet, uniquement la prise en charge des nouveau-ns et non le niveau de risque des mres.

M. Saucedo et al. : Disparits rgionales de mortalit maternelle en France : situation particulire de lle-de-France et des dpartements doutre-mer, 2001-2006 , Bulletin pidmiologique hebdomadaire (BEH), janvier 2010. 121 Les maternits accueillant les grossesses sans problme identifi sont classes de type I, celles disposant dun service de nonatologie sur le mme site que le service dobsttrique, de type II et celles destines prendre en charge les grossesses risque , avec un service de ranimation nonatale et un service de nonatologie, de type III. 122 Lembolisation est une technique ayant pour but dinjecter lintrieur dune artre une substance qui va lobstruer totalement.

120

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

402

COUR DES COMPTES

C - Une dgradation du systme dinformation


Plusieurs sries de donnes coexistent dans le champ de la prinatalit : les informations issues de ltat civil, les rsultats trs riches de lenqute nationale prinatale produites avec une frquence irrgulire partir dun chantillon reprsentatif des naissances, les renseignements procurs par le programme de mdicalisation du systme dinformation (PMSI), qui sert la tarification dans les hpitaux123, lexploitation de la statistique annuelle des tablissements de sant (SAE) ou de celle du premier certificat de sant, dit du huitime jour (CS8). Pour autant, elles ne permettent pas de renseigner lensemble des indicateurs jugs essentiels au niveau europen. La France est le seul pays dEurope qui ne dispose de donnes systmatiques ni sur lge gestationnel des nouveauns ni sur leur poids. Mme si des initiatives locales autorisent une bonne connaissance de la situation dans certaines rgions et si des tudes sur cohortes intressantes124 ont pu tre engages, selon le rapport dvaluation du plan prinatalit 2005-2007 de mai 2010125, le systme dinformation franais repose sur des donnes fragmentes, fragiles, et dont le regroupement est consommateur de temps et dnergie . La Cour avait considr, en 2006, que la participation au programme europen Euro-Peristat126 pouvait permettre llaboration dun outil statistique plus complet, mais tel na pas t le cas, au contraire. En effet, selon le mme rapport : la priode 2004-2010 se caractrise par une dgradation de la situation franaise quant la production dindicateurs essentiels en matire de prinatalit [] . Les mesures prvues par le plan prinatalit pour le dveloppement dun systme dinformation performant nont pas t mises en uvre et pour diverses raisons, sept annes (2003-2010) ont spar les deux dernires enqutes nationales prinatales.
Le socle du dispositif de recueil de linformation hospitalire est constitu par le programme mdicalis des systmes dinformation (PMSI) qui permet de disposer dinformations quantifies et standardises sur lactivit des tablissements de soins, de manire mesurer la production mdicale. 124 EPIPAGE (cohorte de grands prmaturs constitue en 1997) qui sera suivie en 2011 par EPIPAGE 2 (cohorte de 4 000 enfants grands prmaturs qui seront suivis pendant 10 ans) et ELFE (suivi dune cohorte de 20 000 enfants de la naissance lge adulte). 125 Cette valuation, initie par la direction gnrale de la sant, a t pilote par une instance pluridisciplinaire regroupant divers acteurs et prside par un membre de linspection gnrale des affaires sociales. 126 Ce projet financ par la commission europenne vise dfinir des indicateurs communs, afin damliorer la comparabilit des donnes.
123

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

403

Alors que la qualit des statistiques de mortinatalit stait amliore en 2002 avec le respect du seuil denregistrement des morts ftales, recommand par lorganisation mondiale de la sant127 depuis 2008, la France nest plus par ailleurs en mesure de produire dindicateur fiable pour ce qui concerne les enfants ns sans vie. En rponse la demande de couples endeuills et la suite de diffrents arrts de la Cour de cassation128, la dclaration ltat civil dun enfant n sans vie est en effet dsormais laisse la libert des parents pour toute grossesse partir de 15 semaines, ce qui a provoqu une augmentation du nombre denfants dclars mort-ns129. Lenregistrement ntant plus exhaustif et la dclaration ne permettant pas de distinguer les enfants mort-ns selon la dfinition internationale, la France ne dispose plus de statistiques fiables pour la mortinatalit, seul pays europen avec Chypre dans cette situation. Par voie de consquence, il en va de mme pour les autres indicateurs intgrant le nombre denfants mort-ns, comme la mortalit prinatale. Cette lacune est dautant plus proccupante que selon le rapport Euro-Peristat de 2008, la France avait en 2004 le taux de mortinatalit le plus lev dEurope (9,1 pour 1000). Selon lINSERM, ce rsultat pourrait sexpliquer par une politique active de dpistage des anomalies congnitales et par la pratique dinterruptions mdicales de grossesse relativement tardives130 - celles-ci pourraient reprsenter plus dun tiers des enfants mort-ns. Pour approfondir lanalyse, il faudrait cependant pouvoir distinguer prcisment les dcs ftaux spontans des interruptions mdicales de grossesse et connatre lge gestationnel, ce qui ne sera possible qu partir de 2012. Le programme de mdicalisation des systmes dinformation aurait d permettre le suivi du nombre des enfants mort-ns. Toutefois, le recueil nen est pas exhaustif. Selon la direction gnrale de la sant, une instruction doctobre 2011 destine aux agences rgionales de sant, couple la mobilisation des professionnels, devrait en principe permettre dtablir un taux de mortinatalit pour lanne 2012, aprs

Terme de 22 semaines ou plus de 500 grammes, alors que ntaient enregistrs prcdemment que les enfants de plus de 28 semaines. 128 Par trois dcisions du 6 fvrier 2008, la Cour de cassation (la chambre civile de la Cour de cassation) a jug que larticle 79-1, alina 2, du code civil ne subordonne ltablissement dun acte denfant sans vie ni au poids du ftus, ni la dure de la grossesse. 129 12 pour 1000 en 2009 contre 9,3 en 2007. 130 En France, comme en Allemagne, mais la diffrence dautres pays qui fixent la limite 24 semaines, les interruptions mdicales de grossesse peuvent tre pratiques tout moment de la grossesse sous certaines conditions.

127

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

404

COUR DES COMPTES

quatre annes dincertitude sur la signification de lvolution des donnes de ltat civil. Seuls cependant les premiers certificats de sant (CS8), remplis par un professionnel de sant au cours de la premire semaine de vie de lenfant, pourraient permettre de disposer en routine de donnes sur la prmaturit, sur les enfants de petit poids, sur ltat de sant des enfants la naissance, sur les anomalies congnitales, sur le suivi de la grossesse, ainsi que sur le niveau dtude, la profession et lactivit professionnelle des deux parents. Les services dpartementaux de protection maternelle et infantile (PMI) qui en sont destinataires ont lobligation lgale de transmettre annuellement ces donnes au ministre de la sant, (direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques) mais tous ne le font pas ou ne le font quincompltement. Ainsi, mme si le taux de couverture a tendance samliorer, seuls 78 dpartements ont transmis ces informations en 2009. Eu gard limportance des enjeux de sant publique, il est impratif que tous les dpartements se mettent en mesure de respecter leurs obligations cet gard, ce que ne pourra que faciliter la dmatrialisation de ces certificats qui devra intervenir dans les meilleurs dlais la suite de lexprimentation concluante mene par la direction gnrale de la sant. En labsence de donnes nationales de qualit rsultant de lexploitation des premiers certificats de sant, et bien que le redressement statistique opr par la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques pallie en partie le manque dexhaustivit de leur recueil, il importe, comme la Cour lavait dj prconis en 2006, que lenqute prinatale puisse tre ralise selon une frquence rgulire et plus rapproche. La mise en cohrence du systme dinformation prinatal doit ainsi faire lobjet dune attention prioritaire. Une politique de sant publique aux enjeux aussi lourds exige des indicateurs fiables, rguliers, conformes aux standards internationaux, sans lesquels son pilotage restera incertain et lefficacit des actions engages non mesurable.

II - Une action publique insuffisante


Mme sil a permis quelques avances, la mise en uvre du plan prinatalit 2005-2007 a t partielle : selon le rapport dvaluation du plan, sur les quelque 90 sous-mesures prvues, seules 45 % ont t ralises et au moins 15 % ne lont pas t du tout.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

405

Les mesures non mises en uvre sont principalement celles concernant les populations en situation de prcarit ou de handicap, alors mme que, comme lindiquait la Cour en 2006, lessentiel des marges damlioration de nos performances est attendre de la mise en uvre de politiques cibles sur les dpartements doutre-mer et sur les femmes en situation dexclusion .

A - Deux avances limites


1 - Des normes de scurit mieux respectes
Le principal objectif des plans prinatalit successifs a t daccrotre la scurit de la naissance par ldiction de normes de fonctionnement favorisant une restructuration de loffre de soins. En octobre 1998, conformment au plan 1995-2000, a t ainsi encourage par voie rglementaire la cration de rseaux et dfinis trois types de prise en charge. En 2006, la Cour faisait cependant le constat que ces normes taient peu respectes du fait dune insuffisance deffectifs. Le plan prinatalit 2005-2007 a t accompagn dun financement de 274 M qui a principalement permis aux tablissements de sant le recrutement de personnel. Malgr de nets progrs, les normes ne sont pas encore respectes partout. Ainsi, selon les rsultats de lenqute nationale prinatale 2010, 5 % des maternits ralisant entre 1 500 et 2 000 accouchements par an nont pas de gyncologue-obsttricien prsent en permanence et 19 % des tablissements comportant une unit de nonatologie avec soins intensifs pour les nouveau-ns (type IIB) - et 3 % des maternits prenant en charge des grossesses risque (type III) - nont pas de pdiatre demeure. Certes, dans le cadre de la certification des tablissements, la Haute autorit de sant indique accorder une grande importance au respect des permanences mdicales, mais certains tablissements connaissent des difficults rcurrentes de recrutement mme quand ils disposent du financement de ces postes.

2 - Le dveloppement des rseaux de sant en prinatalit


Les rseaux permettent lharmonisation des pratiques et la mobilisation des professionnels autour des problmatiques de scurit et de qualit de la prise en charge. Mme si leur dynamisme et leur efficacit sont variables, ils ont gnralement permis une meilleure adquation entre niveau de risque et type de la maternit. Leur apport est rel lorsquils associent les services de protection maternelle et infantile -

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

406

COUR DES COMPTES

qui relvent de la comptence des dpartements - et sont ouverts vers la mdecine de ville. Selon les rsultats de lenqute nationale 2010, 98 % des maternits sont membres dun rseau de sant en prinatalit contre 92 % en 2003. Ces rseaux associent les protections maternelle et infantile dans 80 % des cas (contre 60 % en 2003), ainsi que les professions librales huit fois sur dix. Leur rle et leur fonctionnement apparaissent cependant disparates. Le plan prinatalit 2005-2007 recommandait, en particulier, que soit mis en place dans chaque rseau un partage dexprience sur les dcs. Ces revues mortalit-morbidit131 (RMM) ne sont pas organises systmatiquement. Pourtant, leur pratique pourrait permettre, la fois, de mieux comprendre la stagnation actuelle du taux de mortalit infantile en mettant en vidence les dcs vitables et de participer lamlioration des pratiques. Lhomognisation ncessaire du positionnement et du mode dintervention des rseaux pourrait passer par la dfinition dun socle minimal de critres respecter permettant dobtenir une labellisation. Le contenu du cahier des charges des rseaux de sant en prinatalit fait actuellement en ce sens lobjet dune rflexion au ministre de la sant.

B - Une couverture ingale des services de PMI


Prs de 11 000132 agents travaillent dans les services dpartementaux de protection maternelle et infantile, en 2009, dont plus de 4 000 puricultrices, 2 300 mdecins et 950 sages-femmes. Lapport de la PMI rside dans son accessibilit, et en particulier, sa capacit proposer des visites domicile, et son approche globale la charnire des champs sanitaire et psycho-social. En 2006, linspection gnrale des affaires sociales estimait que 18 % des femmes enceintes et 20 % des enfants taient suivis par la PMI133. Lorganisation des services de PMI est encadre par des textes134 qui dterminent des normes minimales dactivit et de moyens. Ainsi,

131 Il sagit dune analyse collective, rtrospective et systmique de cas marqus par la survenue dun dcs, dune complication, ou dun vnement qui aurait pu causer un dommage au patient. 132 En quivalents temps plein (ETP). 133 Etude sur la protection maternelle et infantile en France - Rapport de synthse n RM 2006-163P, novembre 2006. 134 Articles R. 2112-5, R. 2112-6 et R. 2112-7 du code de la sant publique.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

407

leur activit dans le domaine de la prinatalit est dfinie par quatre normes arrtes en 1992 : quatre demi-journes de consultations prnatales pour 100 000 habitants gs de quinze cinquante ans ; une demi-journe de consultation pour les enfants de moins de six ans pour 200 enfants ns lanne civile prcdente ; une sage-femme plein temps ou son quivalent pour 1 500 enfants ns au cours de lanne civile prcdente ; une puricultrice plein temps ou son quivalent pour 250 enfants ns au cours de lanne civile prcdente. Sagissant des consultations prnatales destines aux mres, 40 dpartements ne respectent toutefois pas ces normes tandis que 20 assurent deux fois plus de consultations que prvu. Pour les consultations infantiles, 56 dpartements nassurent pas le nombre de sances de consultations minimales, tandis quune douzaine en offre au moins 50 % de plus. Si douze dpartements ne satisfont pas aux normes pour ce qui concerne le nombre de sages-femmes, tous les respectent ou les dpassent sagissant des puricultrices. Les carts restent nanmoins importants : de 1 17 pour le nombre de sages-femmes et de 1 3,5 pour les puricultrices. Enfin, en labsence de norme pour les mdecins, les disparits sont importantes : on compte 66 mdecins (en ETP) pour 100 000 naissances dans le Finistre contre 980 en Seine-Seine-Denis, soit un rapport de 1 15. Ces diffrences sont considrables, mme si elles tiennent pour partie au fait que la protection maternelle et infantiles complte dsormais une offre de soins librale ingalement rpartie et plus ou moins accessible selon les territoires.

C - Les femmes en situation sociale dfavorise et des dpartements doutre-mer : deux faiblesses persistantes
1 - La non-ralisation de la plupart des mesures du plan prinatalit destines aux publics prcaires
Comme la Cour le constatait dj en 2006 pour le plan prcdent, les actions en faveur des populations dfavorises nont quasiment pas t mises en uvre. Pour diverses raisons, sur les dix mesures prvues par le plan prinatalit 2005-2007, seule une - la parution dune circulaire - a abouti.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

408

COUR DES COMPTES

Quelques initiatives rcentes mritent toutefois dtre soulignes : la commission nationale de la naissance et de la sant de lenfant a mis en place un groupe de travail prinatalit et prcarit charg de llaboration dun guide pratique lattention des professionnels ; la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) dveloppe des actions en direction des femmes en situation dfavorise ateliers collectifs cibls et sensibilisation des professionnels de sant libraux la prise en charge des femmes enceintes en situation de prcarit. Lentretien prnatal prcoce, gnralement ralis par les sagesfemmes, constituait en particulier une des mesures centrales du plan prinatalit 2005-2007. Il devait permettre de renforcer la prise en compte de lenvironnement psycho-social et constituer un outil de dpistage des fragilits. Une femme sur cinq seulement dclare en avoir bnfici selon lenqute nationale 2010 - une sur quatre selon la CNAMTS. Par ailleurs, lentretien dbouche rarement sur un travail en rseau et, surtout, les femmes en ayant bnfici ont un profil socio-conomique plutt privilgi135. Selon lenqute nationale, 25 % des femmes cadres en ont bnfici contre 18 % des ouvrires, 23 % des femmes ayant la nationalit franaise contre 12 % des trangres et 24 % des femmes ayant un emploi contre 17 % de celles sans emploi. La recommandation de la Cour relative au renforcement des normes sappliquant aux services dpartementaux de PMI pour amliorer la prise en charge des femmes en situation difficile et enrayer la dgradation des indicateurs prinataux na pas eu de suite. Or, comme lindique la direction gnrale de loffre de soins, limplication des conseils gnraux reste un lment clef pour la bonne prise en charge des femmes en situation de vulnrabilit. La situation est donc trs variable dun territoire lautre . Dans le champ de la sant prinatale, les ingalits sociales sont, en effet, des facteurs de risque connus de longue date pour la prmaturit ou les petits poids de naissance. Ainsi, le taux de naissances prmatures varie selon les catgories socioprofessionnelles, les cadres ayant le risque le moindre et les artisans-commerants le plus lev : en 2003, le taux de prmaturit pour les naissances uniques stablissait entre 3,9 et 6,4 % ; il se situe, en 2010, entre 3,7 10,4 %. Lcart sest ainsi fortement accru. De mme, en 2010, le taux de nouveau-ns dont le poids est infrieur

135

Cet entretien ntant que propos, la diffrence des visites mdicales obligatoires, ce seraient surtout des femmes dj bien informes qui le solliciteraient.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

409

2 500 g est compris entre 3,6 % pour les femmes cadres et 8,1 % pour les salaries des services aux particuliers136. Par ailleurs, un manque de suivi pendant la grossesse accrot les risques pour la mre et pour lenfant. Or, pour la premire fois depuis 1995, le pourcentage de femmes ayant dclar leur grossesse aprs le premier trimestre a augment entre 2003 et 2010, passant de 4,9 7,8 %137. Selon la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques cette volution pourrait tre lie la dgradation de la situation sociale de certaines femmes. Paralllement, le renoncement des consultations ou examens pour raison financire a doubl, passant de 2 4 %138, une partie de lvolution pouvant toutefois sexpliquer par un biais mthodologique. Si le nombre moyen dchographies et de visites augmente, des carts sensibles demeurent : 45 % des femmes ont bnfici de dix visites prnatales ou plus contre 28 % en 2003, tandis que le pourcentage de femmes nayant pas effectu les sept visites prnatales rglementaires reste stable environ 9 %. Le nombre lev de consultations prnatales et dchographies pour une partie de la population comporte, selon la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques, un risque de surconsommation mdicale, sans bnfice vident pour la sant des mres et de leurs enfants. A loppos, limportance de la priode prinatale dans la construction dingalits sociales de sant rend essentiel de mener, comme la Cour lavait recommand, une politique de prvention particulirement active et bien coordonne en direction des femmes en situation de prcarit139.
136 Sources : Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques, exploitation de lenqute nationale prinatale 2010 et A. Vilain et al. : Complment de cadrage : les disparits sociales en matire de sant prinatale , document de travail, direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) 2005. Ces chiffres concernent les naissances uniques. 137 Un mauvais suivi est corrl avec le niveau dtudes puisque selon lenqute nationale de prinatalit (ENP) 2010, 40 % des femmes non scolarises nont pas effectu les sept visites prnatales obligatoires contre 5 % de celles qui ont atteint un niveau dtudes suprieur au bac. 138 Les femmes enceintes bnficient dune prise en charge 100 % partir du sixime mois de grossesse, mais certains examens ayant lieu avant le sixime mois comme les chographies du premier et du deuxime trimestre, ne sont pas pris en charge 100 %. Comme lindiquait la Cour en 2011, cette prise en charge est marque par de nombreuses incohrences (chapitre X du rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale 2011). 139 Lune des mesures qui offrent les meilleures chances de rduire les ingalits en sant en lespace dune gnration est dinvestir dans les premires annes de lexistence. Le vcu pendant la petite enfance (du dveloppement du ftus jusqu lge de huit ans) et pendant lducation initiale et ultrieure jette les bases de toute

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

410

COUR DES COMPTES

2 - Linsuffisante prise en considration de la situation dfavorable des dpartements doutre-mer (DOM)


Dans les dpartements doutre-mer, la mortalit infantile, dj entre deux et trois fois suprieure au taux mtropolitain - 8,8 contre 3,6 pour 1000 -, a tendance augmenter. Le taux lev denfants prmaturs - prs de deux fois plus quen mtropole - et la prvalence de lobsit pourraient constituer des facteurs explicatifs mais aucune analyse rcente140 na clair cette situation trs proccupante. Comme le regrettait la Cour en 2006, le dernier plan prinatalit ne comportait pas de mesure spcifiquement destine aux dpartements doutre-mer. Le conseil interministriel de loutre-mer a certes fix, en 2009, un objectif de rduction du taux de mortalit infantile de 50 % en cinq ans, objectif repris en 2010 dans le contrat pluriannuel dobjectifs et de moyens des agences nationales de sant concernes. Dans la mesure o les causes de cette situation ne sont pas clairement identifies et sans plan daction prcis mis en uvre par chacune de ces agences rgionales, il est cependant peu probable que cet objectif soit atteint dici 2014.

III - Les axes de la ncessaire remobilisation


Devant de tels constats, une remobilisation de lensemble des acteurs nationaux et locaux apparat indispensable, tant pour mieux analyser les causes de la situation actuelle que pour y remdier plus efficacement.

A - Mieux comprendre la situation actuelle


Hormis les travaux de lINSEE prcits, aucune tude statistique ou projet de recherche pidmiologique nont t lancs pour analyser les causes de la stagnation de la mortalit infantile. Ladministration na pas de rflexion formalise sur ce sujet : la direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques se limite indiquer pour lavenir que ltude de lvolution des caractristiques des enfants la

lexistence. ( Combler le foss en une gnration , commission des dterminants sociaux de la sant, organisation mondiale de la sant, 2008, page 3). 140 La direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques a pass convention avec lINSERM pour une analyse des causes de dcs chez les enfants de moins de un an dans les dpartements doutre-mer; les rsultats de cette tude ne sont pas encore disponibles.

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

411

naissance pourrait servir mieux comprendre pourquoi la mortalit infantile stagne actuellement en France 141. En 2005-2007, la prinatalit avait fait lobjet dune priorit de financement dans le cadre du programme hospitalier de recherche clinique, mais ce nest plus le cas depuis 2007. Mme si la recherche pidmiologique nest pas le seul outil disponible pour analyser les causes des difficults rencontres - les tudes statistiques et la pratique de revues mortalits morbidits peuvent aussi apporter des lments de rponse - cette carence de la recherche est anormale au regard de limportance des enjeux. Des hypothses peuvent tre avances sur les raisons des carts entre rgions : limportance des actions de prvention, les caractristiques de la population, lge partir duquel les grands prmaturs sont pris en charge, le taux dinterruption mdicale de grossesse ou encore les pratiques des tablissements en matire denregistrement des enfants mort-ns. Pour autant, aucune tude rcente142 ne sattache expliquer les fortes disparits observes ou dterminer une ventuelle corrlation entre les taux de mortalit infantile, corrigs de facteurs de risque identifis comme le niveau de prcarit, et lactivit des diffrents services chargs de laccompagnement et de la prise en charge en prinatalit. La direction gnrale de la sant et lassemble des dpartements de France nont pas nou de dialogue sur ce sujet. Au plan local, larticle R. 2112-8 du code de la sant publique prvoit lorganisation par le prsident du conseil gnral dune runion annuelle visant prsenter et analyser les donnes recueillies par les services de PMI grce aux premiers certificats de sant. Seuls douze dpartements lont tenue en 2009. Dans les dpartements o les indicateurs sont mdiocres ou se dgradent, cette runion pourrait pourtant constituer un rendez-vous utile la comprhension de la situation et, plus gnralement, la mise en uvre dune politique la fois globale et territorialise associant les diffrents acteurs autour dobjectifs partags.

Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques, Etudes et rsultats : La situation prinatale en France en 2010 : premiers rsultats de lenqute nationale prinatale , n 775, octobre 2011. 142 La dernire -statistique - date de 1998 : Q.C. Dinh : Les ingalits sociales de la mortalit infantile sestompent , Economie et statistique, n 314, juin 1998.

141

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

412

COUR DES COMPTES

B - Mieux impliquer et mieux coordonner les diffrents acteurs


La Cour constatait en 2006 : la prvention relve dacteurs qui ne coordonnent pas suffisamment leurs actions : Etat, collectivits locales, caisses dassurance maladie . Selon lvaluation du plan prinatalit 2005-2007, ce dernier na pas limit les difficults darticulation inhrente la multiplicit et la diversit des acteurs et des dcideurs . La hirarchie entre rgions mtropolitaines, qui sest compltement inverse depuis le dbut des annes 1970143, rvle combien une mobilisation des acteurs peut influencer les rsultats. Ainsi, en Languedoc-Roussillon, en rponse au choc provoqu la fin des annes 1990 par les rsultats dune enqute situant dfavorablement la rgion, lamlioration des indicateurs de mortalit prinatale et de mortinatalit a t trs forte en 10 12 ans, faisant passer la rgion du 18me et 21me rang en 1995-97 au 1er et 2me en 2005-07 144. Les agences rgionales de sant ont dsormais cet gard un rle central jouer dans lamlioration des indicateurs de prinatalit. Leurs plans stratgiques rgionaux de sant (PSRS), adopts dans le cadre des projets rgionaux de sant145, comprennent un axe Prinatalit et petite enfance 146, avec pour objectif damliorer les performances locales en matire de prinatalit. Le document dorientation relatif la mise en uvre de cet axe diffus aux agences rgionales en fvrier 2011 est un instrument utile ce titre. Il dessine des priorits en sappuyant sur lvaluation du plan prinatalit et propose une liste dactions par objectif ainsi que des indicateurs. Il suggre galement quun groupe de travail permanent prinatalit soit constitu, au sein des agences rgionales de sant, en remplacement des commissions rgionales de la naissance.

En 1970-1972, lagglomration parisienne connaissait le plus faible taux de mortalit infantile (13,8 pour mille) alors quen Corse, ce taux stablissait 26,1 contre 16,6 pour la France entire (Q.C. Dinh et al. : Disparits rgionales de la mortalit infantile , Economie et statistique n85, janvier 1977). Aujourdhui cest la Corse qui connat le taux de mortalit infantile le plus faible alors que lIle-de-France se situe au dessus de la moyenne nationale. 144 Rapport dvaluation du plan prinatalit 2005-2007, mai 2010. 145 Instaur par la loi Hpital, patients, sant et territoires de 2009, le PSRS, soumis large concertation, dfinit la stratgie globale de sant de lagence rgionale de sant pour les cinq prochaines annes. En aot 2011, tous les PSRS avaient t adopts. Le PSRS - premier volet du projet rgional de sant - constitue le socle partir duquel sont dclins les schmas dorganisation (soins, prvention, mdico-social). 146 75 % des PSRS font des femmes enceintes une population cible prioritaire.

143

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA POLITIQUE DE PERINATALITE

413

Limplication active des services dpartementaux de protection maternelle et infantile constitue aussi un enjeu primordial. Bien quils exercent une responsabilit partage avec lEtat et lassurance maladie147, ils nont longtemps t que marginalement associs aux politiques publiques de leur domaine dintervention. La commission nationale de la naissance et de la sant de lenfant comprend toutefois dsormais quatre reprsentants des services de PMI. Depuis la cration des agences rgionales de sant en 2010, les prsidents de conseil gnral sont reprsents au sein des commissions rgionales de coordination et prvention. Ces volutions sont trop rcentes pour que lon puisse en mesurer les rsultats. Mais en tout tat de cause, leur mobilisation est indispensable si lon souhaite renouer avec une diminution de la mortalit infantile. De ce point de vue, au-del de la problmatique qui reste pose de lactualisation de certaines normes, comme la dj prconis la Cour, il importe que lactivit des services de PMI des dpartements soit guide par la fixation dobjectifs dfinis en commun par les diffrentes parties prenantes (agences rgionales de sant, collectivits locales, caisses dassurance maladie, etc.). Ces objectifs devraient tre fixs en fonction des caractristiques locales en matire de prinatalit et dans le cadre des orientations de sant publique fixes au plan national. Leur suivi devrait faire lobjet dvaluations rgulires, rendues publiques afin de faciliter la prise de conscience collective des marges damlioration mobiliser. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Cinq ans aprs la prcdente enqute de la cour, les indicateurs de prinatalit qui dj taient jugs comme refltant une situation insatisfaisante par rapport nos principaux voisins, ne se sont pas amliors. Dautres pays ont continu progresser et la position relative de la France sest fortement dgrade. La mise en uvre seulement trs partielle du plan prinatalit 2005-2007 na pas permis de remdier des difficults que la Cour avait identifies en 2006 : une analyse insuffisamment prcise des causes dune situation mdiocre et marque de considrables disparits territoriales, un effort de prvention trs insuffisant en direction des femmes en situation de vulnrabilit, une absence de prise en considration prioritaire de la situation des dpartements doutre-mer, une implication ingale des services de PMI des dpartements.
En 2011, la caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS) sest engage structurer et harmoniser sur le territoire son partenariat avec les services de PMI en concluant de nouvelles conventions pour mieux organiser la participation financire des caisses primaires dassurance maladie (CPAM) aux actions de prvention.
147

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

414

COUR DES COMPTES

Une remobilisation de lensemble des acteurs simpose, au niveau national comme sur le plan local, pour amliorer au plus vite nos performances sanitaires dans un domaine gnralement considr comme refltant le niveau de dveloppement dun pays. Ainsi, la Cour ritre ses recommandations antrieures et en formule cinq supplmentaires : 1. analyser les causes de la stagnation de la mortalit infantile en mtropole et de son augmentation dans les dpartements doutre-mer en mobilisant notamment la recherche ; 2. mettre en place un indicateur fiable de mortinatalit ds 2012 ; 3. faire respecter par les dpartements lobligation de transmission de donnes provenant des premiers certificats de sant ; 4. repenser le systme dinformation prinatal pour remdier aux lacunes actuelles (recommandation ritre) ; 5. mener une campagne forte de prvention sinspirant des expriences trangres pour faire diminuer le nombre de dcs maternels vitables ; 6. mettre en place systmatiquement des revues mortalit morbidit dans le domaine prinatal au sein des rseaux de sant en prinatalit ; 7. renforcer la prvention en direction des femmes en situation dfavorise notamment par une prise en charge psycho-sociale plus efficace et par lamlioration de la coordination entre les acteurs (recommandation ritre) ; 8. mobiliser laction des services dpartementaux de PMI autour dobjectifs prcis fixs par lEtat tenant compte des caractristiques de chaque territoire (recomm